<목      차>

Ⅰ. 서 론	1

Ⅱ. 공공부문 혁신 과제(10과제)	1

1. 국세청 국세행정개혁 방안	1

1) 추진배경	1

2) 추진목표	2

3) 세부추진 방향	2

2. 청주시 행정서비스 혁신을 위한 시민평가제 도입 방안	4

1) 도입배경	4

2) 시민평가제의 개념	4

3) 시민평가제 세부추진체계	5

3. 지방정부의 혁신방안	7

1) 지방정부 혁신의 필요성	7

2) 지방화와 행정개혁	7

3) 지방행정개혁의 방향	9

4) 지방정부의 대내적 혁신의 세부추진책	13

5) 지방정부의 대외적 세부혁신책	18

6) 결론	25

4. 우리나라 노인복지정책의 혁신방안	26

1) 추진배경	26

2) 노인의 개념과 특성	27

3) 노인복지 및 정책의 개념	27

4) 우리나라 노인의 복지제도의현황	28

5) 노인복지제도의 문제점	31

6) 우리나라 노인복지정책의 혁신방안	32

7) 결론	33

5. 공공기관의 경영혁신방안	35

1) 경영혁신의 도입배경	35

2) 공공기관 경영혁신 기본방향	35

3) 분야별 경영혁신 추진지침	35

4) 경영혁신 세부추진 내용	37

6. 사회복지 조직체계의 혁신적 개선	37

1) 문제의 제기	37

2) 사회복지 행정조직체계의 개념	38

3) 사회복지 행정조직체계의 현황	39

4) 사회복지 행정조직체계의 문제점	41

5) 결  론	45

7. 공무원의 실적주의 인사제도의 개혁	48

1) 인사제도 개혁 배경	48

2) 실적주의란	48

3) 실적주의 인사행정의 실태	49

4) 실적주의 인사행정의 혁신방안	49

5) 결론	51

8. 우리나라 재난관리시스템의 혁신방향	51

1) 재난관리시스템의 혁신 배경	51

2) 재난 및 붕괴사고의 의의	52

3) 재난사고의 일반적 특징	52

4) 재난관리의 단계	52

5) 우리나라 재난관리의 현황	54

6) 재난관리 조직의 문제점	58

7) 우리나라 재난관리 문제점 혁신방안	59

8) 결론	61

9. 초등학교 조기영어 교육의 문제점과 혁신방안	61

1) 혁신과제 선정이유 및 배경	61

2) 초등학교 조기영어교육의 실태	63

3) 초등학교 조기영어교육의 문제점	64

4) 초등학교 조기영어교육의 문제점의 발전 및 혁신방안	65

5) 조기 영어교육의 전망	67

10. 우리나라 요보호 아동복지정책 혁신방안	68

1) 아동복지혁신의 배경	68

2) 아동복지의 개념 및 대상	69

3) 요보호 아동복지정책의 문제점	69

4) 요보호 아동복지정책의 혁신방안	70

5) 맺는말	73

Ⅲ. 결론	74

(우리나라 향후 공공부문 혁신과제 10가지)

Ⅰ.서 론

공공개혁은 국경 없는 무한경쟁시대에 있어 일류국가로의 도약을 위한 필수적과제이며, 공공부문은 과감한 개혁을 통해 국가경쟁력 제고를 위한 선도적 역할을 수행해야만 한다.

우리나라의 경우 시장원리가 작동하는 경쟁체제의 구축이 공공개혁의 요체가 되어 왔으며, 그 동안 공공부문 중 기업성이 강한 부문의 상당부분이 과감히 민영화하고 공적기능이 강조되는 부문도 민간수준의 효율성이 발휘될 수 있도록 강도 높은 구조조정과 운영시스템의 개선을 도모해 왔다.

이제는 정부도 하나의 경쟁주체로서 인식되고 있으며, 이러한 경쟁자로서의 정부의 위상과 역할변화에 능동적으로 대응해 나가기 위해서는 정부부문의 경쟁력 제고를 위한 새로운 행정개혁의 패러다임의 모색이 불가피하게 요청되고 있다.

따라서 본 연구는 광범위한 문헌조사를 통하여 우리나라 향후 공공부문 혁신과제 10가지를 선정하여 세부추진방향을 제시 하고자 한다.

Ⅱ. 공공부문 혁신 과제(10과제)

1. 국세청 국세행정개혁 방안

1) 추진배경

노무현정부의 부동산을 비롯한 각종 경제위기 극복을 위한 공공부문 개혁이 국가적 명제인 상황에서 국민 경제생활과 직결되는 국세행정의 개혁은 다른 어느 분야 못지않게 중요한 과제로 인식되었다.

그 동안 세정 개선 노력이 지속되어 왔지만, 경제위기 극복을 위한 국가·사회전반의 개혁이 추진되고 있고 최근 세계 각국의 세정개혁 추이에 비추어 세정개혁 필요성은 그만큼 컸다고 할 수 있다.

21세기 선진세정의 기틀을 마련할 수 있도록 세정의 공평성·투명성·효율성을 획기적으로 제고함으로써 국민적 신뢰와 납세자의 자발적 협력을 바탕으로 하는 세정기반의 구축 필요성도 세정개혁의 한 배경을 이루었다.

이와 같은 맥락에서 국세청은 '제2의 개청'을 표방하면서 총체적인 국세행정 개혁의 기본계획을 수립하면서 강도 높은 국세행정의 개혁을 추진하여야 한다.

2) 추진목표

세정개혁의 추진목표는 각 단계별로 궁극적 목표→실천목표→기본방향→핵심목표 순으로 하나의 계층제를 이루고 있다. 궁극적 목표는 국세공무원의 청렴성, 세부담의 공평성, 세정의 효율성이며, 이를 달성할 수 있는 구체적 실천 목표로서 조직개편, 업무혁신, 인사쇄신 및 의식개혁, 그리고 과세 인프라 구축을 설정하였다. 이러한 개혁목표를 달성하기 위한 기본방향을 명확하게 정립하고 이를 뒷받침하기 위하여 '선진국형 세정시스템으로의 개편'에 역점을 두고 개혁을 추진하였다.

3) 세부추진 방향

(1) 국세행정개혁기획단 구성

국세행정개혁을 합리적이고 성공적으로 추진하기 위하여 추진체계를 4개 그룹으로 나누어 개혁작업이 유기적 연관성 하에서 효과적으로 추진되도록 하였다. 먼저 경실련, 참여연대 등 시민단체 대표를 포함한 외부위원 위주의「국세행정개혁 및 평가위원회」를 구성하여 각계각층의 의견을 폭넓게 수렴하도록 한다.

본청에는「국세행정개혁기획단」및「실무대책반」을 편성하여 운영하였으며, 기획단은 총괄적인 개혁 프로그램 작성, 실무대책반은 구체적 추진계획을 입안하고 이를 실천에 옮김으로써 원활한 개혁 추진이 가능하도록 하였다.

(2) 국세행정 추진반 설치

개혁은 결국 일선 창구직원에 의해 집행되고 완성되는 과정을 거치므로 지방청에「지방청별 국세행정개혁 추진반」을 설치하여 시달된 개혁방안의 완벽한 집행 및 실천을 담당하도록 한다.

(3) 민간중심의 세정계획 추진

2006년부터 외부단체와의 수차례에 걸친 회의를 개최하여 개혁과제를 도출한다. 매 회의마다 외부위원들이 제시한 다양한 의견을 국세행정개혁 방안에 적극 반영하고 자칫 내부의견에 치우쳐 자기본위의 아전인수식 개혁으로 흐를 위험을 방지하는 한편, 매 회의에서 그 동안 추진해온 개혁과제에 대한 중간평가를 받음으로써 국세행정개혁을 민간주도로 추진하였다.

(4) 다양한 개혁의견 수렴을 통한 개혁과제 선정

국세행정 전반에 걸친 총체적인 개혁을 추진하기 위하여 일선에서 근무하는 일선 국세공무원 전체의 의견을 수렴하였다. 또한 외부위원 위주로 구성된「국세행정개혁 및 평가위원회」를 통하여 국세청이 마련한 국세행정개혁의 기본방향에 대해 외부위원들의 다양한 의견을 정리하여 각 대책반의 개혁방안에 반영하도록 하였다. 이와 같이 내·외부의 다양한 개혁의견을 폭넓게 수렴하여 개혁과제를 확정한다.

(5) 참여와 교육을 통한 개혁 동참 분위기 조성

개혁의 성공여부는 결국 대민창구에서 국민을 접촉하는 일선직원의 자세에 의해 판가름날 것이라는 분위기가 확산되면서 각 지방청에서는 지방청별로 공식적인 직원내부 토론회를 개최하였다. 또한 전국 일선관서에 조세정의 실현을 위한 정도세정의 이념확산 및 확고한 실천과 다양한 실천방안을 강구하기 위하여 참신하고 창의적인 아이디어를 공모하여 실행계획에 반영함으로써 직원들의 동참을 유도하였다. 이와 함께 국세행정개혁의 추진과정에서 일선관리자 및 직원에게 세정개혁의 배경, 기본방향, 주요내용과 친절 및 서비스세정의 중요성을 인식시키고 개혁 실천의지를 확산시킴으로써 세정개혁의 성공적 추진을 뒷받침하기 위하여 이례적인 순회교육을 실시하기도 했다.

(6) 세정개혁 의견수렴을 위한 공청회 개최

국민과 납세자가 국세행정에 대한 불신과 불만을 가지고 있는 세정상의 문제점에 대하여 공청회를 통한 공론화 과정을 거쳤다. 국세청 내부의견 위주의 세정개혁이 자칫 아전인수식 개혁으로 흐를 위험을 방지하고 아울러 각계각층의 비판과 의견을 수렴하여 이를 개혁방안에 충분히 반영함으로써 참신하고 혁신적인 개혁방안들을 마련토록 했다.

(7) 개혁과제 feed-Back 체계 구축

국세행정개혁기획단 각 실무대책반, 지방청 국세행정개혁 추진반, 일선세무서 등 각 단계에서 개혁방안 및 시행지침 수립·시달과 집행과정의 문제점 도출, 개선의견 제출, 그에 따른 보완대책 수립 등 유기적인 Feed-Back방식을 통하여 효율적인 국세행정개혁 업무를 추진함으로써 시행상 혼란을 최소화하고자 하였다.

(8) 납세서비스 개선

먼저 국세행정조직을 기능별조직으로 개편하여 세무부조리의 중요한 요인이라고 지적되어온 지역담당제를 자동적으로 소멸시킴으로써 그 동안의 관습적 부조리를 제도적으로 해소할 수 있게 되었다. 이러한 조직개편은 국세청의 핵심기능을 서비스와 세무조사로 새롭게 규정하고 구조조정과 업무쇄신을 통하여 절감된 인력을 서비스와 세무조사 분야에 집중 투입함으로씨 납세서비스가 크게 개선되었고 성실신고 분위기가 조성된 것으로 평가되고 있다.

(9) 납세자 보호담당관제도 신설

세정개혁의 결과를 국세청의 고객인 납세자가 만족하지 아니하면 의미가 없다는 점에서 국세행정이 납세자 만족, 즉 고객만족을 지향할 수 있는 조직기반을 마련하였다는 점에서도 높게 평가되고 있다. 이러한 맥락에서「납세자보호담당관」제도를  신설한 것은 납세자의 의무만이 강조되었던 과거의 행정 패러다임에서 납세자의 권리를 함께 존중하는 새로운 패러다임으로 전환하기 위한 노력의 일환으로 해석되고 있다.

(10) 세정을 과학화, 표준화

또한 일하는 방식 혁신의 일환으로 효율성과 투명성을 획기적으로 향상시키기 위하여 Intranet 구축과 업무 Manual 제정 등 세정을 과학화·표준화하고, 중요성과 효율성의 원칙에 입각하여 후 순위 업무는 과감히 포기하도록 하여 과세자료 처리를 획기적으로 축소하였다. 이는 그 동안 국세행정이 세수생산성과 업무효율성에 대한 체계적 분석 없이 모든 업무를 예외 없이 완벽하게 처리하려고 노력한 나머지, 외적으로는 영세납세자의 불편을 야기하고 내적으로는 감당할 수 없는 수준의 인력부족을 초래하였던 문제점에서 벗어나는 계기가 된 것으로 평가된다.

(11) 공평과세의 실현

세정의 궁극적 목표인 공평과세가 실현되어야만 비로소 세정개혁이 완수되었다고 할 수 있는데 공평과세의 기반이 되는 범사회적 과세자료 인프라 망이 상당부문 구축된 것은 세정개혁의 어떤 부분보다도 중요한 의미를 가진다고 볼 수 있다.

세정개혁의 정착은 결국 세수효과 등 업무추진성과로 평가받게 될 것인데 지금까지 체납정리, 세무조사 및 신고실적이 혁신 후에 모두 양호한 것으로 평가되고 있다.

2. 청주시 행정서비스 혁신을 위한 시민평가제 도입 방안

1) 도입배경

본격적인 지방자치제도가 정착되면서 '경쟁원리의 도입'과 함께 '시민본위의 서비스행정'으로의 전환은 지방화시대의 핵심 과제가 되었다. 대부분의 국내·외 기업 및 정부기관에서도 고객만족경영을 통해 경쟁력을 강화하고 있으며, 이는 지방정부에 있어서도 예외일 수 없게 되었다.

이러한 변화의 흐름에 부응하기 위해 청주시는 민선 2기 출범과 함께 과거의 행정편의적 사고와 규제중심의 행정관행을 타파하고 조직에 '고객만족과 경쟁'이라는 경영원리를 도입하는 시정개혁을 추진하고, '시 행정에 대한 최종평가는 서비스의 수요자인 시민이 해야 한다'는 기본인식을 바탕으로 시민이 직접 시정을 평가하고 시민의 만족도에 기초한 행정 서비스의 질적 향상을 도모하는「시민평가제」를 도입하여 시민의 평가를 받아야 한다.

2) 시민평가제의 개념

시민평가제(Citizen Evaluation)는 행정서비스에 대해 시민이 고객이자 주인으로서 서비스의 수준을 직접 평가하고, 그 만족도를 표출하도록 하여 시정의 책임성과 성과지향성을 높이도록 요구하는 제도이다.

즉, 시민평가제를 통해 고객의 기대수준과 행정의 이에 대한 대응 수준을 파악하고 이 사이의 간격을 알게 됨으로써 결과적으로 행정수요 정도를 알 수 있게 된다. 여기에서 파악된 행정수요를 만족시켜주기 위해 노력하여 최종적으로 시민으로부터 신뢰받는 행정을 이룰 수 있게 된다는 것이다.

이러한 시민평가제가 행정의 경쟁력 강화에 기여한다는 점은 아래와 같은 근거로 설명된다.

첫째, 기존의 투입(input), 산출(output)만을 고려하던 공급자 위주, 행정편의 위주가 아닌, 성과지향적이고 소비자 중심적인 행정 구현에 기여한다.

둘째, 평가 결과를 실·국장의 목표관리 평가결과에 반영할 수 있어 행정기관과 그 구성원의 책임성을 확보하는 수단이 될 수 있다.

셋째, 행정서비스에 대한 시민의 만족도는 물론 실·국·본부, 자치구 등 여러 하위 집단 간의 만족도 차이를 밝혀내기도 하며, 만족과 불만족의 원인을 밝혀내는 데 있어서도 풍부하고 유용한 정보를 얻을 수 있다.

넷째, 시민의 요구를 시정에 적극적으로 반영하고, 그 결과를 시민들이 직접 평가한다는 차원에서 행정기관과 시민간의 신뢰구축 및 상호 동반자관계 형성에 기여한다.

다섯째, 시민과 접촉하는 서비스 접점으로의 권한의 위임을 확대하며 일선공무원의 자율성과 주인의식을 높이게 된다.

3) 시민평가제 세부추진체계

(1) 시민평가제 도입의 기본원칙

시민평가제의 추진체계는 시민평가단, 평가모델을 개발하는 시정개발연구원, 시민만족도 조사를 실시하고 평가결과를 분석하는 전문조사기관, 그리고 평가결과를 활용하는 각 실·국과 자치구 등으로 구성되어 있다. 이중 시민단체 대표, 관련 전문가, 시정개발연구원, 관계 공무원으로 구성된 시민평가단이 시민평가제의 전과정을 공개적으로 심의·운영하고 있어 가장 중요한 역할을 담당하고 있었다.

청주시는 시민평가제도의 도입과정에서 두 가지 기본원칙을 지키고자 노력하여야 한다.

첫째, 시민평가가 최대한 객관적으로 이루어져 시민들의 신뢰를 얻을 수 있어야 한다는 것이다.

둘째, 시민평가의 내용이 시정발전에 기여할 수 있어야 한다는 것이다. 이러한 원칙 아래 현재 시민평가는 다음과 같은 방식으로 운용되어야 한다.

(2) 전문가, 시민단체대표가 참여한「시민평가단」구성 및 운영

평가의 객관성, 공정성, 전문성을 확보하기 위해 시민평가단을 구성하여 운영하여야 한다. 시민평가단은 시민단체 대표, 관련 전문가, 시정개발연구원, 관계 공무원 등 17인으로 구성된 자문기구로서 평가모델의 개발, 시민평가의 추진방향, 시행방법, 결과활용 등 전 과정을 공개적으로 심의·운영한다.

(3) 객관적이고 신뢰할 수 있는 평가모델 개발

평가결과는 시민이 납득할 수 있어야 하며 시민이 납득하기 위해서는 평가모델과 평가과정의 객관성과 공정성을 확보하여야 한다.

따라서 시정개발연구원의 연구용역을 통해 객관화가 가능한 시민평가모델을 개발하고, 시정개발연구원은 이를 개발함에 있어 OECD국가에서 행해지고 있는 각종의 평가지표들을 면밀히 검토·참조하여, 500여개의 평가지표가 마련되어 측정이 객관적이고 신뢰할 수 있도록 하여야 한다.

(4) 전문 여론조사기관에 의한「시민만족도조사」시행

행정서비스의 고객인 시민을 대상으로 시민만족도 조사를 실시하며, 이러한 시민만족도 조사는 객관성과 신뢰도를 높이기 위해 시에서 설계한 조사계획에 따라, 공모를 거쳐 선정된 한국갤럽 등 시민에게 공인된 외부전문 여론조사기관이 행하여야 한다.

(5) 지속적·계속적인 평가 시행

단년도 평가가 지닌 1회성 평가의 한계점을 극복하기 위하여 매년 상·하반기 연 2회 정기적인 평가를 실시하여야 하며, 연도별 평가결과의 비교 및 추세분석을 통하여 행정 서비스의 발전방향을 설정하고 시민평가 모델의 지속적인 개선을 도모하여야 한다.

(6) 시민서비스 개선

청주시에서 도입·시행한 행정서비스 시민평가제는 시가 제공하는 각종 서비스에 대하여 시민의 관심과 이해를 높이고, 조사를 통해 시민 만족요인과 불만족 요인을 체계적으로 파악하여 실질적인 시민서비스 개선에 기여하여야 한다.

시민평가제도의 시행은 시민의 관심과 이해를 높이고 조사를 통해 나타난 결과를 통해 시민들의 불만족 요인을 체계적으로 파악하여 실질적인 시민서비스 개선에 기여하고 있다고 생각되어져야 한다.

(7) 평가보고서 발간

먼저 시민평가제도는 평가결과에 대한 시민평가단 심의완료 후 종합보고대회를 개최하고 평가결과를 모아 평가보고서를 발간하여야 한다.

평가결과를 공식적으로 공개하고 언론을 통한 홍보를 강화함으로써 주민이나 공무원의 관심을 유발하는 등 평가결과의 반영여부를 점검할 수 있도록 한다.

또한 시민평가제도는 실·국별로 행정서비스의 문제점과 개선방안을 강구하고 시민평가결과를 실·국·본부장의 목표달성도 실적평가에 반영하여 성과지향 평가제도의 틀을 마련하는 데 활용되어야 한다.

(8) 인센티브제도 활용

청소·민원·세무행정·보건소의료 분야의 만족도 결과를 바탕으로 각 분야별로 만족도가 우수한 동을 선정하여 인센티브사업비를 지원함으로써 주민 만족도가 우수한 자치구에 실질적인 인센티브를 제공하고, 동주민들의 적극적인 협조를 통한 청주시와 동간의 통합적 행정서비스 개선을 유도할 수 있도록 시민평가제를 활용하고 있다. 또한 시내버스, 공원, 박물관등 공공시설에 대한 경영평가에서 시민만족도 조사결과를 활용하고 있으며, 시내버스 조사결과에 대해서는 상위업체에 포상금을 지급하고 하위업체에는 6개월간 노선조정 및 증차 등을 금지하는 방법을 연구하여야 한다. 이와 같이 시민평가 결과에 대한 인센티브를 부여함으로써 기관·부서간 선의의 경쟁을 유도하고 서비스 경쟁 노력을 촉진하고 있다.

이와 같이 시민평가제도는 평가결과에 대한 공개, 인센티브제도의 활용 등을 통해 공무원의 마인드를 행정편의에서 시민중심으로 바꾸는 계기가 되었으며, 시민만족도 향상을 위한 아이디어를 개발하고 우수사례에 대한 벤치마킹·직원 친절교육등 고객지향적 행정체제 구축을 위한 공무원의 경쟁력 향상에 기여하고 있다.

이러한 형태의 시민평가제는 국내에서는 보기 드문 제도의 도입인고로 객관적인 평가모델 마련, 피 평가기관 의견수렴 보완, 시민평가단의 최종자문, 전문 조사기관에 의한 조사시행, 평가결과에 대한 인센티브제 시행, 시민불만족사항에 대한 서비스 개선대책 시행 등 개관적이고 공정한 평가진행 절차를 마련하여 운영함으로써 타 자치단체의 모델이 될수 있으며, 아울러 국가발전 및 향후의 우리나라 공공부문의 혁신과제의 하나를 해결할 수 있는 중요한 혁신방법으로 사료된다.

3. 지방정부의 혁신방안

1) 지방정부 혁신의 필요성

우리나라가 선진국권으로 진입하기 위한 제2의 도약을 추진함에 있어서 가장 심각한 두 가지 행정적 과제는 우선 대외적으로 국제화·세계화에 즈음한 행정체제의 적응이고, 둘째 대내적으로 지방정부의 지방화 내지 지방발전에 부응한 행정제도 및 행정구조의 개혁과 정책을 효과적으로 수행하는 일이라는 지적이 있다.

이와 같은 맥락에서 특히 1980년대 이후 우리 사회의 각 분야에 「지방화시대」「지방발전의 시대」란 말이 널리 쓰여지기 시작하였고, 현재는 지방자치에 따른 각종 지방선거를 계기로 지방화시대로 한 단계 더 진전 되었다. 따라서 우리 사회는 세계화(Globalization) 및 국제화(Internationalization)라는 외향적인 신질서의 형성을 향해 움직이고 있으면서, 동시에 지방의 새로운 역할을 증대시키려는 지방화(Localization)로의 개혁을 함께 추진하고 있다. 이처럼 세계화와 지방화의 동시적 전개는, 지방정부로 하여금 "세계적으로 생각하고, 행동은 지방적으로 하라(think globally but act locally)"는 요구와 함께 지방정부가 국가차원의 경제발전계획의 상당부분, 특히 국계경쟁력 향상을 위한 거국적 노력의 일부를 분담해야 할 것이라는 요구를 받게 될 것이다.

지방정부는 이러한 환경변화에 적극적으로 대처해야 될 뿐만 아니라 환경변화를 능동적으로 유도하기 위한 새로운 전략이 필요한 시점에 있다.

여기에 지방행정개혁의 필요성이 있는 것이다. 지방행정개혁은 지방발전이라는 목표달성을 위한 발전지향적 체계가 되도록 하는데 있고 이는 곧 미래의 지방행정환경의 변화에 신축성 있게 적응하고, 필요하다면 그 환경을 바람직한 방향으로 유도할 수 있도록 지방행정체제의 관리능력을 신장시켜 감을 뜻한다. 따라서 지방행정 개혁은 지방행정체제가 지방화의 주체로서 기능하여 지방화를 위한 제반여건을 조성하는데 기여할 뿐만 아니라 지방화를 촉진시키는데 결정적 작용을 할 것이다.

이러한 지방정부의 필요성에서 본고에서 논의하고자 하는 것은 현재 전개되고 있는 지방화의 결실을 위하여 지방행정이 하여야 할 과제는 어떠한 것이 되겠으며 또한 어떻게 되어야 하겠는가 하는 것과 아울러 이러한 과제를 담당하여야 할 지방행정체제와 행정구조의 제반 환경은 어떠한 모습으로 혁신되어야 하겠는가를 논의하기로 한다.

2) 지방화와 행정개혁

(1) 지방화의 의의

지방화는 ① 정치의 다양화 및 지방분권화 ② 국토공간의 다핵화(국토공간의 효율적 이용과 균형개발) ③ 복지의 균형적 충실화 ④ 환경의 중시 ⑤ 인구의 지방분산 등 시책적 노력과 인간적 구성원들이 복합적으로 작용한 시대의 흐름과 지향을 뜻하며, 이러한 지방의 시대로의 과도적 이행시기를 지방화시대로 개념짓고 있다. 따라서 지방화시대는 지방의 시대를 실현해야 한다는 강력한 필요성을 인식하고 이를 준비하는 단계라 할 수 있다.

이와 같은 지방화시대의 기본적인 관점을 크게 두가지 시각에서 설명할 수 있는바, 그것은 종래의「중앙의 논리」에서 「지방의 논리」로의 전환,「관청중심문화」에서「주민중심문화」로의 변환이라는 새로운 의식과 자세의 전환을 그 전제로 한다.

(2) 지방행정개혁의 의의

행정개혁(administrative refom)에 대한 정의는 어떤 국면이 개혁의 대상으로 연구되는가, 어떻게 그 문제를 비라보고 있는가, 어떠한 이념에 입각해서 연구하느냐에 따라 다양하다.

즉, 발전목표의 달성이라는 의도성과 관련지어 행정개혁을「국가발전의 적극적 목표를 지향하여 행정체제를 개선하려는 명백한 의도를 가지고 새로운 아이디어 혹은 아이디어의 결합을 행정체제에 적응시키려는 노력」으로, 혹은 행정개혁의 구성내용을 중심으로「행정기구를 개편하고 행정절차·방법 등의 관리기술을 개선하며 나아가서는 조직구성원의 가치관 및 행태를 변화시키기 위한 의도적인 변혁과정」으로 정의한다.

또한 의도성과 구성내용을 포괄하여 행정개혁을「행정환경의 수요와 요구(environmental demands and requirements)에 부응하기 위한 정부 또는 공공행정부문의 조직 및 수단, 사업 등의 변화로서, 행정환경으로서의 사회를 재편성하고 경제적, 사회적 발전을 지도하고 규제하며 통제하는 현대국가의 역할을 고려하고 있는 개념」으로 정의하기도 한다.

이와 같은 행정개혁의 개념이 지방행정의 차원에 적용될 때 이를 지방행정개혁이라 할 수 있다. 결국 지방행정개혁이란 지방행정체제의 능력을 향상시키는 일이다. 즉, 개혁의 과제는 포괄적으로 상호연관된 지방행정의 모든 구성요소를 바람직한 상태로 변동시키는 것이다.

(3) 행정개혁의 접근방법

개혁은 가치개입적 사업이기 때문에 무엇이 더 중요하고 더 좋은 것인가에 관한 가치기준의 인도를 받는다. 개혁을 인도하는 가치기준이 무엇이냐에 따라 개혁의 목표상황에 관한 처방의 내용이 달라지며, 동시에 접근방법 또한 달라진다.

많은 논자들의 의견을 참조하여 가장 많이 쓰이거나 중요시되고 있는 행정개혁의 접근방법을 간략히 정리하면 다음과 같다.

첫째, 구조적 접근방법 이다. 이는 조직의 구조적 설계(structural design)를 재조정함으로써 행정개혁의 목적을 달성하려는 접근방법 이다. 따라서 기능중복의 제거, 책임의 재규정, 통솔범위의 축소, 통제절차의 개선, 절차의 간소화 등에 주안점을 둔다.

둘째, 과정적 접근방법 이다. 이는 조직내의 운영과정 또는 일의 흐름을 개선하려는 방법이다. 따라서 의사결정·의사전달·통제 등의 제과정과 기하 일의 흐름 그리고 거기에 결부된 기술 등에 주안점을 둔다. 과정적 접근의 도구로는 계량적 모형과 전산화의 방법들이 널리 동원되고 있다.

세째, 인간관계(행태)적 접근방법 이다. 이는 개혁의 촛점을 인간에게 둔다. 즉 인간의 능력을 개발함으로써 행정 개혁의 실효를 거두려는 입장이다. 고급의 인성에 착안한 인간관계적 접근은 그 방법과 내용에서 책임있고 자유스러운 인간의 가치를 전면에 부각시킨다. 따라서 실험실적 훈련, 팀개발, 과정상담 등에 주안점을 둔다.

네째, 통합적 접근방법 이다. 이는 개방체제관념에 입각하여 개혁대상의 구성 요소들을 보다 포괄적으로 관찰하고 여러가지 분화된 접근방법들을 통합하여 해결방안을 탐색하려는 것이다.

이상 열거한 각각의 접근방법들은 상호보완적 관계에 있지 배타적인 관계에 있지 않다. 행정개혁은 행정의 3가지 변수라 할 수 있는 구조·인간·환경에 관한 총괄적변혁으로서 구조·인간·환경을 다같이 개혁의 대상으로 생각해야 되기 때문이다.

3) 지방행정개혁의 방향

(1) 조직구조의 동태화와 분권화

행정환경이 끊임없이 급격하게 변동하고 있는데도 조직이 이에 신축성 있게 적응성을 발휘하지 못하면 쇄신적인 조직활동은 기대하기 어렵다. 특히 관료제는 그 자체의 속성으로써 경직화 될 요인을 항상 내포하고 있다.

더구나 우리나라의 경우 자치조직권의 범위가 지나치게 협소하여 지방정부의 세부적인 부서결정까지 중앙정부에 의한 획일적인 조직원리에 의해 편제됨으로서 조직자체가 경직되어 지역이 안고 있는 제반 특수성과 주민이 요구하는 행정수요를 충분히 반영하지 못하고 있는 실정이며, 조직전체의 생산성을 저해하고 여건변화에 대한 적응력을 감소시키는 요인으로 작용하고 있다.

