지방의회 제도개선

과제 토론회

지방의회

이대로

좋은가?

∎ 일시 : 2008년 9월 23일(화) 13시

∎ 장소 : 서울시의회별관 대회의실

∎ 주최 : 민주노동당 서울시당,  참여자치지역운동연대

토론회 개요

‘지방의회 이대로 좋은가?’ 지방의회 제도개선 과제 토론회

□ 주최 : 민주노동당 서울시당, 참여자치지역운동연대

□ 일시 : 2008년 9월 23일 화요일 오후 1시 ~ 3시

□ 장소 : 서울시의회 별관 대회의실

■ 사회

이기우 인하대 법대교수(희망제작소 조례연구소 소장)

■ 발표

주민참여 지방정치 활성화를 위한 지방의회 제도개선 과제

- 송재봉 충북참여자치시민연대 사무처장

위기의 지방의회... 없앨까? 고칠까? -지방의회 제도 문제점과 개선사항-

- 이동영 민주노동당 관악구의원

■ 토론

- 한상우 한양대 지방자치연구소 위원(행정자치대학원 교수)

- 조유묵 마산창원진해참여자치시민연대 처장

- 홍기돈 민주노동당 서울시당 의정지원부장

주민참여 지방정치 활성화를 위한 지방의회 제도개선 과제

송재봉(충북참여자치시민연대 사무처장)

1. 서론

최근들어 전국의 기초자치단체장협의회가 주축이 되어 지방자치단체장의 정당공천 배제와 주민소환 대상과 소환절차의 강화 요구하는 목소리를 높이고 있다. 중앙정치에 의한 지방자치를 예속화 시키는 정당공천제와 단체장의 신분을 불안하게 하는 주민소환제로 인해 소신 있는 지방행정을 펼치기 어렵다는 것이다. 부분적인 타당성에도 불구하고 제왕적인 자치단체장에 대한 우려와 비판의 목소리를 과연 지방자치단체장들이 듣고 있는 것인가 하는 의문도 함께 드는 것이 사실이다. 특히 거의 실효성도 없는 주민소환제의 무력화를 시도하는 주장을 보며 단체장 정당공천제 폐지주장 자체의 진정성에도 의문을 갖게 만들고 있다. 지금도 무소불위의 권한을 행사하며, 자신을 공천한 중앙당에 대해 목소리를 높일 수 있을 정도로 자율성과 독립성을 가지고 있는 단체장들이 이제는 자신들의 권한을 통제하는 모든 수단을 제거하고 지역사회에서 황제적 권한을 행사하겠다는 것은 아닌가 하는 생각과 함께 거추장스러운 지방의회까지 폐지하자는 주장을 하지나 않을까하는 걱정이 앞선다.   우리나라의 지방자치제도는 짧지 않은 역사에도 불구하고 여전히 중앙정부와 정치권의 지배하에 존재하며, 기관구성의 획일성으로 지방자치단체장 1인 지배의 지방권력구조가 고착화 되고 있다는 지적을 받고 있다.

지방자치단체의 기관구성을 보면 지방자치단체와 의회와의 관계, 의회와 시민과의 관계가 주민을 대표하는 단체장과 의회 두 기관을 분리시켜 상호견제하고 협력하게 하는 기관대립형 기관구성 형태속에 지방자치 단체장의 권한에 비해서는 약한 의회제 즉 강 시장-약 의회제를 채택하고 있다. 또 의회와 주민과의 관계를 보면 의회의 의결과정에 주민이 참여할 수 있는 제도적 통로가 거의 차단되어 있는 등 주민과의 소통이 단절된 닫힌 의회라는 특징을 보이고 있다. 집행기관인 자치단체장은 자치단체를 통활하고 대표하는 권한을 지닐 뿐 아니라 지방의회를 견제할 수 있는 제도적 장치로 재의요구권, 제소권, 선결처분권, 준예산집행권 등이 부여되어 있다. 이에 비해 지방의회는 집행기관의 인사나 조직권을 견제할 수 있는 수단이 거의 없다. 주요의사 정책 결정권이 단체장에게 귀속되어 있으며, 의회는 단체장의 전횡에 대항 할 수 있는 불신임권, 결산안 부결권 등 실질적인 권한이 제약되어 있다. 특히 최근 들어 이명박 정부는 각종 규제완화를 이유로 재개발 재건축관련 지방의회 의견청취 생략 등 의회의 집행부 통제권의 축소가 지속적으로 확대되고 있다.

반면 의회와 주민과의 관계를 놓고 보면 선거과정에서 공천권이 정당에 있어 지방의정활동이 주민보다 정당과 국회의원을 우선하는 행태를 보이고, 주민이 발의한 조례를 임의 변경할 수 있으며, 의회의 조례 제정, 예산심의 등의 과정에 주민의 참여를 고려하지 않고 독립적으로 의결할 수 있다는 점에서 강한 의회의 모습을 보이고 있다.

따라서 지방자치와 지방의회의 발전을 위해서는 집행부에 대해서는 강력한 통제권을 확보하는 동시에 의회가 주민에 의해 통제되는 의회운영의 주민 참여를 확대를 위한 제도개선이 동시에 이루어야 하는 이중적인 숙제를 안고 있다.

2. 지방분권시대 지방의회 현황과 문제

1) 지방분권과 지방의회의 역할 변화

지방분권의 진전이 지방자치단체장의 권한확대로 귀결되면서 중앙정부 권한이나 사무의 지방이전이 확대되고 있다. 이는 지방의회의 역할과 기능 변화로 나타나는 측면이 존재한다.

첫째, 중앙권한의 지방이양 즉 자치 조직권, 인사권, 재정권의 확대와 자치사무의 증가는 지방정부 스스로 결정해야 할 분야가 증대하고 있다. 이는 지방자치단체의 권한강화와 함께 책임성의 강화로 나타나며 지방의회가 의결해야할 주요 사안 또한 증가하게 될 것이다. 즉 지방자치의 최종 의결기관인 의회의 책임성과 전문성이 동시에 강조되며 집행부에 대한견제 기능의 중요성이 부각될 것이다.

둘째, 지방정부의 결정권이 커지는 것에 비례해서 행정 정책 결정과정에 주민이 참여하고자 하는 요구가 증대하고 있다. 이는 지방의회가 주요한 정책을 의결하는 과정에서 주민의 의견을 보다 폭넓게 수렴할 것을 요구하고 있다.

셋째, 지역의 특성과 특수성에 부합하는 정책 수립과 집행을 요구하는 등 지방자치에 대한 기대와 요구가 증대한 것이다. 그러나 지방자치는 여전히 획일성이라는 과거의 틀을 벋어나지 못하면서 지방의회의 전문성에 대한 요구가 높아지고 있다.

2) 지방의회의 현실- 자질과 전문성 부족

지방의원 비리와 도덕적 탈선사례들이 줄지 않고 있다. 오히려 최근 들어 한나라당 일당 지배 의회제도하에 견제세력의 부재는 지방의원의 독선과 부패가 확산되는 경향마저 보이는 것이 현실이며, 지방의회가 지역주민의 요구에 반응하지 않고 소속정당과 국회의원의 지시와 명력에 절대 복종하는 행태가 반복되고 있다. 지난총선과정에서 병풍의회 논란과 최근 충북지역에서 벌어지고 있는 수도권규제완화 저지를 위한 도민궐기대회에 한나라당 충북도당의 불참지시에 따라 청주시의회 한나라당 의원들이 대거 불참한 사례 등이 대표적이라 할 수 있다. 또 서울시의회 의장선거 금품수수 사건, 충주시의회 의원들의 의원연수과정에서 벌어진 해외원정 성매매 사건, 각종 폭력 구타, 음주 뺑소니 사건의 당사자로 지방의원들이 등장하는 빈도가 높아지고 있는 것 등은 정당공천으로 인한 묻지마식 투표결과, 자질검증이 안된 지방의원들이 대거 의회로 진출하면서 나타난 현상으로 보인다.

