박사학위논문

학교안전사고 예방에 관한 법제 연구

: 산업안전 및 해외 학교안전 법제와의 비교를 중심으로

가천대학교 일반대학원

행  정  학  과

국가안전관리전공

김    형    태

박사학위논문

학교안전사고 예방에 관한 법제 연구

: 산업안전 및 해외 학교안전 법제와의 비교를 중심으로

Research on laws and systems related to

school safety accident prevention

Focusing on comparison with industrial safety

and overseas school safety laws

가천대학교 일반대학원

행  정  학  과

국가안전관리전공

김   형    태

박사학위논문

지도교수 황광선

학교안전사고 예방에 관한 법제 연구

: 산업안전 및 해외 학교안전 법제와의 비교를 중심으로

Research on laws and systems related to

school safety accident prevention

Focusing on comparison with industrial safety

and overseas school safety laws

위 논문을 행정학 박사학위 논문으로 제출함.

2023년 12월

가천대학교 일반대학원

행  정  학  과

국가안전관리전공

김   형   태

이 논문을 김 형 태의

행정학박사 학위논문으로 인준함.

2024년 02월

감사의 글

제가 ‘교육 고통에 응답하자는 마음가짐’으로 서울시 교육의원으로 의정활동을 할 때 발생한 2014년 세월호 사고... 이후 안전의 중요성을 염두에 두고 무엇이라도 해야 할 것 같아 학생 등 교육 주체와 학교 현장에 조금이라도 도움을 드리기 위해 뜻있는 분들과 함께 ‘교육안전조례 제정’하는데 일정한 역할을 하였습니다. 그리고 그것이 인연이 되어 서울학교안전공제회 이사장 재직 시, 학교안전 관련 업무를 총괄하면서 「학교안전법」 개정의 필요성을 더욱 절감했습니다.

그러나 교육 주체와 학교 현장은 목소리 내기가 어려운 구조이고, 교육청과 교육부 등 교육행정기관은 뒷짐 지고 있고, 국회와 정치권은 우선순위가 아니라며 차일피일 미루고 있는 현실에, 답답함과 안타까움을 금할 수 없었습니다. 그러던 중에 유·초·중·고 교원 가운데 학교안전 전문가가 거의 없다며 정면승부하듯 제대로 정책 연구해보라는 안전 전문가 허억 교수님의 강한 추천으로 늦은 나이에 시작한 박사과정(국가안전관리 전공)이었습니다.

중간에 생각지 못했던 코로나19 팬데믹으로 설문조사와 인터뷰 등을 진행하기 어려운 상황을 맞이했고, 그리고 무엇보다 제가 추간판 탈출(이른바 허리디스크)로 의자에 앉아서 쓰다, 서서 쓰다, 무릎 꿇고 쓰다 등을 반복하며 허리 통증과 싸워가며 하루하루 힘들게 논문을 썼습니다.(사실 수료만 하고 포기할까도 했는데...) 몇 분들의 조언대로 ‘산업안전 법제와의 비교 분석’만 선택해서 집필할까도 생각했습니다. 그러나 어쩐지 단편적, 분절적 연구에 그치는 것 같아, 이것은 아니다 싶어 다소 힘들고 어려워도 박사과정 처음 입학할 때의 초심대로 「학교안전법」 개정의 필요성을 주제로 나름대로 종합화, 집대성하는 차원에서 한땀 한땀 수 놓듯이 한 바닥 한 바닥 심혈을 기울였습니다. 그렇게 뚜벅뚜벅 걷다 보니 어느새 논문이 완성되었네요.

사실상 소논문 5개를 합본한 셈이다 보니 분량이 많아졌습니다. 어려운 조건에서 힘겹게 쓴 늦깎이 논문인데, 그래도 많은 분들이 ‘고생했다, 잘 썼다’는 격려와 평가에 고생한 보람이 있네요. 먼저 고비마다 지혜로운 조언과 자문을 아끼지 않고 세심하게 신경 써주신 황광선 지도교수님과 논문의 완성도를 위해 작은 것까지 꼼꼼하게 눈여겨 봐주신 심사위원들께 깊이 감사드리며, 이모저모로 큰 힘이 되어준 박사과정 원우들에게도 고맙다는 말씀 전합니다. 또한 ‘설문조사’에 협조해준 많은 학생들을 비롯하여, 기꺼이 시간 내어 ‘심층 질의응답’에 답변해주신 박상근, 한종극 박사님 등 열 분의 학교안전 전문가들에게 머리 숙여 감사드립니다. 아울러 말없이 헌신하며 응원해주고 힘을 보태준 사랑하는 아내와 두 아들 등 가족, 친지, 지인들과도 함께 기쁨을 나누고 싶습니다. 끝으로 순간순간, 시간시간, 포기하고 싶을 때마다 보이지 않는 강한 손으로 용기를 주며 저를 이끌어 마침내 논문을 마무리할 수 있도록 동행해주신 제가 믿든 신에게 모든 영광을 돌립니다.

처음부터 「학교안전법」 개정을 위한 교두보 및 견인차 역할을 위해 쓴 논문이니만큼 박사논문 집필로 그치지 않고 이제 허리 통증도 많이 좋아졌으니, 학교안전 강화를 위해 미력이나마 교육 주체와 학교 현장의 입장에서 정부와 국회 등에 목소리를 내고자 합니다. 주지하다시피, 실효성 있고 내실 있는 「학교안전법」 개정이 시급합니다. 제 논문은 어떤 의미에서는 교육당국과 정치권을 향한 간절한 호소이자 압박 카드이기도 합니다. 앞으로 「학교안전법」 개정을 위해 연구모임 ‘학교안전정책포럼’을 중심으로 관심 있는 국회의원들과 학교 안전전문가들이 모여 머리를 맞대고 집단지성의 힘으로 하나하나, 차근차근 「학교안전법 개정」 위한 구체적인 노력을 하고자 합니다.

부디 실효성 있고 내실 있는 「학교안전법」 개정이 속히 이루어져 안전의 중요성이 점점 커지는 시대에 ‘더욱 안전한 학교’, ‘더욱 안전한 사회’, ‘더욱 안전한 대한민국’으로 오롯했으면 좋겠습니다. 안전은 결코 남의 일이 아니라 알고 보면 나의 일이요 우리 모두의 일입니다.

더욱 함께 노력해서 ‘교육 때문에 고통스러운 대한민국을, 조금이라도 교육 덕분에 행복한 대한민국’으로 만들어가요!

2023년 12월 끝자락에서

추운 세상을 말없이 덮어주는 하얀 눈을 바라보며

김형태 올림

국문초록

학교안전사고 예방에 관한 법제 연구

: 산업안전 및 해외 학교안전 법제와의 비교를 중심으로

가천대학교 일반대학원 행정학과

국가안전관리전공 김 형 태

지 도 교 수 황 광 선

현대사회는 급속한 발전으로 편리하고 풍요로운 시대를 맞이했지만, 동시에 예기치 않은 사고와 질병으로 불안 속에서 하루하루 살아가는 위험한 시대이기도 하다. 근대화 과정에서 관련 법제 제·개정을 통해 안전의식 및 안전문화가 뿌리내린 선진 외국과 달리 우리나라는 ‘경제성장’을 표방하며 앞만 보고 달려오다 보니, 안전 관련 법제도 미비하고, 안전의식과 안전문화도 아직 착근하지 못하고 있다. 하루가 다르게 급변하는 흐름 속에서 위험 요인들이 늘 도사리고 있기에 안전사고에 대한 예방·대비·대응·복구 등 실효성 있는 안전관리시스템 구축에 대한 중요성은 점점 커지고 있다. 끊임없이 발생하고 있는 대형 재난·재해 수준의 안전사고를 학생 개인과 학교 차원에서 예방하고 대응하기에는 한계가 있다. 학교는 나라의 미래를 이끌어갈 학생들이 교육받는 배움터이다. 그런데 이러한 학교도 위험으로부터 안전하지 못하다. 학생 수는 지속적으로 감소하고 있음에도 학교안전사고는 매년 증가하고 있다.

학교는 단순히 공부하는 책상만 있는 곳이 아니다. 학생들이 마음껏 꿈과 끼와 뜻을 키우도록 알차고 다양한 교육과정과 프로그램을 제공하는 중요한 공간이다. 이러한 학교의 역할과 기능에 ‘안전’이라는 밑받침은 기본요건이다. 만약 학교가 학생의 안전을 보장해 주지 못한다면, 학교 교육은 그 목적과 가치를 추구할 수 없고 존재 의미를 상실할 수밖에 없다. 더구나 코로나19 팬데믹을 아프게 경험한 것처럼 전에는 생각지 못했던 새로운 위험 요인 및 위기 상황이 언제든지 발생할 수 있기에, 이제는 질병·재난 등과 함께 살아가는 ‘위험교육’이 필요해졌다. 따라서 정부와 교육당국은 사고와 재해가 발생한 이고 체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 작동하도록 학교안전망을 촘촘하게 구축할 필요가 있고, 예방과 관리의 통합적, 연계적 운영을 도모할 필요가 있으며, 학교안전사고 예방활동과 안전교육의 패러다임 전환이 필요하다. 즉 학교 실정과 지역 특성, 학령기별 특성을 고려한 발달 단계 맞춤형 안전교육, 재난을 가상 체험하게 하는 PSHEE 프로그램, 사회성 교육과 지속 가능한 환경교육까지 나아가는 철학 있는 안전교육, 다양한 체험관을 통해 실감 나는 안전교육, 재난 상황에서 스스로 슬기롭게 대응할 수 있는 능력을 키우는 안전교육 등 외국의 우수사례를 참고할 필요가 있다.

셋째, 학교안전 관련 법률에는 「학교안전법」 외에도 많이 있다. 사회적 요구에 따라 급하게 제정하다 보니, 학교안전과 관련된 법제가 20여 개가 넘는다. 중복된 내용에 혼란까지 낳고 있어, 흩어져 있는 학교안전 관련 법제의 일원화가 필요하다. 입법적인 결단을 통해, 학교안전 관련 법제를 모두 종합할 수 있는 헌법적 성격의 ｢학교안전기준(기본)법｣을 제정하면, 학교안전에 관한 기준법(기본법)으로서의 역할을 충실히 하면서 학교안전 관련 법제들을 통일성 있게 체계화할 수 있을 것이다. 그리고 미흡한 안전교육 관련 규정을 분명히 하는 등 예방 및 안전교육·안전조치 의무에 관한 법제도 통일하여, 학교안전교육을 보다 내실화하여야 하고, 각각의 법제에 따라 혼란스럽게 운영되고 있는 학교안전구역을 통합하여 체계적, 합리적 학교안전 관리체계를 구축할 필요가 있으며, 학교시설 안전을 규정하는 법제들이 대부분 학교라는 특성을 고려하지 않고 있어, 안전기준 현실화 등 학교시설 안전 법제 정비가 필요하다. 또한 ‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육이 학교 현장에서 착근하지 못하는 이유는, 학교 현장과 교육 주체의 특성을 제대로 고려하지 않았기 때문이다. 이제라도 원점에서 규칙 준수의 이론교육에서 벗어나 위험 요인을 발굴･대응･조치하는 위험인지 감수성 교육으로 나아가야 한다. 무엇보다 학교의 재량권 및 교사의 자율성을 확대할 필요가 있고, 학생들에게 실질적으로 도움이 될 수 있는 ‘학교안전교육 7대 표준안’을 다시 마련하든지, 안전교육용 참고사항 정도로 위상을 낮출 필요가 있다.

넷째, 학교 현장의 목소리를 반영한다는 차원에서, 서울 소재 고등학생 412명을 대상으로 설문조사를 실시, 그 결과를 분석하여 시사점을 제시하였다. 유치원부터 고등학교를 다니고 있는 동안, 사고 경험이 있는 학생은 91.3%에 달했다. 대다수 학생들이 크고 작은 안전사고에 노출되어 있다. 대체로 경상이 많았지만, 골절, 탈골 등 중상도 적지 않아 정확한 발생 원인 조사 및 재발 방지 대책 마련 등 학교안전사고 예방에 더욱 심혈을 기울일 필요가 있다. 그리고 학생 자신에 의한 사고가 절반 가까이 되지만, 이를 단순히 학생들의 부주의와 안전의식의 부족으로 단정하기보다 예방활동과 안전교육의 부실이 원인일 수 있기에, 학생들에게 실질적으로 도움이 되는 방향으로 개선할 필요가 있다. 또한 학생들이 활발하게 신체활동을 하는 체육시간과 체육관·운동장에서 많이 다치고 있기에, 체육활동 시 별도의 프로그램을 운영하는 등 예방활동과 안전교육을 특별히 강화할 필요가 있고, 학교안전공제회 치료비 청구를 거의 하지 않는 것으로 나타나, 청구 절차에 대한 홍보, 치료비 지급 현실화, 학교안전공제회 혁신 등 개선이 필요해 보인다.

다섯째, 학교안전 전문가들의 견해를 들어본다는 차원에서 10명을 대상으로 학교안전 법제 및 정책 전반에 대해 깊이 있게 질문·답변하는 방식의 질적 연구를 진행하였고, 이를 바탕으로 시사점을 제시하였다. 산업재해와 달리 학교안전사고가 지속적으로 증가하는 이유는 중앙정부의 하향식 학교안전정책, 학교 내 안전교육과 안전관리 전문인력 및 학교안전 전문기관 부재, 형식적 예방활동과 안전교육 등 한 마디로 학교안전관리의 실효성이 떨어지기 때문이다. 따라서 무엇보다 톱다운 방식(교육부->교육청->학교)에서 바텀업 방식(학교->교육청->교육부)으로 전환할 필요가 있고, 강력한 처벌로 안전한 학교를 만들겠다는 생각은 위험하기에, 안전의식 향상과 안전문화 확산을 위한 노력을 병행하는 등 다양한 법제와 정책도 필요하다. 현재 학교에서 중대사고가 발생할 경우, 최종적인 책임자는 교육감이지만, 학교장·행정실장 등 교직원에게 법적 책임을 묻고 있다. 학교장은 중간관리자에 불과하기에 학교에 권한 이상의 책임을 부과하는 것은 문제가 있다. 즉 고의와 중대과실이 아닌 이상 현재 무과실책임주의를 채택하고 있는 점을 감안하여, 처벌보다는 예산 지원과 인력 충원을 통해 학교안전 관련 업무들이 실효성 있게 돌아가도록 합리적인 시스템을 구축하는 게 우선이다. 또한 학교안전사고에 대비한 교원보호책임보험을 「학교안전법」에 포함하여 개정할 필요가 있고, 「중대재해처벌법」의 제정 의미를 새겨 교육행정기관은 학교안전 문제를 학교에 미루기보다 교육당국이 차고 나서야 하고, 학교에서 노후·위험 시설에 대한 정밀진단, 안전조치, 사고 조사 등을 요구하면 선진국처럼 교육청과 학교안전공제회 등 별도의 전문기관에서 컨설팅 및 지원하도록 개선할 필요가 있다.

세월호 사고 이후, 「학교안전법」을 개정하여, 예방활동과 안전교육에 대한 내용도 강화하였다. 그럼에도 실효성 없다는 비판을 받고 있다. 사고 자료를 토대로 정책을 수립해야 하는데, 정책담당자들의 직관과 경험으로 의사결정이 이뤄지다 보니 정책과 현실의 간극이 크다. 정작 중요한 역할과 책무, 실효성 있는 대책 미흡, 시수 확보 부재 등이 정책설계에 빠져있었고, 학교 구성원들의 참여를 유도하는 인프라가 부족해 학교 현장에 제대로 뿌리내리지 못하고 있다. 이를 위해 학교안전사고 예방에 관한 책무에 「산업안전보건법」과 같은 위험성 평가 실시, 안전조치, 재발 방지책 마련 규정 등을 명문화할 필요가 있다. 발생한 사고를 집적한 데이터와 사례를 분석해 손상감시시스템 구축, 안전교육 교재, 콘텐츠 개발 등 안전정책으로 환류한다면 사고 예방 효과뿐만 아니라 사고 저감에도 기여할 것이다. 참고로 산업안전 법제가 학교안전 법제보다 상대적으로 비교우위에 있어 참고할만한 내용이 많은 것은 사실이지만, 다만 규제 일변도로는 한계가 있기에 영국처럼 목표 기반 규제, 곧 자율규제 방식으로 나아갈 필요가 있다. 덧붙여 특수교육지도사 등 일부 교직원들이 「학교안전법」 대신 왜 「산업안전보건법」 적용을 요구하는지 그 목소리를 귀담아들어 「학교안전법」의 교직원 보호 수준을 「산업안전보건법」 보호 수준으로 끌어올릴 필요가 있다.

또한 산업재해의 경우 예방업무는 ‘한국산업안전보건공단’이, 보상업무는 ‘근로복지공단’으로 이원화하고 있다. 「학교안전법」도 개정하여 예방과 보상을 분리하면 바람직하겠지만, 현실적으로 그것이 당장은 어렵다면, 「학교안전법」에 예방에 대한 재원 규모를 구체적으로 명시할 필요가 있다. 특히 중앙정부의 기금 투입액을 「산업안전보건법」을 참고하여 100분의 3 이상으로 명확하게 규정할 필요가 있다. 그리고 우리나라도 취학 전 모든 아동에게 의료비 전액을 지원하는 정책을 추진하고 있는데, 여기서 그치지 않고, 고교 졸업 시까지 교육활동 중 일어나는 안전사고와 질병에 대해 치료비를 100% 지원할 필요가 있다. 학생들에 대한 지원과 투자는 우리나라 미래에 대한 지원과 투자이다. 어렸을 때부터 철저하게 국가 차원에서 신경 써서 질병과 사고가 없도록 하는 것이 질병과 사고 뒤에 쓰는 막대한 의료비를 지출하는 것보다 경제적이다. 따라서 북유럽 국가들처럼 우리나라도 ‘교육과 의료’만큼은 국가가 책임진다는 마음가짐으로 정책을 펼쳐야 한다. 헌법에 보장된 교육권의 완전한 실현을 위해서라도 이제 ‘무상교육’을 넘어 ‘무상의료’로 나아갈 필요가 있다. 이와 같이 안전을 중요시하는 시대적 요구 및 학생 등 학교 현장·교육 주체들의 이유 있는 목소리와 학교안전 전문가들의 타당한 목소리를 학교안전 법제에 적극 반영한다면, 보다 안전한 학교로 거듭나고 학교안전행정시스템도 합리성과 효율성이 높아질 것이다.

주제어 : 학교안전, 학교안전권, 학교안전사고, 학교재해, 학교안전법, 학교안전 법제, 학교안전사고 예방, 산업재해 예방, 산업안전 법제, 학교안전공제회

목    차

Ⅰ. 서론 -------------------------------------------------1

1. 연구의 목적 -----------------------------------------------1

가. 연구의 배경과 필요성 -------------------------------------1

나. 문제 제기와 연구 목적 ------------------------------------7

2. 연구의 범위와 방법 ---------------------------------------- 9

가. 연구의 범위 ---------------------------------------------9

나. 연구의 방법 --------------------------------------------10

Ⅱ. 이론적 배경 ------------------------------------------12

1. 학교안전사고의 개념 및 현황 --------------------------------12

가. 학교안전사고의 개념과 범위 -------------------------------12

나. 학교안전권의 의의와 근거 --------------------------------25

다. 학교안전사고의 발생 요인과 유형 --------------------------33

라. 학교안전사고의 현황과 분석 -------------------------------42

마. 소결 및 시사점 -----------------------------------------68

2. 안전사고 예방에 대한 논리-----------------------------------79

가. 선행 연구 고찰 -----------------------------------------79

나. 안전사고 예방이론 --------------------------------------86

다. 안전사고 사례 분석-------------------------------------100

라. 소결 및 시사점 ----------------------------------------108

Ⅲ. 학교안전 예방정책과 산업재해 예방정책 비교 분석 ---------118

1. 학교안전사고 비율과 산업재해 비율 비교 ---------------------118

2. 「산업안전보건법」 등 산업안전 법제 분석 및 특징 -------------122

가. 산업안전 법제의 제정 과정과 주요 내용 --------------------122

나. 「산업안전보건법」 내용과 특징 분석 -----------------------133

다. 「중대재해처벌법」 제정 배경과 특징 -----------------------139

3. 「학교안전법」 분석 및 특징 ---------------------------------145

가. 「학교안전법」 제정 배경과 의미 ---------------------------146

나. 「학교안전법」 주요 개정 내용----------------------------- 149

다. 「학교안전법」 내용과 특징 분석 ---------------------------154

4. 「학교안전법」과 「산업안전보건법」 비교 분석 -------------------169

5. 시사점 및 개선방안 제시 -----------------------------------197

Ⅳ. 해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색 -----------------223

1. 미국 ----------------------------------------------------223

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징 --------------------------223

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점 ----------------------------232

2. 영국 ----------------------------------------------------234

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징 --------------------------234

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점 ----------------------------240

3. 독일 ----------------------------------------------------243

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징 --------------------------243

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점 ----------------------------248

4. 일본 ----------------------------------------------------249

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징 --------------------------249

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점 ----------------------------255

5. 핀란드 --------------------------------------------------257

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징---------------------------257

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점 ----------------------------262

