공공조직 문화혁신을 위한 지표체계 개발방향

이 종 수 (중앙대학교)

이 연구는 2007년 5월, 필자가 한국지방자치학회 춘계학술대회에서 발표한 내용을 일부 요약한 내용이며, 『지방행정』2007.6 : 110-126에 게재된 내용이다.

Ⅰ. 서    론

21세기 문화의 세기를 맞아 MIT의 마이클 해머는 “조직의 성공과 실패를  가름하는 것은 사람과 문화의 문제가 대부분”이라고 언명하였고, 잭 웰치(전 GE회장)은 “측정되지 않는 것은 관리될 수도 없다”고 단언한다. 피터 드러커(P.Drucker) 또한 “내일의 비즈니스 조건은 기술적인 것이라기보다는 문화적인 것이며, 따라서 문화도 다른 비즈니스 현상처럼 관리되어야 한다”고 설파하여 조직운영관리에 있어서 조직문화관리의 중요성을 지적한 바 있다.

이것은 공,사조직을 막론하고 조직내부관리에 있어서 가치관에 초점을 두는 것이 조직구조나 규칙을 변화시키는 것보다 효과적이며, 장기적인 조직효과성 확보에 긴요하다는 점을 지적한다.(박천오, 2000 : 57 ; Kernaghan, 1994: 614 ; Metcalfe, & Richards, 1993: 107)

이처럼 조직현상연구에 대한 문화적 접근은 불확실성이 지배하는 현대 조직내 개인의 욕구를 확인하기 어려운 상황에서 조직화된 무질서 속에서 조직특성의 비교와 속성의 차이, 속성차이를 통한 조직특성분석에 유용하다. 조직문화현상을 가시적으로 측정할 수 있는 방법론상의 한계에도 불구하고 그를 측정하고자 하는 연구는 여러 상이한 조직들을 대상으로 시도되고 있다.

조직문화 측정지표 연구의 목적은 특정 조직들의 조직행동 방식을 예측할 수 있다는 점에 그 유용성이 있다. 즉 조직문화를 통해서 그 조직의 행동방식을 예측할 수 있는 기본적이며 심층적인 정보들을 입수할 수 있기 때문이다.(이정훈 편 : 61)

조직의 변화를 위한 모델의 공통된 내용은 조직의 특성과 성격을 통해 파악하고 이해한 후 바람직하다고 믿어지는 목표로서의 유형을 설정하고, 설정된 방향으로 변화를 추진해야 하는 데, 그 출발점은 조직자체에 대한 진단(박천오, 2000 : 54)이다. 조직성격은 환경과 기능적 측면에서 형성되는 측면이 강하나 조직문화는 전체사회의 문화적 특성에 의해 영향을 받는 측면이 강하다. 따라서 조직성격 변화는 열등기능의 개발을 통해 변화를 유도할 수 있으나 조직문화는 조직구성원의 정신적 성숙이 이루어지는 만큼 가능하다는 점에서 개인수준 및 조직수준에서 내면에 가려진 측면을 인식하는 작업이 선행되어야 하는 것이다.

조직진단(organizational diagnosis)이란 조직의 현재상태를 분석, 평가하고 문제점개선을 통해 조직효율성을 증진시키고자 하는 일련의 과정이다.(Harrison, 1989 : 조직진단의 필요성은 1) 특정정보 또는 평가의 제공2) 특정한 조직문제의 해결 3) 조직효과성의 평가 및 증진방안 제시 4) 조직학습 제공 등이다. 이러한 진단과정속에 조직문화 진단도 포함된다.(이수만외, 1994 : 20-27) 한편, 조직문화는 구성원의 공유하는 가치관의 총체로서 그의 측정목적은 조직행동방식의 예측변수 개발에 있으며, 이러한 변수분석을 통하여 조직의 유사점, 상이점을 파악하고 나아가 개인이나 조직행동을 예측하고 통제할 수 있는 방안을 찾고자 한다.

본 연구는 각 개별조직은 문화적 특성(차이)을 갖는다는 전제에서 이와 같은 질문에 대하여 그 문화특성(차이)을 측정하는 구체적인 방법과 정신프로그램(mental program) 또는 마음의 장치(mind-set)를 측정할 수 있는 수단이 무엇인가라는 물음에 대한 답으로서 조직문화특성을 가려낼 수 있는 측정지표를 탐색, 제시하고자 한다.

예컨대 한, 중, 일 3국의 경우 문화특성은 각각 恨, 忍, 切의 문화 또는 발, 손, 칼의 문화라는 견해(김문학, 2002)와 한, 중, 일 기업문화의 차이를 실증한 분석 등을 들 수 있다.(권용혁외, 2005)

따라서 본 연구는 조직문화 유형분석이나 인과관계 분석보다는 조직문화 특성과 차이를 구분지을 수 있는 측정지표를 개발하므로써 조직이론의 심층성을 제고하고, 조직혁신의 이론적 토대를 구축하는데 기여하고자 한다. 이를 위하여 기존의 공공행정문화 특성 및 1990년대를 전후하여 변화되고 있는 새로운 조직문화 변화 내용을 고찰하여 공공조직문화 측정지표에 반영하므로써 조직혁신의 이론적 토대를 구축하고자 한다.

Ⅱ.공공조직 혁신문화 정립방안의 이론적 접근

제1절  행정조직문화의 변동과 조직혁신의 문화적 접근

1. 전통적 공공행정 조직문화의 특성과 폐단

공, 사조직을 막론한 한국조직문화의 특성(김호섭외, 2002 :428-429)은 계급주의, 소양적 요소 중시문화, 단기지향적 문화, 인화중시 문화(폐쇄적 집합주의), 명분중시 문화 등으로 특성화되었다.

