주거권과 운동과제

유의선 (빈곤사회연대 사무국장)

1. 불안정 주거 - 쪽방, 비닐하우스 등

한국에서 집을 많이 가지고 있는 상위 10명이 소유한 전체 주택수는 5천508호에 달하는 반면, 68만 가구 160만 명에 달하는 사람들이 지하방, 옥탑방, 판잣집 등 극도로 열악한 주거환경에 시달리고 있는 것으로 나타났다.

반지하를 포함한 지하방 거주자는 58만7천 가구로 142만 명에 달했고, 옥탑방 거주자는 5만1천 가구 8만7천 명인 것으로 나타났다고 밝혔다. 또 판잣집·비닐집·움막·동굴 등에서 살고 있는 사람도 4만5천 가구 11만 명에 달했다.  한편, 지하방과 옥탑방 거주자의 대부분은 셋방살이를 하고 있었다. 지하방과 옥탑방 거주가구 중 전월세 비율은 전체가구 전월세비율 41%의 두 배에 달하는 84%였다.

심상정 의원은 이번 분석 결과에 대해 “통계청이 주택에 대한 센서스를 시작한 1960년 이래 45년 만에 처음으로 총주택수가 총가구수를 능가해 2005년 현재 주택보급률이 105.9%를 기록한 가운데 나온 것이어서 주목된다”고 밝혔다.

통계청 조사에 따르면, 2005년 현재 자가 주택 비율은 55.6%에 그쳐 1천 666만 명(657만 가구)은 셋방살이를 하고 있다. 상황이 이렇지만, 2005년 기준으로 전체 세대의 5%에 불과한 다주택 보유자가 전체 주택의 21.2%를, 상위 10인이 5천508호를, 상위 30인이 9천923호에 달하는 주택을 소유하고 있다. (참세상 기사 인용)

우리사회에는 쪽방․비닐하우스촌, 지하셋방, 옥탑방 등 주거빈곤층의 대표적 주거형태이자 주거권의 침해정도가 심각한 불안정․비정상주거가 존재하고 있다. 최근에는 장기적인 경제 불황 속에서 고시원과 같은 부적절한 공간을 주거목적으로 사용하는 도시빈곤층의 문제도 새로운 현상으로 확인되고 있다.  이러한 불안정․비정상주거의 존재는 우리사회 주거복지정책이 제대로 작동하지 못하고 있고, 적절한 주거수준을 보장해 주는 대안적 정책의 부재를 드러내는 것이다.

<표 1>불안정 ․ 비정상적 주거의 형태와 특징

구분	①비닐하우스촌	②쪽방	③지하주거	④고시원
형성배경	- 산동네, 달동네 해체에 따른 저소득층 주거난	- 도시화 - 노숙인 등 한계계층의 등장	- 도시 주택난 - 다세대․다가구주택 건설붐	- 90년 중반 이후, 단신의 다양한 계층의 주거목적으로 활용되기 시작함
주요 형성시기	- 1980년대 중반 이후	- 1960～70년대	- 1980년대 후반 이후	- 1980년 일간신문에 ‘고시촌’이라는 용어가 처음등장 - 90년 중반 이후 주거공간으로 용도 변질
입지	- 시내 공한지 - 수도권 그린벨트	- 역, 인력시장 인근	- 주거지역 전역	- 도심지 지하철역 주변(그 외 대학․학원가 주변)
물리적 형태	- 비닐하우스 개조 - 주거용으로 신축	- 소규모 방	- 가족단위 일상생활 가능 - 습기, 채광, 침수 등 주거환경 문제 심각	- 1평～1.5평의 좁은 방 - 채광, 환기 등 주거환경 열악
주요 거주자	- 저소득가구 - 일부 위장전입	- 단신 일용노동자 - 노숙인, 가출청소년	- 도시저소득층 - 상대적으로 양호한 주택은 서민층	- 다양한 계층, 단신의 저임금․불안정 노동자
규모	- 서울 28개 지역, 4,000여 가구 - 서울 인접지역 포함할 경우 1만여 가구 이상으로 추정	- 전국 9,535개 - 서울 4,000여개	- 서울의 경우 다세대 또는 다가구주택에만 25만 여 가구 추정 - 조사가 이뤄지지 않은 단독주택, 연립주택을 감안하면 실제 훨씬 많은 지하주거가 있을 것으로 추정	- 규모 파악이 어려움 - 서울 2,229개(2004년 말, 서울시방재본부 자료) - 전국추정 1만여개, 이용자 수 20만~30만 추정(동아일보 보도)

1) 쪽방 “최후의 주거지”

쪽방은 “쪽진방”이라는 의미로 만들어져 빈곤층의 대표적인 주거공간으로 자리잡고 있다. 평균 0.7평에서 1.3평수준의 쪽방은 무보증 일세의 주거공간이다. 즉 보증금 없이 하루에 8000원에서 1만원 수준의 일세방인 것이다. 한층에 양쪽으로 쪽방이 쭉 위치하고 공동세면실과 공동화장실이 층마다 하나씩 있을 뿐이다. 화장실도 재래식이 경우가 많은 쪽방은 햇볕도 들지 않고 창문도 없는 곳이 많은 열악한 주거공간이지만 월세로 할 경우 18만원이 넘는다.

보건복지부가 집계하고 있는 쪽방현황은 2000년부터 설치되기 시작한 11개 쪽방상담소를 통해 보고되는 자료를 토대로 하고 있기 때문에 ①쪽방상담소가 설치되어 있지 않은 지역에 분포된 쪽방들, 그리고 ②고시원이나 여인숙 등 기존건물의 쪽방 전환 추세 등을 고려하면 쪽방수는 더 늘어날 수 있으며, 시간이 지나면서 감소하기 보다는 더욱 늘어날 개연성이 있다.

쪽방에 대한 지원은 전국의 11개 지역에 설치된 쪽방상담소를 통해 이루어지는 (재가)복지적인 서비스가 주류를 이룬다. 그러나 복지적인 대응은 쪽방주민의 생활을 이전보다 다소 안정시킬 수 있지만 쪽방문제에 대한 해답이 될 수 없다.

