한국사회과학연구

제30집 1호

(2008 여름)

우리나라 자활사업의 개선방안에 관한 연구

청주대학교 입학관리팀 과장, 행정학박사

박 풍 규

국문요약

자활사업은 1990년대 이후 서구 각국에서 나타난 새로운 복지정책으로, 복지국가 위기론 이후 변화된 사회ㆍ경제적 현실에 대응하는 과정에서 소득보장정책과 적극적 노동시장정책을 연결시킨 새로운 형태의 정책이다.

자활사업은 공공부조제도와 관련해서 현금급여를 지급받는 단순한 소득이전 중심의 빈곤정책에서 벗어나, 근로능력이 있는 빈곤층 및 저소득층의 근로활동을 촉진함으로써 그들이 빈곤과 사회적 배제에서 벗어날 수 있도록 도와주는 정책을 의미한다.

최근의 우리나라는 오일쇼크로 인하여 우리사회가 직면한 새로운 문제 중 하나는 근로빈곤층(working poor)의 급격한 증가와 그에 따른 사회적 충격이라고 말할 수 있다. 실직이나 고용불안 그리고 사업실패 등의 이유로 갑자기 빈곤상태에 빠진 근로빈곤층은 무기력상태에서 헤어나지 못하고 극단적인 선택을 하고 있다. 하지만 이들을 위한 고용지원과 소득보장체계는 매우 미약한 실정이다. 취업능력이 미약한 근로빈곤층을 위한 취업지원 및 훈련대책이 취약하고, 이들에 대한 소득보장 또한 국민기초생활보장제도 외에 별다른 대책이 없는 것이다. 실제로 국민기초생활보장제도가 이들 빈곤층의 일부만을 보호하고 있다는 점 또한 한계로 지적할 수 있을 것이다.

국민기초생활보장제도의 문제점은, 현재 행정적인 소득파악능력이 매우 취약하여 수급자의 근로소득을 정확하게 파악하여 급여에 반영하기 힘들다는 점이 보충급여방식의 적용과 근로소득공제제도의 도입에 부정적으로 작용하고 있다.

이러한 맥락에서 본 자활사업제도 개선방안은 ‘성장과 분배의 선순환’을 기본원칙으로 근로빈곤층의 빈곤탈출과 소외극복을 지원할 수 있는 효과적인 방안이라 할 수 있겠다.

주제어 : 자활사업, 직업훈련, 근로연계복지정책

Ⅰ. 서 론

“근로능력이 있는 수급자에게 자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로 생계급여를 지급할 수 있다”

국민기초생활보장법 ‘9조 5항’의 내용이다. 이 짧은 법 조항이 과거 생활보호법의 한계를 넘어선 근거로 자주 거론되고 있고, 그래서 흔히들 우리나라 빈곤정책의 역사 속에서 중요한 획을 긋는 역사적 치적으로 평가하기를 주저하지 않는다. 물론 일부에서는 조건 부과의 성격을 두고 강제노동이라고 비판하는 또 다른 목소리도 있다.

2000년 10월부터 시행된 국민기초생활보장법상 자활사업을 통해 근로 능력 있는 저소득층이 스스로 자활할 수 있도록 안정된 일자리 제공 및 자활능력을 배양하고, 조건부생계급여제도로서 자활사업 참여를 조건으로 생계비를 받도록 하여 국가의 보호에 안주하는 도덕적 해이를 방지하는 제도적 장치가 자활사업인 것이다.

그러나 자활사업이 전 국민의 최저생계를 보장하고 사회권적 기본권을 신장시키는 데 기여하고 있는 점은 인정받아야 할 것이다. 사회적 양극화가 우리 사회의 중요한 사회적 이슈로 자립잡고 있는 상황에서 자활사업은 새로운 변화를 요구받고 있다.

지난 한 해 동안 자활사업에 가해진 비판의 소리를 정리하면, ‘땀 흘려 일해도 소득을 최저생계비 수준으로 제한하는 제도’, ‘소득이 최저생계비를 넘으면 모든 급여를 상실하는 제도’, ‘양질의 일자리로의 취업전망을 제시하지 못하는 프로그램’ 등으로 요약된다.

자활사업이 탈빈곤을 목표로 하고 있지만, 사업 참여자가 소득증대를 통해 빈곤에서 벗어나기 힘든 제도적 틀에 기반하고 있음을 비판하는 내용이다. 이와 같은 비판은 비단 지난 1년에만 지적된 사항은 아니라는 점에서 주변의 시선이 자활사업의 ‘성과’를 우선주목하기 보다는 자활사업 ‘문제’에 주목하게 되는 이유이기도 하다.

다시 말하면, 자활사업이 양적으로 성장하고 있지만, 미취업 수급자의 특성과 노동시장 여건에 맞는 정책 목표 설정이나 운영체계 설계가 이루어지지 못했음을 의미한다.

이에 본 글에서  현재의 자활사업의 문제점은 무엇이고 향후 개선은 어떻게 하여야 하는지를 연구하여 보고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 자활사업의 개념 및 선행연구

1) 자활사업의 개념

자활의 사전적 의미는 ‘제힘으로 살아감’을 뜻한다. 그러나 사회복지정책으로서 자활은 ‘누구에게, 어떤 방법으로, 무엇을’ 지원할 것인가, 특히 어떤 상태를 ‘자활되었다’고 정의할 것인가를 분명히 해야 한다.

김수현(2000)은 자활사업은 대상자의 특성에 따라 재활, 자활, 자립의 3가지로 나누어서 설명하고 있다.

첫째는 재활은 육체적, 정신적으로 노동능력과 의지를 상실한 사람들이 근로의욕이나 능력을 회복시킬 수 있도록 지원하는 사업이며, 둘째, 자활은 실직이나 불안정한 고용상태에 있는 사람들에게 자활근로나 자활 공동체의 참여를 통해 취업이나 창업의 기회를 갖고 자립을 유도하는 사업이다. 마지막 자립은 불안정한 고용상태에 있는 사람들이 안정적으로 독립생활이 가능하도록 지원하는 사업으로 구성되어 있다.

결국은 자활은 사회정책으로서 공적부조를 통해 기초생활이 보장된 상태에서 자신의 기능과 수입으로 생활할 수 있도록 지원하는 정부의 보호정책 인 것이다(김효정, 2005: 7).

2) 선행연구

(1) 자활사업의 발전과정에 대한 연구

자활사업을 역사적 관점에서 바라볼 때, 현재의 사업에 빠져들지 않고 개선방안을 강구할 수 있을 것이다. 이러한 관점에서 자활사업을 발전단계별로 살펴보는 것 또한 매우 중요한 의미를 갖는다.

한국사회에서 자활사업이 시작되었던 것은 1970년대부터라고 말할 수 있다. 이미 당시부터 빈곤층에게 일자리를 제공함으로써 빈곤에서 벗어날 수 있는 방안을 강구하는 노력이 있어 왔다. 하지만 자활사업은 민간의 비제도권에서 제도권으로 유입되는 단계를 거쳤다. 이와 관련해서, 김홍일‧신명호(2002)는 다음과 같이 자활사업의 발전단계를 구분하고 있다.

① 자활지원센터 시대 이전(1970년대～1995년): 산업화이후 우리나라 생산공동체 운동의 시작은 1970년대 빈민선교와 산업선교의 전통에서 그 단초를 찾을 수 있고, 90년대에 들어서 생산공동체의 불씨가 다시 살아났다. 생산공동체는 저소득 주민들의 취약한 경제적 지위를 높이고 힘을 강화할 수 있는 이상적인 틀로 여겨졌다.

그러나 성공적인 시장 진입을 목표로 하는 생산공동체 주민들이 쉽게 도전할 수 있는 봉제, 건축일, 단순조립작업 등의 일자리가 주를 이루었다. 참여자의 노동 능력에 부합하면서 경쟁력 갖춘 업종을 찾기 어려웠고 우호적인 정당의 지원이나 제도 등 지원체계를 이끌지 못해 한계를 지닌다.