관료제의 경직화를 막고 변동에 능동적으로 대처하는 동태적 관료제를 확립하기 위해서는 조직을 변동대응능력조직, 능력발전조직, 인간중심주의, 계획단위조직으로 편성 운영해 나가야 할 것이다. 지방정부의 행정조직 개편은 지방정부의 쇄신노력과 의지를 과감히 담을 수 있고, 지역의 특수성과 행정수요를 감안한 탄력적이고 개방적인 조직창출을 통하여 급변하는 환경변화에 적응할 수 있기 때문에 가장 효율적이고 파급효과도 크다는데 잇점이 있다.

또한 중앙-지방간, 광역자치단체와 기초자치단체간의 권한분배에 있어서 지방정부에 대한 권한과 기능의 이양을 통하여 지방자치의 행정역량이 실질적으로 향상될 수 있도록 재조정될 필요가 있다. 우선 지방행정의 기본적 윤곽이나 공통업무를 관장하는 기구를 제외하고는 일정한 행정자원의 범위내에서, 즉 인구규모, 지리적·산업적 특성, 행·재정규모와 능력 등에 따른 적절한 내부조직편제가 더욱 연구·발전 되어야 할 것이고, 어느 정도 자율적으로 조직부서를 신축성있게 개폐하거나 중설·축소할 수 있는 권한이 지방정부에 주어져야 할 것이다.

조직의 동태화와 분권화를 위한 구조·과정개편에 있어서 가장 역점을 두어야 할 것은 결재단계를 가능한 한 줄여 조직을 보다 평평하게 하고 군살을 떼어내는 일이다. 이는 조직의 상황파악력, 대응력, 효율성확보와 조직원들의 창의성 확보를 위해 반드시 필요하다. 또한 조직의 운영시스템을 새로운 시각에서 지속적으로 살펴보고 바꾸어야 한다. 운영시스템은 업무의 흐름, 업무의 조정, 의사결정과정, 업무성과의 평가, 인사제도, 보수체계 등을 포함한다.

운영시스템이라는 측면에서 기업경영과 관련해 가장 많이 사용되는 핵심용어는 자율경영이다. 이 개념을 정부에 적용하면 자율행정이 된다. 자율행정이란 공직자 들이「국민만족」이라는 목표를 달성키 위해 판단하고 결정을 내리며 그 결과에 대해 책임을 지도록 권한이양의 정도를 확대하는 것을 의미한다.

(2) 행정서어비스의 질적 개선과 능률적 공급

행정서비스의 질적 개선을 위해서는 지방정부 자체가 우수한 행정인력을 확보하고 행정장치를 쇄신하여야 할 뿐만 아니라 서비스에 대한 행정고객의 평가에 주의를 기울여 행정에 반영해야 할 것이다. 서비스의 능률적 공급은 주민이 부담한 세금을 효율적으로 사용함으로써 예산의 절감을 가져 온다.

이러한 문제에 대하여 광역행정의 제방법, 서비스의 민영화 등이 고려될 수 있으며, 서비스의 공급에 주민을 참여시킴으로써 장기적인 능률의 제고를 모색하는 공생산(co-production)의 방법이 시사적이다.

지방행정의 능률화를 위해서는 또한 지방행정의 관리기술의 획기적 쇄신이 요청된다. 이를 위해서는 중앙과 지방기관간의 행정통신의 정확성과 신속성을 보장하기 위한 각종 전자송수신 시설의 설치, 행정자동화 시설의 확대·보급과 함께 이를 활용하는 기술인력과 프로그램의 개발 등이 시급히 요청된다.

(3) 행정정보의 공개 및 종합지역정보망 구축

관료사회는 정보와 자료의 보고이다. 관료권의 핵심은 전문성에 있고 관료적 전문성의 기초는 정보와 자료에 있다. 행정정보의 공개란 공공분야의 정책을 형성, 집행, 평가하는데 필요한 정책정보와 공공조직을 관리하는데 필요한 인사, 예산, 급여 등에 관한 행정조직관리 정보, 그리고 기타 공공사무처리에 필요한 사무관리 정보를 항상 주민들에게 공개하여 주민들의 이해와 협조를 구하도록 하는 것이다. 이와 같은 정보와 자료의 공개를 통하여 주민의「알권리」를 충족시키고「투명한 행정」의 구현을 위하여 노력할 때 행정에 대한 주민의 신뢰성과 참여가 확보될 수 있을 것이다.

행정정보와 자료의 공개는 전산화와 민주화의 진전에 필연적인 것이기도 하다. 따라서 정확한 기록과 공개를 위한 제도적 장치로서 행정정보 뿐만 아니라 지역내에 존재하는 모든 인적·물적 정보를 데이타베이스화하여 종합정보망의 구축을 통해 활용의 효율화를 기하고, 컴퓨터의 단말기를 통해 이용할 수 있는「INS 이용계획」의 수립, 더 나아가 한달 단위로 공공사업, 시설, 사건의 결말 등 당면 관심사에 관한 종합정보를 담아 각 가정에 회람형식으로 전달하는「주민회람제도」등의 도입을 통해 지방정부는 적극적인 정보제공자가 되어야 할 것이다.

(4) 지방인사제도의 개혁

지방시대의 전개를 위한 지방행정의 요체는 제도 자체보다는 운용의 묘에 있기 때문에, 지역사회발전에 대한「비전」과 의욕이 있고 자질 높은 행정요원에 달려 있다.

대체적으로 공무원들은 비경쟁적 환경속에서 근무하고 있기 때문에 생산성 증대의 동기가 부여되기 어렵고, 경직적이고 폐쇄적인 인사제도로 개별 공무원의 서비스 공급성과에 대한 평가가 승진이나 보수에 반영되지 못하는 것도 생산성 저하의 원인이 되고 있다. 따라서 지방화시대에 있어서 인사개혁의 방향은 공무원의 생산성 증대에 초점을 두고, 신규임용체계, 승진체계, 성과평가체계, 보수체계, 인사교류체계, 교육훈련체계의 개선을 통한 인사개혁으로 지방공공서비스를 효과적으로 공급할 수 있는 체제를 갖추어야 한다.

우선 공무원을 임면하는 절차와 업무수행상의 표준화가 필요하다. 적성·인성검사, 직능테스트의 방식이 아닌 암기 위주의 충원제도는 중·하위직 공무원의 윤리의식과 실무능력을 파악하는 데 적절하지 못하다. 업무수행에 있어 정보공개제도나 절차표준화방식을 정착시키고 철저히 준수하도록 유도하면 편법이나 특혜 등의 배타적 불공정 행위를 근절하는 데 효과적인 장치가 될 수 있다.

다음으로 현행 공무원제도는 공식적으로 직위분류제의 성격을 띠고 있지만 실제 운영은 계급제적 측면이 강하다. 직군과 직렬로 구분되고 있지만 세분화의 정도가 미흡하고 특히 행정직렬이 전체 인원의 반이상을 차지할 정도로 비대하여 직렬분류의 의의를 살리지 못하고 있다. 더구나 현재 행정직렬에 소속된 공무원들이 옮겨 다니면서 수행하는 업무가 너무나 다양하여 전문성의 축적이 어려우므로 직렬을 약간 더 세분화하는 방안도 강구할 필요가 있다.

전문적인 직무수행능력의 함양을 위한 다양한 교육훈련 프로그램의 개발, 새로운 행정분야에 대한 지방공무원들의 업무능력을 발전시키기 위해 중앙부처와의 상호파견근무, 관련연구기관 파견근무, 특별교육과정 이수 등 다양한 방안을 강구하는 것도 중요한 과제이다.

그러나 지방공무원들이 변동에 대응하는 기능을 못하는 큰 원인중의 하나는 보수체계의 부적절과 생계비에 미치지 못하는 보수액에 있다. 공무원의 평균임금이 아직도 사기업체의 80%에도 이르지 못하고 있다는 점은 곧 공무원에게 부정을 눈감아 주겠다는 유보조항으로 해석될 소지가 크다. 물론 民主導사회에서 대민봉사의 공직자 급여가 민간기업 수준을 웃돌기는 어렵겠지만, 민간기업수준에 근접시키는 것이 일반적인 선진국의 추세인데 우리는 너무 차이가 있다.

(5) 행정행태의 개선

관존민비의 부정적 행정문화에서 비롯된 권위주의적이고, 고식적·배타적인 행정행태, 그리고 성장일변도 시대의 부산물인 대역행정, 전시행정, 구호행정을 타파하고 복잡 다양한 행정수요에 대처하기 위해서는 보다 민주적이고 정의로우며 신뢰받는 행정행태로의 전환이 요청된다. 행정관료들이 시민의 요구에 부정적이고 소극적인 자세를 취할 때에 행정은 제아무리 많은 능력을 갖추고 있어도 국민의 신뢰로부터 멀어질 수 밖에 없다. 지방공무원의 행정행태에 있어서 변화가 요청되는 사항은 다음과 같다.

첫째, 지방행정의 주인은 중앙정부나 관료가 아닌 지역주민임을 인식하고 관료주의·권위주의적 태도를 지양해야 할 것이다.

둘째, 급변하는 환경에 적응하면서 목표를 성공적으로 달성하기 위하여서는 쇄신적·자발적· 미래지향적·개방적 행태가 또한 전제되어야 한다.

세째, 조직구성원인 공무원의 쇄신적 분위기(innovational atmosphere) 조성이 무엇보다도 강조된다. 조직구성원이 쇄신을 적극적으로 지지하는 태도가 특히 중요한 변수중의 하나라는 것이다. 창의적인 행동자는 자기가 담당하는 문제에 대하여 풍부하고 다양한 경험, 심리적 자유, 개인적 안정감을 필요로 하기 때문이다.

(6) 전문지식의 축적

지방행정은 주민 전체를 대상으로 하는 종합행정이므로 일반적이고 공통적인 사항에 대한 광범위한 지식과 보편적인 상식을 필요로 하는 한편, 담당분야에 대한 전문적인 지식과 함께, 특히 지방화시대에 있어 지방행정의 역할과 과제가 무엇이며 이를 어떻게 풀어나갈 것인가에 대한 확실한 인지가 요망된다.

지방공무원에 있어서의 전문성은 학자와 같이 한 분야의 이론을 심도있고 체계있게 파악하는 것이 아니라 어느 한 분야의 일이라도 현실을 추적하면서 변화내용을 담당하는 일이 지방행정의 전체적인 맥락에서 어떠한 자리를 잡고 있으며, 또 선진외국의 경우 어떻게 정부가 관련업무를 처리하고 있는가에 대하여 정보를 축적하고 있으면 그것이 실무자에게 필요한 전문성이 된다.

전문지식의 축적을 위해서는 지방공무원들에 대한 지속적인 훈련과 업적을 합리적으로 평가하여 인사에 반영하는 방식의 도입과 도저히 업무를 처리하기 어려운 사람에 대해서는 다른 일자리를 주든지 아니면 특단의 조치를 내림으로써 국민의 세금이 귀중하다는 사실을 강도있게 인식시킬 필요가 있다. 또한 현재 근무하고 있는 공무원들에 대한 인력감사를 정확히 실시하여 필요한 인력만 가지고 조직을 운영하고 열심히 일하게 한 다음 보수수준을 향상시키는 방안도 검토되어야 할 것이다.

승진, 승급에 있어서도 근무실적이 반영되도록 하여 무사안일 풍조를 방지하고 모든 포상대상자가 순번에 의한 나눠 먹기식이 아니라 엄격한 기준과 납득할 수 있는 평가절차를 거쳐 결정되도록 해야 할 것이다.

이와 같은 인사제도의 개혁은 비단 전문지식의 축적뿐만 아니라 일하려는 지방 공무원들에 사기를 앙양시킬 수 있을 것이며, 의식개혁의 일단을 제공해 줄 수 있을 것이다.

(7) 공무원 단체활동의 점진적 허용

공무원단체란 근로조건의 유지, 개선을 위하여 공무원들이 조직하는, 노동조합의 형태를 갖춘 공식적 또는 비공식적인 단체를 의미한다.

단체활동을 허용하는 공무원의 범위를 어떻게 정하는가는 여러가지 측면에서 논의가 있을 수 있으나, 우리의 경우 점진적으로 확대해 나가는 것이 바람직하고 현실적이다. 우선 열악한 환경속에 있고, 공공성이 사회적으로 희박하여 정책결정과정에서 소외된 공무원집단으로부터 서서히 허용해 나가는 것이 바람직할 것이다.

또한 공무원의 전문직업성(professionalism)과 직업윤리를 확립하는 운동의 주체로서 전문직에 대한 단체를 허용할 필요가 있다. 공무원단체의 경우 초기에는 임금 인상 등의 활동에 치우칠 가능성이 있지만 시간이 지나면서 점차 자정기능을 할 것으로 기대된다.

다만 공무원단체는 사용자가 분명하지 않아 노사관계가 성립하기 어렵다는 특수성을 감안해 공무원단체에 단체협약체결권을 부여하는 것은 유보할 필요가 있다. 외국의 경우를 살펴볼 때도 단결권이 먼저 보장되고 그후 서서히 단체교섭권이 인정되는 역사적 과정을 겪고 있음을 알 수 있다.

공무원단체의 구성과 그 활동이 전제될 때 그동안 되외시 되었던 인력계획의 적정화, 신분의 보장, 시민으로서의 행복의 추구 등이 개선되고 보장될 수 있을 것이다.

이상 열거한 인간관계적 접근이 행정인 개개인의 인간적인 성장을 통해서 이루어지길 기대한다는 것은 사실상 어려우므로 제도적 개혁의 방법을 통해서 이루어 나가야 할 것이다. 제도운영자들과 구성원들이 새로운 조직에 대해서 올바로 이해하고 운영상에 세심한 노력을 기울인다면 잘 짜여진 조직이나 제도는 나름대로의 통제메카니즘을 통하여 구성원의 행태변화에 직접적이고 강력한 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

4) 지방정부의 대내적 혁신의 세부추진책

(1) 지방정부 조직구조의 합리적인 개편

지방자치의 전면적 실시는 지방행정 환경에 많은 변화를 가져왔는데, 그 방향은 크게 세계화, 지방화, 정보화의 흐름이다. 이러한 환경변화에 대응하기 위해서는 우선 지방정부는 세계화를 추진하기 위한 주체로서 양적 혹은 질적인 측면에서 행정서비스의 경쟁력을 향상시켜야 한다. 그리고 지방정부는 지역주민의 다양한 욕구에 적절하게 반응해야 하며, 중앙정부와의 관계에서도 대등한 동반자적 관계에서 지역주민의 공동 관심사를 해결하기 위해 노력해야 한다. 또한 행정정보화의 진전에 따라 조직구조와 업무과정 전반에 걸쳐 민주성과 능률성을 제고하려는 혁신이 필요하다.

따라서 현재의 경직된 관료제적 지방행정조직을 변화시키지 않고서는 지방정부가 이러한 세계화, 지방화, 정보화 시대에 능동적으로 대처하고 지역주민의 '삶의 질'을 제고하는 데는 많은 어려움이 있다. 앞으로 지방정부가 양질의 행정서비스를 제공하기 위해서는 행정조직을 개편할 때 다음과 같은 4가지의 이념을 고려할 필요가 있다.

① 자치권의 신장이다. 이 점에서 현행 지방자치법에 규정되어 있는 중앙정부에 의한 지방정부의 자치조직권에 대한 과도한 통제는 지방자치의 실현에 큰 장애요인이 되고 있다.  ② 민주성의 강화다. 지방정부 조직이 변화하는 지역주민의 요구에 부응하고 지역주민의 '삶의 질'을 제고하기 위해서는 다양한 지역주민의 의견을 수렴할 수 있는 창구를 제도화하여 조직개편시 지역의 현지성이 적극 반영되도록 해야 한다. ③ 효율성의 증대다. 최소의 경비로 최대의 효과를 거둘 수 있도록 권한과 책임을 일치시키며, 업무의 전문화를 도모하며 유사·중복 업무를 통폐합해야 하며, 사무자동화에 따른 인력의 재배치에 초점을 맞추는 조직개편을 단행해야 한다. 급속한 산업화와 도시화의 결과 교통, 환경, 복지, 문화에 대한 업무는 계속 확대되어야 할 것이다. ④ 종합성의 확보다. 행정업무가 복잡해지고 전문화 되면서 조직의 수직적인 분화와 수평적인 분화가 촉진되고, 이에 따라서 업무가 세분화되고 있다. 따라서 이러한 분화된 업무를 효율적으로 조정하고 통합하는 부서가 필요하다.

따라서 이러한 지방정부 조직의 개혁방향에 맞추어서 세계화, 지방화, 정보화 시대에 걸맞는 생산적 조직을 창출해 내기 위해서는 지방정부가 수행해야 할 기능을 재검토하고 이에 기초해 조직구조의 개혁을 단행해야 한다. 그리고 이를 위해서는 행정환경의 변화와 현행 지방정부의 조직구조 사이에 존재하는 괴리를 진단하고 적합도를 높일 수 있는 방향으로 조직구조를 재설계해야 한다.

(2) 지방정부 업무처리과정의 개선

자치시대에는 주민들의 '삶의 질' 향상이 중요한 과제가 되고 있지만 아직까지 많은 분야에서 민원수렴이 잘 되지 않거나 민원처리의 지연으로 인해 주민 불만이 상존하고 있다. 이러한 문제가 해소되지 않고서 방치될 경우 지방정부에 대한 주민불신이 높아지게 된다.

따라서 리엔지니어링(reengineering)을 통한 업무처리 절차의 개혁이 이루어져야 하는데, 이를 위해서는 먼저 업무흐름의 병목부분을 진단하고 효율적인 해소방안을 강구해야 한다. 지방정부가 일반적으로 가지고 있는 업무처리과정의 증세와 병리현상은 <표 1>과 같다

그런데 업무처리절차의 개혁을 필요로 하는 조직에서 흔히 나타나는 현상으로는 첫째, 민원처리가 대부분 여러기관을 경유해야 하는 복합민원적 속성을 지니고 있음에도 불구하고 부서간 협조가 원활하지 못하다. 둘째, 주민들의 '삶의 질' 향상을 위해 도움이 되는 사업일지라도 부서할거주의로 인해 지연되거나 무산되는 경우가 많다. 셋째, 부서내 역할 분담이 명확하게 되어 있지 못해 문제가 발생하더라도 책임질 사람이 없다. 끝으로, 정보기술의 발달도 인해 업무처리 범위가 확대되었지만 행정부서가 지나치게 세분화되어 있다.

이러한 문제점들은 정보기술을 이용한 리엔지니어링을 통해서 상당부분 극복될 수 있는데, 중요한 몇 가지 업무처리 과정상의 리엔지니어링을 소개하면 다음과 같다.

① Data Base를 공유한다. 기존에는 정보는 한 시점에서는 단지 한 곳에만 존재하였으나 이제는 필요할 때 동시에 여러 곳에 존재할 수 있다. ② 전문가 시스템을 개발한다. 기존에는 전문가만이 복잡한 일을 수행하였으나 이제는 일반인도 전문가의 일을 할 수 있다. ③ 통신네트워크를 구축한다. 기존조직은 집권화와 분권화 중에서 어느 하나를 선택하도록 강요받았으나 이제는 양자를 동시에 추진해 나갈 수 있다. ④ 의사결정지원시스템을 개발한다. 과거에는 관리자가 모든 의사결정을 하였으나 이제는 모든 사람이 의사결정과정에 참여할 수 있게 되었다. ⑤ 무선통신 기술을 발달시킨다. 기존에는 현장직원이 정보를 받기 위해서는 일정한 장소를 필요로 하였으나 이제는 장소에 구애받지 않고 정보를 주고받을 수 있게 되었다. ⑥ 대화식 비디오디스크(화상전화)를 개발한다. 기존에는 민원인과의 접촉은 주로 대면에 의존하였으나 이제는 다양한 매체를 통해 민원인과 접할 수 있게 되었다. ⑦ 자동식별 및 탐지기술을 개발한다. 기존에는 사물의 위치를 파악하는데 많은 시간이 소요되었으나 이제는 사물이 스스로 자기의 위치를 알려 줌으로써 시간과 경비면에서 많은 노력을 덜게 되었다. ⑧ 고성능 컴퓨팅을 이용한다. 기존에는 계획의 주기적 수정만 가능하였지만 이제는 계획의 수시 변경이 손쉽게 이루어질 수 있게 되었다.

(3) 지방정부 행정인력의 전문화

지방자치 시대를 맞이하여 지방정부가 지역주민들에게 양질의 행정서비스를 적기에 공급하기 위해서는 공무원들이 신바람나게 일할 수 있도록 기존의 비합리적인 인사제도를 개혁하지 않으면 안된다. 외형적으로는 전면적인 지방자치가 실시되었지만 그 속을 보면 지방공무원에 관한 인사권 조항이 지도·감독기관인 내무부의 소관사항으로 되어 있어 내용과 형식이 일치하지 않는 허울뿐인 지방자치로 전락할 가능성이 높다.

이러한 제도상의 모순으로 인해 자치단체장이 소속공무원을 지휘·감독하는데 많은 어려움이 있으며 이로 인한 지방공무원의 보신주의, 무사안일주의, 부정부패가 큰 사회문제로 대두되고 있다. 이러한 공무원의 복지부동과 부정부패는 지역주민의 '삶의 질'을 제고하는데 걸림돌이 되며 이러한 원인을 처방하기 위해서는 조직구조를 개편하는 것보다는 공무원이 신바람나게 일할 수 있도록 처우를 개선하거나 인사상의 각종 혜택을 부여하는 것이 중요하다.

최근에 지방공무원의 능력향상을 위한 각종 정책적 제안이 많이 제시되고 있다.  이들은 한결같이 우리나라 공무원의 국제경쟁력이 다른 선진국에 비해 뒤떨어지고 있으며 중앙공무원보다는 지방공무원의 능력수준이 더 낮다고 주장한다. 이러한 문제의 발생원인을 범주화해 보면, 중앙정부 중심의 인사행정풍토, 일반행정가(generalists)를 중심으로 한 인사 및 조직관리, 그리고 자율성과 유연성을 결여한 인사관리체제로 요약할 수 있다.

(4) 지방공무원 인사제도의 개선

지방자치가 전면적으로 실시되었음에도 불구하고 아직도 지방정부의 중앙정부에 대한 관계는 종속적 지위에서 벗어나지 못하여 감독·통제·명령위주의 중앙집권적 인사행정이 고수되고 있다. 또한 21세기의 국제사회질서는 FTA(자유무역협정), 우루과이라운드, WTO체제를 중심으로 하는 자유무역주의 이념과 그린라운드를 중심으로 하는 지속가능발전 이념을 두 축으로 하여 재편될 움직임을 보이고 있다. 하지만 급격한 환경변화에도 불구하고 대다수의 지방공무원들은 여전히 비전문화되어 있고 삼무주의(三無主義 : 예산없다, 법령없다, 선례없다)에 안주하고 있어 이들 공무원들의 의식개선에 대한 획기적인 조치가 취해지지 않으면 지역주민들의 '삶의 질' 제고는 기대하기가 어려운 실정이다.

우리나라 지방공무원 제도의 구조적 문제점은 ① 1949년도 지방자치가 실시된 이래 지방자치단체내 공무원이 국가직 공무원과 지방직 공무원으로 이원화되어 있어 국가공무원이 지방고위직을 점하고 있다. 앞으로 지방자치가 안정궤도에 들어서게 되면 지방고위직은 지방공무원으로 보해야 하며 이렇게 함으로써 지역의 우수두뇌가 중앙으로 유출되는 것을 방지할 수 있다. 이들은 단체장의 의사에 관계없이 중앙에서 일방적으로 파견된 국가공무원에 비해 지역의 현안문제에 정통할 뿐 아니라 열의를 가지고 이러한 문제해결에 몰입할 가능성이 높다. 또한 동일직급의 국가공무원과 지방공무원의 차별보직으로 인해 지방공무원의 사기가 많이 저하되어 있는 데, 직급체계의 바람직한 조정을 통해 지방공무원의 사기를 진작시킬 필요가 있다.

② 시·도, 시·군·구, 읍·면·동별로 공무원이 계층화되어 있다. 이러한 수직적 계층화 현상 때문에 일반 주민과 가장 접촉이 빈번한 읍·면·동 직원의 사기가 가장 저하되어 있고 전문성이 부족해 이들 행정기관을 이용하는 주민들의 요구에 능동적으로 대처하지 못하고 있다. 앞으로 시·군 본청 직원과 읍·면·동간의 활발한 인사교류를 통해 이들 말단 관청에 근무하는 지방공무원의 사기를 높여 주는 방안을 적극 강구해야 한다. 지방공무원은 지역주민의 공복이라는 생각을 가져야 되며 더 이상 상급기관이 하급기관에 군림하려고 하는 특권의식은 버려야 한다.

③ 전체 지방공무원 중 일반직 공무원이 차지하는 비중이 매우 높은 데, 행정의 전문성을 높이기 위해 현재의 미분화된 직위분류를 세분할 필요가 있다. 도시화, 산업화로 인해 도시행정 자체가 고도로 복잡성을 띠고 있음에도 불구하고 행정직렬 하나에 58% 정도의 인력이 집중되어 있고 또한 순환보직이 빈번하게 일어나 전문성을 축적하기가 어렵다.

이러한 문제점을 해소하기 위한 하나의 방안으로 일반직과 기술직간에 존재하는 불평등을 최대한 줄이는 한편 국제화, 정보화 시대에 발맞추어 일반행정직을 직급별로 대폭 축소하고 연구·기술직 및 사회복지직을 보강할 필요가 있다.

④ 지방공무원의 능력발전을 위한 교육훈련 관련법의 미비를 들 수 있다. 지방공무원 교육훈련에 관한 독자적 법규가 미비하고 지방공무원 교육에 대한 중앙정부의 획일적 통제 및 운영으로 지역특성에 맞는 교육이 이루어지지 못하고 있다. 앞으로는 지방공무원 교육에 있어 양적 측면보다는 질적 측면에 보다 많은 관심을 가지고 지방정부가 주체가 되어 지역주민의 욕구에 부응할 수 있는 다양한 프로그램을 개발하도록 노력해야 한다.

⑤ 성과에 따른 보상이 주어지지 않는 인사관리 정책이 공무원의 전문성 함양을 저해하고 있다. 현대사회연구소가 실시한「공무원 의식조사」결과를 보면 전체 조사대상자의 20%만이 승진시 개인의 능력이 중요하다고 인식한 반면 36%는 연줄이 더 중요한 고려대상이 된다고 응답하였다. 정부에서 우수공무원을 발굴하기 위해 주어지는 각종 훈·포장이 업적에 의해서가 아니라 조직내 연공서열에 의하여 결정된다는 것은 공공연한 사실이다. 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 근무성적이 실적에 따라 올바르게 평가될 수 있도록 타당성있는 평가지표를 개발해야 하며 평정자의 주관적 가치가 개입되는 항목은 최대한으로 줄이는 방안을 강구해야 한다. 또한 이러한 업적평가가 공무원의 봉급수준에 연계될 수 있도록 하는 방안도 강구해야 한다.

(5) 지방공무원 행태의 개선

현재 수많은 행정문제들이 산적해 있음에도 불구하고 지방공무원들의 행정업무 수행방식은 고답적 자세를 벗어나지 못하고 있다. 이러한 원인은 앞에서 언급한 제도상의 요인에서도 찾아볼 수 있지만 공무원의 개인적 특성에서 비롯된 행태상의 요인도 크다.

① 지난 60-70년의 개발년대에는 나타나지 않았던 중앙정부나 지방정부 공무원들의 무력감과 무기력이 공직사회에 만연하고 있다. 행정업무는 복잡·다기화되고 문제 해결에 전문성을 필요로 하나 공무원의 능력은 이에 크게 미치지 못한 데서 그 원인을 찾을 수 있다.

② 무사안일, 보신풍조, 삼무주의가 지방공무원 사이에 만연되어 있다. 지방정부의 경쟁력을 키우기 위해 조기퇴직과 명예퇴직제를 도입하고 있으나 무능한 사람만 남고 쓸만한 사람은 나간다는 자조적 비판이 제기되고 있다.

③ 행정환경의 변화로 인해 일부 부서의 업무는 통폐합되어야 함에도 불구하고 관료들의 자리보존 성향으로 인해서 행정기관의 비효율성이 높아지고 있다. 특히 지방행정기관은 수직적 분화가 너무 많이 이루어져 필요이상으로 중간 및 하급관리자가 많으며 이들은 지위보전을 위해 조직목표에 별로 도움이 되지 않는 업무를 만들어 내는 경우가 흔히 있다. 그 결과, 일선 사업부서에는 인력이 부족하고 지원부서에는 인력이 편중되는 기현상이 발생한다.

④ 공직에 대한 사회적 존경심이 떨어짐에 따라 공무원의 사기가 저하되고 있으며 이로 인해 업무수행에 대한 몰입도가 갈수록 낮아지고 있다. 게다가 공무원의 주관적 통제 메카니즘인 행정윤리 의식마저 결여되어 공직을 이용해 치부를 하려고 하는 사람들까지 나타나고 있다.

⑤ 지방공무원 사이에 불신풍조 및 냉소주의가 팽비해 있다. 유능하고 책임감있는 동료공무원들이 소신감을 갖고 일할 수 있도록 용기를 북돋아 주는 것이 아니라 냉소적으로 비하하고 흠집을 내려고 하는 풍조가 성행하고 있다. 지방자치시대이후, 지역이기주의가 팽배하면서 이러한 현상은 더욱 심화되고 있으며 이로 인해 주민 '삶의 질' 향상은 뒷전으로 밀려나고 있다.

⑥ 일부 지방공무원들 중에는 주민의 '삶의 질' 제고라는 공익적 목적보다는 지역내 영향력 있는 사람들과 결탁해 자신의 사익을 채우는 데 몰두하는 사람들이 있다. 이러한 공무원들에게 있어서 각종 임용 및 승진시험은 그들의 사익추구를 도모하는 하나의 도구역할 밖에 하지 못한다.

앞에서 언급하였듯이, 유능한 지방공무원의 확보는 주민의 '삶의 질' 제고와 밀접한 관계를 맺고 있다. 이를 위해서는 두 가지 수단이 동시에 병행되어야 한다. 즉, 유능한 공무원이 행정기관에 활착할 있도록 여러 가지 제도적 조치를 강구하는 한편, 지방공직 사회에 뿌리깊이 박혀있는 관료들의 부정적 행태와 불신풍조를 척결하고 바람직한 행정풍토를 조성해 나가야 하는 것이다.