각 정당의 국회의원 예비후보자들이 출마기자회견을 할 때마다 해당지역구 지방의원들이 총선후보자의 배경이 되어 후보자를 둘러싸고 서있는 모습을 빗대어 지방의원이 중앙정치인의 병풍노릇을 한다며 비꼬아 부르던 신조어

3) 풀뿌리 보수주의 기반-지방의회

1995년 2006년까지 4차례의 지방선거는 첫째, 낮은 투표율, 둘째, 지역주의 투표행태에 따른 지역별 1당 독점현상 지속, 셋째, 중앙정치의 강한영향력(정권에 대한 중간평가 성격), 넷째, 진보`여성`시민후보의 낮은 당선, 다섯째, 보수적 기득권세력의 대거 지방의회 진출 이라는 결과를 낳고 있다. 특히 2006년 5.31 지방선거는 지방정치가 민주주의 학교로서의 의미보다 풀뿌리 보수세력의 권력기반을 강화하고, 지역사회 보수화를 고착화 하며, 중앙정치에 의한 지역정치의 예속화를 심화시키는 등 그동안 제기되어 왔던 지방선거의 문제점이 현실화되는 결과로 나타났다.

그동안 지방의원 당선자의 직업분포를 보면 대체로 상업, 농․축산업, 건설업에 종사하는 비중이 높았다. 이들은 지역사회에서 직업적인 이해관계를 가지고, 평소 지역내의 크고 작은 일에 개입하여 온 지역유지 또는 관변단체 활동을 통해 인적기반을 넓혀온 사람들로 지역사회 유지로 불리는 집단이라 할 수 있다.

지방정치가 소수 기득권 엘리트 집단에 독점되는 현상이 나타나고 지방의회 의원의 의식성향이 주민보다 보수적인 개발 성장주의자로 충원되는 악순환 구조에 놓여있다는 지적이 나오고 있다. 특히 이상의 직업을 가진 인사들은 관변단체 임원으로 활동하면서 관변단체가 보수적인 지방정치인 배출의 통로 역할을 하고 있다. 지방의회 선거의 경우 관변단체 출신들이 단순한 집권여당의 후보를 지원하는 수동적 지위에 머물지 않고 공직후보자로 나서기 시작하였다. 1991년 부활한 지방의회 선거에서 바르게살기운동 출신이 광역에 95명, 기초에 629명 진출, 새마을 운동 출신이 1,040명이 기초와 광역에 진출했다. 이러한 경향은 2006년 선거까지 이어진 것으로 판단되는데 2006년 4월 영남일보가 조사한 바에 따르면 대구지역 한나라당 지방의원 공천자 102명 가운데 57%인 58명이 관변단체 출신이었다.(하승수 2007, 106-107)

4) 정당의 정치 독점 구조와 주민(유권자)의 무관심

지방자치 지방의회에 대한 시민의 무관심은 심각한 수준이다. 이는 2006년 5.31 지방선거 투표율이 51.6%를 기록하면서 대의정치의 위기를 넘어 풀뿌리 민주주의의 위기와 풀뿌리 보수주의 강화로 귀결되고 있다. 지역주민들의 무관심과 낮은 투표율은 결국 지역사회 기득권을 형성하고, 인적네트워크를 가지고 있는 보수기득권에게 절대적으로 유리한 정치지형을 고착화 시키는 역할을 하고 있다. 그런데 현재의 정치구도하에서 이러한 문제를 극복할 해법 찾기가 쉽지 않다는 점이다. 이는 기초의회에 까지 정당공천을 할 것인가 말 것인가의 문제 이전에 지방정치 무관심을 극복하기 위한 보다 근본적인 문제에 대한 논의가 필요함을 역설적으로 보여주고 있는 것이다. 이와 관련해 하승수 교수는 ‘지역정치에 전국규모의 정당 뿐 아니라 다양한 정치세력이 경쟁할 수 있어야 하지만 정당이 아니면 후보자를 추천하지 못하고, 정당 소속이 아니면 당이란 명칭도 쓰지 못하도록 해 놓았기 때문에 기존 정당에 실망한 유권자들이 정치적 무관심층으로 남게 만드는 결과를 낳고 있다. 즉 지역정치까지 중앙정당에 의해 독점되어야 한다는 것은 잘못이며 이것이 정치적 무관심을 더욱 강화시키는 면이 있다고 주장한다.’

따라서 이제 정당에 의한 정치독점구조의 타파가 필요하다며 에리히 프롬의 말을 인용하고 있다. 모든 정당의 저편에 단지 두 갈래의 파(派), 참여하는 사람과 무관심한 사람들이 있을 뿐이다. 만약 참여파에 속하는 사람들이 정당의 상투어를 털어버리고 무릇 모든 정당은 동일한 목적을 겨누고 있다는 사실을 인식한다면, 새로운 시작의 기회는 그만큼 커질 것이다. 그것도 사람들이 갈수록 정당에 대한 충성심과 정당이 내거는 슬로건에 흥미를 잃어가는 추세인 만큼 더욱 그러하다.(에리히프롬(차경아 옮김), 『소유냐 존재냐』, 까치글방, 1996, p.270).

즉 기존 정당제도는 시민들의 참여를 가로막고 직업적 정치인들에 의한 정치독점 현상을 낳는 원인이 되고 있다 따라서 정당의 진입장벽을 낮추고 정당이 아닌 정치단체의 활동을 보장하고 지역차원에서 다양한 정치세력이 선거과정에서 경쟁할 수 있는 구도를 만드는 등 정당만이 정치를 독점하는 구조의 변화없이 지방정치에 유권자의 관심과 참여를 확대하기는 어려울 것이란 점에서 기존의 고정화된 사고와 발상의 전환이 필요하다는 것이다.

3. 지방의회의 활성화를 위한 제도개선 방안

1) 지방의회 선거제도 개선

① 기초의회 정당공천제 폐지

책임정치 구현, 공직후보자에 대한 사전 검증 절차 확대, 정당정치 발전 등에 대한기대와 달리 우리의 정치현실과 중앙집권적 정당제 아래에서 기초의원선거에도 정당공천을 도입한 것은 지방자치를 중앙정치에 예속시키고 공동무책임 정치문화 양산, 시민의 지방정치 무관심 확산, 집행부에 대한 견제기능 상실, 지방자치의 본래 목적인 주민자치와 생활자치 의제의 실종과 훼손이라는 예상치 못한 현실에 직면하고 있다.

지역 주민의 이해와 요구보다 중앙당의 결정에 우선하는 반 자치적 행태 심화, 기초의원 선거구제가 2~4인을 선출하는 중선거구제 채택하였으나, 각 정당이 공천한 후보의 당선확률이 높고 정당별 복수 공천 허용으로 1당 지배 현상 완화에도 도움이 되지 않았으며, 정당의 정치독점구도를 강화시켜 시민의 자율적이고 자발적인 지방정치 참여기회를 박탈하는 부작용만 심화시키고 있다. 특정정당의 지역지배가 고착화된 상황에서 정당공천은 지역주민의 대표기구인 의회의 독자성과 자율성을 오히려 약화시키고 시민참여을 제약하는 요인으로 나타나고 있다.

즉 공천인 당선인 현재의 정치구도하에서의 정당공천은 공천비리 등 선거사범 급증 및 지방의회 의원의 비리, 탈선 등이 증가하면서 정당공천이 지방의회 의원 자질 향상에 기여할 것이란 기대도 충족시키지 못하였다. 결과적으로 보수적인 중앙정치권력에 대한 지역정치의 보수화를 심화시키고 다양한 진보적 시민정치 세력의 진입을 억제하는 효과만 낳고 있다.

따라서 기초의회 정당공천제도를 폐지하는 것이 현재의 최선의 대안이며, 차선으로 생각할 수 있는 것은 하승수 교수의 주장처럼 현재의 정당공천제를 유지하되 지방정당이나 유권자단체의 후보추천권을 인정하여 정당의 지방정치 독점구도의 변화를 도모하고, 극단적인 정당투표를 유도하는 후보자 기호부여제도를 개선(정당별 기호를 부여하지 않고 추첨제도 전환)과 비례대표제를 확대 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다. 그러나 이상의 제안을 현실 정치 여건상 수용되기 어렵다는 점에서 현재의 폐해를 부분적으로 축소할 수 있는 정당공천 폐지가 현실적인 대안이 될 수 있을 것이다.

