제9장 사회복지정책 결정

제1절 정책 결정의 개념과 과정

1.정책 결정의 개념

정책은 바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위있는 정부기관이 공식적으로 결정할 기본 방침이다.

정책연구의 필요성은 각종 정책이 합리적, 과학적 민주적으로 결정, 그대로 집행되고 평가될 수 있도록 관련 지식을 제고해야 한다.

정책의 구성요소요소로는 첫째, 정책목표이다. 정책목표는 효과(effect)라고도 부르며 이에는 국민에게 어필할수 있는 내용인 치유적(소극적) 목표와 한번도 시행치 않았던 내용으로 창조적(적극적) 목표 로 나눈다.

또한 정책목표는 서로 상･ 하관계를 가지고 있을 수 있으며 이는 목표･수단의 계층제로 표현할 수 있다.

정책목표의 기능 또는 역할로서 정책목표의 제1차적 기능은 사회의 상태를 바람직한 방향으로 변화시키려는 기능 즉 사회에 대한 기능이다. 정책목표가 지니는 두 번째 기능은 정책목표의 부차적 또는 제2차적 기능이라고 부를 수 있는 것으로 정책과정상의 제 활동에 대한 기능이다. 정책목표는 정책의 존재 이유가 되는 것이기에 정책에 관련된 과정이나 활동에서 길잡이 역할을 하는 것인데 이를 자세히 보면 3가지로 구분할 수 있다.

첫째 정책목표는 최선의 정책수단선정의 기준이 된다.

둘째 정책집행과정에서 내려지는 결정이나 활동은 정책목표 달성의 극대화를 기준으로 삼아야 한다.

셋째 정책평가는 정책의 바람직스러움을 사후적으로 평가하는 것인데 일반적으로 정책 집행과정에서의 평가 (형성평가 또는 과정평가)와 정책목표달성으로 나타난 정책효과의 발생여부를 판단하는 평가 (총괄평가)의 두가지로 분류된다. 전자의 경우에는 정책목표가 그 평가기준이 되며, 후자의 경우에는 정책목표의 달성여부가 가장 중요한 기준이 된다.

2) 정책수단의 종류

정책수단의 분류 중 중요한 것이 목표수단의 연속, 계층제인 실질적 정책수단과 정책수단 실현을 위한 행정활동으로 실행적 (또는 보조적) 정책수단이다.

ⓐ 실질적 (중요) 정책수단 (Substanstive Policy Means)

상위목표에 대해서는 정책수단으로서, 하위수단에 대해서는 목표로서 역할을 하는 것이 실질적 정책수단이다.

ⓑ 실행적 (보조적) 정책수단

실행적 정책수단은 실질적 정책수단을 현실로 실현시키기 위하여 필요한 수단이다. 실질적 정책수단을 실현시키기 위해서는 목표･수단의 계층제를 따라 하위수단으로 내려오면서 실질적 정책수단을 계속적으로 구체화시켜야 한다.

정책결정이란 일반적으로 볼 때, 권위 있는 정책결정자가 문제해결을 위한 여러 대안들 가운데 하나를 선택하는 행위 또는 과정을 말한다. 곧, 좁은 의미로는 정책결정자가 하나의 대안을 정책으로 채택하는 행위나 과정 자체를 일컫기도 하지만, 그러한 행위가 일어나기 위해 이루어지는 대안간의 비교분석 행위 및 과정을 포함하는 것이 보통이다.

정책대안 가운데 하나가 권위 있는 정책결정자에 의하여 정책으로 채택되는 과정 또는 그 과정 속에서 나타나는 정책결정자의 행태, 그리고 채택된 정책사업들 사이의 우선순위를 확정짓는 과정 또는 행위를 의미하며 사용한다.

2. 정책결정의 성격

정책결정과정은 대안의 선택과정 또는 우선순위를 확정짓는 과정이기 때문에 다른 정책과정과는 그 성격이 전혀 다르다.

① 권위 있는 결정 :

② 해결방안의 채택

③ 공익적 성격

④ 정치적 성격

⑤ 거시적 시각

3. 특 징

정책결정이란 정책의 목표를 달성하기 위하여 정책결정자가 문제해결을 위한 여러 대안들 가운데 하나를 선택하는 행위 또는 과정을 말하며 다음과 같은 특징을 가진다.

① 정책결정은 공익을 목적으로 하며 공공성, 정치성, 복잡성을 띠고 있다.

② 시간에 따라서 변화하는 동태적인 과정이다.

③ 다원적인 구성요소로 이루어진 체계적인 과정이다.

④ 정책결정은 의사결정의 한 형태이다.

⑤ 구체적인 내용보다는 일반적 지침을 결정한다.