6. 소결 및 제언 --------------------------------------------264

Ⅴ. 학교안전 관련 법제 고찰 및 분석 -----------------------271

1. 학교안전 관련 법제 비교 분석 ------------------------------271

2. 학교안전 관련 법제의 문제점과 개선방안 ---------------------293

가. 혼란스러운 학교안전 법제의 체계화 --------------------------293

나. 부실한 예방활동 및 안전교육의 내실화 ---------------------295

다. 학교안전보호구역 정비를 통한 효율성 제고 -----------------304

라. 학교안전교사 등 전담인력과 전문기관의 필요성 --------------306

마. 학교의 안전관리 책무 강화 시스템 구축 --------------------309

바. 학교 특성에 맞는 시설물 법제의 필요성 --------------------313

사. 학교안전교육 7대 표준안의 성공적 착근 --------------------319

3. 소결 및 시사점 -------------------------------------------326

Ⅵ. 학생 설문 및 학교안전 전문가 질의응답 ------------------330

1. 학생 대상 학교 현장 설문조사 ------------------------------330

가. 설문조사 결과 -----------------------------------------330

나. 소결 및 시사점 ----------------------------------------350

2. 학교안전 전문가 심층 질의응답 -----------------------------359

가. 심층 질의응답 결과 -------------------------------------360

나. 소결 및 시사점 ----------------------------------------394

Ⅶ. 결론 및 제언 ----------------------------------------408

참고문헌 -----------------------------------------------429

부록 --------------------------------------------------445

1. 학생 대상 설문지 -------------------------------------------445

2. 학교안전 전문가 질의서 -------------------------------------452

Abstract -----------------------------------------------459

표  목  차

<표 1-1> 2019년 학교안전사고 발생 현황 --------------------------4

<표 2-1> 안전교육 7대 영역별 주요 사고 유형과 의도 -------------- 18

<표 2-2> 전통적 학교안전관리와 회복탄력성 기반 학교안전관리 ------- 24

<표 2-3> 교육부 법령이 규정한 학교안전 위험 요인 ---------------  36

<표 2-4> 학교안전사고의 유형 분류 ------------------------------ 37

<표 2-5> 고의 사고의 포함 여부와 학교안전정책 ------------------- 39

<표 2-6> 학교안전사고의 분류 ---------------------------------- 41

<표 2-7> 최근 10년간 학교안전사고 발생 추이 --------------------- 43

<표 2-8> 최근 10년간 학교안전사고 보상 추이 --------------------- 44

<표 2-9> 최근 급여별 학교안전사고 보상 추이 --------------------- 45

<표 2-10> 학교안전사고 발생 현황(2015-2019) -------------------- 47

<표 2-11> 활동시간별 학교안전사고 발생건수 ---------------------- 53

<표 2-12> 사고 당시 행동(2019년) ------------------------------ 54

<표 2-13> 장소별 학교안전사고 발생건수 ------------------------- 55

<표 2-14> 사고부위별 학교안전사고 발생건수 ---------------------- 58

<표 2-15> 사고형태별 학교안전사고 발생건수 ---------------------- 60

<표 2-16> 시간대별 학교안전사고 발생건수 ------------------------63

<표 2-17> 2018년 대학 안전사고 발생 현황 ----------------------- 74

<표 2-18> 주요 내용 정리---------------------------------------78

<표 2-19> 교통안전을 위한 해돈 매트릭스 ------------------------90

<표 2-20> 주요 내용 정리--------------------------------------116

<표 3-1> 사고 재해율 비교 -------------------------------------119

<표 3-2> 제5차 산재 예방 5개년 세부과제별 추진일정표 ------------126

<표 3-3> 「산업안전보건법」 주요 내용 ---------------------------129

<표 3-4> 「산업안전보건법」과 「중대재해처벌법」의 차이 -------------141

<표 3-5> 「중대재해처벌법」의 목적 및 정의 ---------------------- 141

<표 3-6> 「중대재해처벌법」과 시행령 ----------------------------143

<표 3-7> 「학교안전법」 주요 내용 -------------------------------155

<표 3-8> 「학교안전법」과 「민법」상 손해배상책임 비교 -------------161

<표 3-9> 「학교안전법」과 「산업재해보상보험법」 보상제도 비교 ------163

<표 3-10> 법의 목적 ----------------------------------------171

<표 3-11> 국가의 책무 ---------------------------------------171

<표 3-12> 「산업안전보건법 시행령」에 명시된 노동부장관의 책무 -----172

<표 3-13> 교육부장관의 책무 -----------------------------------174

<표 3-14> 지방자치단체의 책무 ---------------------------------176

<표 3-15> 예방활동 관련 수단 ----------------------------------179

<표 3-16> 한국산업안전보건공단 사업 현황 -----------------------180

<표 3-17> 예방활동의 재원 -------------------------------------181

<표 3-18> 사고 집계 및 통지 방식 ------------------------------183

<표 3-19> 안전담당 인력 --------------------------------------185

<표 3-20> 위험성 평가 등 ------------------------------------- 187

<표 3-21> 안전보건개선계획 ------------------------------------188

<표 3-22> 근로환경 개선 등 ------------------------------------191

<표 3-23> 근로감독관 등의 역할 등 -----------------------------193

<표 3-24> 벌칙조항 ------------------------------------------195

<표 3-25> 「학교안전법」과 「산업안전보건법」의 차이 ---------------196

<표 3-26> 학교안전 원격통합관제시스템 --------------------------209

<표 3-27> 학교안전지수 --------------------------------------210

<표 3-28> 학교안전 지원기관 협의체 구성(안) ---------------------210

<표 3-29> 주요 내용 정리--------------------------------------221

<표 4-1> 시스템 운영기준 ------------------------------------- 227

<표 4-2> 미국 학교의 안전관리 및 안전교육 ----------------------231

<표 4-3> 영국 학교의 안전관리 및 안전교육 ----------------------240

<표 4-4> 독일 학교의 안전관리 및 안전교육 ----------------------247

<표 4-5> 일본 학교의 안전관리 및 안전교육 ----------------------254

<표 4-6> 핀란드 학교의 안전관리 및 안전교육 ---------------------262

<표 4-7> 주요 내용 정리---------------------------------------269

<표 5-1> 학교안전 관련 법제, 시행 주체 및 주요 내용---------------285

<표 5-2> 학교안전 관련 법령 및 기관 현황 -----------------------290

<표 5-3> 「학교안전법」과 「교육시설안전법」 비교 -------------------291

<표 5-4> 학교시설물 안전관리에 관한 개별 법령의 규정 -------------313

<표 5-5> 주요 내용 정리---------------------------------------329

<표 6-1> 학교안전사고 경험 유무 -------------------------------330

<표 6-2> 학교안전사고 발생 부위 ----------------------------331

<표 6-3> 학교안전사고 발생 원인 -------------------------------332

<표 6-4> 학교안전사고 발생 시간 -------------------------------332

<표 6-5> 학교안전사고 발생 장소 -------------------------------333

<표 6-6> 학교안전사고 횟수 ------------------------------------334

<표 6-7> 치료 장소 -------------------------------------------334

<표 6-8> 치료해 준 사람 -------------------------------------- 335

<표 6-9> 병원에 가야 한다는 판단을 한 사람 ----------------------335

<표 6-10> 병원에 데려간 사람 ----------------------------------335

<표 6-11> 병원에 도착할 때까지 걸린 시간 -----------------------336

<표 6-12> 학교안전공제회 치료비 청구 횟수 ----------------------336

<표 6-13> 학교안전공제회에 치료비 청구한 사람--------------------337

<표 6-14> 치료비 청구하지 않은 이유-----------------------------337

<표 6-15> 학교안전공제회 보상 만족도 ---------------------------338

<표 6-16> 불만족스러운 이유 ----------------------------------339

<표 6-17> 합리적 개선 방법 ------------------------------------339

<표 6-18> 학교안전교육 빈도 -----------------------------------340

<표 6-19> 학교안전교육 내용 -----------------------------------341

<표 6-20> ‘학교안전 7대 표준안’에 의한 안전교육 ------------------342

<표 6-21> 학교안전교육 만족도 ---------------------------------342

<표 6-22> 불만족스러운 이유 -----------------------------------343

<표 6-23> 필요한 교육 내용 ------------------------------------344

<표 6-24> 학교안전교육 필요성 ---------------------------------344

<표 6-25> 학교안전사고가 줄어들지 않는 이유 ---------------------345

<표 6-26> 학교안전사고 예방 및 저감 노력 -----------------------346

<표 6-27> 필요한 법과 제도 ------------------------------------347

<표 6-28> 안전한 학교를 만들기 위한 구체적인 정책 ---------------348

<표 6-29> 주요 내용 정리--------------------------------------358

<표 6-30> 주요 내용 정리--------------------------------------407

그 림 목 차

<그림 2-1> 최근 10년간 학교안전사고 발생 추이 도표 ---------------43

<그림 2-2> 최근 10년간 학교안전사고 보상 비율 추이 도표 -----------44

<그림 2-3> 5개년 학교급별 사고 현황 -----------------------------46

<그림 2-4> 5개년 학교급별 100명당 사고 현황 ---------------------47

<그림 2-5> 5개년 활동시간별 사고 발생 추이 ----------------------51

<그림 2-6> 2019년 활동시간, 학교급별 사고분포 --------------------53

<그림 2-7> 5개년 장소별 사고 발생 추이 --------------------------54

<그림 2-8> 2019년 장소별 사고분포 ------------------------------55

<그림 2-9> 5개년 부위별 사고 발생 추이 --------------------------57

<그림 2-10> 2019년 부위별 사고분포 -----------------------------58

<그림 2-11> 5개년 사고형태별 사고 발생 추이 ---------------------59

<그림 2-12> 2019년 사고형태별 사고분포 --------------------------60

<그림 2-13> 5개년 시간대별 사고 발생 추이 -----------------------62

<그림 2-14> 2019년 시간대별 사고분포 -------------------------- 62

<그림 2-15> 학교안전사고 공제급여 지급 절차-----------------------64

<그림 2-16> 사고통지 시 사고 관련 입력 데이터 구성 -------------- 64

<그림 2-17> 손상 기반 접근과 사고 원인 기반 접근 비교 -------------65

<그림 2-18> 학교안전사고 조사지원제도(안) ------------------------66

<그림 2-19> 사고의 피라미드 모형 ------------------------------ 87

<그림 2-20> 사고 발생의 연쇄 모형 ------------------------------89

<그림 2-21> 재해연쇄이론 --------------------------------------91

<그림 2-22> 재해의 원인 구조이론 ------------------------------ 92

<그림 2-23> 사고 발생 원인(FRAM) ----------------------------- 98

<그림 4-1> 학교보건안전 관리절차 ------------------------------238

<그림 4-2> 학생들이 위험에 대하여 배우는 방법 -------------------238

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 목적

가. 연구의 배경과 필요성

우리나라는 언제부터인가 누군가 쓰러지고 숨져야 법을 제·개정하는 사회가 되었다. 2019년 국회에서 우여곡절 끝에 어린이보호구역 내 신호등과 과속단속카메라 설치 의무화 등 어린이 교통안전을 강화하는 내용의 이른바 ‘민식이법’과 주차장법 개정안인 ‘하준이법’이 통과된 것이 대표적인 사례이다. 그 밖에도 ‘정인이법’, ‘구하라법’, ‘최진실법’ 등 점점 늘어가는 추세이다. 이처럼 사후 약방문 격으로 학교안전 관련 법제들도 어린이와 청소년이 사고를 당하거나 사망해야 바뀌거나 새롭게 제정되는 안타까운 시대를 살고 있다.

친권자의 징계권을 삭제해 체벌을 금지하는 민법 개정안과 아동학대로 신고가 들어오면 바로 조사･수사 착수를 의무화하는 내용의 아동학대처벌법.

부양의무를 다하지 않은 부모의 상속권을 박탈하는 내용의 민법.

친권이 있는 부모가 사망한 뒤 가정법원의 심사를 통해 미성년 자녀의 친권자를 결정하도록 한 민법.

2014년 4월 세월호 침몰 사고는 안전 사각지대를 관리하지 못해 발생한 전형적인 인재였다(정지범 외, 2015). 세월호 사고 이후, 정부는 국민안전처 출범 및 안전혁신 마스터플랜을 발표하면서, 부랴부랴 학교안전사고 예방계획 수립, 시･도 교육청에 학교안전사고 예방･대책 전담부서 설치, ‘학교안전교육 7대 표준안’에 의거한 안전교육 실시 등 그동안 소홀했던 예방 관련 내용을 강화하는 쪽으로 학교안전 법제를 크게 개정했다.

그러나 형식에 치우친 땜질식 처방과 하향식으로 정책을 추진하다 보니, 정작 실효성과 정교함이 부족하여 학교안전사고는 계속 증가 추세를 보이고 있고 학교안전문화도 여전히 뿌리내리지 못하고 있다. 역사에서 교훈을 얻지 못하는 민족은 미래가 없다고 한다. 세월호 사고는 지우고 싶어도 지울 수 없는, 특히 교육계에는 뼈아픈 상처와 쓰라린 기억으로 남아있다. 세월호 사고를 통해 환골탈태 수준의 획기적인 변화와 패러다임의 근본적인 대전환을 꾀했어야 했다. 처음부터 회사의 이윤 창출을 위해 고객의 안전은 뒷전이었고, 한 사람이라도 더 구하기 위해 애써야 할 사람들이 ‘가만히 있으라’고 해서 더 큰 참사를 빚었고, 신속하게 대응하여 얼마든지 구조할 수 있었음에도 황금시간을 놓쳐버렸고, 진심 어린 마음으로 유가족들의 눈물을 닦아주어야 함에도 상처를 주었다. 우리는 세월호 사고를 통해 ‘벌거벗은 대한민국’을 목격했다. 한 마디로 우리 사회의 총체적인 모순과 민낯을 극명하게 보여주는 사건이었다. 왜 이런 참사가 일어났는지, 왜 구하지 못했는지에 대해 철저한 원인 규명과 책임자 처벌이 뒤따라야 했고, 그리고 구체적인 개선방안을 내놓았어야 했음에도 부족했다. 소 잃고 외양간 고치기라 하더라도, 그동안 학교안전사고 예방과 안전교육 등에 소홀했던 교육계도 본질적으로 달라지는 계기로 삼았어야 했고, 재발 방지 차원에서라도 좀 더 촘촘하고 실효성 있는 대안을 마련했어야 했다.

2020 교육부 <학교안전 종합관리‧지원 방안> 자료를 보면, 세월호 사고 이후 교육부 차원에서 학교안전사고를 줄이기 위한 정책적·교육적 노력에도 불구하고, 학교안전사고는 매년 10만 건을 상회하고 있다. 세월호 사고 이후, 최근 6년간('14~'19) 연평균 증가율은 학교안전사고 발생 빈도 3.6%, 발생률(학생 1,000명당 발생 빈도) 6.3%, 학교안전사고 보상 빈도 1.3%, 건당 보상지급액 2.8% 증가함.

세월호 사고 1주기를 맞아 중앙일보가 시행한 여론조사에서 국민의 63.5%는 1년간 국민의 안전의식에 큰 변화가 없었고, 85.8%는 세월호와 같은 대형사고가 언제든지 다시 발생할 수 있다고 인식함.(중앙일보 조사팀, 2015. 4. 2∼3, 전국 1,000명 대상 전화조사, 표본오차 95% 신뢰수준 ±3.1%p)

세월호 사고를 반추하면서 우리는 계속해서 교육적 질문을 던지고 교훈을 얻기 위해 노력할 필요가 있다. 세월호 사고를, 단순히 “잊지 말자” 정도가 아니라 이제라도 학교안전 법제를 보다 체계적이고 내실 있게 개정하여, 안전사고에 취약한 교육행정과 학교문화를 혁신하는 계기로 삼아야 할 것이다(김형태, 2015). 사고와 재난은 지난 수십 년간 우리 사회 전반에 누적되어 온 성과주의, 형식주의 등의 폐단들이 총체적으로 작용하여 드러나는 것이기 때문에 한두 번의 단편적인 처방과 대책을 통해 단기간에 성과를 거둘 수 있는 문제가 아니기 때문이다(김영석, 2017).

21세기의 현대사회는 세계화·국제화의 흐름에 따라 국경을 초월한 무한경쟁(Mega Competition) 시대의 도래 및 지식정보화 사회로 급격하게 전환하는 사회변혁에 직면하고 있다. 즉 현대사회는 산업혁명 이후 대량생산, 세계화, 정보화 등 과학기술의 눈부신 발전을 통해 편리함과 물질적 풍요의 시대를 맞이했지만, 동시에 사고, 질병 등과 같은 부정적 결과도 초래하였다. 또한 지구온난화 등 환경의 변화에 따른 잦은 이상기후, 신종재난의 발생, 사고·재해의 대형화·광역화 경향 속에서 지구촌 속의 우리나라도 이제 ‘초위험사회’로 진입했다.

사회학자 F. Emery & E. Trist가 제시한 ‘소용돌이의 장(Turbulent Field)의 이론’에 의하면 한 조직은 타 조직의 환경구성인자가 되면서도 다른 조직으로부터 많은 영향을 받기도 한다. 조직은 바로 이러한 상호작용에 의한 소용돌이의 장 속에서 내부 조직 자신의 신축성 강화와 사회문제를 포함한 외부 환경에 대해 끊임없는 적응을 통하여 자신의 발전을 달성한다는 것이다.

184) 미국 미시간 대학의 사회학자인 잉글하트(Inglehart, R.) 교수는 현대인들의 이러한 삶의 가치관 변화를 ‘조용한 혁명(Silent Revolution)’이라고 부른다.

근대화 과정에서 차근차근 단계를 밟아 관련 법제를 통해 안전의식을 함양하고 안전문화를 정착시킨 선진 외국과 달리 우리나라는 한동안 ‘경제성장 제일주의 정책’으로 질주하다 보니 안전 관련 법제도 미비하고, 안전의식과 안전문화도 토착화하지 못하고 있다(김성제, 2008). 다시 말해, 우리나라의 경우 압축·고도 성장에 따른 결과로 세계에서 가장 짧은 기간에 경제적 성공 신화를 이루었지만, 세월호 사고와 같은 각종 대형사고가 끊임없이 발생하고 있는데, 이러한 사고의 이면에는 안전불감증과 안전의식 미흡, 그리고 체계적인 안전시스템 미비, 실효성 있는 법제 부족 등이 자리 잡고 있다(박상근, 2015). 현대인은 언제 어디서 어떤 사고가 날지 알 수 없는 불확실성 속에서 불안한 마음으로 살아가고 있다. 현대사회는 갈수록 다양한 위험과 큰 재난으로부터 안전을 보장받기 어려운 상황으로 치닫고 있고, 어린이와 청소년도 예외는 아니다. 우리 학생들의 배움터가 각종 위험으로부터 안전을 위협받고 있다. 따라서 부모들이 안심하고 학교를 보낼 수 있는 나라, 학생들이 마음 놓고 꿈과 끼와 뜻을 펼칠 수 있는 배움터, 교직원들이 건강하고 안전하게 교육활동에 전념할 수 있는 교육환경을 만드는 일은 우리 사회구성원 모두의 몫이 되었다.

사고와 재난은 예상하지 못했던 곳에서 발생한다. 사회적으로 큰 파장이 일었던 대형사건(사망자 기준 5명 이상 500명 내외)으로 서해 훼리호 침몰 사고(1993), 서울 성수대교 붕괴 사고(1994), 서울 삼풍백화점 붕괴 사고(1995), 인천 호프집 화재 참사(1999), 대구 지하철 중앙로역 방화 참사(2003), 경기도 이천 냉동창고 화재 참사(2008), 구미 가스누출 사고(2012) 등을 들 수 있고, 학교 및 수련시설과 관련 있는 사건으로 경기도 용인 경기여자기술학교 기숙사 화재 사고(1995), 경기도 화성 씨랜드 청소년수련원 화재 사고(1999년), 천안시 초등학교 축구부 합숙소 화재 사고(2003), 수도권 일대 대형 학교급식 식중독 사고(2006년), 충남 공주사대부고 사설 해병대 캠프 사고(2013년), 갑작스러운 폭설로 인한 경주 마우나 오션리조트 붕괴 사고(2014년), 세월호 침몰 사고(2014년), 학교 운동장 우레탄 트랙의 유해 사고(2016년), ‘우리밀 초코블라썸케익’ 식중독 사고(2018년), 「도로교통법」과 「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」 개정의 원인이 되었던 어린이보호구역 내 교통사고(2019년) 등 매우 다양하게 발생하고 있다.

1999년 6월 30일 새벽 경기도 화성시 서신면 백미리에 있는 청소년 수련시설인 놀이동산 씨랜드 청소년수련원에서 원인을 알 수 없는 화재가 발생하여 잠자던 유치원생 19명과 인솔교사 및 강사 4명 등 23명이 숨지고 5명이 부상 당한 사건.

2006년 6월 cj프레시웨이가 급식을 맡고 있는 서울･인천･경기 지역 26개 학교에서 1,700여 명의 설사, 복통 환자가 발생한 사건.

2013년 7월 18일, 충청남도 태안군 안면도에서 열린 사설 해병대 캠프에 참가했던 공주대학교 사범대학 부설고등학교 학생들이 구명조끼를 벗고 바다로 들어가라는 교관의 지시를 따르다가 깊은 갯골에 빠진 뒤 그 중 5명의 학생들이 파도에 휩쓸려가 실종, 사망한 사건.

2014년 2월 17일 경주 마우나 오션리조트에서는 부산외대 신입생 환영회 행사 중 체육관의 건물이 무너지면서 사망자 10명, 중상 2명, 경상 101명 총 113명의 사상자가 발생한 사건. 붕괴가 발생한 리조트 체육관 시설은 「시설물안전관리특별법」상 안전 점검 대상에서 제외되어 준공 이후 6년간 한 번도 안전 점검을 받지 않은 관리의 사각지대에 있었다.

2018년 8월 단체급식 식자재 공급업체인 푸드머스가 175개 학교에 공급한 ‘우리밀 초코블라썸 케익’을 먹은 학생 2,200여 명이 식중독으로 고생한 사건.

이른바 ‘민식이법’으로 불리는 내용으로, 2019년 9월 충남 아산의 한 어린이보호구역(스쿨존)에서 교통사고로 사망한 김민식 군(당시 9세) 사고 이후, 어린이 보호구역의 교통사고 예방을 위한 관련 법의 개정 법률을 총칭하는 용어이다.

체육수업, 등·하교, 식사 및 휴식 시간 등 다양한 교육활동 시간대에서 연간 10만 건이 훨씬 넘는 학교안전사고가 발생하여 우리 아이들의 몸과 마음을 멍들게 하고 있고, 매년 전국의 유·초·중·고에서 학교안전사고로 10명 내외의 사망자와 50∼80명의 장애 학생이 생기고 있어(박상근, 2015) 학교안전사고 문제는 자못 심각하다. 학교안전사고는 이제 한 개인과 단위 학교의 문제를 넘어 사회적 문제이고 국가적 과제이다. 따라서 학생들이 건강하고 안전하게 본분인 학업에 충실할 수 있도록 선진국 수준의 내실 있는 학교안전망을 구축할 필요가 있다. 실효성 있는 학교안전망 구축은 기성세대가 최우선적으로 해야 할 사회적 숙제이자, 정부가 국가의 이름으로 추진해야 할 국정과제라 할 수 있다.

<표1-1> 2019년 학교안전사고 발생 현황

(단위 : 건수/%)

합계	등·하교	수업 시간	체육 수업	식사 시간	휴식 시간	특별 활동	학교 행사	기숙사생활
138,784 (100)	6,706 (4.8)	21,746 (15.7)	43,619 (31.4)	29,759 (21.4)	20,620 (14.9)	6,111 (4.4)	9,615 (6.9)	608 (0.4)

* 출처 : 학교안전공제중앙회(2020)

이렇게 매년 학교안전사고가 지속적으로 발생·증가함에 따라, 교육과정에 편성되어 있는 체험, 견학, 실험･실습 등을 기피하는 현상마저 생겨 교육활동을 위축시키는 결과를 가져오기도 한다(최현미, 2020). 어린이·청소년의 안전사고 발생률은 성인의 2배이며, 이 중 사망 비율이 50.3%로 과반수를 차지하고 있다. 그럼에도 불구하고 안전사고 발생 시 대부분 사회 일반의 통상적인 해결 과정으로 대처하는데 그치고 있다. 이것은 어린이·청소년 및 사회에 안전불감증을 야기하는 주요 원인이 되기도 한다(박혜숙 외, 2012).

우리나라도 인구 증가와 산업의 발달, 정보통신과 문화의 발달로 인해 복잡다단한 사회가 되었다. 현대사회는 과학기술의 혜택으로 여러 가지 편리함을 갖추기도 했지만 반대로 울리히백이 말하는 ‘위험사회’로 진입하였다. 실제로 우리 사회를 돌아보면 온갖 위험으로부터 사고가 끊이지 않고 있고, 우리는 위험사회 속에서 매일 안전을 위협받으며 불안하게 살아가고 있다(김갑석, 2019). 각종 사고를 예방하고 감소시키기 위해서는 개인적인 노력도 필요하지만, 국가 책임을 더욱 강화해 직접적인 위험은 물론 자연재해 및 생태환경 위기, 사회적 재난에 대해서도 체계적으로 대응할 필요가 있다. 그러나 우리가 처한 작금의 현실은 여전히 산업사회 수준의 위험에서도 벗어나지 못하고 있는 ‘후진적 위험사회’(유문무, 2004) 라고 해도 과언이 아니다.

학교를 흔히 ‘작은 사회’라고 한다. 학교는 나라의 미래를 이끌어갈 학생들이 교육받는 장소로, 학생들이 일과의 대부분을 보내며 학습하고 활동하는 곳이기도 하다. 그런데 이러한 학교도 위험으로부터 안전하지 못하다. 학교의 안전을 위협하는 요소로는 학교안전사고, 학교폭력, 전염병, 부실•불량급식, 교외활동 중의 위험, 교통사고, 화재, 붕괴, 더 나아가 지진을 비롯한 자연재해, 사회적 재난 등 학생들의 생명과 건강을 위협하는 위험 요소들이 상존해 있다. 또한 학교는 시간과 공간 면에서 학생들이 역동적으로 활동하는 장소이기 때문에 안전사고의 위험이 늘 존재하고, 장난이나 실수 등 우발적･돌발적 사고도 많이 일어나는 곳이기도 하다. 또한 요즘 학교 현장 분위기가 기존의 획일적인 교육과정 체제에서 벗어나 동아리활동, 자율활동, 특별활동, 수련활동, 체육활동, 현장체험활동 등 다양한 교육활동이 동시에 복합적으로 이루어지고 있다. 아울러 학생과 교직원뿐만 아니라 학부모들이 등·하교활동, 학교행사 등 다채롭게 교육활동에 참여하면서 학교안전사고에 늘 노출되어 있다.

학교안전사고 피해자는 대부분 성장기인 어린이와 청소년이기 때문에 건강을 회복하는 동안 학습권을 침해당하는 것은 물론 치명적인 신체적·정신적 피해를 수반하는 경우도 있다(최현미, 2020). 학생들은 안전하게 학교에서 교육을 받을 권리를 국가로부터 보장받고 있다. 그럼에도 불구하고 현재 학교의 안전 확보를 위한 법제 및 정책적 대처는 미비하거나 실효적이지 못하다(김갑석, 2019). 학교는 학생들이 보다 안전하고 자유롭게 학습할 수 있는 곳이어야 하고, 교사 또한 전문성을 발휘하여 교육활동에 전념할 수 있는 교육환경을 조성, 구축해줘야 함에도 현실은 그렇지 못하다.

많은 사람들이 사고를 예측을 할 수 없는 우연한 일로 생각하는 경우가 있다. 그러나 사고 원인과 사고 당시 상황을 면밀히 분석해 보면, 대부분의 사고는 사람들이 사고 가능성을 늘 염두에 두고 미리 예방하는 방법을 생각하여 실천하고, 자신을 보호하기 위한 태도와 대응 능력을 습관화한다면 충분히 예방할 수 있는 것이다(정미라, 1999). 이와 같이 학교안전사고를 예방하기 위해서는 개인 차원에서는 평소에 다양한 위험 요인에 효율적으로 대응하는 능력을 생활화해야 한다. 그러나 학교안전사고는 학생 개인과 학교 차원의 노력만으로는 예방하는데 한계가 있기 때문에, 교육당국과 정부 차원에서는 보다 선진화된 학교안전사고 예방·관리·대응시스템을 갖추기 위해 실효성 있는 법제와 정책 마련에 몰두해야 하고, 이를 위해 전문인력 충원 및 충분한 예산 지원으로 확실하게 뒷받침해야 한다. 더구나 코로나19 팬데믹을 아프게 경험한 것처럼 전에는 전혀 생각지 못했던 새로운 위험 요인 및 위기 상황이 언제든지 발생할 수 있기 때문에, 이제는 질병·재난 등과 함께 살아가는 ‘위험교육’이 필요해졌다. 따라서 정부와 교육당국은 사고와 재해가 발생한 이후에야 각종 제도 개선 방안을 쏟아내고, 갑작스럽게 안전 점검을 실시하는 후행적 안전관리를 하기보다는 미리 사전에 위험 상황을 예측하고 안전 사각지대를 면밀하게 살펴서, 철두철미한 예방활동 및 대책 마련을 하는 등 선제적으로 관리(anticipatory management)하는 합리적인 시스템이 필요하다(정지범 외, 2015).