그 동안 우리의 관료적인 조직문화의 주된 특성으로 거론되는 것이 권위주의, 연고주의, 형식주의, 순응주의, 온정주의, 그리고 일반능력자주의 등을 지적되어져 왔다. 이런 전통 문화적 요인들은 서로 고립적이거나 배타적이지 않고, 서로 연관되거나 중첩 또는 상승작용을 하는 관계이다.(오석홍, 2001 : 183-190 ; 이달곤 외 1998: 37 ; 백완기, 1982 ; 조석준, 1999) 이런 전통 문화적 요인들은 서로 고립적이거나 배타적이지 않고, 서로 연관되거나 중첩 또는 상승작용을 하는 관계로서 역기능적 요소뿐만  아니라 순기능적 요인들도 함축한다.(박동서, 이근주, 2000)

2. 공공행정 조직과 조직문화연구 관계

조직인의 행태를 이해하기 위해서는 문화의 이해가 전제되어야 한다. 왜냐하면 조직문화는 조직구성원의 행위에 지대한 영향을 주기 때문이다. 따라서 조직현실을 진단하고 처방하려면 조직문화 이해가 필수점이며, 조직이론을 특정조직에 적용하려면 당해조직의 문화적 특성을 사전에 파악해야 한다.(이종수, 2007 ; 김호섭외, 2002 : 397)

조직과 관련하여 문화를 주요변수로 보기 시작한 조직문화(organizational culture)연구는 Pondy & Mitroff(1979)에 의해서 시작되었으며(정량은, 1999: 16), 기업문화(corporate culture)는 한정된 기업조직에만 공통된 특징을 갖는 문화이다.(Bower, 1966 ; Deal & Kennedy, 1982)

이와 같은 1970년대 조직문화연구는 특정조직이 위치한 정치, 사회, 심리적 상황이 대상조직에 미치는 영향에 관심을 두기 시작한 이래 첫째, 특정조직은 그 사회의 문화적 맥락에 적응해 나가며, 그 문화의 지배적 가치를 옹호한다는 특성과 둘째, 조직은 사회의 문화적 영향, 곧 정치, 법률 등의 규제와 조직창업자의 가치관 등에 영향을 받는다는 점이다.

문화와 조직간의 관계는 조직의 구조와 과정 및 성과가 특정문화적 환경에 많은 영향을 받는다는 점에 있다.(신유근 외, 1987 : 128-129) 예컨대 한국인의 조직행태는 한국적 샤머니즘, 불교, 도교, 유교의 영향 아래 정치적 권위주의와 윤리적 가부장제도라는 사회적 틀 내에서 작동하며, 이와 같은 상황에서 조직구조, 의사결정, 보상구조 등이 형성된다.

3. 조직문화의 위기진단과 혁신의 의의

2000년대 들어와 공공기관은 절대적인 ‘철밥통’ 인가에 대한 해묵은 논쟁이 붉어지고, 서시와 행정자치부 등은 ‘무능공무원 3% 퇴출’제를 시행하였거나 시행할 예정이다. 이런 상황에서 정부대응의 방향은 1) 성과주의(투입에 대한 산출의 제고, 능률성과 효과성) 2) 고객중심(고객만족의 지향) 3) 공정평가(실적에 의한 평가) 투 명 화(행정과정의 투명성)등이 중시되고 있다.

이와 같은 정부조직 혁신의 필요성과 목적을 몇가지로 구분하면 먼저 대국민 고품질 행정서비스 제공, 둘째, 경쟁력 있는 정부 창출 및 셋째, 국제사회 생존을 위한 구조와 행태의 개선을 들 수 있다.

보다 구체적으로는 정부의 제도, 관행, 문화 및 조직, 인사, 예산, 업무 프로세스를 변화시키고, IQ, EQ를 높혀 국가경쟁력을 제고하는 한편 끊임없는 최적대안을 찾아내는 유연한 시스템 구축에 있다 할 것이다.

조직혁신의 대상은 생산이나 서비스, 조직구조와 전략, 인간화 문화 및 기술 등으로 구분할 수 있다. 이 중 인간과 문화혁신은 구성원의 가치, 태도, 신념 및 행태 등이며, 지도자의 리더십, 의사소통 및 문제해결 능력의 향상 등 인간을 변화시키려는 것이다.

가. 조직혁신의 개념

참여정부 출범후 가장 빈번하게 거론된 키워드는 ‘혁신’이라고 해도 과언이 아니다. 변화와 혁신이란 문서로서 이루어지는 것이 아니라 구성원의 몸과 마음이 함께 해야 가능한 일이다.(Schein, 2006 : 5) 특히 구성원의 열정을 조직의 가치에 결집하는 문화혁신이 가장 중요한 밑바탕이다.

“혁신이란 새로운 아이디어의 창출과 그 아이디어의 실용화”(Thompson, 1965)로서 조직의 변화능력과 대응능력을 강조한다. 따라서 “조직혁신이란 조직은 어느 한 상태에서 보다 나은 상태로 변동시키고자 하는 의식적이고, 동태적인 연관적 특성을 가진 변동이며, 저항이 따르는 지속적 과정”이다.

조직관리혁신은 구조중심과 인간중심으로 구분되며, 구조혁신은 조직,인사, 보상 등의 혁신으로 인간혁신은 구성원의 행태, 능력, 기대 등의 변화를 유발할 수 있는 새로운 아이디어를 도입하여 실용화함에 있으며, 이러한 관리혁신은 주로 구조개편과 조직행태 개선에 중점이 있다.

정부혁신 성공여부의 평가기준은 1) 조직자율성과 분권 정도 2) 업무 및 성과평가 투명성 3) 조직투명성 4) 인적 구성의 다양성 5) 전문성, 효율성 제고 수단의 유무 6) 문제해결형 교육훈련과정의 유무 7) 상시교육체제 구축 여부 8) 조직비전과 전략의 혁신 정도 9) 국민요구의 반영장치 제도화 여부 10) 정보화 정도 11) 유연조직화, 변화에 대한 유연적 사고 등이다.

나. 조직혁신의 토대와 고객관의 변모

조직구성원의 행태변화기제로서의 초점은 조직문화의 변동이다. 조직이 변화하려면 제도와 시스템이 바뀌어야 하고, 제도와 시스템이 변화하려면 조직의 생각과 문화, 곧 조직문화가 바뀌어야 한다.