⑥ 행동 지향적이다.

⑦ 불확실성한 환경에서 이루어진다.

⑧ 대부분 정부기관에 의하여 이루어진다.

⑨ 최선의 수단을 결정하는 합리적인 과정을 지향한다.

⑩ 규범지향성, 미래지향성, 가변성, 비용 유발성을 가진다.

4. 정책결정과 의사결정의 관계

양자의 관계에 대하여 개인과 집단, 일회의 선택과 일련의 결정, 일반성과 특수성으로 구분하기도 하나 일치된 견해는 없다.

① 정책결정도 의사결정의 한 유형이다. 즉 최선을 대안을 선택하려는 과정이다.

② 의사결정 보다는 가치선택 즉 정치성과 공공성을 더 많이 가진다.

③ 의사결정은 단일 조직 내에서 이루어지나 공공정책은 다양한 조직이 연관된다.

④ 정책결정은 일반적인 정부활동지침을 결정하며 결정주체에 차이가 있다.

5. 정책결정의 유형

1) 정형적 결정과 비정형적 결정

(1) 정형적 결정

문제는 미리 결정되어 있고 해결방안도 미리 만들어져 있기 때문에 매번 새로운 결정을 할 필요가 없는 반복적인 결정이다.

(2) 비정형적인 결정

선례가 없고 명확한 해결방안도 제시되어 있지 못한 결정으로 이를 위하려는 쇄신적인 결정을 필요로 한다.

(3) 기획의 그레샴 법칙

'악화는 양화를 구축한다' 는 화폐이론의 원리로, 시간상 제약이 없이도 일상적 정형적 업무나 결정에 주력하고 비정형적 쇄신적 기획을 기피하게 된다는 것으로 그 원인은 다음과 같다.

①예측능력의 한계(자료부족, 분석능력의 부족)

②목표의 무형성 : 상위목표가 무형적일수록 전통 및 선례 답습

③시간, 비용, 노력의 부족(상용적 기획에만 그침)

④환경요소 무시(외부 환경 무시 ->정형적 기획에 그침)

2) 전략적 결정과 전술적 결정

(1) 전략적 결정 : 조직의 목표달성이나 존속, 발전과 관련된 결정이다.

(2) 전술적 결정 : 일상적 관례적 성격을 가진 결정으로 전략적 결정을 실천에 옮기는 수단적인 결정이다.

제2절 정책결정의 이론모형

1. 이론모형의 유형

정책결정의 이론모형이란 정책대안의 장단점을 분석하여 평가하는 분석적 틀을 의미한다.  이론모형의 종류는 산출지향모형 , 과정지향모형,  경제적 합리성의 정도에 의한 구분모형, 그리고  실질적 기능적 분류로 나눌 수 있다.

1) 산출지향 모형과 과정지향 모형

산 출 지 향 모 형 은 과정보다 처방적인 성격이 강한 것으로 합리모형, 만족모형, 점증모형, 혼합모형, 최적모형 이 있으며 과 정 지 향 모 형 은 정치학자들이 가지는 모형으로 엘리트모형, 집단모형, 체제모형, 제도모형 등이 있다.

2) 경제적 합리성의 정도에 의한 구분

(1) 규범적 이상적모형Normative or Idealistic Approach:(Rational Model, Optimal Model)

경제적 합리성 추구, 합리적 의사결정을 위하여 따라야 할 방법을 제시한다. 이는 처방적 실천적 모형이라고도 한다.

(2) 현실적 경험적모형( Realistic-Empirical Approach:(Incremental Model, Satisfying Model)

정치적 합리성 추구, 현실적으로 이루어지는 의사결정을 설명하고 기술하는데 목적을 두는 모형, 인지모형의 대부분이 이에 속한다.

(3) 구속적 접근 방법

규범모형과 현실모형의 혼합모형(Mixed- Scanning Model) 이다.

2. 정책결정 모형에 대한 인식

정책결정 모형에 대한 인식은 다음과 같다.

① 정책결정 모형은 각자 정책의 한 부분만을 설명함으로서 모형간에는 상호보완적인 관계가 있다.

② 실제결정은 합리모형과 점증모형의 연속체상의 중간위치의 형태로 결정을 한다.

③ 산출지향적 모형에서는 정책분석기법을 중심으로 연구한다.

④ 정책결정모형의 적용 가능성은 특정국가의 정치. 사회적 상황에 부합되어야 한다.