② 자활지원센터 시대(1996년～1997년): 1996년 김영삼 정부 국민복지기획단에서 전국에 5개의 자활지원센터를 설치 운영하면서 생산공동체가 제도권 안으로 발을 디디게 되었다. 창업 자금이나 지원 실무력의 안정적인 확보라는 면에서는 1996년 이전에 비해 사업환경이 개선되었으나 기술의 전문성, 경영 능력, 판로, 자본 등에 있어서는 여전히 한계에 부딪치고 있었다.

③ 자활후견기관 시대(1998년～현재): 빈곤층의 생산공동체 운동이 또 다른 전기를 맞은 것은 1997년 외환위기로 인해 대량실업이 발생하고 공공근로 민간위탁사업이 실시되면서 부터였다. 그동안 생산공동체 운동을 해오던 주체들과 전국의 여러 실업단체들은 경기가 회복되어도 노동시장 복귀가 어려운 40~50대 공공근로 참여자와 장기 실업자들에게 경쟁으로부터 보호된 사회적 일자리가 필요하다는데 인식을 같이 하고 이 같은 성격의 실업극복사업을 시도하게 된다.

이러한 상황에서 정부는 2000년 국민기초생활보장법을 제정하면서, 노동능력이 있는 취약계층에게도 자활사업 참여를 전제로 생계비를 지급하는 자활지원정책을 제도화하였다.

(2) 자활지원제도의 기본이념과 위상에 대한 연구

자활지원제도의 개선 필요성에 대해서는 다양한 연구자들의 제안이 있어 왔다. 김수현(2001)과 노대명(2002)은 자활사업의 제도적 위상은 근로빈곤층을 위한 보편적 서비스로 발전시킬 것을 제시하고 있다. 이는 자활사업이 국민기초생활보장제도와 분리되어, 가구단위의 조건부 급여가 아닌 개인단위의 서비스로 발전해야 한다는 것을 의미한다. 반면에 다른 일부 연구자들은 자활사업과 국민기초생활보장제도의 관계를 공생적이라고 주장하고 있다. 이는 자활사업이 국민기초생활보장제도와 분리되는 것이 소득보장의 원칙을 해치는 측면이 있다는 것이었다.

그럼에도 불구하고 자활사업의 실천목표는 대상자들의 노동시장 재진입에 초점을 맞추고 있어서, 한국 자활사업의 체계는 자활사업과 국민기초생활보장 간의 관계, 자활사업의 성격과 목표 설정, 근로 의욕 고취 기제의 구조화 등 기본적인 쟁점사항에 관하여 일관성과 정합성이 부족하다는 평가를 면하기 어렵다.

(3) 자활사업의 문제점에 대한 연구

많은 연구자들은 현행 자활사업의 문제점을 첫째, 대상 범위와 사업 목표 간의 불일치, 둘째, 조건부수급자를 위한 자활프로그램의 효과성 문제, 셋째, 전달체계의 정책 수행 능력 문제라는 세 가지 축으로 설명하고 있다.

우선, 현행 자활사업의 가장 큰 문제점은 대상자 특성과 프로그램 목표의 비정합성이라고 할 수 있다. 근로 능력 있는 수급자의 대다수가 이미 근로 활동에 종사하고 있고, 현재 조건부수급자로 지정된 수급자는 전반적으로 근로 능력이 낮아서, 시장에서 경쟁하며 근로 활동을 수행하기 어려운 집단이 대부분이다. 대상자 확대와 함께 대상자 근로능력, 의욕, 여건에 따라 특성화 한 다양한 자활사업의 개발이 필요하다.

두 번째로 중요한 문제는 자활사업의 기본 설계에서 근로 의욕 고취를 위한 인센티브를 체계화하지 못하고 있다는 점이다. 국민기초생활보장제도의 보충 급여원칙은 수급자가 근로 활동을 하면 할수록 생계급여가 감소하여 근로 의욕을 감퇴시킨다는 근본적인 문제를 지니고 있는데, 현재의 자활사업은 자활 참여가 생계급여의 조건으로 강제될 뿐 근로 의욕을 고취하는 인센티브가 거의 전무하게 설계되어 있다.

세 번째로 중요한 문제는 자활사업 전달체계의 전반적인 역량 강화의 필요성이다. 사회복지 전담 공무원들의 조건부수급자에 대한 총괄적인 사례관리를 확실히 할 수 있도록 하는 전담 인력이 확보가 시급하고, 전담 공무원의 계속 교육이 강화되어야 하고, 지속적인 사례 관리와 다각적인 사회복지서비스 제공이 필요하다(노대명(2000), 이인재(2003), 이혜경(2002) 참조).

2. 자활사업의 유형

1) 취업을 통한 자활프로그램

취업을 통한 자활프로그램은 근로능력이 있는 대상자에게 직업훈련, 지역봉사, 공공근로, 구직활동 등의 적극적인 노동시장에의 참여와 연계하여 생계보호를 실시한다. 이는 근로능력이 있는 저소득층의 자활의욕을 고취하며 소득의 향상을 통하여 수급자들의 자활을 촉진시키는데 목적이 있다.

2) 창업을 통한 자활프로그램

취약계층 및 빈민들이 주체가 되어 설립된 사업체가 자활공동체 혹은 자활 기업이라면 이러한 자활기업의 설림 및 유지를 위해 다양한 서비스를 제공하는 역할을 하는 조직이 자활지원단체이다. 그 기금을 전적으로 국가 및 지방자치단체에 의존하는 경우가 이에 해당한다.

3) 급여제한을 통한 자활프로그램

근로능력이 있는 공공부조 수급자가 정당한 이유 없이 적극적 노동시장 참여를 거부할 경우 보충급여액 결정시 근로 능력이 있는 자의 생계급여를 제한하도록 하는 제도이다.

4) 조세정책을 통한 자활프로그램

근로소득보전제도는 저소득 계층이 일을 통해 소득을 올리면 그 소득의 일정액만큼 세금환급 등의 세제지원을 통해 이들의 생활을 돕는 제도로서 저소득층의 세금부담을 덜어주고 더 나아가 소득이 적은 사람은 보조금까지 받을 수 있어 복지의 개념이 강한 제도이다.

3. 자활사업의 구성

1) 대상체계

수급자로서 조건부 수급자, 자활급여 특례자, 일반수급자, 차상위 계층으로 구성되어 있다.

2) 프로그램체계

현재 자활사업은 취업대상자와 비취업대상자를 구분하여 프로그램에 적용하고 있다. 사회적응프로그램으로 사례관리, 집단프로그램, 근로의욕고취 및 사회적응교육, 지역연계활동 등의 프로그램이 있다. 기타 지역봉사사업, 자활근로사업, 자활공동체 사업, 창업지원사업, 자활소득공제사업 등이 있다.

3) 관리체계

자활대상자에 대한 관리체계는 이원화 되어 있는데, 취업대상자에 대한 자활서비스는 노동부의 고용안정센터가, 비취업대상자에 대한 자활서비스는 지방자치단체와 자활후견기관을 중심으로 한 다양한 자활사업실시기관이 담당하고 있다.

4) 급여체계

자활급여는 근로능력 판별, 조건부 수급자 선별, 가구별 자활지원계획 수립, 자활사업직접 시행 또는 자활관련기관의뢰, 조건이행 여부 확인 후 생계급여중지 여부 결정, 계속지급 또는 중지로 되어 있다.

5) 지원체계

자활후견기관은 근로능력이 있는 저소득층에게 집중적, 체계적인 자활지원 서비스를 제공함으로써 자활의욕 고취 및 자립능력 향상을 지원하고 기초수급자 및 차상위 계층의 자활촉진에게 필요한 사업을 수행하는 핵심 인프라로서의 역할을 수행하는데 목적이 있다. 기타 과역자활지원센터, 자활후견기관협회, 자활기관협의체 등이 있다.