각 조직체 구성원들의 대고객관, 곧 고객개념의 변화가 출발점이다. 직무의 목적과 봉사대상으로서의 고객관을 정립하는 일이다. “고객은 우리가 일을 하는 目的이며, 고객이 우리에게 의존하는 것이 아니라 우리가 고객에게 依存하고, 그가 우리에게 서비스를 제공할 기회를 줌으로써 우리가 惠澤을 누리며, 고객이 자신의 요구시 그 요구를 고객과 우리 자신에게 이롭게 해결하는 것이 우리의 任務이다.

이러한 행태와 가치관을 혁신하는 혁신의 수단은 혁신학습과 혁신문화의 내재화와 혁신의 일상화에 달려 있다.

4. 조직문화 혁신(재정립)의 필요성과 변화전략

기존의 조직문화가 성장과 발전의 제약요소로 작용할 때에는 조직의 구조나 기능과 같은 공식적 요소들의 변경보다 조직문화 개발이 바람직하다.(김호섭외 : 424-425) 조직문화를 특정조직구성원들이 공유하는 가치의 총체라고 본다면 이러한 문화는 기능적 측면에서 안정성, 계속성, 통제, 통합과 단결, 정체성 등을 부여한다.

정부수립이후 한국의 행정은 산업화, 정보화, 민주화, 및 사회적 유동성과 다양성의 증대, 형평 욕구 등의 사회문화변동이 행정문화 변동의 주요 동인이 되어왔다.(오석홍, 190) 특히  국제교류의 확대, 미국문화를 중심으로 한 서구문화 유입, 민주주의, 인권존중, 과학주의, 실용주의, 개척 정신, 보편주의, 평등주의, 능률주의 등의 긍정적 변화와 함께 배금주의, 이기주의, 향락주의, 근안적 사고 등의 부정적 변동 등이 나타났다.(오석홍, 2001 : 180-191)

그러나 21 국내외적 정치, 경제 환경변화에 대응함에 있어 기존의 조직문화적 특성들, 곧 인화중시, 온정주의, 권위주의 등의 경직적 문화는 변화대응에 부정적이다.

유연성과 창의성이 요구되는 21세기 세계변화에 대처하기 위해서는 조직내부는 물론 외부조직과의 적극적인 협력과 선의의 경쟁이 요구된다. 따라서 자율성, 의사소통, 기술과 인력개발의 중시, 개방과 평등의식, 실질과 효율성 중시, 자율과 창의, 진취적, 변화지향적인 조직문화가 개발되어야 한다.

참여정부가 내세우는 변화와 혁신이란 문서로서 이루어지는 것이 아니라 구성원의 몸과 마음이 함께 해야 가능한 일이며, 특히 구성원의 열정을 조직의 가치에 결집하는 문화혁신이란 조직구성원이 자신이 속한 조직의 목표와 가치를 내면화하여 자발적으로 실천해 나갈 수 있게 하는 원동력인 것이다.

행정관료들이 기본적 가치관을 공유한다는 것이 쉬운 일이 아니지만, 공공관료들에게 공유된 가치관이 개별조직원들에게 자발적인 조직목적 달성에 참여하게 유도하고(Kernaghan, 1994 : 618), 공공부문의 비용과 고객의식, 서비스 정신과 공공책임 인식 등에 대한 가치관을 증폭시킬 수 있다는 점에서 긍정적이다.(박천오 : 58 ; Metcalfe & Richards, 1993 : 106)

조직문화 변화의 동기부여전략을 5가지 측면에서 제시하면, 먼저 구성원이 변화를 원하고, 필요하다고 믿도록 유도하며, 둘째, 비전 창출이다. 행동에 활력을 넣을 수 있는 가시적 목표 설정과 신념의 유발이다. 셋째, 변화에 대한 저항의 극복활동 넷째, 설정된 변화방향으로의 몰입 유도 및 다섯째, 이러한 몰입이 지속될 수 있도록 변화를 정착시키는 일이다.(김명언, 1996 : 6) 기타 사항으로서 정치적 지원이다. 성공적 지원을 제공할 지원자 확보 이다. 또한 이행관리로서 주요인물과 집단의지지 및 특별관리팀 지원 확보 및 변화의 추진력 유지를 위한 재원, 기술, 추진주체 지원체제 구축과 확보를 들 수 있다.(정보통신공무원교육원, 2006 : 89)

제2절 한국 공공행정조직의 조직문화 구분방법과 특성구분

1. 공공행정 조직문화특성 구분방법

첫째, 문화의 특성을 중심으로 구분하는 접근으로서 5분 하면, 1) 계급(지워)주의 문화 2) 소양적 요소 중시문화 3) 단기 지향적 문화 4) 인화중시의 문화 5) 명분(체면)중시의 문화 등이다.(김호섭외, 2002 : 428-429)

둘째, 조직간 경계를 구분지워 접근하는 방법이다. 정부조직 부분간 할거주의(fragmentation)가 조직문화 형성에서 하나의 경계(boundary)가 되기도 한다. 예컨대 고시출신 여부, 출신 지역, 고객 집단 등에서 경계가 형성된다.

한국행정문화의 특성과 경계를 5가지로 분류(강인재 외 : 103-104)하면, 정부와 민간의 경계구분(intersectional), 계층구조간 경계(interlevel), 부처간 경계(interagency), 수행사업간 경계(interprogram), 행정직과 기술직간의 경계, 집행부와 참모조직 간의 경계 등에서 나타나는 조직문화적 경계(intercultural)가 있다.