⑤ 과정 지향적인 모형은 다원사회에 적용 가능성이 크다

3. 정책결정의 이론모형

1) 합리모형(Rationality Model)

(1) 개념

합리모형은 결정자가 목표의 극대화를 위하여 합리적 대안의 탐색을 추구하는 규범적, 이상적 접근방법으로서 결정자는 문제를 명확히 알고 이에 대한 해결방법을 알며 그 중에서 가장 합리적인 대안을 선택하는 접근방법이다(Anderson).

(2) 전제

① 합리적 타산적 경제적 인간형을 전제로 한다.

② 인간의 전능성을 전제로 한다. 인간의 이성과 합리성에 전제하며, 인간은 완벽하고 어떤 분야에서도 최선의 선택을 할 수 있다

③ 대안의 결과를 명확하게 예측할 수 있다.

(3) 특성

정책결정자나 분석가가 고도의 합리성을 가지고 주어진 상황 하에 주어진 목표를 달성한다

① 문제의 명확화, 정확한 구조를 전제로 한다.

② 목표와 수단의 관계를 분석한다.

③ 바람직한 목표를 달성할 수 있는 가장 적합한 수단을 의식적 명시적으로 선택

④ 포괄적인 정책대안을 分析하는 통합된 의사결정이다.

⑤ 이론을 기초로 분석한다.

⑥ 분석에 입각한 의사결정이다.

(4) 결정과정 (Lineberry의 정책결정자가 합리적이 되기 위한 기본사항)

① 문제의 인지 (문제의 인식과 목적의 서열화)

② 정보의 모집과 분석 (정책대안의 인식 : 경험적, 유추적, 비교적, 변호적 탐색과정)

③ 대안의 작성과 평가(비용과 편익의 예측, 대안의 편익과 비용의 비교 및 검토)

④ 정책(대안)의 선택

(5) 효용성

① 모든 접근방법의 출발점이 된다.

② 합리적인 대안선택의 가능성을 증대시킨다.

③ 합리성의 추구의 저해요인을 확인함으로서 정책과정의 개선에 도움이 된다.

④ 정치적인 과정으로서 정책과정에 경제적인 합리성을 증진시키는 역할을 한다.

(6) 합리적 정책결정의 제약요인

Lineberry와 simon에 의해 합리성에 대한 비판 제기, Lindblom, Wildavsky, Dye 등은 합리적·종합적 모형이 지닌 문제점에 대해 포괄적으로 비판한다.

일반적 한계는 디음과 같다.

① 합리모형의 한계는 목표간의 우선 순위를 결정함에 있어서 개입되는 인간의 가치판단상의 문제와 대안의 완전한 비교를 어렵게 하는 사실판단상의 어려움이 있다.

② 목표와 수단의 혼재, 목표의 중복에  목표와 수단간의 관계를 명확히 하기 어렵다.

③ 인간은 항상 이성적, 합리적이지 않은데도 비합리적 형태의 선택이 고려되지 못하고 있다.

④ 목표와 상황에 대한 불확실성(동태적이며...항상 변한다는 상황을 고려하지 못하고 있다.

2) 만족모형

(1) 개념

만족모형은 현실만족적인 것이며  완전한 합리성은 존재하지 않으므로 비교적 합리적인 것을 고려하여 비교적 간단하게 몇 요소들만 할 수 있는 것을 추구한다.

(2) 특징

① 제한된 합리성 : 인간이 합리적이긴 하지만 완전한 합리성을 가진다고 보지 않는다

정책결정자는 정책목표나 과정을 간소화시킬 필요성 있다.

② 정책목표 및 기준의 불확정성 : 이 모형에서는 정책목표가 항상 명백하다고 보지는 않으며, 여러개의 복수 목표 사이의 우선순위도 뚜렷이 매겨질 수는 없다고 본다.

③ 제한된 대안의 탐색 : 만족모형에서는 정책결정과정에서 모든 정책대안이 다 고려되지 않고 고려될 수도 없을 뿐만 아니라 고려될 필요도 없다고 본다.

④ 만족스러운 대안의 선택 : 이 모형에 의하면 정책결정자는 만족할 만한 정책대안을 찾으면 그 대안을 선택함으로써 대안의 탐색이 중단되고 정책결정이 이루어지다고 본다. 몇 개 중 대체로 만족스러운 것을 채택한다.

(3) 비판

① 만족스러운 대안의 불명확성 : 이 모형에서는 가정하는 바와 같이 만족할 만한 수준에서 대안을 선택한다고 할 때, 어느 정도의 수준이 만족할 만한 수준인지에 대한 객관적인 판단기준이 없다는 점에서 이 모형은 비판을 받는다

② 적용의 한계 : 실제의 정책결정과정을 볼 때, 이 모형이 합리모형보다는 현실적이지만, 이 모형을 적용할 수 없는 예외적인 경우도 많이 존재한다는 점이 이 모형에 대한 비판적으로 나타난다.