② 정당의 설립요건 완화와 지역정당 인정

정당의 설립요건 완화와 정당이 아닌 정치단체의 선거참여를 허용하는 등 지역정당이나 유권자단체의 후보추천권을 인정하는 등 정당의 정치독점 구도를 변화시킬 수 있는 제도 개선이 필요하다. 시민들은 더 이상 특정 정당에 소속되어 정당의 명령에 따라 움직이길 거부하고 스스로 정치의 주체가 되고 스스로의 목소리를 내길 원하고 있다. 청소년 여성 등 그동안 정치에 무관심했거나 정치적 배제를 당해왔던 시민들이 관객이 아닌 정치의 주체로 사서겠다는 의지를 보이고 있다. 이들의 다양한 정치참여 욕구를 보장할 수 있는 방향에서 정당제도 개선을 추진해야 한다.

하승수, 2008 한국사회포럼 「지역권력의 민주화와 2010 지방선거 대응전략」토론회 발제문 “좋은 정치를위한 풀뿌리 정치운동 제안”에서 부분인용

2) 지방의회 권한 확대와 견제기능 활성화 방안

① 주요 정책결정 관련 청문회·공청회 제도의 도입

의회의 청문제도는 어떠한 의안을 심사하거나 특정사건의 진상을 조사하기 위하여 혹은 집행부에 대한 감시·통제를 위하여 의회가 결정을 내리기에 앞서 그 판단의 기초가 되는 정보나 자료를 입수하기 위하여 행하는 증인 등을 출석시켜 증언을 청취하는 회의라고 할 수 있다.(박종흡, 1998 ; 509-10) 우리나라 국회는 국회법에 의하여 안건심사에 필요한 청문회와 인사청문회 제도를 두고 있지만 지방의회는 제주특별자치도를 제외하고는 청문회 제도가 없다.

따라서 지방의회가 집행부의 잘못된 행정집행 및 지역주민의 의문사항을 해소하는데 필요한 수단 확보 및 단체장의 독선적인 인사권에 제한을 가할 수 있는 제도 도입이 요구된다.

지방의회도 국회법에서 보장하고 있는 안건심사를 위해 필요한 경우 청문회를 열 수 있도록 하고 특히 조례안의 제정안 및 전문개정안을 심사할 때는 청문회 또는 공청회를 개최하도록 규정하는 것이 필요하다.

② 의회 사무처 독립성 강화

현재 지방의회 사무직원의 인사는 지방자치법 제83조제2항의 규정에 따라 지방의회 의장의 추천에 의하여 자치단체장이 임명하도록 하고 있다. 그러나 이들 사무직원의 임용, 보수, 복무, 신분보장, 징계 등에 관하여는 동법 제84조의 규정에 따라 지방공무원법을 적용하도록 규정함으로써 지방의회의 사무기구의 장을 포함 사무직원에 대해 피감사기관인 단체장이 모든 인사권을 행사하고 있다.

이러한 제도상의 문제점에 의해 집행기관을 관리 감독하는 업무를 보좌해야할 의회 사무직원이 소신을 가지고 직무를 수행하기 어렵게 만들고 있으며, 의회사무직원들은 집행기관의 실정(失政)이나 문제점이 있는 사안에 대해서는 사전에 집행기관에 정보를 유출하는 등 여러 가지 갈등을 조장하고 있다. 의회직원의 추천과정에서도 의장과 단체장과의 갈등이 지속적으로 제기되어 견제와 균형의 자치원칙이 제대로 지켜지지 않고 있다.

따라서 지방의회 의장에게 의회 사무직원에 대한 임용권을 부여해야 한다. 다만 의회 의장의 인사권 전횡을 방지하기 위해 지방의회별 독립적인 인사위원회를 설치하고 광역의회인 시·도의회와 지역내의 기초의회간 통합인사위원회를 구성하는 방안을 모색할 수 있을 것이다.

임명권이 단지 지방자치단체 공무원 중에서 특정인을 지방의회에 근무하도록 하는 인사권인데 비하여 임용권은 신규채용, 숭진임용, 전직, 전보, 겸임, 파견, 강임, 휴직, 직위해제, 정직 , 복직, 면직, 해임 및 파면 등을 포함하는 포괄적 인사권을 말한다.

지방의회의 독립성과 견제기능 강화를 위해 의회사무처를 집행부로부터 독립시키는 광역단위 의회직을 신설해야 한다. 의회 행정 직렬을 신설하여 인사단위는 광역의회와 기초의회 단위를 통합하여 광역시·도 단위로 운영한다. 이는 대통령령인 공무원 임용령을 개정하여 의회 행정직을 신설하면 가능한 것으로 판단된다.

③ 전문위원 충원

우리나라 국회의 경우 국회의원에 대한 입법보좌부서로 6명의 입법보좌직원 외에 차관보급을 수석전문위원으로 하는 20개의 전문위원실, 그리고 1급 내지 4급 상당의 별정직 국가공무원 40여명으로 구성된 교섭단체 정책연구실, 관리관과 이사관을 실·처장으로 하는 법제실과 예산정책처 등을 설치하여 국회의원의 입법활동을 무제한으로 지원하고 있다. 그러나 지방의회의 경우 의원의 의정활동을 보좌하는 기관은 의회의 피감기관인 집행기관의 장이 임명하는 전문위원실 밖에 없다. 그리고 이 전문위원실에도 광역의회의 경우를 제외하고는 거의 모든 기초의회가 6·7급 직원 각 1인씩만 배치함으로써 일상적인 위원회 행정업무처리에 급급하고 있는 실정이다.

지방의회의 경우 다양한 주민의 의견을 수렴하고 급변하는 지방행정 환경변화에 효과적으로 대처하기 위해서는 의원들에 대한 입법활동 지원이 무엇보다 절실한 실정이다. 우선 복잡하고 전문적인 지식이 필요한 조례 등의 입법활동을 지원하기 위해서는 입법 보좌인력의 확보가 절대적이라 할 수 있다.

의회 직렬의 신설이 당장 어려우면 우선 전문위원이라도 별정직으로 전환하여 전문성과 소신을 가지고 의회를 보좌할 수 있도록 해야 한다. 특히 의회의정활동을 지원하는 별정직 전문위원 인력 확충은 의원 보좌관제 도입여부에 대한 논란에 앞서 우선적으로 개선되여야 할 현안 과제이다.

④ 주요 공직에 대한 임명동의권 부여

지방자치단체 공직의 임명에 지방의회의 동의가 필요하다고 판단되는 경우는 인사청문회를 개최할 수 있는 규정이 마련되어야 한다. 지방자치단체장의 인사전횡(인사권 남용과 금품수수)에 대한견제와 지방행정의 감시 통제 차원에서 지방자치단체 부단체장 및 국장급이상 주요 공직에 대한 지방의회의 이명동의 절차가 도입되어야 한다.

④ 의원 유급제와 의정비선정의 합리적 기준 마련

2005년 6월 지방자치법 제32조를 개정하여 ‘지방의원에게 매월 일정액의 수당을 지급함으로써 지방의원이 전문성을 가지고 의정활동에 전념할 수 있는 기틀을 마련’한다는 취지로 기존 지방의원 1인당 회기수당 형식으로 지불되던 의정활동비를 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당으로 전환하여 유급제의 법적 근거를 마련하였다.

지방의원에게 지급되는 의정활동비, 여비, 월정수당의 지급기준은 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 지방자치단체의 의정비 심의위원회가 정하도록 하고 있으며, 의정활동비중 전국적으로 통일적인 의정활동비를 제외하고 월정수당을 선정하는 기준으로는 지역주민의 소득수준, 지방공무원의 보수인상율, 물가상승율 및 지방의회의 의정활동 실적, 주민의견 등을 종합적으로 고려하여 정하도록 하고 있다.(지방자치법시행령 제33조 제1항 3호)

그러나 의정비심의위원회는 형식적인 심의를 통해 의정비를 대폭 인상하면서 위법선 논란까지 벌어지는 등 논란이 커지자 행자부는 자체조사를 통해 의정비 과다 인상 자치단체에 대해 의정비 인하를 권고하고 불응할 경우 행`재정적 조치를 취하겠다는 입장을 밝히자 대부분의 지자체가 행자부의 요구를 수용하여 의정비를 인하하였다. 그리고 2008년 8월 4일 행정안전부는 의정비 지급기준을 새롭게 선정하였다.   지방자치법 시행령에 반영될 이번 의정비 가이드라인은 “자치단체별 특성을 감안, 자치단체 법적 유형과 재정력, 의원 1인당 주민 수 등 자치단체별 여건이 반영됐다. 이를 기준으로 자치단체별 의정비심의회는 기준액의 ±10% 범위 내에서 의정비를 자율적으로 결정토록 해 탄력성을 부여하는 한편 내년부터는 공무원 보수인상율을 가이드라인에 추가 적용해 공무원 보수와의 형평성도 고려하기로 했다”고 밝혔다.

