제 3 장 노인복지정책의 이해

1. 우리나라 노인복지 약사

우리나라의 노인복지의 역사를 보면 삼국시대부터 조선시대에 이르기까지 역대국왕들이 유교에 바탕을 둔 투철한 경로사상과 또 불교의 자비사상에 근거를 두고 노인복지정책을 실시해 왔다. 그 후 일제를 거치면서 명목상으로라도 현대적 의미의 노인복지정책이 실시되었다.

1) 삼국시대에서 조선시대

이 시대에 이루어진 노인복지라는 것은 국가정책에 기반을 둔 제도적인 노인복지정책이라기보다는 개별 국왕의 자비심과 효와 경로사상에 따른 구제와 시혜적인 복지였다. 삼국시대에는 부양해줄 사람이 없는 노인(獨)이, 홀아비(鰥)와 홀어미(寡), 고아(孤)와 함께 주된 구호대상이었다. 삼국사기에 의하면 신라 눌지왕은 남당에 노인을 불러 양노연을 베풀고 곡식과 옷감을 하사했다는 기록이 있다. 여러 기록을 살펴보면 신라 경덕왕이 효행이 두드러진 사람에게 조곡 3백석을 내리고 집과 전답을 하사하여 사회적으로 표창하였고, 신라 유리왕은 늙은 홀아비, 과부, 자식 없는 노인 등 스스로 생계를 꾸려갈 수 없는 노인들에게 생활에 필요한 물자를 하사하였다는 기록이 있다. 고구려 태조도 홀아비와 과부, 자식 없는 노인, 경제력 없는 노인에게 옷과 음식을 지급했다는 기록이 있다.

고려시대에는 불교의 자비사상이 노인구제 등의 보호사업에 영향을 미쳤다. 태조 11년에는 80세 이상의 늙은 부모를 부양하도록 병역이나 부역을 면제해 주는 시정제를 실시하였다. 현종 때에는 70세 이상으로 범위를 확대하였고, 노인들에게 의복과 식량을 지급하였다. 또 고려시대에는 60이상의 노인에게는 역역(力役)을 면제해 주는 제도가 있었고 , 80세 이상 노인에게는 구호대상자가 아니더라도 생필품을 지급해주는 제도가 있었다. 노부모가 병이 난 경우 관리들에게 휴가를 주었고, 형 집행 중이라도 부모나 조부모의 상을 당하면 형을 중지, 장례를 치르도록 해 주었다. 또 문종 3년(1048)에는 부양할 자식이나 친척이 없는 노인을 동서대비원에서 의료구제하였다.

조선시대에는 왕조의 통치철학인 유교의 효와 경로사상에 바탕을 두고 노인복지정책이 널리 실시되었다. 어느 학자는 조선 중기 이후 노인복지정책이 절정에 달해 ‘노인극락시대’를 이루었다고까지 한다. 그러나 조선시대에도 노인복지정책은 부양자가 없는 노인과 양반계급의 관리자를 중심으로 하는 선별적인 정책이었다. 태조 3년에는 70세 이상의 정 2품 이상 문신들에게 토지와 노비 등을 주어 이들을 예우했던 기로소(耆老所)를 설치․운영하였는데 이는 현재의 양로시설에 해당한다. 태종 때는 부양자 없는 노인을 보호하는 양민원을 설치․운영하였으며 세종 때에는 오늘날의 노인복지시설 운영 관련 법령에 해당하는 양로법을 제정하였고, 100세 이상의 노인에게는 매년 초에 쌀을 주고 매월 술과 고기도 주었다. 또한 90세 이상의 노인에게는 매년 술과 작(술잔의 일종)을 주고, 80세 이상의 노인에게는 지방관으로 하여금 향응을 베풀도록 하였다. 문종은 오늘날의 정년퇴직제도와 유사한, 공직자가 나이가 많아 물러날 때 급여를 지급하는 치사제도를 실시하였다.

경국대전에 의하면 70세 이상의 노인은 강도나 살인의 경우가 아니면 감옥에 가두지 않는다는 규정이 있다. 고려 때부터 실시되던 시정제는 조선시대에 와서 더욱 범위가 확대되고 보완되었다. 즉 70세 미만에 경우에도 심한 병에 걸렸을 때에는 시정 1인을 지급하였고, 자식이 없는 경우에는 친손이나 외손 가운데 1인을 시정으로 세울 수 있었다.

조선시대에 있어서 노인복지정책은 역대 국왕들의 시혜의 하나로써 수행되었고 백성들로 하여금 효사상과 경로사상을 앙양케 하는 방편으로 왕이 스스로 먼저 모범을 보여 주었으며, 노인복지사업과 노인우대를 위한 규제와 혜택이 직접 왕명에 의하여 이루어졌다.