5) 지방정부의 대외적 세부혁신책

(1) 대외적 개혁의 기본 방향설정

지방정부의 대외적 개혁의 기본방향은 서비스의 분배를 형평에 맞게 하며, 지역주민들의 서비스 욕구에 민감하게 반응하도록 하며, 질적 양적으로 충분한 수준의 서비스를 공급하며, 주민들의 창의성이 행정으로 인해서 제약되지 않게 하며, 주민들의 참여욕구를 극대화할 수 있도록 행정체계를 확립하는 것이다. 그리고 이를 위한 실천적 과제는 ① 서비스의 내용별로 최적의 서비스전달체계를 구축한 '효율적인 행정' ② 행정의 역할범위의 재조정, 행정규제 및 행정지도의 완화를 통한 '작은 행정' ③ 적극적인 공공관계를 통한 '열린 행정' ④ 주민들의 참여를 적극적으로 조장하는 민주적인 '참여행정' ⑤ 주민들의 통제에 순응하는 '책임행정' ⑥ 행정서비스의 생산과정에서 민간부문과 공정하게 겨루는 '경쟁하는 행정' ⑦ 적극적인 인적·물적 자원을 통해서 주민복리를 실현하는 '풍요로운 행정'을 구현하는 것이다.

(2) 효율적인 행정 : 행정서비스 전달체계의 구축

효율적인 서비스전달체계를 통해서 공급자와 수혜자가 적절하게 매개되어야 양질의 행정서비스가 제공될 수 있다. 이러한 서비스전달체계의 원칙에 관해서는 그동안 주로 사회복지서비스 분야를 중심으로 다양한 논의가 있었는데, 대체로 통합연계성의 원칙(서비스 공급조직들 간의 조정과 협조가 어느 정도 되고 있는가), 합리적 기능배분의 원칙, 전문성의 원칙(서비스전달 인력의 전문성), 수혜자참여의 원칙, 접근가능성의 원칙(서비스에 대한 지리적 접근, 정보에 대한 접근, 서비스대상 선정절차에 대한 접근이 어느정도 용이한가), 거주지특성의 원칙(지역특성에 따라서 다양한 서비스가 제공되고 있는가) 등이 언급되고 있다.

(3) 작은 행정 : 역할범위의 재조정, 행정규제 및 행정지도의 완화

그동안은 관존민비의 권위주의적 전통, 행정주도의 개발전략, 대규모의 사회개혁운동, 행정의 민간불신, 민간의 의존주의적 행태 등이 복합적으로 작용하여 행정이 민간을 압도하는 형태였다. 그 결과 행정과 민간부문간의 불균형, 민간의 자율성과 창의성 저해, 과잉개입으로 인한 정부팽창과 재정압박 등의 폐단이 초래되었다.

그러나 이제는 지방행정도 민간의 역량을 신뢰하고 민간의 역할을 재고하는 방향으로 전환되어야 한다. 그리고 이는 궁극적으로 민간의 자원과 창의성을 최대한 활용함으로써 작은 정부기구와 인력으로서도 지속적으로 양질의 서비스를 제공하기 위한 것이다.

이를 위해서는 구체적으로 ① 행정관료의 근본적인 발상전환이 필요하다. 민간에 대한 신뢰를 갖어야 하며, 정부개입의 축소로 인하여 과도하게 발생할 수 있는 혼란상황에 대한 관용이 필요하다. 권한을 축적하고 규제를 조장하던 행정에서 봉사하고 지원하는 행정관(行政觀)으로 전환해야 한다. 그리고 민간도 책임의식, 주인의식, 자율의식을 갖어야 한다. ② 행정의 기능범위를 축소한다. 지금까지는 행정의 개입범위가 깊고 넓었던 행정국가하의 '큰 정부'의 시대였다. 그러나 이러한 큰 정부는 궁극적으로는 정부실패를 초래한다는 것이 입증되기 시작하고 있다. 따라서 점진적으로 정부의 개입범위를 축소해야 할 시점에 와 있다.

③ 정부규제를 크게 완화한다. 본래 정부규제는 자원의 최적배분을 통해서 국가전체 차원의 능률성을 제고하며, 사회적 대립을 조정하고 사회적 약자를 보호함으로써 사회적 형평성을 제고할 수 있다는 점에서 긍정적인 기능이 있다. 그러나 우리의 문제는 규제의 범위가 워낙 광범위하고 강력한 것이어서 민간의 창의성 저해는 물론, 시장의 기능을 근본적으로 위협하고 있다는데 심각성이 있다. 물론 이렇게된 데에는 권위주의적 행정행태, 민간에 대한 불신, 정부주도형 경제개발, 규제에서 파생되는 이권의 향유, 자치의식의 미정착 등의 요인들이 복합적으로 작용하였다. 그러나 지방자치시대인 지금은 이러한 정부규제는 합리적으로 재조정되어야 할 것인 바, 그 방향은 경제적 규제와 사회적 규제를 구분하되, 경제적 규제 중에서도 과도한 사전적 규제(인허가 등의 진입규제, 요금규제 등)는 최대한 폐지하고, 꼭 필요한 경우에는 사후적으로 결과를 심사평가하는 사후적 규제로 전환할 수 있도록 해야 한다.

④ 행정지도(administrative guidance)를 합리화한다. 행정지도는 '공무원이 그의 관할내에서 어떤 행정목적을 달성하기 위해서 시민에게 영향을 미치는 행동으로서 법적구속력을 직접 수반하지 않는것'이다. 본래 이러한 행정지도는 행정의 적기성과 상황적시성을 제고하며, 간편성과 원만화를 촉진하며, 행정의 은밀성을 도모할 수 있다는 점에서 장점이 크다. 특히 우리의 경우는 급격한 환경변화와 이로 인한 빈번한 정책변동, 외래의 법제와 현실간의 괴리, 지속적으로 전개된 대규모의 사회개혁운동(국가재건운동, 새마을운동, 서정쇄신운동, 사회정화운동 등) 등의 이유로 인해서 행정지도는 광범위하게 시행되어 왔다. 예로서 년초마다 반복되는 음식료 및 목욕료 등의 개인서비스 요금인상에 대해서 행정은 각종의 보상적 및 강제적 권력을 배경으로한 행정지도를 통해서 요금인하를 종용해 왔다.

그러나 문제는 이러한 행정지도가 법치주의 정신을 훼손함은 물론 행정의 과도한 확장, 형평성의 저해, 행정부패의 조장, 행정의 비밀주의 강화 등의 폐단을 초래하고 있다는 점이다. 더구나 빈번한 행정지도는 형식화되고, 주민들의 일상생활에 지장을 초래하는 과잉부담으로 작용하게 되는 것이다.

따라서 비밀의 보장이 필요한 부분(예로서 윤락여성의 계도, 에이즈 환자의 관리 등)과 환경변화에 대한 신속한 대응이 필요한 부분 등을 제외하고는 규제적 성격의 행정지도는 가급적 축소하며(예로서 단속공무원들의 관례적인 시설지도, 위생지도 등), 대립적인 이해관계를 조정하기 위한 조정적 행정지도(예로서 농지구획 등을 둘러싼 주민들간 갈등 등), 시민의 이익증진을 위한 봉사적인 성격의 촉진적 행정지도(예로써 축산농가에 대한 기술지도 등)를 위주로 하는 행정지도로 전환해야 한다.

(4) 열린 행정 : 적극적인 공공관계

공공관계(PR : public relations)는 '행정이 국민들에게 행정정보와 사실을 자발적으로 공개하고, 이를 통해서 상호간에 합리적인 의사소통관계를 형성함으로써 행정에 대한 이해를 증진시키며, 협조의 관계를 유지하기 위한 행정활동'이다. 이러한 공공관계는 이를 통해서 주민들의 요구에 민감하게 반응하며, 주민의 불만을 해소하고 신뢰와 지지를 획득할 수 있으며, 주민의 알권리를 충족시켜 준다는 점에서 중요한 의미를 갖는다.

따라서 지방자치제의 실시이후 대부분의 지방정부는 공공관계의 주무부서에 해당하는 공보관실의 인력과 예산을 확대하고, 홍보 및 보도기능을 강화하는 등 공공관계를 강화해 왔다.  그러나 문제는 현재 지방정부의 공공관계는 수평성·의무성·상호교류성·객관성·교육성이라는 공공관계의 바람직한 성격을 제대로 갖추지 못하고 있다는 점이다. 즉, 지방정부의 공공관계는 아직도 일방적인 계도(예로서 반상회의 자료 배포)와 시혜의 성격이 강하며, 객관적인 사실보다는 현실을 미화하거나 잘된 부분만을 중점적으로 공개하며(따라서 현황공개보다는 계획위주의 홍보가 주류를 이룸), 건전한 여론형성에 기여하는 교육적 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 더구나 지방정부의 공보 기능이 지방선거를 의식하여 단체장의 동정과 업적을 선전하는데 치중하고 있는데, 이는 전시행정의 구태를 못벗어난 낭비적인 것이다.

따라서 향후는 공공관계를 정부가 필요할 때에 시행하는 단기적이고 간헐적인 것이라는 타성을 버리고 장기적이고 계속적인 과정으로 이해를 해야 하며, 담당인력들의 전문성을 제고하도록 하며, 단순한 홍보자료 발간의 차원을 넘어서 전시회·시청각자료·공청회·시범활동·적극적 대민접촉 등의 다양한 방법을 활용할 수 있어야 한다. 그리고 전시적인 공공관계를 지양하고 적극적으로 의견을 수렴할 수 있어야 하며, 정보공개를 통해서 동원과 설득위주에서 자율적인 판단을 가능하게 하는 공공관계가 되어야 할 것이다.

(5) 참여하는 행정 : 주민참여의 촉진

행정에서의 주민참여(citizen paricipation)란 '주민들이 그들의 일상생활에 영향을 미치는 행정행위에 대해서 일정한 통제를 가하기 위해서 주로 정책결정과정에 참여하는 것'이다. 이러한 주민참여는 행정과정에 주민의 의사를 반영하고, 주민들에게도 행정책임을 분담시킴으로써 주민의 협력과 지지를 제고하며, 행정의 독선을 견제하며, 행정의 합리성과 신중성을 제고함으로써 행정 서비스의 대응성을 높일 수 있다. 그리고 주민의 입장에서도 참여를 통해서 심리적 욕구를 충족하고, 주체성을 회복하며, 권리침해를 방지하며, 정치적 역량을 제고할 수 있다.

그러나 주민참여가 가지는 이러한 장점들에도 불구하고 아직까지 우리나라 지방행정에서의 주민참여는 아른쉬타인(Arnstein)의 주민참여 단계에 의하면 비참여단계 내지는 명목적 참여단계에 머무르는 수준이라고 볼 수 있다.

이렇게 된 데에는 관료들의 권위주의적이고 폐쇄적인 행태, 주민들의 전문성과 참여의식 부족, 유명무실하고 의무적인 참여, 참여를 조장하는 제도적인 장치의 미흡 등의 요인들이 복합적으로 작용하였다. 따라서 현실적으로 공청회나 자문위원회 등을 제외하고는 주민들의 공식적인 참여기회는 거의 봉쇄되어 있으며, 더구나 이러한 공청회나 자문위원회 역시 실제의 운영면에서는 주민참여의 이상을 실현하는 것과는 거리가 멀다.

따라서 지방행정에서의 주민참여의 과제는 적어도 Arnstein의 분류에 따르면 6단계인 협력단계의 수준에는 이르도록 하는 것인데, 이를 위해서는 행정의 개방화가 촉진될 수 있는 행태 및 제도적 개선이 선행되어야 하며, 주민의 입장에서는 전문성·적극성·사명감이 필요하다. 그리고 주민옴부즈만 제도를 보다 실질화하되, 옴부즈만을 소수의 전문가 위주로 구성할 것이 아니라 일반주민들을 광범위하게 참여시킬 수 있어야 한다. 그리고 반상회와 공청회 등의 기능도 홍보위주 기능에서 토론과 의견수렴의 장으로 실질화하며, 이른바 관변단체와 소수의 지역유지들을 중심으로 운영되는 각종 지도위원이나 운영위원의 위촉을 개방화하여 일반주민의 참여기회를 확대해야 할 것이다.

(6) 책임지는 행정 : 주민통제의 활성화

지방정부의 행정활동은 주민들의 의사에 반하지 않고 일정한 행위기준에 따라야 하는데, 이 점에서 지방정부는 주민에 대해서 도의적 책임(responsibility), 법적 책임(accountability), 정치적 책임(responsiveness)을 동시에 지고 있는 것이다.

물론 이러한 책임은 자율적으로 준수되는 것이 가장 바람직했으나, 현실적으로는 그렇지가 못하다. 따라서 흔히 행정책임과 행정통제는 표리의 관계에 있다고 주장되며, 다양한 행정통제 중에서도 외부적 민주적 정치적 통제의 성격을 갖는 것 중에서 대표적인 것이 주민통제(citizen control)이다. 특히 외부통제 중에서 입법통제와 사법통제의 실효성의 점차 저하되고 있는 시점에서 주민통제의 중요성이 강조될 수밖에 없는데, 그 방법으로는 주민총회나 직접청구 등의 직접통제, 정당이나 이익집단을 통한 통제, 매스컴을 통한 통제, 선거를 통한 통제, 정부위원회나 공청회 참여 등을 통한 통제, 시위 등을 통한 통제 등 다양하다.

그런데 문제는 현재 우리의 지방행정에서는 이러한 주민통제의 장치들이 효율적으로 작동하지 못하고 있다는 점이다. 우선, 주민총회나 직접청구제도는 제도화가 되어 있지 못하며, 주민들이 정당이나 이익집단을 통해서 행정을 통제하는 것도 실효성이 약하다. 우리나라 정당들이 이익결집(interest aggregation)의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있음은 물론, 중앙집권적 정당구조하에서 지역주민들의 이해를 정책과정에 반영하기에는 한계가 있다. 이익집단 역시 부문이해에 몰두해 있으며, 행정으로부터 수혜를 입는데만 급급할 뿐 행정을 통제하는 기능은 제대로 수행하지 못하고 있다.

따라서 주민참여를 제고하기 위해서는 우선적으로 정부와 주민 양자가 사회적 다원성과 이견에 대한 관용이 있어야 하며, 민주주의의 절차적 중요성에 대한 합의가 있어야 한다. 그리고 주민들로서는 적극적인 참여의식과 주인의식이 구비되어야 한다. 이러한 바탕위에서 주민참여를 보장하고 실질화하는 제도적 장치들이 구비되어야 하는 것이다.

(7) 경쟁하는 행정 : 행정서비스의 민영화와 공동생산

민영화(privatization)의 개념에 대해서는 이를 광의로 보느냐 협의로 보느냐에 따라서 논란이 많지만, 일반적으로는 '공공부분이 공급하던 공공서비스를 민간부분에 전적으로 또는 부분적으로 이전함으로써 궁극적으로는 서비스의 질을 향상시키고 정부의 역할을 축소시키고자 하는 일련의 조치들' 이라고 정의된다. 따라서 협의의 민영화로 논의되는 정부시설이나 자산의 매각, 계약행위(contracting out) 등은 민영화를 달성하기 위한 하나의 방법으로 볼 수 있다.

그리고 공동생산(coproduction) '공공서비스 공급과정에서의 정부와 시민들간의 상호협동적인 노력으로서, 서비스 생산과정상의 공동참여'이다. 따라서 민영화가 정부로부터 시민에게로의 생산주체의 이전을 강조하는데 비해서, 공동생산은 시민들의 참여유도를 강조하는 차이점이 있다.

정부서비스의 민영화와 공동생산에 대한 논의는 70년대 후반이래의 정부역할의 축소와 시장기능의 강화를 주장하는 신보수주의 물결과 맥락을 같이한다. 이후 80년대의 미국과 영국의 보수주의정권(레이건정부 및 대처정부) 하에서 '작은 정부론'과 결합되면서 행정개혁의 중요한 주제가 되었으며, 우리의 경우도 80년대 후반이후 전 정책영역에 걸쳐서 '작은 정부론'이라는 포괄적 논의하에서 민영화와 공동생산은 학계의 중요한 담론거리가 되었다. 이러한 민영화 및 공동생산의 장점은 행정서비스의 생산에서 시장경쟁을 도입함으로써 자원의 최적배분을 도모하고 서비스를 능률적으로 공급하며, 민간부문의 전문성을 활용할 수 있으며, 시민들에게 선택권을 부여함으로써 행정서비스의 질을 제고할 수 있으며, 관료제의 비대화를 억제할 수 있으며, 시장원리의 도입을 통해서 행정수요의 변화에 신속하게 대응할 수 있다는 점이다.

따라서 이러한 장점들이 크게 부각됨에 따라서 현재 지방행정 과정에서도 민영화 및 공동생산이 크게 활성화되고 있다. 예로서 사회복지 중에서 노인복지서비스의 경우를 보면, 유료노인시설(양로시설, 요양시설, 노인복지주택)과 노인여가시설(경로당, 노인교실, 노인휴양소)의 민간위탁 운영, 사회복지법인·종교단체·독지가 등에 의한 경로식당 운영과 이에 대한 정부지원, 노인무료목욕권 지급을 통한 민간시설의 이용, 경로우대 이미용소 지정, 노인능력은행 운영지원(노인회 도연합회 및 시지회가 운영책임), 노인공동작업장 운영지원(노인회 시지회, 경로당에서 운영) 등 많은 부분에서 행정서비스가 민간중심으로 공급되거나 정부와 민간이 공동으로 공급하고 있다.

그러나 이러한 민영화 내지는 공동생산이 성공적으로 시행되기 위해서는 적절한 조치들이 구비되어야 한다. 우선 적절한 평가체계와 지원체계를 구비해야 한다. 즉, 민영화 및 공동생산 대상 사업을 우선순위별로 잘 선정할 수 있어야 하며, 서비스 결과를 잘 평가하도록 해야 하며, 결과에 따른 사후조치를 취할 수 있도록 민영화의 목적이 구체화되어야 한다. 그리고 민영화된 지방행정서비스를 사용하는 주민들에 대해서 사용자부담제도나 구매증서제도(vouchers)등을 도입함으로써 일정액의 비용부담을 시키거나, 노인들에게 버스승차권을 지급하는 대신에 현금을 지급하는 등과 같이 서비스이용의 선택권을 확대할 수 있어야 한다. 그리고 영국에서 처럼 일정규모 이상의 정부사업은 반드시 민간부분과 경합시키는 '강제경쟁입찰제도'의 도입도 고려할 수 있는 시점이다.

결국, 요체는 그 동안 정부가 독점하여 일방적으로 공급되던 행정서비스를 민간과 경합시키며 민간의 참여영역을 확대함으로써 행정서비스의 질을 제고하며, 시민의 서비스 선택권을 강화하는 공공선택론적인 가치를 지방행정에 도입함으로써 주민들의 행정에 대한 만족을 증진시키며, 이로써 주민들의 '삶의 질'을 제고시키는 것이 경쟁하는 행정의 본질인 것이다.

(8) 쾌적하고 풍요로운 행정 : 민간자원의 적극적 개발을 통한 복리행정의 구현

그동안의 지방해정은 산업 및 지역개발 행정분야와 내부적인 관리행정 분야에 기능과 인력이 집중되었다. 즉, 양적인 성장 측면에 지방행정의 중심이 있었던 것이다. 그러나 이제는 행정도 질적인 측면에도 보다 많은 관심을 기울여야 할 시점이며, 이에 따라서 주민의 쾌적하고 풍요로운 삶을 지원하는 사회복지행정, 보건행정, 환경행정 등에 대한 중요성이 증대하고 있다.

그러나 이러한 행정기능들의 중요성이 높아진다고 해서 행정기구·인력·예산을 무분별하게 확대하는 것은 현재 진행되고 있는 이른바 '감량행정'의 방향에는 역행하는 것이다. 따라서 우선은 행정의 우선순위를 합리적으로 재조정하여 행정기구·인력·예산을 재배치하는 방안을 고려할 수 있다. 이는 행정의 총량적인 규모를 확대함이 없이 내부적인 자체조정을 하자는 것이다. 그러나 현실적으로는 기능이 감축되는 분야에서는 큰 반발이 있을 것이며, 지방자치제하의 지방행정이 기획기능이나 지역개발기능 등을 무시할 수도 없는 것임을 감안하면 실효성이 적다고 보여진다.

따라서 보다 적극적인 방법은 그동안은 거의 방치되어 왔던 민간의 풍부한 자원들을 주민복리를 위한 행정분야에 적극적으로 활용함으로써 행정기구를 확대하지 않고서도 행정서비스는 질적 양적으로 향상시키는 방안이다. 여기서는 민간의 이용가능한 자원을 민간의 조직, 시설과 장비, 재원, 인력 등의 측면으로 구분하여 살펴보고자 한다.

① 민간의 조직 : 현재 사회복지 및 환경행정 분야의 민간조직은 사실상 어느 정책분야보다도 활발하게 활동하고 있다. 그러나 문제는 이러한 다양한 민간조직들을 행정서비스 공급과정에 적절하게 통합하지 못하고 있다는 점이다. 따라서 이러한 민간조직들을 잘 활용할 수 있는 방안은 적절한 요건을 갖춘 민간조직에게 과감하게 행정업무를 위탁하는 것인데, 여기서 예산지원이나 업무위탁의 기준은 정부에 대한 순응정도가 되어서는 안되며, 업무수행능력과 대표성 여하에 두어져야 할 것이다. 이점에서 이른바 '관변단체' 중심의 정부지원은 재고되어야 한다. 그리고 일단 활용된 민간조직에 대해서는 사후평가를 철저하게 함으로써 관례적인 지원이 되지 않도록 해야 할 것이다. 특히 사회복지 및 환경행정분야 중에서 규제관련 업무나 차별적인 서비스제공이 필요한 업무는 민간조직에 그 권한을 대폭적으로 이양함으로써 행정부담도 줄이는 동시에 서비스의 현실적합성을 높이는 것이 필요하다. 이점에서 현재 지방정부의 경우는 주로 내무국 사회진흥과에서 민간단체를 관리 동원하는 차원에 머무르고 있는데, 보다 적극적인 협조와 활용방안의 모색이 필요하다.

② 민간의 시설과 장비 : 이는 특히 사회복지서비스 분야에서 잘 이용할 수 있는 것인데, 실제로 현재 사회복지서비스의 상당부분이 민간시설을 이용하여 제공되고 있다(대표적인 것이 노인정이다). 향후 지방정부는 이러한 민간시설에 대해서는 수혜자들의 특성에 적합한 설계지원, 시설보강지원, 운영자금지원 등을 통해서 이러한 시설들이 서비스 공급에 적합하도록 배려해야 할 것이다. 그리고 기타의 민간 유휴시설들에 대해서도 세제혜택방안 등을 강구하여 적극적으로 활용할 수 있어야 할 것이다. 또한 민간의 전문적인 장비 등도 행정서비스 제공과정에 활용할 수 있는데, 예로서 환경관련업체나 지역대학 등과 협력체제를 구축함으로써 고가의 장비들을 활용할 수 있을 것이다.

③ 민간의 재원 : 현재 민간의 재원을 주민복지서비스에 충당할 수 있는 방안으로는 기업복지 재단의 지원, 결연사업을 통한 재정지원, 종교단체의 기부금, 이웃돕기성금을 통해서 조성되는 사회복지사업기금 등이 있다.  그러나 실제로는 민간의 재원 중에서는 적절한 용처를 찾지 못해서거나 아니면 제공된 재원이 적절하게 관리되지 못할 것이라는 우려 때문에 기부되지 못하고 있는 것들이 많다.

따라서 민간의 재원을 기부금이나 출연금 등의 형태로 행정서비스 제공에 보다 적극적으로 활용하기 위해서는 기부된 민간재원을 적절히 관리할 수 있어야 하며(예로서 일정한 수익을 올릴 수 있는 분야에 투자하여 기금을 관리하는 방안), 세제혜택을 확대함으로써 민간재원을 보다 적극적으로 유치하며, 민간의 독지가들에게 요(要)수혜자들의 현황에 대한 정보를 능동적으로 제공하며, 행정서비스와 재원을 잘 결연해 주며(예로서 출향인사들의 고향의 복지사업기부금 조성의 주선 및 관리), 사회복지시설 수용자들에 대한 후원금 제도를 활성화하며, 종교단체 등의 재산을 사회복지에 적극적으로 활용하도록 유도하는 등의 정책적 배려가 필요하다.

④ 민간의 인력 : 민간의 인적자원을 행정서비스에 투입할 수 있다면, 이는 행정인력을 확대하지 않고서도 행정서비스의 양과 질을 제고할 수 있는 효과적인 방법이다. 이를 위해서는 우선 현행의 자원봉사인력들을 보다 효율적으로 관리해야 하는데, 그 방향은 자원봉사활동을 필요로 하는 수요처에 제대로 능력을 갖춘 인력들을 적기에 공급할 수 있는 지원체계를 확립하는 것이다. 이 점에서 지방정부 수준에서의 자원봉사인력 관리는 그야말로 주먹구구식 관리에 불과하여(지방정부 수준의 사회복지협의회의 자원봉사자 관리능력도 마찬가지임), 수요와 공급을 제대로 결합시키지 못하고 있다. 다음에는 민간의 인력 중에서도 사회복지전문가, 환경전문가, 의사, 약사 등의 전문인력을 잘 활용하는 방안을 강구해야 한다. 그리고 환경감시원, 각종 상담원이나 지도위원 등의 민간 위촉자들을 단순하게 명망가 중심으로 구성하는 것은 지양해야 하며, 열성이 있고 능력이 있는 사람들을 중심으로 구성하고 이들의 실적을 적절하게 평가할 수 있어야 할 것이다. 또한 빈곤계층 등을 대상으로 하는 불요불급한 취로사업보다는 이들을 실질적인 서비스 인력으로 활용하는 방안도 강구해야 한다.

6) 결론

지방행정개혁이 단순히 가시적인 제도와 조직개편만으로 그치지 않고 진정으로 지방화시대의 주역으로서 지방적 특성을 반영하면서 지역 간 균형을 유지할 수 있는 방향으로 전개되기 위해서는 지금까지 제시된 쟁점과 과제들을 해결할 수 있어야 한다.

과거 중앙집권적 시대 하에서 행정의 유일한 지상가치였던 능률과 성장 일변도의 양적 가치는 지방자치가 정착됨에 따라서 상당히 달라져야 함에도 불구하고, 아직도 지방정부 행정이념체계의 근간을 이루고 있다. 앞으로 지방정부가 주민들의 '삶의 질' 향상을 위한 적극적 역할을 수행하려면 대내적으로는 조직구조, 공무원의 행태, 업무과정의 개선을 통해서 다양한 행정가치들을 조화할 수 있어야 하며, 대외적으로는 효율적인 행정, 작은 행정, 연린 행정, 참여하는 행정, 책임지는 행정, 경쟁하는 행정, 쾌적하고 풍요로운 행정을 구현해 나가지 않으면 안된다.

지방화시대의 지방행정개혁의 이념과 과제는 지방정부에 의해서만 성취될 수는 없는 것이기에, 조직의 개편과 더불어 그 조직의 틀안에서 종사하는 모든 마음 가운데 개혁을 위한 새로운 동기 형성이 필요하며, 그들의 행정절차가 권위주의에서 탈피하여 주권자인 시민에게 봉사하겠다는 민주적이고 능동적인 의식과 자세로의 전환이 있어야 한다. 공직사회가 무사안일의 매너리즘에서 벗어나 국민의 진정한 공복으로 거듭 태어나기 위해서는 조직이나 인사개혁 등의 현안문제 해결에 앞서 공무원 개개인의 의식변화, 즉 사고의 대전환이 필수불가결하기 때문이다. 자기변혁없이 지방화를 위해 뛸 수는 없는 것이다.

주민의 입장에서도 건전한 시민정신의 함양과 윤리의 제고, 적극적인 참여의식 등이 성숙될 때에만 소기의 성과를 기할 수 있다.

그러므로 실제의 지방행정개혁은 현행 지방행정의 문제점과 장래의 변동을 충분히 고려하여 지방행정의 기본이념 아래 단계적·점진적으로 신중하게 이루어져야 할 것이며, 진정한 지방정부의 혁신을 위하여는 지역주민, 지방의회, 지방자치단체가 지역공동체라는 유대의식을 가지고 주민들의 '삶의 질' 제고라는 궁극적 가치의 달성을 위해서 상호신뢰하고 협조하는 분위기를 만들어 나가야 하는 것이다.

4. 우리나라 노인복지정책의 혁신방안

1) 추진배경

21세기 인류는 의학과 과학의 눈부신 발전을 통하여 인간의 오랜 꿈인 무병장수를 달성하여 풍요로운 삶을 향유할 듯하다. 그리고 의학계에서는 이론적으로 10여 년 후에는 120세를 살 수 있다고 보고하고 있다. 인간의 유전자공학을 연구하는 과학자들의 줄기세포 연구 및 암, 당뇨, 고혈압 등의 질병 치료제 개발, 노화원인 DNA의 발견과 예방, 생활조건의 개선 등이 이를 뒷받침하는 실증적인 사례들이다. 그러나 인간의 무병장수의 위업을 달성하는 이면에서는 급속한 노인인구의 증가로 인한 고령 사회는 지금 선진국 모든 나라 모든 사람들의 문제로 대두되고 있다.

2005년 10월 현재 총인구 4,829만4천 명 중 65세 이상 인구가 차지하는 비율은 9.1%인 438만3천명으로 2004년 8.7%에 비해 0.4% 증가하였고, 10년 전인 1995년 5.9%에 비해 3.2%가 증가하였다(통계청, 2005: 2).

지난 2000년 65세 이상 인구비율이 7.2%에 이르러 고령화 사회(Ageing Society)에 들어선 이후, 향후 2018년에는 14.3%가 되어 고령사회(Aged Society)에 진입하고 2026년에는 20.8%가 되어 초고령사회(Super Aged Society)에 도달할 것으로 전망된다.

인구고령화는 우리사회가 단기간 내에 경험한 급격한 사회‧문화‧경제적 변화에 덧붙여져 복합적인 변화를 가져오고 있다. 따라서 이러한 변화에 대한 사회정책적인 대응이 적절히 이루어져야만 지속적인 사회발전이 가능할 수 있는 시점이 되었다.

우리보다 먼저 인구고령화를 경험한 OECD국가들은 인구고령화가 천천히 이루어져 사회제도적인 기반을 마련할 시간이 충분했음에도 불구하고 인구의 14%가 노인인 고령사회(aged society)에 접어들면서 경제활동 인구의 감소, 고령인구의 증대에 따른 거동불편 노인에 대한 개인, 가족 및 국가의 재정적‧심리적 부담이 커짐에 따라서 고령인구 증대가 갖고 있는 정책적 의미를 살펴보고 적절한 정책방향을 모색하고 개혁을 실시하고 있다.

