11. 기초연금제도

앞에서 살펴본 바와 같이 국민연금의 재정불안정 문제, 공적 연금수급자의 사각문제 등이 불거져 나올 때마다 학계를 비롯한 많은 사회보장 전문가들이 들고 나온 것이 기초연금제의 도입이었다. 특히 기초연금에 대한 논의가 본격적으로 논의되고 국민적 관심이 높아진 것은 2004년 말 한나라당이 조세를 재원으로 하는 기초연금법안(윤건영 의원 입법안)을 국회에 제출하면서이다.

그럼 과연 기초연금제도가 어떤 제도인지? 정말로 기초연금이 난마처럼 얽혀있는 문제들을 풀 수 있는 대안이 될 수 있는지 살펴보자.

1)기초연금제의 개념

일반적으로 기초연금이라 함은 가능한 한 모든 국민들에게 노후에 정액의 연금을 지급하는 것을 목적으로 하는 공적 연금제도라 할 수 있다. 기초연금은 기여를 따지지 않고 적용과 수혜의 보편성과 소득수준과 관계없이 적용대상에게 최저생계비 이상의 정액급여를 지급함을 원칙으로 한다.

2) 기초연금제의 유래와 발전과정

기초연금제도는 1890년대 초에 덴마크가 소득조사를 전제로 한 조세방식의 기초연금을 도입한데서 유래하고 있다. 이런 조세방식의 기초연금은 뉴질랜드(1898)와 영국(1908)에서도 차례로 도입하였다. 사회보험식 기초연금은 스웨덴(1913)에서 시작하였다. 그러나 당시의 급여수준이 빈곤선을 벗어나지 못하고 있는데다 수급대상도 주로 빈곤노인 등에게 제한되어 있었으므로 구빈법의 테두리를 크게 벗어나지 못하는 것이었다.

구빈법의 테두리를 벗어난 최초의 조세방식 기초연금은 뉴질랜드에서 1938년에 처음으로 도입하였다. 즉 일정 연령에 도달한 모든 노인에게 급여를 지급하는 보편주의적 기초연금을 도입함으로써 소득보장의 새로운 장을 열게 된 것이다.

기초연금만으로는 적절한 보장에 한계가 있다는 목소리가 높아지면서 기초연금을 운영하던 국가의 상당수가 1950-1970년대를 거치면서 부가급여제도로서 비례연금을 도입한 결과 오늘날 대다수의 국가는 기초연금과 소득비례연금이라는 이원적 연금체제를 갖고 있다.

3) 기초연금제의 유형들

기초연금제는 연금급여의 재원조달방식에 따라 크게 조세방식 기초연금과 보험방식 기초연금으로 구분할 수 있으며, 급여수급권의 결정방식에 따라서는 사회보험방식(영국, 일본), 사회수당방식(스웨덴, 덴마크, 캐나다) 및 사회부조방식(호주)으로 구분하기도 한다. 일반적으로 사회보험방식은 재원조달은 보험금에 의존하고 사회부조방식과 사회수당방식은 재제원을 조세에 의존한다.

4) 기초연금제의 운영국가의 사례

각 방식으로 기초연금을 운영하는 나라들을 비교해 보았다.

구분	영국(사회보험방식)	캐나다(사회수당방식)	호주(사회부조방식)
연금제도의 구조	기초연금 + 제2국가연금	기초연금 + CPP* 연금	기초연금 +퇴직보장연금
적용대상	기초 : 전국민 비례 : 근로자	기초: 전국민 CPP: 전국민	기초: 전국민 퇴직: 근로자
재원	근로자: 노ㆍ사 정률 고소득자: 정액+정률 실업자 및 저소득 자영업자 등 : 정액 기타 국고보조	기초: 전액국고 CPP:9.9% (노사균등부담, 단 자영업자 전액 본인부담)	기초: 전액국고 퇴직: 9%(사용자 전액부담)
지급개시 연령	65세(공통) (여자는 2010년부터 2020년까지 65세로 점차 상향조정)	65세 공통	기초: 65세(여자는 62.5세 : 2013년 7월부터 65세 적용) 퇴직: 55세
노령연금 수급조건	기초 : 가입기간이 최소 11년 이상	기초: 10년 거주(거주 기간 및 소득에 따라 감액 및 정지) CPP: 1월 이상 가입	기초: 10년 연속 거주 중소득 및 자산소득에 따라 감액 및 정지 퇴직: 없음
소득대체율 (가입연도)	총대체율 : 45% (홑벌이부부)** 기초: 근로소득의 16% 비례: 20%(40년 가입)	총대체율 : 59% (홑벌이 부부) 기초: 17%(부부34%) CPP: 25(40년 근무)	기초: 평균소득의 25% 퇴직: 기초와 합산 73%(40년 근로)
65세 이상 노인 중	기초연금수급자: 92%	기초연금수급자: 약 99.5% (소득조사에 의해 수급 정지된 사람 포함) 비례연금: 62.3%	기초연금수급자: 약 82%

각 나라마다 조금씩 차이가 있으나 기초연금의 소득대체율이 약 20%에 이른다. 또 보험방식으로 운영하더라도 폭넓은 크레딧 제도를 운영함으로써 기초연금의 수급률을 높여 나간다는 것이다. 사회수당식인 경우 보통 거주조건만 보기에 수급율이 매우 높을 수밖에 없고, 사회보험식인 영국도 수급률이 높다. 반면 사회부조방식인 경우 소득이 높은 사람을 제외시키기 때문에 사회통합이란 차원을 극복한다면 수급률에서는 별문제가 없다.