4. 외국의 자활사업

1) 미국

미국은 1970년대 중반 이후 석유파동과 장기간의 경기침체를 겪으면서 케인즈주의적 복지국가의 위기를 맞게 된다. 그 후에 1980년대 공화당 정부의 신보수주의적 정권은 복지 프로그램을 축소하거나 공공부조를 개혁하고 사회복지를 시장화 했으며, 프로그램을 주정부로 이전하였다. 그후 강력한 근로의무를 핵으로 하는 AFDC(요부양아동가족부조)의 수급자가 증가하자 근로연계 복지개혁으로 관심이 증대하게 되었다(김효정, 2005: 32).

1980년대 이후 미국의 복지시스템을 근로연계복지로 전환하는 과정에서 가장 중요한 역할을 한 것이 1981년의 종합예산조정법(OBRA)과 1988년의 가족지원법(FSA), 1996년의 개인책임과 근로기회조정법(PRWORA)의 제정이었다.

미국의 공적부조제도는 1959년 배우자 없이 자녀를 키우고 있는 여성을 지원할 목적으로 도입된 부양아동 가정부조(Aid to Families with Dependent Children: 이하 AFDC)를 시작으로 1964년 식품부조 프로그램인 Food Stamp Act, 1965년에 Medicaid Act, 1974년에 보충적 소득보장(Supplemental Security Income: 이하 SSI) 등 다양한 부조 프로그램이 계속 도입되었다가 1996년에 ‘개인책임과 근로기회조정법(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996: 이하 복지개혁법)’의 제정으로 근본적인 개혁이 이루어졌다고 할 수 있다.

SSI는 65세 이상의 빈곤노인과 시각장애인, 그리고 500달러 이상의 소득을 올릴 수 있는 생산적 활동에 종사할 수 없는 장애인이 수급할 수 있으며, 이 제도는 기존의 주(주)정부 프로그램이었던 OAA(Old-Age Assistance), AB(Aid to the Blind), APTD(Aid to the Permanently and Totally Disabled)를 통합하여 닉슨 행정부에서 1974년에 도입한 것으로 연방정부의 일반재정을 통해 지원되는 연방정부의 공적부조 프로그램이라고 할 수 있다.

이것은 연방정부의 규정에 따라 모든 주에서 동일한 자격기준과 급여기준이 적용되었는데, 자산기준에 따르면 개인의 경우 2,000달러, 부부의 경우 3,000달러이고, 소득기준에 따르면 소득인정액이 최대급여액 이하이면 수급자가 될 수 있었다.

TANF(Temporary Assistance for Needy Families)는 부모의 사망, 가출, 정신적․신체적 무능력, 실업 등에 의하여 부모로부터 부양받을 수 없는 18세 미만의 아동이 있는 가구에 대해 현금급여를 제공하는 것인데, 이 프로그램의 자격기준은 자산기준의 경우 재산액 1,500달러 이하(현재 거주하고 있는 주택, 자동차 1대, 장례비용은 제외)이며 소득기준의 경우 소득인정액이 해당 주의 최저생계비(Need Standard) 이하인 가구이다.

이것은 이전의 AFDC가 1996년 복지개혁법의 제정으로 변경된 것으로 그 중요한 변화는 종전 AFDC하에서는 연방정부가 각 주의 1인당 평균소득에 따라 전체 재정의 50～80%를 차등 지원하였지만, TANF 시행 이후에는 연방정부가 Block Grant 방식으로 지원함과 동시에 연방정부 중심의 복지정책에서 각 주정부에게 재량권을 크게 부여한 것이었다.

이에 따라 주정부는 자산기준, 급여수준과 자격요건 등 제도운영에 대한 자율권을 갖게 되었으며, 게다가 이 프로그램을 위해 다양한 사업을 개발․적용할 수 있게 되었다.

식품권 제도(Food Stamp)는 저소득 가구가 적절한 영양수준을 유지할 수 있도록 식품권을 지원하기 위해 1964년부터 연방정부에 의해 시행된 프로그램이다. 그러나 이 제도가 도입될 초기에는 수급자가 소득수준에 따라 액면가보다 낮은 가격에 식품권을 구입하고 사용 시에는 액면가대로 사용하도록 한 할인구매조건부 방식을 적용하였으나 1977년부터 현재 형태의 식품권 제도가 전국적으로 도입되었다.

이 제도의 자격기준은 자산기준의 경우 노인이 있는 경우와 없는 경우에 차이가 있으며 소득기준의 경우에서도 노인 및 장애인의 유무에 따라 차이가 있었다. 더욱이 주목되는 점은 식품권 제도 수급자 가구 내에 노동능력이 있는 특정 가구원이 존재할 경우 구직등록 및 정해진 일이나 교육훈련을 받을 조건이 부과되고 있다는 점이다.

의료부조(Medicaid)는 아동이 있는 저소득 가구, 저소득 노인, 장애인들을 위해 현물로 의료서비스를 제공하는 프로그램이며, 연방정부의 공적부조제도 예산중에서 그 규모가 가장 큰 프로그램이다. 이 제도는 1950년 사회보장법이 개정되면서 연방정부의 재원으로 빈곤층에 대해 의료보호를 제공할 수 있는 법적 근거가 마련되었으며, 1965년 이 법을 다시 개정하여 연방정부와 주정부가 공동으로 재정을 부담하여 의료서비스를 제공하는 Medicaid가 도입되었다.

의료부조의 수급자는 크게 범주적 요보호 집단(categorically needy groups)과 의료적 요보호 집단(medically needy groups)으로 구분된다.

우선 범주적 요보호 집단에는 TANF의 수급자격을 갖춘 가구, SSI 수급자, 빈곤선의 133% 이하의 소득을 가진 가구의 임산부와 6세 미만의 아동, 빈곤선 이하의 소득을 가진 가구의 19세 미만의 아동, 일부 Medicare 수급권자 등이 포함된다.

다음에 의료적 요보호 집단에는 주정부에 따라 완화된 소득 및 자산기준에 의해 수급자격을 가지게 되는 집단(poverty-related group), 즉 빈곤선의 185% 이하의 소득을 가진 가구의 임산부 및 1세 미만의 아동, 의료비 지출 분에 대해 소득공제(spending down)를 함으로써 소득기준을 충족하는 집단, SSI는 받지 못하지만 주정부의 SSI 보충급여를 받는 노인 및 장애인, SSI 급여수준의 300% 미만의 소득을 가지면서 의료시설에 입원하고 있거나 지역사회로부터 장기요양보호 서비스를 받고 있는 노인, 근로활동에 종사하고 있는 장애인 등이 포함된다(한국사회보건연구소, 2006: 69).

2) 영국

대처정부의 신보수주의적 정책 하에서 영국사회의 소득 불평등이 심화되었다. 즉, 상위계층은 그들의 몫이 더 늘었고, 중간계층은 커다란 영향을 받지 않았지만, 하위계층인 노동자들은 커다란 영향을 받았다.

그 후 1997년 집권한 블레어의 노동당 정부는 노동윤리를 강조하며, 국가 복지에 의존하는 계층에 대한 투자를 통하여 자립할 수 있도록 하는 복지정책의 이념을 정립하게 되었다.    즉, 정부는 개인에게 교육을 시키고, 그에 알맞은 일자리를 제공해야 할 의무가 있지만, 일할 의무를 지키지 않는 개인에게는 더 이상 혜택을 제공할 의무도 없다는 것이다. 이러한 이념에 토대를 두고 노동당 정부는 일방적 시혜중심의 복지가 아니라 개인에게 일할 수 있는 능력을 갖추도록 하고 일할 기회를 주는 뉴딜정책을 추진하였다.