지방자치법 시행령 개정안에 따라 의정비 가이드라인을 초과하는 자치단체는 광역 12곳, 기초 186곳 등 198곳에 달하는 것으로 나타났다. (행정안전부 2008. 8. 4)

문제는 이상의 기준으로 의정비가 책정될 경우 지역주민의 여론을 무시한 과도한 의정비 인상에 제약을 가하는 효과는 얻을 수 있겠지만 여전히 남는 문제가 있다.    첫째, 지방의원의 지위와 업무는 수도권과 비수도권 할 것 없이 의무이행과 의정활동에 대한 기대에 차별을 둘 수 없다. 그런데 이번 개정안에 의하면 의정비 산정의 변수로 해당 지자체 재정력 지수와 해당 지자체 의원당 주민 수를 채택하여 수도권과 비수도권간의 의정비 차이가 과다하게 발생하는 것을 용인하고 있다. 의원당 주민 수와 재정력 변수는 인구와 경제의 수도권 집중이 격화되는 현 상황에서 수도권과 지방의회 간 의정비 격차를 더욱 심화시키게 될 것이다.

따라서 가이드라인을 조정하여 재정자립도가 낮고 인구가 적다고 공무원의 급여에 차등을 두지 않는 것과 마찬가지로 광역과 기초의회간 격차는 인정하되 지방의회간 격차는 최소화 할 수 있는 방안이 제시되어야 한다.

⑤ 지방의원 겸직․겸업 금지

현재 의원의 직무와 관련하여 겸직금지가 요구되는 이유는 첫째, 의원이 자신의 직무에 전념하여 직무를 충실히 수행하라는 것이며, 둘째, 직무와 관련한 이해관계로부터 독립적으로 공정하게 직무를 수행하라는 의미이며, 셋째, 유급제로 국가로부터 정액급여를 받고 있는 공직자라는 측면에서 이중급여 방지의 필요성 때문이다. 또 겸업을 금지제도는 지방의회 의원이 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 하거나 시설 또는 재산의 양수인 또는 관리인이 되는 것을 금지하고자 하는 것으로 이것은 의원이 공정하게 직무을 집행하도록 하고자 하는 제도이자 주민의 대표로서 공명정대한 의정활동을 하라는 의미가 반영된 것이다.

지방자치법 제35조 제2항

의정비를 현실화에 대한 사회적 공감대가 형성되기 위해서는 지방의원들의 각종 이해충돌을 예방하기 위한 겸직금지 규정을 지방자치법에 반영해야 한다고 시민단체들은 일관되게 주장하고 있다. 실제로 참여자치지역운동연대가 2006년 6월부터 11월까지 조사한 자료에 의하면 전국 534명의 광역의원 중 56.6%의 의원들이 겸직을 하고 있는 것으로 나타났고, 5대 대전시의회 19명의 의원 중에 12명의 의원이 겸직하고 있는 것으로 나타났다. 2008년 9월 5일 충북참여자치연대가 조사한 제8대 충청북도의회의 경우도 의원 31명 중 20명(65.5%)이 사실상 겸직을 보유, 의원의 직업과 관련된 상임위로 배정되는 등 의정활동과 직업상 영리행위와의 이해충돌 우려가 높은 것으로 나타났다. 이는 지금까지 의원의 겸직금지 필요성에 대한 지속적인 논의에도 불구하고 대다수 의원들이 겸직을 하고 있다는 측면에서 보다 분명한 법적 규정이 필요하다.

따라서 지방의원 겸직금지 범위를 정하고 있는 지방자치법 제35조 제1항 지방의회 의원이 겸직할 수 없는 직을 규정하고 있는 조항을 개정하여 지방의회 의원의 겸직금지를 포괄적으로 적용하는 조항을 신설해야 한다. 이를 통해 의원겸직 및 이해충돌을 막을 수 있는 제도적 틀을 먼저 갖추고 세부적인 사항은 해당 지자체의 조례 통해 규정하도록 해야 한다.

서울특별시 의회는 2006년 6월 「서울특별시의회 교섭단체 및 위원회 구성`운영에 관한 조례」제7조 제4항을 신설하여 ‘의원은 자기 직업과 관련된 상임위원회의 위원회 될 수 없다’고 규정하고 있다.

문제는 지방의원의 겸직과 겸업금지는 민주주의 기본원리인 권력분립정신에 근거한 것으로 선출직 공직자의 공정한 직무집행을 위해 반드시 필요한 제도이다. 다만 겸직금지의 범위를 어느정도까지로 제한할 것인지에 대해서는 보다 심도 있는 논의가 필요하며, 각각의 지자체 특성에 따라 차이가 있을 수 있으므로 법에는 포괄적인 겸직 금지를 의무화하는 규정을 신설하고, 구체적인 겸직제한 대상은 조례로 정하도록 위임하는 것도 방법일 수 있겠다.

⑥ 현행 헌법하에서의 조례제정권 확대

지방자치단체 조례 제정권은 헌법 제117조에서 ‘지방자치단체가 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’.는 헌법에 기초하고 있으며, 지방자치법 제22조에서 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있다. 이는 자치단체의 조례제정권이 헌법적 권한에 속하지만 헌법에 의해 지방자치단체의 자주 입법권이 제약당하고 있음을 확인 할 수 있다. 또 법령의 범위안에서 제정할 수 있는 법령우위의 원칙과 주민의 권리제한․의무부과․벌칙 제정시는 법령의 위임이 있어야 하는 법률유보의 원칙이 조례제정의 제약요인이 되고 있다.

따라서 현재의 헌법하에서 지방자치단체 조례제정을 활성화하기 위해서는 우선 국회가 지방자치단체의 자치사무를 규율하려는 법률만능주의에서 벗어나야 한다. 자치단체의 자치사무에 대해서는 지방자치단체가 입법권과 행정권을 모두 행사하도록 하는 것을 원칙으로 하고 불가피한 경우에만 법령으로 규정하는 것이 지방자치의 이상에 부합한다. 특히 현재의 입법관행은 대강의 사항만 법률로 정하고 정작 중요한 세부적인 사항은 시행령이나 시행규칙에 위임하고 있으며 시행령이나 시행규칙은 지방정치의 활동공간을 거의 주지 않고 획일적으로 지나친 규제를 가하고 있다.(이기우, 2006. 94) 따라서 지방정치의 활성화와 지방의회의 주민 대표성 존중의 차원에서 법률제정에 관행으로 유지되고 있는 주요 사항의 위임을 시행령과 시행규칙으로 할 것이 아니라 조례로 위임하도록 입법과정에서부터 조문화하는 방안이 적극 논의되고 요구되어 져야 한다. 이를 통해 제한적이지만 지방의회의 입법자율성이 확대될 수 있을 것이다.

근본적으로는 헌법개정을 통해 입법권을 원칙적으로 지방의회에 부여하는 입법구권의 헌법상 재배분 문제가 논의되어야 한다. 즉 헌법 제117조 제1항을 “지방자치단체는 법률에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 권한에 속하는 사무에 관한 조례를 제정할 수 있다.”로 개정하고 단서조항을 삭제하는 방안이 제시되고 있다.