이러한 맥락에서 고령화 시대에 현재의 우리나라 노인복지정책은 어떠한 문제점과 한계를 갖고 있으며, 그러한 한계를 극복하고 노인복지수준의 향상을 위하여 향후 추진되어야할 혁신과제에는 어떤 것들이 있는가를 제시하고자 한다.

2) 노인의 개념과 특성

일반적으로 노인이란 생리적 및 신체적 기능의 퇴화로 인하여 심리적으로 개인의 자기유지기능과 사회적 역할 기능이 약화되어 정상인으로서의 기능에 지장을 받고 있는 사람을 말한다.

다른 말로하면 인생의 최종단계에 돌입하면서 신체적, 정신적 측면에서의 상실현상을 겪고 있는 65세 이상에 있는 사람이라고 정의할 수 있다.

브린(Leonard. l. Breen)은 노인이란 생리적, 개별적, 기능적 연령의 실질연령을 중심으로 규정한 바 있다. 그 특징으로는 생리적 및 생물학적인 면에서 그 기능이 퇴화기에 있는 사람, 심리적인 면에서 정신기능과 성격이 변화되고 있는 사람, 사회적인 면에서 지위와 역할이 상실된 사람 등을 말한다. 노인을 단순히 자연 연령만으로 규정하기란 어려울 뿐만 아니라, 그렇다고 실질 연령만으로 규정하는 것도 쉽지 않다는 입장을 취하고 있다.

노인이란 인간의 노화과정에서 나타난 보합형태의 과정에 있는 사람으로 의학적인 견지에서 다음의 다섯 가지 특징으로 설명하고 있다.

첫째, 환경변화에 적절히 통합하려는 능력이 감퇴되어 가는 시기에 있는 사람.

둘째, 자신을 통합하려는 능력이 감퇴되어 가는 시기에 있는 사람.

셋째, 인체의 기관, 조직, 기능에 쇠퇴현상이 일어나고 있고 시기에 있는 사람.

넷째, 생활체의 적응력이 정신적으로 손상되어 가고 있는 사람.

다섯째, 조직 및 기능저장의 소모로 적용이 감퇴되어 가는 시기에 있는 사람으로 정의하고 있다(윤규정, 2003: 6).

이외에도 일반적으로 연령에 따라 노인을 규정하기도 한다. 우리나라는 생활보호법(1961)에서는 노인을 65세 이상으로 노인복지법(1993)에서도 65세를 노인으로 규정하고 있다. 최근 생활수준이 높아지면서 60세를 노인으로 보는 견해로부터 65세를 전후하여 노인이라고 인식하는 경향이 나타나고 있는 것 같다. 한편 도시의 중류층 가정에서는 70세경의 사람을 노인이라고 생각하는 사람도 나타나고 있다(남기민, 1998: 14). 그러나 우리나라의 노인복지법이나 생활보호법에서 65세 이상으로 한정하고 있기 때문에 본고에서도 노인은 65세 이상을 노인으로 말한다.

3) 노인복지 및 정책의 개념

노인복지는 한마디로 노인이 복리적인 상태를 유지하도록 하는 사회적 활동으로 사회복지실천의 한 분야이다. 구체적으로 정의하면 노인복지는 “노인이 인간다운 생활을 영위하면서 자기가 속한 가족과 사회에 적응하고 통합될 수 있도록 필요한 자원과 서비스를 제공하는데 관련된 공적 및 사적 차원에서의 조직적 제반활동”이라 할 수 있다.

노인복지정책이란 사회구성원 중 특히 노인에 대해 안정된 생활을 유지하도록 하는 사회복지실천의 한 분야를 말하며 노인이 인간다운 생활을 유지하며 가족과 사회에 적응하고 통합할 수 있도록 정부 또는 공공기관에서 권위적이며 합리적으로 해결하여 생활의 질과 공익을 향상시키고자 하는 모든 공공정책을 말한다. 구체적으로 우리나라의 노인복지정책은 노인복지법의 목적을 실현하는데 관련된 모든 정책을 의미한다.

4) 우리나라 노인의 복지제도의현황

노년기의 경제적 빈곤은 기본적인 생존 유지와 노년기의 적응기능을 저해하는 중요한 요인들 중의 하나이므로, 이를 해결하고 보다 나은 노후생활을 보장하려는 적극적인 노력이 필요하다. 이러한 점에서 노인 빈곤에 대한 사회적 차원의 대책인 소득보장 정책은 매우 중요한 의미를 갖는다.

외국의 경우 대부분의 노인들은 공적연금제도에 의한 소득보장혜택을 받고 있고 경제적 어려움에 대한 복지요구를 충족시키기 위해 실질적인 소득보장정책을 통하여 노인이 빈곤문제를 해결하고 자립해 나갈 수 있는 방향을 모색하고 있다. 예컨대 영국의 경우 전 국민을 대상으로 하는 국민보험에 의한 소득보장을 하고 있다.

미국의 경우에는 노인들의 소득 수준에 따른 차별적 정책이긴 하지만 다양한 소득보장이 이루어지고 있으며, 65세 이상의 모든 노인은 소득보장정책에 의한 혜택을 받을 수 있다.

일본의 경우도 역시 모든 노인층을 위한 공적연금제도가 실시되고 있어, 어느 정도 경제력이 있는 노인의 경우 65세부터 국민연금의 혜택을 받을 수 있으며, 특히 취업노인의 경우에도 국민연금의 혜택 외에 피용자 연금에  의한 이중적인 혜택을 받을 수 있다.

그러나, 우리나라의 소득보장정책은 모든 노인들의 경제적 어려움에 대한 복지욕구도 충족시키지 못하고 있을 뿐만 아니라, 특히 빈곤ㆍ저소득층이 겪고 있는 경제적 어려움을 해결하지 못하고 점점 약화되고 있는 실정이다. 이를 극복하기 위하여 우리나라 소득보장정책은 아래의 열거한 방향으로 재정립되어야 한다고 생각된다.

소득보장이란 각종의 사회적 위험에 의하여 소득원이 상실되었을 때 소득의 일부 혹은 전부를 보상하여 주는 것이라고 정의할 수 있다.

(1) 연금제도

국민연금은 예기치 못한 사고나 질병 등으로 장애를 입거나 사망할 경우를 대비하여 소득이 발생하고 있는 동안 조금씩 기금을 만들어 노령ㆍ장애ㆍ사망 등의 사고가 생겼을 때 일정액의 연금을 지급받을 수 있도록 하는 소득보장제도이다.

소득보장제도의 핵심이라 할 수 있는 국민연금제도는 공무원, 군인 및 사립학교 교원들을 대상으로 하는 연금제도만 있었으나, 1986년에 ‘국민복지연금법’을 ‘국민연금법’으로 전면 개정한 후, 1988년 1월부터 10인 이상 사업장 근로자를 대상으로 시행하게 되었다. 1992년부터는 이를 5~9인 사업장으로 확대하여 1995년 7월부터는 농어민연금이 실시되어 농어촌지역거주 자영민까지 적용되어 오다가 1999년 4월부터는 도시지역 주민까지 확대적용하고 있다(보건복지부, 2002: 267).

그러나 현행의 국민연금제도는 재정수지가 허약하고 연금재정 상태가 장기간에 있어 안정적이지 못하다. 이에 따라 기존 가입자에게도 어느 정도의 불안적인 면을 가지고 있지만 특히 20년 이상 가입하는 것을 원칙으로 하고 있기 때문에 1988년 당시에 40세 이상인 사람은 축소된 혜택만을 받을 수밖에 없으며 특히 현재 60세 이상이 된 사람은 사실상 국민연금의 급여를 받을 수 없다. 즉 국민연금은 현재의 노인을 위한 것이 아니라 2008년 이후 노인이 될 사람을 위한 제도라는 한계점을 지닌 채 출발한 것이다.

(2) 경로연금제도

1991년부터 70세 이상 거택보호가구 중 76,000명에게 월 1만원씩 지급해온 노령수당제도는 그동안 노후소득보장이 제대로 되지 못한 노인들에게 직접적인 소득혜택을 부여한다는 점에서 우리나라 노인복지 수준을 한 차원 높이는 뜻 깊은 제도라 할 수 있다. 1997년 이후 지급대상이 65세 이상으로 확대되었으며(문창진, 1997: 9), 지급액도 2005년 1월 1일 기준 저소득경로연금대상자의 경우 월35,000원(세대 2명일 때 1명 30,630원)으로 인상되었고 국민기초생활수급자의 65세 이상 노인에게 월 45,000원(65~79세)과 월 50,000원(80세 이상)을 지급하여 직접적이고 실질적인 소득보장 혜택을 부여하여 노후생활 안정을 도모하고 있으나, 이는 아직 국민기초생활수급권자와 저소득노인에게만 지급되고 있다는 한계를 지니고 있어 일반 노인에게 확대해야 한다는 지적이 있다.

(3) 경로우대제도

현재 노인복지법에 의해 실시되고 있는 경로우대 제도는 경로효친의 전통적 미덕을 살려 사회에는 정신적 지주역할을 하게 되고, 노인들에게는 생활상의 편의를 제공하여 국가발전에 기여한 공에 보답하고 산업화 사회에 있어서의 노인문제 대처 및 노인복지 증진에 이바지하기 위해 시행되었다(김성순, 1999: 260).

1980년 5월8일 어버이날을 기하여 70세 이상 노인들을 대상으로 철도, 목욕 등 8개 업종에 대해 혜택을 부여하는 경로우대제도를 처음 실시하였다.

그 후 1981년에 노인복지법과 노인헌장이 제정되자 1982년부터는 65세 이상의 노인에게 경로우대제도를 확대 실시하는 한편 우대업종도 시내버스, 극장 등 5개 업종을 추가해서 13개 업종(공영 6개, 민영 7개)에 대하여 실시하여 왔다. 그러나 민영시설은 각종 민영업자들에게 불만의 요소가 되고 노인차별의 문제제기로 폐지하였으며, 1990년부터 수도권전철, 서울시내 지하철 구간에서는 정부가 재원을 부담하는 노인무임승차권 지급제도를 실시해오고 있다.

현재 수도권 전철, 서울지하철(1~4호선), 도시철도(5~8호선) 구간에서 하루 이용승객 중 약 15% 수준인 56만 명이 무임권으로 교통을 이용하고 있는 실정이다.

1994년부터 지방비 100% 부담으로 노인 무임제도가 운용되고 있으나 각 지방자치단체나 정부의 예산부족으로 교통운용기관들에게 20~50% 내외의 교통보조비 지급을 하고 있는 실정이다. 또 각 동사무소에서 65세 노인들에게 지급되는 월 12,000운씩의 교통비보조금은 3개월 단위로 36,000원씩 각 노인들의 은행계좌에 입금되고 있다(지자체마다 조금씩 상이함).

(4) 노부모 봉양수당

노부모 봉양수당은 공무원 보수규정에 의해 1983년부터 공무원을 대상으로 실시되고 있다. 이것은 노부모를 봉양하는 공무원에게 월 20,000원을 지급하는 것으로 노인에게 지급되는 것이 아니라 공무원에게 지급되므로 노인에게 도움이 되고 있는 지가 명확하지 않다. 또한 액수도 적어 부모 봉양에 혜택을 준다기보다는 이미 봉양하고 있는 자에 대하여 그 경비의 일부를 지원한다는 성격을 갖는다고 할 수 있겠다.

(5) 노인봉양자의 세제혜택

노인봉양의식을 고취하기 위하여 부여되는 세제혜택은 상속세 공제와 소득공제, 주택양도소득세 면제 등이 있다. 상속세 공제에는 주택상속 공제와 상속세 인적공제가 있다. 전자는 3대 이상 대물림한 주택이나 5년 이상 동거 봉양한 자가 주택을 상속받을 때에는 주택가액의 90%를 추가 공제하는 것이고, 후자는 현재 60세 이상인 자가 상속하는 경우에 3,000만원을 공제하는 것이다.

소득세 공제로는 기본공제가 있는데 이는 60세(여자 55세)이상 직계존속 부양자를 대상으로 1인당 연간 100만원의 금액을 공제하는 것으로 65세 l상인 경우 경로우대로 150만원을 추가 공제하는 것이 그 내용이다.

그 외의 세제혜택으로 주택자금 할증지원과 주택양도소득세 면제제도가 있다. 주택자금 할증지원은 노인 본인 또는 배우자의 직계존속과 2년 이상 동거하고 있는 세대주가 주택의 매입ㆍ개량시 각각 500만원까지, 신축자금으로는 2,500만원~3,000만원까지, 그리고 임대의 경우 1,000만원~1,500만원(전세보증금 3,000만 원 이하인 경우만 해당)까지 할증 지원해주는 것이고, 주택양도소득세 면제제도는 노부모와 자녀가 합칠 경우 양자 간 주택이 양도될 때 소득세를 면제해 주는 것이다.

상기와 같은 노인봉양에 대한 세제상의 지원은 노인을 모시지 않는 자녀로 하여금 노인을 모시도록 하는 유인책이 될 것이며 아울러 이미 모시고 있는 자녀에게 사회적 격려와 지지를 해주는 효과가 클 것이다.

(6) 국민기초생활보장법

국민기초생활보장법이 1997년 9월7일에 제정ㆍ공포되어, 2000년 10월1일부터 시행되고 있다. 이 법이 시행되기 전에는 생활보호법(1661년 12월30일 법률 제913호)에 의해 줄곧 저소득층에 대한 생활보호를 실시하여 왔다.

생활보호법은 IMF 체제하의 대량실업사태를 맞아 한계성을 노출되었으며, 경기침체와 장기적인 실업으로 인하여 생존의 위협을 느끼면서도 공공부조제도로부터 도움을 받지 못하는 절대빈곤층의 생계문제에 적극적으로 대응할 수 있는 새로운 제도의 도입이 필요하게 되었다. 이에 정부는 전문가, NGO, 정당 등 전 국민의 총의를 바탕으로 지난 40년간 실시되어온 생활보호법을 폐기하고 전문 51조와 부칙으로 구성된 국민기초생활보장법을 제정ㆍ시행하게 되었다.

제정된 국민기초생활보장법은 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 또는 부양을 받을 수 없는 자에게 보건복지부장관이 개별가구의 소득평가액과 재산을 기준으로 매년 정하는 선정기준에 의하여 선발된다.

주어지는 급여의 종류에는 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여가 있다. 단, 의료급여는 따로 법률이 정하는 바에 따른다.

5) 노인복지제도의 문제점

(1) 국민연금의 문제점

국민연금으로는 노후대비가 되지 않는다고 생각하는 사람이 점차 많아지고 있다. 은퇴 후 받게 될 연금액이 생활비로는 너무 적기 때문이다.

보건사회연구원은 작년 ‘사회보험 재정영향 보고서’에서 “고령화 진전으로 노인인구가 많아져 연금을 타는 사람이 매년 10만~30만 명씩 느는데다 현 연금구조가 ‘적게 내고 많이 타가는’ ‘저부담ㆍ고급여’체계에서 적립금이 계속 줄어들어 이 상태로 가면 결국 고갈될 것”이라고 전망했다. 국민들이 내는 연금보험료 총액보다 이들이 앞으로 받게 될 연금수령액 총액이 3배가량 많기 때문에 현재 100조원 가까운 적립금이 2034년쯤부터 감소세로 돌아서기 시작, 2047년이면 결국 한 푼도 남지 않게 된다는 것이다.

한국개발연구원도 ‘경제사회 여건변화와 재정의 역할’ 이란 책자에서 “급속한 고령화 탓에 국민연금은 가까운 미래에 심각한 수급 불균형이 발생 한다”고 지적한 뒤 “이를 해결하려면 연금 보험료를 올리거나 수령액을 줄이는 수밖에 없다”고 권고했다.

노후 소득보장이라는 국민연금의 현 연금급여수준과 연금재정문제는 노후생활에 대한 대비책으로 자리 잡지 못하고 있는 실정이다.

(2) 국민기초생활보장법의 문제점

국민기초생활보장법은 그동안 많은 논란이 되었던 사회복지 전문요원의 확충문제, 한시적 생활보호 제도의 제정, 보호대상자 문제의 해결, 보충급여 제도의 도입, 생계급여 제도의 개선 등 많은 부분에서 보완ㆍ개선되었다. 그러나 우리나라의 생활보호에서는 소득조사가 아직도 불분명하고 그 과정에서 투명성과 객관성 확보의 문제로 보호대상자 선정에 아직도 문제가 제기되어 있다. 또한 경제 위기 이후 경제성이 제일 원칙으로 되어 있는 현실에서 사회적 재분배의 문제가 중시되기는 어렵고 따라서 재정확보에서는 국민의 마땅한 권리를 만족시켜 주기 위한 것이 아닌 잔여적 제도로서의 성격을 바꾸기가 어렵다는 문제가 남는다. 그러므로 성공적으로 국민의 최저 생활보장이 국민의 권리임을 인식하는 발상의 전환이 중요한 과제라고 생각된다.

연금 외에 빈곤층을 위한 생활보호 및 국민기초생활보장법과 경로연금은 위에서 설명한 바와 같이 수혜 자격 요건을 갖춘 계층들이 생활하기에는 현실적으로 상당이 부족하다. 그러므로 공적 연금의 불가피한 수혜 요건의 변화와 더불어 비현실적인 공공부조 정책들로 인하여 노인들의 기본적인 생활이 보장되는 데는 상당히 어려울 것으로 보인다. 따라서 선별적인 현재의 경로연금 제도에서 벗어나 사회보험 성격의 사회보장제도로 전환하는 등의 정책변화가 필요하다.

6) 우리나라 노인복지정책의 혁신방안

노년기의 경제적 어려움은 기본적인 생존 유지와 노년의 편안한 생활을 저해하는 요인들 중의 하나이므로, 이를 해결하고 보다 나은 노후생활을 보장하려는 적극적인 노력이 필요하다. 이러한 점에서 노인 소득보장에 대한 사회적 차원의 대책과 정책은 매우 중요한 의미를 갖는다.

즉, 노인들의 사적 부양에서 벗어나 보편적인 기초적 소득보장이 이루어질 수 있도록 공적 보장제도를 확립하고 사적 연금 등 사적 보장의 활성화를 통한 보충적인 소득보장이 이루어지는 공사의 분담체계를 구축하여 지속적인 경제발전이 가능한 체계를 구축하여야 할 것이다.

외국의 경우 대부분의 노인들은 공적연금제도에 의하여 실질적인 소득보장혜택을 받고 있고 경제적 빈곤에 대한 복지욕구를 충족시키기 위해 실용적인 소득보장정책을 통하여 노인소득의 어려움을 해결하고 자립해 나갈 수 있는 방향을 모색하고 있다. 서진국의 노인들은 주로 공적연금과 같은 공적이전소득에 의존하고 있다.

(1) 노인의 소득 보완을 위한 연금제도의 개선

우리나라의 국민연금제도의 도입이 늦어 실제로 현세대 노인을 위한 노후소득보장의 역할을 하지 못하고 있으며, 연금제도가 도입되어 그 적용대상이 확대되어도 불가피하게 제외되거나, 연령이 많아서 가입자격이 없거나, 가입하여도 가입기간이 짧아 연금의 혜택을 제대로 받을 수 없는 대상에 대한 보완책은 수립되어야 한다.

그리고 고용구조가 자영업자가 더 많고 자영업자의 소득파악이 어려우므로 국민연금을 기초연금과 소득비례연금제도로 이중 구조화하는 방안이 바람직하다. 기초연금은 저소득층에 대해서는 국가의 보험료를 보조하면서 모든 소득자는 최저생계를 보장할 수 있는 수준에 입각하여 균일보험료를 납입하고, 소득이 확실히 파악되는 사람부터 가입시키는 방법으로 하는 것이 바람직하다. 이와 같은 이중 구조화는 자영업자 소득파악의 난제를 해결하고 연금보험료 납입에 따른 소득 불성실 신고의 문제도 줄일 수 있다. 이 제도는 또한 노인에 대해서는 공공부조와 공적연금을 연계하여 노후 소득보장 프로그램을 단순화하고 효율적으로 하는 이점이 있다.

(2) 경로연금 급여의 현실화

1991년부터 생활보호대상노인에게 지급해 오던 노령수당을 1998년7월1일부터 경로연금으로 대체하여 지급하고 있다. 경로연금은 국민연금 도입과 관련하여 선의의 피해를 보게 되는 사람들에게 일단 상징적으로라도 이들의 소득을 보완해 주는 의미에서 도입되었으나, 예산의 제한으로 저소득층 대상으로 주어지게 되어 사실상 국민기초생활보장과 같은 공공부조처럼 되고 있다. 노인들의 소득보장에 실질적인 도움이 되도록 수혜대상을 모든 노인에게 확대 적용하고 급여액도 인상을 해야 할 것이다.

(3) 노인의 취업프로그램 확대 및 정년연장

현재 대부분의 근로자들은 55~60세 사이에 퇴직하거나 어떤 경우는 50세 초반에 퇴직하는 경우는 많은데, 노인복지 전반에 대한 사회적 부담을 줄이고 연금제도의 안정적 성숙과 유지를 위해서도 지역사회 시니어클럽(Community Senior Club), 노인공동작업장 설치, 노인능력은행, 고령자인재은행, 취업정보센터 등을 확대 추진하여 노인들의 다양한 경험을 활용하여 소득을 창출할 수 있는 사업을 하여야 하며, 정년도 향후 5년간 60세까지 연장하면서 보수체계를 능력급의 보수체계로 전환하는 등 취업여건의 개선을 통하여 소득보장을 보완하는 방법을 고려해야 할 것이다. 아울러 현재의 고령자고용촉진법에 의한 정년의 연장과 퇴직자의 재고용에 관하여 정부는 정책적 차원에서 유도하도록 힘을 기울여야 할 것이다.

(4) 퇴직금제도 개선

퇴직연금 또는 퇴직금제도는 선진 산업사회에서 공적연금의 보완책으로 확대ㆍ발전되고 있는 추세이므로, 국민연금제도가 시행되고 정착되더라도 계속적으로 존재하는 것이 바람직하다. 그러나 기업의 입장에서 보면 이중적인 부담이 되므로 퇴직금 제도를 회피하거나 이를 악화시킬 가능성이 크다. 따라서 퇴직금제도는 기업의 자발적인 기업연금제도로 전환하는 것이 바람직하다. 기업연금은 기업에서 노동자에 대한 부가급여의 인센티브가 될 수 있고, 기업에서 자발적으로 시행하므로 그 부담감도 적어질 것이다. 앞으로 이에 대한 기업의 보다 효과적으로 운영할 수 있는 대처방안이 강구되어야 할 것이다.

(5) 개인의 노후보장대책

보험이나 저축 등 다양한 소득보장체계를 개인이 마련하여 ‘성공적인 노후’를 위해 대비할 수 있도록 하여야 하며, 장기적인 계획으로 노후 소득보장 대책을 실행하도록 하고, 공적 소득보장 방안을 보완하는 의미에서 개인연금제도를 확충하여 발전시키는 것이 바람직하다. 현재의 개인연금은 세제혜택의 정도가 낮고 연금 최소가입기간도 너무 짧아 장기적 노후대책으로서의 의미가 약하며 매력적인 것이 못된다. 따라서 현재의 개인연금제도에 대한 세제혜택을 크게 확대하고 최소 가입기간을 15~20년으로 하는 것이 바람직하다.

7) 결론

우리나라는 그동안 괄목할만한 경제성장을 이루어 경제적으로 안정된 상태에 접어들었으나 경제적 발달과는 달리 노인사회복지 수준은 아직도 후진국 수준을 벗어나지 못하고 있다. 급격히 변화하는 현대사회라는 상황에서는 노인문제가 사회문제 중 가장 심각한 문제의 하나로 대두될 수밖에 없으므로 현재의 노인복지정책에 대해 이해하고 그에 대한 문제점을 인식하는 것이 중요하다. 특히 앞에서 살펴본 선진국의 경험과 우리사회의 전통을 살려 노인복지정책을 발전시켜 나가야만 한다.

선진국의 경험과 우리사회의 전통을 살려 노인복지정책은 다음과 같은 방향으로 발전되어야 할 것이다.

첫째, 근로능력이 있는 노인을 위해서는 취업기회를 확대하고, 근로능력이 없는 저소득층 노인에 대해서는 국가지원을 통하여 기초소득을 보장하도록 하여야 한다. 즉, 소득보장과 같이 경제적 문제를 해결해 주는 것은 국가가 일차적으로 책임을 져야하고 가족은 다만 노인의 여유 있는 생활과 보다 질 높은 서비스를 위해서 필요한 비용을 보완해 주는 의미에서 책임을 지는 방향으로 나가야 할 것이다.

둘째, 연금제도의 개선 및 경로연금의 기초연금화를 통한 1차 안전망, 공공부조의 내실화를 통해 생계보호가 이루어지는 제2차 안전망, 긴급식품권 및 긴급의료권과 같은 제3차 안전망으로 구성되는 노인을 위한 사회안전망을 구축하여, 내일의 우리들 모두가 노인이 된다는 생각으로 실질적이고 구체적인 노인복지정책이 전개되도록 하여야 할 필요가 있다.

셋째, 공공보건의료체계를 이용한 방문보건 등의 지역사회 서비스, 장기요양 서비스 등의 시행과 응급의료체계의 적절한 운영을 통하여 노인의 의료접근성을 개선하도록 하고, 가족이 없는 노인 가구, 거동이 불편한 환자노인이 있는 가구에 대하여는 의료보조 도우미를 제공 할 수 있는 전달체계와 전문 인력이 필요하다.

넷째, 노인의 특성에 따른 특수한 주거욕구의 충족을 위해 사회적 차원에서 특별한 주택지원을 실시하여야 한다. 즉, 노인들이 주택이나 아파트 등을 임대할 때 입주자의 소득 수준에 따라 임대료의 일부를 정부가 보조해 주거나 할인해 주어야 하며, 노인이 거주하는 주택의 수리 및 개조비용에 대한 일부 보조 또는 융자금액 확대가 필요하다. 독거노인 및 노인부부세대에 대한 재산세의 감면, 65세 이상 노인을 부양하는 3세대 이상의 가구에 대해서는 취득세, 재산세의 감면이 필요하고, 노부모와 동거하거나 부양하는 가구에 대해 적용하고 있는 상속세법과 소득세법상의 소득공제금액도 확대 적용하여야 한다.

다섯째, 노인여가 프로그램 개발 및 활성화 그리고 평생교육 프로그램의 개발을 통하여 노인의 지속적인 자기개발을 통해 취업능력을 향상시키며 건강한 여가생활을 할 수 있도록 도와주어야 한다.

노인에 대한 수발과 보호는 국가, 지역사회 및 가족이 같이 책임을 분담하는 방향으로 나가야 하며, 이러한 정책 방향은 노인 개인의 책임을 면제하는 것은 절대로 아니다. 개인의 노력은 기본적으로 전제되어야 한다. 국가는 노후를 위해 개인적인 준비기간이 필요함을 의식시키고 이를 위한 사회적 여건을 마련해 주도록 하는 것도 중요하다.

마지막으로, 노인이 최대한 지역사회에서 보호를 받으면서 생활할 수 있도록 충족시켜줄 수 있는 재가복지서비스를 제공하며 부득이한 경우에는 양질의 시설보호를 받을 수 있는 지역보호(Community Care) 중심의 보호체계를 구축할 수 있도록 하여야 할 것이며, 아울러 최근에 입법예고한「고령친화산업지원법」의 제정으로 노인복지 로드맵이 만들어지고 이러한 사항들이 실현될 때 노인들이 사회에서 인간적인 삶의 영위가 가능해질 것이다.

인구고령화는 국가경제, 노동시장, 사회보장제도, 경제활동인구와 노인의 삶에 상호 관련되어 지속적이고도 지대한 영향을 미칠 것으로 보인다. 특히, 우리나라의 경우 급격한 고령화의 속도, 산업화 과정에서의 전통적인 가족주의의 쇠퇴, 사회적인 보장체계의 미흡과 같은 요인들의 상호작용으로 향후 노인문제는 사회적으로 가장 중요한 이슈 중 하나로 제기될 가능성이 크다.

본 논문은 이러한 문제의식 하에서 우리나라의 노인복지정책의 변화방향을 검토하고, 우리나라 노인복지정책이 나아가야 할 방향을 제시하고자 하였으나, 실태파악을 위해서는 사례연구가 필수적이나 본 연구에서는 통계자료분석에 의한 연구논문으로 연구의 제한점이 있다는 것을 밝히면서, 21세기 고령화 사회에 있어서는 복지정책의 중심이 노인복지정책이라는 것을 강조하면서 향후 노인복지정책이 가지는 의미는 점차 증대하게 될 것이다.

5. 공공기관의 경영혁신방안 설정

1) 경영혁신의 도입배경

경영혁신 추진을 통해 고유 설립목적의 효율적 달성 및 공공기관의 가치 제고하고, 세계 일류의 공공서비스를 제공하고 공공기관에 대한 국민의 신뢰 강화를 위함이다.

2) 공공기관 경영혁신 기본방향

국민이 공공기관을 신뢰할 수 있도록 투명･반부패 경영 정착하며, 인사관리, 보수관리, 예산운용 등 고질적인 취약분야를 공통혁신과제로 지속 추진하며, 공공기관의 현황 및 경영성과 등 핵심정보를 국민에게 있는 그대로 신속･정확하게 공개하여야 한다.

국민이 체감할 수 있는 가시적 경영혁신 성과 창출하고, 시스템･일하는 방식을 혁신하여 서비스 품질 및 고객만족 제고, 국민이 공감하고 기관을 대표할 수 있는 혁신 브랜드 창출한다.

혁신문화 내재화로 지속적･상시적 경영혁신 추진하고, 혁신역량을 강화하고 성과중심 경쟁 및 공정한 평가･보상체계를 구축하여 혁신의 내재화, 시스템에 의한 혁신 추진을 한다.

3) 분야별 경영혁신 추진지침

(1) 인사관리의 합리화

① 경영합리화 차원에서 인력은 필요 최소한으로 운영

운용 인력은 기관의 핵심 업무에 집중 배치하여 경영합리화 차원에서 최소한의 인원으로 운영한다.