홍수가 난 다음에 물의 무서움을, 화재가 난 다음에 불의 파괴력을 뒤늦게 깨달으면 늦는 것처럼 사고 발생 후에는 이미 늦었고 허사다. 안전이 제일이고 예방이 최선이라는 말처럼, 첫째 점점 안전을 중요시하는 시대적 요구에 부응하기 위해서라도, 둘째 학생·교직원·학부모 등 교육 주체들의 만족도를 높이기 위해서라도, 그리고 무엇보다 효과적인 학교안전사고 예방 및 관리, 대응시스템을 합리적으로 구축하기 위해서라도 현재 미비하거나 효율성이 떨어지는 학교안전 법제를 혁신적으로 정비할 필요성이 있다.

나. 문제 제기와 연구 목적

글로벌 위험사회와 함께 하루가 다르게 급변하는 흐름 속에서 많은 위험 요인들에 노출되어 있기 때문에 재난·재해 등 안전사고에 대한 예방(경감)·대비·대응·복구(사후 관리평가) 관리체계 강화와 안전에 대한 중요성이 더욱 부각되고 있다(박재웅 외, 2020). 끊임없이 발생하고 있는 대형 재난·재해 수준의 안전사고에 개인과 학교 차원에서 예방하고 대응하는 데는 한계가 있다. 실효성 높은 법과 제도를 토대로 시스템이 작동하는 학교 환경을 구축할 필요가 있다. 학교는 단순히 공부하는 책상만 있는 곳이 아니다. 학습활동을 통해 학생들이 관계를 형성하고, 그 가운데 마음껏 꿈과 끼와 뜻을 키우도록 알차고 다양한 프로그램을 제공해야 하는 중요한 공간이다. 따라서 이러한 학교의 역할과 기능에 ‘안전’이라는 밑받침은 필수요건이다. 만약 학교가 학생의 안전을 보장해 주지 못한다면, 학교 교육은 고유의 목적과 가치를 추구할 수 없게 되어 학교 자체의 존재 의미를 상실할 수밖에 없게 된다.

다중교육시설인 학교 안팎에서의 안전은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 그런데 과연 학교는 안심해도 될까? 학생 수는 지속적으로 감소하고 있음에도 불명예스럽게도 학교안전사고는 매년 증가하고 있다. 교육부 자료에 의하면 최근 9년(2011~2019년)간 학교안전사고는 2011년 8만6468건에서 2012년 10만365건, 2013년 10만5088건, 2014년 11만6527건, 2015년 12만123건, 2018년 12만2570건, 2019년 13만8784건으로 증가 추세를 보이고 있어, 학교가 여전히 안전 사각지대임을 웅변하고 있다(교육부, 2020).

특히 행정안전부가 지정한 ‘어린이재난안전훈련학교’인 김해 모 초등학교에서 2019년에 발생한 ‘방화셔터 끼임 사고’는 우리나라 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템의 후진성을 그대로 보여주고 있다. 서홍이는 가장 안전해야 할 학교에서 그것도 방화셔터에 의해 어이없는 사고를 당했다. 현재 우리나라의 학교는 제대로 된 안전조치 및 안전교육을 하고 있는지 돌아봐야 한다. 주먹구구식 안전조치와 보여주기식 예방활동, 다분히 요식적이고 편의주의적이고 서류 위주의 수박겉핧기식 학교안전관리시스템은 아닌지 반추해볼 필요가 있다. 늦었지만 이제라도 학생·교직원·학부모 등 교육 주체의 만족도 제고를 위한 발상 전환 및 실효성을 담보할 수 있는 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템으로 과감하게 전환해야 한다. 현재의 안전수칙의 습득과 이론･규칙 중심의 안전교육에서 벗어나, 실생활에 기반한 위험인지 감수성과 위험상황 대처 능력을 길러주는 위험교육(risk education)으로의 확대, 학교 현장 맞춤형 안전사고 예방정책 강화, 체계적이고 실효성 있는 학교안전 법제 마련 등 선진국 수준의 학교안전사고 예방 및 안전관리시스템을 구축했더라면 과연 이런 후진국형 사고가 났을까를 생각해 봐야 한다(김형태, 2019).

본 연구의 목적은 안전사고 예방이론 중 주로 내실 있는 법제 마련이 사고 예방에 도움이 된다는 시스템 이론과 제도 이론에 입각하여 실효성과 체계성을 주요 기준으로 「학교안전법」과 「산업안전보건법」 등 산업안전 법제, 그리고 해외 안전 법제 및 학교안전 관련 20여 개 법제들을 비교 분석해 보고자 한다. 그 결과를 토대로 학교안전 법제의 문제점과 한계를 지적하고 학교안전사고 예방 및 저감을 위한 효율적인 개선방안을 제시하고자 한다.

첫째, 「학교안전법」과 「산업안전보건법」 중심으로 학교안전 법제와 산업안전 법제를 분석한 후에, 비교우위를 점하고 있는 산업안전 법제로부터 학교안전 법제에 적용할 시사점을 도출하고자 한다. 둘째, 미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 등 해외 주요 국가의 학교안전 법제를 살펴보고, 좋은 정책과 우수사례를 탐색, 벤치마킹하는 차원에서 우리나라 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템이 보다 실효성 있게 작동하도록 몇 가지 적용 및 시사점을 제시하고자 한다. 셋째, 학교안전 관련 법률에는 「학교안전법」 외에도 많이 있다. 사회적 추세 등 이런저런 요구에 따라 급하게 제정한 경우도 있다 보니, 직간접적으로 학교 안전과 관련된 법제가 무려 20여 개가 넘는다. 손꼽기 어려울 정도로 많을 뿐만 아니라 복잡하기까지 하고, 중복된 내용까지 있어, 여러 가지 혼란과 부작용을 낳고 있다. 이에 학교안전 관련 여러 법제들을 고찰한 후 개선방안을 제시하고자 한다. 넷째, 학교 현장의 목소리를 반영한다는 차원에서 학교안전사고 예방 및 사고 발생 후 대응, 학교안전 관련 법제와 정책 등에 대해 현재 학교에 재학 중인 학생들은 어떻게 경험 및 인식하고 있는가를 알아보고자 한다. 즉 서울 소재 고등학생 412명 대상으로 설문조사를 실시, 그 결과를 분석, 시사점을 제시하고자 한다. 또한 학교안전 전문가들의 견해와 평가를 들어본다는 차원에서 질의응답을 진행하고자 한다. 즉 학교안전 전문가 10명을 대상으로 학교안전 법제 및 정책 전반에 대해 심도 있게 질문하고 답변하는 방식으로 질적 연구를 하고자 한다. 이와 같이 크게 네 가지 연구 주제 및 목적 아래, 학교안전 법제의 문제점과 한계점을 탐색하고 바람직한 개선방안을 제시하고자 한다.

2. 연구의 범위와 방법

가. 연구의 범위

본 연구는 다음과 같이 구성하고자 한다. 연구의 배경과 필요성, 문제의 제기와 연구 목적, 연구의 범위와 방법을 서술한 제1장(Ⅰ) 서론에 이어, 제2장(Ⅱ)에서는 학교안전사고 관련 이론적 배경을 살펴보고자 한다. 학교안전사고의 개념과 범위, 학교안전권의 의의와 근거, 학교안전사고 발생 요인과 유형, 현황과 추이, 선행 연구 고찰, 안전사고 예방이론, 안전사고 사례 분석 등을 다루고자 한다. 제3장(Ⅲ)에서는 학교안전사고 비율과 산업재해 비율 비교, 「산업안전보건법」의 주요 내용과 특징, 「중대재해처벌법」 제정 배경과 특징, 「학교안전법」의 제정 배경과 의미, 주요 내용 및 특징 등 「학교안전법」과 「산업안전보건법」 중심으로 학교안전 법제와 산업안전 법제를 비교 분석해, 시사점 및 개선방안을 제시하고, 제4장(Ⅳ)에서는 미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 등 주요 국가의 학교안전 법제의 주요 내용과 특징을 살펴보고 우리나라 학교안전 법제에 주는 적용 및 시사점을 제시하고자 한다. 제5장(Ⅴ)에서는 「교육기본법」, 「초·중등교육법」, 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」, 「국민안전교육진흥기본법」, 「도로교통법」, 「학교보건법」, 「아동복지법」, 「학교급식법」, 「교육환경 보호에 관한 법률」, 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」, 「석면안전관리법」 등 다수의 학교안전 관련 법제를 분석한 후, 문제점 및 개선방안을 제시하고, 제6장(Ⅳ)에서는 학생 설문 및 학교안전 전문가 질의응답을 진행하고자 한다. 즉 서울 소재 고등학생 412명 대상으로 설문조사를 실시한 후 그 결과 분석과 시사점을 제시하고, 학교안전 전문가 10명 정도를 대상으로 질의응답을 진행한 후, 그 결과를 바탕으로 학교안전 법제의 문제점과 개선방안을 제시하고자 한다. 마지막 제7장(Ⅵ)에서는 이 연구의 결론 및 제언을 요약, 정리하고자 한다.

나. 연구의 방법

학교안전사고가 줄어들지 않고 계속 증가하고 있는 원인에는 앞에서 언급한 바와 같이 부주의·불안전한 행동 등 안전불감증, 안전의식과 안전문화 미흡, 체계적이고 합리적인 안전시스템 미비, 실효성 있는 법제 부족 등을 손꼽을 수 있다. 끊임없이 발생하고 있는 학교안전사고에 개인과 학교 차원에서 예방하고 대응하는 데는 한계를 보이고 있다. 따라서 학교안전사고를 예방 및 저감하기 위해서는 학생 개인과 학교 단위의 노력 못지않게, 보다 실효성 있고 체계적인 법제 마련이 필요하다.

이에 본 연구는 아래의 연구 질문(research question)를 염두에 두고 안전사고 분석 및 예방이론 중 주로 시스템 이론과 제도 이론에 입각하여 실효성과 체계성을 기준으로 「학교안전법」과 「산업안전보건법」 등 산업안전 법제, 그리고 해외 학교안전 법제 및 학교안전 관련 20여 개 법제들을 비교 분석해 보고자 한다. 그 결과 학교안전 법제가 산업안전 법제 및 해외 학교안전 법제에 비해 구체성과 이행 강제성, 예방예산 담보성 측면에서 미흡·미비함을 밝히고자 한다. 아울러 「학교안전법」의 실효성과 체계성을 높인다는 차원에서 학교안전 법제의 문제점과 한계를 지적하고 바람직한 개선방안을 제시하고자 한다.

첫째, ‘산업재해’는 줄고 있는데 반해, ‘학교안전사고’는 매년 계속 증가하고 있는 추세인데, 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 내용을 강화하여, 실효성 있는 예방정책을 시행하면 과연 학교안전사고는 줄어들까? 둘째, 미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 등 주요 국가들처럼 선진국 수준의 학교안전 법제를 구축한다면 우리나라 학교안전사고 예방 및 학교안전행정시스템도 합리성과 효율성이 높아질까? 셋째, 20개 정도로 혼란스럽게 흩어져 있는 학교안전 관련 법률들을 모두 종합할 수 있는 헌법적 성격의 ‘학교안전기준(기본)법’을 제정하면, 학교안전에 관한 기준(기본)법으로서의 역할을 충실히 하면서 학교안전 관련 법제들을 통일성 있게 체계화할 수 있을까? 등이다. 또한 학생 등 학교 현장·교육 주체들의 이유 있는 목소리와 학교안전 전문가들의 타당한 목소리를 학교안전 행정법제에 적극 반영한다면, 보다 안전한 학교로 거듭나고 학교안전행정시스템도 합리성과 효율성이 높아질 것으로 기대한다.

본 연구는 문헌 고찰과 자료 분석, 설문조사, 그리고 학교안전 전문가 대상 심층 질의응답을 병행하고자 한다. 학교안전부문 법제 관련 국내외 문헌, 각종 보고서, 학술연구논문, 학교안전공제회와 교육부를 비롯하여 정부와 관련 기관·단체에서 발간·공개한 자료, 인터넷 검색 등을 토대로 학교안전사고의 개념과 발생 유형, 현황과 추이, 안전사고 예방이론, 학교안전 관련 법제와 정책 분석, 학교안전 법제 및 산업안전 법제 비교 분석, 미국·영국·독일·일본·핀란드 등 주요 국가의 학교안전 법제의 주요 내용과 특징 고찰, 학교안전 관련 여러 법제의 문제점 및 개선방안 제시 등의 연구를 진행하고자 한다. 또한 학생을 대상으로 한 학교 현장 설문조사(412명) 및 학교안전 전문가 질의응답(10명)도 병행하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 학교안전사고의 개념 및 현황

가. 학교안전사고의 개념과 범위

학교안전에 관한 법제와 정책을 논의하기 위해서는 논의의 기본적 틀이라고 할 수 있는 안전을 비롯하여 위험, 사고, 사건, 손상, 재해, 재난 등 용어와 개념을 먼저 살펴볼 필요가 있다. ‘안전(安全)’이라는 말은 우리 사회에서 비교적 넓게 사용하고 있다. 우선 사전적 의미로 ‘안전은 위험이 생기거나 사고가 날 염려가 없음 또는 그런 상태’(국립국어원 표준국어대사전)을 말하는 것으로, 위험 또는 사고가 발생할 염려가 없는 주관적 심리상태(안심)와 사고가 발생하지 않은 객관적 평온상태를 모두 포함하는 개념이다. 즉 사람이 상해를 당하지 않고, 사물도 손상이나 손해를 입지 않으며, 더욱이 그러한 위해를 당할 염려가 없는 상태이며, 사건(incident)이나 사고(accident)가 없음은 물론 위험성(hazard)조차 없는 상태이다(임현교, 2012). 이렇게 일반적으로 안전이란 위험으로부터 오는 사망, 상해 및 질환 또는 재산상의 손실과 같은 손해를 방지 또는 극소화하려고 노력하는 것을 말한다(한국청소년개발원, 1994).

Nilsen 외(2004)도 안전을 주관적 안전과 객관적 안전으로 구분하였다. 객관적 안전은 외부 기준에 따라 행동이나 환경요인을 측정할 수 있고, 주관적 안전은 개인의 내면적 감정이나 인식과 관련이 깊다. 여기서 가장 중요한 것은 안전의 관점을 2사분면에서 1사분면으로 이동하는 것이며, 이러한 이동은 안전을 단지 ‘손상 예방’으로 정의하는 것에서 ‘안전 증진’이라는 개념으로 확장했다는 것이다.

또한 안전이란 신체의 건강과 생명을 지키며 환경으로부터 건전한 정신과 신체의 안전한 상태, 자연적 또는 인적 위험 요인이 없거나 이러한 위험 요인에 대한 충분한 대비가 되어 있는 상태(김종세, 2015)로, 안전은 인간이라면 누구나 누려야 할 기본적 욕구이다. 세계보건기구보고서(WHO, 1998)는 ‘안전이란 인간의 기본권으로 개인과 지역사회의 건강과 안녕을 유지하기 위해 신체적, 정신적 또는 물질적인 해를 유발하는 조건이나 위험 요인을 통제한 상태’로 규정하여, 안전을 개인적 안전을 넘어 공동체의 안전으로까지 확장한 개념으로 보고 있다.

미국의 심리학자 매슬로(Abraham H. Maslow)는 욕구 단계 이론(hierarchy of needs theory)에서 인간의 욕구는 위계적으로 조직되어 있으며 하위 단계의 욕구 충족이 상위 단계 욕구의 발현을 위한 조건이 된다고 하였다. 즉 인간에게는 생리적 욕구(physiological needs), 안전의 욕구(safety needs), 애정과 소속의 욕구(need for love and belonging), 존중, 존경받고자 하는 욕구(need for esteem/respect), 자아실현 욕구(selfactualization needs) 등 5단계의 기본욕구로 구성되는데(한국심리학회(2014), 『심리학용어사전』) 그 중 두 번째 욕구가 ‘안전의 욕구(safety needs)’라고 말하고 있다. 안전 욕구는 전쟁, 질병, 해고, 장애, 사회적 무질서, 자연재해 등의 공포·위협·고통으로부터 회피하려는 것으로 정신적·육체적인 안전을 얻고 싶어 하는 욕구이다.

국제표준기구 ISO/IEC도 안전을 “수용할 수 없는 위험성이 없는 상태(freedom from risk which in not tolerable)”로 정의하고 있다.

반면에 ‘위험’은 ‘해로움이나 손실이 생길 우려가 있음, 또는 그런 상태’(국립국어원 표준국어대사전)를 말하는 것으로, ‘신체나 생명 따위가 위태롭고 안전하지 못한 상태’, 또는 ‘어떤 예기하지 않은 사상이 발생할 불확실성, 손해를 입을 기회를 말하며, 특정한 사고로 인하여 발생할 수 있는 손해의 가능성을 새로이 창조하거나 증가시키는 상태’이다(양희산, 2003). 즉 위험은 안전을 훼손시킬 주관적인 우려 상태 또는 그러한 우려가 객관적으로 현실화된 상태를 의미한다. 따라서 위험도 주관적 위험과 객관적 위험으로 구분할 수 있으며, 어원에서도 이를 확인할 수 있다. 위험(危險)은 危와 險을 해석한 것으로, 危는 주관적 요건으로서 위태로운 상태에 처할 우려를 의미하며, 險은 객관적 요건으로서 위태로운 상태에 노출된 상태를 뜻한다(차우규 외, 2016). 이를 다시 ‘자신의 의도와 관계없이 발생하는 위험(danger)’과 ‘위험 발생 가능성을 감수하는데 나타나는 위험(risk)’으로 구분하기도 하고(하연섭 외, 2015), ISO/IEC는 위험을 ‘인명이나 재산상 손상을 초래할 확률과 그 사고의 심각성 정도’로 정의하고 있다. 이렇게 볼 때 단지 사고나 재해가 발생하지 않은 상태를 안전이라고 말할 수는 없고, 보다 적극적으로 잠재적인 위험을 예측하여 이를 예방할 대책이 마련돼 있어야 비로소 안전한 상태라 할 수 있다(김영석, 2017).

우리나라에서 안전에 대한 개념은 헌법전문에 인간존엄성의 대전제로서 언급하고 있다. 헌법전문은 “유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은…… 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 ……개정한다.”라고 명시하고 있다. 이처럼 우리나라 헌법은 안전을 자유·행복과 동일선상에 놓고 같은 위상과 무게를 부여함으로써 안전을 자유·행복과 함께 국가가 지향하는 최고의 가치로 보고 있다. 제1조는 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”라고 규정하고 있으며, 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”라고 명시하고 있어, 안전은 인간의 존엄과 가치를 근간으로 하여 생겨났다고 볼 수 있고, 인간의 존엄성과 기본적 인권이야말로 안전의 근본이념이라 할 수 있다. 요컨대 대한민국은 안전·자유·행복을 최고의 가치로 삼고 있고, 주권자인 국민은 인간존엄성과 기본적 인권을 지니고 있으며, 국가는 이를 보장할 의무가 있다고 해석할 수 있다(한창희 외, 2014).

우리나라 헌법과 제반 법령에서는 안전에 관해 명시적으로 정의하고 있지는 않다. 안전에 관한 근간이 되는 「재난 및 안전관리기본법」도 재난에 관한 규정은 두고 있으나, 안전 개념에 관한 정의 규정은 별도로 마련되어 있지 않다. 앞으로 헌법과 제반 법령에도 안전에 관해 보다 직접적으로 명시할 필요가 있어 보인다. 물론 특정 분야의 안전에 관한 사항을 다룬 개별 법령은 일부 존재한다. 안전의 의미를 종합해 보면 사람들이 어떠한 위험도 없이 편안하게 생활할 수 있는 환경이 조성된 상태와 사건이나 사고를 예방하는데 필요한 조치가 되어 있는 상태이며, 사람이 누구나 누려야 할 기본적 욕구(황경식, 2018)이자, 일차적 인권이라고 할 수 있다.

「재난 및 안전관리기본법」: 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. ‘재난’이란 국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 다음 각 목의 것을 말한다.

가. 자연재난: 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사, 조류 대발생, 조수, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해.

나. 사회재난: 화재·붕괴·폭발·교통사고·화생방사고·환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지·통신·교통·금융·의료·수도 등 국가 기반 체계의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산 등으로 인한 피해(「재난 및 안전관리 기본법」 제2조 제1호)

「산업안전보건법」: 제2조(정의) 6. “안전·보건진단”이란 산업재해를 예방하기 위하여 잠재적 위험성을 발견하고 그 개선대책을 수립할 목적으로 고용노동부장관이 지정하는 자가 하는 조사·평가를 말한다.

또한 ‘사고’란 사전적 의미로 ‘뜻밖에 일어나는 불행하거나 해로운 일’, ‘의도하지 않은 상황에서 불안전하게 형성된 습관과 행동으로 예기치 못하게 발생한 상해’, 또는 ‘인간을 사망 또는 손상케 한다거나 재산에 손실을 주는 등의 예측하지 못한 사건’을 의미한다. 사고를 미국안전위원회(The National Safety Council)에서는 ‘상처 또는 사망, 재산의 손실을 초래하는 사건의 결과’로 정의하고 있고, 세계보건기구(WHO)에서는 ‘상처를 입히는 돌연한 사건’이라고 규정하고 있다(남혜경, 2001). 즉, 사고란 ‘비교적 단시간에 그리고 비의도적으로 작용하는 외적 에너지에 의해서 인적, 물적 손상을 초래하는 현상’을 말하는 것이다(한국산업안전공단, 1995). 현행 법률 상 사고의 개념도 명확히 정의하고 있지는 않지만, ‘인명이나 재물의 손상’이나, ‘생명 또는 신체 등 인명에 피해를 주는 것’을 의미한다고 볼 수 있다. 사고는 그 원인이 다차원적인데 대부분 국민들의 낮은 안전의식, 예방활동과 안전교육 부족, 비효율적인 법제와 정책, 체계적이지 못한 안전관리, 안전지식과 정보 부족 등 안전문화가 뿌리내리지 않아 생긴다고 할 수 있다(오연천 외, 1999).

사고(Accident)의 어원은 라틴어 Accido로, 낙하, 떨어진다는 의미의 Cido에 접두어 Ac가 붙어 유래한 말이다(김용재, 2006).

1970년대 이후로 구미 선진국에서는 사고(accident)와 손상(injury)을 의도성이 있는지 없는지에 따라 철저히 구분하고 있으나(윤선화, 2003), 우리나라에서는 ‘사고’ 또는 ‘안전사고’라는 용어가 주로 쓰이고 있다. 덧붙여 「산업재해보상보험법」에서 사고는 업무상의 사유에 따른 근로자의 부상·질병·장해 또는 사망과 같은 피해를 유발할 수 있는 상당한 정도의 예측할 수 없는 사건(오상호, 2011)을 뜻한다. 여기에서 ‘사건’은 사고를 유발하거나 사고로 이어질 수 있는 미리 알기 어려운 일로 통상적인 ‘사고’의 개념과 통한다.

이렇게 볼 때 안전사고는 사고를 미연에 방지할 수 있음에도 예방활동 부족, 안전관리 소홀, 개인의 부주의, 법제 및 관리 감독 미비 등으로 신체적 손상 및 정신적, 물질적인 해를 유발하는 조건이나 위험 요인을 통제하지 못하여 발생하는 사고를 말한다(박상근, 2015). 사고의 유사 개념으로 사건, 재해, 재난이 있는데 사건은 사고보다 불행의 양상이 경미한 것을 의미하고, 재해 또는 재난은 불행한 변고 또는 천재지변으로 인한 불행한 사고가 원인이 되어 초래한 손실 또는 막대한 피해를 의미한다. 사건은 사태의 양상이 경미한 점에서, 재해 또는 재난은 원인이 변고 또는 천재지변인 점에서 사고와 구분된다고 할 수 있다.

또한 사고(accident)와 손상(injury)은 구별해야 하는 개념임에도 우리나라에서는 두 용어가 혼용되거나, 오히려 손상보다 사고(또는 안전사고)라는 용어를 더 많이 사용하고 있다. 사고는 손상의 범주 중 주로 비의도적인 손상에 국한해 사용하고 있는데, 학교폭력 및 자살과 같은 의도적 손상의 개념은 아우르지 못하는 문제점이 생긴다(박남수, 2009). 손상과 관련하여 우선적으로 손상 그 자체를 폭넓게 이해하여야 한다. 즉, 손상은 인간의 노력으로 완벽하게 통제하기는 어렵지만, 동일·유사 사고로 말미암아 일어날 수 있는 인간의 신체·정신에 해로운 결과를 사전에 예방 및 감소시킬 수 있다는 인식을 할 수 있어야 한다. 또한 이러한 인식하에 과학적이고 합리적인 손상예방시스템을 구축하고 이를 지속적으로 실천할 필요가 있다(박상근, 2015).