이기우 교수는 자치입법권의 헌법상 지위를 확보하기 위해 헌법개정시 지방사무에 관한 법률과 경합적으로 조례의 입법권을 인정하는 방안으로 헌법 제117조의 개정과 헌법 제37조 제2항(기본권제한), 헌법 제12조 제1항, 제13조 제1항(죄형법정주의), 제 23조 제1항(재산권 제한), 제24조 내지 26조(선거권, 피선거권, 공무담임권), 제59조의 법률(조례법률주의)에는 지방자치단체의 사무와 관련되는  경우에 조례를 포함하는 것으로 본다라고 규정하여 조례의 법률유보로 인한 한계를 극복할 수 있다고 주장하고 있다.(이기우, 희망제작소 부설 조례연구소 창립기념세미나 자료집, ‘조례의 현황과 활성화 과제’ 2006.9.14)

3) 주민참여 확대와 의회통제 강화방안

① 의원발의 조례의 주민의견 청취 규정 강화

지방의회 의원이 발의하는 조례의 경우 조례발의 절차에 주민의견 수렴절차가 생략되어 있어 조례제정으로 직 간접적인 영향을 받는 이해관계인들의 의견표명기회가 제약되는 문제가 있다. 따라서 의원발의 조례의 경우에도 지방자치단체가 발의하는 조례제정절차와 같은 입법예고 기간을 정하여 주민의 의견표명과 수렴절차를 만들어야 한다. 국회에서는 국회법 제64조에 “위원회(소위원회 포함)는 중요한 안건 또는 전문지식을 요하는 안건을 심의하기 위하여 그 의결 또는 재적의원 3분의 1 이상의 요구로 공청회를 열과 이해관계자 또는 학식`경험이 있는 자 등으로 의견을 들을 수 있다.”고 규정되어 있다. 따라서 조례제정 과정에서도 관련 전문가 등의 의견을 수렴할 수 있는 입법예고제, 공청회개최 등을 명시적으로 규정할 필요가 있다.

② 지방의회 예산 심의 공청회제도 도입

지방자치에 있어 예산심의는 지자체의 의제가 지자체의 정책으로 최종 결정되는 과정이다. 따라서 예산심의는 예산편성 만큼이나 중요한 과정이며, 이해관계가 있는 다양한 주민의 참여하는 공청회 개최가 필요하다. 그러나 현 예산안 심의 절차를보면 지방자치단체장은 회계연도 마다 예산안을 편성하여 시`도는 회계연도 개시 50일전, 시`군 및 자치구는 회계연도 40일전까지 지방의회에 제출하도록 하고 있다.

제출된 예산안은 지방의회 의장의 결제를 득한 후 해당 상임위원회에 회부되어 상임위원회별 예비심사, 예산결산특별위원회 심사, 예산안 계수조정 소위원회의 종합 조정 후 예산결산특별위원회 보고, 본회의 심의 의결 절차를 거치도록 하고 있다.

이 과정에서 보면 지방자치단체 장과 의회와의 관계만 존재할 뿐 예산과 정책의 수혜자이자 최종 결정권자이 주민이 참여할 기회는 의회 방청이외에 공식적인 의견수렴절차가 부재한 상황이다.

따라서 예산안 및 결산안 심의 의결 과정에 각 상임위별 또는 예산결산특별위원회 차원에서 예산안 최종 의결 이전에 시민공청회를 개최하는 방안이 모색되어야 한다.

③ 의원 표결 실명제 도입

의원들이 소신과 양심에 따라 투명하게 주요 의사결정을 해야 한다. 주민이 직접 뽑은 지방의원이 중요한 현안에 대해 어떠한 입장을 취했는지는 유권자인 주민의 입장에서 보면 매우 중요하다. 더불어 의회에서의 안건 표결 결과가 주민에게 공개되어야 지방의원의 의정활동 대한 객관적 평가도 가능하다. 의원 스스로도 떳떳하게 자신의 정책적 입장을 분명히 밝히는 것이 책임의정을 실천하는 길이기도 하다.   그러나 지금까지 지방의회 주요 현안에 대한 모습을 보면 주민들의 이해관계가 충돌하는 민감한 사안 또는 주민의 뜻에 반하는 의사결정을 하면서 비난을 피해가기 위한 수단으로 무기명투표를 진행하여 소신 있는 의원들조차 싸잡아 비난을 받는 문제가 발생하고 있다. 국회에서는 14대 국회에서 국회법을 개정하여 의원의 국민에 대한 책임성을 제고하기 위하여 안건에 대한 의원의 찬반의사사 회의록에 기재되는 기록표결제도로 종전의 기명투표 외에 전자투표와 호명투표 방법을 도입하여 기록표결 방법을 확대하였으며, 2000년 2월 국회법을 개정하여 기록표결제도 정착을 위하여 특별한 사정이 없는 한 표결할 때에는 전자투표에 의한 기록표결로 가부를 결정하도록 규정하였다.(이청수, 2008, 230~231) 따라서 지역주민의 대변자로 의정활동을 하는 의원들이 지역사회 주요 현안에 대해 어떤 입장을 표명하였는지를 주민에게 공개하는 것은 너무도 당연한 것이며 이를 알릴 수 있는 제도로 전자투표와 표결실명제가 도입되어야 한다.

4) 지방의회 민주적 운영

① 지방의회 의장선출 방식 개선

지방의회 의장 선출과정에서 서울시 의회를 비롯한 많은 지방의회에서 금품수수 사건, 성로비, 해외여행과 골프접대 건이 빈번히 발생하고 있다. 선거이후에도 지지여부를 둘러싸고 주먹다짐을 하는 등 그 후유증이 반복하여 나타나고 있다. 이는 지방의원의 경우 선거과정에서 유권자 검증이 안 된 상태에서 의회에 진출하고, 의회 의장이 되겠다는 인물에 대해서도 아무런 사전 사후 검증장치가 부재하기 때문이다. 이는 의장 선출의 정당성문제, 선출된 후보에 대한 전문성, 도덕성 자질 부족에 대한 논란이 끊이지 않는 이유이다.

지방의회 의장․부의장 선거와 관련한 규정은

현재 지방의회 의장단 선출과정이 입후보 과정이나 정견발표과정은 모두 생략된 채 무기명비밀투표를 통해 선출하는 이른바 ‘교황선출방식’으로 진행되면서 의장선거가 지방의회를 이끌고 갈 지도력이나 자질에 대한 평가는 뒷전으로 미룬 채 정당에 대한 충성도, 다선 여부, 의원간 인간관계 등 비공식적 요소를 중심으로 막후접촉을 통해 다수당에서 내정하는 형태를 띠고 있다.

많은 전문가와 시민단체, 그리고 최근에는 행정안전부까지 나서서 이상의 문제를 지적하며 의장단 선출방식의 개선을 권고하고 있다.

현재와 같은 ‘교황선출방식’의 가장 큰 문제는 후보에 대한 전문성과 자질을 평가할 수 있는 방법이 없다는 것인데 8대 의회 후반기 의장단 선거과정에도 그러한 문제점이 여실 없이 드러났다.. 개인의 영리활동과의 충돌로 인한 도덕성 문제가 제기된 의원이 당선되는가 하면 개인채무관계로 인한 고소연루, 여성과의 부적절한 개인문제, 공직선거법 위반까지 의장당선자의 면면이 그야말로 천태만상이다.

‘교황선출방식’의 선거방법으로는 더 이상 후보자의 자질과 도덕성을 담보할 수 없다. 누가 후보인지도 모르는 상태에서 투표가 이뤄지다 보니 담합과 야합, 뒷거래 등이 횡행할 수밖에 없다. 특히 주류니 비주류니 해가며 '끼리끼리' 뭉쳐 이합집산을 거듭하는 등 과열ㆍ혼탁 양상이 매번 되풀이되고 있다.

이에 의장단 선출방식을 사전에 후보등록을 하고 공개적인 선거운동을 하도록 회의 규칙을 변경해야 한다. 민주적 절차에 의해 선거를 치른다면 후보등록과 정견발표 등의 공개적인 과정을 통해 언론과 유권자의 공개검증 과정을 거치게 되면서 주민들의 눈치를 보게 될 것이고, 그것으로도 주민들의 의사가 반영되는 효과를 얻을 수 있을 것이다. 의장은 일반의원에 비해 월등히 높은 대우를 받고, 그 대우의 비용은 도민들의 세금으로 치른다. 그렇다면 도민들의 의사가 조금이라도 개입될 수 있는 방향으로 가능성을 열어놓는 것이 도민에 대한 최소한의 의무이다.