③ 반쇄신적 성향 : 만족모형에 따르면 만족할 만한 정책대안이 나타나는 경우 더 이상의 대안에 대한 탐색이 중단된다.

3) 점증모형

(1) 개념

린드블롬은 흔히 이상형으로 알려진 합리모형이 실제의 현실적인 정책결정에 적용되기 어렵다는 비현실성에 대해 신랄하게 비판을 제기하면서, 현실적인 정책결정행태를 훨씬 잘 설명할 수 있고 동시에 정책의 실현가능성을 높이기 위해 정책결정에 관한 이론모형으로서 점증모형을 제시한다.

(2) 특징

① 비합리성 전제 : 정책결정에 관한 점증모형은 인간의 비합리성을 전제로 하여 정책결정행태를 설명한다.

② 정책목표와 수단의 조정 : 다수목표, 다수수단으로 인해 우선순위 선정 힘들며

다수목표와 상반되는 게 많으며 일관적인 체계가 없다고 본다. 정책 목표가 시간이 지나면서 변하는 것을 전제로 한다.

③ 연속적, 제한적 비교 :  점증모형에서 정책결정자는 모든 대안 비교할 수 없고 비교적 한정적인 수의 정책대안만 검토하여, 각 대안에 대하여도 한정된 수의 중요한 결과만 분석한다.(시간, 정보, 자원, 정치적 계약)

④ 정치적 성격 : 조직은 환경 또는 다른 조직과 경쟁관계에 있으며 꾸준히 이들에 맞추어 적응할 필요성이 있다. 따라서 정책대안의 선택에는 기술적 고려뿐만 아니라 다른 조직과의 상호작용 등 정치적인 배려가 포함된다.

⑤ 점증적 결정 : 현존 정책보다 조금씩 변화하여 약간 향상되어 있다.

⑥ 보수적 성격 : 이 모형에 의하면, 이전의 정책과는 전혀 다른 정책결정이란 현재까지의 정책활동이 잘못된 것임을 자인하는 것이므로 있을수 없다고 본다.

(3) 비판

① 점증에 대한 기준 모호 : 평가기준 찾기 힘든 모형이다.

기존의 정책이 존재해야 .새로운 사회문제 야기시 기준을 제시할 수 있는 데 정책방향을 설계하지 못한다. 점증모형에 대한 가장 신랄한 비판 가운데 하나는 '점증'에 대한 확고한 기준이 없다는 것이다.

② 형평성 문제 : 점증주의 채택 시 강자유리하고 약자 불리할 수밖에 형평성의 문제가 제기된다. 점증모형에서는 사회적 가치의 근본적인 재분배를 필요로 하는 정책보다는 항상 정치적으로 실현가능한 임기응변적 정책을 모색하는 데 치중하게 된다.

③ 반쇄신적 : (불확실성 강조 때문)보다 합리적인 결정 채택 추구하지 못한다.  점증모형은 보다 합리적인 경책결정방법을 시도하지 않는 구실로 사용될 수 있다는 비판이다.

⑤ 외부압력이 약함 : 이익집단이 발달하지 못한 국가에서 채택하기 힘든다.

4) 혼합모형

(1) 개념

에치오니가 정책결정의 규범적․이상적 접근방법인 합리모형과 현실적․실증적 접근방법인 점증모형을 절충하여 혼합주사모형을 제시하였다. 이 모형에서는 정책결정을 기본적 결정과 부분적 결정으로 나누어 서로 따른 모형을 적용하였다.

(2) 특징

① 종합적 합리성 : 이 모형은 기본적인 결정에서는 합리성이 작용하지만 세부적인 결정에서는 점증적인 결정으로 이루어진다고 본다. 기본결정(틀)은 합리모형이,  세부결정은 점증모형으로 종합적 합리성을 추구한다.

② 결정의 구분(기본, 세부구분) : 이 모형에서는 점증적인 정책결정이 기본적인 결정의 범위 내에서 이루어진다고 본다. 즉 합리주의 내에서 세부결정이 가능하다.

③ 사회조직의 원리 : 이 모형은 결정행태에만 국한되는 것이 아니라 에치오니가 이야기하는 능동적 사회에서의 조직원리로 발전시킬 수 있다고 주장한다

합리모형은 개발도상국(완벽정책추구), 점증모형은 선진다원주의사회)에,  혼합모형은 능동적사회(능동적경향이 있는 사회의 자의식, 인지능력, 의지에 의해 운영)에 적용할 수 있다.

(3) 비판

두 개의 대립되는 극단의 모형들을 혼합 절충한 것에 지나지 않으며, 현실적으로 그가 주장한 바와 같이 될 수 있겠는가 하는 비판점이 나오고 있다.