즉, 현재와 같은 개발 정책하에서 쪽방은 언젠가 철거되어야 할 위협에 직면할 수 밖에 없다. 이는 중앙정부가 별다른 대책을 내어 놓지 못하고 있는 가운데 대부분의 지방정부가 결국 철거와 다름 아닌 쪽방지역 해소대책을 수립해나가고 있고, 이미 그 중 일부에서 철거가 단행되었던 현실을 통해서도 알 수 있다.

최근 철거된 서울지역 일부 쪽방의 사례에서 드러나듯 적용법률에 따라 아무런 보상도 받지 못하고 이주할 수 있는 기회조차 가지지 못하거나, 1인당 420만원의 현금보상은 안정적인 주거지를 얻을 만한 수준이 되지 않고, 영구임대주택 입주권은 서울시에서 영구임대주택에 입주하기 위해 짧게는 몇 달에서부터 길게는 몇 년을 기다려야 하기 때문에 너무나 미흡한 대책들이다.

2) 비닐하우스촌

비닐하우스촌의 역사는 60년대 한강변에서 시작하여 70년대 산업화 과정에서 청계천으로 이동하여 루빙촌을 형성하였다. 그 이후 뚝방동네와 산동네가 생겨나고 86아시안게임 88올림픽 유치, 90년대 재개발 과정은 저소득층 주거지가 해체되고, 주거빈곤계층은 자신들의 소득수준에 맞는 비닐하우스촌으로 유입하기 시작한 것이다. 이대 최악의 주거빈곤층의 비닐하우스촌 입주자를 대상으로 비닐하우스를 불법으로 지어 팔아온 사기집단에 이중삼중의 고통을 당하기도 했다.

무허가 주거지중에서도 비닐하우스촌의 경우, 그 형성과정 자체가 불법적인 점거에 의한 것이므로 공식적으로는 사람이 거주하는 곳으로 인정받지 못하고 있다. 이것이 행정상의 입장이므로 비닐하우스촌의 주민들의 주민등록 등재를 거부하고 있다. 이는 비닐하우스촌 주민들의 기본적인 생활영위에 큰 불편함을 끼칠뿐 아니라 자녀들의 학교문제와 공과금 등 우편처리 등에 있어서 많은 어려움을 겪고 있다. 실제로 각종 납입 고지서를 제 때 수령하지 못해, 과태료를 내야하는 일 등이 빈번하게 발생한다.

또한 비닐하우스촌은 불법점유형태의 주거지이기 때문에 시설이 극히 불량하고 주거비가 저렴하다. 이 때문에 비닐하우스촌은 주로 빈곤계층이 모여 살면서 형성된 주거지인 것이다.

비닐하우스촌으로 이주한 배경

이주배경	응답자 수(명)	비율(%)
직전 주거지가 재개발사업 등으로 철거되는 바람에	28	16.1
가족의 질병이나 사고로 재산을 탕진해서	7	4.0
실직을 당하거나 일거리가 줄어서	9	5.2
사업실패로	37	21.3
집세가 오르거나 집주인이 방을 비워달라고 해서	25	14.4
집안 사정상 분가해야 했으므로	20	11.5
직장이나 학교 때문에	8	4.6
기타	40	23.0
계	174	100.0

자료: 한국도시연구소⋅서울시정개발연구원(2002)

비닐하우스촌의 주거환경에 대해 최저주거기준을 적용하여 살펴보면 전체 조사가구의 39.4%가 침실기준 미달가구로, 37%가 면적기준 미달가구로 판정되었으며, 상수도 설비가 갖추어지지 않은 가구비율은 약 24.9%, 화장실 기준에 미달하는 가구는 68.2%나 되었다. 무엇보다 큰 문제는 주거시설의 열악성 그 자체보다도 재질상 화재나 붕괴의 위험과 철거의 위협이 가장 큰 문제가 되고 있다.

2. 정책

① 주거기본법 제정

현행 주택법의 한계를 뛰어 넘는 주택정책의 기본이념, 중앙정부 및 지방자치단체의 주택정책에 대한 책임과 의무, 저소득층의 구체적인 지원방안, 최저주거기준 미달가구 해소 방안, 임차인보호, 강제철거 금지 등을 포괄하며 주거에 대한 권리(주거권)를 법적으로 명시하는 주거기본법의 제정이 필요하다.

② 최저주거기준의 실현

현재 정부는 최저주거기준이 법제화 되었지만 미달가구를 해소하기 위한 구체적인 정책수단을 가지고 있지 못하다. 다만 2004년에 발표된 주택건설종합계획에서 추상적으로 향후 5년 안에 최저주거기준 미달가구(현재 약 34%, 330만가구)를 약15% 수준으로 유지하겠다는 것 이외에는 최저주거기준 실현을 위한 구체적인 대안을 제시하지 못하고 있다.

특히 노숙자 및 쪽방거주자, 비닐하우스촌, 지하셋방, 공공임대주택 등 시급히 해결해야 하는 과제를 안고 있으나, 이부분의 접근 방법 및 해결을 위한 정책조차 수립되지 못하고 있다. 그러므로 최저주거기준 미달가구 해소를 위한 구체적이고 세부적인 정책과 단계별 접근 전략 수립이 시급하며, 최악의 주거빈곤 가구에 대한 정책접근이 우선되어야 한다.

노숙자에 대해서는 우선 자립이 가능한 사람부터 공공임대주택에 입주가 가능하도록 하고, 다양한 주거서비스를 통하여 근본적인 노숙인 발생을 예방하고 해소시켜나가야 한다. 또한 쪽방은 공공이 이를 매입하여 개인의 사생활이 적절하게 보장되는 주거환경으로 개선하여 노숙자 및 주거빈곤 상태에 있는 저소득층이 활용하는 공공시설로 개선되어야 한다.