셋째, 관료문화 특성 연구(박광국외, 2003 ; 박동서, 이근주, 2000 ; 강인재, 이원희, 임도빈, 1999 : 7)와 관련 Hummel(1982 : 3-11)은 관료조직의 특성을 5가지 차원에서 구분한다. 1) 사회적 차원에서 관료조직은 사람을 다루는 것이 아니라 비인격적인 사례(cases)를 다룬다. 2) 문화적 차원에서 관료조직은 정의, 사랑, 자유 등의 감성적 차원보다 통제와 효율성을 추구한다. 3) 심리적 차원에서 관료조직은 정서와 영혼을 갖고 있지 않다. 4) 언어적 차원에서 관료조직은 일반인과 다른 언어를 쓰며 스스로의 독자적인 형태와 정보를 보유한다. 5) 권력, 정치적 차원에서 관료조직은 책임을 지는 기구로서 보다는 사회지배기구로서 행동한다.(강인재 외 : 7)

넷째, 공공조직은 추상적 목표, 강제력에 의한 집행, 법률적 책임성, 정치적 성격 등의 특성으로 성과측정의 어려움 등을 든다.(이상윤, 이종수, 2006 : 143 ; Hughes, 2003 : 75-76)

2. 조직문화 특성 구분

기업조직과 비교하여 공공행정 조직은 그 조직 목적이나 권력기반 등이 일반 민간조직이나 일반조직과 차이가 있음은 주지하는 바와 같다.(김호정 외, 2002 ; 김호정,  2004 ; 정우일, 2005 ; 조석준, 1999) 예컨대 병원조직은 그 조직의 특성으로 인해 일반조직과 다르며(김문실 외 : 175), 유사한 과학기술계 정부출연(연)의 조직문화 특성도 차별적이다.(김재영, 1999). 학교 조직문화 또한 다르다.(조남두, 1992 ; 김준기, 2000) 공기업조직 또한 일반 조직문화와 차별적인 것으로 드러났다.(정동재, 박재완 외, 2002 ; 이종수, 2003 ; 이규환, 이상윤, 이종수, 2005 ; 이종수, 2006. 8)

조직이론가들은 기업조직을 비롯한 사적 조직과 공공조직에는 여러 가지 점에서 분명한 차이가 있다는 점에 동의한다.

공,사조직의 조직문화 차이와 사기업간 문화차이를 Hofstede(1981)의 기준에 의거 분석한 논문은 각각 이상재(2006.6)와 정경일(2002)를 참고할 것. 이상재의 연구는 공, 사조직의 본질은 이처럼 상이하나 조직문화적 특성은 그리 크지 않은 것으로 조사됐다.

국가마다 다소 상이하기도 하나 정부조직은 고객중심적, 결과지향적이기보다는 공급자중심이고, 절차중심적인 조직문화적 특성을 띤다. 공,사조직의 특성구분은 1) 복종(subservience)과 책임(responsibility)의 문화 2)계속성(continuiety)의 문화대 혁신(innovation)의 문화 3) 비용의식 결여(propriety regardless of cost)문화 대 비용의식(cost conscioueness) 문화 4) 안정성(stability)의 문화 대 진보적 개선(progressive iomprovement) 등이 그것들이다.(박천오 : 58 ; Metcalfe, & Richards, 1993 : 112)

여기에서는 공공행정 조직문화의 특성을 주체별, 목적별, 수단별로 민간조직과 구분한다.(이상재, 2006 : 30)

첫째, 주체적인 측면에서 공공조직은 정부의 활동, 곧 공무원의 활동으로 나타나며, 이러한 점에서 기업인이나 경영자의 활동인 사조직과 구별된다. 둘째, 목적별 측면에서 공공조직은 국민의 세금으로 활동하며 국민에게 봉사하는 것을 목적으로 삼는 데 비해 영리활동의 주체로 사익을 추구하는 사기업과 구분된다. 셋째, 수단별 측면에서 보면 공,사조직 공히 관리성이라는 속성을 갖지만 1) 공공조직은 강제력을 가지나 사기업을 그렇지 않다는 점 2) 공공조직은 경쟁대상이 없는 독점성을 띠지만 사기업은 근본적으로 경쟁적이라는 점 3) 공공조직은 국민에 의해 비판과 감시의 대상이 되며, 따라서 국정의 공개성이 요구되며 법률적 책임을 지지만 사기업은 비공개를 원칙으로 한다는 점 등에서 차이가 있다.

기업문화의 특징은 다음과 같다.(정량은, 1996 : 24) 첫째, 기업조직의 특성은 이윤을 추구하여 기업의 효과를 극대화하려는 특성을 갖는다는 점이다. 둘째, 따라서 기업조직의 문화연구는 특정조직의 문화적 특성 탐색 및 효율적인 조직문화 요인도 탐지되어야 한다.

따라서 한국적 공공행정조직 특성에 맞게 조직문화 측정지표 연구가 이루어져야 하며, 또한 동시에 공공행정 조직의 문화를 측정할 수 있는 문항 개발이 함께 연구되어져야 할 것이다. 환언하면 공공행정 조직문화 측정지표의 계량화 항목 문제로서 특정조직의 특성을 판별할 수 있는 차별적 항목개발이 요구된다.

앞으로의 연구방향이나 과제로는 1) 조직수준연구에 편향된 경향을 하위조직문화 연구분야까지 확대되어야 한다.(김명언, 1996 : 8) 2) 조직구성원간, 개인과 조직, 집단과 조직간의 상호작용적 연구가 필요하다. 3) 작금의 연구들은 대부분 선진국을 대상으로 한 것들이기 때문에 한국의 문화심리적 특성을 접목시킨 연구가 필요하다.

Ⅲ. 공공행정 조직문화 측정연구 경향과 과제, 특징

1. 경향

근래 들어 조직 생산성 제고와 업무평가의 계량화가 요구되면서 조직문화 현상을 보다 심층적으로 측정하고자 하는 접근이 이루어지고 있다.(이종수, 2006. 8)

예컨대 공, 사조직 조직문화 측정도구(방법) 제시와 비판점(김문실, 한수정, 김지현, 2004 ; 박원우, 2002 ; 김상기, 1998 ; 김준기, 2000 ; 박광국 외 4인, 2003 ; 행정자치부 외, 2005 ; 최양식 외, 2006. 4 ; 이정훈 편, 1994 ; Dennison, 1990)을 중심으로 전개된다.