학교는 학생과 교직원에게 자유롭고 안전한 공간이어야 하고, 특히 안전이라는 개념이 의미를 갖기 위해서는 웰빙을 포함해야 한다(김경회, 2019). 학교안전사고의 개념을 살펴보면 「학교안전법」 제2조 제6호에 “학교안전사고라 함은 교육활동 중에 발생한 사고로서 학생·교직원 또는 교육활동참여자의 생명 또는 신체에 피해를 주는 모든 사고 및 학교급식 등 학교장의 관리·감독에 속하는 업무가 직접 원인이 되어 학생·교직원 또는 교육활동참여자에게 발생하는 질병으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.”라고 학교안전사고의 개념을 비교적 넓게 규정하고 있으며, 그 범위와 대상을 점점 확대하고 있다.

동법 시행령 제3조에서 “대통령령이 정하는 것”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 질병을 말한다. 1. 학교급식이나 가스 등에 의한 중독, 2. 일사병(日射病), 3. 이물질의 섭취 등에 의한 질병, 4. 이물질과의 접촉에 의한 피부염, 5. 외부 충격 및 부상이 직접적인 원인이 되어 발생한 질병.

다만 재물의 손상 등 물적 피해는 보상 대상에서 제외하고 있다. 학교시설 피해에 대한 보상은 한국교육시설안전원에서 담당하고 있다.

그러므로 법률의 문구를 중심으로 해석하는 문리해석에 따를 때, 학교안전사고는 단순 상해사고 외에도 학교폭력, 범죄 피해, 자해·자살 등 고의와 비고의를 모두 포함하는 개념이고, 주로 교육활동 자체나 학교 건물을 포함한 학교시설물의 안전성 여부와도 관련이 있다. 따라서 학교안전사고는 교육활동과 관련하여, 또는 학교시설물의 하자로 인하여 학생 또는 교직원에게 심신의 재해 또는 재산상의 피해가 발생한 사고를 말한다(윤건치, 1991)고 볼 수 있다. 이러한 개념들을 종합적으로 고려하면, 학교안전사고는 학교를 둘러싸고 발생하는 모든 사고를 뜻하는 넓은 의미와 학생에 대한 불법행위책임을 뜻하는 좁은 의미로 구별할 수 있다. 요컨대, 넓은 의미의 학교안전사고는 학교 관계자의 일방이나 쌍방을 당사자로 하여 발생하는 모든 사고를 가리키며, 좁은 의미의 학교안전사고는 학생이 피해자가 되는 학교 관계자의 불법행위를 가리키는 것으로 볼 수 있다(손민호 외, 2013). 결국 학교안전이란 「학교안전법」에 의한 학교안전사고가 발생하지 않고, 「재난 및 안전관리기본법」에 의한 재난 피해가 없는 상태라고 말할 수 있다. 현행의 「학교안전법」은 교육활동 중 발생한 학교안전사고의 보상을 주로 특정하고 있는데, 여기에서 그칠 것이 아니라 학교안전사고의 범위에 사회적 재난과 자연재해로 인한 위험까지 추가하는 것이 타당해 보인다(위국환, 2019).

법문의 문장·문구에 나타난 의의에 따라서 법의 의미 내용을 확정하는 해석방법(이병태(2011), 『법률용어사전』, 서울; 법문북스

학교 안팎에서 교육활동 중 일어나는 모든 사고는 학교안전사고로 보고 있지만, 외부인이 학교를 방문했다가 당한 사고의 경우 사각지대로 남아있다. 법 개정을 통해 외부인이 학교를 방문했다가, 또는 교육활동에 참여했다가 발생한 사고도 학교안전사고의 범위에 넣을 필요가 있다.

‘학교사고’, ‘학생사고’, ‘학교재해’ 등의 용어도 학교안전사고라는 용어와 혼용하고 있다. 이 중 ‘학교사고’는 학교를 배경으로 한 요인에 의해 뜻밖에 일어난 신체적･정신적 손상을 초래하는 비정상적 상황을 의미하고, ‘학생사고’는 사고의 피해자가 학생인 경우를 한정하여 강조하는 의미로 사용하고 있다. 그리고 ‘학교재해’는 사고를 당한 학생의 보상 및 피해도 일반적인 재해를 당한 시민의 인권 보장, 또는 산업재해를 당한 근로자의 인권 보장 등과 동일한 선상에서 다루자는 의미로 쓰이고 있다(표시열, 2008).

미국은 학교에서 학생과 교직원에게 발생한 사고를 ‘학교사고(School accident)’라는 개념을 쓰고 있다. 보다 자세한 것은 논문 Ⅳ. ‘해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색’, 미국의 학교안전 법제에서 기술함.

앞서 살펴본 것처럼 「학교안전법」 제2조는 학교안전사고를 ‘교육활동 중에 발생한 사고로서 학생·교직원 또는 교육활동 참여자의 생명 또는 신체에 피해를 주는 모든 사고 및 학교급식 등 학교장의 관리·감독에 속하는 업무가 직접 원인이 되어 학생·교직원 또는 교육활동 참여자에게 발생하는 질병(학교급식 중독, 일사병, 이물질 섭취로 인한 질병, 피부염, 외부 충격으로 인한 질병 등)’으로 정의하고 있다. 교육활동을 ‘학교의 교육과정 또는 학교장이 정하는 교육계획에 따라 학교장의 관리·감독 아래 이루어지는 학교의 안팎에서 학교장의 관리·감독 아래 행하여지는 수업, 특별활동, 재량활동, 과외활동, 수련활동·수학여행 등 현장체험활동 또는 체육대회 등의 활동, 등·하교 및 학교장이 인정하는 각종 행사 또는 대회 등에 참가하여 행하는 활동’으로 규정하고 있다. 이러한 정의는 고의성이 없는 단순한 신체적 침해 사건만을 의미하고 있는데, 학교안전사고의 경우 고의적 사고도 발생한다. 따라서 이를 포함하는 것이 타당하다(양희산, 2013).

뿐만 아니라, 학교안전사고는 사고와 질병을 모두 포함하는 상위개념이다. 그럼에도 불구하고 여전히 ‘사고’라는 하위개념과 동일한 표현을 사용하여 동어반복을 하고 있어 정확한 법률용어로서 기능하기 어렵다. 다시 말해, 법령에서 개념을 정의하면서 하위개념을 반복해서 쓰고 있는 모양새라서 법률용어로는 타당하지 않다(이상철, 2013). 이와 같이 학교안전사고에 서로 이질적인 ‘사고와 질병’의 개념을 일률적으로 판단하는 것은 논리적이지 못하기에 학교안전사고를 ‘교육활동 중의 재해’(정필운 외, 2016)로 바꿔 부르자는 주장이 계속 제기되고 있다.

그러나 ‘교육활동 중의 재해’가 보다 정확한 표현이기는 하지만 법률용어로 다소 길기 때문에, 뜻과 소리를 모두 살린다는 의미에서 기왕이면 ‘산업재해’처럼 줄여서 ‘학교재해’로 부를 필요가 있다. 또한 앞서 살펴본 것처럼, 사고라는 용어는 학교폭력이나 자살과 같은 의도적 손상 개념을 포함하지 못하는 문제가 있기 때문에, 이런 문제를 해결하기 위해서라도 ‘학교재해’로 명명하는 것이 바람직해 보인다.

‘교육활동상의 재해’는 산업재해보상보험법상의 업무상 재해 인정기준(업무수행성과 업무기인성)을 차용한 개념인바, 「학교안전법」에서는 교육활동 수행성과 교육활동 기인성을 교육활동상의 재해 개념의 구성요건 안에 포함하여 사고의 발생 원인과 결과 간의 인과관계를 명확히 하고 보상 대상이 되는 사고의 개념을 보다 분명하게 규정할 수 있을 것이다(김상철, 2013).

재해란 하나의 사건이고 목적을 수행하고자 하는 인간 노력의 저해를 의미하며 사고의 최종결과인 인명의 상해나 재산상 손실을 지적하는 말로써 사용된다. 즉, 재해는 사고와 사고의 결과라는 두 가지 의미를 모두 포함하고 있다고 할 수 있다(송인화, 2000).

학교안전교육의 영역에 관하여 교육부는 고의와 비고의를 모두 포함하여 생활안전, 교통안전, 폭력 및 신변안전, 약물 및 사이버중독 예방, 재난안전, 직업안전, 응급처치 등 7대 영역으로 구분하고 있다. 안전교육의 영역별 주요 사고 유형은 <표 2-1>과 같다(차우규 외, 2016).

<표 2-1> 안전교육 7대 영역별 주요 사고 유형과 의도

영역	생활안전	교통안전	폭력 및 신변안전	약물 및 사이버 중독 예방	재난안전	직업안전	응급처치
사고유형	생활안전 사고	교통사고	학교폭력, 범죄피해	약물중독, 사이버중독	재난사고	직업안전 사고	모든 사고
의도	비고의	비고의	고의	고의	비고의	비고의	모든 사고

학교안전을 안전의 의미와 연결하여 정의하면, 학교안전은 학생을 위험 또는 사고로부터 보호함으로써 학생을 심리적으로 평온하게 하거나 인적·물적으로 온전하게 하는 것 또는 그런 상태로 있도록 하는 것을 의미한다. 학교안전은 인적 안전과 물적 안전, 자연적 안전과 사회적 안전을 모두 포함하는 개념이다. 그리고 통상의 생활안전 외에도 시설안전, 재해안전, 심신건강, 학교폭력, 범죄안전, 환경안전, 교통안전 등 학생의 건강과 생명에 위협이 되는 요소들도 학교안전의 영역으로 포함된다.

일본은 학교안전의 영역을 생활안전, 교통안전, 재해안전 3개 영역으로 구분하지만, 우리나라 교육부는 학교안전교육 영역을 생활안전, 교통안전, 폭력 및 신변안전, 약물 및 사이버중독예방, 재난안전, 직업안전, 응급처치 등 7대 영역으로 구분하고 있다. 일본이 학교안전 영역에서 고의사고영역을 배제한 것과 달리, 교육부는 고의사고영역인 폭력 및 신변안전, 약물 및 사이버중독예방, 안전일반영역인 응급처치를 포함하여 학교안전을 위협하는 제반 영역을 대상으로 하고 있다.

특정 영역과 관계있는 학문을 파악하기 위해서는 해당 영역의 개념을 구성하고 있는 요소들을 분석하여 구성 요소와 관련 있는 학문을 찾아내야 한다. 학교안전의 개념은 학교안전의 이론과 실제로 나뉘고, 학교안전의 이론은 안전 관련 개념, 사고 분석 및 예방이론, 법·제도 체제로 세분화할 수 있다. 학교안전의 실제는 안전관리와 사고관리로 이원화할 수 있는데, 안전관리는 안전교육, 안전 점검, 조직활동으로, 사고관리는 비상 훈련, 사고 대응, 사고 복구로 구분할 수 있다.

그리고 구성요소별로 학교안전의 개념과 관련 있는 분과학문을 살펴보면, 학교안전의 이론 영역에는 인문학, 언어학, 통계학, 안전공학, 산업재해학, 교육법학, 교육행정학 등이 있고, 학교안전의 실제 영역에는 교육학, 발달심리학, 보건학, 건축학, 행정학, 방재학, 응급구조학, 법학, 보험학 등이 있다. 이와 같이 학교안전과 관련 있는 분과학문은 광범위하다. 이러한 분과학문적 특성은 학교안전학의 통섭과 종합을 위한 노력, 학교구성원에 대한 지속적인 교육과 연수, 업무 간 협업 등의 과제를 부여한다.

학교안전학은 안전한 상태 그 자체를 지향하는 것이 아니라, 자아실현, 복지, 생명 및 인간존엄, 행복이라는 최상의 가치 달성을 위한 수단적·도구적 특성이 강하다. 이는 Maslow의 욕구 단계 이론에서 안전이 생리적 욕구와 함께 기본적 욕구 단계에 자리매김하고 있는 것을 보면 알 수 있다. 즉, 안전이 해결되지 않으면 상위 단계로 올라갈 수 없기 때문에 수단적·도구적 특성으로서의 학교안전은 중요한 개념이다. 따라서 학교안전학은 이러한 자아실현, 인간존엄, 행복이라는 최상의 가치 실현을 위한 도구적 성격을 지닐 수 있도록 교육과의 결합이 필요하다. 안전교육은 인성과 체험중심의 교육으로 구현할 수 있는데, 이는 실천적 노력을 통한 가치관, 배려, 준법의식, 공동체 의식 등을 실질적으로 함양할 수 있도록 하는 교육을 의미한다(차우규 외, 2016).

참고로 학교안전관리시스템에 대해 살펴보면, 「재난 및 안전관리기본법」 제3조에서는 안전관리의 개념을 ‘재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 사람의 생명·신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동을 말한다.’고 정의하고 있다. 그러나 이러한 정의는 ‘개념적 정의(conceptional definition)’로 학교안전관리를 위해 해야 할 일에 대해 ‘모든 활동’이란 용어를 사용하고 있어, 학교 현장에 있는 교직원들이 학교안전관리를 위해 무엇을 해야 하는지에 대한 명확한 틀(frame)을 제공하지 못한다는 한계를 갖고 있다. 따라서 학교안전관리에 대한 개념적 정의를 구체적인 행동으로 전환하기 위해서는 실천적 정의(practical definition)로 재정의할 필요가 있다. 이를 위해 ‘모든 활동’이란 말을 재난대응기관들이 사용하는 재난관리의 개념을 적용하여 ‘예방, 대비, 대응, 복구로 구성된 일련의 활동’으로 바꿈으로써 학교안전관리를 위해 교직원들이 해야 할 단계적 활동이 무엇인지를 명확하게 인식할 수 있도록 재정의해야 한다(한종극, 2016).

학교안전을 강화하기 위해 교직원들은 궁극적으로 자신들이 근무하는 학교

가 노출되어 있는 유해 위험 요인(hazards)과 이로 말미암아 발생할 수 있는 잠재적 위기 상황과 사건·사고가 무엇인지를 찾아내고, 학교가 직면할 수 있는 이러한 사건·사고에 의한 영향을 감소시키기 위한 정책, 절차, 관행, 교육, 훈련을 실행해야 한다. 만일 잠재적 유해·위험 요인을 완전히 제거할 수 없는 경우에는 이를 대비하고, 사건·사고의 발생으로 인한 학생과 교직원의 생명·신체·재산적 손상과 손실 등의 문제들을 신속하고 효율적으로 해결함으로써 학교안전사고가 일어나기 이전의 정상적인 교육활동의 장으로 학교가 신속하게 회복하는데 필요한 학교안전관리의 실제적인 역량을 개발해야 한다. 이러한 학교안전관리활동을 이해하기 위해 먼저, 재난의 대비와 대응에 관한 공식 기관이라 할 수 있는 국민안전처 등의 재난전문기관들이 채택하고 있는 재난관리의 단계를 이해할 필요가 있다(한종극, 2016).

학교안전관리에 있어 재난관리의 4단계 프로세스를 교육활동 중심의 학교 현장에 그대로 적용하는 것은 적합하지 않다는 점을 지적하는 경우도 있을 수 있다. 그러나 실제 학교안전사고가 발생하는 경우, 학교는 결국 소방관, 구급대원, 경찰관 등의 법적 지휘 권한을 가진 전문대응기관이 사건·사고 현장에 도착하기 전까지 학생과 교직원 또는 방문객의 생명·신체·재산을 보호해야 하는 책임을 갖는다는 점을 고려한다면, 이러한 4단계 프로세스를 학교안전관리에 적용하는 것이 합리적이라 할 수 있을 것이다. 실제로도 ‘학교안전계획’에 관한 선진국의 교육당국들은 이러한 단계를 적용하고 있는 것이 사실이다(한종극, 2016).

안전관리는 관리(management)와 통제(control)를 포괄하는 개념이다. 관리(management)는 조직 목표의 달성을 위해 조직의 협동적 노력을 지휘·조정하는 과정을 말하는데, 조직 목표를 설정하고 계획을 세우며, 인적·물적 자원을 조직화하고, 구성원들의 활동을 지휘·조정·통제하는 과정을 통해 이루어진다고 할 수 있다. 통제(control)는 구성원들의 활동을 조직 목표에 부합하도록 하는 관리 기능을 말하는 것으로, 조직 목표 달성을 위해 구성원들의 활동이 일정한 기준에 따르는지 그 여부를 검토해 차이가 있을 경우, 이를 시정·개선하는 관리활동을 말한다고 볼 수 있다(이종수, 2009).

관리하는 기준이 없으면 관리가 있다고 할 수 없다. 어느 정도의 위험성이면 허용할 것인가의 기준을 설정해 두고, 그 기준에 미치지 못하는 불안전한 상태나 불안전한 행동이 있으면 그 근본적 원인을 찾아 재발하지 않도록 대책을 수립·실시하여야 한다(정진우, 2015). 시스템은 특정 기능을 수행하는 조직화된 전체를 말하는 것으로, 환경과 구분되는 일정한 경계를 지니고 있는 하위체제들이 상호의존성을 가지고 상호작용을 하면서 외부로부터 투입받아 전환 과정을 거쳐 산출을 내고, 산출은 다시 환류하는 특징을 갖고 있다(이종수, 2009). 아울러 안전관리 실태는 국제적 표준이라 할 수 있는 PDCA 기반 산업안전보건관리체계(Occupational Safety and Health Management System)에 따른 개별 학교의 안전관리 실태를 파악하여 향후 학교·교육청 간 비교 가능한 데이터 수집 방식으로 전환할 필요가 있다(김경회 외, 2019).

PDCA는 순환하는 4개 단계(Plan, Do, Check, Act)로 구성된 제품과 프로세스의 통제와 지속적인 개선을 관리하는 방법을 말하는데, 유럽의 많은 나라들은 학교장을 사업주(고용주), 학생과 교직원을 근로자(피고용자)로 간주하고, 개별 학교에 「산업안전보건법」이 규정한 보건안전관리체계를 적용함.

서구사회에서 위험관리(risk management)라는 용어가 처음 등장한 것은 1957년에 웨인 스나이더(Wayne Snyder) 교수가 미국 시카고에서 열린 북미보험구매인학회(North America Insurance Buyer Conference)에서 사용하면서부터이다(Drennan and McConnell, 2007). 그 후 1960년대부터 위험관리라는 용어는 영연방 국가 사이에서 인기를 끌기 시작했고, 산업계 전반으로 확산하였다. 최초의 국가 단위 위험관리 표준은 1995년 호주와 뉴질랜드에서 시작하였다. 호주와 뉴질랜드 표준협회는 세계 최초로 위험관리 표준인 AS/NZS4360을 만들었고, 이 표준은 이후 일본과 캐나다의 표준 기초 역할을 했다(Drennan and McConnell, 2007). 영국 역시 위험관리 전문가들을 중심으로 유사한 위험관리 표준을 개발하였고, 2008년 BS31100 위험관리 표준을 출판하였다(Gallagher, 2011). 이후 표준기관들은 영국의 이 표준을 ISO 국제 표준(ISO 31000: 2009)으로 인증했다(김은성 외, 2011).

재난전문기관들은 재난관리를 정의할 때 ‘예방·대비·대응·복구의 4단계로 구성된 일련의 활동’으로 정의하고 있다. 이러한 4단계 개념은 미국은 물론이고 우리나라를 포함한 상당히 많은 선진국의 재난 대응 기관들이 이러한 정의에 기초하여 정책, 계획, 절차, 프로그램 등을 마련하여 실행하고 있다. 실제로 재난관리에 관한 기본법이라 할 수 있는 우리나라 「재난 및 안전관리기본법」 제1조(목적)에서 ‘이 법은 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 국가 및 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고, 재난의 예방·대비·대응·복구 그 밖에 재난 및 안전관리에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다’고 규정하고 있다. 또한 동법 제3조(정의)에서는 ‘재난관리’라 함은 ‘재난의 예방·대비·대응·복구를 위하여 행하는 모든 활동을 말한다’고 규정하고 있다(한종극, 2016).

교육부에서 2015. 12. 30. 발표한 학교안전사고 예방 3개년(2016∼2018) 기본계획에서도 학교의 안전사고 관리 단계를 예방·대비·대응·복구로 나눔으로써 학교안전관리에 시스템적 사고를 도입하였다. 이러한 의미에서 학교의 안전관리시스템은 학교의 안전 확보라는 조직 목표 달성을 위해 조직의 역량을 결집하여 집중해 나가면서 설정한 기준에서 벗어나는 부분이 있는가를 점검하여 원하는 상태를 유지하는 제반 활동을 말한다. 이는 사고와 재해로부터 인간의 생명과 재산을 보호하기 위한 계획적이고 체계적인 활동이며, 학교 경영자가 학교의 안전에 대해 리더십을 갖고 조직적으로 실천하는 시스템을 만들기 위한 것이다(김영석, 2017). 첫째, 예방(Prevention)은 학교안전사고의 발생 가능성을 제거하는 활동을 수행하는 단계를 말하는 것으로, 일반적으로 예방할 수 없는 사건과 사고로 인한 생명과 재산이 손상되는 것을 감소시키기 위한 학교의 지속적 활동을 일컫는 경감 활동을 포함한다. 둘째, 대비(Preparedness)는 비상 상황에 신속하고, 협력적, 효과적인 방식으로 대응할 수 있도록 준비를 해놓는 것을 말한다. 실제로 리스크를 발생시키는 모든 유해 요인들을 완벽하게 경감시킨다는 것이 불가능하기 때문에, 이를 대비하기 위한 조치들은 사건과 사고가 발생하기 전에 특정한 활동을 취하도록 함으로써 학교에 존재하는 유해·위험 요인(hazards)에 의한 영향을 감소시킬 수 있도록 도와준다. 셋째, 대응(Response)은 예방과 대비단계에서 위기를 효율적으로 관리하고 학교 커뮤니티를 효과적으로 보호할 목적으로 개발한 정책과 절차들을 사건·사고로 인한 위기 발생 시 즉각적으로 실행하는 단계로, 발생한 위기의 감소를 통해 다음의 복구(회복) 단계로 신속하게 발전할 수 있도록 하기 위한 활동이 전개될 수 있도록 한다. 넷째, 복구(Recovery, 회복)는 사건·사고에 의한 위기 상황이 종료된 이후 학생, 교직원 그리고 가족들의 치유를 지원하고 학교의 교육활동을 정상화하는 단계로, 학생과 교직원들의 정신적·정서적·육체적 치유뿐만 아니라 학교의 물리적·재정적·학습적 회복을 포함한다. 효과적인 복구 활동을 위해서는 안전과 정신건강에 관한 공공서비스 기관들과의 긴밀한 협력과 지원을 필요로 하게 되는데 이러한 복구 활동의 형태와 범위는 발생했던 리스크의 크기와 범위에 따라 달라진다. 결국 학교안전관리의 4단계 프로세스는 학교안전사고의 발생에 따른 리스크(risk)를 줄이는 예방단계, 리스크에 대한 종합적인 대응책을 마련하는 대비단계, 실제 학교안전사고 발생 시의 전략적·체계적·실효적 대응 단계, 학교안전사고 발생 이전의 평상 시 상황으로 신속하게 회복하여 교육활동을 지속할 수 있도록 하기 위한 복구(회복)단계로 구성하는 것이다(한종극, 2016).

일본 문부과학성에서는 학교의 안전관리를 ‘사고의 원인이 되는 학교 환경 및 학생들의 학교생활에서의 위험한 행동을 조속히 발견하여 신속히 제거하고, 동시에 사고나 재해가 발생한 경우에는 적절한 응급조치와 안전조치가 가능한 체제를 확립하고 학생들의 안전을 확보하기 위해 학교생활 및 학교 환경을 안전하게 관리하는 것’이라고 정의하고 있다(생존의 힘을 키우는 학교의 안전교육, 2015).

Wildavsky(1988)는 위험에 대처하기 위해서는 위해를 사전에 방지할 수 있는 능력을 가진 ‘예견(anticipation)’, 현실적인 위험에 대응하기 위한 자원과 행동을 재구성할 수 있는 능력을 가진 ‘회복탄력성(resilience)’으로 대응해야 한다고 언급하고, 예견과 회복탄력성 간의 균형이 가장 효과적인 안전전략이라고 강조하였다. 최근 재난 등 각종 위험이 학교를 위협하면서 학교조직 차원의 예견과 회복탄력성을 강조하고 있다. 회복탄력성 학교 교육은 평상 시 학생들의 문제해결능력 증진을 통해 어떠한 상황에서든 스스로 위험을 이겨내도록 하는데 주된 목적이 있으며, 회복탄력성 학교관리는 재난 시 가정·지역사회의 긴밀한 연계를 통해 질 높은 학교 교육을 실시하도록 지원해야 하며, 학생 보호 요인을 증가함으로써 신체적 안전과 함께 재난 트라우마 극복 등 정신적 안전을 도모하는 것을 포함하고 있다.

이를 위해 첫째, 학교 교육 차원으로 학생 개인의 문제해결 능력 등을 신장시키는 회복탄력성 학습기회 제공을 통하여 다양한 위험으로부터 자신을 보호할 수 있도록 하고, 둘째, 학교관리 차원으로 학교, 가정 및 지역사회의 지원체계 구축 등을 통한 보호 요인 강화로 위험 요인을 자연스럽게 경감시키도록 하며, 즉 성공적인 회복탄력성에 기반한 학교안전을 위해서는 개인에게는 회복탄력성 증진 기회를 강화하는 동시에 학교 차원에서는 회복탄력성을 증진할 수 있는 지원적 환경을 조성해야 한다. 이 가운데 어떤 한 측면에만 초점을 두어서는 효과적인 안전을 기대하기 어렵다. 회복탄력성 연구 및 국외 동향 분석 결과를 바탕으로 회복탄력성에 기반한 학교안전관리의 특성을 전통적 학교안전관리와 비교하면 다음과 같다(김경회 외, 2019).