② 공정․투명한 인사시스템 강화

임직원은 법령 및 정부 인사운영기준 등에 따라 공정․투명하게 선임하며, 승진․전보 인사의 공정성을 확보하고 내․외부 압력으로부터 인사운영의 독립성을 강화한다.

③ 투명한 인력관리

파견인력, 정원외 인력, 노동조합 전임인력 등은 투명하게 관리․운영한다.

(2) 보수 관리의 합리화

① 보수 관련 정부지침 준수

각 기관별로 적용되는 각종 보수관련 정부지침(예산편성지침, 예산관리기준 등)을 준수한다.

② 인건비의 편법 운용 근절

연봉제 적용을 확대하되, 연봉제 대상 임직원에 대한 호봉승급, 별도 수당지급 등 편법 운용 금지한다.

수당 신설 억제, 구조 단순화 등을 통해 인건비의 투명성 강화, 포상금, 예산성과금 등 성과급적 예산을 인건비 보전이나 일정년도 이상 근무자에 일괄 지급하는 편법 집행관행 폐지

(3) 예산의 적정 운용

① 사내복지기금 운영 합리화

사내복지기금은 사회적 비난의 대상이 되지 않도록 관련 법령의 취지에 따라 합리적으로 조성하고 투명하게 관리한다.

조성된 사내복지기금은 기금목적에 부합하게 적정 집행한다.

② 경비예산 절감 및 고유사업 투입예산 확대

업무추진비 등 경상경비를 최대한 절감하여 기관 고유 업무수행에 필요한 사업에 재원을 집중 투자한다. 경비예산에 대한 정부의 각종 기준, 지침의 준수한다.

(4) 반부패․윤리경영 강화

① 부패분야 축소 및 외부지적사항 조기이행

기관별 특성에 따라 부패취약분야를 자체적으로 진단하고 개선방안을 마련하여 강도 높게 실천한다.

감사원 지적사항, 국정감사 지적사항 중 미완료과제는 특별 이행계획을 수립하여 추진한다.

② 직무청렴계약제도 운영

‘06년 이후 모든 상임임원에 대하여는 직무청렴계약을 체결하고, 신규 임용 임원은 경영계약에 포함하여 체결하고, 기존 임원은 경영계약을 변경하여 직무청렴계약 내용 포함한다.

직무청렴계약에는 직무상 비리로 일정형량(예: 금고)이 확정된 때에는 해당 임원의 인센티브 상여금 회수 등 벌칙조항을 반드시 포함한다.

③ 비용추계공시제도 도입, ④ 경영정보 공개시스템(pubmis.mpb.go.kr)에 신속․정확히 공시. ⑤ 클린카드제 도입.

(5) 고품질․책임혁신 추진

① 1사 1혁신 브랜드 육성.  ② 경영혁신과제 실명제 추진. ③ 혁신 홍보활동 강화.

4) 경영혁신 세부추진 내용

(1) 성과중심 경영 정착

경쟁체제 도입․확대, 성과관리시스템 구축, 독립사업단 체제 운영을 운영한다.

(2) ‘고객 최우선’ 경영 확립

공공서비스 품질 제고노력 강화, 고객만족도 조사 실시, 국민에 대한 규제 정비, 사회형평적 인력활용 노력 강화, 사회공헌활동 추진을 추진하여 소외 이웃에 봉사, 지역균형발전에 공헌하는 활동을 임직원이 자발적으로 적극 추진하고, 기관차원에서도 중점 지원한다.

(3) 일하는 방식 및 경영효율성 제고

업무처리절차 혁신하여 권한의 하부위임, 결재단계 축소, 회의 간소화 등 업무체계의 부가가치 제고하며, 전산망을 활용한 업무처리, 경영정보 및 지식 공유를 위한 정보시스템 구축한다.

(4) 전사적 자원관리시스템(ERP) 등 선진경영기법 도입 및 확대 방안 강구

(5) 경영의 효율성 제고

주40시간 근무제를 법개정 취지에 부합하도록 시행하여 사업의 특성을 고려하여 외부위탁을 추진하고, 기 실시된 외부위탁 사업의 효율화를 위한 개선방안 강구한다.

(6) 노사간 윈-윈정책의 모범적 추진

공공기관이 노사간 자율협의를 통해 퇴직연금, 임금피크제 등을 선도적으로 도입․정착 노력하며, 새로운 임금․복지체계는 기관의 불합리한 경영부담으로 작용되지 않도록 설계한다.

(7) 경영공시 및 회계의 투명성 강화

각 기관은 사업 추진상황, 기관장추천위원회 회의록, 결산자료 등 주요경영사항을 자체 홈페이지 등을 통해 공시하며, 경영공시 사항은 감사의 확인을 거쳐 신속 정확하게 공개하고 항상 최신자료를 유지한다.

(8) 조달, 계약업무의 투명성․효율성 제고

물품구매의 전자조달 비율을 지속적으로 확대하여 조달과정의 투명성 제고 노력 강화한다.

(9) 혁신 내재화 노력 강화

혁신평가 결과를 토대로 각 기관별 혁신전략을 수립하여 추진한다.

6. 사회복지 조직체계의 혁신적 개선

1) 문제의 제기

우리나라는 지난 30여년간 급속한 경제발전으로 1인당 GNP가 1만5천불을 넘고 OECD에 가입하는 등 비약적인 성과를 이루었으나, 성장우선주의의 개발정책으로 소외된 부문이 존재하는 등 국가의 균형발전은 이루지 못했다. 우리 나라가 급속한 변화의 물결을 헤치고 21세기 선진국가를 이루기 위해서는 무한경쟁시대에 대비한 효율적인 경제체제 구축과 더불어 모든 국민이 풍요로운 삶을 영위할 수 있는 사회복지 조직체계를 조화롭게 구축하는 것이 시급하나, 이를 위하여는 현재 우리나라의 사회복지 조직체계에 대한 엄격한 자기진단과 21세기 복지수요에 대한 정확한 전망을 통하여 올바른 방향을 정립하고 주요추진과제에 대해 지속적인 실천을 하여야 할 것이다.

지금까지의 사회복지행정은 중앙행정기관의 소관으로 중앙 주도적이며 획일적으로 이루어져 지방정부의 자율성이 무시되어 왔으며 공공부조와 사회복지업무가 급여중심으로 추진되어 수혜 대상자의 조속한 자립을 위한 대인서비스의 종합적인 관리 및 수혜 대상자 선정에 전문성의 결여 등 주민의 복지욕구에 능동적으로 대응하지 못함으로써, 지방화시대에 합당한 복지기능을 수행하는 데 많은 한계가 있음이 지적되어 왔다.

우리나라 사회복지행정 조직체계는 다원성과 다층성을 주된 특징으로 하고 있다. 현행 사회복지행정 조직체계가 지니고 있는 다원성과 다층성은 시간과 인력 및 예산의 낭비를 가져오고, 복잡한 절차 및 계층을 거침으로써 적시에 복지서비스를 수혜 대상자들에게 전달하지 못하는 결과를 초래하고 있다. 그러므로 사회복지정책의 성과를 높이기 위해서는 사회복지행정 조직체계를 수정하여, 전달의 신속성, 만족성 등을 높이는 것이 바람직하다고 할 수 있겠다.

따라서 본 글은 현재 우리나라 사회복지행정 조직체계의 현황을 구체적으로 검토하여 문제점을 도출하고 혁신방안을 제시함으로써 21C의 바람직한 사회복지행정 조직체계를 제시하려는데 그 목적을 두고 있다.

2) 사회복지행정 조직체계의 개념

사회복지행정 조직체계의 개념은 대단히 복합적이고 다양하며 그 범위도 분명히 선을 그을 수 없기에 학자에 따라, 또는 보는 시각에 따라 그 개념과 범위는 달라질 수 있는 것이다.

사회복지행정 조직체계를 그대로 정의하면 사회복지서비스를 필요로 하는 사람에게 질적․양적으로 적정한 서비스를 효율적으로 제공하는 것과 관련된 체계․제도라고 할 수 있을 것이다. 따라서 여기에는 직접 서비스의 개발과 관련된 측면과 개발된 서비스를 수혜자에게 제공하는 접근성과 관련된 측면 등으로 구성된다고 할 수 있다.

즉, 누구에게 무엇을 어떻게 무슨 돈으로 줄 것이냐 하는 점에서, 어떻게 요보호자 들에게 효율적으로 서비스를 전달할 수 있을까하는 것은 매우 중요한 요소로 간주되는 것이다.

요보호 대상자에게 적절한 혜택을 주기 위해서 사회복지 정책 또는 서비스의 전달체계가 어떻게 설계되어 있느냐 하는 것은 대상자의 선정과 혜택의 내용을 결정하는데 있어서 매우 중요하다. 왜냐하면, 수혜 자격요건이나 혜택의 성격에 관한 정책지침이 실제적으로 표현되는 것은 서비스의 전달체계를 통해서이기 때문이다.

이러한 표명은 요보호자 들에게 적합한 서비스를 적시에 제공해 줄 수 있는 정책지침을 구체적으로 반영해 주는 것이다.

3) 사회복지조직체계의 현황

(1) 중앙정부의 사회복지행정 조직체계

우리나라의 현행 사회복지 관련업무의 대부분은 〈그림 1〉에서와 같이 보건복지부를 정점으로 하여 총괄적인 관장 하에 행정자치부의 지방행정조직에 의해 집행되고 있는데, 주무부서인 보건복지부를 위시하여 노동부, 교육부, 문화관광부, 행정자치부, 국방부, 환경부, 국가보훈처 등 거의 모든 부서가 관여하고 있다.

사회복지와 관련된 제도는 국민연금법, 공무원연금법, 산업재해보상보험법, 생활보호법, 의료보호법, 군사원호보상법, 사회복지사업법, 유아교육진흥법 등이 있는데  담당부처도 보건복지부, 노동부, 국방부, 교육부, 문화관광부, 국가보훈처 등에 산재되어 있다. 이와 같이 사회복지제도는 여러 부처에 산재되어 제도적인 합리성이 결여되어 복지수요의 독자적인 전달체계가 확립되지 못하고 있다.

〈그림 Ⅲ-1〉공공부문 사회복지 조직체계

보건복지부
			시 도
			사 회 복 지 여 성 국
			。 시․도별 사업지침 시달 。 예산 배정( 국고 + 도비 ) 。 사업지도․감독
			시 군 구
			사 회 복 지 과
			。 시․도별 사업지침 시달 。 예산 배정(국고+도비+시군구비) 。 사업지도․감독
			읍 면 동
			전 문 요 원	가정복지 담 당
			사 회 담 당
민간단체			。 보호대상자 선정․보고 。 사업집행 및 사후관리
			수혜 대상자
회 원

자료 : 정덕규, “사회복지전달의 패러다임에 관한 연구”, 대구대학교 대          학원 박사학위논문, 1997, P 30.

(2) 지방정부의 사회복지행정 조직체계

최근 우리나라에서는 지방자치제가 시행됨으로써 지방정부의 사회복지행정이 3가지 수준에 전개되고 있다. 즉 특별시, 광역시, 도를 중심으로 하는 광역자치단체, 시, 군, 구를 중심으로 하는 기초자치단체, 그리고 읍, 면, 동 수준이다. 그런데 지방자치단체의 사회복지행정조직은 보건복지부가 아닌 행정자치부 소속으로 되어 있는 것이 중요한 문제점으로 제기되고 있다.

각 시․도의 보건사회국에 설치되어 있는 사회과의 담당기능은 시․도시에 따라 차이가 있다. 즉, 서울특별시는 사회과 밑에 사회계, 장애인복지계, 생활보호계를 두고 노정업무는 별도로 노정과(노정계, 직업안정계, 직업훈련계)에서, 보험업무는 보험연금과(직장보험계, 지역보험계, 의료보호계)에서 담당하도록 하고 있는데 광역시에서는 사회과에 사회계, 노정계, 의료보장계를 두고 조정업무와 보험업무를 담당하고 있으며, 각 도에서는 사회과에 사회계, 복직계, 노정계, 의료보장계를 두고 담당기능을 수행하고 있다.

4) 사회복지 행정조직체계의 문제점

(1) 행정조직 구조상의 문제점

(1) 업무의 능률성 부족

우리나라의 사회복지제도는 시대적인 필요성에 의해 단편적으로 도입되어 실시되고 있기 때문에 관련 제도간의, 연계가 부족하고 체계적이지 못하다는 문제점을 안고 있다. 특히 사회복지 전달체계가 분립적, 개별적으로 운영됨으로써 전국을 통일적으로 포괄, 관장하는 복지 지향적 체계를 확립하지 못하였을 뿐만 아니라 결과적으로 인력과 재원의 낭비를 초래하고 사회복지서비스의 전문화와 능률화를 기대하기 어렵게 하고 있다.

(2) 상의하달식 수직적 전달체계

대부분의 사회복지 서비스는 중앙정부(주로 복지부)에서 기본정책과 계획을 수립하고 이를 수행하기 위한 지침을 하달하고 중간 및 하부기관은 그 지침에 따라 업무를 수행하는 상의하달식으로 전달되고 있다. 이러한 행정편의 위주의 상의하달식 체계에서는 중간 또는 하부조직에서 수혜대상자의 욕구나 지역의 욕구에 자율적이며 능동적으로 대처하기 어렵도록 되어 있다. 따라서 서비스의 적절성, 통합성, 포괄성을 달성하기 어렵다고 할 수 있다.

(3) 사회복지행정의 행정자치부 체계에의 편입

생활보호, 의료보호 및 사회적 서비스의 전달을 위한 행정체계가 행정자치부의 지방행정 체계에 편입되어 수행됨으로써 사회복지 서비스의 특성과 전문성을 전반적으로 살리지 못하고 있고, 거의 대부분의 경우 사회복지 전문요원이 타업무를 겸임함으로써 전문성 발휘의 기회가 없어지고 따라서 사회복지 서비스 전달업무의 효과성, 책임성, 업무만족도가 저하되고 사회복지 전문요원의 소진현상이 증가되는 문제가 나타나고 이로 인하여 결국은 서비스의 효율성도 저하될 가능성도 높다

(4) 서비스의 통합성 결여

사회복지 서비스는 통합적으로 제공되어야 한다는 원칙에 비추어보면 현재의 공적 사회복지 전달체계에 있어서의 관련 부서들이 각각 분리 설치되어 있음으로 인하여 통합성은 대단히 낮다고 할 수 있다. 이와 같은 서비스의 단편성은 클라이언트의 문제를 통합적으로 해결하지 못하므로 서비스의 효과성과 효율성을 약화시키게 될 것이다. 예를 들어 시․도의 사회복지 전달체계에서 사회과는 보건사회국에, 가정복지과, 부녀복지과, 청소년복지과는 가정복지국에 각각 분리 설치되어 있으며, 시․군․구의 경우에도 사회과와 가정복지과가 분리 설치되어 있다는 것이다. 게다가 부서간에 급여 수혜자격 기준도 다르고 급여의 중복제공과 같은 문제도 수반되고 있다.

(5) 각종 위원회의 활동부진

위에서 열거한 것처럼 전달체계의 각 수준에서 주요한 사항을 자문 또는 심의하기 위하여 다양한 위원회를 두고 있지만 일년에 1회 정도의 회의를 개최하거나 심지어는 전혀 개최하지 않는 경우도 있는 것을 보면 위원회는 극히 형식적으로 운영되고 있고 거의 유명무실하다 해도 과언은 아닐 것이다. 예를 들면 일선 전달조직인 읍․면․동의 생활보호위원회의 활동을 조사한 것을 보면, 일년에 한번도 회의를 갖지 않는 경우가 조사대상의 31%, 한번 회의를 가진 경우가 44%였다. 현재와 같은 수준의 위원회의 활동은 서비스의 효율성과 효과성을 높이는데 긍정적인 영향을 거의 미치지 못한다고 할 수 있다.

(2) 조직체계의 업무적 문제

(1) 업무의 전문성 결여

사회복지의 기본적인 목표는 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 생활기반을 조성하는데 있다. 이러한 복지행정의 목표를 달성하기 위해서는 개인과 집단이 가지고 있는 사회문제의 해결이나 완화를 위해서 필요로 하는 모든 지적체계와 기술을 총동원하여야 하며, 업무의 전문성이 요구된다.

(2) 국가의 복지 마인드부족

경제발전의 후진성으로 전반적인 복지제도의 발달이 미흡했기 때문에 복지욕구에 대한 투자가 어려웠다는 점, 그 동안 복지서비스를 필요로 하는 욕구가 심각한 사회문제로 인식되지 않았다는 점, 우리나라의 전통적 가족주의가 복지서비스의 개입을 용인하지 않았다는 점등은 복지서비스제도와 이에 따른 전달체계의 발달을 지체시킨 또 다른 원인으로 볼 수 있다.

(3) 조직체계의 구성원에 대한 문제점

(1) 전문인력 관리 미흡

사회복지전문요원의 대우와 승급제도의 확립을 통하여, 전문인력이 자기의 맡은 직무를 성실히 수행을 할 수 있도록 하여야 한다.

(2) 전문인력의 부족

1987년 이후에 사회복지 전문요원이 매년 증가하고는 있지만 1997년 현재 사회복지 전문요원 1인당 평균 취급 가구 수는 169명으로 1인당 적정수준이라고 생각되는 취급 가구 수는 96-100의 2배나 되고 있어 사회복지 전문요원의 부족은 심각하다.

(3) 담당공무원의 비전문성

사회복지분야에 종사하는 공무원에 대한 공무원 직렬상 전문직으로서 제도화되어 있지 않아서(2000년도부터는 9급 공채) 전문성이 인정되지 않고 일반행정직 공무원이 사회복지행정을 담당하고 있는 실정이다. 또한 시․도와 시․군․구에 임용․배치 또는 위촉되는 별정직 전문요원인 아동복지지도원, 부녀상담원, 심신장애자 복지 지도원 등도 그 임용자격을 대학에서 사회복지학과 또는 관련학과 졸업자, 초․중․고 교사경력자, 사회복지행정에 일정기간 종사한 경력자 등으로 하고 있어 분야별 전문지식이나 기술이 없이도 사회복지전문요원으로 임용되고 있는 실정이다.

(4) 자질 부족

사회복지서비스 전달체계 상에서 행정과정에서 발생되는 문제는 여러 가지 원인 즉, 예산의 부족, 전문기구의 결여 등에서 발생하고 있으나 더욱 중요한 문제를 요약한다면 전달체계 종사자의 자질 상의 문제에서 발생한다고 볼 수 있다. 자질상의 문제를 조금 더 구체적으로 분석한다면 첫째, 종사자의 전문성의 결여에서 오는 자질 부족, 둘째, 전문인력의 수적부족에서 오는 자질상의 부족, 셋째, 종사자의 업무에 대한 불만과 자긍심의 부족에서 오는 자실상의 부족 등으로 설명할 수 있다.

(4) 시범보건 복지사무소의 문제

(1) 담당 전문인력의 업무 부담 과다 및 시범사업 지원 미비

사회복지전문요원과 방문간호요원 모두 시범사업기간동안 업무부담의 문제가 심각했던 것으로 평가된다. 사회복지전문요원의 경우 이전에 배치되지 않았던 지역까지 포괄하게 되었고, ‘97년 이후 경제사정의 악화로 인한 한시적 생활보호대상자 및 등록장애인수 증가 등 복지수요 증대로 업무가 폭증하였으며, 방문간호요원의 경우 인력확충이 이루어지지 않은 상태에서 방문간호사업에 대한 강조는 부담이 되었다.

(2) 보건․복지 연계 서비스 제공의 가시적 효과 미흡

보건 및 복지부문 조직 통합으로 나타난 서비스제공 업무의 활성화 및 상승 효과는 아직 미미한 실정이나, 사업경험이 축적됨에 따라 보건․복지인력간 상호 업무 이해가 깊어지고 있으며, 정보교류 등 업무 중복을 감소하고 서비스 효율을 향상시킬 수 있는 연계업무 수행이 증가하고 있다. 특히 방문간호인력의 경우 대상자 선정과 민간자원 활용 등에 있어 복지인력과의 협조에 도움을 느끼고 있으며, 보건․복지인력간 정보 제공 및 의뢰가 활발한 지역에서 시범사업에 대한 긍정적 평가가 나타나고 있다.

그러나, 시범사업의 주목적으로 제시되었던 보건․복지 연계서비스 제공의 실시 효과는 가시화될만큼 나타나지 않았으며, 이는 보건복지사무소 확대 실시를 결정하기 어렵게 하는 주요한 근거가 되고 있다.

(3) 시범사업 목적의 타당성 및 수단의 적절성 미흡

사회복지부문에서 어렵게 실시되었던 시범사업의 목적이 우리의 사회복지 서비스 발달수준에 비추어 타당성이 있었는가를 살펴보면, 설정한 사업기간에 명확한 성과를 산출하기에는 어려운 목표였던 것으로 보인다. 보건․복지 수요의 증가 및 다양화, 지방자치제의 실시 등 경제․사회적 여건변화에 따른 요청으로서 복지행정의 전문화 및 효율화, 보건소의 기능 개편, 통합 보건․복지서비스의 제공, 지역복지 기능강화 등을 목적으로 설치된 시범보건복지사무소의 목표는 매우 바람직하다 할 수 있다. 그러나 물리적 여건, 즉 사업의 기간과 동원 가능한 인력 및 재원, 공간 등을 고려하지 않고 설정된 목표를 달성하기에는 여러 가지 무리가 따를 수밖에 없다.

또한 의도된 목적을 달성하기 위해 마련된 정책수단들이 적절했는가를 점검해 보면, 시범사업으로서 평가할 수 있는 적절한 수단이 채택되었다고 할 수 없으며, 이는 비교의 기준을 갖기 어려워, 투입된 노력에 비해 성과를 긍정할 수 없는 매우 안타까운 일이 되었다. 전달체계 개편과 관련한 시범사업이 결정될 때, 관련 전문가들은 실험의 본래 취지를 살릴 수 있도록 보다 다양한 유형의 시범사업을 할 것을 제안하였으나 이루어지지 않았다. 지역별 특성을 반영하는 것은 물론이고, 실험의 효과를 측정하려면 사회복지사무소의 형태, 최일선 단위의 다양화 등의 실험이 병행되었어야 한다.

(4) 수급자 만족도 및 인식정도 변화 포착의 어려움

실제로 사업의 효과는 사업이 목표로 하는 대상의 변화를 통해 나타난다. 그러나, 이를 측정하는 데는 여러 가지 제한점이 있었다. 우선 현행 보건복지사무소 사업대상의 대부분이 노인 및 장애인을 포함한 생활보호대상자가 대부분이어서 급여 및 서비스 제공을 단순히 수혜로 여기거나 변화를 감지하여 표현하기 어려운 상태인점, 3년의 사업기간이 명시적인 변화가 나타나기에는 충분한 기간이 아니라는 점등이 한계로 작용하고 있다. 특히 사회복지사업의 성격상 계량적 지표를 통한 변화를 포착하기에는 무리가 있을 수 있다.

(5) 사회복지행정 조직체계의 혁신방안

(1) 행정조직 구조개선

복지전담기구의 설치가 이루어지지 않은 현재의 사회복지행정 조직체계는 어떤 형태로든 변모할 것이 예상되나, 전체적인 행정조직 개편방향과 맞물려 이의 전망을 예측하기 어려운 형편이다. 사회복지행정 조직체계의 개편은 국가의 전반적 정책방향과 지방자치단체의 의지가 동시에 조율되어야 하는 부분이기 때문이다.

사회복지행정 조직체계의 개편을 요구하는 논지는 복지행정의 효율화와 전문복지 전달기구 설치의 필요성을 중심으로 하고 있다. 그 동안 사회복지행정 조직체계 개편에 대한 논의는 주로 사회복지사무소의 설치를 제안하고 모형을 제시하는 데 중점이 두어졌다. 이는 행정 효율화에 앞서 전문화에 비중을 둔 형태로서, 중앙부처와 지방자치단체와의 관계, 내부조직과 업무의 형태 등에 따라 여러 유형으로 설계되고 있다. 그러나 개편 전달체계의 시범사업으로는 ‘보건복지통합사무소’의 형태만이 채택되었고, 복지전달체계 개편의 의미는 반감되는 시도로 보인다. 그러나 현실적인 경제여건 등을 감안하여 그 경과를 평가한다면, 복지사업의 통합효과와 보건․복지의 연계 효과를 동시에 가늠해 볼 수 있다는 점에서 의의를 찾을 수 있을 것이다.

사회복지행정 조직체계의 개편 목적은 책임성, 전문성, 형평성, 접근성, 통합성, 포괄성, 지속성을 향상시키고 궁극적으로 효과성, 효율성을 제고하기 위한 것으로 요약할 수 있다.

(2) 전달인력의 확충과 전문성

민간사회복지법인이 운영하는 기관과 시설에는 사회복지사를 두도록 법제화되어 있으나 이러한 민간사회복지시설을 지도․감독하는 공무원에 대해서는 전문직으로 법제화가 되어 있지 않아 그 전문적 지도는 물론 정책의 입안이나 집행에 전문성이 배제되고 있는 실정이다.

사회복지직의 설치로 복지사업은 전문가에 의하여 수행되어야 한다. 이를 전문화하기 위해서는 사회복지사의 채용을 확대하고 이를 위해서는 인력관리를 위한 인사규정을 각 기관과 시설에 맞게  제정하여 임용에서부터 인사관리 전반에 관한 사항 즉 공개임용, 임용후의 대우, 신분보장, 퇴직금제도 등을 확립하여야 한다.

(3) 사회복지 종사자의 현임훈련과 육성훈련의 강화

현재 대학에서 사회복지전문교육을 이수한 자가 적은 현시점에서 현재 담당하고 있거나 담당할 직임을 효율적으로 수행하는데 필요한 전문지식과 기술을 습득케 하는 급변하는 사회환경에 적응하는 새로운 지식을 함양시키기 위한 사회복지종사자 및 공무원에 대한 현임훈련을 강화하여야 한다. 또한 현재 종사자중 무자격자를 해소하기 위한 사회복지사 자격취득교육인 육성훈련을 강화해 나가야 한다.

(4) 기타 개선방안

그밖의 복지전산망(주민전산망)의 구축, 자원봉사의 활성화를 위한 지원제도법 확충, 지역단위 보건 복지계획 수립의 제도화, 정책결정 및 집행과정에의 주민 참여 경로 제도화, 복지관련 정보 공개, 지역내 시설에 대한 평가 및 모니터링 제도 마련 등이 되어야 하며, 이와 함께 각종 재가 복지 서비스의 개발, 지역복지 서비스를 위한 시설의 기능 전환 및 이용시설 확충, 지역내 민간기관간 연계망 구축 작업(인적 연계, 정보화), 지역주민의 자원봉사, 후원, 각종 위원회, 협의회 등을 통한 참여 활성화 등이 이루어져야 할 것이다.

그리고, 사회복지시설이 주로 대도시에 편중되어있고 절대적으로 부족하며, 이를 위하여 사회복지시설을 확충하여야 하겠으며, 열악한 시설환경도 개선하여 수혜자에게 만족할 만한 서비스를 제공해야 하겠다.

5) 결  론

사회복지제도가 수립된 후 대상자에게 제공되기까지의 과정, 이를 가능하게 하는 조직과 인력, 이들의 업무 수행을 위한 활동을 의미하는 사회복지 조직체계는 경제 여건, 인구의 규모와 욕구, 정치제도 등에 의해 그 틀과 내용이 구성된다. 특히 공공사회복지 조직체계는 국가의 정책지향과 경제 사회적 여건 변화에 직접적인 영향을 받는다. 따라서 보건복지사무소 시범사업의 실시와 사업의 확대여부, 또 다른 방식의 전달체계인 금년부터 시행되고 있는 ‘주민자치센터’ 로의 전달체계 개편 등은 최근에 직면하고 있는 여러 측면의 환경 변화와 밀접한 관련을 갖는다.

이는 크게 지방자치제의 활성화에 따른 변화, 국민의 정부 출범을 비롯한 정치․경제적 여건 변화, 인구의 증감 추세와 복지욕구의 변화 등으로 구분해 볼 수 있다.

첫째, 지방자치시대의 정착으로 지방자치제의 활성화가 예상된다. 이는 본격적인 분권화, 민주화를 가능하게 할 것이고, 정치권과 국민들의 복지에 대한 관심 제고를 가능하게 할 것이다. 지방자치는 주민들의 일상생활이 영위되는 생활의 현장에서 민주주의를 실천해야 한다는 이념적 지향을 갖는다. 따라서 지방자치제는 일정 지역 내에 거주하는 주민들을 위해 다양한 종류의 서비스, 상하수도, 전기와 가스, 교통, 방재, 사회복지, 교육, 민원처리 등의 서비스를 집합적으로 제공하는 ‘경영체’로서의 성격을 지니며, 이는 지자체가 행정비용을 절약하고 서비스의 공급을 증가시킴으로써 효율성을 증진시키고, 지역경제를 활성화하여 이윤을 추구하는데 관심을 쏟게 한다.

이와 같은 지방자치의 성격을 감안할 때, 복지부문의 성장을 낙관할 수 없다. 지방자치제의 실시로, 지역의 특성을 반영한 다양하고 자율적인 복지프로그램의 실시, 지역주민의 권리의식 제고에 따른 생활편의, 복지에 대한 관심제고와 참여의 활성화, 등이 가능할 수도 있다. 그러나 재정확보를 통한 지역경제 활성화의 과제는 중앙정부의 정책 우선순위와 마찬가지로 복지를 뒷전에 밀리게 하기 쉬울 것이다.

둘째, 참여정부 출범과 경제위기에 따른 국가 전반의 구조조정은 사회복지제도를 비롯한 복지행정체계의 향방에 또 다른 이정표를 제시하고 있다. 우선 경기위축에 따른 복지재원 확보의 어려움은 복지에 대한 투자 우선순위를 낮출 것이다. 그러나 이와 함께, 기초생계의 보장을 요구하는 인구의 절대규모가 증가할 것이며, 국가의 복지지원 대책이 한층 절실해질 것이다. 이러한 모순적 상황은 오랫동안 겪어온 성장과 복지의 상층관계를 재현할 계기를 제공하고 있다. 이와 함께 서구 선진국을 중심으로 경험한 신보수주의의 작은 정부 지향과 복지 축소의 논의, 복지서비스의 지방화, 민영화 등을 통한 다원주의전략은 국가별로 정도의 차이는 있으나 대부분의 국가에서 시도되어 왔다. 우리나라에서도 최근 경쟁력 강화를 위한 생산성 제고의 기치는 전체적인 복지규모의 위축을 예고해 왔으며 지방자치제 정착에 따른 복지책임 이양의 경향을 보이고 있다. 이러한 추세 즉, 재정 감축과 복지축소의 경향, 지방분권화의 추세는 공공복지의 범위에 영향을 끼쳐 복지서비스의 민간위탁을 활발하게 하고 사회복지행정 조직체계는 최소한의 규모로 기초보장에 제한하도록  지향할 수 있다.