5) 최적모형

(1) 개념

정책결정자개개인의 지적인 합리성뿐만 아니라 불가피하게 적극적 요인으로 초합리적인 직관, 판단, 창의 같은 잠재의식이 개입된 질적모형이다.(드롤)

(2) 특징

최적모형은 합리적 요소와 초합리적 요소, 곧 경제적 합리성과 초합리성을 바탕으로 하는 질적 모형이라는 점에 그 특징이 있다.

① 질적모형이다 : 합리적 요소(경제적 합리성)와 초합리적 요소(판단, 통찰력, 직관 : 정보에 입각한 직관･ 과학적 근거를 바탕으로 한 직관. 100% 합리적요소 배제)를 바탕으로 하는 질적 모형이라는 점이다.즉 경제적로 구성

② 정책결정단계(이론 핵심)

㉠ meta-policy making(정책결정전 단계) : 정책결정을 위한 정책 결정단계(가치, 문제, 자원, 설계, 평가에 관해)

㉡ policy making(정책결정단계) : 결정

㉢ post-policy making(정책결정 후 단계) : 평가, 집행, 피드백에 관련해 결정

③ 적용의 문제 : 드롤의 최적모형은 그 동안 무시되었던 초합리적 요소를 정책결정모형에서 합입함으로써 이들이 실제 정책결정과정에서 사용되고 있음을 밝혀냈다는 점에서 크게 이바지하였으나, 초합리성의 달성방법이 명확하지 않으며 이러한 요소를 강조하게 되면 신비주의에 빠진 가능성이 있고 주먹구구식 정책결정에 대한 변명거리로 사용될 수 있다는 비판을 받는다.

(3) 한계 · 적용상의 문제 : 초합리적 요소를 정책결정에 포함하면서 비판을 받는다.

최적모형은 초합리성의 개념을 도입함으로써 합리모형을 더 한층 체계적으로 발전시켰으며 사회적 변동상황하에서의 혁신적 정책결정이 거시적으로 정당화 될 수 있는 이론적 근거를 제시하였다.

그러나 기본적으로 경제적 합리성을 중시하므로 정책결정에 있어 사회적 과정에 대한 고찰이 불충분하며, 초합리성과 합리서으이 본질 및 구체적인 달성방법도 명확치 않으며, 너무나 유토피아적인 모형이며, 최적의 기준도 불분명하고, 여전히 합리모형의 틀 속에 있다는 점 등이 문제이다.

①직관, 짐작, 통찰력 달성 여부 논란

②신비주의에 빠질 가능성 존재

③주먹구구식 정책 결정 정당화 가능성 존재

6) 쓰레기통 모형(비교적 최근)

(1) 개념

합리성이나 협상 타협등을 통해서 정책결정이 이루어지는 것이 아니라 '조직화된 무정부상태'속에서 나타나는 몇가지 흐름에 의하여 우연히 이루어 진다고보는 정책모형이다. ( 코헨, 마치, 올슨, 킹돈) 즉 복잡하고 혼란한 상황 즉 조직화된 혼란상태속에서 조직이 어떠한 결정행태를 나타내는가에 연구의 초점을 둔 이론이다.

(2) 특징

① 정책과정을 구성하는 흐름 : 정책과정은 몇 가지 흐름으로 구성되어 있으며 이러한 흐름이 합쳐질 때(우연히 합쳐짐) 정책결정이 이루어진다고 보는 것이 이 모형의 특징이다.

② 독립적인 흐름 : 킹돈이 주장하는 정치의 흐름(정치인, 이익집단), 문제의 흐름( Ct, 언론인)  그리고 정책대안의 흐름(연구자, 관료, 전문가)이  각각 독자적으로 형성되며, 그 과정의  참여자도 다르다고 본다.

③ 흐름의 결합 : 킹돈이 주장하는 쓰레기통모형에서는 정치의 흐름 및 문제의 흐름 각각에 의하여 또는 이들의 결합에 의하여 정책아젠다가 형성된다고 본다.

특징은 조직속에 갈등이나 혼란이 존재한다는 전제에 입각하고 있고, 참여자는 스스로의 선호보다는 불분명한 선호에 따라 행동하고, 시행착오를 통하여 문제 해결방법을 학습하고, 부분적으로 결정과정에 관여한다.

7). 회사모형

1) 의의

사이어트와 마취가 제시한 것으로서, 이 모형은 개인적 차원의 만족모형을 한층 더 발전시켜 그것을 조직에서의 의사결정에 적용시킴으로써 만족모형으로 설명할 수 있는 현실의 범위를 확대하였다.