Dennison(1990)은 조직문화 연구의 실증적 자료의 미비점을 지적하고, 그 보완책으로서 양적, 질적 접근을 실시하였다. 양적 접근은 34개 기업체를 대상으로 조사설계, 측정도구의 표준화와 조사절차를 확정하고, 질적 접근은 이들 기업체중 5개 기업을 대상으로 역사, 문화, 경영지침, 효율성 등의 사례연구를 실시하였다.(김상기 : 326 ; 이정훈, 1994)
Schein(1992)은 기업조직의 조직문화에 대한 일련의 측정변수(dimensions)를 제시한다.  첫째, 환경에 대한 조직의 관계이다. 조직구성원들이 조직을 지배적인 또는 피지배적인 것으로 보느냐의 기준이다. 둘째, 현실과 진실에 대한 성격, 의사결정의 근원이 전통에 따르는가 또는 실험결과에 의하는 등이다. 셋째, 인간본성의 성격을 나쁜 또는 좋은 인간, 변하기 쉽거나 어려운 사람인가이다. 넷째, 인간활동의 성격이 사전 행동적인가, 혹은 반동적인가 등이다.(정우일, 2005 : 742-742)

홉스테드(Hofstede)도 측정지표를 10가지로 제시한다.(Hofstede, 1981 ; 정우일 :743) 주요 지표는 1) 구성원 일체감 2)집단 강조 3)사람에 대한 관심 4) 단위간의 통합 5) 통제 6) 위험의 허용도 7) 보상기준 8) 갈등의 허용도 9) 수단과 목적의 오리엔테이션 10)개방체제 중심 등이다.

Trice(1985)는 조직문화 요소를 13가지로 구분하였다. 그의 문화요소는 의례(rite), 의식(ceremonial), 제의(ritual), 신화(myth), 사화(saga), 전설(legend), 일화(story), 설화(folktale), 상징(symbol), 언어(language), 행동(gesture), 물리적 배경(physical), 인공물(artifact)이다. 의례는 구성원의 사회적 교류를 위한 계획된 할동의 집합으로, 의식은 한 사건과 관련된 여러 의례의 체계, 제의는 불안관리기법으로, 신화는 추상적인 사건을 극적으로 기술한 것이며, 사화는 지도자의 역사적 업적의 영웅적 표현을, 전설이란 사적인 사실을 가공하여 내려오는 이야기이며, 설화는 허구적인 이야기, 상징은 의미의 전달수단, 언어는 의미의 표현수단, 행동은 의미의 표현인 신체의 동작, 물리적 배경은 문화적 표현을 담은 활동을 수행할 때 즉각적으로 감각적인 자극을 주는 환경, 인공물은 문화적 표현을 담은 활동을 용이하게 하기 위해 사람들이 인공적으로 만든 대상물이다.(이재진: 39)

Robbins(1991:438-440)는 문화요소를 10가지로 구분한다. 그는 개인의 책임감과 독립성정도를 나타내는 ‘개인의 창의성’, 조직구성원들이 혁신적으로 위험에 대처하는 정도의 ‘위험의 부담정도’, 분명한 목표와 성과기대의 설정을 나타내는 ‘방침’, 조직 내 각 부서들의 질서 있는 운영의 정도를 나타내는 ‘통합’, 관리자와 하급직원간의 의사소통 정도를 나타내는 ‘관리지원’, 조직구성원의 행동에 대한 규칙 및 감독자의 수를 나타내는 ‘통제’, 조직구성원들이 조직에 소속되어 있다고 느끼는 정도를 나타내는 ‘일체감’, 조직구성원의 성과기준에 기초한 보상지급 정도를 나타내는 ‘보상체계’, 조직구성원들이 개방적으로 갈등에 대해 비판할 수 있는 정도를 나타내는 ‘갈등’수용성, 조직의 의사소통이 공식적인 권위의 계층제에 의해 제한되는 정도를 나타내는 ‘의사소통행태’ 등으로 분류한다.

요약하면 상기 선행연구들 대부분이 핵심적으로 일치하는 부분은 결국 사람, 일(과업), 구조 및 환경 측면 등으로 요약되며, 중에서도 역시 인간의 의식이나 가치적 측면, 곧 가치관의 측정이 핵심이다.

그것의 측정은 문화의 스타일, 정도의 차이, 특성의 차이, 관련성의 차이 등을 통해서 가시화할 수 있다.

2. 사기업 문화요인의 공공조직 적용상 한계점

한국의 공공행정 조직문화 연구는 외국의 민간기업 조직문화 연구결과들을 단순하게 공공조직에 적용하는 우를 범하는 비합리적 적용의 문제점을 지적할 수 있다.

기업문화적인 요인을 공공조직에 적용할 때 나타날 수 있는 한계를 정리해 보면, 먼저 공공영역의 성격과 그 목적을 수립하는 방법에 의하여 나타난다. 근본적인 제약은 공직자의 권위,  공공매체의 감시, 정치적 고려, 그리고 재정지원 패턴에서 발생된다. 민간조직과 비교하여 정부의 목적은 정의하거나 구체화 하기 어렵고 정부의 개혁전략을 수립하거나 집행하기 어렵다. 이러한 요인들이 공공행정조직의 문화적 접근활용의 애로점이다(정우일 : 760)

또한 조직문화 속성측정의 한계는 문화정의의 불분명, 문화측정의 어려움, 하위요소 규명의 곤란, 문화단위 경계의 불분명, 문화적 속성 측정의 어려움 등을 들 수 있다.(신유근 : 137 ; Child, 1983: 307)

조직문화현상을 가시적으로 측정할 수 있는 방법론상의 한계에도 불구하고 그를 측정하고자 하는 연구는 여러 상이한 조직들을 대상으로 시도되고 있다. 따라서 우선적으로 공공행정 조직문화를 측정할 수 있는 평가모형의 개발이 요구된다. 기존의 조직문화 측정도구들은 외국의 문화적 차이로 인해 한국에 그대로 적용하는 하는 것은 문제가 있다.

따라서 "X문화에는 X 경영, 행정을”, "Y문화에는 Y경영, 행정“ 적용을 위한 신뢰성과 타당성을 갖춘 문화측정도구의 개발 필요성이 필수적이다.(신유근 : 150-151)

이와 같은 내용을 주목한다면 주요 연구의 방향과 초점으로는 한국적 공공행정조직 특성에 맞게 조직문화 측정지표 연구가 이루어져야 하며, 또한 동시에 공공행정 조직의 문화를 측정할 수 있는 문항 개발이 함께 연구되어져야 할 것이다. 환언하면 공공행정 조직문화 측정지표의 계량화 항목 문제로서 특정조직의 특성을 판별할 수 있는 차별적 항목개발이 요구된다.