셋째, 인구와 복지욕구의 양적 질적 변화는 사회복지행정 조직체계 개편에 고려해야 할 주요한 변인이다. 최근 우리나라는 다른 나라에 비해 노인 인구의 증가속도가 매우 빠르며, 이에 따라 만성퇴행성 질환이 있는 노인이 증가할 것으로 전망되고 있다. 이와 같은 고령화는 교통사고와 산업재해를 비롯하여 장애발생 증가의 원인이 되고 있으며, 고령 장애 등의 복합적인 욕구를 지닌 장애인이 증가할 것이다. 이혼 등의 가족갈등으로 편모․편부․독신가구가 증가할 것이고, 결손가정 아동을 비롯하여 이들에 대한 복지대책이 요구되고 있다. 또한 여성이 가족 내에서 수행하던 노인부양, 자녀양육의 역할을 대체할 새로운 대안이 요청되고 있다.

이와 같은 복지대상자의 절대 수 증가와 욕구표출 기회의 확대는 결국 현금지급 중심의 공공부조방식으로의 변화를 필요로 하는 요인이다. 그간 문제를 가진 대상자에 대한 대응은 주로 시설에 수용하여 보호하는 방식이었으나, 다양한 문제를 가진 대상이 보편화되고 있으므로 이러한 대책으로는 이들의 욕구를 충족할 수 없을 것이다. 이들의 지역사회보호를 통해 가정에 머물면서 복지서비스를 이용할 수 있도록, 지역단위의 복지계획으로 욕구를 파악하고 반영할 수 있는 시스템의 설계가 요청되는 것이다. 따라서 보다 섬세하게 필요로 하는 바를 성취하게 하는 각종 복지서비스의 기술이 요구될 것이며, 이를 충족시키려면 최저생활보장보다 사회에 참여하여 행복을 추구할 수 있도록 각종 정보가 공유되도록 해야 할 것이다.

그리고 앞에서 제시한 바와 같이 보건복지사무소 및 주민복지센터의 형태를 통해 정책집행 및 서비스 제공의 일관성을 유지할 수 있고, 수요자의 편의를 고려한 일회방문체계를 마련하되, 무엇보다 실제적인 연계업무가 이루어질 수 있도록 서비스 차원의 프로그램 개발이 수반되어야 할 것이다. 이와 함께 보다 실효성있는 대안마련을 위해서는  사회복지행정 조직체계를 구성하는 각 측면에 대한 미시적 연구, 즉, 전달체계 설치의 시의적절한 목적이 무엇인지, 이를 위해서는 어떤 프로그램과 서비스가 개발되어야 하는지에 대한 탐구가 필요할 것으로 보인다. 그리고 이러한 과정에서 어떠한 가치와 이념을 배경으로 할 것이며, 전문성의 수준과 우리 실정에 적합한 서비스의 성격은 무엇으로 해야 하는가에 대한 문제제기와 해명의 노력이 함께 이루어져야 할 것이다.

또한, 보건․복지 조직체계의 개편은 각 지역의 물리적 여건과 복지수요 등을 고려하여 지역특성별로 융통성있는 대안을 모색해야 할 것이다. 실제로 지방자치제의 실시 이후 지방으로의 분권화가 진행되고 있으나, 실질적인 지역단위의 복지운용체계가 확립되지 않고 있다. 이는 거시적․미시적 제도가 함께 개발, 정착되어야 가능할 것이므로, 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담 명확화, 공공 보건․복지 전달체계의 확립, 공공․민간영역의 복지전문인력 확보, 복지전산망(주민전산망)의 구축, 자원봉사의 활성화를 위한 지원제도(법) 확충, 지역단위 보건․복지계획 수립의 제도화(지역별 복지수요 파악), 정책 결정 및 집행과정에의 주민 참여경로 제도화, 복지관련 정보 공개, 지역내 시설에 대한 평가 및 모니터링 제도 마련 등이 선행되어야 할 것이다. 이와 함께 각종 재가복지서비스의 개발, 지역복지서비스를 위한 시설의 기능 전환 및 이용시설 확충, 지역내 민간기관간 연계망 구축 작업(인적 연계, 정보화), 지역주민의 자원봉사․각종 위원회․협의회 등을 통한 참여 활성화 등이 이루어져야 할 것이다.

마지막으로 이러한 변화의 모색을 위해서는 복지전담업무, 전문적 복지서비스를 담당할 인력 확보의 문제가 시급히 해결되어야 한다.  사회복지전문요원의 상위의 사회복지직 전환이 조속히 이루어져야 하며, 각 지방자치단체별로 상위의 사회복지직렬의 실시가 이루어져야 할 것이다. 향후, 읍․면․동사무소의 감축인력이 사회복지업무담당으로 활용될 가능성이 있는데, 이는 충분한 교육과 자격규제가 수반되지 않을 경우 복지전담 전달체계 부재로 인해 제기되었던 다양한 문제가 재현될 수 있는 중요한 부분이다.

최근 행정개혁과정에서 보건․복지전달체계도 개편의 호기를 맞고 있다. 그러나 이 시점에서 유의해야 할 일은 우리나라의 사회복지서비스 발달수준이 취약하고 복지전달체계가 갖추어지지 않은 상태에서, 독자적인 전달체계를 확보하기에는 어려움이 많은 여건이라는 점이다.

어떤 의미에서 사회복지정책의 목표는 항상 시대에 뒤떨어지고 있음이 지적되기도 한다(최성재․남기민, 2000: 193). 새로운 프로그램은 새로운 기대와 욕구를 창조하고 부가적으로 충족되지 않은 욕구를 드러낸다. 보건복지사무소 시범사업도 시대의 요구에 뒤쳐진 감이 있지만, 진일보를 위한 논쟁거리를 제공했고, 우리의 사회복지 실천 수준과 역량을 확인할 수 있었다는 점은 무엇보다 중요한 성과라 할 수 있을 것이다. 또한 시범사업을 통해 가시적인 성과만큼 문제점이 나타났으나, 이러한 장애요인을 우려하여 개선을 주저하기보다는 보다 장기적인 전망으로 보건․복지 전담기구 설치의 본래 목적을 유지하고, 문제점을 보완할 체계를 설계하고 정착시켜야 할 것이다.

끝으로 공급자 중심으로 이루어지던 기존 사회복지행정 조직체계가 서비스 소비자로서의 주민의 편의 위주로 변모하여야 하며, 이에 따른 앞에 지적되었던 문제들, 즉, 복지담당 인력의 전문성과 자율성의 발휘, 지역특성과 욕구의 반영, 대상자에 대한 통합적 연계서비스 제고, 상담 등의 전문서비스와 사후보호의 실시, 인력의 과중한 업무부담 감소, 전문적 지도, 감독 실시의 과제 등이 실현될 수 있도록 지속적으로 노력하여야 할 것이다.

7. 공무원의 실적주의 인사제도의 개혁

1) 인사제도 개혁 배경

우리나라의 공무원제도는 1963년 새로운 ‘국가공무원법’이 제정 공포된 이후 대체로 변화 없이 유지되어 왔으나, 급변하는 행정환경의 변화에 대응할 수 있는 공무원의 전문성 제고 및 경쟁력 향상에 대한 요구가 보다 증대되고 있어 새로운 실적주의 인사행정기능의 강화를 위한 새로운 변화를 모색할 필요가 있다 하겠다.

2) 실적주의란

실적주의는 당파성이나 지연, 혈연, 학연 등 직무와 관련 없는 요인에 의하기보다는 지식, 기술, 능력 등의 요인을 기준으로 공직임용이나 인력관리를 결정하는 방식을 의미한다.

공직에의 채용 및 승진은 능력에 기초하여 이루어지며, 공무원들은 공평하게 대우 받아야 하며, 동일업무에 대하여 동일한 보수를 지급하여야 한다.  실적주의의 주요 특징들을 보면 다음과 같다.

(1) 능력주의

공무원의 임용과 모든 인사관리는 능력, 자격, 실적, 성적 등에 근거하며, 정치적 선호나 연고 등 직무수행실적과 관계없는 요소가 인사관리의 기준으로 적용되어서는 아니 된다.

(2) 공직에의 기회균등

공직은 모든 국민에게 개방되며, 성별, 종교, 사회적 신분, 출신지역, 학벌 등에 의해 차별을 받지 아니한다.

(3) 신분보장

공무원은 정치적으로 부당하게 신분상의 권익을 침해받지 않도록 보장하여, 공무원이 신분상의 위협을 받지 않고 직무에 전념하도록 한다.

3) 실적주의 인사행정의 실태

(1) 계급제를 고수함으로써 안정성, 충성심 및 권위를 확보하지만, 한편으로 폐쇄성과 비효율성을 감수하고 있다. 계급제하에서는 감원이 용이하지 않고, 부처이기주의를 강화시키며, 인사관리가 객관적 기준에 따르기보다는 연공서열이나 상관의 자의성이 개입된 평가에 의해 좌우되기 쉽다.

(2) 성과서열보다는 연공서열이 더욱 중시됨으로써 공무원의 역량 강화가 이루어지지 못하는 인사풍토이다. 근무성적평정과 승진이 그렇다.

(3) 실적이 보수와 연계되어 있지 못하다. 직무에 대한 분석이 선행되어야 직무수행에 필요한 자격요인이 무엇인지 알 수 있고, 수행하는 임무가 무엇인지를 알아야 교육훈련과 근무성적평정이 제대로 이루어 질 수 있다.

(4) 정년보장식 신분보장으로 인해 공무원 신분을 위협하는 외부의 경쟁압력이 없고, 내부적으로도 직무수행실적이 승진에 크게 영향을 미치지도 않을 뿐만 아니라 신분 자체에도 커다란 위협이 되지 않는다는 점을 지적할 수 있다. 이는 결국 인적자원관리의 비효율성을 초래하게 되며, 국민에게 봉사하는 공무원이 아니라 자리를 지키는 공무원을 위해 국민이 세금을 내고 있는 꼴이다.

(5) 현재 공무원의 신분은 “형의 선고, 징계처분, 또는 법이 정하는 사유에 의하지 않고는 의사에 반하여 휴직, 강임, 또는 면직을 당하지 아니한다. ”라고 되어있어 사실상 공무원의 종신고용제, 정년보장제를 의미한다. 현재와 같은 종신제하에서는 비리만 적발되지 않으면 무능을 이유로 공무원을 해직시킬 수 없다. 큰 문제점이다.

4) 실적주의 인사행정의 혁신방안

(1) 실적주의 강화를 위한 기본방향 : 계직제(階職制)

실적주의를 추구하자면 직위분류제, 개방형 충원제도, 종신공용제의 제한, 전문가 우선주의 라는 대안적 제도들을 대폭 수용해야 한다.

(2) 제한된 영역에서의 직위분류제의 도입

우리나라의 공공부문은 오랫동안 계급제 구조 하에서 형성되어 온 공직문화 때문에 갑자기 직위분류제로의 전환은 쉽지 않다. 우리의 공직사회가 계급제 구조가 지배적이기는 하지만 부분적으로 특정영역에 있어서는 계급제보다는 오히려 직위분류제적 요소가 훨씬 바람직하고 효과적이며 실적주의의 구현이 용이한 영역도 있음을 인식할 필요가 있다.

오늘날과 같이 사회가 고도로 분화되고 직업구조도 고도로 분화되면 될수록 이러한 직위분류제적 요소가 필요한 영역이 점차 확대되어질 가능성이 있다.

(3) 계급제하에서의 직위분류제적 요소의 도입, 강화 : 계급제

계급제와 직위분류제의 양 제도를 조화시키는 방법으로는 계급제란 기본 골격위에 직위분류제의 장점을 접목시키는 방법과, 직위분류제의 기반위에 계급제적 요소를 가미하는 방식이 있다.

(4) 실적중심의 인사관리에 대한 인식의 필요성

현직 공무원들의 대다수가 공직사회에 실적에 따른 보상의 원칙이 도입되어야 한다는데 동감하고 있다. 보상체계가 공무원들로 하여금 보다 열심히 일하도록 하는데 도움이 되고, 이로 인해 단기적으로나 중장기적으로나 공직사회가 활성화 될 것으로 보고 있다.

그러나 계급제를 채택하고 있는 현실에서 집단주의 문화가 조직근간을 구축하고 있는 상황에서 갑작스레 지나친 개별주의적 보상체계의 도입은 조직문화가 와해될 우려가 크다.

(5) 성과급 지급 문제 개선

성과급이 과연 공무원들의 높은 성과를 초래하는가에 대해서는 논란이 있다. 성과와 보상간의 관계가 강할수록 조직전체의 업무수준이 높아진다는 점과 생산적이다라는 것이며, 반면 성과급은 정확하고 완전하게 성과를 측정하는데 어렵고, 직원들간의 순위가 필요한데 순위선정에 문제점이 있다.

(6) 생산적인 인력관리를 위한 공무원의전문성 제고방안

앞으로 공무원은 일반행정가 보다는 공직사회 내에서 특화된 전문능력을 보유하면서 유능한 행정가로서 종합적인 관리능력을 보유한 전문성을 지닌 행정가가 필요한 시점이다.

(7) 탄력적이고 유연한 인사관리

인사권한의 위임을 통한 내부인력시장제도의 도입과 개방형 임용을 통한 인사교류 확대을 통하여, 공직사회를 활성화시키고 필요한 분야에 적제적소 배치를 할 수 있다.

(8)내부인력시장제도 도입

내부인력시장제도란 단위 행정조직내에서 각 실, 국장에게 실, 국의 정원 범위내에서 소속공무원을 선발할 수 있는 권한과 선발된 공무원을 각 과별로 배치할 수 있는 권한을 부여하고, 정기적으로 전체 공무원을 대상으로 자신이 근무하고자 원하는 부서를 지원할 수 있는 기회를 부여하는 제도이다.

내부인력시장의 특징은 인사배치가 지원자와 선발자 양자에 의해서 이루어지며, 이런과정을 통하여 공무원의 전문성 향상및 능력 발전, 직무만족도 및 근무의욕 고취의 효과가 있으며, 조직 전반의 응집력이 증대한다. 내부인력시장제도를 도입하기 위해서는 각 실, 국장들에게 소속공무원의 업무실적을 평가하는 방법, 평가에 따른 보상을 할 수 있는 권한 등 대폭적인 권한위임이 필요하다.

(9) 개방형 임용제도

이는 공직사회의 유동성을 확보하기 위한 방안이다. 기존의 폐쇄형 충원에서는 외부인사에 대한 충원의 기회가 극히 제한되어 있었다. 그러나 개방형 임용제도는 일정한 직위에 대하여 부처 내의 공무원과 외부의 민간인을 포함하는 일정한 자격요건 구비자를 대상으로 공개적으로 경쟁을 통해서 공무원을 임용하고, 이들 공무원은 정해진 계약기간 동안 일하며 일정한 기간을 단위로 업무실적을 평가받고 그 결과에 따라 재계약하거나 보수를 받게 되는 제도를 말한다.

① 개방형 임용제도의 장점

- 조직 내의 광범위한 인재들을 충원할 수 있다.

- 외부로부터 일정비율를 채용함으로서 기존조직에 새로운 정보와 지식을 유입할 수 있다.

- 교육훈련 등 인력개발에 소요되는 시간과 비용이 절감된다.

② 개방형 임용제도의 단점

- 충원 시에 정치적 영향이나 엽관제적인 고려가 작용할 수 있다.

- 외부 인사들이 조직에서 리더십 발휘가 어렵다.

- 안정된 고용관계가 흔들리고 하급직 공무원들의 무력감과 사기저하를 초래할 수 있다.

- 개별적인 능력과 실적에 따른 평가와 보상을 중심으로 하는 개방형 임용제도가 한국의 행정문화 풍토에서 실효를 거둘지 의문이다.

5) 결론

이글은 실적주의를 중심으로 우리나라 인사행정을 재검토하고 혁신방안을 모색하려는 것이다. 우리나라 인사제도의 구조는 전통적인 직업공무원제도에 의거하여 출발하였고, 인사운영 제도는 상당 부분 실적주의에 토대를 두고 있기는 하다. 하지만 공무원 채용을 제외하고는 계급제적 전통과 정년보장 등으로 인해 실적주의 제도의 장점들을 제대로 구현하지 뭇하고 있다. 이러한 실태에 대한 대안으로 계급제하에서의 직위분류제적 요소의 도입·강화를 위한 계직제(Person-Job System)를 비롯하여 실적주의 인사행정의 개선방안을 제시하였다.

이제 실적주의 인사행정도 새로운 패러다임이 요청된다. 정년까지의 신분보장에서 능력이 없으면 언제라도 퇴출이 가능하도록 하고 순환보직과 공직내부에서의 승진중심에서 전문보직경로제의 도입과 함께 공직 내,외부를 불문하고 상당한 전문적 지식과 자격을 갖춘 자를 충원토록 개방하며, 다양한 전문능력을 소지한 인력을 채용할 수 있도록 하여야 한다.

최근의 정부 개혁추진 방향이 공직사회의 당면한 문제점들을 적극적으로 개선하기 위한 노력의 일환이 되기를  바란다.

8. 우리나라 재난관리시스템의 혁신방향

1) 재난관리시스템의 혁신 배경

최근 우리 사회에서는 삼풍백화점과 성수대교의 붕괴사고, 아현동과 대구도시가스폭발사고, 아시아나 여객기 폭발사고, 충주호 유람선 화재사고와 같이 대형 인명피해와 재산손실을 내고 국가의 전체체계에도 심각한 위기상황을 초래하는 각종재난들이 연속적으로 발생하고 있어 이와 같은 각종 위기에 대한 총체적이고 효율적인 재난관리 및 위기관리의 필요성이 강력하게 대두되고 있는 실정이다.

본 글은 우리 사회에서 빈발하고 있는 인적 재난과 같은 위기상황을 무관심과 부주의로 인해 방치함으로써 보다 큰 인명·재산피해를 가져오는 것을 더 이상 방치해서는 안 된다는 전제하에 인적 재난을 효과적으로 관리하는 방법을 모색하는 것을 목적으로 한다. 이제까지의 우리나라 재난관리현황을 살펴보면 대체로 재난발생 후에 감지하고 다급하게 해결책을 세우는 수준이었다. 더구나 이 해결책은 재난상황에 대한 국민의 관심이 적어지면 흐지부지되는 임시방편 책이 대부분이었기 때문에 얼마간의 시간이 지나고 나면 같은 유형의 재난이 또다시 발생하게 된다.

효과적인 재난관리를 위해서는 이제까지의 소극적인 사후관리에서 벗어나 재난발생 전에 재난원인을 예방하고 완화하는 활동에서부터 재난발생 후 대응하고 복구하는 활동까지의 종합적이고 단계적인 관리가 이루어져야 한다고 생각한다.
행정의 궁극적인 목적은 국민을 각종 위험으로부터 보호하고 국민의 복지수준을 보장, 확대시킴으로써 국민이 안심하고 삶을 영위할 수 있도록 하는데 있다. 이에 본 글에서는 재난관리에 관한 혁신방안을 논의코자 한다.

2) 재난 및 붕괴사고의 의의

재난 및 붕괴사고는 건축물이나 구조물 등이 허물어져 무너짐으로서 인적ㆍ물적 피해를 야기시키는 현상을 의미한다.

그리고 붕괴는 각종 시설물(건축물, 교량, 육교 등)이 시공하자, 노후, 관리소홀, 지반약화 등으로 붕괴되어 인명과 재산피해가 발생한 사고를 말한다.

3) 재난사고의 일반적 특징

(1) 재난의 양상은 각종 안전 수칙 위반 및 부실공사 등으로 인한 대형 공사자의 붕괴, 건물의 노후로 인한 붕괴, 가스, 폭발사고에 수반되는 2차적 붕괴의 양상을 디고 있으며 앞으로도 이러한 사고는 매년 늘어날 것으로 예상하고 있다

(2) 대형 공사장, 건물, 공작물, 등의 붕괴시 구조대가 보유하고 있는 구조장비로서는 역부족으로 판단되므로 대형 중장비(기중기, 크레인, 굴착기 등)를 동원하여 합동작전을 행하여야 한다.

(3) 인위적이든 자연적이든 대형 건축물의 재난은 수많은 인명피해와 재산피해를 동반한다.

(4) 대형건축물 붕괴사고는 인명검색 및 구조 활동에 있어 많은 인원 및 장비가 필요하고 사고 수습기간이 길기 때문에 현장에 투여된 인원 및 장비가 필요하고 사고 수습기간이 길기 때문에 현장에 투입된 인원을 유효적절하게 교대 운용할 수 있도록 지휘관의 현명한 판단력이 필요하다.

(5) 붕괴에 의한 매몰자 구조는 구조 작업이 어렵고 복잡한 상황 하에서 수행되며 장기간의 현장 활동 소요시간이 필요하다.

4) 재난관리의 단계

(1) 완화(mitigation)단계

위기완화조치는 위기의 재발을 방지하여 국민의 안전을 확보하고 인명과 재산을 보호하는 철수적 과정이다(Drab다, 1991: 257), 완화단계는 사회와 주민의 건강·안전·복지에 대한 위험이 있는지 살펴보고 위험이 발견되었을 때 어떻게 할 것인가를 결정하며, 위험요인을 줄여서 위기발생의 가능성을 낮추는 프로그램을 수행하는 단계이다(Petak, 1985). 과거에는 위기를 사전에 완화 억제해야 한다는 사전단계의 중요성에 대해 주의가 기울여지지 않았으나, 최근 들어 인재발생이 빈번해지고 그 피해도 커지자, 위기완화관리의 인식이 높아지면서 이 단계에 많은 투자와 관심이 기울여지게 되었다. 그러나 이러한 관심은 선진국에서 이루어지고 있고 우리의 경우 여전히 위기 발생 후의 사후관리에 치우치고 있어 사전 관리 특히 완화, 대비과정이 미흡한 실정이다.

삼풍붕괴사고에서도 이는 여실히 드러나는데, 삼풍이라는 위기발생 후 그 원인을 역으로 추적해 보았더니 완화단계에서 당연히 이루어졌어야 할 인적 위기관리에 관한 법·조직 등 제도적 측면이 미비한 실정이었다. 또한 삼풍 같은 건축물의 경우 건물건축시 가장 중요한 것이 튼튼하고 안전하게 짓는 것이다. 그러나 삼풍백화점은 이 당연해야 할 사항들이 제대로 지켜지지 못하였고, 삼풍백화점 붕괴는 이미 완화단계에서 예견된 사고였음을 알 수 있다. 그러므로 본 논문에서는 삼풍백화점 붕괴사고라는 사례를 통해 완화단계에서의 위기관리와 관련된 구체적 내용 중에서 가장 문제가 되고 있는 법체계 등 제도적 측면과 사고발생의 직접적 원인인 부실공사 문제를 살펴볼 것이다.

(2) 대비 또는 준비(preparedness)단계

대비과정은 위기발생 이전에 완화단계의 노력에도 불구하고 위기발생의 가능성이 높을 경우, 비상시에 필요한 또는 그에 대비하는 운용계획을 작성하거나 위기사태발생에 대한 대응능력을 유지시키는 과정이다. 위기관리의 기능적인 측면에서 볼 때의 대비과정은 완화과정과 다소간 중첩되고 또한 대응과정을 대비하고 위기관리계획을 검증하며 실행하는 많은 활동들이 포함되기도 하지만 재난계획과 밀접한 관계가 있다.

삼풍의 경우 사전 대비단계활동 역시 '거의 전무한 상황이었다. 이러한 완화 및 대비의 사전단계의 소홀은 더 큰 재난을 야기했고, 나아가 신속한 대응을 저해하는 요인이 된다. 그러므로 본 논문에서는 대비단계에서 이루어지지 못하여 위기발생을 가속화시킨 대표적인 내용으로 안전관리문제, 위기관리인력과 전문성문제, 위기대비훈련에 대해 살펴볼 것이다.

(3) 대응(response)단계

대응과정은 위기가 발생하기 직전, 도중, 직후에 인명을 구하고, 재산피해를 최소화하며, 복구의 효과성을 증진시키기 위하여 취해지는 활동과정이다. 아무리 재난위험을 제거하였다. 해도 위기를 완벽하게 방지할 수는 없다. 그러나 사전에 많은 노력이 기울여진 경우에는 그렇지 못한 경우보다 위기에 대처하기가 훨씬 수월하고 그 피해도 줄어든다. 대응과정은 대비과정의 활동을 그대로 이어서 위기발생의 직전, 도중, 직후에 즉각적으로 행해지는 인명구조와 추가적 피해, 잠재성의 감소, 응급구호활동을 말한다. 이와 같은 대응과정은 정책의 집행단계를 대표하기 때문에 대비과정과 밀접한 관계에 있으며 위기관리의 전 과정 중에서 시간적으로 가장 짧지만, 이 활동을 위해서 오랜 시갈 동안에 완화와 대비의 노력을 기울인 것이므로 가장 중요한 과정이라고 할 수 있다.

여기서는 삼풍사고 발생 후 대응단계에서 이루어진 사고대책본부·현장지휘본부와 같은 위기대응조직의 문제와 위기의 대형화로 인해 형성된 민관군 합동구조체계를 통해서 본 구조구난체계의 문제, 사상자 후송 및 의료지원활동 같은 응급의료체계의 문제, 구조장비의 문제 등에 대해 살펴볼 것이다.

(4) 복구(recovery)단계

인재로 인한 위기상황과 혼란을 신속하게 정상상태로 회복시키는 것이 복구과정이다. 이러한 복구과정은 크게 응급(단기)복구와 장기복구로 나뉜다.

응급(단기)복구는 단기적으로 피해주민들이 최소한의 생활을 영위해 나갈 수 있도록 하는 데 중점을 두어야 하는 것이다. 위기직후의 대응국면의 활동들이 계속되어 임시 주거의 마련, 전염병에 대한 통제, 재난흔적의 청소, 생활구호로 이어진다. 장기복구는 재개발계획과 도시계획을 통한 원상복구가 원칙으로 되어 있으나 먼저 재난요인을 줄이는 방향으로 추진된다. 모든 피해가 당연히 복구되는 것은 아니고 공공시설과 같은 중요 시설부터 그 투자와 결과에 대한 비용편익분석 등에 의해 복구가 이루어진다. 복구사업의 비용은 방재책임자가 부담함이 원칙이나 경우에 따라서는 국가 또는 지방자치단체가 보조나 융자할 수 있도록 되어 있다.

이러한 활동들이 이루어지는 복구과정을 삼풍에서 살펴볼 때, 민간건축물붕괴사고라는 삼풍의 특성상 우선 응급복구만이 이루어지고 있고 건물의 재건축에 대해서는 정부가 아닌 다른 민간기업(주식회사 미원)에 부지를 매매하여 민간차원에서 재건축을 추진토록 하고 있다. 그러므로 여기서는 보상업무의 추진과 같은 응급복구에 대해 살펴볼 것이다.

5) 우리나라 재난관리의 현황

<표 1>에서 보듯 여러 중앙부처가 재난관리 업무를 수행하고 있으며 70여개의 개별법이 재난관리/안전관리 조항들을 규정하고 있다. 그 중 재난관리를 주 내용으로 하는 규율하고 있는 법률로는 민방위기본법, 재난관리법, 자연재해대책법, 소방법, 재해구호법, 시설물안전관리에 관한 특별법, 산업안전보건법 등이다. 건물의 재난관리의 경우 시설물안전, 소방관리, 전기안전, 가스안전 등 다양한 감독관청이나 시행기관(시․군․구 건축과, 소방서, 전기안전공사, 가스안전공사)이 존재한다.

개별법에 따라 행정자치부 소방, 유․도선, 건설교통부 시설물․건축물․교통, 산업자원부 가스․전기․안전․광산, 노동부 산업안전, 문화관광부 유원시설․체육시설, 과학기술부 원자력, 환경부 대기 수질오염 등으로 예방단계의 점검활동을 각기 수행하고 있다. 중앙부처는 총괄 감독하면서 비정규적으로 점검반 활동을 하고 있으며 대부분 현장방문 예방업무는 지방자치단체의 소관 부서별로 수행된다. 한편 소방청의 조직은 <그림 1>의 소방방재청 조직 표와 같다.

<표 1> 재난 소관부처(청)별 재난관련 법령

관리대상		관 련 법	관계부처
시설	교 량	∙ 도로법 ∙ 철도법 ∙ 도시철도법 ∙ 농어촌도로정비법	건설교통부 행정자치부
	댐	∙ 특정다목적댐법 ∙ 하천법	건설교통부
	수 리 시 설	∙ 하천법 ∙ 소하천정비법	건설교통부 행정자치부
	항 만	∙ 항만법	해양수산부
	공 공 청 사	∙ 학교시설사업촉진법 ∙ 국유재산관리법 ∙ 지방재정법	교육인적자원부 재정경제부 행정자치부
	아 파 트, 대 형 건 물	∙ 건축법 ∙ 주택건설촉진법	건설교통부
	백 화 점 등 대형판매시설	∙ 건축법 ∙ 도‧소매업진흥법	건설교통부
	호 텔	∙ 건축법 ∙ 관광진흥법 ∙ 공중위생법	건설교통부 문화관광부 보건복지부
	극 장	∙ 공연법 ∙ 건축법	문화관광부
	리 프 트 등	∙ 삭도‧궤도법	건설교통부
	유 원 시 설	∙ 관광진흥법	문화관광부
	골프장‧스키장등	∙ 체육시설의 설치‧이용에관한법률	문화관광부
	※ 재난관리법, 자연재해대책법, 시설물안전관리에관한특별법, 건설기술관리법, 건설산업기본법은 공통적으로 적용

관리대상		관 련 법	관계부처
산업안전	석 유 화 학	∙ 석유사업법 ∙ 유해화학물질관리법 ∙ 수질환경보전법	산업자원부 환 경 부 노 동 부
	가 스	∙ 도시가스사업법 ∙ 고압가스안전관리법 ∙ 액화석유가스의안전및사업관리법 ∙ 대기환경보전법	산업자원부 환 경 부 노 동 부
	제 조 사 업 장	∙ 공업배치및공장설립에관한법률 ∙ 산업표준화법 ∙ 승강기제조및관리에관한법률 ∙ 기업활동규제완화에관한특별조치법	산업자원부 노 동 부
	건 설 사 업 장	∙ 건설기술관리법 ∙ 건설기계관리법 ∙ 건축법 ∙ 도시재개발법	건설교통부 노 동 부
	※ 산업안전보건법은 공통적으로 적용
교통	도 로 교 통	∙ 도로교통법 ∙ 자동차관리법	건설교통부 행정자치부
	지 하 철	∙ 도시철도법 ∙ 지하철공사법 ∙ 부산교통공단법	건설교통부
	철 도	∙ 철도법	건설교통부
	해 상 안 전	∙ 해상교통안전법 ∙ 선박안전법 ∙ 어선법 ∙ 해양오염방지법	해양수산부
	수 상 안 전	∙ 유선 및 도선사업법 ∙ 수상레저안전법	행정자치부 해양수산부
	항 공 안 전	∙ 항공법 ∙ 항공기운항안전법	건설교통부
화재등	화 재 폭 발	∙ 소방법 ∙ 총포‧도검‧화약류등단속법 ∙ 화재로인한보상과보험가입에관한법률	행정자치부 재정경제부
	산 불	∙ 산림법	농 림 부
	전 기	∙ 전기사업법 ∙ 전기공사업법 ∙ 전기통신사업법 ∙ 전기용품안전관리법	산업자원부
	원 자 력	∙ 원자력법 ∙ 한국원자력안전기술원법	과학기술부
	광 산	∙ 광산보안법 ∙ 진폐예방및진폐근로자보호에관한법률	산업자원부
긴급구조 등 수 습 관 련		∙ 재난관리법 ∙ 소방법 ∙ 수난구호법 ∙ 응급의료에관한법률 ∙ 경찰관직무집행법 ∙ 의사상자예우에관한법률	행정자치부 보건복지부 해양수산부

자료 : http://www.nema.go.kr/, 소방방재청 조직 참조.