2) 특징

특징으로는 갈등의 불완전한 해결, 불확실성의 회피, 문제중심적 탐색, 조직의 학습성향, 표준운영절차의 중시 등을 들 수 있다.

3) 한계

사조직 중심이기에 공공조직의 적용상에는 한계가 있고, 상황이 안정적이라는 가정하에 표준운영절차가 적용되므로 보수성․현상유지성향을 지니고, 분권적․민주주의적 성격의 조직관에 입각한 것이기에 집권적․권위주의 하에서는 적용이 곤란하다.

8) 공공선택모형

Ostrom이 주장한 공공선택이론은 합리모형의 정책결정수단으로서의 성격을 인정하면서 공공재와 공공서비스의 특질은 중요시하고 공공정책을 희소한 공공재나 공공서비스를 사회에서 합리적으로 배분할 수 있는 수단으로 파악한다.

공공선택이론은 모든 다른 사회가치에 손실을 주는 일없이 특정가치를 더 많이 성취하는 이른바 파레토최적기준점에서 가장 합리적인 정책결정이 이루어진다고 본다.

4. 과정 지향적 모형

이 모형은 주로 정치학자들에 의해 연구된 모형들이다.

정치학자들이 가지는 모형으로 엘리트모형, 집단모형, 체제모형, 제도모형 등이 있다.

1). 엘리트모형

공공정책은 통치 엘리트의 가치관․이해관계에 따라 결정된다고 보는 이론이다. 이 모형에서는 정책은 엘리트로부터 대중으로 내려가며, 사회는 권력을 가진 자와 가지지 못한 자로 구별되고, 엘리트는 대중과 다른 가치관을 가지며, 현재의 정책은 형상유지에 중점을 두는 엘리트의 입장을 반영시키고 있는 것으로 본다. 엘리트는 대중의 무관심속에서 피동적인 대중을 지배하게 된다.

2) 집단모형

정책결정이 집단간의 상호작용 내지 균형관계에 따라서 이루어진다는 이론이다. 행정기관이 압력집단의 영향을 받게 됨으로써 행정인은 공익에 부합되는 정책과 이익집단의 이익이 되는 정책을 구별하기가 어렵게 된다.

대표적 이론은 Bentley의 이론이며 다원화된 선진국에 적용되는 점즘모형의 원리와 유사하다.

3) 체제모형

정책은 체제의 산출로서 인식하는 이론으로, 이 모형은 정책결정체제의 중요한 변수․구조에 관심을 가지며 투입․전환․산출․환류 등 정보이론의 개념에 의존하면서 결정과정이 순환적이라고 본다.

4) 제도모형

정책결정을 정부기관의 활동으로서 파악하고 헌법, 정부조직법, 행정법규, 직제 등을 중요시한다.

5) 게임모형

정책이란 경쟁적 상황하에서 객관적․계량적 확률분석에 의해 고도의 합리적 대안이 선택되어 진다는 관리과학적 이론이다.

산출지향적․정책중심의 이론모형은 정책결정방법의 향상에 의하여 정책내용의 개선방법을 처방하는데 주로 목적을 두고 공식적인 정책결정권자의 입장을 중시하며 정책분석기법이 핵심이 되고 있다. 산출지향적․참여자중심의 이론모형은 모든 참여자를 동일차원의 정책형성자라는 입장에서 보고 결정참여자간의 상호작용과정을 고찰하는 모형으로서 분권화된 다원적 사회에 적용될 가능성이 더 높다.

그러나 정책은 합리적 계획, 점증주의, 이익집단의 활동, 엘리트의 가치관, 각종 조직적 세력의 경쟁, 정치․행정제도 등의 영향이 결합된 소산이라고 할 수 있다.

5. 실질적･기능적 정책의 유형

과거의 정치학이 정치과정을 연구하여 산출물인 정책을 설명하려 했는데 반하여 정책학에서는 정책을 독립변수로 정책과정을 종속변수로 설명한다. 즉 정책학에서는 정책의 종류에 따라 정책과정이 달라질 수 있음을 연구한다

실질적･기능적 분류는 현실에서 특정 기관이 담당하는 주요 기능별 분류방법으로 예를 들면 국방부는 국방정책, 외교통상부는 외교통상정책으로 장점은 간단하고 명료하며 시민들을 위한 유형분류이나 단점은 해당 안 되는 기관 존재하고 여러 정책에 내재하는 보편적 원리 발전에 기여하지 못하고 있다.

1) Lowi의 정책유형론

Lowi는 정책의 유형(종류)에 따라 정책과정의 참여자가 달라지고 이들의 행태가 변한다고 본다. 예를 들면, 규제정책(의약분업규제)은 다원론에 의하여, 재분배정책(복지정책)은 엘리트론에 의하여 그 형태가 달라진다.