비닐하우스의 경우 전기, 상하수도, 화장실 등 주거환경의 개선과 주소지 부여가 시급하며, 중장기적으로는 비닐하우스촌 자체를 해소하는 정책수립이 필요하다. 비닐하우스촌 거주자에게 공공임대주택 입주자격의 우선 부여, 임대료보조금 지급 등의 제도 개선이 필요하다. 그리고 지하셋방의 경우, 근본적으로 지하공간의 건축을 금지하는 제도 개선과 환경개선을 위한 지원, 공공임대주택 우선 입주 등의 지원방안이 필요하다.

③ 각종 개발 정책 제도 개선

도시및주거환경정비사업, 택지개발사업 등에서 이루어지고 있는 각종 개발정책은 많은 문제점을 안고 있다. 특히 부동산투기의 온상으로 악명이 높은 재건축사업, 개발이익에만 초점이 맞춰져있는 재개발, 공공이 개입하여 개발하는 주거환경개선사업 등은 개발계획 단계부터 주민참여가 한정되어 있어 개발주체의 입맛대로 추진되는 모순을 안고 있다.

또한 세입자 대책도 미흡하고 가장 중요한 문제는 원주민의 재 입주율이 극히 저조하여 주거빈곤층을 양산하는 악순환을 거듭하고 있다. 그리고 토지수용절차가 거의 반강제적으로 이루어지며 주민들의 반발로 사회적인 문제가 되고 있다.

개발사업의 본질은 열악한 주거환경을 개선하여 주거와 삶의 질을 높이는데 목적이 있다고 볼 수 있다. 그러므로 계획단계부터 개발대상 지역 주민들의 의견수렴과  적극적인 참여를 통한 개발이 진행되어야 하는 것은 상식에 속한다. 주민들의 주체성과 공공성이 강화되어 개발이익 보다는 ‘정주개념’의 올바른 개발이 이루어져야 한다. 또한 순환식 개발을 통하여 개발에 따른 부작용을 최소화하는 대책도 수립되어야 한다.

④ 공공임대주택 정책 개선

현재 국민임대주택 100만호 건설계획에 의한 공급이 추진되고 있지만, 다양한 평형의 공급, 소득수준에 따른 임대료체계의 정비, 임차인의 권한 강화 및 적극적인 관리참여, 주민자치활동의 법적 권리 보장 등을 개선하기 위한 임대주택법의 체계정비 및 제도개선이 우선되어야 한다.

중 ․ 장기적으로는 영구임대, 50년 장기임대, 국민임대, 5년 민간임대 등으로 분류되어 있는 공공임대주택의 법률체계를 정비하여 하나의 제도로 일원화해야 한다. 이는 공공임대주택이 갖는 의미가 저소득층의 주거문제를 해결하는 사회주택의 성격으로, 공급과 배분에서 형평성과 정당성이 확보되어야 하기 때문이다. 그러나 우리나라의 공공임대주택은 각 유형에 따라 적용하는 법적 규정도 다르고, 대상도 틀려 많은 혼란을 주고 있다. 그러므로 건설, 공급, 배분, 관리, 임대료체계 등이 하나의 법률체계에서 운영되며, 저소득층의 주거안정을 위하여 정부가 전적으로 책임성을 담보하는 서구사회의 사회주택 개념의 ‘공공주택법’이 도입되어야 한다.

⑤ 임대료보조 제도

현행 국민기초생활보장법의 생계급여 중에 일부분으로 편입되어 있으면서 제 기능을 하지 못하고 있는, 주거급여제도를 분리 독립적으로 운영하여 주거복지서비스의 순수한 기능으로 전환시켜야 한다. 이는 공공임대주택 건설에 중앙정부의 재정 투자 확충의 어려운 현실과 실질적으로 주거비부담의 상승으로 경제적인 어려움을 겪고 있는 차상위계층을 비롯한 저소득층의 주거복지향상에 유효적절하게 활용될 수 있기 때문이다.

⑥ 주택금융제도 활성화

현재 한국주택금융공사가 설립되고 장기저리주택금융제도(모기지론)가 실시되고 있으나, 주택금융시스템 및 인프라 구축 등 사전준비가 미흡하고 또한 이 제도에 대한 사회적인 의식이 성숙되지 않은 것 등이 많은 우려를 낳게 한다. 장기저리주택금융제도가 서민들의 내 집 마련의 기회를 확대 하는 장점은 있으나, 대상이 소득 6-7분위 이상 중산층에 혜택이 돌아가는 시스템의 한계로 인하여 저소득층에게는 그림의 떡과 같은 제도라고 판단된다.

그러므로 주택자금대출 이자율 인하와 원리금에 대한 소득공제, 계층별로 필요한 주택자금이 균등하게 배분되도록 주택금융체계와 현행 국민주택기금 운용을 개편하는 주택금융공급의 효율성과 형평성이 강화되어야 한다.

그리고 시장에서 주택구입이 가능한 계층과 그렇지 못한 시장소외계층으로 구분하는 접근이 필요하고 시장소외계층의 경우 ‘정부보증제도’를 확대해야 한다. 또한 모기지론 시장은 아니지만 민간영역의 주택시장에서 주택을 구입할 수 없는 영세서민을 위한 ‘영세민 전세자금대출’금액을 확대하여 주거안정을 꾀할 수 있는 방안도 마련되어야 한다.

3. 주거권운동의 고민과 과제

근대화와 함께 시작되었던 철거반대투쟁은 여전히 전국 곳곳에서 이어지고 있고 정부는 끊임없이 부동산대책을 쏟아내고 있다. 신문의 지면에서는 늘 부동산에 대한 뉴스를 볼 수 있고 사람들은 모이면 집 이야기를 한다. 그러나 운동진영은 얼마나 주거에 대해 고민해왔을까.