영국의 사회부조제도는 1949년에 국가부조(National Assistance)라는 명칭으로 처음 도입된 이래 여러 차례의 개혁이 이루어졌는데, 그것은 1966년에는 국가부조에서 보충급여(Supplementary Benefits)로, 그리고 1988년에는 다시 소득지원(Income Support)으로 명칭이 변경되었다. 이러한 과정에서 사회부조제도의 목표는 단순한 복지지출에서 급여와 근로를 연계시키는 방향으로 전환되었고, 또한 급여 종류도 다양해졌다.

영국의 사회부조제도는 8개의 급여로 구성되어 있는데, 모두 소득 및 금융자산에 대한 자산조사에 기초하여 수급자를 선정한다는 공통점이 있다.

첫째, 소득지원은 자산조사를 거쳐 일정한 수준 이하의 수입과 자산(자산 8,000파운드 이하)을 가진 18세 이상의 개인에게 지급되는 것으로 저소득층에게 급여를 제공함으로써 최소한도의 생계를 보장해 주는 사회안전망의 역할을 하는 것이다.

소득지원의 수혜 대상자는 근로가 불가능한 질병이나 장애가 있는 사람, 60세 이상의 노인, 아동이나 환자 보호자, 임산부, 편부모 혹은 부모 부양자, 등록된 시각장애인․청각장애인, 특정 범주의 학생, 50세 이상으로 지난 10년간 직장을 갖지 못한 자, 피난민 등이 해당된다.

둘째, 소득기초형 구직자수당은 근로능력이 있는 사람의 자립 능력을 증대시키기 위해 지급되는 것으로 크게 세 부류의 사람이 수급할 수 있다.

하나는 소득지원 수급자로 분류된 사람 중 근로능력이 있는 사람, 즉 18세 이상 연금수급연령 이하, 즉 남성 65세 이하, 여성 60세 이하인 사람 중 근로를 하고 있지 않거나 주당 평균 근로시간이 16시간 이하인 사람이다. 다른 하나는 국민보험 납부기록이 없는 실직자이고, 마지막으로 최장 6개월까지 지급되는 기여기초형 구직자수당 수령자가 그 기간이 종료된 이후에도 여전히 실업상태로 남아 있으면서 자산조사를 통과한 실업자이다.

셋째, 근로가족 소득지원, 근로장애인 소득지원과 소득부가는 근로를 통해 획득한 소득이 급여를 통해 확보한 소득보다 적을 경우 발생할 수 있는 근로회피를 방지하기 위해 고안된 근로유인적 성격의 사회부조라고 할 수 있다.

구체적으로 말하면, 소득지원은 가족 구성원 중 한 사람이라도 주당 16시간 이상의 전일제(full-time) 일에 종사하는 경우 신청할 수 없기 때문에 전일제 일에 종사하는 저소득계층은 근로소득을 통해 벌어들인 소득이 일정수준 이상으로 보장되지 않는다면 근로를 포기할 것이다. 따라서 이를 방지하기 위해 고안된 것이 상기한 세 급여이다.

먼저 근로가족 소득지원은 16세 이하(전일제 수업을 받는 학생의 경우 19세 이하)의 부양아동이 있는 전일제 저소득 근로자를, 근로장애인 소득지원은 질병 혹은 장애로 소득획득 능력이 떨어지는 전일제 장애인 근로자를, 소득부가는 부양아동이 없는 전일제 저소득 근로자를 대상으로 하고 있다. 이들이 자산조사 기준을 충족시키는 경우 소득의 변화에 관계없이 26주(6개월) 동안 매주 동일한 금액의 급여를 수령할 수 있게 된다.

넷째, 주택급여는 소득지원을 받고 있거나 소득지원 수급자는 아니지만 저소득계층인 사람에게 민영 혹은 공영주택의 임대료를 보조하는 제도이다. 주택급여의 자산조사 기준액은 소득지원의 경우보다 2배 많은 16,000파운드 이하이며, 이 기준을 충족하는 저소득계층은 모두 급여 수급자가 될 수 있다. 또한 주택급여는 급여신청 유무, 상용근로자용 여부, 기타 사회보장급여 수급 여부와 관계없이 제공되지만, 급여액은 신청자의 소득액, 가족규모, 집세 등을 고려하여 결정된다.

다섯째, 지방세 공제는 가장 최근에 도입된 것으로 자산이 16,000파운드 이하인 저소득계층에게 적용되는 것이다. 이것은 지방자치단체에서 운영하는 것으로 감면액은 소득과 자산, 부과된 지방세액, 기타 개인적 상황에 따라 차등 적용되며 최대 100%까지 감면될 수 있다.

여섯째, 사회기금은 정규적인 수입으로는 감당할 수 없는 비용이 발생했을 경우 지원되는 제도로서 자격조건은 국민보험기여금의 납부여부와 상관없이 신청자의 욕구나 소득의 정도에 따라 지급되는 것이다. 사회기금은 상환의 의무가 없는 보조금(grant)과 무이자로 상환을 해야 하는 대부(loan)로 구성된다. 보조금으로 지불되는 것으로는 지역사회보조금(Community Care Grant), 해산수당(Maternity Payment), 장례보조금(Funeral Payment), 동절기보조금(Cold Weather Payment) 등이 있으며, 무이자로 대출되는 것으로는 가계비대부(Budgeting Loans), 긴급대부(Crisis Loans) 등이 있다(한국사회보건연구소, 2006: 79).

3) 스웨덴

스웨덴은 세계에서 빈곤률이 제일 낮은 국가 중에 한나라이다.

1982년에 재집권한 사민당 정부는 ‘제3의 길’ 정책으로 재정적자를 축소하고, 소비를 억제하고, 노동에서 자본으로 소득 재분배를 유도하였다.

스웨덴의 적극적 노동시장 프로그램으로 직업능력 향상프로그램, 일자리 창출프로그램, 특정집단을 위한 프로그램, 그 밖의 취약계층 대상자 자활프로그램, 자활지원 프로그램, 실업급여를 받으면서 일자리를 찾지 못하거나 훈련 혹은 다른 노동시장 프로그램에 참여할 기회를 얻지 못하는 사람들을 주 대상으로 하는 노동경험 프로그램이 있다(장정송, 2006: 32).

Ⅲ. 우리나라 자활사업의 현황

1. 자활지원대상자 선정 및 유형분류의 현황

1) 대상자 선정 및 예산 관련현황

자활사업은 기초생활보장제도 수급자 중 근로능력이 있음에도 실직상태에 있는 사람에게 일자리나 고용지원 서비스를 제공하는 사업이다. 조건부 수급자가 2000년 7만 명에서 2005년 3만 명으로 규모가 감소하였는데, 이는 취업수급자의 증가나 의도적 회피에 의한 것으로 추정된다.

자활사업에 대한 예산규모를 보면, 2001년 1,900억 원에서 2006년에는 2,760억 원으로 약 860억 원 증가하였으나,  심각한 문제는 노동부 자활사업의 경우, 참여자의 감소로 인하여 2006년 예산이 2001년 대비 10% 수준으로 감소하였다.

2) 대상자 유형화 문제

2006년 보건복지부 자활사업에서 가장 중요한 비중을 차지하고 있는 자활근로(85%), 특히 근로유지형(50%)이다. 그 다음으로 높은 비중을 차지하는 것은 사회적 일자리형(24%)이며, 궁극적인 자활사업의 목표로 설정되어 있는 자활공동체의 경우 참여자가 8.6%에 불과하다.

2. 자활지원사업 급여 및 근로유인체계의 현황

1) 자활근로 유인체계의 현황

자활사업 참여에 대한 근로 인센티브로서의 소득공제제도가 자활사업 참여나 근로의욕 혹은 수급에서 탈피하도록 하는 동기부여대책으로 논의되고 있다.

2003년까지 국민기초생활보장제도상 공제대상 소득은 장애인의 직업재활, 자활공동체, 학생이 얻은 소득에 대하여 30%의 공제율을 적용하였으나, 2004년부터는 자활사업 참여자에 대하여 20만원 초과소득에 대하여 30%를 초과 지급하는 근로소득공제제도가 도입되었다. 하지만 자활근로사업에 참여하는 수급자들이 만족할 만한 수준에 있지 못하다.