5) 기초연금제의 우리나라 적용 문제

국민연급의 사각문제와 재정불안정 문제를 해결하고 노후 소득보장을 위해 기초연금제를 도입한다는 것을 전제로 한나라당이 발의한 안을 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

① 노후 소득보장 측면(사각지대 해소) : 현재 우리나라의 노인들의 소득보장이 부족하다는 것은 주지의 사실이다. 기초연금이 실시되어 국민연금을 통한 소득대체율이 현행 60%에서 20%로 낮아지고 각 개인에 대해 기초연금이 20% 지급된다면, 가장 혼자서 경제활동을 한 경우 현재 60%에서 60%(국민연금 20%, 자신 20%, 배우자 20%)로 같다. 배우자 사별한 경우는? 노부모가 살아계신 경우는? 이렇게 볼 때 전체적으로 별 차이가 없다. 맞벌이를 한 경우는 소득이 줄어드나 소득보장이란 측면에서는 큰 어려움이 없다. 반면 국민연금의 혜택을 못 보는 많은 사람들에게는 큰 도움이 되어 사각지대 해소가 가능하다(최소 40%의 초득대체율 보장). 여기의 가장 큰 문제는 재원이 부족하다는 것이다.

② 연금재정 불안정 문제 : 연금 재정이 2047년에 고갈된다는 문제, 연금적립금이 너무 많아 경제활력에 문제가 된다는 문제의 해결은 다음과 같다. 국민연금의 소득대체율을 20%로 하면 보험료율을 현행 9%에서 5%로 낮추어도 연금고갈문제가 발생하지 않는다. 즉 보험료의 감소로 연금적립금의 과다 문제와 재정고갈 문제가 동시에 해결된다. 그러면 노인 개인에게 줄 소득대체율 20%의 기초연금 재정을, 세금으로 충당해야 한다는 문제만 남는다.

이것은 현재 자신의 노후준비와 노부모 부양이라는 두 가지 짐을 동시에 지고 있는 40 - 50대에게는 큰 경제적인 문제가 없으리라 본다. 또 현재의 40 - 50대 부모를 장차 부양해야 할 30대 미만의 연령층은 기초연금제의 실시로 부모 부양의무에서 해방되기에 늘어난 세금을 감당할 마음의 준비를 갖출 수 있을 것이다. 다만 자영업자나 전문직에 대한 소득 파악을 통한 세금의 적절한 부과 등 세원의 폭넓은 발굴을 위해 세무당국의 노력이 필요할 것이다.

③ 기초연금제 실시 시기 문제 : 노령연금의 도입, 국민연금 지급 연령의 상승 등 여러 시책을 보면 유예기간을 두고 실시하는 경우가 적지 않다. 그러면 기초연금제를 실시하기 위해서도 이런 저런 여건이 무르익도록 기다려야 할까? 아닐 것이다. 일단 충분한 정책적인 판단이 선다면 국민적 공감대를 형성하는 작업은 필요할 것이다. 그런 후 재원발굴을 위한 정부의 노력과 함께, 국민연금 보험료를 현행대로 유지하여 4%의 차액(현재 9%, 기초연금제 이후 5%)을 1차 재원으로, 나머지는 세금으로 충당한다. 어느 정도의 기간이 흐르면 국민연금 보험료는 5%로 걷고 그동안 준비한 재원 마련책으로 세금을 걷어 지급하면 될 것이다. 그 기간 동안 더 낸 국민연금 보험료 4%는 현재 부모님에 대한 부양비 부담에서 줄어드는 몫으로도 충분하지 않을까 한다.

6) 기초연금제는 손오공의 여의봉인가?

외국의 경우를 보듯이 급속히 늘어나는 노인인구를 보나 높아져만 가는 소비수준을 보나 기초연금제의 도입이라는 공적 연금제로서만 노후의 소득을 보장할 수는 없다. 오히려 국가 경제력을 키워 건강이 허락된다면 나이에 상관없이 일할 수 있는 경제 구조를 만드는 것이 필요하다. 또 개인이 자신의 노후 소득보장을 위해 다각도의 지속적인 노력을 해야 할 것이다. 그리고 위의 해결책은 원론적인 이야기이지 현실의 정책으로 도입하려면 훨씬 다듬어야 한다.