<그림 1> 소방방재청 조직표

종합상황실

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방

기

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과

국

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담

당

관

청    장

공보담당관

차  장

감 사 담 당 관

정보통신담당관

민방위경보통제소

재난예방국

풍수해준비국

기획관리관

재난대응국

교

육

훈

련

과

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관

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예

산

담

당

관

총무

과

중앙소방방재학교

소방방재연구소

중앙119구조대

자료 : 권오한ㆍ 남상하ㆍ 이춘화, “재난관리조직의 실태분석과 발전방안 ” 한국          화재소방학회“, Vol.15 No 1, 2001. 재인용.

6) 재난관리 조직의 문제점

우리 정부는 그 동안 무수한 대형재난을 경험하면서 재난관리체제를 운영하여 왔으나 아직도 개선의 여지가 많이 남아 있다고 보여 진다.

첫째, 유형별 관리로 기능이 중복되면서 주관기관의 대응능력 미흡한 경우가 있다. 예로서 산불예방과 진압은 산림청 소관이나 진화능력이 없어 현실적으로는 소방관서에서 주도적으로 산불진화 업무를 수행하고 있다. 가스안전, 시설물 등 안전관리 업무는 다양한 중앙행정기관과 지방자치단체의 시설, 건축, 전기, 가스, 소방, 산업안전 등 부서들이 예방 점검활동을 하고 있으나 상시적이고 통합적인 예방관리는 정립되어 있지 않다. 삼풍백화점의 경우 해당 부서들이 매년 1-4회씩 점검해 왔으나, 형식적인 점검에 머물러서 대형사고를 예방하지 못하였다.

둘째, 재난관리 총괄부서의 전문성 확보가 미흡하다. 범정부적인 안전업무를 총괄․기획하고 있는 국무조정실 안전관리개선기획단은 임시조직으로서 관련 부처의 파견 직원으로 구성되어 있다. 기획단이 상시적인 기획조정이나 장기적인 쇄신과제를 수행하기에는 한계가 있다. 그리고 대부분의 부처에서 재난관리담당부서는 비인기부서로서 일반직의 경우 잦은 인사이동으로 담당인력은 전반적으로 전문성을 축적하지 못하고 있다. 일반 행정직의 재난관리 부서 재임기간은 6월에서 1년 미만으로 재난관리업무에 대한 전문성이나 숙련도는 확보하기에는 턱없이 짧은 기간 근무하며, 재난관리부서의 행정직의 경우 통상 승진 후 초임 보직으로 배치되는 경우가 많다. 따라서 재난관리계획이 탁상계획으로 문서작성에 그치고 경우도 발생한다.

셋째, 늘어나는 긴급 구조․구난 수요에 비해 그 서비스공급능력은 매우 낮은 수준에 있다. 재난관리법은 소방관서에 재난 현장의 지휘통제, 긴급 구조․구난에 관한 책임을 부여하고 있으나, 전국 232개 시군구중 92개소(4개 시, 71개 군, 17개 자치구)는 관내에 소방관서가 없으며 119구조․구급대가 미설치되어 있거나 구조구급에 필요한 전문 인력과 장비가 부족한 실정이다.

넷째, 응급의료체계나 재난상황관리체제가 형식적으로 운영되고 있다.  129서비스의 경우 보건소에 공중보건의를 배치하고 있으나 활용도가 떨어지고, 구급차 운영에 있어서 봉사단체인 ‘대한응급환자이송단’의 요금부과에 대한 시비로 민원이 야기되고 있다.  지방자치단체의 경우 재난발생시 재난관리의 1차 책임은 지방자치단체에 있으나, 대응능력부재로 단순히 상황관리(피해 집계, 소관부처별 보고)에 그치고 사후 복구에 치중하고 있는 실정이며, 시․군 민방위재난부서는 인명구조 장비를 구입 창고에 방치하고서 사용하지 않고 있다.

다섯째, 재난수습과 복구에 필요한 재원이 충분히 확보되어 있지 않다. 대형재난의 경우 민간보험보상도 제대로 이루어지지 않는 경우가 많고 대다수의 경우는 정부 및 공공기관의 공적 부조에 의존할 수밖에 없다. 그러나 피해민을 지원하고 시설물을 복구하는데 소요되는 재원은 사전에 확보되어 있지 않다. 재해대책기금, 재난관리기금, 재해구호기금 등 재난복구지원 기금은 지방자치단체의 보통지방세의 일정분을 의무적으로 적립하게 하고 있으나 다수의 자치단체의 경우 지방세수가 매우 적고 따라서 법정 적립금도 적고 일부 자치단체는 법정 적립금도 채우지 못하는 실정이다. 재난관리기금의 경우 2001년 말 기준으로 97,176백만 원이 적립되었고 재해대책기금은 2003년 현재 8200억 원이 그 동안 적립되었으며 현재 약 6000억 원의 잔고가 있다. 재해구호기금이 구호물자를 구매하여 이재민들에게 지급되는 용도로 사용되는데 지방보통세의 1000분의 5의 범위에서 적립되고 있다.

대다수의 지방자치단체들의 적립하고 있는 기금들은 대형재난이 발생할 경우 이에 따른 보상과 복구비용을 감당하기에는 매우 부족하다. 재난 발생 후 행정자치부의 특별교부세, 민간단체(전국재해구호협회, 사회복지공동모금회, 대한적십자사 등)의 지원이 이루어지고 있으나 신속한 지원이 되지 않고 있고 지원규모 예측성이 떨어지기 때문에 복구기관의 복구계획수립과 집행능력을 제약하고 있다.

7) 우리나라 재난관리 문제점 혁신방안

(1) 법·제도 및 운영시스템 혁신

재난관리체제 일원화를 통한 총괄·조정기능을 강화하기 위하여 기존의 안전대책위원회와 재해대책위원회를 안전관리위원회로 통합하고, 재해대책본부와 사고대책본부를 재난안전대책본부로 일원화한다. 또한 재해·재난관련 기금을 통합하고 사후복구에서 사전 예방에 중점을 둔 재정지원으로 전환하는 등 발전적인 재정운영체계를 적극 검토해 나가야 한다.

(2) 재난관리 종합정보통신시스템 개선

정보기술산업의 급속한 발달로 방재관리에 있어서의 정보의 이용은 효율적인 방재관리에 그 효용성을 높이고 있다. 방재관리에 있어서의 정보기술의 이용은 과거에는 단편적인 정보로 그쳐 일회성에 머물렀던 정보들이 데이터화하면서 자료로 축적이 되고 경험들이 학습화되면서 새로운 정책과 계획에 환류 되어 재난으로 인한 피해를 경감시키는데 상당한 역할을 하게 된다.

미국 FEMA의 재난대응활동이 우리에게 주는 중요한 시사점은 종합성(Comprehensiveness)과 통합성(Integratedness)이다. 이 종합성과 통합성의 합성에 의한 각 차원의 협조관계가 정책과 계획의 효과를 제대로 발휘하게 하고 있는 것이다. 이러한 조화는 하루아침에 이루어진 것이 아니다. 미국의 FEMA는 이러한 각 차원의 정부간, 부처 간, 부문 간의 이기주의와 정보 교환의 혼선을 극복하면서 집적한 성과의 산물인 것이다. 이처럼 재난관리 있어서 종합성과 통합성은 반드시 필요한 것이며 이는 한 기관의 업무 독점으로 이루어지는 것이 아니라 관계기관간이 끊임없는 이해와 협조를 통하여 이루어지게 되는 것으로 이번 새로이 발족하게 될 소방방재청의 역할에 대해서도 이 부분에 대한 연구가 꾸준히 진행되어야 할 것으로 보인다.

국가안전관리정보시스템과 긴급구조시스템을 통합하여 정보공유 및 연계가 가능토록 하고, 재난관련기관이 공동으로 활용할 수 있는 통합무선통신망(TRS)을 구축하며, 위성영상정보시스템을 새롭게 구축하는 등 재난관리 정보시스템에 대한 기능보강 및 고도화를 추진한다.

(3) 정보전달체계의 용이성

미국의 방재관련 정보전달체계는 단순 명료하다. SEMS에 의해 현장과 비상운영센터,지방정부 비상운영센터(EOC)와 주정부 비상운영센터(주 EOC), 주정부 EOC와 연방정부(FEMA)와의 연계를 손쉽게 하고 있기 때문에 정보의 전달이 손쉬울 뿐만 아니라 보고를 위하여 별도의 문서나 프로그램을 사용할 필요가 없이 동일한 형식으로 처리되기 때문에 정보의 전달이 용이하다고 보겠다.

재난관리는 나라마다 처해진 현실과 각종 환경에 따라 달라질 수밖에 없기 때문에 어떤 체제가 더 효율적이라고 성급하게 단정 지을 수는 없다. 따라서 선진국이라고 해서 반드시 방재선진국이라는 공식은 성립되지 않는다. 재난관리는 재난의 발생에 따라 대응과정에서 발생하는 각종 경험을 지식 화하여 다시 일어날 수 있는 재난‧재해에 효율적인 대응을 하기 위한 과정이므로 우리나라 재난관리 현실에 맞는 체제와 시스템 구축이 더욱 절실한 것이다. 아울러 현재의 민방위 훈련 등을 점검하여 볼 필요가 있다.

따라서 재난의 예방, 대비, 대응, 복구의 과정이 순조롭게 순환되면서 경험이 경험으로 그치지 않고 교훈으로 feed back되어 점차 발전할 수 있는 조직 체계로 발전해 나가는 것이 바람직한 재난관리라고 보겠다.

(4) 지방 재난관리 능력제고

지방자치제도의 재난관리 능력을 높이기 위해 지역별 안전도지수 평가시스템을 단계별로 도입하여 평가결과에 따른 인센티브를 부여하고, 재난환경을 고려한 탄력적 조직 운영 및 24시간 현장대응체제를 구축해 나아가야 한다.

(5) 민간 자율참여시스템 구축

자원봉사조직, 민간전문가 등의 활용을 위해 관련법과 제도를 개선하고 민간자율조직 육성·지원하는 등 민관협력체제를 확립함은 물론 재난(재해·재난) 보험관련 법률체계를 정립하여 민간자율 재난관리시스템을 정착시켜 나간다.

(6) 실용적인 매뉴얼 개발·보급 운영과 교육·훈련기능 강화

비상대응계획, 비상대응매뉴얼, 비상대응 모의훈련 등을 법제화하고, 운영기관(시설관리 주체)의 매뉴얼 개발 및 보급을 의무화하도록 하는 한편, 수요자 중심의 교육을 실시하여 일반 시민대상 교육프로그램 개발과 조기교육 및 가족단위의 체험프로그램과 체험장을 확대·보급을 추진한다.

(7) 연구·개발 기능 강화 및 재난관련 산업육성

종합적이고 체계적인 재난관련 국가 연구개발 사업을 추진하고 방재엑스포 개최 등을 통하여 재난관련 산업을 활성화하며 재난환경 변화에 대응하기 위한 국제협력업무를 증진해 나간다.

(8) 신종 다중이용업소 특별대책 추진

노래방·멀티플렉스영화관 등 다수가 이용하는 시설의 안전사고를 최소화하기 위해 지하통로에 「매몰형 바닥유도등」 설치 등 안전기준을 신설·강화하고 미국 인명안전기준(NFC)에 준하는 피난 및 방화시설 등을 규정하는 등 신종 다중이용업소에 대한 특별대책을 추진하여 완벽한 점검이 이루어져야 할 것이다.

(9) 인력 및 장비관리체계의 확립

재난은 다양한 종류의 인력과 장비 및 기계 등을 요구하고 여러 단체나 다른 행정구역으로부터의 협력을 필요로 한다. 또 재난의 종류에 따라 특수한 장비를 필요로 하는 경우도 있다. 그러므로 재난계획에 있어서 자원봉사자를 포함한 인력과 장비, 등의 수요에 어떻게 대비하느냐 하는 문제는 매우 중요하다.

삼풍백화점 붕괴사고에서 보여주었듯이 중요한 문제는 인력과 장비를 동원하는 수단이나 방법보다는 과잉으로 동원된 인력과 장비를 어떻게 효과적으로 관리하느냐 하는 것이다.

8) 결론

기업, 국가 등 모든 조직의 규모가 커지고 고도화될수록 시스템에 대한 의존성과 연계성이 높아져 작은 충격에도 큰 피해를 가져올 수 있게 됨에 따라 충격을 어떻게 관리하고 대처하는가에 따라 조직의 경쟁력 유지 및 신용도가 결정되며 이는 삼풍백화점 붕괴사고나 대구지하철 참사, 그리고 미국 세계무역센터의 붕괴 등의 사례에서 확인할 수 있었다.

따라서 어떤 조직이 선진화되기 위해서는 일상적 기능을 보완하는 비상적 기능이 상비적으로 유지되어야 하며 유사시 비상적 기능이 일상적 기능을 원활하게 대체할 수 있도록 적절한 투자와 주기적인 교육·훈련이 수행되어져야 한다.

선진국에서는 이러한 인식에 따라 재난관리 부문에 대한 투자와 행정조직 강화를 지속적으로 추진하고 있고 우리나라에서도 국민소득 2만 달러의 선진국을 지향하기 위해서는 비상적 국가 기능의 유지관리가 비용이라는 인식보다는 국가경쟁력의 핵심 요소에 대한 장기적인 투자라는 인식을 가지고 사회안전보장시스템 구축에 노력할 때 진정한 의미에서의 선진국으로 인정받을 수 있을 것이다.

아울러 국가적 위기상황의 효율적 대처는 결코 정부만의 노력으로는 한계가 있으므로 국민들의 적극적 협조와 참여를 유발할 수 있는 새로운 형태의 국민적 정신운동을 전개해 나가야 할 것이다.

9. 초등학교 조기영어 교육의 문제점과 혁신방안

1) 혁신과제 선정이유 및 배경

요즈음 우리나라에서 세계화니 국제화니 하는 추세에 맞추어 모든 면에서 그것에 걸맞는 각국의 언행과 행동양식 및 문화적 배경을 알려고 하는 노력이 한창 진행 중이다. 그런 와중에서 우리에게 언어 중 가장 많은 국가에서 사용되고 있는 영어교육에 관한 문제가 강력하고 진지하게 대두되고 있는 실정이다.

미국이 세계 제일의 위치에서 과학적, 경제적, 군사적 우위를 유지함에 따라 영어는 명실상부한 세계 공통어의 역할을 하고 있고 이러한 시대적 요청에 따라 우리나라에서도 영어 교육을 더욱 강화 실시하고 있으나, 10여년의 교육 기간에 걸친 막대한 효과는 너무나 미약해서 정상적인 교육을 마치고도 대화마저도 나눌 수 없는 기현상을 초래하고 있다.

이에 본인은 많은 시간을 영어를 배우는데 주력하고서도 외국인을 만나면 당황하고 한 마디 제대로 자기의 의사를 표현할 수 없는 현상을 규명하고 문제점을 해결하고자 초등영어교육을 과제로 선정하였으며, 그중에서도 조기영어교육에 관하여 문제점을 알아보려고 한다.

최근에 영어는 외국어가 아니고 제2의 모국어이며 영어교육은 빠를수록 좋다라는 말이 널리 퍼져 있으며, 얼마 전까지 만해도 영어조기교육에 대하서 찬반론이 무성했으나 요즈음은 공개적으로 반대론을 펴지 못할 정도로 사회분위기가 긍정적으로 흐르고 있으며 또한 과학적, 경험적으로 영어조기교육의 효과가 입증되고 있다.

더구나 우리나라 교육사상 처음으로 1997년부터는 초등학교 3학년을 시작으로 영어가 초등학교에서 정규교과로 개설되어 주간2시간씩 수업하고 연차적으로 4,5,6 학년까지 확대 실시키로 확정된바 있다.

물론, 이것은 정부의 세계화 및 교육개혁의 시대적 요청과 교육적 필요에 따른 것 이지만 영어는 해외 정보의 소화능력향상과 나아가 국가 경쟁력의 기본요소이며 특히 영어는 전 세계 컴퓨터 (Computer) 정보의 80%, 라디오방송의 60%, 전화통화 85%가 영어를 사용함으로써 정보화 시대에 이미 세계어로써 자리 잡고 있다.

더구나 오늘날 지구촌에서는 190여 국가에 50억이 넘는 인구가 상호경쟁과 협력을 통하여 살아가고 있다. WTO의 출범과 함께 전 세계는 하나의 경제권화 되어 국내외의 이중구조의 벽이 허물어지고 자본, 기술, 상품, 서비스가 국경을 넘어 자유롭게 이동함으로써 세계 경제의 상호 의존성이 깊어짐과 동시에 경쟁 또한 치열해지고 있다.

영어의 올바른 학습과 완성이 선진국으로 가는 관문임에는 틀림이 없다. 상식적으로 그 나라를 알기 위해서는 우선 언어를 통달하는 것이 순서임은 명확한 사실이다. 그러나 모국어 외에 외국어를 완전히 익히기란 여간 어려운 일이 아니다. 중학교부터 시작해 대학까지 와서 배워도 변변한 영어 한 마디 할 수 있는 능력을 갖춘 사람이 되기란 쉽지 않은 일이다. 영어를 배우겠다는 의지와 노력이 부족해서가 아닐 것이다. 방법상의 문제가 주된 원인이다.

우리나라 사람들이 영어 한 과목을 위하여 아이들에게 들이는 돈과 노력은 엄청나다. 그럼에도 불구하고 고등학교를 졸업하고 나서도 미국 사람과의 유창한 대화는커녕 도움 없이 편지 한 통 제대로 쓰는 사람이 드물다고 한다. 자기의 의사를 표현할 수 없는 현상은 물론 평면적인 수업방법과 외국어를 처음 배우기 시작하는 나이가 문제라는 것은 너무도 분명한 사실이다. 그래서 그러한 문제점들을 해결하기 위해 미국이나 영국 등 영어를 모국어로 사용하는 나라들에 가서 직접 경험을 하거나 국내에서 Native Speaker와 직접 대화를 해가면서 영어의 능력을 키워나가기도 한다.

그러나 그 모든 것이 계속적이고 생활 속의 언어가 아니라면 어느 정도는 발전이 있을지언정 그 이상이 될 수 없다는 데 문제점이 있다. 영어가 어릴 때부터 생활화가 되어 지속적인 것이라면 좋겠지만 여태까지의 교육은 중학교부터 영어교육이 시작되어 대학까지의 교양교육까지 실시되었으나 그것이 오로지 학교 안에서만 이루어지고 학교 밖에서의 응용이 거의 불가능해 실효성이 없었던 것이 사실이다. 이러한 사실과 문제점들이 요즈음 국제화니 세계화니 하는 시점에 이르러 영어조기 교육에 대한 타당성내지 당위성이 강력하게 대두되게 되는 시점에 이른 것이다. 이에 본인도 이러한 과제를 선정하고 그에 관하여 원인을 발견하고 대책을 세울 수가 있다면 다소나마 도움이 되지 않을까 생각하여 연구하게 되었다.

2) 초등학교 조기영어교육의 실태

1995년 11월에 공포된 초등학교 영어는 "일상생활에서 사용하는 간단하며 기초적인 영어를 이해하고, 표현하는 능력을 길러 주는 교과"로서 그 내용은 "의사소통이 바탕이 되는 언어 기능 교육, 그 가운데서도 음성 언어 교육이 주가 된다. 음성 언어 교육은 발음, 억양, 발화 등을 자연스럽게 습득할 수 있는 내용으로 한다.", "문자언어는 저학년에서는 문자 인식 수준으로 제한하고 고학년에서는 문자 수준의 음성 이해를 돕는 보조 수단으로서 문어적 표현을 다룬다." 라고 명시하고 있다.

그러나 오늘날 세계화ㆍ정보화 시대를 맞이하여 외국어 특히, 국제 공용어 역할을 하는 영어 교육의 중요성이 강조되면서 세계 각국이 외국어 교육을 점점 강화하고 있는 추세에 있다. 우리나라에서도 1997년도부터 제 6 차 교육과정에 의거 초등학교 3학년부터 주당 2시간씩 영어를 가르치고 있는 상황이다. 아울러 교육인적자원부는 초등 1ㆍ2학년 영어교육실시 여부를 오는 2008년 확정할 예정이며 이를 위한 2년간 전국 50개 초등학교를 대상으로 영어교육 연구학교를 지정 운영할 예정이다.

우리나라에서의 영어는 외국어로서의 영어 즉 EFL환경이기 때문에 학교에서 배운 영어를 실제 생활 장면에서 사용할 필요나 압력을 거의 받지 않는다. 이처럼 영어에의 노출량이 극히 저조한 상황에서 영어 습득의 필요를 절실하게 인식하기란 사실상 어려운 일이다. 일상생활에서 항상 모국어를 사용하고 모국어로 사고를 하기 때문에 외국어에 대해서는 항상 생소하고 심리적으로 불편함을 느끼지 않을 수 없다. 이것은 영어의 학습 효과에 결정적으로 부정적인 영향을 끼치는 요인으로 작용한다. 그러므로 영어 습득에 필수 불가결한 언어 환경의 문제가 개선되지 않고서는 영어교육의 효과를 거의 기대할 수 없게 된다.

이런 EFL 상황에서도 학부모들은 초등학교 학생뿐만 아니라 취학 전의 어린아이들에게까지도 영어교육을 시켜야한다는 필요성을 절실히 느끼게 되었다. 학부모들의 자녀 영어 교육에 대한 열의가 고조되면서 사설학원과 유치원 및 기타 여러 기관을 통한 조기영어교육의 열풍이 거세어졌다. 이러한 학부모들의 조기영어 교육에 대한 욕구와 어린 학생들의 영어교육에 쏟는 노력이 시간과 경제적인 손실을 초래하지 않고 효과적으로 이루어질 수 있도록 하기 위한 방법을 모색하는 것이 매우 필요하다고 볼 수 있다. 어머니의 신념 있는 교육지도와 자녀의 영어 학습에 적극적인 참여가 우리나라와 같은 영어환경에서는 교육적인 효과가 클 것으로 기대되어지는 것이다.

3) 초등학교 조기영어교육의 문제점

(1) 조기영어교육에 대한 부모의 목표의식의 결여

초등학교 영어교육의 기본 방향은 2세들을 능력 있는 세계인으로 키워 앞으로의 사회와 삶의 변화에 능동적으로 대처하고, 질 높은 문화의 삶을 누리게 하는 데 있다. 국가가 개방되고 세계화되는 과정에서 민족 주체성을 확립하고 역사의식을 제고하며 전통 문화를 바르게 보존하기 위해서는 영어를 배척하기보다 영어를 통하여 세계의 여러 문화를 선별적으로 수용하고, 문화적 균형 감각을 배양해야 할 필요가 있다. 또 우리말 속에 외래어가 계속 늘어나고 있는 것은 피할 수가 없는데, 영어교육을 올바르게 실시하여 우리말과 외래어의 분별력을 길러서 오히려 국어 순화에 도움이 되도록 하여야 하나, 초등학교의 조기영어교육의 경우, 부모의 조급성에 의하여 영어를 왜 조기에 수강하여야 하는지의 목표의식이 결어 되어 있어서 잘못되는 경우 시간과 비용의 낭비를 초래할 수 있다.

(2) 교사의 질에 관한 문제점

언어는 맨 처음 어떤 사람한테서 배웠냐에 따라 습득자에게 절대적인 영향을 끼친다. 한번 배워서 좌뇌에 입력되면 수정되기가 아주 어렵다는 것이 학계의 정설이다. 특히 발음의 경우가 그렇다. 그러므로 영어교육을 담당할 교사들을 일정한 시험을 거쳐서 선발하되 아주 엄격한 발음테스트를 거쳐 선발되어야 할 것이다. 하지만 한편으로 영어 강사를 교포나 국내의 수준 낮은 전공 교사들에게 처음 영어를 배우는 아이들에게 맡길 수는 없기에 당국의 끊임없는 영어 교사를 위한 연수와 질 관리에 각별한 노력을 기울여야 할 것이다.

(3) 언어 만기 습득자나 언어 지진아에 대한 조기 외국어 교육의 문제점

모든 학생들의 선천적인 능력은 다 같지 않다. 개인마다 그 능력 정도, 습득하는 시기, 속도 등은 모두 다르다. 그러므로 제 2언어 도입은 그 개개인의 능력과 언어습득 속도에 맞게 시작해야만 효과적이다. 만일 이런 점을 무시하고 획일적으로 동시에 시작한다면 자칫 두 개의 언어를 모두 다 잘 구사하지 못하는 언어장애가 될 수도 있다는 것이다. 또한 Cummins(1984)의 "Threshold Hypothesis"에 의하면 개인마다 언어능력 수준 (문지방)이 다른데 낮은 어린이에게 이중 언어 교육을 시키면 두 언어에 모두 결함이 생기는 언어장애자가 된다는 것이다. 즉 이러한 이론들을 참고할 필요가 있다고 본다.

(4) 조기영어교육 목표 설정의 문제점

현행 초등학교의 교육과정에서는 교육의 목표를 "영어에 흥미와 자신감을 가지며 기초적인 영어를 이해하고 표현할 수 있는 능력을 기르게 한다."라고 되어 있는데 기초적인 영어의 이해와 표현은 중학교에서 배워도 되는 것이 아닐까? 그러므로 교육의 목표가 몇 개의 어휘를 외우게 하는 것이 아니라 영어에 대한 감각을 익히고 국어와 영어의 차이점을 스스로 발견할 수 있고 영어도 무의식적으로 스스로 터득하도록 환경을 만들어 주는 것이 필요하다고 본다. 이에 그 목표를 좀 더 합리적이고 확실하게 세우며 처음으로 배우는 것만큼 정확한 발음과 듣기 교육에 가장 힘을 기울여야 할 것으로 보인다.

(5) 한국인으로서의 정체성 확보 문제

모국어 교육의 강화가 선행되고 한국인으로서의 애국, 애족심을 길러주어 한국인으로서의 정체성을 확고히 하고 한국문화에 대한 충분한 이해와 자부심을 길러준 다음 외국어교육을 시행해야 한다. 특히 우리나라와 같이 영어가 외국어인 경우는 국어 교육을 충분히 한 다음에 외국어 교육을 실시해야 한다. 초등 3학년이라도 완벽한 국어를 충분히 잘 구사하지는 못하기에 국어교육, 민족교육이 충분히 이루어지고 한국인으로서의 정체성을 확고히 하는 것이 영어 교육에 선행되어야 한다.

(6) 조기영어 교육 방법 문제

학생들의 언어 능력이 개인마다 다르기에 적정한 학생 수에 능력별 교육과 다양하고 수준에 맞는 교육 방법이 제시되어야 한다. 또한 우리나라 실정에 맞는 전문가와 일선 교사들의 끊임없는 최선의 교수법을 연구해야 할 것이다. 더불어 당국의 초등영어 교육전반에 걸친 점검과 활발한 연구 환경 조성에 힘을 기울여야 할 것이다.

4) 초등학교 조기영어교육의 문제점의 발전 및 혁신방안

(1) 정부차원의 종합적인 조기영어 교육정책의 필요

정부차원에서의 종합적인 조기영어 교육정책이 계획되고 시행되어야 한다. 이미 조기영어교육은 소수의 기관에서만 실시되는 것이 아니라 많은 기관에서 실시되고 있어 국가에서는 학령 전 교육에서부터 대학 교육까지의 연계성 있는 외국어 교육 계획을 세워야 한다. 그러한 총체적인 외국어 정책의 입장에서 교사 양성소나 교사 재교육 프로그램, 부모 인식전환을 위한 홍보 등이 이루어 질 수 있다.

(2) 조기영어교육을 담당할 교사의 전문 의식 필요

조기영어교사로서의 전문적 의식이 필요하다. 대부분의 조기영어교사는 장기적이고 정규적인 직업으로 영어를 가르치는 것이 아니라 임시적으로 영어를 가르치기 때문에 자칫 직업에 대한 애착이나 노력이 결여될 경우가 많다. 또한 어린 아동들을 상대로 하는 영어교육이기 때문에 영어실력이나 전공과는 무관한 사람들이 영어를 가르치고 있는 경우도 있다. 하지만 조기영어교사는 아동에 대한 심리나 발달에 관한 지식은 물론이고, 영어실력도 갖추어야 하고 교재나 교구, 프로그램 고안 등에서 창의성과 독창성을 가져야 한다. 따라서 이러한 교사로서의 자질과 능력을 높이기 위한 노력 또한 요구되므로 영어공부는 물론이고 조기영어교육에 대한 워크샵이나 세미나, 다른 교사의 수업 참관 등을 통해서 자신의 전문적 자질을 높이도록 노력해야 한다.