사실, 우리는 모두 이미 오래동안 집에 대해 고민해왔고 앞으로도 고민할 것이다. 독립을 하거나 새로운 가족을 꾸리기 위한 궁리를 하다보면 묵직하게 자리를 잡고 꿈쩍도 하지 않는 고민꺼리가 바로 ‘집’이다. 집으로 인한 비용부담은 생활비에서 가장 많은 비중을 차지하고 가장 줄이기 힘든 항목이기도 하다. 민주노총의 설문조사 결과에서 노동자들이 부채를 지는 이유의 61%가 주택구입, 9.6%가 전세금 마련이었다. 과연 ‘집’에 대해서 고민해보지 않은 사람이 있을까.

다만, 누구나 고민해왔지만 ‘우리’의 문제로 고민하지 못했고 ‘운동’의 의제로 고민해오지 못했던 것이 우리가 맞닥뜨린 현실이다. 주거는 철거민 혹은 노숙인과 같은 특정한 계층의 문제로 여겨졌고 그러다보니 권리로서의 주거보다는 복지와 시혜로서의 주거가 얘기되어왔다.

그동안 주거권이라는 말은 심심치 않게 사용되었다. 그러나 이 말은 권리를 주장하기 위해 사용되기보다는 요구를 관철하기 위해 인용되는 데에 그쳤다. 그래서 숱하게 사용되어온 것에 비해 우리는 주거권을 너무 모른다. 도대체 적절한 주거에 대한 권리라는 것이 무엇인가. 그런 권리가 우리에게 있는가.

각종 국제문서와 헌법 등은 주거에 대한 권리를 인정하는 듯한 내용을 담고 있다. 그러나 아직까지 주거권은 법률적, 제도적 효력을 갖추지 못하고 규범적 성격에 머물러 있다. 심지어 주거권을 침해하는 법률이 만들어지거나 개악되기도 한다.

보편적 권리로서, 사회가 추구해야 할 가치로서 주거권이 여겨지지 않음으로써 주거권을 침해당하는 상황 역시 인권침해로 여겨지지 않는다. 매일같이 집이 없어 거리에서 잠을 자야 하는 사람들이 있다는 것을 알면서도 우리는 누군가 경찰에게 맞는 광경을 볼 때와 같은 분노를 느끼지 않는다. 그저 안타까운 일일 뿐이다. 부당한 불심검문을 당했을 때 국가를 상대로 손해배상청구소송을 할 수 있지만 집이 없다고 혹은 부적절하다고 누군가를 상대로 소송을 걸 수는 없다. 이렇게만 본다면 우리에게 주거권이란 없다. 그러나 우리는 주거권이 현실을 바꿀 수 있는 무기가 될 수 있다는 가능성을 놓지 않는다.

우리가 주거권이라는 말을 더욱 벼리려고 하는 이유는 두 가지일 것이다. 먼저, 주거가 권리라는 말은 권리실현을 위한 의무주체를 내포하는 개념이다. 집을 구하는 문제는 개개인이 알아서 해결하는 것이 당연하다고 여겨지는 시대에 적절한 주거를 누리는 것에 대한 책임이 공동체, 혹은 당사국 정부에 있다는 점을 분명히 하기 위해서다.

다른 하나는, 인권 담론의 본질이라 할 수 있는 저항의식에 있다. 저항은 나와 우리의 권리가 침해당하는 부당한 상황에 대한 분노에서 출발한다. 그리고 나와 우리의 권리가 실현될 수 있는 질서를 요구하며 앞으로 나아가게 된다. 선후관게를 따질 수는 없지만 운동을 만들어가는 데에 있어서 권리의식은 반드시 요청된다.

1) 주거권 일반 논평

유엔 사회권위원회는 일반논평을 통해 주거권의 의미와 그에 따르는 국가의 의무를 설명하고 있다. 주거권은 안전과 평화 안에서 존엄하게 살 권리로 풍부히 이해되어야 한다고 말하며 소득에 관계없이 모든 사람에게 보장되어야 한다는 점, 단순한 지붕이 아니라 ‘적절한 주거’로 이해되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 또한 ‘가족’뿐만 아니라 개인들도 나이와 경제적 지위, 집단 혹은 다른 요소들과 상관없이 적절한 주거의 권리주체임을 명시하고 있다.

일반논평은 ‘적절한 주거에 대한 권리’를 설명하기 위해 일곱가지 요소들을 나누어 정리해놓았다. 아래 표의 ‘내용’이 그것이며 ‘의의’는 주거권운동에서 각각의 요소가 가질 수 있는 의의에 대한 단상을 적어놓은 것이다.

	점유의 안정성	주거생활에 필요한 시설의 확보	합당한 비용	쾌적한 주거환경	접근성	적당한 위치	문화적 특성의 보호
내용	점유의 형태와 관계없이 강제퇴거, 압박 및 기타 위협들로부터 법적으로 보호받을 수 있어야	건강, 안전, 안락, 영양에 필수적인 편의시설 갖추어야	주거비부담이 다른 기본적 생필품을 충족시키는 것을 위태롭게 하지 않아야	건강과 신체적 안전 - 면적, 추위/더위/비 등을 막을 수 있는 수준	취약집단에 우선적인 고려, 모두가 평화 안에서 존엄하게 살 안전한 공간의 권리를 누려야	사회 편의시설에 대한 접근이 가능한 곳, 건강을 침해하지 않는 곳	개발이 문화적 특성을 희생시켜선 안됨. 주거의 다양성 보장
의의	소유하지 않더라도 점유의 안정성이 보장될 수 있는 법적 수단의 확보(소유냐 사용이냐), 임차인의 권리에 대한 규정	주거권을 물리적인 주거에 대한 권리뿐만 아니라 공간에서 이루어지는 생활에 대한 권리로 확장	권리로서의 주택보조금제도, 불합리한 집세나 집세 인상에 대해 보호받을 수 있어야	최저주거기준 등 집이 그 자체로서 갖추어야 할 최소한의 조건들을 규정, *면적은 집과 거주인들의 관계로부터 고려되어야	취약집단의 특수한 필요가 충분히 고려되어야 함, 빈곤층의 토지 접근을 증진시키기 위한 정책	지하철역 등 필수적인 시설을 어떻게 배치할 것인가의 문제를 주거권의 관점에서 발언해야, 공간의 공공성	지역사회 커뮤니티에 대한 문화적 접근, 민주주의의 필요성

주거권이 표현과 결사의 자유, 공공의 의사결정에 참여할 권리 등과 분리될 수 없다는 점과 개인의 프라이버시나 가족에 대한 자의적이고 불법적인 간섭의 이유가 되어서는 안된다는 점도 강조된다.