따라서 한국공공조직문화를 측정할 수 있는 공공행정 조직문화 특성 파악의 이론적 틀 개발이 우선적으로 연구되어야 할 주요 과제이다. 앞으로의 연구과제로는 1) 조직수준연구에 편향된 경향을 하위조직문화 연구분야까지 확대되어야 한다.(김명언, 1996 : 8) 2) 조직구성원간, 개인과 조직, 집단과 조직간의 상호작용적 연구가 필요하다. 3) 작금의 연구들은 대부분 선진국을 대상으로 한 것들이기 때문에 한국의 문화심리적 특성을 접목시킨 연구가 필요하다.

3. 공공행정 조직문화 측정지표 설정 필요성

조직문화의 측정지표 연구는 조직문화 특성과 실체를 파악하게 한다는 점에서 그 중요성이 있다. 한국의 조직문화 연구는 그 연구의 중요성에도 불구하고, 아직은 매우 기초단계에 있다. 따라서 그 개념과 구성모델, 문화측정 지표가 될 수 있는 구체적인 요인을 구분하는 연구가 선행될 필요가 있다.(김상기, 1998)

공공행정 조직문화 지표를 개발한다는 것은 이상적인 행정조직 문화의 지표를 개발하여 제시하고, 그것을 측정하는 것에 한정하지 않고, 그 지표를 통해 현실적인 조직문화관, 의식, 행동을 측정할 수 있는 바람직한 표준을 설정하는 동시에 그것을 통해 조직문화가 어떤 것인지를 파악할 수 있어야 한다.(조경호, 2001 : 163)

행정조직 문화측정 지표의 개발 필요성으로서는 첫째, 문화적 접근은 구조적, 행태적 분석보다 조직내부의 복잡성에 따라 발생하는 조직현상의 원인과 결과에 대한 이해를 쉽게 한다.(Senge, 1990 ; 조경호, 2002 : 136-137) 둘째, 조직문화적 접근은 조직 내부인들 사이의 역동적 상호작용을 다양한 측면에서 조명하게 한다. 즉 조직을 작동시키는 다양한 권력에 대해 연구가 가능하다. 즉 조직문화 접근은 조직인들이 다원적 행동가 의식을 이해하는 다양한 차원의 제동 뿐만 아니라 어떤 조건하에서 그러한 차원이 부각하고 희석되는가에 대한 근거를 제시한다.(조경호 : 137) 셋째, 정부부처 조직문화 상이성 연구의 경우 개별 공공조직의 행정이념의 우선순위 설정에서 찾아 볼 수 있다. 공공조직 행정이념의 우선순위가 설정되면 행정관료들의 사고방식이나 가치관, 업무수행기준이 우선순위에 부합하도록 유도하는 지침이 된다. 또한 공공조직 기능이 규제중심인가, 봉사중심인가 등에 따라 조직문화의 내용도 그에 상응하는 것이 되어야 한다. 이것은 공공조직문화의 특성 뿐만 아니라 바람직한 조직문화 내용도 차이가 있게 된다는 것을 암시한다.

따라서 행정조직 문화는 특정 행정조직의 행정문화적 조직특성을 파악할 수 있는 행정조직 문화측정 지표(Public Organizational Culture Index: POCI)의 개발을 필요로 한다.(이종수, 2003. 8)

기존의 조직문화 측정도구들은 Harris & Morgon(1979), Cameron(1985), Owens & Steinhoff(1990), Shaw(1990) 등이 있으나 외국의 문화적 차이로 인해 한국에 그대로 적용하는 하는 것은 문제가 있다.(김명언, 1996 ; 조남두, 1992 ; 이정훈, 1994)

한국적 공공행정조직 특성에 맞게 조직문화 측정지표 연구가 이루어져야 하며, 또한 동시에 공공행정 조직의 문화를 측정할 수 있는 문항 개발이 함께 연구되어져야 할 것이다. 환언하면 공공행정 조직문화 측정지표의 계량화 항목 문제로서 특정조직의 특성을 판별할 수 있는 차별적 항목개발이 요구된다.

Ⅳ. 공공행정 조직문화 측정지표 개발방향

1. 조직문화측정의 수준과 연구경향

조직문화분석은 통합적 시각, 분화적 시각, 분절적 시각으로 구분되어 연구되어진다.(김명언, 1996 : 6 ; Martin, 1992 ; Schein, 1985 ; Brochbank & Ulirich, 1988 ; Ulirich & LaFasto, 1995) 이러한 접근은 상호보완적이면서도 경합적이다.

첫째, 통합적 시각(integration perspective)는 조직문화를 조직전체에 광범하게 공유된 규범, 가치, 가정 등으로 구성된 것으로 본다.(Schein, 1985). 둘째, 분화적 시각(differentiation perspective)은 조직내에 나름대로의 특성을 지닌 다수의 하위문화들이 존재하며 이들 간에 상합성(fit)이나 일관성(consistency) 정도에 관심을 두고 전체 조직문화가 형성되기는 어렵다는 관점이다.(Harrison, 1999 : 266) 셋째, 분절적 시각(fragmentation perspective)은 특정 하위집단에서도 구성원들간에 문화적 요소들의 의미와 중요성에 관한 의견일치나 명확성을 찾기 어렵다는 관점이다.

이상의 3가지 관점은 각각 몇 가지 점에서 조직문화의 진단에 유용하다. 첫째, 통합적 시각은 분화된 조직내 구성원들간에 기본적으로 합의된 것이 무엇인가를 인식하게 하며, 둘째, 분화적 시각은 조직 내 하위집단간의 차이를 밝혀 주고, 셋째, 분열적 시각은 외부적 행태를 통해서 밝히기 어려운 문화적 모호성, 불일치, 합의 등을 구분해 준다.(Martin & Frost, 196). 여기에서는 통합적 입장을 견지한다.