2) 조건부과규정과 생계급여방식의 현황

자활사업은 조건부 수급자들에게 조건부과로서 참여해야 하는 것이기 때문에 참여자들의 태도가 소극적이고 수동적일 수밖에 없다는 문제가 있다. 즉 조건부 수급자들이 자활에 참여하게 되는 1차적인 동기가 자활과 노동시장 참여가 아니라 생계급여를 받기 위한 것이 되는 것이다.

3) 단계적 발전전략에 기초한 자립지향

자활제도는 재활, 자활, 자립 등 3가지의 자활의 범주 중에서 “자립”을 지향하는 것을 정책목표로 설정하고 있다. 1단계의 자활의욕 고취, 2단계 근로능력 향상 도모, 3단계의 자활단계로 자립기반을 구축하는 것이다.

그러나 이런 목표가 달성되기 위해서는 각 단계가 서로 유기적으로 연결되어 상향 지향적 과정을 거쳐야 하며, 필요한 복지서비스 및 유인효과 등이 병행되어야 한다.

3. 자활근로사업 프로그램체계의 현황

1) 대상자 특성과 프로그램 목표 간의 비정합성

자활사업은 참여자에 대한 초기상담과 직업능력 한정체계가 미비하여 각 참여자의 능력과 욕구에 맞는 프로그램이 제공되지 못하여, 자활사업 추진과정에 많은 혼선을 가져 다 준다.

2) 자활프로그램 개발 부족 실태

자활사업에서 참여가 힘든 프로그램을 기피하는 것을 통제하지 못하며, 복지서비스 등이 제공되지 않아, 수급자의 자활사업 참여유인에 한계가 있으며, 프로그램의 실효성 또는 효과성에 문제가 있다.

4. 자활사업 전달체계의 현황

1) 전달체계의 이원화

현재 자활지원사업의 추진체계는 보건복지부와 노동부로 이원화 되어 관리되고 있으며 그로 인해 여러 가지의 문제점이 발생되고 있다.

자활사업 참여자를 취업대상자와 비취업 대상자로 분할 관리함으로써 대상자 관리 및 서비스의 통합적 제공이라는 측면에서 심각한 어려움에 직면하게 되었다.

2) 조직ㆍ인력의 부족

자활사업은 2000년 10월 출범당시 사회복지전담공무원이 수급자의 초기상담을 통해 가구별 자활지원계획을 수립하고, 시ㆍ군ㆍ구차원에서는 지역자활기관협의체를 통해 서비스의 수요와 공급을 조절하는 지역자활지원계획을 수립하도록 설계되었다. 하지만 이런 모든 과정이 조직ㆍ인력의 부족으로 인하여 제대로 추진되지 않고 있다.

5. 민ㆍ 관 협력 및 지원체계의 현황

1) 민ㆍ관 협력체계의 미흡

자활근로 및 자활공동체 사업 등은 자치단체의 지원이 활발한 지역에서 활성화되는 양상을 보이는 반면, 민ㆍ관 협력이 원활하지 않는 지역에서는 자활지원 사업이 침체되는 양상이 나타나고 있다.

2) 재정지원 체계의 현황

재정지원과 관련하여 현행 자활지원제도는 공급중심이자 중앙 집중적인 방식으로 운영되고 있으며, 실제적인 자활을 위한 자금지원이 미흡하다.

3) 자활사업운영지원

자활사업운영지원은 시장에 진입하고 지속적인 일자리로 기능하기 위해 사업운영지원을 통한 사후관리를 하는 것으로 자활후견기관을 통해 이루어지며, 지원기간은 자활근로사업의 2년 정도의 지원기간을 통하여 기간 내에 자활공동체로 전환하도록 하고 있다.

Ⅳ. 우리나라 자활사업의 문제점

〈표 Ⅳ-1〉 자활사업의 당면문제와 발생원인

당면문제	발생원인
	외적 요인	내적 요인
제도적 위상의 혼란 - 자활사업의 종속적 지위	- 정책목표가 다른 제도의 혼합 - 정부의 정책추진의지 부족
자활지원 사각지대 발생 - 비수급 빈곤층 및 차상위층 - 불완전취업 수급자	- 실직수급자 중심의 선정기준 - 부족한 공급자원(예산)	- 대상자 발굴체계 미약
자활대상자 선정관리체계 미비 - 통합적 서비스 제공 부진 - 소득초과자 관리 허술	- 대상자 관리체계 이원화 - 취약한 소득파악능력 - 전문 실무인력 부족	- 실무인력의 전문성 부족 - 초기상담/직업능력판정 기법의 취약
빈곤탈출효과 부진 - 취업/창업성공자 미미 - 취업자 중 부분취업자 증가	- 통합급여로 인한 의존성 증가 - 보충급여로 인한 인센티브부족	- 소득 및 취업시간 기준 미약 - 프로그램의 실효성 부족

현재 실시된 자활사업을 평가하면, 전반적으로 사업방향에 있어서의 혼돈과 성과부진으로 인한 정체로 요약할 수 있다. 아울러 자활사업 추진과정에서 나타난 문제점을 개선하려는 정부의 적극적인 노력 또한 부족하였다는 점을 지적할 수 있다.

하지만 자활사업이 나타내고 있는 문제점을 운영상의 기술부족이나 이해관계 당사자 간의 불협화음으로 치부하기는 어려울 것으로 판단된다. 자활사업이 부진한 이유는 국민기초생활보장제도의 대상자 선정기준 및 급여체계와 같은 외부적 요인과 자활사업 지침 등 내부적 요인에서 찾을 수 있는데, 구체적인 내용은 〈표 Ⅳ-1〉와 같다.

자활사업의 성과가 부진하다는 것은 외부적 요인에만 의한 것은 아니다. 자활사업의 성과부진을 야기하는 내부요인으로는 크게 다음과 같은 사항을 지적할 수 있다.

1. 사업추진체계의 불안정

사업추진체계(대상자 선정‧관리‧지원체계)의 불안정성을 들 수 있다. 현재의 자활사업 운영체계는 부정확한 근로능력자 판정표에 따라 취업대상자와 비취업대상자로 구분하고, 이들을 대상으로 제한된 프로그램을 제공하고 있다.

이는 현 자활사업이 자활대상자에 대한 체계적인 관리가 어렵고, 각 참여자의 욕구와 필요에 따른 서비스 연계가 힘들다는 것을 의미한다.

2. 자활사업을 통한 취업‧창업 성공모형의 부재

자활사업 참여자의 취업 및 창업을 촉진할 수 있는 분야와 업종을 개발하고, 이를 위해 체계적 지원을 강화하는 실천계획이 부재한 것이다. 특히 기존 자활사업 중 성과가 나타나고 있는 프로그램에 대한 평가와 개선을 통해 취업 및 창업지원의 성공모형을 만드는 노력이 미약하다.

3. 초기상담 및 전문직업상담의 부실

자활사업 참여자의 가구여건과 소득수준을 파악하는 초기상담과 직업능력을 판정하는 전문직업상담이 부실하여, 실질적인 자활지원계획 수립이 곤란하다. 더불어 초기상담을 담당할 전문인력이 부족하고, 사례관리나 근로능력 판정을 위한 매뉴얼이 개발되어 있지 않다.

4. 취업알선을 위한 지원체계의 미비

취업알선이 취업대상자를 위한 특정한 프로그램의 형태로 운영되고 있어, 취업가능성이 높은 참여자마저 자활사업에 참여시키는 문제가 발생하는 것이다. 더욱이 지역차원에서 자활대상자에게 일자리를 발굴‧연계하는 민‧관 협력형 취업알선 프로그램이 부재하여 취업알선사업의 성과가 미미하다.