국가의 의무에 대해서도 많은 부분을 할애해 설명하고 있다. 기득권층에게 혜택을 주도록 정책과 입법이 만들어져서는 안되며 가입국의 정책과 입법 결정에 기인해 생활과 주거조건이 일반적으로 쇠퇴하는데도 보상적인 조치가 수반되지 않는다면 조약 하의 의무에 상응하지 않는 것으로 볼 수밖에 없다는 등의 내용이 있다. 국가의 의무를 수행하는 방식은 공공부문과 사적부문의 혼합적 조치일 수도 있다며 가장 짧은 시간에 최대한의 가용자원을 동원하는 것이 바람직하다는 입장을 보이고 있다.

이 내용들은 적절한 주거가 갖추어야 할 다양한 요소들을 두루 고려해 밝히고 있다. 그러나 이렇게 나열된 요소들은 현실의 결핍을 인식하는 데에는 도움을 주지만 현실에서의 대립을 이해하고 저항을 모색하는 데에는 부족함이 있어보인다.

2) 집은 어떤 공간인가?

“당신이 사는 곳이 당신이 누구인지 말해”준다는 광고문구는 얄밉지만 진실이다. 공간, 즉 어디에 위치해있는가는 존재에 대한 질문을 함축한다. 우리에게 집은 어떤 공간인가.

집의 의미를 네 가지로 나누어 살펴볼 수 있을 것이다.

첫째, 인간의 생활이 일상적으로 이루어지는 공간이다. 밥을 먹고 잠을 자고 몸을 씻고 배설물을 처리한다. 생물로서의 인간 종을 유지하기 위해 기본적인 생체활동이 이루어지는 공간이며 이에 따라 집은 일정한 수준의 물리적 요건을 갖추어야 한다.

둘째, 인간다운 삶의 실현을 기획하고 실행하는 공간이다. 혼자서 살든, 특정한 사람들과 공동생활을 하든 집은 삶을 일구어가는 터전이 된다. 마음을 다스리거나 휴식을 취하고 미래를 설계하거나 공동생활을 위한 규칙을 만들거나 하는 등의 행위들은 사회와는 다른 또 하나의 공간을 만들어낸다. 이 공간은 사회적 관계나 질서와 연결되어 있지만 적어도 스스로 선택한 사람들과의 관계를 테두리로 한다는 점에서 차이가 있다. 이런 의미에서 혈연을 기반으로 하는 가족이 구성원들의 의사와 무관하게 하나의 공간을 공유하도록 강요당해서는 안된다. 또한 주거의 중요한 요건 중 하나인 프라이버시의 보호는 집의 안팎만을 경계짓는 것이 아니라 집 안에서 살아가는 개개인들에게도 보장되어야 한다.

셋째, 집은 사회자원과 네트워킹을 이루는 거점이 되는 공간이다. 학교와 세탁소와 공원과 지하철역 등 공적으로 이용되는 자원들에 접근할 수 있는 근거지가 된다. 이와 같은 행위들은 집 안에서 이루어지는 일들은 아니지만 어떤 집에 살지를 결정하는 데에 매우 중요한 조건들이 된다. 또한 집이 사적이고 고립된 공간으로서만이 아니라 공적이고 개방된 관계 속에서 고려되어야 하는 공간임이 분명해진다.

넷째, 집은 사람이 사회구성원으로서의 지위를 획득하는 공간이다. 공법 관계에서의 기준이 되기도 하며 투표권이 부여되는 기준이기도 하다. 누가 어디에 사는지에 따라 어떤 사안에 대해 합의의 주체로 여겨지는지가 결정된다. 주민등록제도와 같은 것이 그렇다. 국가권력과 개인이 관계를 맺게 되는 근거지인 것이다.

이처럼 집은 다양한 의미가 작용하는 공간이다. 주거권에 대한 이해는 이런 의미를 염두에 두며 각각의 층위마다 작용하는 대립을 담아낼 수 있는 내용이어야 한다. 주거권은 그것에 부합하지 않는 사회적 현실과 결핍을 인식하는 거울이면서 현실의 결핍을 제거하기 위한 지향이 되어야 한다. 이를 위해 현실의 모순을 투명하게 밝히는 작업은 필수적일 것이며 그것은 현상에 대한 설명과 평가를 넘어 생산과 공급의 움직임을 담아낼 수 있는 내용이어야 할 것이다.

3) 주거권의 재구성

인권은 보편성과 차별없음을 내포한다. 국가보안법의 인권침해는 특정한 개인이 양심과 사상의 자유를 침해당하는 데에 그치는 것이 아니다. 누구라도 양심과 사상의 자유를 침해당할 수 있는 질서를 지탱한다는 점에 인권침해의 본질이 있다. 주거권도 마찬가지다.

주거권은 누구나 적절한 주거를 누릴 수 있어야 한다는 선언이다. 이 말은 개인이 적절한 주거를 누리는 것에 한정되지 않는다. 나뿐만 아니라 내 이웃이, 내 후손이, 우리 모두가 적절한 주거를 누릴 수 있어야 한다는 선언, 즉 모든 사람이 적절한 주거를 누릴 수 있는 질서에 대한 권리다. 누구도 적절한 주거로부터 배제되지 않는 질서에 대한 권리. 주거권은 사회경제적 체제의 문제다.

자본주의 질서에서 재화와 서비스를 이용하기 위해서는 돈을 주고 구매하는 행위를 통해 그것을 ‘소유’해야 한다. 소유하지 못한 것을 이용하는 행위는 재산권에 대한 중대한 침해로서 법적인 처벌을 받는다. 땅은 누구나 알듯이 한정되어 있다. 새로운 용도로의 변경이 가능할 지언정 새로운 땅이 만들어지지는 않는다. 이처럼 제한된 땅에 대한 배타적 소유는 소유로부터 배제된 사람들의 권리를 침해할 수밖에 없다.