2) 일제시대에서 1950년대

일제시대부터 1950년대까지는 요보호노인을 위한 구호사업이 주류를 이루었다. 특히 일제시대에는 식민통치에 대한 반발을 무마하기 위한 자선적 단순 구호사업이 주류를 이루었다. 1916년 은사진휼자금에 의한 빈민구제를 규정하였고, 1929년에는 조선귀족보호시설로서 재단법인 창복회를 설립하였다. 1921년 서울에 최초의 현대적 의미의 양로시설인 천주교양로원이 설립되었으며 그 후 서울에 청운양로원, 칠곡에 혜생양로원, 김제에 애린양로원 등이 설립․운영되었다. 1944년에는 조선구호령의 공포로 65세 이상 극빈 및 무의탁노인에게 생활부조, 의료부조 서비스를 제공하였다.

해방 이후 1950년대까지는 전쟁으로 인한 복구사업과 전쟁고아에 대한 대책으로 노인복지는 상대적으로 위축되었다.

3) 1960년대에서 1970년대

이시기는 경제개발정책이 본격적으로 추진된 시기였다. 이 시기에는 1960년에 생활보호법, 공무원연금법, 1962년에 재해구호법, 1963년에 군인연금법, 산업재해보험법, 의료보험법, 사회보장에 관한 법률이 제정되어 외적으로는 사회보장의 기틀을 마련하였으나 제도적 기반은 무척 미약하였다. 노인을 위해서는 생활보호법에 의거하여 무의무탁 노인을 위한 단순구빈 차원의 보호사업이 실시되었다. 1968년에는 사회보장심의위원회에서 노인복지법 제정, 연금제도 마련 등 노인복지를 위한 많은 제안을 했으나 역시 경제논리에 밀려 모두 외면당하였다.

1970년대 들어서면서 노인문제가 사회문제로 대두되기 시작하였으나, 노인복지의 제도적 기반이 구축되지 못하였다. 여전히 경제개발이 국가의 화두였고 노인을 위한 복지대책도 생활보호법에 의한 생계보호 수준을 벗어나지 못하였다. 1973년부터 어머니 날을 어버이 날로 변경, 경로효친사상을 통해 가족에 의한 노인부양을 유도하려 하였다. 1976 -1978, 노인복지법 제정을 위한 국회청원이 이어졌고 노인복지법 초안이 마련되었다.

4) 1980년대

1980년대는 국가에 의한 노인부양의식이 증가함에 따라 노인복지제도의 기반이 확충된 시기이다. 군사정권이라는 정권의 정통성의 한계를 극복하고자 제5공화국은 ‘복지사회건설’을 국정 지표의 하나로 내 걸었다. 1981년 노인복지법이 제정되었고 1981년 11월에 가정복지과 내에 노인복지계가 신설되어 노인복지가 제도화되었다. 태생적 한계를 안고 있던 노인복지법은 1989년 12월 전문개정을 통해 다양한 노인복지시책이 추진될 수 있는 근거를 마련하였으나 여전히 임의조항이 많고 노인복지사업에 대한 구체적인 방안들이 제시되지 않았다.

1980년 5월부터는 철도, 이발, 목욕 등 8개 업종에 대한 경로우대제가 실시되었으나 민영 경로우대제도는 1989년 업체들의 일방적인 철회로 폐지되었다.

5) 1990년대 이후

1990년대는 노인복지제도가 확대․발전한 시기이다. 법제도의 변화를 보면 1993년 유료노인복지사업에 민간기업과 개인의 참여를 허용함으로써 실버산업 발전의 기틀을 마련하였고, 재가노인복지사업(가정봉사원 파견사업, 주간보호, 단기보호)의 확대를 위한 기반이 구축되었다. 노인복지과와 노인보건과를 신설하여 노인복지 전달체계를 확대하였고, 소득보장, 의료보장, 주거보장 등 사회적 서비스와 같은 노인복지 기본 체계를 완비하였다.

1990년대에 새롭게 시작한 노인복지사업을 보면 노인승차권제도(1990 : 1996년 교통수당으로 전환), 노령수당지금(1991 : 1998년 경로연금으로 전환), 주간보호 및 단기보호사업(1993), 치매요양시설(1995), 노인의 날 제정(1997) 등이 있다. 1990년대 후반기에는 노인복지장기발전계획이 수립되었다.

2000년 우리나라도 노인인구가 7.2%로 고령화 사회에 접어들고 노인문제가 더욱 심각한 양상을 보이자 다양한 노인복지정책이 도입되었다. 우선 식사배달서비스(2000), 사회적 일자리 창출사업(2004)이 있고, 2004년 노인복지법이 개정되어 노인학대 예방과 해결을 위한 노인보호 전문기관의 설치, 긴급전화 운영 등에 필요한 법적 근거를 마련하였다. 2003년에는 노인복지정책과, 노인요양보장과 노인지원과로 노인복지 전달체계를 확대․개편하였다. 노인복지를 위한 무엇보다도 중요한 전기는 2008년 7월 실시 예정으로 노인수발보험제도가 도입될 예정이라는 것이다.

* 참고문헌

- 장세철 외 지음 “노인복지”, 교문사, 2006.

- 권중돈, 노인복지론, 학지사, 2005

- 고수현 외, 노인복지론, 양서원, 2004