② 회의 공개의 원칙 강화

‘회의의 공개’라 함은 ‘의사의 공개’ 즉 방청의 자유와 보도의 자유 및 회의의 기록공표를 의미하며, 그 어느 것을 결하여도 완전한 공개라 하기 어렵다.(국회사무처, 2004;273)

지방의회도 지방자치법 제65조(회의의 공개)에서 “지방의회의 회의는 공개한다, 다만 의원 3인 이상이 발의하고 출석의원 3분의 2이상 찬성한 경우 또는 의장이 사회 안녕 질서 유지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우는 공개하지 아니할 수 있다”고 규정하고 있어 회의 공개를 원칙으로 하면서도 필요시 비공개를 가능하도록 제한하고 있다.

이는 회의공개의 원칙이 의원들과 의장의 자의적 판단에 의해 제약될 수 있는 여지를 주고 있으며, 특히 상임위원회의 경우 의도적인 방청제한의 근거로 악용될 여지가 있다는 점에서 비공개할 수 있는 회의의 성격을 보다 구체화 할 필요가 있다.

3. 결론 및 제언

지방의회 제도개선과 관련한 논의를 보면 첫째, 의원 선출과 관련한 쟁점으로 지방의원 정당공천제 폐지 찬반 논란, 지방의원선거구제와 기호배정 등의 문제와, 둘째, 지방의회의 권한 강화를 위한 자치입법권, 보조관제 신설, 사무처 독립, 전문위원실 강화, 셋째, 지방의회의 자치단제장 통제권 강화를 위한 예`결산심의 의결권 확대 문제, 주요 정책관련 청문회, 인사에 관한 비준권 등의 강화, 넷째, 주민참여 확대를 위한 조례제정 및 예산심의 공청회 제도 도입, 다섯째, 지방의회 운영의 민주성 확보를 위한 표결실명제, 의장선출 제도 개선 등 많은 논쟁적인 개선과제가 제시되고  있다.

전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회 회장인 남상우 청주시장 등 기초단체장 6명은 16일 민주당과 자유선진당 중앙당을 잇따라 방문해 기초자치단체장의 정당 공천제 폐지에 적극 나서줄 것을 요청했다. 이들은 “기초 자치단체장은 정치인이기에 앞서 생활 행정을 책임지는 행정가”라며 “초당적인 자세로, 일관된 행정을 펴기 위해서는 기초 자치단체장에 대한 정당 공천제가 폐지돼야 한다”고 주장했다. 남 시장은 지난 7월 전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회 회장으로 선출된 뒤 줄곧 기초 자치단체장 정당 공천제 폐지를 관철시키겠다는 입장을 밝혔었다. 민주당 이시종(충주)의원은 지난 4일 기초자치단체장과 기초의원 정당 공천제 폐지를 위한 공직선거법 개정안을 대표 발의했다. 이 개정안은 시ㆍ군ㆍ구등 기초 자치단체장과 시ㆍ군의원 후보에 대한 정당 공천제를 폐지하는 한편 이들 후보의 정당 가입과 정당의 특정 후보 지원 및 지지 금지 등의 내용을 담고 있다. 이 의원은 “지방이 중앙정치에 예속되는 것을 막고 공천 잡음과 고비용 선거 구조를 없애기 위해서는 정당이 기초 자치단체장과 기초의원 후보를 공천하는 제도를 폐지해야 한다”고 말했다.(한국일보 2008.9.18)

그리고 이상의 논란과 정책적 제안은 1991년 지방의회가 부활하면서부터 시작된 매우 오래된 과제에서부터 정당공천제, 선거구제, 지방의원 의정비 책정, 의원해외연수 문제 등 최근 들어 새로운 쟁점이 형성되어 있는 과제도 다수 존재한다.

문제는 이상의 지방의회 제도개선 과제가 제자리 걸음을 하고 있는 것은 지방자치단체 기관구성의 다양성을 인정하지 않는 획일적인 강시장-약의회제도가 유지되고 있고, 중앙정치권이 자신들의 특권적 권한을 지방의회에 이양하려는 의지가 빈약하기 때문일 것이다.

또 지방의회 의원의 낮은 도덕성과 전문성, 주민위에 군림하는 기득권화 등으로 지역주민의 신뢰를 얻지 못하면서 지방의회의 권한 확대를 중심으로 하는 제도개선 주장이 대중적인 지지를 확보하지 못한 것도 중요한 원인이 되고 있다.

끝으로 시민사회의 경우도 통일적인 제도개선과제에 대한 합의부족으로 전국적인 정치의제로 지방자치 제도개선 과제를 상정하지 못하는 지역중심의 고립적인 활동에 머물면서 구체적인 운동의 성과를 만들지 못하는 상황이 지속되고 있다.

따라서 당장 필요한 지방의회 활성화를 위한 제도개선, 주민의 참여의식 제고, 낮은 관심도와 투표율 등의 문제를 일시에 해결할 수는 없다는 측면에서 최소단위 합의 가능한 의제를 중심으로 선도사업 과제를 선정하는 등 단기적인 과제와 중기적인 과제를 구분하여 대응할 필요가 있다.

-참고문헌-

박종흡(1998), 「의회 행정론」, 서울: 법문사

강용기(2008), 「현대지방자치론」, 서울; 대영문화사

이청수(2008), 「지방의회론」, 서울; (주)지오넥스 커뮤니케이션

하승수(2007), 「지역, 지방자치, 그리고 민주주의」, 서울; 후마니타스

이기우(2006),  ‘자치입법의 현황과 과제’, 희망제작소 부설 조례연구소 창립기념세                 미나 자료집, “지방자치, 이제 조례를 이야기하자”

하승수(2008),  ‘좋은정치를 위한 풀뿌리 정치운동 제안’, 한국사회포럼 2008 “지                  역권력의 민주화와 2010 지방선거 대응전략 토론회 발표문”

위기의 지방의회... 없앨까? 고칠까?

-지방의회 제도 문제점과 개선사항-

이동영(서울시 관악구의원 / 민주노동당)

I.들어가며

요즘처럼 언론에 지방의회가 집중적으로 조명되는 때도 없었을 것이다.  “의장선거에 돈봉투 살포”, “관광성 해외연수”, “관급공사 입찰비리”, “도시계획정보를 이용한 부동산투기”“일은 안하고 의정비만 인상” 등등 좋은 이야기는 하나도 없다.

지방자치 15년여 역사에 매년 발생하는 각종 비리와 의원윤리문제는 그 규모와 정도는 해가 거듭할 수록 심각해지고 있으며, 최근 지방의원 유급제 이후 국민들로부터 강한 질타를 받고 있다.

‘지방의회 무용론’까지 대두될 정도로 지방의회의 위기는 위기인 듯하다. 문제투성이 지방의회, 사고뭉치 지방의회, 주민들의 애물단지가 되어버린 지방의회를 도대체 어떻게 할까?

이번 기회에 과감하게 없애버릴까? 아니면 고쳐서 다시 쓸까?

II.지방의회 문제점과 개선대책

1.정당공천제

○문제점

-공천비리와 중앙정치 예속: 지구당위원장이나 국회의원의 수족 역할

-일당독주: 다수의 횡포(전국 지방의회 67%를 한나라당이 장악)

-중선거구제 도입취지 훼손: 4인선거구 분할, 복수공천 허용

-지자체 동별 주민자치조직에도 정당간 대립구도 형성

-주민의 입장과 이익보다는 당리당략에 근거하여 의정활동

<참고. 2006년 5.31지방선거 결과>

○개선대책

①정당공천 폐지할 경우

-내천 금지, 당 경력 표방금지, 단체장 및 광역의원 세팅 선거 금지, 정당 가입 금지

-소선거구제 전환(의원1인당 대표 주민 수 고려)

②정당공천 유지할 경우

-복수공천 금지, 정당투표 일원화(광역-기초비례투표 통합)

-중선거구제 유지, 비례대표 30% 확대, 유권자 정치연합(준 정당) 실체 인정

③기타

-행정구역 개편으로 인한 기초의회 폐지 및 광역화에 대한 검토

-선거홍보물 선거별<광역-기초/단체장-의원 등> 분리 (유권자가 알기 쉽게 홍보방법 개선)