(1) 배분정책(Distributive Policy)

국민들에게 권리나 이익, 또는 서비스를 배분하는 내용을 지닌 정책이다. 배분정책은 정부가 적극적으로 국민들이 필요로 하는 재화나 서비스를 산출･제공하는 것을 그 내용으로 한다

배분정책의 특징은 첫째로, 구체적인 내용을 보면 여러 가지 사업들로 구성되고 이 사업들은 상호 커다란 연계없이 독립적으로 집행될 수 있기 때문에 이러한 세부사업들의 집합이 하나의 정책을 구성한다. 환언하면 정책의 내용이 쉽게 하위 세부단위로 분해되고 다른 단위와 개별로 또 일반원칙과 독립적으로 처리될 수 있다는 점이다. 둘째는 정책의 세부의사결정들은 그 결정과정이 Pork-barrel식 갈라 먹기 다툼으로 특징 지워지는데 저수지 건설에서 후보지 구간의 싸움을 벌이는 것이 그러한 예이다. 셋째, 이러한 다툼이 있는 데도 승자와 패자가 정면대결을 벌일 필요가 없다고 한다.

(2) 규제정책( Regulatory Policy)

특정한 개인이나 집단의 재산권 행사나 행동의 자유를 구속하여 반사적으로 다른 사람들을 보호하려는 정책이다. 따라서 수혜자와 피해자간의 갈등이 심하고 특히 환경오염규제의 경우 피규제자인 기업주나 오염배출업소 등은 강력히 반발하는 경우가 많다.

규제정책의 특징은 ① 정책의 불응자에 강제력을 행사하고, ② 국민의 대표기관인 국회의 의결로 하는 법률형태로 하여 남용을 방지하며, ③ 정책으로부터 혜택을 보는 자와 피해자를 정책결정시에 선택하게 된다는 점이다.

① 보호적 규제정책

환경오염규제, 다수 소비자보호를 위한 공정거래업의 독과점 금지(반사적이익),  식품안전업의 식품위생법, 안전근로조건을 규정한 근로기준법

② 경쟁적 규제정책

경쟁사는 특정기업 1,2개로 제한하고 특정기업에 특권을 부여하는 대신 공공이익을 위한 의무, 규제를 가한다. 예를 들면 항공사 특권의 운영권 획득, 의무는 노선규제, 임금규제, 운항횟수 규제이다. 특징은 교차보조를 통하여 보이지 않는 소득재분배 기능을 한다.

(3) 재분배 정책(Redistributive Policy)

고소득층으로부터 저소득층의 소득이전을 목적으로 한다. 예를 들면 누진세를 통한 소득이전을 들 수 있고 특징은 계급 대립적 성격, 평등한 대우의 문제가 아닌 평등한 소유의 정책이다.

(4) 구성정책, 헌정적 정책(Constitutional Policy)

헌정수행에 필요한 운영규칙과 관련된 정책( 선거구조정, 정부조직개편, 공무원 보수 및 군인퇴직연금 정책)으로서 입헌적 정책으로도 번역되며 정당이 결정에 중요한 영향을 미친다.

선거구 개장, 정부기구 신설 등을 들 수 있다.

Lowi의 분류는 일정한 논리에 의하여 연역적으로 도출된 것이 아니므로 정책의 전체를 포함하지 못할 뿐만 아니라 분류된 정책들이 상호배타적이 아니라는 약점을 가지고 있다. 즉 재분배정책과 규제 및 배분정책과 중복이 있다. 그것은 배분 및 규제정책이 정부활동이나 그 직접적인 결과를 기준으로 한 것인데 비하여 재분배정책은 이러한 활동이나 결과가 사회계층에게 어떻게 분배되는가를 기준으로 한 것이기 때문에 동일한 기준에 의한 분류가 아니다.

2) Almond 와 Powell 정책분류

Almond와 Powell은 정치체제의 산출을 업적 (Performance) 또는 성과라는 이름으로 부르면서 이를 배분, 규제, 추출, 상징 정책 등의 네 가지로 분류하였다.

배분, 규제정책은  Lowi 와 동일하다.

(1) 추출정책 (Extractive Performance)

추출정책은 자원을 민간부문에서 추출하는 내용을 지닌 정책을 의미한다.

추출정책은 인적자원을 징병제도(법률로 명시)로, 물적자원은 조세와 같은 과징금, 세금 등이고 준조세의 경우는 각종 기금, 성금을 걷어가는 무역진흥기금, 정보통신진흥기금을 들 수 있다.