5. 직업훈련 프로그램의 수요부족

직업훈련 및 창업교육 프로그램은 훈련참여자의 다양한 욕구를 반영한 프로그램을 편성할 수 있는 ‘최소 규모의 참여자’가 확보되지 않아 운영이 곤란한 실정이다. 직업훈련 프로그램과 취업알선 프로그램간의 연계가 부족하여, 당장 생계가 급한 수급자의 참여를 유인하지 못하고 있다.

6. 창업지원 프로그램의 저조한 실적

취업이 힘든 중장년 근로빈곤층의 상당수가 창업을 통한 빈곤탈출을 희망하고 있으나, 창업지원 프로그램은 활성화되지 못하고 있다. 실제로 저소득층을 위한 창업지원 자금이 년간 1,200 억원 가량 투입되고 있으나, 까다로운 대출요건과 지원서비스 부재로 실적이 저조한 상황이다.

7. 자활근로사업 참여자의 사업편중과 안주(安住)

자활사업 참여자는 노동강도가 약한 『취로형 사업』으로 편중되는 경향을 보이며, 참여자 중 일부는 해당 사업에 안주하려는 경향마저 보이고 있다.

참고로 취로형 자활근로사업은 복지부 자활사업 참여자의 62%, 자활근로사업 참여자의 70%를 차지하고 있는 상황이다. 이러한 편중 및 안주현상이 발생하는 이유는 업그레이드 자활근로사업을 통한 취업 또는 빈곤탈출전망이 불확실하고, 취로형 사업에 참여하여 근로소득이 감소해도 보충급여원칙에 따라 생계급여가 증가하여 실제 지급받는 공적이전소득은 큰 차이가 없기 때문으로 판단된다.

8. 자활공동체의 수익부진

자활공동체 사업은 시장경쟁력이 취약한 수급자와 차상위층이 공동창업을 통한 빈곤탈출을 지향하고 있으나, 적정 임금을 보장할 수익을 창출하지 못하고 있다. 자활공동체가 수익을 창출하고 안정적으로 운영되는데 필요한 정부와 지자체의 지원(자활공동체에 대한 세제혜택, 지자체의 사업위탁 및 우선구매)이 미미하다.

참고로 영국과 프랑스 등 대부분의 서구국가는 자활공동체와 같은 형태의 기업을 사회적 기업 또는 자활지원기업을 제도화하여 세제혜택과 지자체 사업 우선위탁 등의 지원을 하고 있다.

9. 재활프로그램의 효과성 문제

재활프로그램은 알코올중독 등으로 인한 자활대상자의 심리적 장애를 치유할 수 있는 지속적인 사례관리와 교육을 보장하지 못하고 있다.

재활프로그램 운영기관에 대한 충분한 재정적 지원과 실효성 있는 프로그램이 부족하여 사업의 내실성을 기하기 곤란한 실정이다.

〈표 Ⅳ-2〉는 자활사업 프로그램별 참여자 현황을 나타낸 것이다.

자활사업 참여자를 프로그램별로 살펴보면 2003년 9월말 현재 복지부 사업에는 총 43,993명이, 노동부 사업에는 2,508명이 참여하여 총 46,501명이 자활사업에 참여하고 있어서, 현재의 자활사업 참여자는 대부분 복지부 사업에 참여하고 있는 것으로 볼 수 있다.

사업별로 보면, 자활근로가 가장 큰 규모로 38,000여명이 참여하고 있으며, 생업자금 등 기타지원이 가장 적은 1,494명 수준이다.

〈표 Ⅳ-2〉2003년도 자활사업 프로그램별 참여 현황(2003년 9월)   (단위: 명)

구 분	총계	보건복지부							노동부
		계	자활 공동체	자활근로			지역봉사 사회적응	생업자금 등 기타	취업알선, 직업훈련등
				소계	UP형	취로형
2003년 9월 현재	46,501	43,993	1,014	38,600	11,441	27,159	2,885	1,494	2,508
누계(1~9월)	71,355	67,479	1,529	59,287	17,550	41,737	4,331	2,332	3,876

자료: 보건복지부(2003) 내부자료

다음으로 현 자활사업의 핵심적인 역할을 하고 있는 자활근로와 자활공동체, 5대 표준화 사업현황과 참여현황을 살펴보면 다음과 같다. 이들 사업은 주로 자활후견기관에 의해 실시되나 지자체와 복지관에서도 일부 수행하고 있다.

복지부 자료(2003)에 의하면, 먼저 자활공동체의 경우 2003년 9월말 현재 98개의 기관에서 191개의 자활공동체를 운영하고 있으며, 참여자는 1,014명에 이른다. 자활근로사업단의 경우 자활사업의 가장 큰 비중을 차지하고 있으며 1,694개의 사업단에서 38,600명이 참여하고 있다.

10. 지원체계 미비

현 국민기초생활보장제도의 취약한 보충급여방식과 취업을 보장하지 못하는 자활사업 프로그램은 수급자로 하여금 부분취업을 통해 소득을 조정함으로써 국민기초생활보장제도에 잔존하도록 유인하는 문제점이 나타나고 있다.

빈곤층 임금근로자의 90% 이상이 일용직과 임시직으로 구성되어 있는 것으로 추정된다. 이는 생계급여 관련 지출을 증가시켜 재정적 부담을 심화시키고, 수급자 개인의 빈곤탈출을 억제하는 문제를 야기하고 있다고 판단된다.

자활사업 예산의 경우 2000년 국민기초생활보장제도가 실시된 이후 매해 꾸준한 상승률을 보이고 있는데, 2004년의 경우 1,933억이 배정되어 2003년(1,493억)보다 29.5%의 증가된 예산이 책정되었다.

2004년 자활사업예산의 특징으로는, 사회적으로 이슈가 되고 있는 근로빈곤층 문제의 해결을 위하여 차상위계층 1만 명에 대한 사회적 일자리 301억 원이 신규 배정되어 자활근로 예산에 반영되었고, 자활사업 참가자 2만 3천명에 대한 근로소득공제가 확대되어 34억 원이 배정되었다는 점이다.

특히 자활지원제도개선에 대한 시범사업 예산(12억)이 책정된 것은 자활지원제도 개선에 대한 정부의 적극적 의지가 반영된 것으로 해석할 수 있다.

다음으로 노동부의 자활사업 예산을 살펴보면, 노동부의 자활사업 예산은 국민기초생활보장제도가 실시된 이후 지속적으로 감소하여 2001년 976억 원에서 2004년에는 111억 원으로 낮아졌다.

이는 사업규모에 따라 예산규모를 현실화한 결과로서 노동부 자활사업 참여자의 수가 당초 기대했던 것에 미치지 못하고, 현 자활제도의 틀 내에서는 노동부 프로그램의 활성화와 참여자의 적극성을 기대하기 어려운 현실에 기인한다.

그밖에도 자활사업과 관련된 예산으로 국민기초생활보장법 상의 국민기초생활보장기금이 있다. 이 기금은 자활사업의 원활한 추진을 위해 재원을 조성할 것을 목적으로 한다.

따라서 자활공동체가 금융기관 등으로부터 대여받은 자금의 이차보전, 자활공동체 사업자금 대여, 지역자활지원계획의 집행 비용, 자활공동체 또는 저소득층의 생업자금 채무를 신용보증 하는데 소요되는 비용, 수급자 및 차상위계층의 복지증진을 위한 사업으로 활용하는데 사용된다.

제도시행 초기(2000년) 국민기초생활보장기금 조성을 위해 중앙정부의 예산도 250억원이 편성되었으나, 그나마 2001년부터는 전액 삭감되었다.

〈표 Ⅳ-3〉노동부 자활사업예산 현황: 2001～2004      (단위: 억원)

구 분	2001	2002	2003	2004
합 계	976	312	144	111
프로그램 (노동부)	구직활동지원 118 자활직업훈련 558 자활인턴 300	적응훈련 60 직업훈련 140 구직세일즈 112	적응훈련 33 직업훈련 77 자활취업촉진 34	적응훈련 20 직업훈련 61 자활취업촉진 30

자료: 보건복지부(2003), 자활사업 추진현황 통계.