2.지방의원 유급제

○문제점

-법적 절차 및 주민의견 수렴 절차를 무시한 의정비 인상(60~70%인상)

-의정비심의위원회 위원 선정의 문제(지방의회와 담합)

-의정비 책정의 근거 및 의정활동 평가 근거가 매우 부족함

*최근 의정비 대폭 삭감하는 행정안전부 가이드라인 제출(시행령 입법예고)

구 분		‘05년	’06~’07년	‘08년
광 역		3,120 만원	4,684만원(50%↑) 최고 : 서울 6,804만원(118%↑) 최저 : 전남 3,960만원( 27%↑)	5,284만원(13%↑) 최고 : 경기 7,252만원(34%↑) 최저 : 광주 4,231만원(0%)
기초	평균	2,120 만원	2,788만원(32%↑)	3,766만원(36%↑)
	시		2,916만원(38%↑) 최고 : 경기 성남 3,799만원(79%↑) 최저 : 경북 문경 2,118만원(0%)	3,852만원(34%↑) 최고 : 경기 구리 4,950만원(40%↑) 최저 : 경북 문경 3,000만원(42%↑)
	군		2,455원(16%↑) 최고 : 대구 달성 3,254만원(54%↑) 최저 : 충북 증평 1,920만원(-9%↓)	3,385원(39%↑) 최고 : 울산 울주 5,215만원(67%↑) 최저 : 경북 예천 2,378만원(0%)
	자치구		3,064만원(45%↑) 최고 : 서울 마포 3,783만원(78%↑) 최저 : 인천 동구 2,418만원(14%↑)	4,133만원(34%↑) 최고 : 서울 도봉․송파 5,700만원(각60%, 53%↑) 최저 : 광주 동구 2,778만원(0%)

	◀ 월정수당 지급 기준액 제시방안 ▶
□ 산 식 ○ NL(월정수당/만원) = 6.924(상수값)+0.320×(해당 지방자치단체 3년 평균 재정력 지수)+0.046×(해당 지방자치단체 의원 당 주민 수 NL값)+지방자치단체 유형별 변수 NL값 ※자치단체 유형별 변수:특별‧광역시‧도 0.387/ 50만이상시 0.160/ 50만미만시 0.076/ 도농복합시 0.041/군 0/ 자치구 0.175 □ 상‧하한선 범위 ○ 월정수당 지급 기준액의 ±10% 범위에서 월정수당 지급기준 결정 ○ 다만, 심의회가 기준액의 -10% 이하로 결정하는 경우에는 예외로 함 □ 인상 기준 ○ 2009년 월정수당 지급기준 결정 후 새로운 의정비 결정시에는 지방공무원 보수인상률을 합산하여 산정

구분	지방의원	국회의원	지방공무원
근거 법령	지방자치법 제33조 시행령 제33조	국회의원 수당 등에 관한 법률 국회의원 수당 등에 관한 규칙	지방공무원 보수 등에 관한 규정 지방공무원 수당 등에 관한 규정
목적	직접적인 목적 규정 없음	직무활동과 품위유지에 필요한 실비보전을 위한 수당 지급	보수 및 실비보상에 관하여 필요한 사항
지급종류	의정활동비 여비 월정수당	수당 입법활동비 특별활동비 입법 및 정책개발비 여비 보조직원 보수	보수 수당(20종): 정근수당, 성과상여금, 창안상여금, 자녀학비보조수당, 특수지근무수당, 위험근무수당, 특수업무수당, 업무대행수당, 가족수당, 시간외근무수당, 야간근무수당, 휴일근무수당, 관리업무수당 외
결정방법	의정비심의위원회에서 결정한 범위내에서 의회가 조례로 제정	법률 및 국회 규칙으로 정함 입법및정책개발비는 교섭단체 지급	법령으로 규정

○개선대책

-의정비 관련 지방자치법 33조및 시행령 33조 개정 필요

-유급제 도입취지에 맞게 전문인력을 확보할 수 있는 적정수준의 의정비 책정 필요

-의정비심의위원회 폐지

-지방의원 보수에 관한 법률 및 의정수당 지급 규정 제정 필요

☞국회의원 수당에 관한 법률(규정), 지방공무원 보수(수당)에 관한 규정 참조

☞유급제 도입에 따라 의정비 개념 정립 필요 (생계급여(보수) vs 활동비)

☞급여로 규정한다면 원천적인 겸직금지가 전제되어야 함.

-의정활동 평가 시스템 구축(평가방법 및 조례 제정)

3.지방의원 겸직

○문제점

-직무이용 이권개입, 입찰 및 관급공사 비리, 부동산 투기, 지역토호세력과 결탁

-현재 대표자 명의만 변경(가족 및 친척 등)으로 사실상 겸직

-유급제 도입 취지와 맞지 않음

○개선대책

-적정수준의 의정비 책정(보수와 수당 구분 및 예산편성시 예산항목 세분화하여 관리)

-원천적 겸직 금지 및 가족 및 친인척 겸직 제한 규정 신설 필요(전주시 조례 참고)

4.해외연수

○문제점

-관광성 해외연수의 관례에서 벗어나고 있지 못함.(의원 자질과 윤리의식 문제)

-모든 프로그램을 여행사에 의존하는 것도 심각한 문제임.

(프로그램 기획 부재, 방문지가 너무 많아 버스와 비행기로 이동하다가 시간 낭비)

-연수의 목적과 취지보다는 여행지 선정이 우선(주객전도)

-공무국외연수심의위원회가 형식적으로 운영됨

○개선대책

-공무국외연수심의위원회를 실질적으로 운영(규정 또는 조례 제정 및 개정 필요)

→심의위원 외부인사 2/3이상 참여, 연수기획서 및 보고서 심사 철저, 예산의 적정성, 연수목적과 방문지의 타당성, 연수일정의 합리성 등 체계적 심사 필요

-여행사에 의존하지 말고 지방국제화교류재단이나 외국 대사관, 문화원, 관련 단체 등을 적극 활용

-현지 간담회나 토론회 사전 요청, 방문지 시설 및 인사 등 안내 요청 등

-의원워크숍을 활용한 국내연수(우수사례 지자체 방문 등)와 연계 필요.

5.기타 개선사항

○의장단 공개 선출방식 도입

→교황식 선출방식 문제 및 뇌물비리사건을 개선하기 위하여 의회내 선관위 구성 및 후보등록, 정견발표 필요 / 기명식 투표 방식을 후보명 기재 투표용지로 전환하여 실시해야 함

○표결실명제 도입

→본회의장 전자투표시스템을 통한 표결실명제로 책임정치 구현

→상임위원회 회의시에도 표결실명제 도입 필요

○의사진행 공개시스템 도입

→모든 의사일정에 대하여 생방송(홈피 온라인) 중계 필요

→문서회의록과 동일하게 동영상 회의록을 보존하도록 규정 개정(주민모니터링 활용)

○의정운영공통경비의 행정안전부 예산편성메뉴얼 예산항목 세분화 필요

→의정운영공통경비 항목으로 예산이 묶여 있기 때문에 예산집행 대상이 너무 포괄적임(행사와 식비사용 과다)

→정책개발비, 의원연구단체 지원비, 자료구입비 등 세분화 명시후 집행결과를 구체적으로 검증할 수 있는 시스템으로 전환 필요.

○주민참여자치 활성화 방안 도입

→의견청취안 안건상정시 주민공청회 또는 주민정책토론회 연계

→주민청원제,주민감사청구제 활성화 / 주민공청회청구제, 주민참여예산제 도입

III.지방자치법 개정사항

1.지방자치법 개정의 필요성

○지방자치법 개정이 여야의 정치적 이해관계에 따라 진행된 문제점 개선 필요

○18대 국회 구성이후 정개특위 진행시 공직선거법과 연관되는 부분에 대하여 지방자치법 동시 개정 필요

○지방 분권과 자치의 근본 취지에 맞게 전면적 개정 작업이 필요(지방선거를 앞두고 정략적으로 접근해서는 안됨)

○현재까지 18대 국회에 접수된 지방자치법 개정안은 총 9건인데, 본질적 개정은 없고 부분적 개정에만 그치고 있음.