<표 2-2> 전통적 학교안전관리와 회복탄력성 기반 학교안전관리

항목	전통적 학교안전관리	회복탄력성 기반 학교안전관리
학생관	통제 대상으로서의 타율적 존재	스스로 조정하는 자율적 존재
안전의 정의	위험의 제거를 통해 위험이 없는 상태	조직의 목적을 달성하기 위해 위험이 효과적으로 조절된 상태
위험의 본질	모든 위험은 사전에 파악하여, 제거 가능 위험 요인 중시 위험은 제거해야 할 대상	위험은 사전 파악하기 어려우며, 사고 발생을 피할 수 없음 위험 요인보다 보호 요인 중시 위험은 발전을 위한 기회
안전관리	학교 중심의 안전관리 결점 기반 잘못되고 있는 것에 초점 심각한 위험에 초점 사후 대응 조치 및 분석 매뉴얼 중심의 안전관리 안전 법규 및 지침 준수	학교, 가정, 지역사회의 통합 참여강점 기반 잘되고 있는 것에 초점 자주 발생하는 위험에 초점 사전 대응 역량 증진 일상생활의 조정, 적응 강조 돌봄과 지원적 학교환경
안전교육	안전지식 전달 위주 과정보다는 결과 중시	학생의 문제해결능력 위주 결과보다는 과정 중시

우리는 한때 학교안전사고 발생의 91.1%를 학생 부주의 등에 원인이 있는 것으로 생각해 왔다. 물론 이와 같이 해석할 여지가 전혀 없는 것은 아니다. 다만 이렇게 해석할 경우 학교안전사고의 책임을 학생 개개인에게 떠넘기게 되고, 교육부와 정부는 뒷짐 지고 있게 된다. 현재의 학교안전사고는 학생들만 조심하고, 학교에서만 신경 쓴다고 해결될 문제가 아니다. 물론 학생들의 안전의식도 높여나가고 학교 차원에서 예방활동 및 안전교육에 더욱 심혈을 기울여야 하겠지만, 합리적이고 효율적인 시스템에 의해 작동하는 학교안전사고 예방 및 관리시스템을 구축해야 가능한 문제이다. 따라서 교육부와 정부는 학교안전관리는 신체적 사고를 예방할 뿐만 아니라 정서적, 사회적 웰빙을 증진시키는 환경까지 조성해야 한다는 점을 감안하여 더욱 정책적 의지를 가지고 보다 내실 있고 바람직한 학교안전 법제를 마련해 체계적이고 실효성 높은 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템을 구축해 나가야 할 것이다.

우리나라 학교안전사고 발생 원인을 학생부주의 75.7%, 우발적 사고 15.4% 등으로 보고 있다(학교안전공제중앙회 2009년 통계 기준).

나. 학교안전권의 의의와 근거

학교안전권은 헌법을 기초로 「교육기본법」과 「초･중등교육법」, 「아동복지법」, 「청소년기본법」 등에 근거를 두고 있고, 국제적인 ‘UN아동권리협약’과 ‘OECD 어린이를 위한 안전조치 권고’ 등을 종합해볼 때, 학교안전은 학교구성원 모두의 권리라고 할 수 있다. 다시 말해, 학교안전은 학교에서 위험으로부터 피해를 입지 않도록 사고를 미연에 방지하는 안전한 상태를 말하며 그러한 상태를 누릴 수 있는 권리가 바로 학교안전권이다(김갑석, 2019).

우리나라 헌법은 안전권을 명문화하지는 않고 있다. 다만 헌법 해석을 통하여 안전권을 도출할 수 있는데, 안전권이라는 것은 자연적·사회적 위험으로부터 안전의 확보를 국가로부터 요구할 수 있는 권리이다. 인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 명시한 헌법 제10조와 인간다운 생활을 할 권리를 규정한 제34조 제1항을 비롯해 기본권과 관련한 대부분의 규정들은 생명, 신체, 재산 등의 안전을 기본적인 전제로 하고 있다. 특히 헌법 제10조 제2문의 기본권 보장 의무는 사인(private person)에 의한 위험 발생으로부터 국민을 보호해야 하는 국가의 의무를 언급하고 있다. 헌법 제34조 제6항은 국가의 재해 예방의무를 천명하고 있는데, 즉 재난과 같은 위험으로부터 국가는 국민을 보호할 헌법상 의무가 있음을 명시하여 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민 보호를 위해 노력해야 할 의무를 명확히 하고 있다(백수원, 2016).

이렇게 안전권은 헌법전문, 제10조, 제34조 제6항, 제35조 제1항, 제36조 제3항 등에서 도출할 수 있다.(김대환, 2014) 헌법전문에서는 “우리들의 안전과 우리들 자손의 안전을 …… 영원히 확보할 것을 다짐”하여 법률 해석의 기준과 입법권 행사의 한계, 정책 결정의 방향을 제시할 뿐만 아니라, 주권자인 국민의 다짐이기에 국민의 위임을 받아 주권을 행사하는 국가 권력 담당자에게 안전권 실현 의무를 부과한 것으로 볼 수 있다. 즉 헌법전문에서 국민의 안전권 확보라는 국가의 과제를 명문화하고 있는 것이다(전광석, 2015). 이에 국민에 대한 국가의 안전 보장 의무를 도출할 수 있고, 국민 한 사람 한 사람의 안전권을 이끌어낼 수 있다.

「헌법」 제10조 후문에서는 국가의 기본권 보장 의무를 명시하고 있고, 「헌법」 제37조 제1항에서는 열거하지 않은 자유와 권리도 경시하지 않는다고 규정하고 있기에, 불문의 권리인 안전권도 「헌법」 제10조 후문에서 보장하는 기본권 보장의 대상이라 할 수 있다(김대환, 2014). 따라서 이러한 기본권 보호 의무는 기본권에 의거하여 보호하는 기본적 법익을 제3자의 위법적 제약으로부터 국민을 보호해야 할 국가의 의무를 말한다고 할 수 있다(김철수, 2013).

앞서 살펴본 것처럼, 기본권 보호 의무의 헌법적 근거로는 ① 기본권의 이중적 성격, ② 헌법전문에 있는 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서”라는 문구 중 특히 ‘안전’의 확보라는 표현, ③ 헌법 제10조 후문의 “국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 지닌다”는 규정, ④ 생명·신체에 대한 범죄 피해자에 대한 국가의 구조 의무를 규정하고 있는 헌법 제30조를 들 수 있다. 「학교안전법」은 기본권 보호 의무를 실현하기 위해 학교안전사고로 인한 학생 등 교육활동참여자의 생명· 신체라는 기본권 침해에 대한 예방 의무를 규정하고 있다(김상철, 2013).

또한 「헌법」의 핵심적인 이념인 ‘인간의 존엄과 가치’를 실현하기 위한 가장 기본적인 전제조건은 바로 생명·신체·건강 등이 위험에서 벗어나 자기결정권을 행사할 수 있어야 한다(전광석, 2015). 그리고 「헌법」 제34조 6항 국가의 재해 예방 의무에서 국가에 대해 재해로부터 국민을 보호할 것을 명시하고 있고, 제36조 제3항에서는 국민 보건 보호 의무로서 보건권을 이끌어낼 수 있고, 이 보건권으로부터 안전권을 도출할 수 있다(홍완식, 2013).

국가가 위험으로부터 국민의 안전을 보장해야 한다는 것은 국가 탄생의 배경일뿐만 아니라 헌법 이론의 기초이다. 따라서 안전에 대한 책무는 국가의 절대적 사명이자 국가 존립 정당성의 근거이기도 하다(백수원, 2016). 고도로 위험이 도사리고 있는 현대사회에서 안전권은 바로 국가의 존립 근거라는 점과, 국민의 안전권은 기본권이기에 마땅히 보장해야 할 필요가 있고, 그 요청에 국가는 부응해야 한다는 점에서 헌법상의 권리라고 할 수 있다. 왜냐하면 안전권을 헌법이 아닌 법률상의 권리로만 인정한다면 이를 실현하기 위한 입법의 여부는 입법자의 자유재량에 좌우될 수 있기 때문이다(홍완식, 2013).

또한 헌법 제31조 제1항에서 명시하고 있는 ‘교육을 받을 권리’는 안전하게 교육을 받을 권리가 있다는 것을 인정하는 근거로 해석할 수 있다. 여기에서 교육을 받을 권리는 ‘통상 국가에 의한 교육 조건의 개선･정비와 교육 기회의 균등한 보장을 적극적으로 요구할 수 있는 권리’라고 할 수 있다. 이에 더하여 ‘국가에 보다 안전한 교육 여건과 학교 환경의 보장을 적극적으로 요구할 수 있는 권리’라고 해석할 수 있기에, 국가는 학교의 안전문화 정착을 포함한 학교안전사고의 예방 대책을 마련해야 할 의무가 있다고 볼 수 있다(손민호 외, 2013).

헌법재판소 1992.11.12. 선고 89헌마88 결정.

참고로 안전권을 헌법상 기본권으로서 명문화 한 사례가 있었다. 국가인권위원회의 기본권 보장 강화를 위한 헌법 개정안과 문재인 대통령의 대한민국헌법 개정안에서 안전권을 신설하여 명문화하였다(김갑석, 2019). 국가인권위원회 개헌특위 자문위는 ‘위험으로부터 안전할 권리’를 신설하여 헌법에 명문화하고 위험으로부터 안전할 권리로서 평화권, 위험정보 요구권, 안전조치 요구권 등을 신설할 필요가 있다는 의견을 제시하였다.

국가인권위원회의 헌법 개정안

국가인권위원회 정책교육국, 기본권 보장 강화를 위한 헌법 개정안 공개토론회 자료집, 국가인권위원회, 2017. 6, 67쪽.

제14조 ① 모든 사람은 위험으로부터 안전할 권리를 가진다. ② 국가는 모든 재해를 예방하고 그 위험으로부터 사람을 보호하여야 한다.

문재인 대통령의 헌법 개정안을 살펴보면, 헌법에 안전권을 신설하여 모든 국민은 안전하게 살 권리를 가진다는 점을 밝히고, 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 사람을 보호할 의무를 진다는 점을 명문화하고 있다.

문재인 대통령의 헌법 개정안

문재인 대통령의 대한민국헌법 개정안, 2018. 3, 8쪽.

(https：//wwwl.president, go.kr/Amendment).

제37조 ① 모든 국민은 안전하게 살 권리를 가진다. ② 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 사람을 보호해야 한다.

아울러 국제적으로는 「UN아동권리협약」과 「OECD 어린이들을 위해 채택한 안전조치 권고」 등을 통해 안전권의 근거를 찾을 수 있다. 첫째, 「UN아동권리협약」의 전문에서 “아동기에 특별한 보호와 배려가 필요하다.”라고 하고 있고, 제6조에서는 “아동이 생명에 관한 고유의 권리를 가지고 있으며, 생존과 발달을 최대한 보장해야 한다.”라고 하여 아동이 안전하게 성장할 권리가 있음을 아래와 같이 밝히고 있다. 이 밖에도 어린이 사고 예방을 위한 안전 법규를 들 수 있고, 국제적 수준에서 어린이 사고 예방의 효율성을 검토해야 한다고 명문화하고 있다(김수홍, 2016).

[전문] 아동권리선언이 명시하는 바와 같이, “아동은 신체적•정신적으로 미성숙하므로 출생 이전부터 아동기를 마칠 때까지 적절한 법적 보호를 비롯해 특별한 보호와 배려가 필요하다”는 점에 유념한다.

[제6조]

1. 당사국은 모든 아동이 생명에 관한 고유의 권리를 가지고 있음을 인정한다.

2. 당사국은 아동의 생존과 발달을 최대한 보장해야 한다.

둘째, 「OECD 어린이들을 위해 채택한 안전조치 권고」를 통하여 어린이용 제품의 안전을 위해 경고 레벨 부착이나 안전교육을 권장하고 있다. 또한 국가 차원에서 어린이 사고 예방을 위한 안전 법규와 위험 제품의 금지규정을 두고 있다.

회원국들의 교통사고를 포함한 사망 및 중경상 사고 중 1~15세 사이의 어린이가 차지하는 비율이 상당히 높은 바, 의료자원에도 상당한 부담을 주고 있을 뿐만 아니라 인간적인 고통을 초래하는 이러한 사고의 상당수는 예방이 가능함을 고려해야 한다.

o 제품안전요건 및 기준(Product Safety Requirement and Standards)

회원국 정부는 필요한 모든 조치를 취해서 어린이용 제품과 그들에게 위험을 초래할 수 있는 기타의 제품들이 정상적인 사용 시나 예상되는 오용의 경우에도 설계, 제작 또는 구성성분의 결함으로 인해 불안전하게 될 가능성이 없는지 확인해야 한다.

헌법에서 이끌어낸 안전권은 모든 국민의 안전 확보 및 보장을 위해 노력해야 할 국가의 책무를 발생시킨다. 국민 중에 누가 더 안전해야 한다는 기준을 정할 수는 없지만, 학생의 안전도 매우 중요하다. 특히 사고가 발생하여 구조의 순위를 정한다면, 사회적 약자 다음으로 보호해야 할 대상이 바로 학생이다. 이러한 측면에서, 학생은 국가의 안전권 보장 의무를 발생시킨다고 할 수 있고, 이러한 학생이 가장 많이 활동하는 공간이 바로 학교이다. 그렇다면 학생의 안전권은 물론이고 학교의 안전권 또한 마땅히 보장해야 할 것이다.

학생의 안전권은 학생이 주체이지만, 학교의 안전권은 학교 구성원 모두가 주체이다. 다시 말해, 학생뿐만 아니라 교직원, 교육활동참여자 등도 학교안전권의 보장 대상이라는 뜻이다. 학생안전권은 학생의 보호에 대한 권리만 있다면, 학교안전권은 권리뿐만 아니라 학교의 구성원들에게 학생을 안전하게 보호해야 할 의무를 부여한다. 요컨대, 학교안전권에는 보호의 대상인 교직원이 학생의 안전보장을 위한 의무의 주체이기도 하다는 뜻이다(김갑석, 2019).

헌법 제34조 제2항에서 언급하고 있는 사회보장·사회복지는 국민의 생활보장을 목적으로 하는 국가의 종합적 시책의 구체적 실천 방안으로 사회보장제도의 확립을 꾀하여야 하고, 학교안전사고에 대한 보상제도는 사회보장제도의 일환으로 실시하고 있는 것이다(김상철, 2013). 학교안전사고와 헌법상 기본권의 관련성은 국민의 기본권 보호를 위한 사전 예방적 측면과 법익 침해에 대한 사후 보상적 측면으로 나누어 볼 수 있다. 사전 예방적 측면에서는 국가의 기본권 보장 의무의 구체적인 내용으로서 국민의 인간다운 생활을 할 권리(헌법 제36조)에 상응하는 국가의 재해 방지 의무(헌법 제34조 제6항)에서 헌법적 근거를 찾을 수 있다. 그리고 피해에 대한 사후 보상적 측면에서는 학교안전사고에 대한 구제 제도를 사회보험화함으로써 위험을 분산하여 교육활동참여자에 대한 보호를 확대하고 있는 셈이다. 이는 국가의 사회보장 증진 노력 의무(헌법 제34조 제2항) 또는 국가의 청소년 복지 향상 정책 실시 의무(헌법 제34조 제4항)에 근거하고 있다고 말할 수 있다(김종세, 2015).

사전 예방활동은 기본권 실현 의무와 학교안전사고의 원인으로 작용할 수 있는 교육시설에 대한 ‘안전 점검’ 등 물적 조치와 교육당사자들에 대한 ‘안전교육’ 실시 등과 같은 인적 조치로 나누어 살펴볼 수 있다. 물적 조치이든 인적 조치이든 그것도 타인의 기본권을 제한할 수 있으므로 어디까지나 법률에 근거하여 예방활동을 진행해야 한다. 사후 보상은 학교안전사고로 발생한 피해에 대해 ‘손실보상 또는 손해배상’으로 실현하는 제도이기에, 이 또한 타인의 기본권을 제한할 수 있으므로 법률에 근거하여 시행해야 한다(최현미, 2020).

주지하다시피 학교안전사고에 대한 보상제도는 학교장 등 가해자의 사고·재해보상 책임을 전제로 한 보험이다. 「민법」은 불법행위와 피해 사이의 인과관계가 성립하는 경우, 과실책임주의를 적용하여 가해자에게 피해자에 대한 손해배상책임을 규정하고 있다. 그러나 「학교안전법」은 교육활동 중에 발생한 학교안전사고에 대해 무과실책임제도 채택하여 교원이 아닌 학교안전공제회에서 보상하도록 규정하여(김상철, 2013), 사실상 공적 사회보험제도를 실현하고 있다고 할 수 있다.

헌법 제31조의 교육기본권은 엄연히 기본적 인권임에도 불구하고, 문구 그대로 단순히 ‘교육을 받을 권리’ 즉 ‘학습권’ 정도로 생각하는 사람들이 있다. 이것은 교육기본권을 너무나 협소하게 해석한 견해이고 또 근대산업사회에서 필요로 하는 양질의 노동력 양성을 위한 경제중심적인 발상이라 할 수 있다. 이러한 사고방식은 19세기 독일과 일본 헌법학의 영향으로, 교육기본권의 법적 성격을 생존권, 또는 사회적 기본권으로 파악하려고 했던 근대산업사회 초기의 발상이다. 교육기본권을 단순히 교육을 받을 권리로, 학습권이라는 사회적 기본권 정도로만 봐서는 안 된다. 왜냐하면 현대사회에서 교육기본권은 다른 어떠한 인권보다 중요한 의미를 갖고 있기 때문이다.

교육기본권을 우리 헌법 제10조가 보장하고 있는 인간의 존엄과 가치라는 근원적인 기본권(또는 국가 운영의 최고원리 또는 최고이념)과 연계해 볼 때, 교육기본권은 인간으로서 존엄과 가치를 실현하는 포괄적 또는 종합적 기본권으로서 즉 헌법의 최고이념인 인간으로서의 존엄과 가치를 실현하는 기본권으로서 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 모든 생활영역에 평등권, 자유권, 생존권, 청구권, 참정권을 모두 갖는 총체적 성격의 종합적 인권으로 파악해야 할 것이다(신현직, 2003).

어떠한 경우이든 우리 스스로가 ‘사람’이라는 이름으로 불리기 위해, 그리고 ‘유적 존재(類的 存在)로서 인간(Mensch als Gatung)’일 수 있기 위해, 또 피교육자인 학생도 같은 인간이기에 당연히 인간으로서 받아야 할 대우를 그들에게도 해야 한다. 이것이 바로 인권의 요구사항으로, 인권은 인간 이성이 명하는 정언적 명제이자 당위적 권리이고, 인간이 인간에 대해 가져야 할 최소한의 의무이다. 어느 나라든지 사회적 약자의 인권 보장 수준은 그 나라의 성숙도를 가늠하는 척도라고 할 수 있다. 왜냐하면 어느 나라든지 어린이와 청소년은 피교육자 또는 피양육자로서 가장 밑바닥에 있는 사회적 약자이기 때문이다. 그러므로 우리 사회에 있어서 학생의 기본적 인권 보장은 바로 우리 자신의 인간적 성숙도와 우리나라의 현주소를 보여주고 있다고 해도 과언이 아니다(강희원, 2013).

학교안전을 어린이와 청소년의 기본적 인권 보장으로 파악할 경우, 크게 두 가지의 측면에서 생각해 볼 수 있다. 첫째, 피교육자인 학생들이 학교 현장에서 한 인간으로서 제대로 대우받고 있는가? 라는 측면에서 인권 보장의 문제로 생각하는 것이고, 둘째, 학생들이 학교에서 인간답게 살아갈 수 있도록 얼마나 많은 제도적 배려를 하는가? 라는 측면에서 교육복지의 문제로 생각하는 것이다. 물론, 이들 양자의 측면은 서로 밀접하게 연관되어 있다. 교육기관으로서 학교는 국가가 종합적 인권 및 교육기본권을 보장하는 장소이다. 그러므로 학교안전은 교육기본권 보장을 위한 공적 제도로서 학교의 기본적 요건이다. 학교안전을 보장하지 못하는 것은 국가의 교육기본권 보장의무의 해태이고, 학생의 교육기본권 침해이다.

현재 학교안전 법제의 상황은 심히 불안하고 문제가 많다. 그럼에도 적절한 법·제도적 대책을 마련하지 않는 것은 학생들의 기본적 인권인 교육기본권을 침해하고 있는 것이다. 무엇보다 국가 차원에서 학교안전에 대한 기본적 발상 전환이 있어야 한다. 또한 사회관리적인 차원에서 학교를 입시지옥으로 몰아가고 있는 경쟁 위주의 교육정책에 대한 근본적인 반성이 있어야 할 것이다(강희원, 2013).

학교안전권에 대한 법적 근거는 우선 「교육기본법」과 「초･중등교육법」에서 찾을 수 있다. 「교육기본법」은 교육에 관한 기본적인 사항을 규율한 법으로, 학습권(제3조), 교육의 자주성 등을 통해 안전하게 교육을 받을 권리(제5조)를 보장하고 있다. 특히 “국가와 지방자치단체는 학생 및 교직원의 안전을 보장하고 사고를 예방할 수 있도록 필요한 시책을 수립･실시하여야 한다”라고 규정함으로써 국가와 지방자치단체의 안전 보호 의무를 명시하고 있다.(제17조의5) 그 외에도 국가와 지방자치단체의 학생과 교직원의 건강 및 복지 증진 의무에 대해 명시하고 있으며,(제27조 제1항) 학생의 안전한 주거환경 보장 의무에 대해서도 규정하고 있다.(제27조 제2항)

「학교안전법」, 「학교폭력예방법」, 「아동복지법」, 「학교보건법」, 「교육환경 보호에 관한 법률」, 「도로교통법」 등 학교안전을 실현하기 위한 개별법제들은 중복을 피하기 위해, 논문 Ⅲ장과 Ⅴ장 등에서 자세히 후술함.

「초･중등교육법」은 초･중등교육에 관한 사항을 정한 법으로, 학생의 안전대책 등에 대해 규정하고 있고, 안전한 학교 조성을 위한 학교장과 교육감의 책무를 명시하고 있다.(제30조의8) 국립학교는 학교장이, 공립 및 사립학교는 교육감이 시･도의 교육규칙에 따라 학교담장을 포함한 학교시설을 설치･변경하는 경우, 외부인의 무단출입이나 학교폭력 및 범죄 예방을 위해 학생 안전대책을 수립·시행하여야 한다.(제30조의8 제1항) 즉 학교 내 출입자의 신분 확인 절차 등의 세부 기준 수립에 관한 사항, 영상정보처리기기의 설치에 관한 사항, 학교 주변에 대한 순찰･감시활동 계획에 관한 사항을 규정하고 있다.

이에 따라 교육부는 학교 출입증 및 출입에 관한 표준가이드라인, 학교 내 영상정보처리기기 설치･운영 표준가이드라인, 학교보호 인력 운영 표준가이드라인 등을 포함한 개선방안을 시행함으로써 학생 보호 및 학교안전을 강화하고 있다. 그리고 학생의 안전 대책 등을 수립할 때에는 학생, 학부모 및 교직원의 의견을 듣고 학교운영위원회의 심의 또는 자문을 거쳐야 한다고 규정함으로써(초･중등교육법 시행령 제57조2) 실질적인 학교안전의 실현과 안전문화 정착을 위한 학교안전권의 근거를 마련하고 있다(최현미, 2020).

교육부, 「더 안전한 학교를 위한 예방활동에 최선」, 보도자료, 2018.12.7.

https://www.moe.go.kr/boardCnts/list.do?boardID=294&m=020402&s=moe

(2023.9.16. 검색)

그리고 「아동복지법」 제1조에도 “아동이 건강하게 출생하여 행복하고 안전하게 자랄 수 있도록 아동의 복지를 보장하는 것을 목적으로 한다.”라고 명시하고 있고, 학교안전에 관한 기본법 성격의 「학교안전법」과 「청소년기본법」, 「청소년보호법」, 「학교보건법」 등에도 안전에 관해 구체적으로 규정하고 있다. 또한 최근 몇몇 시·도에서 제정한 학생인권조례 및 안전 관련 조례에도 안전에 관한 규정이 있다. 다만 선언적 의미의 법령이 대부분이고 실제적으로 안전사고 예방을 실효성 있게 체계적으로 이행하도록 하는 규정은 미흡한 편이다. 다만 최근 관련 법과 조례 제정 등으로 학교안전사고에 대한 예방계획을 수립하도록 하고 있는 것은 그나마 긍정적인 현상·발전이라고 볼 수 있다(박상근, 2015). 요컨대 학습권, 건강권과 함께 안전권 보호는 학생의 기본권이자 국가의 기본적 책무라 할 수 있다.