2004는 2004년도 국민기초생활보장사업 안내(Ⅱ).

Ⅴ. 자활사업의 개선방안

1. 자활사업 대상자 선정 관리의 개선

1) 표적집단의 재설정

우리나라의 자활지원사업과 같은 빈곤정책은 여러 빈곤정책의 유형 중에서 일자리를 제공하여 빈곤으로부터 탈출하게 하는 고용전략에 속한다. 두 방향 중 어느 쪽을 선택하는가의 문제는 근로능력 있는 빈곤계층의 특성이나 노동시장의 상황, 정책당국의 이념적 성향, 가용한 예산의 범위 등에 달려있다. 근로의욕 저하의 문제를 비롯한 여러 쟁점들에 대한 대응방식이 두 가지 방향에서 각기 달리 마련되어야 한다.

2) 대상자 선정방식의 개선

근로능력여부에 기초한 현행의 대상자 분류방식을 전문적 판단에 기초한 대상자 분류방식으로 전환해야 한다는 것이다. 근로능력자에 대한 판단은 사회복지전담공무원이 하도록 하며, 조건부과 제외자 혹은 유예자 판정의 기준도 개인의 상황과 사회복지서비스의 연계 가능성에 따라 신축적으로 이루어질 수 있도록 한다.

2. 자활사업 프로그램의 개선

1) 수요자 편의를 존중하는 원스톱서비스 체계로 구축

원스톱서비스는 모든 서비스 전달체계를 한 공간으로 통합하는 방법만을 의미하지는 않는다. 그것은 사전에 지역 내의 다양한 서비스 정보를 파악하여 근로빈곤층에게 적절한 서비스를 연계‧제공할 수 있는 권한과 능력을 가진 인력을 통해 이루어질 수 있다.

2) 자활사업 참여자에 대한 사례관리와 근로능력판정체계를 새롭게 구축

자활사업 참여자의 욕구와 능력을 정확하게 파악하는 것은 프로그램 운영에 결정적인 영향을 미친다. 따라서 자활전담공무원을 중심으로 직업상담원이 직업능력판정을 지원하는 형식으로 사례관리와 근로능력판정체계를 구축해야 한다.

3) 프로그램은 취업촉진형 프로그램을 우선으로 제공

대부분의 참여자는 초기상담을 통해 그에게 필요한 프로그램을 제공받을 수 있다. 하지만 특정 프로그램에 편중되는 현상을 막기 위해 취업촉진프로그램을 우선으로 그리고 고강도 프로그램을 우선으로 지원해야 한다.

4) 전문역량 개발

프로그램을 운영하는 실무자의 전문역량을 개발할 수 있는 교육‧훈련체계를 구축해야 한다.

5) 자활프로그램의 제공은 수요중심

지역의 프로그램 수요에 따라 공급자원을 확보하고 분배해야 한다는 것을 의미한다.

3. 자활사업 급여 및 근로유인체계의 개선

1) 급여개선

프로그램의 참여가 취업가능성이 낮은 집단 중심으로 이루어져 취업지원사업의 효과가 크지 않았고, 취업가능성이 낮은 집단의 자활의 주요 경로로 설정된 자활공동체의 성공이 미미하다는 점을 들 수 있다.

이러한 문제는 노동 강도별 급여의 차별화를 지속하고 성실 참여자와 불성실 참여자에 대해 금전적 보상의 격차를 확대하는 방향으로 급여제도를 다음 도표(Ⅴ-1)과 같이 개선함으로써 상당정도 해결될 수 있을 것으로 보인다.

〈표 Ⅴ-1〉 자활프로그램별 급여의 기본방향과 주요 내용

프로그램	구분	내 용
취로형 자활근로	기본방향	- 실비지원 없는 저강도 무급근로로 정착
	급여/실비	- 자활급여는 생계급여로 대체하고 실비는 점진적으로 삭감
	공제/보험	- 급여가 근로소득이 아니므로 근로소득공제제도 및 EITC, 사회보험 비적용
업그레이드형 자활근로	기본방향	- 인센티브가 큰 고강도 유급근로로 정착
	소득공제	- 실비지원을 전체 수급자 대상의 근로소득공제제도로 흡수, 통합하여 취업 수급자와 동일한 수준의 소득공제 적용
	사회보험	- 사회적 일자리 등으로의 전환과 함께 사회보험 가입
	급여제한	- 성실참여기준(주5일, 월 20일)을 설정하고 생계급여액은 [현금급여기준액 - (성실참여기준 자활임금과 실제 자활임금 중 높은 액수)]로 결정
직업적응훈련	기본방향	- 비수급자의 참여를 촉진하기 위해 현재의 훈련수당(수료시 10만원)과 실비(일 6천원)를 상향조정.
	기 타	- 실비제공은 미미하지만 근로소득공제 효과는 있음
자활직업훈련	기본방향	- 비수급자의 참여를 촉진하기 위해 현재의 훈련수당(월 10만원)과 실비(월 14만원)를 상향조정.
	기 타	- 현재 100% 소득공제되는 훈련수당과 실비는 최저임금 기준 대체로 40% 정도의 근로소득공제 효과를 가짐. - 현재보다 소득공제수준이 상승하지 않도록 소득공제방식(훈련수당에 대한 공제율 및 실비지급방식)을 조정.
자활취업 촉진사업	기본방향	- 현재의 훈련수당(일 2만 1천원)과 실비지원(일 5천원) 등 현재의 수당액을 최저임금에 준하는 선으로 유지.
	소득공제	- 실비지원을 전체 수급자 대상의 근로소득공제제도로 흡수, 통합하여 취업 수급자와 동일한 수준의 소득공제 적용
	사회보험	- 사회보험은 현재와 같이 고용‧산재보험만을 적용.
	급여제한	- 성실참여기준(주5일, 월 20일)을 설정하고 생계급여액은 [현금급여기준액 - (성실참여기준 자활임금과 실제 자활임금 중 높은 액수)]로 결정
구직활동	기본방향	- 일정기준(개인구직활동, 지정알선이나 동행면접의 경우 고려) 따라 실비지원.

2) 근로유인제도

국민기초생활보장제도의 근로유인 수단에는 근로소득공제, 자활급여의 차등지급, 자활근로사업 급여 중 실비성격의 비용에 대한 소득공제, 자활직업훈련수당에 대한 소득공제, 보장시설수급자의 자립적립금에 대한 소득공제, 특례제도, 그리고 조건 불이행에 대한 제재조치 등이 있다.

4. 자활사업 공공전달체계의 개선

공공전달체계의 개선을 통해서 자활사업 서비스 전달의 효율성과 실효성을 높이기 위해서는 자활지원센터를 신설하고 자활정보화체계를 구축하는 등 취약한 자활지원 체계를 보완하는 것과, 새로이 보완된 자활지원체계 및 기존의 공사 전달체계를 아우르는 행정관리체계를 구축하는 것이 무엇보다도 중요하다.

현재의 전달체계상의 문제점에 대한 보다 구체적인 검증작업을 통하여 현재와 같은 공적 전달체계와 자활후견기관의 관계 재정립 작업이 신중하게 선행될 필요가 있다.

공적 전달체계를 반드시 일반직 공무원으로 편성할 필요는 없을 것으로 보이며, 필요에 따라서는 현재의 자활후견기관 종사자들을 망라하여 현장 경험을 갖춘 다양한 인적자원에서 전달체계를 충원할 필요와 상호순환 가능 체계를 구축할 필요가 있을 것으로도 판단된다.