<18대 국회 ‘지방자치법 개정안 발의 현황’>

발의의원	개정안 주요 내용
최규식 의원외 82인 (08.9.9)	▶지방의회의원이 범죄와 관련하여 구금되어 지방의회의원으로서 그 직무를 수행할 수 없는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 의정활동비의 지급을 제한하도록 함(안 제33조 제3항 신설). ▶ 지방의회 의원이 의장, 부의장 및 상임위원장 선출 등과 관련하여 금품울 주고 받을 수 없도록 명확히 하고, 이를 위반할 경우 뇌물죄에 준하여 처벌하도록 함(안 제36조제4항 및 제176조 신설).
고승덕 의원외 13인 (08.9.4)	▶지방자치단체는 공설묘지ㆍ공설화장시설ㆍ공설봉안시설·폐기물처리시설 등 대통령령으로 정하는 공공시설에 대하여 사용료·수수료 또는 분담금을 징수함에 있어 그 지방자치단체의 주민 외의 자에게 징수하는 금액은 그 지방자치단체의 주민에게 징수하는 금액의 5배를 초과하여 징수할 수 없다. (안 제139조)
김동철 의원외 24인 (08.8.27)	▶「정당법」제22조에 따라서 정당의 당원이 될 수 있는 교원을 제외하고는 지방의회의원의 겸직을 금지함(안 제35조제1항제3호). ▶「정당법」제22조에 따라 정당의 당원이 될 수 있는 교원이 지방의회의원으로 당선된 때에는 임기 중 그 교원의 직은 휴직되도록 함(안 제35조제3항 신설). ▶지방의회의 표결에 있어서 의장이 표결할 안건의 제목과 표결의 결과를 의장석에서 선포하도록 하고, 의장이 표결을 선포한 때에는 누구든지 그 안건에 관하여 발언할 수 없도록 함(안 제64조의2 신설).
김재경 의원외 24인 (08.8.13)	▶윤리특별위원회를 상설특별위원회로 운영하도록 하고, 의장이 의원의 징계요구를 할 때에 필수적으로 윤리특별위원회의 심사를 거친 후 본회의에 부의하도록 하려는 것임(안 제56조·제57조 및 제87조).
이은재 의원외 12인 (08.7.7)	▶지방의회의원은 의원 외의 직을 공무 이외 영리를 목적으로 겸직을 할 수 없도록 함(안 제35조제1항). ▶안 제35조제1항의 개정내용은 지방자치의원의 영리행위 금지를 포괄적으로 규정한 것 으로서, 제35조1항 이하의 각호규정은 불필요하므로 이를 삭제함(안 제35조제1항의 제1호 내지 제7호 삭제). ▶의장은 지방의회의원이 다른 직을 겸하는 것이 지방의회의원으로서 청렴의무와 품위유지 규정에 위반된다고 인정될 때에는 그 겸한 직을 사임할 것을 권고할 수 있도록 함(안 제35조제3항 신설).
홍재형 의원외 12인 (08.7.3)	▶폐회 중에 의원으로부터 서류제출요구가 있는 때에는 의장 또는 위원장은 부의장 또는 간사와 협의하여 이를 요구할 수 있도록 함(안 제40조제1항 단서 신설). ▶토요일 및 공휴일은 행정사무감사기간에 산입하지 아니함(안 제41조제1항 후단 신설). ▶지방의회는 행정사무감사·조사 결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에는 본회의 의결로 해당 지방자치단체 등에 변상 또는 징계조치 등 그 시정을 요구할 수 있고, 해당 지방자치단체 등은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하고 그 결과를 해당 지방의회에 보고하도록 함(안 제41조의2 신설). ▶위원회는 본회의의 의결이 있거나 의장 또는 위원장이 필요하다고 인정할 때, 재적위원 3분의 1 이상의 요구가 있는 때에 개회하고, 폐회 중에는 지방자치단체의 장도 의장 및 위원장에게 이유서를 붙여 위원회의 개회를 요구할 수 있도록 함(안 제61조).
정병국 의원외 23인 (08.6.27)	▶지방자치단체에 대한 행정사무감사기간을 시·도는 10일에서 15일로, 시·군 및 자치구는 7일에서 10일로 연장하고, 행정사무감사 또는 조사 시에 정당한 이유 없이 출석하지 아니하거나 증언을 거부한 자 또는 증인으로서 허위증언을 한 자에 대하여는 고발하도록 함(안 제41조제1항 및 제5항). ▶행정사무감사 또는 조사 시에 정당한 이유 없이 출석하지 아니하거나 증언을 거부한 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하고, 증인으로서 허위증언을 한 자는 1년 이상 10년 이하의 징역에 처하도록 함(안 제41조의2 및 제41조의3 신설).
김충환 의원외 10인 (08.6.24)	▶지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 한도 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 함(안 제22조).
이인기 의원외 10인 (08.5.30)	▶당해 지역의 주민생활의 편익을 증진하고 도시와 농촌지역 간의 균형적인 발전을 도모하기 위하여 현행법상 도농복합형태의 시가 되기 위한 기준이 인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 이상인 군으로서 군의 인구가 15만 이상이어야 하는데 이 중 군의 인구를 12만 이상으로 하고, 이와 함께 인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 3개 이상의 지역의 인구가 7만 이상인 군도 도농복합형태의 시로 할 수 있도록 하려는 것임.

2.지방자치법 주요 개정 필요사항

*지방의회 운영 중심으로 제출, 주민참여자치 및 지자체 운영 관련 개정사항은 추후 제출 예정

○지방의회 인사청문회(임명동의안) 제도(신설)

▶2004.7.22 대법원 판례: 단체장 고유권한을 제한한다는 이유로 조례제정은 법령 위반 판결.

▶제주도의 경우 ‘제주도특별법’ 인사청문회 조항이 있어 이를 근거로 조례 제정하여 시행중.

-지방의회 인사청문회 조례 제정이 가능하도록 근거 명시

-단체장의 논공행상, 인사전횡 차단 장치 마련 시급

-개방형 고위직 인사, 별정직, 정무직 공무원 등

-지방공기업 사장 및 임원

-지자체 산하기관장 (연구원장, 문화관장, 도서관장 등)

-지자체 출연기관 및 공공의료기관장 등

○조례제정권 확대(제22조)

-법령의 범위 안에서만 조례제정 → 법령을 어기지 않는 범위에서 조례제정

○의정활동비 규정 및 책정 절차 구체화(제33조)

-의원의 보수와 의정활동비는 지방의원 보수에 관한 법률 및 규칙(규정)을 별도로 제정 필요

-의정비심의위원회 폐지

-지방자치법상의 개념 정리 필요: 활동수당 vs 생계급여

○겸직금지 전면화(제35조)

-겸직 전면 금지 및 대상 구체적 확대 명시(유급제 취지에 부합하도록 개선)

○지방의회 의결권 확대(제39조)

-의결사항 및 위임사무 확대 필요

-위임사무 확대와 더불어 재정분권 연동

○행정사무감사 기간 연장(제41조)

-현행 광역(10일), 기초(7일) - 공휴일 포함이어서 실제 2일은 감사가 진행되지 못함

-광역(15일) / 기초(10일) -- 공휴일은 감사기간에서 제외하여 실질적 감사 보장

○회의 일수에 공휴일 제외(제47조)

-회의 일수 제한 법령 개정됨 / 회의 일수 산정시 공휴일을 제외하여 일하는 의회로 개선

○의장단 선거 절차 개선(제48조)

-교황식 선출방식 금지→후보등록, 선관위 구성, 정견발표, 후보명 표기 투표용지에 기표 등

○상임위 구성 요건 강화(제56조)

-본인 및 친인척 관련 상임위 배제

-지자체 심의위원회 구성시에도 동일하게 적용 필요

예: 도시계획위원회, 건축위원회, 위탁심의위원회 등

○의회인사권 독립(제91조)

-의회 사무국(사무처) 직원에 대한 인사권 분리.독립으로 단체장에 대한 견제 강화

-의회직 신설

-전문위원(정책 및 입법 보조기능) 강화

○지방자치단체의 장 등의 협의체(지방4단체) 내용 구체화(제165조)

-지자체의 협의체 지원 대상을 정확하게 명시

-예,결산 및 운영내용 통제 강화(보고, 심의 등)