누구나 문제삼는 부동산 투기는 단지 불로소득을 챙기기 때문에 문제되는 것이 아니다. 투기의 무기가 되는 소유를 통해 다른 이들을 배제함으로써 권리를 침해한다는 데에 문제의 본질이 있다. 이런 점에서 투기와 투자, 투자와 내집마련의 경계는 모호해진다. 또한 한정된 토지를 장악해가면서 거주를 위한 공간을 이윤을 위한 상품으로 만들어가고 있는 자본의 본질을 직시해야 한다.

주거권의 재구성을 위해서는 하나의 공간을 높고 격렬하게 대립하고 있는 투쟁을 드러내야 한다. 인간다운 삶과 자본의 대립, 시민과 국가의 대립, 여성과 가부장제의 대립이 그것이다.

앞서 살펴본 집의 다양한 의미들에는 그보다 훨씬 다양한 ‘해석과 투쟁’이 존재한다. 기본적인 생활을 영위하기 위해 필요한 물과 전기, 도시가스와 같은 시설에는 모든 것을 사유화하려는 자본과 공공성의 대립이 있다. 공공성은 단지 몇몇 필수 서비스에 국한되지 않는다. 어느 동네에 지하철역을 만들 것인지, 주상복합 건물을 허가할 것인지, 뉴타운을 지정할 것인지 등 공간의 구성에도 공공성과 자본의 대립이 스며들어 있다.

뿐만 아니라 주민등록의 권리와 의무 사이에 국가권력과 시민의 대립이 있으며 토지강제수용과 같은 제도는 적절한 주거에 대한 권리를 손쉽게 묵살하는 도구가 된다. 주거권의 재구성을 위해서는 여성주의에서도 많은 것을 배워야 한다. 폭력이 없는, 공간을 공유할 수 있는 공동체의 구성과 ‘자기만의 방’을 확보할 수 있는 공간의 설계 등 적절한 주거의 요소에 대한 여성주의적 접근이 필요하다.

이러한 인식은 더 이상 ‘집’이, 주거권이 개인적 문제일 수 없음을 뒷받침하기도 한다. 사회적 권력관계가 응축되어 있는 또다른 ‘현장’으로 우리의 ‘집’과 동네를 바라볼 수 있어야 한다. 주거권의 재구성은 주거권운동의 전망과 늘 함께가야 할 것이다.

4) 주거권 운동의 길찾기

주거에 대한 관심이 높아지면서 많은 집단들이 주거정책에 대한 비판과 대안을 제시하고 있다. 정도는 다르겠지만 현재의 상황을 시장실패상황으로 보는 데에는 큰 이견이 없다. 시장이 필연적으로 노정할 수밖에 없는 결과인지, 시장이 충분히 시장답지 못하기 때문인지가 결국 쟁점일 것이다. 경제학 교과서에나 등장하는 완벽한 ‘시장’은 현실에 존재하지 않는다는 점을 감안한다면 결국 현재 상황에 대한 진단은 미래에 대한 지향을 내포하는 것일 수밖에 없다. 시장을 향해 나아갈 것인지, 다른 질서를 향해 나아갈 것인지.

주거권운동은 누구나 고민하는 주거문제에 대해 지금까지와는 다른 질서를 제시할 수 있어야 한다. 시장에서 떨어져나간 사람들에게 최저수준의 주거를 지원하는 방식의 잔여적 복지가 아니라 누구도 적절한 주거로부터 배제되지 않을 수 있는 질서를 지향하는 주거정책의 패러다임을 보여주어야 한다. 세제개혁이나 공급확대론과 같은 시장옹호적 접근이 대중의 시선을 휘어잡고 있을 때 보편적 주거권의 실현을 위한 정책은 어떠해야 할 지를 알려내야 한다.

주거빈곤층이나 주거권으로부터 배제되기 쉬운 소수자들의 주거권 실현과 보편적 주거권의 실현은 다르지 않다. 주거권의 점진적 실현이라는 맥락에서 주거문제의 해결이 시도되어야 할 것이다.

사회적 의제화와 연대

최근의 주택․부동산 문제는 ‘모든 사람이 적절하고 안정된 주거를 누릴 권리’를 박탈하는 양상으로 드러나고 있다. 이에 따라 주거권의 구체적 내용은 무엇일지, 그것의 침해와 실현은 무엇일지에 대한 폭넓은 동의 지반이 만들어져야 한다.

주거권과 관련한 접점은 △ 주거빈곤가구(노숙, 쪽방, 지하, 비닐하우스, 영구임대아파트 등)의 주거환경 개선 △ 주택․부동산 과다보유자에 대한 조세정책 및 투기제한 대책 △ 각종 개발정책과 강제퇴거에 대한 대응으로 크게 구분할 수 있다. 이외에도 주거권과 관련한 쟁점들은 드러나지 않았을 뿐 수없이 많다. 빈곤뿐만 아니라 여성과 소수자의 입장에서 주거권에 접근하거나 도시계획과 같이 공간에 대한 문화적 접근으로서 주거권을 말하는 것도 필요하다.

그러나 이런 접근들이 분절적인 정책요구로만 존재하는 상황을 넘어서야 한다. 다양한 투쟁들을 통해 쌓이는 성과들이 주거권 실현을 향해 나아가는 운동의 맥락에서 배치되고 추진되어야 한다. 이를 위해 다양한 접점들을 관통할 수 있는 의제를 개발하고 이를 통해 다양한 투쟁들이 서로를 가로지를 수 있어야 한다. 또한 노동운동, 여성운동, 소수자운동, 환경운동 등 다양한 운동과의 연대를 기획하면서 주거권 실현을 위한 폭넓은 네트워킹을 만들어 가야 한다.