(2) 상징정책 (Symbolic Performance)

상징정책은 정치지도자가 역사, 용기, 과감성, 지혜 등이나 평등, 자유, 민주주의, 공산주의 등의 이념에 대해 호소를 하거나 미래의 업적 또는 보상을 약속하는 것 등을 의미하는 것이다.  상징정책은 정부의 정통성을 확보, 다른 정책집행에 대한 순응을 확보하는 국민교육헌장, 5.16광장 등을 들 수 있다.

Lowi의 경우에는 정책분류의 뚜렷한 목적이 있었다. 정책의 차이가 정책결정 등의 정책과정에서 차이가 가져올 것이라는 가정하에 Lowi의 분류는 시도되었지만 Almond와 Powell의 분류에서는 그러하지 못하다. 또한 재분배정책을 제외시킨 이상한 결과가 되었다

제3절 정책결정에 영향을 미치는 요인

1.정책결정에 영향을 미치는 요인

1) 정책과정에의 참여자

정책결정에 영향을 미치는 가장 큰 요인은 인적 요인이다. 곧, 정책꾼들이 정책결정에 많은 영향을 미친다.

2) 정책결정 구조

정책결정에 영향을 미치는 또 다른 요인으로서는 정책결정이 이루어지는 조직의 구조이다. 조직이 가지는 구조적 특성이 정책결정을 제약한다. 표준화된 운영절차 마련시 새로운 변화에 적용이 어려움이 있다.

3) 정책대안의 존재

사회복지정책의 결정에 영향을 미치는 또 다른 요인으로 들수 있는 것은 정책대안의 존재이다. 사회복지에 관한 정책대안은 사회복지 실무를 담당하는 관료나 사회복지전문가, 또는 사회복지정책을 연구하는 학자들의 활동에 의하여 제시되는 것이 보통이다.

4) 다른 정책과의 관계 : 사회, 경제 분야

사회복지분야는 특히 국방과의 영향을 많이 받든다.

5)정치, 경제, 사회적 상황

사회복지정책의 결정에 영향을 미치는 또 다른 요인들을 들수 있는 것은 당시의 정치, 경제, 사회적 상황이다.

2. 사회복지정책결정과정

정책결정의 과정은   (1) 정책목표설정,  (2) 정보의 수집 및 분석,  (3) 대안의 탐색과 선택 , (4) 정책의 합법화,  (5) 예산의 확보 으로 이루어진다.

(1) 정책목표설정

사회복지의제를 설정한 후  정책목표의 우선순위와 달성수준을 결정하는 과정으로 정책목표란 정책을 통하여 달성하고자 하는 바람직한 미래상태이다. 사회복지정책 목표의 우선순위를 결정하기 위해서 고려해야 할 요소는 4가이다.

① 사회복지정책의 목표달성이나 문제해결로 얻게 되는 효과 ② 문제해결에 드는 비용 ③ 정책의 효과와 비용의 배분 ④목표달성가능성이나 문제해결 가능성 등을 고려하여야 한다.

(2) 정보의 수집 및 분석

정보란 정책과정 전반에 걸쳐 유용하도록 구성된 자료. 정보는 정보의 사용자에게 의미있는 형태로 처리된 자료이며 동시에 현재 또는 미래의 결정에서 실제적인 가치를 가진 것으로 정보활동은 정책과정에 필요한 정보를 수집 분석 보존 전달하는 일련의 활동이다.

(3) 대안의 탐색과 선택

대안탐색은 정보 분석과 수집후에는 사회문제의 해결을 위한 대안을 작성하고 분석하고 평가하며 대안결과 예측은 모든 대안을 작성하여 각각의 대안이 채택되었을 때의 모든 결과를 예측하고 개발한다.

(4) 정책의 합법화과정

정책의 합법화는  정부에 의해 입법화되어 정당성을 확보하는 것으로 정책안이 최종적으로 정책으로 발전하기 위해서는 합법화되어야 한다. 실제로 수많은 정책 가운데 최종적으로 정책으로 결정되는 것은 극소수에 불과하다.

(5) 예산확보과정

우리나라는 재정경제부에서 예산을 담당하며 주된 역할은 해당정책기관들과 대통령사이의 중간에서 의사전달과 조정을 도모한다.

해당기관들은 자신들의 정책을 뒷받침할 예산을 따내기 위해서 대통령이 정책 우선순위를 결정하도록 하는데 노력을 기울인다. 예산기관은 해당 정책기관들의 노력들을 중간에서 정보수집, 해석하여 대통령에게 정보보고 등의 활동을 하거나  대통령의 정책 결정사항을 해당기관에 전달하는 역할을 한다.