한편 문화환경과 관련되어 나타나는 조직특성의 차이 양상은 세 가지로 정리된다.(신유근 1987 : 143-146) 1) 문화가 상이함에 따라서 특정의 조직특성의 존부의 차이(특성 차이)와 2) 모든 문화권에서 공통적으로 볼 수 있는 조직특성이라 하더라도 그 나타나는 정도가 다를 경우(정도의 차이) 및 3) 문화의 차이에 따라 어떤 조직변수 상호간에 나타나는 상관도 및 그 상관방향이 달라지는 경우(관련성의 차이)로 구분할 수 있다.(Lammers & Hickson, 1979 : 401-434)

첫째, 정도의 차이(difference of degree)는 A1의 문화적 환경에 있는 조직이 A2, A3, An의 문화적 환경에 있는 조직보다도 어떤 특정의 변수에 있어서 나타나는 정도가 다른 경우이다. 환언하면 문화적 배경이 다른 사회에서 규범 및 가치관이 다름에 따라 어떤 조직 특성이 조직간에 나타나는 정도가 다른 것이다.

둘째, 특성차이(trait difference)는 A1의 문화적 환경에 있는 조직이 A2, A3, An의 문화적 환경에 있는 조직 등에서 볼 수 없는 특성을 가지고 있을 때를 말한다. 즉 문화적 환경에 따라 어떤 특성 그 자체가 나타나거나 혹은 없거나 하는 차이이다. 문화적 차이는 예컨대 문화적 다양성의 부정적 측면과 긍정적 측면의 분석을 통하여 문화적 다양성의 관리방안을 탐색할 수 있다.

셋째, 관련성의 차이(relational difference)는 A의 문화적 환경에 있는 조직이 A2, A3, An의 문화적 환경에 있는 조직과 비교하여 어떤 변수들간에 나타나는 상화관련성 패턴이 다른 경우이다. 즉 여러 조직들간의 상호관계의 존재여부 및 그 강도, 상관계수 및 하위계수의 크기와 방향이 차이로 나타난다.

2. 조직문화 측정지표체계 개발방향

문화의 수준분석과 관련 Hofstede(1981)는 문화란 어떤 한 개인의 생각, 느낌, 행동의 정신프로그램(mental programs) 또는 정신의 소프트웨어(software of the mind)라고 하고, 한 개인의 정신(심리) 프로그램은 그가 자라고 생활경험을 축적한 사회환경 속에 뿌리 내리며, 이 프로그램은 가족안에서 시작되고, 이어 이웃, 학교, 서클, 직장, 지역사회 안에서도 일어난다.(Hofstede, 1981 : 차재호, 나은영역, 1995 : 25)

Ulrich & LaFasto(1995)는 이를 마음의 장치(mind-set)라고 했다.

인간심리프로그램은 개인고유의 부분과 타인과 공유하는 부분이 있다. 이는 보편적 수준, 집합적 수준 및 개인적 수준으로 구분된다. 첫째, 독자성은 없으나 가장 기본적인 수준은 거의 모든 사람들에게 공통적으로 존재하는 보편적인 수준에 속하는 심리적 프로그램이다.둘째, 집합적 수준은 어느 일정범위의 사람들만이 공통적으로 가지는 심리적 프로그램이다. 다른 집단과 구분되는 차별적인 문화이다. 셋째, 개인적 수준에 속하는 심리적 프로그램은 가장 독자적인 부분이며, 가장 개별적이다. 따라서 이러한 정신프로그램을 학습한 사회적 환경이 다르면 정신프로그램도 달라지게 마련이다. 이러한 정신적 소프트웨어가 문화(culture)이다.(이상윤, 이종수 : 105-106)

Hall(1995 ; 육현표역, 2001 : 17)은 조직문화 측정방법으로서 문화스타일 평가 및 문화 차이 측정 수단으로 문화를 종, 횡으로 구분하였다.

첫째, 문화의 주구성요소는 하나의 체계, 곧 문화는 개인의 집단(가로축)의 ABC(세로축)로 구성된다.(Hall, 1995 ; 육현표역, 2001 : 48-70) A는 문화유산(Artfacts), B는 행위나 행동(Behavior), C는 핵심가치(Core value)이다.

1) 문화유산과 예의범절은 눈에 보이는 구체적인 요인이다. 이것은 개인과 집단에 의해 공유된다. 언어, 인사방법, 유행, 예술, 스포츠 등이 그것이다. 2) 행위와 행동은 개인의 집단이 그들이 하는 일을 수행하는 방식이다. 행동에는 일정한 양식이 있다.(육현표역 : 53-54) 행위나 행동을 보면 개인의 밑바탕에 깔려 있는 의도를 파악할 수 있다.(Hall, 1995 ; 육현표역 : 62-73) 이처럼 문화스타일이란 어떤 집단속에 만연되어 지속적으로 나타나는 행동양식이다. 기업, 국가, 개인은 모두 문화스타일, 즉 인식가능한 행동양식을 가지고 있다. 예컨대 ‘우리 식’과 ‘그들 식’이 그것들이다. 3) 핵심가치는 개인이 집단이 공유하는 핵심윤리, 신념, 가치 등을 포괄한다. 여기서는 무엇이 옳고 그르고, 무엇이 좋고 나쁘며, 무엇이 공평하고 불공평한지에 대한 판단이 개재된다. 회사의 윤리와 신념, 가치에서 나타나는 문화적인 차이가 회사정책을 수립하는 강령의 근거를 제공한다.(육현표역 : 55) 가장 복잡하며, 비가시적이다.

둘째, 문화의 횡적인 차원은 영역구역과 관계구역으로 구분된다. 1) 영역구역은 그것만의 독자적인 특성으로 문화적인 집단을 형성하게 되는 부분으로써, 뚜렷하게 구분되는 개인의 집단이다. 2) 관계구역은 문화적인 집단이 상호작용하는 유형이다. 예컨대 회사문화는 ‘영역구역’이나, 회사 상호간의 관계는 회사와 회사의 관계를 필요로 하기 때문에 ‘관계구역’이다.