정치투쟁으로서의 주거권운동

권리를 쟁취하기 위한 투쟁은 본질적으로 정치투쟁일 수밖에 없다. 이미 많은 정치세력들은 사람들의 지지를 이끌어내기 위한 주요쟁점으로 주택․부동산정책을 내세우고 있으며 그들이 내세우는 정책이 누구를 위한 것인지 점점더 분명해지고 있다. 주거권은 자본주의 사회를 지탱하고 있는 신성불가침의 재산권과 직접 충돌할 수밖에 없다. 따라서 주거권을 쟁취하는 투쟁 역시 계급적이면서도 여성, 소수자의 정치가 녹아든 관점에서 만들어져야 한다.

새로운 질서를 제시하고 주거권을 의제화하며 연대를 기획하는 것은 반드시 대중을 조직하는 것과 함께 가야 한다. 주거권의 실현은 더 이상 정책경쟁에 머물 수 없다. 주거권침해당사자들과 함께 싸우기 위한 계획들을 준비해야 한다. 날카로운 현실인식과 치열한 권리의식, 그리고 즐거운 실천으로 주거권침해당사자들을 만나야 한다.

새로운 내용과 새로운 실천이 한달음에 만들어지는 것은 아니겠지만 구체적인 과제를 설정하고 실행하고 평가하는 목적의식적인 과정을 통해 새로운 주거권운동이 만들어질 수 있을 것이다.

5) 주거권과 주거공공성 실현을 위한 모색

집은 공공재여야 한다

한국사회에서 집은 그 어떤 가치에 앞서 ‘재산’으로 여겨진다. 공익광고에서 집은 재산이 아니라고 얘기하건 말건, 1가구 1주택이 원칙이라고 부르짖는 소리에도, 끄떡없다. 주거가 ‘재산’으로 다루어지는 것은 두 가지 의미가 있다. 고소득층 주택보유자에게는 자산증식의 기회로서, 저소득층에게는 생계를 침해하는 비용 부담으로서.

shelter poverty ; 비주거 필수품 비용과 주거 비용간의 관계. 가구의 크기, 가구소득, 비주거필수품비용을 고려

정부는 집을 ‘재산’으로 여기는 것을 일부 투기꾼만의 잘못된 인식의 탓으로 돌린다. 하지만 부동산 시장에서의 대부분의 거래에서 투기와 투자, 내집마련은 엄밀히 구분되지 않는다. 물론 매일같이 치솟는 집값을 감당하기 위해서는 조금이라도 일찍 내집을 마련하는 것이 현명한 생존전략이다. 재산이고 뭐고 따질 새 없이 스스로를 보존하기 위한 목적으로 집을 구하는 사람들이 분명 있다. 그러나 시장에서 얽히고 나면 각각의 행위들은 구분되기 힘들다.

주거가 권리로 여겨지지 못하는 현실의 한가운데 ‘주택=상품’이라는 등식이 있다. 현재의 주택시장은 돈에 대한 탐욕에 복무할 뿐 인간다운 삶이 가능한 집을 평등하게 점유하는 것에는 관심이 없다. 주거권이 실현되기 위해 우리는 시장이 아닌 다른 질서를 고민하고 요구해야 한다. 주거권의 실현을 위해 집이 만들어지고 나누어지고 점유되는 질서.

주거가 개인적 문제로 한정될 수 없음은 앞에서 살펴봤다. 이를 위해 공공이 공간에 개입하는 것은 필수적이다. 우리가 살아가는 공간에 우리가 개입할 수 있어야 한다는 말이기도 하며 다른 사람이 살아가는 공간에 대한 책임을 내가 져야 한다는 말이기도 하다. 사실, 우리는 이미 이런 질서를 미약하게나마 경험해왔다. 초중등 무상교육이나 건강보험제도, 물과 전기 등 필수서비스의 공적 이용과 같은 것들이 공공성의 실마리가 된다. 현실은 불평등과 차별을 드러내지만 적어도 이런 것들을 누구나 차별받지 않고 공급받아야 하며 누리는 정도에 불평등이 없어야 한다는 생각이 받아들여진다. 교육과 건강, 물과 에너지가 우리가 살아가는 데에 필수적인 것들이라는 점을 부정할 수 없기 때문이다. 이런 필수적인 재화와 서비스를 누리는 것이 결국 공동체를 이롭게 한다는 점 역시 중요하다.

집도 마찬가지다. 인간다운 삶을 누리기 위해 적절한 주거는 필수적이나 시장을 통한 주거권의 실현은 불가능하다. 또한 ‘집’을 거점으로 삶이 뻗어나가는 공간은 ‘나’만이 아닌 ‘우리’를 위한 공간으로 재구성되어야 한다. 공공성의 실현을 위한 모색이 시작되어야 한다.

주거공공성의 원리

주거의 공공성을 강화하는 것은 이미 만들어진 주택의 분배에만 머물러서는 안된다. 집을 짓고 마을을 만들고 안정된 점유를 누리는 것 모두가 공공의 의제가 되어야 한다. 그래야 누구도 적절한 주거에서 배제되지 않는 질서가 가능해진다.

주거권과 주거공공성의 실현을 위해서는 몇 가지 원리가 요청된다.

첫째, 집을 생산하고 분배하고 점유하는 과정에 공공의 개입이 필요하다. 이것은 시장에 의한 생산과 분배를 반대하는 데서 출발한다. 일차적으로 주거권의 실현을 위한 의무는 당사국 정부가 져야 한다. 공공의 개입은 현실적으로 국가개입으로 드러날 수 있다. 이때 국가의 개입은 자본의 질서를 옹호하는 현재의 국가권력이 아닌 민중적 통제에 기반한 실질적인 민주성을 확보해야 한다. 특히 취약집단 당사자들의 의견이 반영될 수 있는 구조를 마련하는 것이 관건이다.