(3) 교사의 재교육 프로그램 개발

조기영어교사들에 대한 재교육 프로그램 개발이 시급하다. 교사로서 자신의 자질이 부족하다고 생각하는 많은 교사들이 재교육을 받을 수 있는 곳이 있어야 한다. 이러한 곳은 각 사설교육기관에서 자체적으로 만들 수도 있지만 대부분 사설교육기관에서는 교수법에 대한 한정적인 교육만 이루어지고 있으며, 폐쇄적으로 운영이 되고 있기 때문에 더 많은 조기영어교사들의 재교육의 기회를 넓히기 위해서는 국가적 차원에서 고안되는 게 더 필요하다. 국가에서는 조기영어교사에 대한 실태조사를 실시한 후에 효과적인 재교육 프로그램을 개발할 수 있을 것이다. 그러한 프로그램을 통하여 더욱 더 질 높은 교사를 배출하여 조기영어교육의 효과를 높이도록 할 수 있을 것이다.

(4) 조기교육에 필요한 교재와 교구의 개발 요구

우리의 아동에게 맞는 교재와 교구 개발이 요구된다. 많은 조기영어교사들이 교구와 교재의 부족을 문제로 생각하고 있다. 최근의 일간신문에 따르면 상당수의 조기영어교재들이 외국교재를 그대로 수입하거나 극히 일부만 고쳐서 상업화한 교재들이 많다고 했다. 그러므로, 교육 당국에서는 영어교재의 수입이나 유통 허가기준을 정해야 하고, 조기영어교사들 스스로 교재나 교구를 개발하도록 노력해야 한다.

조기교육에 대한 김소희 논문에서 보면, 조기영어교사는 교재 선택을 본인이 하지 않은 경우가 많고, 80% 가량이 부교재를 2가지나 4가지 이상 사용하고 있었다. 또한 거의 대부분이 내용이 적절한가에 따라 교재를 선택하고 있었다. 조기영어교사들이 가장 많이 사용하는 교재의 가격은 만원 미만이었다. 수업에 필요한 교구의 경우 소속회사에서 공급을 받는 경우가 가장 많았고 직접 제작한다는 교사도 꽤 있었다.

조기영어교사들은 '책으로 된 교재'와 '그림이나 단어카드'를 가장 많이 사용하고 있었는데 이것은 송미경이 조사한 '학령 전 조기영어교사의 실태연구'의 결과와도 비슷하나, 그 때에 비해 비디오 테이프의 사용율이 카세트 테이프의 사용율 보다 높아졌음을 알 수 있다. 조기 영어교육 시 가장 효과 있는 교재로는 그림이나 단어카드를 꼽아서 가장 많이 사용하는 교재와 효과 있는 교재와 약간의 차이가 있음을 알 수 있었다. 교사들이 가장 많이 사용하는 수업방법은 '영어와 관련된 교구를 이용한 놀이활동'으로 나타났고, 효과 있는 수업방법 또한 같은 의견을 보였다. 이는 조기 영어교사들이 영어교육 시 가장 효과적이라고 생각하는 수업방법을 실제 수업에 있어서도 주로 사용하고 있는 것으로 나타나 바람직한 현상으로 보여 지고, 조기영어교육의 목표인 아동의 흥미나 동기유발에도 부합한다고 볼 수 있다. 발음지도에 있어서는 교사 자신의 발음을 모방하게 하는 경우가 많았다.

(5) 기타

조기영어교육이 이루어지는 곳의 학습시설을 보면 TV와 녹음기가 가장 많았고 일반적으로 시설이 부실함을 알 수 있다. 또한 영어학습 자료나 시설을 위한 기관의 뒷받침이 부족한 것으로 나타났다. 초등학교의 경우 영어전담교사가 느끼는 현재 조기영어교육의 최대의 문제점으로 '아동의 실제 영어활용 기회 부족'을 가장 많이 꼽았다. 고로 실생활에서 배우고 익힌 영어를 활용할 수 있는 영어마을이나 "English Zone"이 필요하다 할 수 있겠다.

5) 조기 영어교육의 전망

이 글에서 나는 우리나라의 영어 조기교육 열풍의 사회상과 영어 교육의 현실을 검토하고 문제의 혁신 방향을 제시하였다.

국제 환경의 변화, 조기 영어 교육의 열기, 학교 교육의 난맥상 등으로 우리나라 영어 교육은 열기와 열풍으로 가득 차있으나 효과적인 교육은 부재하다는 것이 밝혀졌다. 왜 이런 결과가 초래되었는지 분석하고, 이를 토대로 우리의 영어 교육의 문제를 해결하기 위하여 학교 영어 교육의 목표를 근본적으로 수정할 것을 제안하였다.

우리나라에서 조기영어교육이 행해지기 시작한 것은 몇 년 전 일이 아니다. 하지만 최근 2-3년 전부터 일기 시작한 조기영어교육의 붐은 우리에게 과연 올바른 조기영어교육이 행해지고 있는지에 대한 의문을 갖게 했다. 그러므로 이 연구에서는 초등학교의 조기영어교육의 문제점을 알아보았으며, 아울러 발전방향에 대하여 제언을 하였다.

현재 실시중인 초등 및 중등학교 영어 교육은 근본적으로 목표 설정이 잘못 되어 있다. 좀 과장해서 말하면, 우리는 안 되는 목표를 세워 두고 안 되는 일을 하고 있는 것이 아닌가 하는 생각을 떨쳐버릴 수 없다.

우리나라 학교 영어 교육의 목표가 무엇인가? 생활 영어를 가르치는 것이라고 한다. 생활 영어란 요컨대 영어 의사소통 능력을 말한다. 초등학교에 주당 한 두 시간의 영어 수업, 중 고등학교에 주당 4, 5시간의 수업 시간의 영어 수업을 하고 있으면서 우리는 학생에게 영어 의사소통 능력을 가르친다고 하고 있다. 첫째, 그런 시간 제약과 교육 환경으로는 영어 의사소통 능력의 개발이 불가능하다. 둘째, 실제로 의사소통 능력과 거리가 먼 수능 시험 점수 잘 맞는 방법을 가르치면서 의사소통 능력을 개발하고 있다고 말하고 있다. 이 때문에 학교 교육에 대한 불신풍조만 심화되고 있는 것 같다.

그렇다고 학교 영어 교육이 본격적인 집중 교육이 될 수는 없다. 집중 교육을 제대로 하려면 매일 6시간의 수업을 수년간 계속해야 하는데, 영어가 아무리 중요하다고 할지라도 모든 다른 교육을 희생시키고 학교에서 영어 교육만 할 수는 없다.

초등학교 조기영어교육은 읽기나 쓰기를 사실상 금지하고, 놀이나 노래 또는 간단한 듣기 등을 통해 기초적인 영어 환경에 익숙하게 하여 영어에 흥미와 호기심을 유발시키고 회화 중심의 생활 영어를 본격적으로 공부시키는 것이 바람직하다 할 수 있으며, 이러한 교육 또한 현실적으로 매우 중요하다 할 수 있을 것이다.

교육상 영어 능력을 해독 능력과 의사소통 능력으로 나누고 초등학교의 영어조기교육은 영어소통 능력의 개발에, 중등학교 및 대학은 영어해독 능력의 개발에 목표를 둘 것을 제안하며, 우리나라 초등학교의 영어조기교육이 이러한 방향으로 나아가기를 빌어본다.

10. 우리나라 요보호 아동복지정책 혁신방안

1) 아동복지혁신의 배경

우리나라가 선진복지국가로 거듭나기를 희망하는 사람들이 많다. 부모의 경제적 파탄이나 이혼, 학대 등의 이유로 가정에 돌아갈 수 없게 된 아동들이 있는데 이러한 아동들을 보호하고 도움을 줄 수 있는 정책이 요보호아동복지정책이다.

요보호아동의 문자 그 자체를 풀이한다면 보호를 요하는 아동을 뜻하기 때문에 아동은 보호를 받아야한다는 입장에서 볼 때 모든 아동을 요보호아동이라고 할 수 있을 것이며, 우리나라의 새 아동복지법에서 말하는 아동 역시 모든 아동으로 하여 선진국과 같은 아동복지구현을 이상으로 삼았다.

그러나 우리나라 사회복지 서비스의 현장에서는 그 범위가 좁은 것이어서 흔히는 기아, 시설수용 보호아동 등 가정에서 이탈해 있는 아동으로만 생각해 오고 있으며, 가정에 있는 아동은 그 가정이 아무리 빈곤하더라도, 또 그 아동이 질병으로 어려움을 겪고 있어도 요보호아동이라는 테두리 안에 넣고 있지 않은 것으로 생각된다.

나라의 미래는 현재의 아동에게 달려있으며, 아동은 건강한 부모에게서 건강하게 성장되어야 할 권리가 있다.

즉, 가정은 아동의 성격형성과 사회화를 위한 기본적인 집단으로써 무척 중요하다. 아동은 가정을 통해서 사회의 생활구조와 관습, 행동의 기준, 도덕적 가치기준, 윤리의식 등을 습득하게 된다. 그러나 가정은 다양하고 복잡한 가족내부의 사회적 관계로 가족 구성원의 인간적 친밀감과 유대감은 점점 희박해 지고 있으며, 가족 간 대화의 기회가 줄어들고 있다. 따라서 무관심과 방심으로 원만한 가정교육이 이루어지지 못하여 아동의 인격형성과정에서 정서적 긴장이 초래되고 있다.

급증하고 있는 이혼가정으로 인한 가족해체현상, 자녀양육에 있어 남성의 역할증대, 부모의 자녀에 대한 학대, 어린이 납치 및 살해, 정신지체아의 성폭력문제, 결식아동, 그리고 저 출산에 따른 아동부족, 미혼모에 의한 출산, 가치관의 변화 등 아동과 관련된 많은 문제 및 사건이 발생하고 있어 국가적으로 아동복지 문제가 큰 문제로 직면하고 있어서 아동복지에 관한 정책의 개선 및 보완이 시급한 문제로 대두되고 있다.

따라서 본 글은 요보호아동에 대한 지금까지의 우리나라 정책의 문제점을 살펴보고 요보호아동정책의 혁신방향을 제시하고자 한다.

2) 아동복지의 개념 및 대상

아동복지는 아동복지법과 그와 관련된 법규정에 의한 아동을 위한 서비스를 말하는 것으로 일반적으로 아동에게 혜택을 주기위한 사회복지프로그램을 통해 아동복지서비스를 제공해주는 사회사업을 의미하며, 좁은 의미로는 요보호 아동을 대상으로 아동복지전문가들이 실질적으로 행하는 조직적 활동을 말한다.

아동복지의 대상은 특수아동은 물론이고 모든 일반아동들까지 포함하는 것이 기본이다. 그러나, 빈곤, 결손, 해체가정의 아동, 정신장애 및 신체장애 아동, 정서장애아동, 복합원인에 의한 아동 등이 요보호아동의 대상에 속한다.

3) 요보호 아동복지정책의 문제점

(1) 아동의 놀이문화의 부재

아동의 정상적 발달을 위해서는 교육과 놀이가 균형있게 발전되도록 하여야 하나, 현재의 아동은 불균형적 발달을 하고 있다.

(2) 아동학대, 방임, 착취

최소한의 물질적 지원만 있을 뿐 정서적 지원이 부족하여 보호아동이 적절히 보호받고 있지 못한 실정이다.

(3) 사회인의 참여의식부족

요보호아동에 대하여 지역사회인의 의식이 미흡하여 형제애의 의식이 부족하고, 자연발생적인 관심과 지도가 부족하다.

(4) 아동복지시설 보호서비스의 문제점

전문가에 의한 보호서비스가 미약하다. 지금까지의 보호시설은 생존을 위한 수용서비스였고, 집단적 취급의 보호서비스였다. 이와 같은 서비스는 아동이 사회적, 심리적, 인지적으로 성장 발달하여 사회에 적응하는 독립된 인간이 되게 한다는 시설보호의 목표를 달성하는데 직접적으로 기여하지 못하였다.

(5) 사회복지전문화와 사회복지전달체계의 문제

조직구조상의 문제로서 서비스의 자율성과 능동성이 결여되어 있고, 전문서비스기관이 매우 부족하다. 서비스이 내용과 전달방법상의 문제로서 서비스내용에 한정성과 개별 사회적 서비스의 미비, 그리고 사후서비스의 결여 등을 들 수 있다.

(6) 아동복지정책예산의 부족과 지원방식

아동복지예산정책에 매우 인색하다. 최근에 아동복지정책예산이 증액되고 있다고는 하나, 근본적으로 아동예산액이 적게 책정되어 있던 관계로 지속적으로 증가하고 있으나 실질적으로 매우 적은 예산이다. 지원방식 또한 현재의 아동복지의 예산지원방식은 전년도 예산을 기준으로 일정 증가율로 동일하게 지원하고 있다. 따라서 아동복지관을 설립할 때나 결식아동의 급식이 예산의 중요한 기준이 되고 있다. 이러한 방식은 매우 비합리적인 방법이다.

(7) 전시 효과적인 서비스 공급과 수혜대상의 제한

현재의 아동복지정책의 사업대상은 저소득층 아동으로 극히 제한되어 있어 수혜아동수가 전체 아동 수에 비해 아주 적다. 저소득층 아동으로서 복지정책이 필요하며, 소득, 부모, 연령의 요건이 충족되어야 한다.

(8) 가정, 지역사회 자녀양육 지원사업의 미흡

아동복지관에 일시보호시설로서 그룹 홈이 있으나 시설이 매우 열악하여 효과적인 지원이 어렵고, 부모교육을 체계적으로 제공하는 기관이나 가정과 지역사회 자녀 양육사업을 연계하여 지원하는 사업이 없다.

4) 요보호 아동복지정책의 혁신방안

(1) 가정내 요보호아동복지정책

사회복지현장에 몸담아 일하고 있는 우리에게 가장 간절한 소원이 있다면, 부모등 보호자가 자녀들을 양육하거나, 교육할 수 있도록 지원하는 대책을 우리정부가 시급히 세워 주었으면 하는 것이다. 월 10만원 내외의 홀어머니가 많은 자녀를 부양하고 있는 가정을 우리 주변에 너무나 많이 보고 있다. 보호시설에 있는 아동들을 위한 생계비, 교육비, 의료비 등 시설유지비등 소요운영비의 아동 1인당 월평균액 영세가정의 아동 1인당의 지출액을 비교한다면 가정내 요보호아동의 복지대상 등이 얼마나 시급한가를 곧 알 수 있다. 이렇게 긴요한 대책이 없기에 힘에 겨운 보호자는 자기자식을 유기하는 비정을 저질러야 하고, 보호시설 또는 입양기관에 보호를 의뢰함으로서 모자간의 혈육은 이산의 슬픔을 겪어야 한다. 시설보호아동은 의료보호의 혜택이 있으나, 빈곤한 가정에 있어서는 극히 제한된 생활보호대상가정의 아동이 아니고서는 아무리 영세하여도 의료시혜가 없다. 이와 같은 현상은 우리 정부의 시책상의 큰 맹점이요, 그들 영세가정의 가족들은 이같은 정책적 사각에서 고통스럽고 슬픈 생활에 시들고 있다. 가정내 요보호아동을 위한 정책으로는 다음과 같은 것이 있다.

(2) 아동부양수당

사회보장제도가 완벽하다는 스웨덴(Sweden)은 재벌이나 저소득층에게 똑같이 아동부양수당을 지급하고 있을 뿐 아니라, 외국에서 입양한 아동에게도 이 수당을 지급하고 있으며, 양자의 연령이 어릴 경우 양부모에게 유급출산휴가를 주기까지 한다. 우리나라 극민소득 수준에 비추어 이같은 제도는 우리로서 요원한 일이겠으나, 재정이 허용한다면, 우선 생활보호대상가정에서 시작, 영세가정으로 아동부양수당지급을 확대해가는 정책을 세워야 할 것이다. 현 물가수준으로 월2만원 정도의 아동부양수당을 10,000명의 아동에게 지급한다면, 유기, 친권포기와 보호의뢰 등으로 부모의 품을 떠나는 아동의 수가 년간 500명 정도이상으로 줄어갈 것으로 생각된다. 아동부양수당의 지급은 아동의 가정이탈을 방지한다는 측면에서 뿐 아니라, 아동들을 부모의 애정 밑에서 필요한 영양을 섭취하며 건전하게 자라게 한다는 적극적인 측면에서 보다 긍정적인 관심을 갖고 조속한 시일 내에 시행 되어야 한다.

(3) 영세가정에 대한 의료시혜확대

의료시혜정책의 일환으로 생활보호대상가장에 베풀어지는 의료구호대상을 적극적인 관심을 갖고서 매년 보다 많은 영세가정이 이 혜택을 받도록 확대해 간다면, 영세민가정으로부터의 신음소리는 그만큼 감소될 것이 확실하다, 뿐만 아니라, 병약해서 사망하는 아동수도 줄 것이며, 또 유기되는 아동의 불행도 예방할 수 있을 것이다.

기형, 심신의 장애로 인해서 유기되는 아동이 점점 많아지고 있으며, 미숙아라는 이유로 버려지고 있는 아동의 수도 적지 않다. 이와 같은 의료적측면은 정부의 생활보호대상가정에 대한 의료시혜의 수준은 낮은 것이어서 아프거나 장애있는 아동을 유기하는 것을 예방하는데 효과있는 도움을 주지 못한다는 것이다.

장애아동을 위한 재활사업과 미숙아보육기시설의 완비, 그리고 영세가정의 아동 뿐 아니라 그 보호자에게까지 민간자원을 동원하여 의료구호활동을 전개하여야 한다.

(4) 미혼모 및 사생아의 보호에 관한 입법

영아유기의 이유로는 앞에 말한 바와 같이 경제적 빈곤, 가정파탄 또는 결손아동의 질병 또는 심신의 장애를 들 수 있겠으나 젊은 세대의 성윤리의 문란에서 야기된 미혼모와 그들에게서 태어난 사생아 등 많은 영아들이 유기되거나 때로는 피살되기까지 하는 것으로 보인다. 그러나 원인별로 유기되는 영아의 수에 관하여는 오직 하나님만이 아실 것이다.

미혼모가 보호를 받을 수 있는 법률이 있다고는 하나, 미혼모는 자기의 불륜을 은폐하여야 하기 때문에 그 법률은 쓸모가 없다고 한다, 그러나 우리는 미혼모와 그 사생아를 보호하여야 한다. 북구에서는 미혼모의 상대방이 미혼남이든 기혼인 이든지 간에 미혼모에게서 아기가 태어날 경우, 아기의 아버지는 미혼모와 아기의 부양책임을 지도록 법이 마련되어 있다.

따라서 미혼모와 구 사생아는 남편과 아버지로부터 보호를 받게 된다. 우리나라에도 입법조치가 꼭 있어야겠다. 이러한 법률이 우리나라에 마련된다면 한국의 남성, 특히 기혼남은  미혼여성에 대하여 조심성있게 행동할 것이며, 미혼남인 경우, 부양의무를 질 바에는 미혼모와 결혼, 그들의 아기를 사생아로가 아니라 적자로 잘 기를 것으로 생각된다. 그리고 그 많은 기아는 놀랄만큼 감소할 것이다.

(5) 가정외 요보호아동복지의 정책

보호자의 가정에서 아동이 이탈하는데 있어서 부량아 또는 미아의 경우, 아동이 의식하든 못하든 간에 이탈하며, 유기나 보호의뢰는 아동이 피동적으로 보호자의 가정을 떠나는 것이기에 이탈로 표현하는 것보다 이산된다고 하는 것이 적절한 표현인 것 같다.

가정외 요보호아동의 보호방법에는 수용시설에 보호하는 것과 친가든 대리가정이든 간에 다시 가정에 복귀시키는 것으로 대별할 수 있겠다. 수용시설보호방법은 우리나라 요보호아동보호의 대안이라 할 수 있겠고, 보호아동의 특성에 따라 육아시설, 재활 또는 장애아시설, 부량아시설 등으로 분류할 수 있겠다.

한편 가정에의 복귀로는 친부모가정으로의 귀가조치, 입양, 가정위탁보호의 세가지로 분류할 수 있겠고, 입양은 국내입양과 해외입양으로 가정위탁보호는 유료위탁과 무료위탁으로, 또는 장기와 일시로 나누기도 한다. 보다 나은 가정 외 요보호아동의 복지가 무엇이겠는가를 몇가지 관점에서 모색해 보면 다음과 같다.

(6) 수용보호아동의 복지방향

정부보조가 외부에서 대체되는 한편 보조액이 늘어가고는 있으나 노후시설이 많고, 선진도국의 아동복지시설로서 손색있는 시설이 적지 않기 때문에 현대적 복지시설로 개수하는데 정부가 특별한 관심으로 재정 지원해야 할 것이며, 아동의 양육과 생활지도에 관한 전문인력을 갖출 수 있도록 적극 지원하여야 할 것이다.

특히 부모의 애정이 결여된 시설수용아동의 장래에 관심을 갖는 우리는 이들을 위한 정부의 재정투자가 결코 낭비가 되지 않을 것임을 확신한다.

장애아동복지시설의 대폭적인 증설과 기존시설의 현대화를 위한 정부지원, 그리고 전문인력의 확보에 힘써야 한다. 특히 장애아의 재활치료에도 부모의 애정이 매우 큰 역할을 하는 것이기에 이 사업의 앞으로의 설계에 있어서는 각별한 관심으로 장애아의 부모와 연계하여 좋은 방향으로 적극 개발해야 할 것으로 생각한다.

(7) 가정외 요보호아동의 가정복귀

입양기관의 보호 중에 있는 아동이 친부모나 연고자의 가정으로 복귀하는 수는 연간 400명 이상이 될 것으로 추산되며, 그 수는 국내입양 및 해외입양아동 총수의 7%내지 10%에 해당될 것이다.

이들 가정으로 복귀되는 예는 기아로 발견되었거나, 미혼모상담을 통하여 보호의뢰를 받은 아동들을 부모들이 되돌려가는 경우로 입양기관으로서는 되돌려가는 부모의 양육능력을 법률적특면과 경제적측면에서 검토하여, 귀가 후 아동이 다시 불행하지 않도록 배려하여야 한다. 가정복지를 위한 후원자와 결손, 아동을 되돌려간 가정을 지원하는 것은 매우 긴요하고 적절한 서비스라고 믿는다.

가정외 요보호아동을 장기위탁보호했던 사업이 우리 정부에 의하여 1960년대에 시행되었었으나 많은 시행착오를 남긴채 폐지되고 말았다. 가정위탁보호를 우리나라 학계에서도 주장하는 경향이 있는 것 같으나, 이론적인 이해에서는 장점이 있기는 하나, 실제에 있어서는 난점이 많은데다가 막대한 재정적 뒷받침 없이는 계속될 수 없기 때문에 우리나라에서는 적합하지 못하다. 다만 일시적인 가정위탁보호는 보호자의 수형, 질병, 사망 등으로 보호자가 아동을 보호하기 어려운 경우, 매우 적절한보호방법이며, 부모가 빈곤하지 않는 한. 유료위탁도 가능하기 때문에 재정적인 어려움이 많지 않은 제도이다. 때문에 현행법을 보완한다면, 정부의 재정부담없이 민간사회복지기관의 활동으로도 좋은 성과를 기할 수 있을 것이다.

(8) 물질적 복지에서 정신적 복지 강화

성장세대의 생활을 향상하고 행복한 삶을 보장해 주기 위한 아동복지서비스는 단순한 물질적 원조도 필요하지만 정신적, 심리적 안녕과 복지를 위한 대비가 더욱 강화 될 필요가 있다.

(9) 소극적 아동복지에서 적극적 교육 실시

아동복지사업의 중요한 내용으로 어김없이 거론되는 것이 교육이다. 그것은 교육자체가 중요하기 때문이지만, 경제적 빈곤, 가정적 결손, 개인의 심리적, 신체적 장애로 인하여 교육의 기회가 박탈되어서는 안 된다는 이념적 당위성 때문이며, 교육을 통하여 물질적, 사회적, 정신적 곤경을 극복할 수 있는 힘을 갖출 수 있게 하기 때문이다. 모든 아동은 그의 능력, 욕구, 흥미에 따라 교육의 기회가 주어져야 한다.

(10) 부모와 자녀 개별복지에서 모자단위 복지

아동의 성장발달이 부모의 물질적, 정신적 자원에 의해 좌우되고, 아동의 안녕과 복지가 부모의 안녕과 복지와 직결되어 있고, 부모와 자녀의 분리가 아동의 성격형성과 지적발달에 결정적 악영향을 미친다고 한다면, 아동복지서비스제공의 기본적 철학은 부모는 부모대로 아동은 아동대로의 서비스가 아니라 부모와 아동을 하나의 단위로 서비스가 계획, 제공되어야 할 것이다.

(11) 아동복지 대상 확대

아동복지대상이 기아, 결손, 빈곤가정 아동, 장애아, 입양아동을 포함한 도움이 필요한 아동들로 제한되어 왔으나, 앞으로는 일반가정 아동들을 포함한 전체아동들을 위한 아동복지정책이나 프로그램의 대상영역을 확대하여야 할 것이다.

(12) 영유아 보육시설의 질적향상, 전문요원 확보

영유아 보육시설이 미흡하고 우수한 보육시설들이 부족한고로, 보육시설의 양적 증가와 더불어 질적 향상이 이루어져야 한다. 아울러 훌륭한 전문요원이 확보되어 아동들의 욕구를 충족시키며 건전하고 건강하게아동들이 성장 발달할수 있도록 하여야 한다.

5) 맺는말

"요람에서 무덤까지"국민의 모든 복지를 국가가 책임진다는 북구사회는 진일보하여 "수태에서 무덤까지"로 정부가 책임지는 기간을 연장하였다. 임부의 건강을 40주간에 걸쳐 책임점검해 주고, 산후 9개월간의 출산유급휴가를 보장하며, 국왕부터 서민에 이르기까지 그들 자녀가 다같이 일반탁아소에서 보호를 받으며, 빈부의 차이없이 아동수당을 지급하는 아동복지를 구현하는 것이 우리의 궁극적인 목적이라 할 수 있을 것이다. 그러나 인간이 하는 일에 있어서는 완전이란 있을 수 없는 모양이어서 Sweden은 이 복지제도를 유지하는데 엄청난 재정적자를 유발하여 2,110억크로나(한화로 약 22조원)의 외채로 허덕이고 있으며, 국민은 60%이상 최고 85%의 소득세를 부담하고 있다.

그러나 우리의 사회복지의 낙후성에 비추어볼 때 우리의 사회복지가 선진국가의 수준에 이르기에는 많은 시간과 성의 있고 창의적인 노력이 동반되어야 한다. 국민소득이 선진국에 훨씬 뒤지고, 선진국이 과중한 재정부담으로 사회보장제도운영에 심각한 차질을 빚고 있는 것을 거울삼아 우리는 진중히 그리고 장기적인 안목에서 아동복지정책과 사업내용을 개선하는데 정부와 현장, 그리고 학계가 긴밀한 노력을 아끼지 않아야겠다.

우리나라 아동복지의 후진성은 재정 빈곤에 가장 큰 원인이 있다고 생각된다. 그리고 이에 관한 정책빈곤과 현장의 Program들이 구태의연하여 시대적 요청을 민감하게 받아들이지 못하고 있는 것 또한 후진성을 면할 수 없게 한 원인이라고 볼 수 있을 것 같다. 막중한 국방비를 부담하고 있는 국고는 아동복지향상을 위하여 보다 많은 예산을 지원하기 어려울지 모르나, 우리 국민의 아동복지에 대한 이해를 높일 수 있고, 우리 아동복지현장에 대한 신임이 두텁다면 아동복지정도의 부족 된 소요예산쯤은 우리의 노력과 정부의 정책적 성원으로 민간으로부터 능히 동원할 수 있을 것으로 생각된다.

아동복지서비스개선의 효과적인 전략은 제도를 개선하고, 소요재원을 늘리는데 있을 것이다. 서비스의 방법을 개선한다거나 그 질을 높이는 것 등은 지엽적인 문제이며, 후진성을 면치 못하는 우리나라 아동복지로서는 근본적인 문제가 되지 못한다. 큰 건물을 짓는데는 골조공사에 필요한 나무틀을 먼저 마련하며, 그 나무틀 여하에 따라 그 건물의 기본적 윤곽이 결정된다.

아동복지에 관여하고 계시는 정부, 현장, 그리고 학계의 모든 분들이 공동의식을 갖고 상호노력 한다면 요보호아동복지정책이 원만하게 추진되고 발전되어, 건강하고 바르게 아동들이 자랄 수 있는 기반이 될 것이다.

Ⅲ. 결론

2001년부터 우리나라는 공공부문에서 상시 자율개혁체제를 가동 중에 있으나 부처 및 기관의 자율혁신 의지가 기대수준에 미치지 못하고 있다는 비판에 직면하고 있다.

따라서 지속적인 자율혁신을 위해서는 각 부처·기관의 자발적인 혁신노력을 유도할 수 있는 제도적 장치의 보완이 요망된다 할 수 있다. 일부 부처 및 기관의 경우, 비교적 달성이 용이한 목표를 설정하고 이를 소극적으로 추진하는 경향을 보이고 있다는 지적에 유념할 필요가 있다.

자발적인 혁신 의지의 부족에 기인한 이러한 소극적인 '개혁 흉내내기'로는 본질적인 개혁을 이룩하는 데 어느 정도 한계가 있을 수밖에 없고, 자율적인 상향식 개혁의 취지가 퇴색할 수밖에 없다.

하향식 개혁은 '지속가능'(sustainable)하지 않다. 이는 불신을 전제로 한 하향식 개혁보다 상향식 개혁, '함께 하는 내생적·자율적인 개혁'이 우월하다는 점을 말해주는 언급이다.

정부개혁의 발상과 추진과정이 일방향 보다 양방향, 보안성보다 투명성, 독점성 보다 경합성(contestability)을 제고하는 방향으로 작동되어야하며, 궁극적으로 개혁을 실천할 공직자가 적극적 실천의지를 가지고 임할 때 정부개혁은 뿌리를 내릴 수 있다. 1980년대 이후 영국과 미국 등에서 성공한 정부개혁은 상향식으로 추진된 점에 비추어 보더라도 이는 자명하다.「국민의 정부」출범이후 지속되어온 공공개혁의 성패는 정부교체와 무관하게 그 개혁의 흐름을 유지하고 심도를 높이는 데에 달려있다고 할 수 있으므로 민관이 협조하여 발전지향적인 개혁이 지속될 수 있도록 노력하여야 하겠다.