동법 제3조 1에 의하면 18세 미만인 사람을 말함.

다. 학교안전사고의 발생 요인과 유형

(1) 학교안전사고의 발생 요인

학교안전사고란 정상적인 교육활동과정을 방해함으로써 상해와 손실을 초래하는 예기치 못한 사태를 말한다. 미국의 안전 전문가인 버즈는 ‘사고란 결과적으로 인적 피해나 물적 피해를 초래하는 바람직하지 않은 사상’이라고 정의하였다. 즉 사고란 아무도 원하지 않고, 예상하지도 못한 불행한 사상을 말하는 것이다. 이러한 사고는 여러 가지 원인에 의해 발생하는데 크게 물적 요인, 인적 요인, 환경적 요인 등으로 나누어 볼 수 있다. 또 사고는 어느 한 요인에 의해서만 발생할 수도 있고 여러 요인들이 복합적으로 어우러져 발생하기도 한다(박달호, 2002).

사고는 인간과 환경과의 역동적 상호작용에 의해 일어난 경우가 많다. 발생한 사고의 마지막 결과는 모든 요소가 결합한 산물이라 할 수 있다. 사고의 인적 요소를 내부적 요소라고 하는데, 신체적 결함, 시력의 손상, 스트레스, 질병, 지식의 부족, 나쁜 태도, 안전에 대한 인식 부족 등을 포함한다. 환경적 요소는 외부적 요소라고 하는데, 좋지 않은 기상 조건, 교통 혼잡, 방어기구의 부족, 잘못된 법규, 부적절한 사회 환경 등을 포함한다(한국청소년개발원, 1994). 학교안전사고는 자연현상의 이상 작용에 의해 발생하는 자연재해는 제외하고 인위적 작용에 의해 발생하는 사고만 의미하고, 인간의 인위적 작용이 직·간접적으로 영향을 미쳐 발생하는 학교안전사고의 요인을 보면 다음과 같다(교육부, 2003).

○ Liveware적 요인: 인간의 태도, 부주의, 무관심, 고의, 과실 등

○ Hardware적 요인: 물적, 환경적 요인으로 학교시설물, 교통시설,

기계적 결함, 기술적 낙후 교통시설 등

○ Software적 요인: 관리시스템, 처리 방법 및 절차, 각종 규정 및 제도

첫째, 인적 요인은 크게 나누어 개인의 선천적·후천적 소질에서 오는 요인, 부주의·무모한 행동에서 오는 요인, 피로에서 오는 요인 등 세 가지로 구분할 수 있다. 개인의 선천적·후천적 소질 요인으로는 과격한 기질, 신경질, 시력 및 청력의 결함, 근골 박약, 지식 및 기능의 부족, 각종 질환 등을 들 수 있다. 그리고 부주의한 행동에서 오는 행동 요인으로는 지시의 무시, 불안전한 동작과 자세, 미숙한 작업 방법, 안전장치 점검 소홀, 불비한 기계·공구·비품의 사용 등을 들 수 있다. 다음으로 피로에서 오는 요인으로는 근육운동에서 오는 피로, 정신·신경적 노동에서 오는 피로, 환경조건에서 오는 피로 등이 있다.

둘째, 물적 요인은 각종 물적인 시설에서 오는 요인을 말한다. 즉 물적 요인이란 불안전한 화학적·물리적·기계적 상태에서 오는 것이다. 예컨대, 불완전한 안전 장비, 불안전한 기계설비 및 구조 결함이 있는 공구나 비품 등은 사고를 일으키는 물적 요인이 된다.

셋째, 사고를 일으키는 환경적 요인은 불안전한 각종 물리적·화학적 요인을 말한다. 물리적 요인으로 작업장 또는 작업대의 협소, 기계류의 배치·설계의 부적절, 통로의 협소, 채광·조명·환기시설의 부적당, 불안전한 복장 등을 열거할 수 있으며, 화학적 요인으로 고열, 먼지, 소음, 가스, 감전 등의 여러 위험을 들 수 있다. 여기서 말하는 환경적 요인을 좀 더 넓게 보면 공간적, 공학적 요인도 포함할 수 있을 것이다.

넷째, 그 밖에도 안전에 영향을 주는 요인을 살펴보면 다음과 같다. 그 누구도 위험으로부터 완전히 자유로울 수는 없다. 일상생활은 우리에게 잠재적인 위험을 주고 있다. 길을 건너는 것, 차를 운전하는 것, 계단을 올라가는 것 등 늘 위험을 수반한다. 위험을 줄이고 안전 실행 활동에 필요한 4가지 요인은 아래와 같다. ① 행동자의 활동에 대한 이해(활동 자체의 어려움) ② 행동자의 능력 수준 ③ 행동자의 직접적, 간접적 상태 ④ 환경 및 분위기, 이상 네 가지 요소들은 서로 밀접하게 연관돼 있어, 만약 이 요소 가운데 어느 하나라도 조절, 통제할 수 없다면 실행자는 위험에 직면할 수 있다(최인범 외, 1997).

Florio(1964)는 학교안전사고가 사고의 원인, 부적절한 지식, 부적절한 태도와 습관, 안전하지 않은 행동, 부족한 기술, 환경적 유해성, 사고 가능한 다양한 원인 등으로 인해 나타난다고 하였다.

첫째는 예측되는 사고의 원인(Causes of accidents)이다. 학교안전사고는 유발 원인이 있고 이 유발 원인을 적절하게 제거, 해결하지 않으면 학교안전사고는 반드시 발생한다는 것이다. 유발 원인은 안전하지 못한 환경이나 행동을 포함하여 광범위하게 나타날 수 있으며, 사고가 발생하는 이유에는 수많은 변수가 있지만 사례 분석과 연구를 통해 원인을 밝힐 수 있기에, 그 원인을 찾아 개선하려는 실천적인 노력이 필요하다고 하였다.

둘째는 부적절한 지식(Inadequate knowledge)이다. 안전에 관한 적절한 지식 없이 사회 통념상 ‘이 정도는 괜찮다’는 식의 부적절한 대응이 사고를 유발한다. 특히 사고 발생 시 부적절한 지식으로 부적절하게 대응하는 것이 2차 사고를 유발하는 가장 큰 원인이다. 적절한 대응을 위해 전문적인 지식을 습득하고, 사고 발생 시 대처 요령에 대해 사전에 학습하는 등 이에 대한 인식 개선이 필요하다. 특히 학교안전사고는 많은 학생들이 밀집해 있는 공간이기 때문에 2차 사고를 유발하는 주요 원인으로 작용할 수 있다고 하였다.

셋째는 부적절한 태도와 습관(Improper attitudes and habits)이다. 일반적으로 학교안전사고는 부주의한 행동에 의해 일어나는데, 대부분 안전불감증으로 인해 부적절한 태도가 반복하여 나타나고, 이러한 반복적인 행동이 습관으로 이어지고 이런 습관으로 인해 학교안전사고 발생 가능성이 높아진다고 하였다.

넷째는 안전하지 않은 행동(Unsafe behavior)이다. 청소년 시절에는 인지구조의 변화로 공격적이거나 무모한 행동을 자행하는 경우가 있는데, 이러한 행동으로 인해 청소년들은 위험에 빠지고 결과적으로 학교안전사고를 유발하는 주요 원인으로 작용할 수 있다고 하였다.

다섯째는 부족한 기술(Insufficient skill)이다. 기술을 습득하는 과정에서 학교안전사고가 일어날 수 있는데, 신체를 움직이거나 활용하는데 익숙하지 않을 경우, 이에 따른 안전 장비가 필요하지만 아무런 준비 없이 무모한 목적을 세우고 활용한다면 이는 부족한 기술로 인해 학교안전사고가 발생한다고 하였다.

여섯째는 주변 환경의 유해성(Environmental hazards)이다. 학교안전사고는 통제하지 않은 환경에서 발생할 수 있기에, 유해 요소들을 조절, 통제함으로써 사고의 임계치를 낮출 수 있다. 조절 및 통제가 불가능한 환경적 영향일 경우에는 사고를 예방하기보다 피해를 최소화하는 방향으로 대처해야 한다고 하였다.

일곱째는 학교안전사고 발생 가능성의 여러 가지 다양한 원인(The variety of possible causes)이다. 사람의 돌발적인 행동 및 일반적으로 예방조치를 취할 수 없는, 이해 불가능한 환경 등 생각지 못했던 다양한 원인에 의해 학교안전사고가 발생할 수 있다고 하였다.

참고로 교육부 법령이 규정한 학교안전 위험 요인을 보면 다음과 같다.

<표 2-3> 교육부 법령이 규정한 학교안전 위험 요인

구분	위험 요인
학교안전사고	* 교육활동·교육활동 관련 시간의 사고: 수업·휴식시간, 현장체험활동, 체육대회, 행사, 등하교·학교 외 교육 장소 이동시간, 직업 체험·직장 견학·현장실습, 기숙사 * 학교장 관리 책임 하의 질병: 학교급식이나 가스 등에 의한 중독, 일사병, 이물질의 섭취 등에 의한 질병, 이물질과의 접촉에 의한 피부염, 외부 충격 및 부상이 직접적 원인이 되어 발생한 질병
교육시설 안전사고	* 자연재해: 태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 한파, 낙뢰, 가뭄, 폭염, 지진, 황사 * 사회재난: 화재·붕괴·폭발·교통사고·화생방 사고·환경오염 사고, 감염병, 미세먼지로 인한 피해
학교폭력	* 학교 내외에서 학생을 대상으로 발생한 상해, 폭행, 감금, 협박, 약취·유인, 명예훼손·모욕, 공갈, 강요·강제적인 심부름 및 성폭력, 따돌림, 사이버 따돌림, 정보통신망을 이용한 음란·폭력정보 등에 의하여 신체·정신 또는 재산상의 피해를 수반하는 행위
신체·정신 건강	* 환경위생: 환기·채광·조명·온도·습도의 조절, 유해 물질의 예방 및 관리, 상하수도·화장실의 설치 및 관리, 공기질(오염 공기·석면·폐기물·소음 ·휘발성 유기 화합물·세균·먼지 등) * 식품위생: 식기·식품 및 먹는 물의 관리 * 정신건강 * 질병(감염병)
교육환경	* 학생의 보건·위생, 안전, 학습 등에 지장을 주는 학교 및 학교 주변의 모든 요소 - 통학 안전 - 지형 및 토양 환경(풍수해, 토양오염) - 대기환경(대기질, 소음·진동) - 유해환경·위험시설
급식 위생· 안전	* 위해식품·오염식품
현장실습	* 현장실습 중 사고(산재사고)

(2) 학교안전사고의 유형 분류

학교안전사고는 관점에 따라서 여러 가지 유형으로 다양하게 분류할 수 있다. 먼저 안인엽(2001)은 시간과 장소, 사고형태, 그리고, 피해 내용에 따라 다음과 같이 분류하였다.

첫째, 시간에 의한 학교안전사고 유형은 ① 교육활동 중의 사고, 교과수업 중의 사고(체육시간, 특별활동시간 포함), 학교행사 중의 사고(수학여행, 운동회, 견학, 대회 등), 급식시간 중의 사고 ② 휴식시간 중의 사고 ③ 방과후의 사고 ④ 등·하교 중의 사고 ⑤ 방학 중의 사고 등이고, 둘째, 장소에 의한 학교안전사고 유형은 ① 교실 내(실험실, 음악실, 시청각실, 특별교실, 실습실 등) ② 교실 외(운동장, 옥상, 복도, 수영장 등)의 사고 ③ 교외에서의 사고 등이며, 셋째, 사고형태에 의한 학교안전사고 유형은 ① 학생과 교원 간의 사고 ② 학생 간의 사고 ③ 학생 자초 사고 등이다. 그리고 넷째, 피해 내용에 의한 학교안전사고 유형은 ① 심신의 재해 ② 명예훼손 ③ 재산 피해 등이다.

<표 2-4> 학교안전사고의 유형 분류

(1) 시간에 의한 분류	체육시간, 특별활동 등을 포함한 교과 수업 중의 사고
	수학여행, 체육대회, 견학, 대외시합 등 학교 여행 중의 사고
	급식시간 중의 사고
	휴식시간 중의 사고
	방과 후의 사고(임의적 서클 활동 중의 사고)
	등, 하교 중의 사고
	방학 중의 사고
(2) 장소에 의한 분류	교실(실험실, 특별교실 포함)내의 사고
	운동장, 옥상, 복도 등 교실 외에서의 사고
	학교 밖에서의 사고
(3) 사고 형태에 의한 분류	학생과 교원 사이의 사고
	학생 사이의 사고
	학생의 자초에 의한 사고
	시설물 파괴에 의한 사고
(4) 피해 내용에 의한 분류	심신의 피해
	재산상의 피해
	명예훼손
(5) 사고 요인별 분류	학생 간 싸움이나 장난에 의한 사고
	학교시설물로 인한 사고
	자신의 부주의로 인한 사고
	교사의 체벌로 인한 사고
	교통사고
	수상사고
	등산사고
	중독사고
	화상사고
	감전사고 등

한국청소년개발원(1994)은 학교안전사고를 크게 네 가지로 분류하고 있다. 첫째, 낙상사고로, 걸상에 앉아서 흔들다 미끄러지거나 책상 위로 뛰어다니다가 떨어져 다치는 경우, 놀이기구에 올라가 한눈팔다 떨어지는 경우, 계단에서 뛰다가 발을 헛디뎌 구르는 경우, 텔레비전·비디오를 통해 본 액션물을 흉내 내다가 추락하는 경우 등을 들 수 있다. 둘째, 충돌사고로, 교실이나 복도에서 장난하거나 레슬링을 하다가 책상·벽에 부딪혀 다치는 경우, 움직이는 놀이를 하다가 시설물과 충돌하는 경우, 운동장에서 놀다가 다른 친구와 부딪치는 경우, 출입문을 여닫을 때 발생하는 충돌사고 등을 들 수 있다. 셋째, 폭력사고로, 정서적으로 불안정한 학생들은 작은 일로 시비가 붙는 경우가 많아 감정이 폭발하면 연필, 책받침, 자, 필통 등을 상대방에게 던지거나 위협하기도 하고 주먹질이나 발길질하여 사고가 발생한다. 마지막으로 놀이사고로, 축구공이나 야구공에 맞아 다치거나, 놀이기구의 노후화로 인해 안전사고가 발생하는 경우도 있다.

학교 교육과정에 편성된 모든 교육활동을 원활하게 수행하기 위해서는 안전사고의 위험을 전적으로 통제 및 제거하여 편안하고 즐거운 마음으로 공부하고 뛰어놀고 운동할 수 있어야 한다. 그러려면 교육활동 중에 있는 학생들이 정서적 안정과 경각심을 토대로, 스스로 주의할 수 있도록 안전의식이 몸에 배어 있어야 한다. 더욱이 교내 활동과 더불어 교외 활동이 많아지는 추세에 발맞춰 교외 활동에서의 안전사고 예방에 대해 더 많은 관심을 가져야 한다. 또 학교의 시설은 학생들의 행동 특성에 맞게, 안전하도록 완벽하게 설계하고 설치하여야 한다(한국산업안전공단, 2001).

그리고 학교안전사고를 발생 요인에 따라, 인적 사고와 물적 사고, 고의 사고와 비고의 사고, 일반적 사고와 인식적 사고, 자연적 사고와 구조적 사고, 교내 사고와 교외 사고 등으로 분류할 수 있다. 첫째, 학생의 주관적·신체적 결함에 의한 인적 사고와 시설물, 기자재, 화재, 천재지변 등과 같은 외적 요인에 의한 물적 사고로 나눌 수 있다. 물론 안전장치를 설치하지 않은 학교 건물에서 실족하여 추락, 사망한 사고처럼 사망·장해 내지는 중증 부상 사고의 경우 인적 사고와 물적 사고가 결합해 발생하는 경우도 있다.

차우규 외, ‘학교안전관리와 안전교육론’(2016)을 참고함.

둘째, 고의 사고와 비고의 사고는 「학교안전법」 제4조의3 제4항 및 시행령

제7조의5 제3항에 따라 교육부장관이 고시하는 학교안전사고 예방에 대한 실태조사 고시 항목 중 ‘학교안전사고의 원인 및 사고유형별 현황’에서 분류하고 있는 사고유형으로, 고의 사고는 자기 고의(자해·자살)와 타인 고의(학교폭력, 범죄 피해)로 세분화할 수 있고, 비고의 사고는 의도가 개입되지 않은 사고를 의미한다. 일본이 안전영역에서 학교폭력과 약물 및 사이버중독 예방과 같은 고의 사고를 제외하면서 비고의 사고로 국한하는 것과 달리 우리나라 교육부는 학교안전교육 7대 영역에 고의 사고를 포함했다. 고의 사고의 포함 여부는 학교안전정책의 지향점에 있어서 <표 2-5>과 같은 차이를 나타낸다. 비고의 사고만으로 국한할 경우 학교안전정책은 사고 예방과 보상에 초점을 맞추지만, 고의 사고까지 확장할 경우 사고 예방을 포함한 학교 및 교육환경의 안전증진으로까지 확장함으로써 실질적인 학교안전을 위한 정책을 시행할 수 있고, 학교운영에도 일원화된 학교안전 업무추진이 가능해지는 장점이 있다. 다만 고의 사고는 형벌·제제의 수단을, 비고의 사고는 규제·보상의 수단을 통한 정책을 추진하기 때문에 명확한 차이점이 존재한다. 정책공급자인 교육당국은 안전 영역이 지나치게 광범위하고 부처 간 또는 부서 간 업무중복 등의 문제로 고의를 별도 영역으로 취급하는 것을 선호하지만, 정책수요자인 학교에서는 고의를 포함하여 학교안전을 일괄하여 취급하는 것을 선호한다.

2007년 9월 학교안전법의 시행에 따라 학교안전공제중앙회가 시·도 학교안전공제회별로 각기 다르게 분류하던 기존 통계코드를 일본의 사례 등을 참고로 몇 차례 개편하여 사용하여 왔으나, 기존의 통계체계는 사고 원인 규명을 통한 보상업무에의 활용이 1차적 목적이었기 때문에 사고 예방을 위한 소위 손상 통계관리로서는 미흡하였다. 특히, 학교안전사고의 대부분을 이루고 있는 단순 상해의 원인을 학생 부주의로 처리하도록 함으로써 사고의 책임을 학생들에게 전가하는 듯한 인상을 준 것도 사실이다. 이로 인해 국회, 언론 등으로부터 문제점을 지적받아 학교안전사고 통계체계를 개선하여 2012년부터 적용하게 되었다. 개선된 학교안전사고 통계체계는 사고의 주관적 요인을 의도와 비의도로 구분하는 국제손상 외인 분류기준(International Classification of External Cause of Injury : ICECI)에 부합하도록 개선하면서 학생 부주의 항목을 삭제하였다(양희산 외, 2011).

<표 2-5> 고의 사고의 포함 여부와 학교안전정책

구분	고의 포함	고의 배제
정책지향	안전 환경 조성	사고 예방
정책수단	규제·보상(비고의)/형벌·제제(고의)	규제·보상(비고의)
선호그룹	정책수요자	정책공급자
장점	안전 정의 부합, 2중·3중의 안전망 가능	안전영역의 한계와 범위의 명확
단점	안전영역의 광범위, 부처(부서) 간 업무중복	국민(정책수요자)은 일원화된 정책 요구

셋째, 일반적 사고(normal accident)와 인식적 사고(epistemic accident)로 나눠볼 수 있다. 일반적 사고는 Charles Perrow에 의해 제안된 사고 분류유형으로서 외관상으로는 사소한 사건과 치명적이지 않은 실수가 때로는 예상치 않게 기계적인 안전설계를 손상시키고, 안전체계 전반의 실패라는 대재앙을 초래한다는 개념이다. 그리고 인식적 사고는 정책입안자들의 기술적 가정의 오류와 그릇된 이해로 인하여 발생하는 일반적(normal)이지 않은 사고를 의미한다.

John Downer, Anatomy of a Disaster: Why Some Accidents Are Unavoidable, London; LSE, 2010. p.9

넷째, 자연적 사고와 구조적 사고로 나눠볼 수 있다. 자연적 사고와 구조적 사고는 「학교안전법」 제4조의3 제4항 및 시행령 제7조의5 제3항에 따라 교육부장관이 고시하는 학교안전사고 예방에 대한 실태조사 고시 항목 중 ‘학교안전사고의 원인 및 사고유형별 현황’에서 분류하고 있는 사고유형이다. 대부분의 학교안전사고는 활동량이 많은 체육시간, 점심시간, 휴식시간에 주로 발생하며, 이는 성장기 인지능력이 아직 성숙하지 않은 학생들이 단체로 생활하는 공간인 학교라는 특수성에서 비롯된다. 성장기 학생들의 활동량을 일정 수준 이하로 제한하기는 어려우며, 이로 말미암아 불가피하게 발생하는 안전사고는 자연적 사고로 유형화하여 구조적 사고와의 개념적 구분이 필요하다. 자연적 사고는 예방에 한계가 있으며, 사고 후 손상을 최소화할 수 있는 안전장치 마련, 교육·훈련을 통한 사고 감소 노력 등이 필요하다. 강한 부주의와 같은 과도한 주관적 결함, 시설물 및 학습기자재 결함 등 구조적 결함에 의해 발생하는 사고는 인재(人災)적 성격의 사고로 보아 구조적 사고로 분류한다. 인재적 성격의 사고라는 것은 결함 요인에 대한 무의식적(심지어는 의식적) 간과로 인해 초래한 사고라는 뜻으로 의식적이고 체계적인 노력을 통해 예방이 가능하다. 구조적 사고는 단순 상해가 대부분인 자연적 사고와 달리 장해·사망 또는 중상해 등 중한 결과를 초래하는 사고이기 때문에 사고 예방을 위한 집중적인 노력이 필요하다.

언론과 국회 및 시민단체에서는 학교안전사고의 발생과 보상 건수 및 금액에 지나치게 민감한 반응을 보인다. 이러한 반응들은 사고에 대한 구조적, 과학적 분석 없이 모든 유형의 안전사고를 죄악시하여 나타나는 현상이다. 학교안전사고 자체가 인명 피해를 초래하기 때문에 바람직한 것은 아니지만, 안전사고의 개념적 구분을 분명히 하지 않으면 안전정책의 초점이 모호해지면서 많은 예산과 인력을 투입하더라도 실제 아무런 성과를 내지 못하는 역효과를 초래할 수 있다.

사고분석기법 중의 하나인 로직트리 분석(logic tree analysis)을 통한 시스템 요인 분석은 제도적·인적·물적 요인들이 복합적으로 작용하여 발생한 구조적 사고의 원인 분석에 효과적이다. 학교와 학생이 보유한 특수성에서 불가피하게 발생하는 자연적 사고는 교육과 제도 개선 등을 통한 안전의식 변화 및 안전한 환경 조성이라는 장기적 관점에서의 예방 대책 마련이 필요하다. 반면에 구조적 사고는 사고 사례에 대한 정밀한 분석을 통해 구조적 결함(systemic error)을 파악하고 이를 토대로 교육당국과 학교에서는 적극적인 예방 노력을 지속적으로 기울여야 한다. 향후 국민안전처를 비롯한 관계 부처, 지자체, 기업 등은 주요 재난 및 사고에 대한 구조적 결함을 철저히 분석하고 체계화함으로써 구조적 사고에 대한 재발 방지 노력이 절실하다.

다섯째, 교내 사고와 교외 사고로 나눠볼 수 있다. 「학교안전법」은 교육활동을 학교 안팎의 정규교과활동과 등·하교 등을 포함하기 때문에 학교 밖에서 발생한 안전사고도 교육활동과의 관련성이 있다면 학교안전사고에 포함한다.

기존의 학교안전사고 유형 분류는 대체로 보상 차원에서 분류한 개념이기에, 사고의 원인을 파악하고, 이를 개선할 수 있는 기초자료로 활용하기에는 미흡한 부분이 있다며, 이러한 점을 감안하여 <표2-6>과 같이 예방 차원에서 학교안전사고 유형을 새롭게 분류하기도 한다(박상근, 2015). 즉 환경적 요인(물리적 요인 및 사회적 요인)과 인적 요인(본인 및 타인)으로 크게 나누고, 다시 물리적 요인은 자연재해, 시설물, 교통, 보건·식품, 환경·에너지 등으로 구분하고, 사회적 요인은 교육 및 조직, 규제, 점검 및 평가, 네트워크 참여 등으로 구분하고 있다. 본인 자신에 의한 요인은 불안전한 행동, 정보화 역기능, 정신적 요인 등으로 구분하고, 타인 요인은 학교폭력, 침입 등 범죄 등으로 구분하고 있다.

<표 2-6> 학교안전사고의 분류

박상근의 ‘학교안전사고 예방정책 개선방안에 대한 연구’를 토대로 하되, 일부 용어를 수정함.