또한 현재와 같은 고용안정센터를 중심으로 한 취업대상자 프로그램의 경우에도 대상자 선정 및 사례관리의 일관체계 구축을 위하여 비취업대상자를 대상으로 하는 자활프로그램과 취업대상자를 대상으로 하는 고용 프로그램이 유기적으로 연계될 수 있는 구조를 갖추고, 이를 위하여 자활전담공무원과 고용안정센터의 담당 공무원의 통합 근무체계를 구축하는 것도 고려할 필요가 있다.

그러나, 전달체계와 관련한 법 개정 작업은 자활지원제도에 대한 목표와 지향을 제대로 정립하지 않고 수요에 대한 객관적인 예측조차 이루어지지 못한 상태에서 전국 단위로 자활후견기관들을 양산한 과거의 경험에 비추어 앞서 본 바와 같은 각종 근로유인 제도와 급여체계, 그리고 수급자의 소득파악 개선 내용 등을 종합한 자활수요 예측을 통하여 보다 신중하게 접근할 필요가 있을 것으로 보인다(노대명외, 2006: 360).

1) 자활지원센터의 신설

정부 차원의 전달체계 일원화와 함께 자활사업을 지원하기 위한 중앙 자활지원센터의 설치가 필요하다. 현재 자활후견기관을 비롯한 다수의 자활사업 실시기관들이 전개하는 자활공동체, 자활근로, 취업알선, 직업훈련 등 다양한 자활사업들을 지원하는 중앙단위의 지원기관은 없다.  중앙 자활지원센터의 신설, 광역 자활지원센터을 설립한다.

2) 자활정보화 체계 구축

자활사업의 수요와 공급의 양측 면을 고려한 일자리 창출·유지·개발과 훈련·교육·배치의 전 과정을 지속적이고 체계적으로 관리할 수 있는 통합 관리 시스템 구축이 필요하다. 이는 자활사업 대상자들의 욕구(need)에 기초한 자활전략 수립과 이를 통한 다양한 서비스 제공 및 참여 활성화 프로그램 실시를 가능하게 한다.

3) 행정관리체계 개편

자활사업을 위한 행정관리체계 개편의 기본 구도는 중앙부터 기초단위까지 복지와 고용의 통합된 체계를 구축하고, 이것이 다시 각 단위별로 보완된 자활전달체계와 유기적으로 연결된 체계를 구축하는 것이다. 이를 그림(Ⅴ-1)으로 나타내면 다음과 같다.

(그림Ⅴ-1) 자활전달체계 기본 구도

중앙정부

(복지+노동)

광역자치단체

기초자치단체

중앙자활지원센터

광역자활지원센터

지역자활협의회

Work-Net

복지전산망

(1) 중앙정부의 전달체계

사회연대은행, 실업극복재단

중앙자활지원위원회

(중앙자활지원센터)

자활후견기관협회

노동부

복지부

공동모금회, 복지재단, 기업, 시민단체

(2) 광역차원의 전달체계

노동사무소

광역자활지원위원회

(광역자활지원센터)

자활후견기관협회 지부

공동모금회지부

기업, 시민단체

광역자치단체

(3) 기초차원의 전달체계

시‧군‧구 전담기구

(지역자활협의체)

자활후견기관

고용안정센터

시민단체, 대학교

자활사업실시기관

복지관

소상공인지원센터

직업훈련기관

5. 자활사업 민간전달체계의 개선

1) 민관협력방안 수립: 공공과 민간의 역할 조정

(1) 민간의 역할 제고

전체 자활대상자의 사업 참여 분포를 살펴보면 전체 중 약 85%가 자활후견기관에서 시행하는 자활사업에 참여함으로써, 민간기관인 자활후견기관의 자활사업이 전체 자활사업의 중추임을 알 수 있다. 따라서 민간 자활전달체계의 효율적, 효과적 구성 여부는 자활사업의 성패를 가름할 수 있는 중요한 조건이 될 수 있다. 또한 근로연계복지서비스 제공에서 민간의 역할은 갈수록 확대될 것으로 전망된다.

(2) 공공과 민간의 역할조정

민관의 역할조정 이외에도, 민간 전달체계를 활성화시키기 위해서는 중앙정부와 지방정부의 역할 조정, 민관의 자활사업 협력 네트워크 강화, 기업체 등과 자활후견협정 체결 추진, 지자체와 고용안정센터 간 연계강화 그리고 자활기관협의체 참여범위 확대 등을 통한 지역자원 연계기능 강화 및 운영의 내실화가 요구되고 있다.

(3) 자활후견기관 운영‧지원체계 개편

민관기관의 역할 제고에서 핵심과제는 자활후견기관의 운영체계를 개선하는 일이다. 이를 위한 과제로는 자활후견기관의 기능과 역할을 재정립하고, 지원체계를 구축하며, 자활공동체를 활성화시키는 것이 포함된다.

장기적으로 볼 때, 자활후견기관은 노인, 장애인, 여성 등 사회적 취약계층의 자활과 사회참여 보장을 위한 제도적 장치로 규정하고, 자활후견기관이 사회적 일자리를 개발하고 연계하는 전담기관으로서의 역할과 기능을 가져야 한다.

Ⅵ. 결 론

자활사업은 1990년대 이후 서구 각국에서 나타난 새로운 복지정책으로, 복지국가 위기론 이후 변화된 사회ㆍ경제적 현실에 대응하는 과정에서 소득보장정책과 적극적 노동시장정책을 연결시킨 새로운 형태의 정책이다. 원론적으로 말하면, 자활사업은 공공부조제도와 관련해서 현금급여를 지급받는 단순한 소득이전 중심의 빈곤정책에서 벗어나, 근로능력이 있는 빈곤층 및 저소득층의 근로활동을 촉진함으로써 그들이 빈곤과 사회적 배제에서 벗어날 수 있도록 도와주는 정책을 의미한다.

이러한 의미에서 자활사업은 과거의 공공부조정책에 비해 ‘탈 빈곤을 촉진하는 정책’으로서의 성향을 강하게 띠고 있는 것으로 해석된다.

우리나라도 외환위기를 겪고, 국민의 정부, 참여정부로의 변화과정에서 우리사회가 직면하고 있는 복지수요의 급속한 증가에 대처하기 위해서는 사회보장체계의 개편을 전제로 한 복지지출의 확대가 필요하다. 그것은 현재의 사회보장체계를 유지한 채, 복지지출을 확대하는 전략은 재정적으로 힘들뿐 아니라 경제와 사회 그리고 빈곤층에게도 바람직하지 않을 수 있기 때문이다.

이러한 맥락에서 본 자활사업제도 개선방안은 ‘성장과 분배의 선순환’을 기본원칙으로 근로빈곤층의 빈곤탈출과 소외극복을 지원할 수 있는 효과적인 방안이라 할 수 있겠다.

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A Study on the Improvement Plan of Self-supporting Programs in Korea

Matriculation Management Team

Cheongju University

Pung-Kyu Park (Ph.D)

This study is for comparing domestic self-supporting business with foreign countries self-supporting business, understanding problem of domestic self-supporting , and then finding improvement plans.

September, 2006 at present, there are 242 self-sufficiency promotion agencies, 196 self-sufficiency communities and 1,000 self-sufficiency project teams, and 50,000 participants altogether. The issues of the self-sufficiency project are the criteria of determining the beneficiaries, provision contents and types, delivery system. In general, the main target group of the self-sufficiency provision under the Citizens Minimum Living Standard Security Act are considered to be those households whose incomes are below the minimum cost of livings. However, they must be expended to include mid-range income groups. Additionally, a detailed plan consistent with the self-sufficiency promotion method must be laid out. Not only self-sufficiency projects focus on the creation of self-sufficiency communities and self-sufficiency project teams, but also it must include the provision of technical education, and job-hunting services, day-care services, and home-welfare services.

At last, self-supporting business should develop with detail care for setting truly system and level's self-supporting.

keyword: Self-supporting Programs, Self-supporting business, Self-sufficiency  policy, Self-sufficiency community,  Anti-poverty policy, Workfare policy.

제출일 : 2008. 7. 25

심사일 : 2008. 8. 10