인권 증진을 위한 국가의 의무는 크게 세 가지로 나누어 설명할 수 있다. 첫째, 존중의 의무는 국가가 스스로 모든 사람의 인권을 존중해야 하는 의무다. 택지개발을 위한 강제퇴거나 주민들과의 협의를 거치지 않는 강제수용 등은 존중의 의무를 어기는 행위다. 둘째, 보호의 의무는 제3자에 의한 인권침해 행위로부터 모든 사람의 인권을 보호해야 하는 의무다. 투기꾼들이나 건설자본 등에 의해 치솟는 집값이 주거권을 향유하는 것을 방해하고 집이 필요한 사람들의 접근을 가로막는 것에 대해 국가는 적절한 통제와 제재조치를 취해야 한다. 셋째, 실현의 의무는 인권 증진을 위해 필요한 정책을 입안, 실행해야 할 의무다.

둘째, 적절한 수준, 즉 인간다운 삶을 충족하는 수준이어야 한다. 주거의 수준을 평가하는 지표는 여러 가지가 있다. 물리적 성질과 필수서비스의 공급, 기반시설의 확보, 비용부담 등 모든 것이 인간다운 삶을 충족할 수 있어야 한다. 최저주거기준이 실질적으로 주거현실을 바꿀 수 있는 기준이 되도록 하는 것뿐만 아니라 유도주거기준 등 적절한 주거에 대한 기준을 마련하는 것 역시 필요하다. 또한 적절한 수준은 더욱 큰 것, 더욱 새것만을 추구하는 것이 아닌 생태적 시각을 견지해야 하며 특히 여성과 소수자의 시선으로 마련될 필요가 있다.

셋째, 접근성이 확보되어야 한다. 경제력이나 사회적 신분, 신체 조건 등과 상관없이 필요한 주거를 이용할 수 있어야 한다. 비용부담으로 인한 접근의 제한, 비장애인 중심으로 설계된 때문에 발생하는 접근의 제한 등에 대한 대안이 모색되어야 한다. 접근성의 확보는 ‘37세 비혼장애여성에게 팔지 않음’이라는 팻말을 붙이지 않는 것으로 이해되어서는 안된다. 장애인들이 적절한 주거에 접근할 수 있도록 장애인을 위한 설계와 건축이 장려되어야 하고 비용으로 인한 벽을 없애기 위한 적극적인 정책이 입안되어야 한다. 또한 가구 중심으로 주거의 권리를 인정하는 제도도 검토되어야 한다.

넷째, 형평성을 추구해야 한다. 특정한 집단이나 개인이 부당하게 수준이 낮은, 부당하게 수준이 높은 주거를 누려서는 안된다. 그렇다고 모든 사람이 똑같은 집에 살아야 하는 것이 아니다. 오히려 적절한 주거를 누리는 데에 서로 다른 집단이나 개인이 처한 조건에 따른 필요가 반영되어야 한다. 시장에서의 생산과 분배는 이윤에 따라 이루어지지만 공공에 의한 생산과 분배는 필요에 따라 이루어져야 한다. 가구원 수가 많으면 좀더 넓은 집이 필요할 테고 휠체어장애인이 있으면 턱이 없고 편의시설이 갖추어진 집이 필요하다.

* 참고 ; 2005년 8월 인권운동사랑방 월례학습 자료로 만들었던 것임.

	쾌적한 주거환경	주거생활에 필요한 시설의 확보	적당한 위치	문화적 특성의 보호	점유의 안정성	합당한 비용	접근성
내용	면적, 추위/더위/비 등을 막을 수 있는 수준	난방, 전기, 위생, 상하수도, 음식저장소	일자리를 구할 수 있고 병원 학교 등의 사회적 시설을 이용할 수 있는 곳	개발이 문화적 특성을 희생시켜선 안됨. 주거의 다양성 보장	강제철거나 퇴거 등의 조치 금지	주거비부담이 다른 기본욕구를 충족할 수 없을 정도가 되면 안됨	취약집단에 우선적인 고려, 토지접근권
의의	안전, 평화 안에서 존엄하게 사는 권리	주거권을 단지 지붕에 대한 권리로 한정하지 않음	도심의 주거빈곤층의 주거전환에서 고려되어야 함	지역사회 커뮤니티에 대한 문화적 접근, 민주주의의 필요성	소유하지 않더라도 점유의 안정성이 보장될 수 있는 법적 수단의 확보, 임차인의 권리에 대한 규정	주택을 배타적인 상품으로 취급해서는 안됨.	취약집단의 특수한 필요가 충분히 고려되어야 함, 빈곤층의 토지 접근을 증진시키기 위한 정책
관련제도	최저주거기준	한전 약관, 상하수도 관련 조례	개발이익환수제		행정대집행법, 임대차보호법, 보유세	공공임대주택, 국민주택기금, 전세자금 대출, 주거급여, 분양가연동제, 양도소득세	다가구매입임대주택, 공공임대주택, 개발이익환수제
쟁점	최저주거기준의 상향설정, 최저주거기준의 실질화	단전단수			법 개정, 보유세 강화, 가수용단지 및 개발지역 임대주택 입주권 보장	주거급여 독립, 공공임대주택 확대	다가구매입임대 입주자격 확대, 개발이익환수 강화
공공성 강화의 방향	최저주거기준을 공공이 설정	필수서비스의 공공성 확보	택지개발 및 지역개발 계획에 대한 거주민의 의사결정구조 마련		실제 거주인을 중심으로 한 법적 권리의 재편	공공의 주택공급과 주택가격 및 주거비부담의 적정기준 마련	취약계층에 대한 주택의 무상공급 및 공공주택의 확보
정책과제	유도주거기준의 마련, 최저주거기준 미달가구에 대한 공적 지원	물, 전기공급의 공공성 강화			퇴거의 원칙적 금지, 임차인의 권리 강화, 실제 소요 이상의 소유에 대한 통제	독립적인 주거정책부처 신설과 주택공급 일원화	사회주택
관련 인권영역	건강권	물과 에너지에 대한 권리, 식량권	노동권, 교육권, 건강권	문화권	경찰, 사적소유의 권리(ㅡ.ㅡ;)	사회보장에 대한 권리	차별, 발전권