사고 요인		종 류	세부 내용
환경	물리적 요인	자연재해	∙태풍, 홍수, 대설, 가뭄, 지진 등
		시설물	∙전기, 가스, 소방, 승강기, 건축 ∙놀이시설, 수련 및 체험시설
		교통	∙학교 내·어린이보호구역 통학로 ∙통학 및 수학여행 차량
		보건·식품	∙식중독, 약물오·남용 등
		환경·에너지	∙대기, 토양, 수질 및 변전소 등
	사회적 요인	교육 및 조직	∙사전·사후 교육, 안전활동 시스템
		규제	∙법·행정적 제재, 동기부여(보상)
		점검 및 평가	∙유지관리, 제도 개선, 평가, 피드백
		네트워크 참여	∙지역사회, 안전 전문기관 등
사람	본인 요인	불안전한 행동	∙부주의, 부적응 등
		정보화 역기능	∙인터넷·게임 중독, 정보 도용 등
		정신적 요인	∙유전, ADHD, 우울증 등
	타인 요인	학교폭력	∙폭행, 협박, 따돌림(사이버) 등
		침입 등 범죄	∙외부인 침입

라. 학교안전사고의 현황과 분석

교육부와 학교안전공제중앙회가 발표한 2022년 학교안전사고 예방에 관한 실태조사 참고함. 「학교안전법」 제44조 제2항에 따라 학교장이 통지하는 학교안전사고는 학교안전공제회 보상 청구를 위한 기초자료가 된다. 학교안전공제회 보상 대상에서 제외하는 교통사고, 학교폭력, 자해·자살 등은 집계 대상에서 제외하고 있다. 따라서 여기에서의 학교안전사고는 생활안전사고로 국한한 협의의 학교안전사고를 말한다.

(1) 학교안전사고 관련 통계 및 추이(최근 10개년)

➀ 학교안전사고 발생 추이

출생률이 줄어들면서 학생 수도 지속적으로 감소하는 추세를 보이고 있다. 2007년도 868만 명이던 학생 수가 2014년에는 702만 명으로 줄더니, 2022년에는 527만 명으로 계속 감소 추이를 나타내고 있다. 반대로 학교안전사고는 2011년 8만6468건에서 2012년 10만365건, 2013년 10만5088건, 2014년 11만6527건, 2015년 12만123건, 2018년 12만2570건, 2019년 13만8784건으로 증가 추세를 보이고 있다.

코로나19 팬데믹으로 인해 2020년부터 2022년까지는 원격수업으로 대체하는 등 학생들이 등교하지 않은 날이 많아 2019년 통계까지만 의미 있는 비교 대상으로 보고, 2020년부터 2022년까지의 학교안전사고 발생 건수는 제외하였다.

<그림 2-1> 최근 10년간 학교안전사고 발생 추이 도표

<표 2-7> 최근 10년간 학교안전사고 발생 추이

(단위: 건)

연도 건수	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
사고발생	100,365	105,088	116,527	120,123	116,077	116,684	122,570	138,784	41,940	93,147
100명당	1.36	1.46	1.67	1.76	1.75	1.81	1.95	2.27	0.7	1.57

② 학교안전사고 보상 현황

학교안전사고 발생 증가에 따라 학교안전사고 보상 비율도 증가함을 알 수 있다. 즉 2012년 보상건수 70,040건(보상금액 27,649)에서 2013년 75,443건(보상금액 35,866), 2014년 80,191건(보상금액 35,377), 2015년 80,764건(보상금액 31,178), 2016년 77,070건(보상금액 30,266), 2017년 75,418건(보상금액 32,758), 2018년 75,404건(보상금액 33,403), 2019년 84,649(보상금액 39,320)으로 큰 틀에서 증가추세를 보이고 있다. 참고로 보상통계는 학교안전공제중앙회에서 매년 초에 시·도 학교안전공제회로부터 취합·정리하여 교육부에 보고하는 방식으로 집계하고 있다. 다만 큰 흐름에서는 문제가 없겠지만, 17개 시·도 공제회 중 여전히 전산 작업을 하지 않는 경우가 있어, 정확한 통계로 활용하기에는 다소 한계가 있다. 이 부분에 대한 개선도 필요하다.

<표 2-8> 최근 10년간 학교안전사고 보상 추이(보상건수 및 보상금액)

연도 건수	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
보상건수	70,040	75,443	80,191	80,764	77,070	75,418	75,404	84,649	39,567	52,226
보상금액	27,649	35,866	35,377	31,178	30,266	32,758	33,403	39,320	27,078	28,975

<그림 2-2> 최근 10년간 학교안전사고 보상 비율 추이 도표

(2) 학교안전사고 관련 통계 심층 분석(최근 5개년)

교육부와 학교안전공제중앙회가 발표한 ‘2019년 학교안전사고 분석 통계’를 참고함.

2015년부터 2019년까지 최근 5개년 학교안전사고 발생건수를 살펴보면, 2015년도 대비 2019년도에 15.5% 증가하였고(연평균 3.7% 증가), 학교안전사고 발생건수는 5개년 간 고등학교를 제외한 모든 학교급에서 연평균 증가 추세를 보이고 있으며, 특히 초등학교는 연평균 9% 증가하여 다른 학교급에 비해 증가폭이 높다. 초등학생의 경우, 신체적 활동이 많아지기 시작하는 때이지만, 아직 상대적으로 경계와 주의력, 그리고 분별력과 안전의식이 부족한 편이라서 안전사고가 많이 발생하는 경향이 있다. 유치원생과 초등학생의 경우, 교실 내 찔림·베임 사고 비율이 높은 편이다. 따라서 수업 기자재 중 찔림·베임 사고 유발용품에 대한 점검 및 안전지도가 각별히 필요하다. 아울러 이와 같은 유치원 및 초등학교 발달 단계에 특화된 예방 및 안전교육이 필요해 보인다.

<표 2-9> 최근 급여별 학교안전사고 보상 추이

(단위: 건, 백만 원)

구분	2017년		2018년		2019년		2020년		2021년
	건수	금액	건수	금액	건수	금액	건수	금액	건수	금액
요양급여	75,281	21,583	75,270	21,416	84,506	24,610	39,432	14,066	52,103	16,309
장해급여	117	9,552	113	9,567	121	11,560	121	11,371	97	11,693
유족급여	8	1,417	7	2,149	8	2,815	4	1,544	5	747
장례비	3	27	4	45	7	88	3	36	4	52
간병급여	1	14	2	15	3	124	5	56	5	54
위로금	4	122	5	200	3	120	0	0	1	40
보전비용	4	43	3	11	1	3	2	5	11	80
계	75,418	32,758	75,404	33,403	84,649	39,320	39,567	27,078	52,226	28,975

통계분석 자료를 통해 2019년도 학교안전사고 발생건수는 138,784건으로 전년 대비 16,214건(13.2%) 증가하였음을 알 수 있다. 참고로 2019년 17개 시·도 평균 100명당 사고건수는 2.26건으로 전년 대비 0.32건 증가하였고, 시도별로 100명당 사고건수가 많은 시도는 세종(3.49건), 제주(3.13건), 강원(3.01건)이며 타 시도에 비해 전남(1.35건), 경북(1.67건), 경남(1.78건)은 사고 건수가 적었다. 이렇게 학교안전사고는 매년 점증하고 반복되며 사고의 종류도 늘어나고 그 정도가 강해지고 있음에도 어떻게 대응해야 하는지에 대해 단위 학교의 준비 태세는 미흡한 실정이다(김영석, 2017).

<그림 2-3> 5개년 학교급별 사고 현황

100명당 사고건수를 살펴보면, 5개년 연속 중학교에서 학교안전사고가 가장 많이 발생하였고, 2019년의 경우 중(3.37건)>고(2.25건)>특수(2.15건)>초(1.96건)>기타(1.46건)>유(1.38건) 순으로 학교안전사고가 발생하였다. 아무래도 중학생들이 사춘기를 보내는 때라서 정서적인 원인으로 안전사고가 많이 발생하는 경향이 있다. 100명당 사고건수를 낮추기 위해서는 사춘기임을 감안한 중학생에 특화된 예방 및 안전교육도 지속적으로 필요해 보인다. 고등학교의 경우, 2019년 사고건수는 초등학교나 중학교에 비해 적지만, 그러나 100명당 사고건수는 초등학교보다 높은 것으로 나타나고 있다. 이는 다소 늦은 시기에 사춘기를 겪는 학생들이 있고, 우리나라 특유의 대학 입시 제도에서 오는 강박감과 불안감 등으로 인해 안전사고가 많이 발생하고 있다고 추정할 수 있다(박상근, 2015). 학교안전사고를 줄이기 위해서라도 교육 선진국 핀란드 등 북유럽 국가들처럼 현재의 차가운 경쟁교육을 완화하여 따뜻한 협력교육으로 전환할 필요가 있다.

<그림 2-4> 5개년 학교급별 100명당 사고 현황

<표 2-10> 학교안전사고 발생 현황(2015-2019)

(단위: 건)

사고건수(100명당 사고건수) 구분 유치원 초등학교 중학교 고등학교 특수학교 기타 계
’19년	8,768	1.38	53,773	1.96	43,628	3.37	31,702	2.25	561	2.15	352	1.46	138,784	2.26
’18년	7,484	1.11	45,425	1.68	38,806	2.91	30,029	1.95	516	2.00	310	1.31	122,570	1.94
’17년	7,707	1.11	41,661	1.56	36,737	2.66	29,769	1.78	458	1.78	352	1.53	116,684	1.80
’16년	7,619	1.08	38,548	1.44	37,159	2.55	31,943	1.82	472	1.85	336	1.44	116,077	1.75
’15년	7,722	1.13	38,031	1.40	39,854	2.51	33,704	1.88	444	1.74	368	1.60	120,123	1.76

유아의 경우, ‘인지적 중심화’라는 특징을 지니고 있는 나이이기에, 한 가지 일에 눈과 귀가 고정되어 그 외의 일에 대해서는 인지적 처리가 어렵다. 다시 말해, 흥미 있는 것에 주의를 집중하면 그것 외에는 다른 것에 전혀 관심을 갖지 않는 성향이 있다. 따라서 이런 아이들에게는 실제 도로 상황은 물론 사진이나 그림, 동영상 등을 활용해 잠재된 위험을 인식하고 예측하도록 하는 교육이 효과적이다. 그리고 유아들이 생활하는 환경 속에는 눈에 보이지 않는 위험이 생각보다 많이 존재한다. 그러므로 가능한 한 구체적인 물체나 자료를 보여주면서 무엇이 어떻게 위험한지 이해할 수 있도록 도와주고, 몸으로 직접 체험하게 하여 실제 생활에서 위험을 인지하고 억제하도록 도와줄 필요가 있다. 또한 유아들은 호기심이 많은 시기라서 어른들이 상상도 하지 못한 위험을 때때로 시도하기도 한다. 유아의 성장에서 사소한 부상은 그 경험을 통해 위험에 대한 감수성을 높이는데 기여하지만, 치명적인 중상을 입게 될 위험한 행위에 대해서는 적극적인 지도 감독이 필요하다. 요컨대, 유아에 대한 안전교육 방법으로는 눈에 보이는 구체성이 아주 중요하므로, 주입식 지식 전달의 방법보다는 실제 눈으로 보고 손으로 만질 수 있는 체험이나 관찰학습(모델링에 의한 학습)이 안전의식을 형성하는 데 효과적이라 할 수 있다.

상대적으로 초등학생은 스펀지처럼 안전교육에 대한 수용성이 강한 시기이므로 안전교육의 최적기라 할 수 있다. 반대로, 이 때에 안전교육을 제대로 받지 못하면 안전에 관한 가치관 정립이 미흡하여 여러 가지 문제를 야기할 수 있다. 먼저 저학년(1-2학년)의 경우, 이 시기의 학생들은 불이나 자동차처럼 눈에 보이는 것에 대해서는 위험하다고 인식할 수 있지만, 가스나 화학용품처럼 위험이 명확하게 보이지 않는 경우 안전하다고 판단하는 경향이 있다. 따라서 눈에 보이지 않아도 위험할 수 있다는 것과 경사로에 주차된 트럭 뒤편처럼 교통 사각지대 등에 대한 안전교육과 지도가 필요하다.

그리고 이 시기의 학생들은 학습한 지식이 바로 행동과 결부하는 것이 아니기 때문에 실제 장면 속에서 구체적인 소재를 이용하여 지식과 행동의 두 측면에 대해 안전교육을 실시하는 것이 필요하다. 중급학년(3-4학년)의 경우, 행동반경이 크게 넓어져 교사와 보호자의 눈길이 미치지 않는 장소로 활동 영역이 확장한다. 평소에 가지 않은 장소에 대한 위험 예측과 판단은 어렵기 때문에 사고를 당할 가능성이 높다. 따라서 이 시기의 학생들에게는 자신의 생활공간과 결부하여, 위험의 문제를 구체적으로 살펴보는 ‘안전 맵 만들기’ 등의 교육이 매우 효과적이다. 고학년(5-6학년)의 경우, 이 시기의 학생들은 ‘갱 에이지(Gangster Age)’의 시기로 들어선다. 몇 명씩 폐쇄적인 친구집단을 조직하여 행동을 함께 하는 기회가 많아진다. 따라서 모험심과 친구 따라 하기 등 동조행동의 결과로 사고를 당하는 경우가 많다. 이 시기는 사회생활 규칙과 대인관계 등을 학습해야 하는 매우 중요한 시기이므로, 동료 압력(Peer Press)에 어떻게 대처하고 행동하여야 하는가에 대한 지도와 교육이 필요하다.

사춘기를 맞이하는 중학생은 어린아이로 취급받는 것에 반발심을 가지고, 안간힘을 다해 어른스러운 행동을 과시하려고 하는 경향이 있다. 한편 형식 논리적으로 생각하는 힘도 성장하기 때문에, 상식과 이치에 맞는 교육이 효과를 발휘한다. 따라서 중학생에게는 강제나 일방적인 지시와 지도보다는 안전규칙을 준수하는 의의 및 안전조치를 취하는 이유 등을 분명하게 제시하는 것이 필요하다. 그리고 중학생에게는 동기, 감정, 커뮤니케이션, 책임, 가치 등 자기관리의 관점이나 사회생활 기능습득이라는 관점에서 안전교육을 추진하는 것도 필요하다. 즉, 위험에 관한 지식과 안전행동의 기능습득 외에도 동기와 감정의 통제, 사회 일원으로서의 책임감, 안전에 관한 가치관의 형성 등이 중요한 과제가 되는 시기이다. 또한 청소년기 초반의 탈아동의식을 고려한다면 학생이 주체적, 주도적인 학습을 할 수 있도록 하는 것이 좋지만, 혼자서 문제해결이 어려운 학생도 있기에 필요하면 도움을 요청할 수 있는 상대가 복수로 존재하는 사회적 지원 체제(social support system)를 만드는 것도 중요하다.

고등학생은 탈아동의식에서 생기는 어른에 대한 강한 반발심은 가라앉고 자신다운 삶을 모색하는 시기이다. 따라서 사회적 기여를 비롯하여 사회구성원으로서 역할을 의식하게 하는 등 보다 큰 시각에서 생활하도록 촉구하는 교육도 필요하다. 즉, 고등학생 자신이 학교 및 지역사회의 각종 교통안전 모임과 재해의 자원봉사 활동에 참여하도록 지도하면 좋다. 또한 고등학생은 모험심 등 아이 같은 위험 행동은 줄어들지만 성인의 전유물에 대한 호기심은 상대적으로 왕성하게 늘어나는 시기이다. 오토바이나 자동차 등을 운전하거나, 술, 담배 등 성인에게만 허용하는 기호식품에 강한 흥미나 관심을 갖게 되는 나이이다. 따라서 이 시기의 안전교육은 사회적 규칙에 대한 학습을 통해 금지하고 있는 위험 영역에 대한 흥미나 호기심을 억제하도록 의지력을 키우거나, 이러한 영역으로의 차단을 유도하는 것이 중요하다. 특히 자전거나 오토바이를 이용하는 학생들에게는 가해자가 되지 않기 위한 교육도 필요하다. 참고로 미국의 경우, 도로에서의 적절한 행동, 자동차와 오토바이 운전 관련 교통법규, 재산과 인명 피해를 막기 위한 내용 등 사고 예방을 위한 세세하고 다양한 내용을 포함하여 교통안전교육을 시행하고 있고, 학교에 표준화된 운전 교육프로그램을 개발, 보급하고 있으며, 자전거로 통학하는 학생들을 위해 자전거 이용 시 유의할 점과 안전 장비, 그리고 손으로 하는 수신호 등에 대해서도 구체적으로 가르쳐 주고 있다. 독일의 경우, 자전거 교육 등 교통교육 및 이동수단 교육프로그램을 운영하고 있는데, 학교에서 자전거 교육이나 교통안전교육을 실시할 때, 지역 경찰이 필수적으로 협력하고 있다. 이와 같이 선진국에서는 자전거 운전 자격제, 교통안전 연수 자격제 등 학생들에게 실질적으로 도움을 주는 동시에 교통사고를 예방하는 효과까지 고려한, 학새 맞춤형 교통안전교육이 매우 활성화되어 있는데, 우리에게 시사하는 바가 크다. 한편 고등학생은 신체적인 발달이 거의 완성에 이른 시기이므로 체육활동 시 무리한 신체 접촉으로 인해 십자인대 파열, 골절 등의 심각한 부상을 초래할 가능성이 많다. 따라서 신체활동 시에는 과도한 경쟁심이나 승부욕, 투쟁심이 자기 자신과 학우들의 생명·신체에 예상치 못한 큰 피해를 초래할 수 있음을 각인해주는 안전교육도 필요하다(차우규 외, 2016).

➀ 활동시간별 학교안전사고 현황

최근 5년간 활동시간별 사고유형은 체육수업>점심시간>수업시간>휴식/청소 순으로 사고가 발생하였다. 중학교, 고등학교는 체육시간에 발생하는 경우가 가장 많았고, 다음으로 점심시간, 휴식시간 순이었다. 다만 초등학교에서는 점심시간의 사고가 상대적으로 많았다. 유치원에서는 일반 수업시간에 사고가 상대적으로 많았으며, 등교보다는 하교 시에 사고가 더 많이 발생했다.

최근 10년간 통계, 최근 5년간 통계, 그리고 2019년 활동시간별 사고건수를 보면 공통적으로 단연 체육시간에 가장 많은 사고가 발생하고 있어 체육시간에는 별도의 프로그램을 운영하는 등 예방활동과 안전교육을 특별히 강화할 필요가 있다. 그 다음으로 점심시간과 휴식 및 청소시간에 많이 발생하고 있는데, 이는 교사들의 임장지도가 어려운 시간대에 사고가 많이 발생하고 있음을 알 수 있다.

본 연구자가 실시한 설문조사 결과에서도 체육시간이 31.7%(482명)로 가장 많았다. 이어서 점심시간, 쉬는 시간 등 휴식시간이 21.8%(332명), 수업시간 14.2%(215명), 야외활동 시간 6.4%(97명) 순으로 학생들이 많이 다치는 것으로 나타났다. 가장 높은 사고율을 기록하는 체육시간의 경우 신체활동이 많은 과목의 특성상 학생들의 신체 접촉을 수반하는 유형적 동작의 수행, 준비운동 부족, 기술 부족, 지나친 의욕, 체육시설 및 기자재의 결함과 오용 등을 사고 발생의 주요 원인으로 손꼽을 수 있다(길혜지, 2016).

학교안전사고 예방활동(안전교육 포함), 학교안전사고 발생 후 대응, 학교안전 관련 법과 제도 등에 대해 현재 학교에 재학 중인 학생들은 어떻게 경험 및 인식하고 있는가를 알기 위해, 기초 조사 차원에서 2023년 9월 서울 소재 고등학생 412명 대상으로 랜덤 추출하여 설문조사를 하였다.(1학년 207명, 2학년 205명) 설문조사 결과 분석은 Ⅵ장에서 자세히 다루었고, 설문지는 부록에 수록함.

<그림 2-5> 5개년 활동시간별 사고 발생 추이

2019년 활동시간별 사고건수를 보면 체육수업 43,619건(31.4%), 점심시간 28,936건(20.8%), 수업시간 21,746건(15.7%), 휴식·청소 20,620건(14.9%), 학교행사 9,615건(6.9%), 기타 14,248건(10.3%) 발생하였다. 2019년 활동시간별 사고분포는 학교급별로는 차이를 보였다. 유치원은 수업시간(62.7%)에 가장 많은 사고가 발생하였고, 초등학교는 점심시간(27.0%), 체육수업(24.4%), 휴식·청소시간(19.3%)에 발생하여 유형별로 고른 사고 양상을 보였으며, 중학교, 고등학교는 체육수업(각 40.0%, 37.9%)과 점심시간(각 19.0%, 16.6%)에 사고가 발생하는 등 비슷한 양상의 분포를 보였다.

이와 같이 학교 현장에서 안전사고가 가장 빈번하게 발생하는 교과수업은 체육수업이다. 아무래도 학생들의 신체활동이 왕성하게 이루어지는 시간이기에 크고 작은 안전사고가 많이 가장 발생하고 있는 것으로 보인다. 이러한 안전사고에 대한 두려움은 교사와 학생에게 체육 교수·학습활동을 위축시키기도 한다. 그리고 쉬는 시간이나 점심시간에 이루어지는 신체활동 속에서도 학생들은 크고 작은 안전사고에 노출되어 있다. 학교에서 즐겁고 신나게 공부하고 뛰어놀아야 할 학생들이 수업이나 수업 외적인 시간에 신체활동을 하면서 늘 사고를 걱정하며 생활하고 있는 것이 현실이다.

그럼에도 불구하고 정작 학교에서는 체육활동 관련 사고를 예방하기 위한 안전교육은 미비한 편이다. 체육 안전사고 예방 교육 실적은 전무하고, 체육활동에 대한 안전교육의 필요성에 대해서도 교사나 학생들의 인식 또한 부족한 편이다. 가장 큰 문제는 이러한 안전사고 예방교육을 위한 자료가 부족하고, 설사 있다 하더라도 ‘학교안전사고’라는 큰 맥락에서 다루어지고, 그 속에 체육 관련 안전교육 내용은 미비한 편이다. 교과서와 교육과정에서도 극히 일부 영역과 활동에 한정해 그 내용을 다루고 있으며, 이 또한 구체적이고 실제적인 내용보다는 원론적인 내용에 가깝게 제시되어 있다는 것이다. 따라서 구체적인 체육 안전사고 예방교육자료를 제작하여 학교에 보급해야 하고, 예방지침서를 바탕으로 한 다양한 형태(멀티미디어, 동영상)의 체육 안전사고 예방자료를 마련할 필요가 있으며, 그렇게 제작한 매뉴얼 등을 적극적으로 활용하여 체육 안전사고를 줄이도록 하는 교사 연수도 필요하다. 아울러 노후화된 시설 및 교구 개선을 위한 예산 지원도 절실하다(엄우섭 외, 2011).

참고로 2019년 모든 시도에서 체육시간에 가장 많은 사고가 발생하였으나, 차 순위부터는 시도별 상이했다. 즉 대부분의 시도에서 체육수업 다음으로 점심시간에 사고가 발생 분포가 높았으나, 전남은 휴식·청소, 대전과 세종은 수업시간에 사고 비율이 높았다. 판례분석을 통한 학교체육 현장에서 발생하는 안전사고 관리책임 현황을 분석해 보면 실제로 학교에서의 안전사고는 체육시간(52,94%)에 가장 많이 발생하였으며 운동부 훈련과정(23.53%), 체력검사(11.77%), 방과후(5.88%), 야영 훈련(5.88%) 순으로 발생하였다. 학교별로는 고등학교(47.06%), 중학교(35.3%), 초등학교(11.76%), 대학교(5.88%) 순으로 나타났다.

책임 문제도 17개의 판례 중에 1건 만이 안전시설의 하자와 관련이 있고, 나머지 16건(94.11%)은 학생에 대한 ‘학교의 보호･관리 감독 의무 태만’과 관련이 있었다. 법원은 책임 문제에 있어 교사 및 학교의 과실 책임을 11건(64.71%) 인정하였고, 6건(35.29%)은 책임이 없다고 판단하였다. 이러한 수치에 근거했을 때 중･고등학교 체육시간에서의 학생들에 대한 보호･안전교육이 더욱 필요함을 알 수 있다(주종미, 2015).