3. 조직문화 측정 내용

이와 같은 분석은 Hofstede(1982)의 문화비교의 틀인 구성원 특성(개인 및 집단주의), 의사소통방식(공식주의, 비공식주의), 사회적 관계로서의 권력거리(권위주의, 평등주의) 등으로 구분되는 것과 대동소이하며(이상재 : 35), Hall(1995)의 분석과도 동일하다. 조직문화현상의 이해는 결국 사람, 일, 조직 및 조직환경 등 주요 연구변수를 4가지로 제시한다.(김명언, 1996 : 7)

첫째, 조직인과 관련된 연구변수로서는 1) 조직의 개인수준의 주제로서 사고, 정서, 행동의 기본 틀 등을 들 수 있다.(김명언 : 7) 2) 조직내 2인 이상의 관계 양상으로 동료간, 부하 및 상사와의 관계 등이다. 예컨대 조직구성원의 가치, 신념, 의례, 상징 등에 대한 인식정도를 측정할 수 있다.(이준철, 2005 : 34-39) 둘째, 업무(일) 관련 연구변수는 1) 어떠한 일처리관행이 주류를 이루는가 ? 2) 조직과의 심리적 애착정도는 어떠한가 ? 등이다. 셋째, 조직과 관련된 변수는 1) 조직의 보상제도는 ? 2) 공식, 비공식조직구조의 차이는 ? 등이다. 넷째, 환경과 관련된 변수로는 1) 외부조직과의 관계유형은 ? 2) 영역간 불일치와 일치는 어떤 결과를 낳는가 ? 등을 예시할 수 있다.

조직구성원들이 기본적으로 공유하는 가치관의 총체를 조직문화로 파악하는 통합적 관점의 접근(Davis, 1984 ; Ulrich & LaFasto, 1995)은 조직구성원이 재직하는 조직과 관련된 마음의 장치(mind-set) 또는 자동적 사고(automatic thoughts)를 구분하고자 한다. 자동적 사고는 조직구성원들이 조직에서 무의식적으로 생각하고 활동하는 방식의 총체로서 일처리방식에 반영된다.(Brochbank & Ulrich, 1990 ; 박천오 : 54)

자동적 사고(mental programs or mind-set)가 내재된 대표적인 조직과정은 1) 업무의 흐름 4가지, 2) 커뮤니케이션과 정의 흐름 3가지, 3) 권위와 의사결정의 흐름 4가지 4) 인력자원의 흐름 5가지 등이다.(Ulirich & LaFasto, 1995 ; 박천오 : 55-57)

이와 같은 4가지 과정에 대한 공유된 마음의 장치(mind-set)는 정보와 타인의 행태에서 기인한다.(박천오: 56) 첫째, 정보는 구성원들에게 어떤 가정적 사고가 기대되는가를 예고해 주고, 타인의 행태는 개별 성원들에게 어떤 사고와 행태가 기대되는가를 알려 준다.

따라서 공유된 마음의 장치를 변화시키기 위해서는 새로운 정보신호(information signal)를 보내거나, 개별성원의 행태를 바꾸게 해야 한다.(Ulrich & LaFasto, 1995)

여기에서는 공공행정 조직문화 측정변수를 사람, 일(업무), 구조(조직) 및 조직환경으로 구분(Hall, 1995 ; 김명언, 1996)하여 공공행정 조직문화를 4가지 측면으로 나누고 측정항목을 개발한다.

첫째, 조직인과 관련된 연구변수이다. ① 조직인의 개인수준의 주제로서 사고, 정서, 행동의 기본 틀 등을 들 수 있다.(김명언 : 7) ② 조직내 2인 이상의 관계 양상은 동료간, 부하 및 상사와의 관계 등이다.

둘째, 업무측면이다. 업무의 흐름(work flow) 측면(Ulrich & LaFasto, 1995 ; 박천오, 2000 : 55-57)이다. ① 조직은 개인에 의한 업무수행을 장려하는가 ? 팀중심의 업무수행을 장려하는가 ? ② 조직환경변화의 대응능력의 정도는 ? ③ 조직낭비와 생산성 평가기준이 마련되어 있는가 ? ④ 일처리 우선순위가 매뉴얼화되어 있는가 ?  ⑤ 조직내 개인이나 하위부서가 배제되지 않고 공평하게 참여하는가 ? 등이다.

셋째, 조직의 구조적 측면이다.(오석홍, 2004 ; 김호섭외, 2002) 예컨대 1) 권위와 의사결정의 흐름(authority/decision-making flow) 측면으로서 ① 자원배분 등 의사결정은 조직의 어느 계층에서 이루어 지는가 ?(상하 등) ② 의사결정의 속도는 어떠한가 ?(신속한가, 느슨한가) ③ 조직의 중요 의사결정에 직원의 의견이 반영되는가 ? ④ 조직의 업무는 직원의 토의를 통해 배분되는가 ? ⑤ 의사결정에 대한 책임을 어떻게 확보하는가 ?(누가 지는가 ?) 등이다.

2) 조직에서의 커뮤니케이션과 정보의 흐름(communication/information flow) 측면으로 ① 조직에서 얼마 정도의 정보공유가 이루어지는가 ? ② 조직내 정보공유 패턴은 주로 어떤 수단을 이용하는가 ? ③ 조직의 중요한 정보는 공식적인 제도나 발표를 통해 공유하는가?

④ 주요한 커뮤니케이션의 수단은 무엇인가 ? ⑤ 조직 커뮤니케이션은 공식조직중심인가, 비공식조직 중심인가 ? 등이다.

3) 인력자원의 흐름(human resource flow) 측면이다. ① 우리 조직은 업무실패의 책임을 어떻게 다루는가 ? ② 조직구성원의 능력의 원천을 어디(실적 등)에 두고 있는가 ? ③ 인적 구성의 다양성을 어떻게 부추기고, 관리하는가 ? ④ 조직은 개인을 자율적인 개체로 인정하는가 ? ⑤ 조직에 대한 구성원의 몰입과 구성원에 대한 조직의 몰입정도는 ? 등이다.

넷째, 환경적 측면이다. 환경과 관련된 변수로는 1) 외부조직과의 관계유형은 ? 2) 영역간 불일치와 일치는 어떤 결과를 낳는가 ? 등을 예시할 수 있다.