<그림 2-6> 2019년 활동시간, 학교급별 사고분포

<표 2-11> 활동시간별 학교안전사고 발생 건수

(단위: 건)

구분		체육 수업	점심 시간	수업 시간	휴식 청소	학교 행사	특별 활동	등 · 하교	석식 기숙	계
	유	838	761	5,495	498	501	79	588	8	8,768
2	초	13,138	14,496	8,437	10,359	1,991	1,568	3,780	4	53,773
	중	17,452	8,280	4,468	6,499	3,195	2,490	1,187	57	43,628
0	고	12,012	5,252	3,071	3,170	3,852	1,927	1,077	1,341	31,702
1	특수	70	95	224	55	33	22	57	5	561
9
	기타	109	52	51	39	43	25	17	16	352
	계	43,619	28,936	21,746	20,620	9,615	6,111	6,706	1,431	138,784
	유	738	680	4,579	440	424	49	568	6	7,484
2	초	11,074	11,799	7,233	8,465	1,857	1,468	3,529	0	45,425
	중	14,944	7,294	4,004	6,026	2,913	2,431	1,143	51	38,806
0
	고	11,136	4,854	2,875	3,110	3,527	2,001	1,117	1,409	30,029
1
	특수	70	68	217	59	19	16	58	9	516
8
	기타	69	46	55	51	36	19	30	4	310
	계	38,031	24,741	18,963	18,151	8,776	5,984	6,445	1,479	122,570
	유	690	715	4,642	564	426	54	606	10	7,707
2	초	9,801	10,702	6,899	7,723	1,769	1,407	3,358	2	41,661
	중	13,747	6,606	3,902	5,858	3,001	2,490	1,095	38	36,737
0
	고	10,790	4,543	2,729	3,235	3,727	2,152	1,107	1,486	29,769
1
	특수	55	70	189	50	35	9	44	6	458
7
	기타	82	45	50	64	46	39	21	5	352
	계	35,165	22,681	18,411	17,494	9,004	6,151	6,231	1,547	116,684
	유	703	657	4,577	556	447	63	604	12	7,619
2	초	9,477	9,465	6,387	6,956	1,737	1,407	3,115	4	38,548
	중	14,218	6,489	3,903	5,688	3,068	2,685	1,074	34	37,159
0	고	11,619	4,858	2,902	3,444	3,962	2,142	1,124	1,892	31,943
1
	특수	47	75	192	52	36	16	46	8	472
6	기타	88	52	45	40	44	38	23	6	336
	계	36,152	21,596	18,006	16,736	9,294	6,351	5,986	1,956	116,077
	유	674	750	4,637	496	416	72	666	11	7,722
2	초	9,321	9,152	6,428	6,815	1,778	1,394	3,140	3	38,031
	중	14,759	7,076	4,112	6,205	3,465	3,000	1,194	43	39,854
0	고	11,830	5,290	2,937	3,629	4,231	2,484	1,234	2,069	33,704
1	특수	59	66	164	66	28	10	44	7	444
5
	기타	65	48	57	70	58	38	20	12	368
	계	36,708	22,382	18,335	17,281	9,976	6,998	6,298	2,145	120,123

<표 2-12> 사고 당시 행동(2019년)

(단위: 건)

구분	구기운동	보행주행	장난놀이	기타운동	식사/수면/휴식	공부	실험실습	기타	계
유	179	1,489	3,025	897	739	579	65	1,795	8,768
초	13,989	11,744	11,676	7,061	3,707	1,777	1,043	2,776	53,773
중	23,723	6,065	4,102	4,649	1,782	450	960	1,897	43,628
고	18,570	4,371	1,195	3,315	1,124	364	1,142	1,621	31,702
특수	29	147	36	88	69	56	37	99	561
기타	162	64	16	42	20	6	20	22	352
계	56,652	23,880	20,050	16,052	7,441	3,232	3,267	8,210	138,784

② 장소별 학교안전사고 현황

최근 5년간 운동장>부속시설(강당, 체육관)>교실>통로>교외활동 순으로 사고가 발생하였다. 아무래도 운동장과 체육관은 학생들의 신체활동이 왕성하고 빈번하게 이루어지는 비교적 자유로운 공간이고 동시에 교사들의 시선이 덜 미치는 곳이기도 하다. 이에 대한 구체적인 예방활동 및 안전교육이 필요하고, 학생들의 이동 경로인 계단·복도에서 발생하는 사고를 줄이기 위해서는 보행 시 서행 및 우측통행 등에 대한 안전교육도 필요해 보인다.

<그림 2-7> 5개년 장소별 사고 발생 추이

본 연구자가 학생을 대상으로 실시한 설문조사 결과에서도 체육관을 포함한 운동장이 48.9%(663명)로 단연 가장 많았고, 교실이 20.2%(274명), 복도가 10.0%(135명), 계단이 7.2%(97명) 순으로 많았다.

2019년 장소별 사고건수는 운동장 50,653건(36.5%), 부속시설 32,721건(26.9%), 교실 24,434건 (17.6%), 통로 20,692건(14.9%), 교외활동 5,734건(4.1%) 발생하였다. 2019년 운동장에서 가장 많은 사고분포를 보인 초·중·고 학교급과 달리 유치원에서는 교실(51%)에서 가장 많은 사고분포를 보였다. 유치원은 ‘교실>운동장>부속시설>통로>교외활동’ 순으로 사고가 발생했고, 초·중·고등학교의 경우 ‘운동장>부속시설>교실 또는 통로’ 순으로 사고가 발생했다. 참고로 세종과 전북, 전남을 제외한 모든 시·도에서 운동장 사고 발생 비율이 가장 높았다. 모든 시·도의 사고 발생 장소 60%가 운동장과 부속시설이며, 부속시설 사고의 80% 이상이 강당(체육관)에서 발생했다. 세종과 전북, 전남은 장소별 사고유형 중 부속시설에서 가장 많은 사고가 발생했다.

<그림 2-8> 2019년 장소별 사고분표

<표 2-13> 장소별 학교안전사고 발생 건수

구 분		운동장	부속 시설	교 실	통 로	교외 활동	가정 기타	계
	유	1,601	1,376	4,471	784	536	0	8,768
2	초	16,496	13,735	10,988	10,649	1,905	0	53,773
	중	18,698	11,862	5,423	6,001	1,644	0	43,628
0	고	13,664	10,041	3,290	3,118	1,589	0	31,702
1	특수	67	155	207	93	39	0	561
9
	기타	127	102	55	47	21	0	352
	계	50,653	37,271	24,434	20,692	5,734	0	138,784
	유	1,211	1,189	3,926	713	445	0	7,484
2	초	13,087	11,682	9,607	9,259	1,790	0	45,425
	중	15,984	10,698	5,030	5,472	1,622	0	38,806
0
	고	13,030	9,099	3,220	3,062	1,618	0	30,029
1
	특수	57	133	199	99	28	0	516
8
	기타	97	78	58	55	22	0	310
	계	43,466	32,879	22,040	18,660	5,525	0	122,570
	유	1,486	1,145	3,846	746	484	0	7,707
2	초	13,618	9,708	8,305	8,327	1,703	0	41,661
	중	16,032	8,842	4,878	5,292	1,693	0	36,737
0
	고	13,635	8,017	3,187	3,188	1,742	0	29,769
1
	특수	43	128	160	88	39	0	458
7
	기타	129	83	62	60	18	0	352
	계	44,943	27,923	20,438	17,701	5,679	0	116,684
	유	1,494	1,064	3,813	737	502	9	7,619
2	초	12,843	9,070	7,332	7,696	1,583	24	38,548
	중	17,306	8,319	4,473	5,440	1,594	27	37,159
0
	고	15,312	8,074	3,163	3,687	1,650	57	31,943
1
	특수	53	110	185	77	45	2	472
6
	기타	116	89	58	44	28	1	336
	계	47,124	26,726	19,024	17,681	5,402	120	116,077
	유	1,549	1,047	3,907	769	432	18	7,722
2	초	13,450	8,477	7,065	7,468	1,518	53	38,031
	중	19,238	8,304	4,824	5,667	1,743	78	39,854
0
	고	17,149	7,834	3,117	3,676	1,844	84	33,704
1
	특수	57	114	159	75	36	3	444
5
	기타	116	79	59	69	44	1	368
	계	51,559	25,855	19,131	17,724	5,617	237	120,123

(단위: 건)                                                                                                             주) 2017년도부터 가정기타 코드 삭제

③ 사고부위별 학교안전사고 현황

최근 5년간 발, 손, 머리 부위 사고 발생이 약 20%씩 고른 사고 분포로 발생하였다. 2019년 부위별 사고건수는 손 32,969건(23.8%), 발 32,299건(23.3%), 머리 27,278건(19.7%), 다리 17,900건(12.9%), 팔 13,155건(9.5%), 치아 10,868건(7.8%), 흉복부 2,426건(1.7%), 기타 1,889건(1.4%) 발생하였다. 사고부위 중 발과 손의 사고 발생 합산 수치가 전체의 약 47.1%로 비중이 높은 것은 신체 부위 중에서 가장 많이 사용하는 부위이기 때문으로 분석할 수 있다. 또한 머리가 27,278건(19.7%)으로 발, 손과 비슷한 수치를 보이는데, 이는 사고형태별 통계에서 보듯이 사람과의 충돌사고가 머리 부위의 사고 발생 수치의 상당 부분을 차지하기 때문이라 할 수 있다. 머리 부위 사고는 중상의 경우는 떨어짐에 의한 낙상일 가능성이 높고, 그 외는 주로 충돌사고에 의한 것이 많은 것으로 짐작할 수 있다.

다음으로는 다리가 17,900건(12.9%), 팔이 13,155건(9.5%)인 것은 발과 손 부위의 사고와 무관하지 않지만, 그보다 낮은 이유는 사고 발생 시 주로 발과 손이 먼저 충격을 받거나 방어적 자세를 취하게 되고, 발과 손의 방어 태세를 이기지 못할 정도라면 팔과 다리로까지 충격이 가해진 것으로 분석할 수 있다. 그 다음으로 치아(구강) 부위가 10,868건(7.8%)으로 팔과 다리 다음의 비율을 보이는 데, 역시 손과 발에 의한 보호가 이루어지지 못할 때 발생하므로 상대적으로 낮은 분포를 보이지만 사고의 강도는 높다는 점에서 간과할 수 없는 수치이다. 그 외에 가슴과 배, 기타 부위는 아주 낮은 비율을 보이고 있다.

사고부위별 세부 항목 사고 발생 현황을 살펴보면, 다리 부위는 무릎>종아리>넓적다리(허벅지)>엉덩이 순으로 발생하였고, 팔 부위는 아래팔>팔꿈치>어깨>쇄골>위팔>견갑골>겨드랑이 순으로 발생하였으며, 머리 부위는 눈>두피>이마>코>볼>턱>귀>목 순으로 발생하였다. 참고로 부산을 제외한 모든 시·도에서 발 또는 손 부위 사고 발생 비율이 가장 높았다. 부산은 손, 발이 아닌 머리 부위의 사고가 23%로 가장 많이 발생하였고, 전북은 손과 발 부위의 사고 건수 차이가 5%로 다른 시도에 비해 차이가 크게 발생하였다.

<그림 2-9> 5개년 부위별 사고 발생 추이

통계에서 보듯이 2019년 학교안전사고를 살펴보면, 중·고등학교의 경우에는 손과 발의 사고 발생이 많은 반면, 유치원과 초등학교의 경우에는 얼굴 부위(머리, 치아)에 사고가 많이 발생하였다. 유치원의 경우에는 머리(46.0%)>치아(17.2%)>손(11.3%)>팔(9.7%)>발(9.4%)>다리(3.5%) 순으로 발생하였고, 초등학교의 경우에는 머리(22.9%)>손(22.6%)>발(19.0%)>치아(12.0%)>팔(10.8%)>다리(10.2%) 순으로 발생하였으며, 중학교의 경우, 손(28.9%)>발(24.8%)>머리(15.1%)>다리(14.4%)>팔(9.4%)>치아(4.2%) 순으로 발생하였다. 그리고 고등학교의 경우에는 발(32.3%)>손(22.2%)>다리(17.9%)>머리(13.0%)>팔(7.3%)>치아(3.3%) 순으로 발생하였다.

<그림 2-10> 2019년 부위별 사고분포

<표 2-14> 사고부위별 학교안전사고 발생건수

(단위: 건)

구분		발	손	머리	다리	팔	치아	흉복부	기타	계
	유	824	994	4,032	303	848	1,505	73	189	8,768
2	초	10,199	12,162	12,308	5,504	5,813	6,436	800	551	53,773
	중	10,838	12,620	6,587	6,297	4,104	1,812	838	532	43,628
0	고	10,246	7,027	4,132	5,667	2,310	1,043	688	589	31,702
1	특수	102	82	167	61	58	59	10	22	561
9	기타	90	84	52	68	22	13	17	6	352
	계	32,299	32,969	27,278	17,900	13,155	10,868	2,426	1,889	138,784
	유	676	893	3,469	259	675	1,284	58	170	7,484
2	초	8,385	9,842	10,736	4,454	4,854	5,857	647	650	45,425
	중	9,526	10,575	6,081	5,637	3,843	1,756	760	628	38,806
0	고	9,321	6,606	4,199	5,621	2,156	1,045	668	413	30,029
1	특수	87	75	163	52	42	71	9	17	516
8	기타	77	57	46	57	34	15	17	7	310
	계	28,072	28,048	24,694	16,080	11,604	10,028	2,159	1,885	122,570
	유	660	834	3,577	276	768	1,357	54	181	7,707
2	초	7,020	8,690	10,332	4,040	4,592	5,863	645	479	41,661
	중	8,637	9,935	5,689	5,632	3,941	1,782	685	436	36,737
0	고	9,101	6,407	4,242	5,640	2,216	1,069	689	405	29,769
1	특수	85	68	125	51	36	75	4	14	458
7
	기타	102	64	43	67	34	9	22	11	352
	계	25,605	25,998	24,008	15,706	11,587	10,155	2,099	1,526	116,684
	유	649	848	3,540	279	769	1,316	70	148	7,619
2	초	6,488	8,061	9,368	3,777	4,651	5,273	521	409	38,548
	중	8,950	9,658	5,618	5,715	4,247	1,842	714	415	37,159
0	고	9,881	6,486	4,539	6,142	2,452	1,210	759	474	31,943
1	특수	61	68	163	53	47	58	7	15	472
6	기타	83	72	56	51	32	18	18	6	336
	계	26,112	25,193	23,284	16,017	12,198	9,717	2,089	1,467	116,077
	유	642	856	3,593	254	755	1,401	56	165	7,722
2	초	6,001	7,745	9,351	3,601	4,863	5,498	542	430	38,031
	중	9,214	9,920	6,300	6,209	4,828	2,143	789	451	39,854
0	고	9,971	6,789	5,284	6,467	2,618	1,360	755	460	33,704
1	특수	80	50	153	56	34	53	4	14	444
5
	기타	89	73	58	60	51	18	17	2	368
	계	25,997	25,433	24,739	16,647	13,149	10,473	2,163	1,522	120,123

주) “기타”는 신경계, 내장기관 등 임

④ 사고형태별 학교안전사고 현황

최근 5년간 물리적힘 노출과 낙상-넘어짐 형태의 사고가 다수(약 65%) 차지하였다. 이는 학생 개인의 주의력을 높일 수 있는 안전교육 실시가 중요함을 의미하며, 이와 더불어 노후화된 시설이나 통학로의 보차분리 등 원천적으로 사고 발생 가능성을 줄이는 노력을 기울일 필요가 있다. 덧붙여 미끄러짐에 의한 사고도 9% 정도로 끊이지 않고 있다. 시설물의 마감재에 따라 영향을 받는 경우도 있기에, 물론 잘 미끄러지지 않는 다른 마감재로 교체하면 더욱 좋겠지만, 현실적으로 그것이 어렵다면 특히 경사면이나 계단에는 미끄럼 방지제의 도포 등 성능이 검증된 방법으로 논슬립(non-slip) 처리하면 좋을 것이다.

<그림 2-11> 5개년 사고형태별 사고 발생 추이

교육부가 발표한 2012년 보도자료에 의하면, 학교안전사고를 분석한 결과 학생들의 부주의 외에도 학교시설물에 의한 안전사고가 전체 사고의 약 20%를 차지하고 있다. 따라서 이를테면, 교실 안과 밖에서 서로 반대편을 볼 수 있도록 문 중간에 유리창을 설치, 얇은 유리창의 경우 필름부착 등의 조치, 미닫이 구조의 교실문의 경우 손끼임 방지 장치를 설치, 창호에 안전시설을 하는 경우 창틀의 높이가 바닥에서 1.2m 이하인 경우로 개선하는 등 시설물 안전조치를 통해 안전사고를 최소화하기 위한 노력을 계속할 필요가 있다.

참고로 모든 시도에서 사고형태별 발생순위가 물리적힘노출>낙상(넘어짐)>사람과충돌 순으로 동일하였다. 시도별 형태별 사고유형 비율이 큰 차이가 없으나, 세종의 경우 낙상(넘어짐) 사고 비율이 21%로 다른 시도에 비해 적었다.

<그림 2-12> 2019년 사고형태별 사고분포

<표 2-15> 사고형태별 학교안전사고 발생건수

(단위: 건)

구분		물리적힘 노출	사람과의 충돌	낙상-넘어짐	낙상- 미끄러짐	낙상-떨어짐	기타	계
	유	3,715	1,033	2,005	463	314	1,238	8,768
2	초	21,116	7,513	14,828	4,148	2,753	3,415	53,773
	중	18,769	6,096	10,506	3,636	1,262	3,359	43,628
0	고	10,972	4,637	8,442	3,533	1,050	3,068	31,702
1	특수	166	29	194	44	17	111	561
9	기타	106	47	100	41	16	42	352
	계	54,844	19,355	36,075	11,865	5,412	11,233	138,784
	유	3,172	917	1,751	416	217	1,011	7,484
2	초	17,710	6,083	12,700	3,688	2,080	3,164	45,425
	중	16,248	5,382	9,581	3,418	1,097	3,080	38,806
0	고	10,687	4,336	7,833	3,464	962	2,747	30,029
1	특수	169	36	160	48	14	89	516
8	기타	87	23	115	46	10	29	310
	계	48,073	16,777	32,140	11,080	4,380	10,120	122,570
	유	3,208	956	1,827	422	272	1,022	7,707
2	초	16,243	5,298	11,907	3,383	2,191	2,639	41,661
	중	15,216	5,337	9,225	3,173	1,147	2,639	36,737
0	고	10,337	4,380	7,992	3,396	1,025	2,639	29,769
1	특수	156	36	155	27	17	67	458
7
	기타	123	27	114	41	23	24	352
	계	45,283	16,034	31,220	10,442	4,675	9,030	116,684
	유	3,261	842	1,818	401	269	1,028	7,619
2	초	14,976	4,939	11,098	3,175	2,050	2,310	38,548
	중	15,165	5,495	9,743	3,185	1,049	2,522	37,159
	고	10,759	4,818	8,938	3,656	1,106	2,666	31,943
		154	31	150	38	19	80	472
0	특수
1	기타	105	44	106	26	21	34	336
6
	계	44,420	16,169	31,853	10,481	4,514	8,640	116,077
	유	3,332	918	1,883	401	264	924	7,722
	초	14,919	4,656	10,870	3,244	2,169	2,173	38,031
2
	중	16,024	5,978	10,625	3,584	1,196	2,447	39,854
0	고	11,650	5,362	9,104	3,745	1,138	2,705	33,704
1
	특수	170	22	153	24	13	62	444
5
	기타	111	52	102	50	22	31	368
	계	46,206	16,988	32,737	11,048	4,802	8,342	120,123

(주) “기타”는 질식, 화상, 유독성물질노출 등 임

2019년 사고 형태별 사고건수는 물리적힘노출 54,844건(39.5%), 사람과의 충돌 19,355건(13.9%), 낙상-넘어짐 36,075건(26.0%), 낙상-미끄러짐 11,865건(8.5%), 낙상-떨어짐 5,412건(3.9%), 기타 11,233건(8.1%) 발생하였다. 사고형태별 세부 항목 사고 발생 현황을 살펴보면, 물리적힘노출은 물체와의충돌·부딪힘·받힘>찔림·베임>접촉>으깨짐·뭉개짐·끼임 순으로 발생하였고, 넘어짐, 미끄러짐 사고는 콘크리트>목재마루>인조표면에서 많이 발생한 반면, 떨어짐사고는 목재마루>모래>콘크리트 표면 순으로 발생하였다.

물체와의충돌·부딪힘·받힘(44,223건), 찔림·베임(5,743건), 접촉(3,125건), 으깨짐·뭉개짐·끼임(1,753건)

2019년 유치원은 물리적힘노출>낙상-넘어짐>기타>사람과의충돌>낙상-미끄러짐>낙상-떨어짐 순으로 발생하였고, 2019년 초·중·고는 물리적힘노출>낙상-넘어짐>사람과의충돌>낙상-미끄러짐>기타>낙상-떨어짐 순으로 발생하였다.

⑤ 시간대별 학교안전사고 현황

최근 5년 연속 11-12시 시간대에 사고 발생 비율이 가장 높았다. 2019년 시간대별 사고건수는 ~9시 5,234건(3.8%), 9시~10시 30,197건(21.8%), 11시~12시 43,781건(31.5%), 13시~14시 38,274건(27.6%), 15시~16시 16,669건(12.0%), 17시~ 4,629건 (3.3%) 발생하였다. 참고로 모든 시도에서 11시-14시 시간대에 약 60%의 사고가 발생하였다. 17개 시·도 평균적으로 11-12시(31.4%) > 13-14시(27.4%) > 9-10시(21.7%) > 15-16시(11.9%) > -9시(4%) > 17시-(3.5%) 순으로 사고가 발생하였다. 단, 전남의 경우 다른 시도와 다르게 13-14시(28%)에 사고 발생 비율이 가장 높았다.

<그림 2-13> 5개년 시간대별 사고 발생 추이

학교에 상주하는 시간 차이 등의 사유로 인해 학교급별로 사고 발생 시간대는 차이가 발생하였다. 2019년 유치원의 경우 13-14시 > 11-12시 > 15-16시 > 9시-10시 순으로 발생하였고, 2019년 초등학교의 경우 11시-12시 > 9-10시 > 13-14시 > 15-16시 순으로 발생하였으며, 2019년 중·고교의 경우 13~14시 > 11~12시 > 9~10시 > 15~16시 순으로 동일하게 발생하였다.

<그림 2-14> 2019년 시간대별 사고분포

<표 2-16> 시간대별 학교안전사고 발생건수

구분		∼9시	9∼10시	11∼12시	13∼14시	15∼16시	17시∼	계
	유	142	1,379	2,671	2,715	1,676	185	8,768
2	초	2,232	13,519	21,195	13,451	3,113	263	53,773
	중	1,348	9,103	12,048	13,842	6,404	883	43,628
0
	고	1,479	5,999	7,583	8,031	5,367	3,243	31,702
1
	특수	23	123	190	169	45	11	561
9
	기타	10	74	94	66	64	44	352
	계	5,234	30,197	43,781	38,274	16,669	4,629	138,784
	유	119	1,250	2,194	2,324	1,419	178	7,484
2	초	2,041	11,065	17,750	11,423	2,859	287	45,425
	중	1,229	7,842	10,783	12,147	5,897	908	38,806
0	고	1,469	5,622	7,165	7,328	5,187	3,258	30,029
1
	특수	23	122	151	149	55	16	516
8
	기타	14	46	109	71	40	30	310
	계	4,895	25,947	38,152	33,442	15,457	4,677	122,570
	유	123	1,174	2,334	2,348	1,515	213	7,707
2	초	2,014	10,176	16,091	10,419	2,676	285	41,661
	중	1,280	7,458	10,192	11,165	5,735	907	36,737
0
	고	1,491	5,450	6,913	7,196	5,207	3,512	29,769
1
	특수	22	116	145	115	48	12	458
7
	기타	20	68	106	70	61	27	352
	계	4,950	24,442	35,781	31,313	15,242	4,956	116,684
	유	112	1,180	2,165	2,422	1,473	267	7,619
2	초	1,791	9,174	14,871	9,743	2,641	328	38,548
	중	1,255	7,498	10,205	11,263	6,048	890	37,159
0
	고	1,587	5,798	7,460	7,533	5,470	4,095	31,943
1
	특수	19	115	151	127	48	12	472
6
	기타	21	44	84	72	82	33	336
	계	4,785	23,809	34,936	31,160	15,762	5,625	116,077
	유	169	1,198	2,203	2,410	1,468	274	7,722
2	초	1,907	8,889	14,567	9,465	2,860	343	38,031
	중	1,412	7,980	10,748	12,221	6,480	1,013	39,854
0
	고	1,641	5,913	7,764	8,074	5,781	4,531	33,704
1
	특수	32	115	145	111	34	7	444
5
	기타	15	67	106	80	64	36	368
	계	5,176	24,162	35,533	32,361	16,687	6,204	120,123

(단위: 건)

현재 학교안전사고 발생 시 「학교안전법」에 따라 학교안전공제회의 ‘공제급여관리시스템’을 통해 이를 지체없이 통보해야 공제급여를 신청할 수 있다.

<그림 2-15> 학교안전사고 공제급여 지급 절차

「학교안전법 시행규칙」이 규정한 ‘학교안전사고 발생 신고서’에 따라 ‘공제급여관리시스템’을 통해 수집하는 사고 관련 데이터는 다음과 같다.

<그림 2-16> 사고통지 시 사고 관련 입력 데이터 구성

‘학교안전사고 발생 신고서’에 의해 수집하는 학교안전사고 데이터는 학교안전사고 발생으로 인한 ‘손상의 직접적 원인’ 관련 사항으로만 구성한다. 현재 학교안전공제회의 ‘공제급여관리시스템’을 통해 수집된 손상 중심의 학교안전사고 데이터는 교육부·교육청의 학교안전정책 수립 시 활용되는 유일한 학교안전사고 통계라 할 수 있다. 다만 현행 학교안전사고 관련 데이터 수집 체계는 학교안전공제회의 피해보상 업무 수행을 위해 손상에 기반한 접근을 하는 반면, 개별 학교 현장이 동일 또는 유사 사고의 재발 방지책 마련을 위한 발생 원인 관련 데이터 수집이 제외되어 학교 현장에서 체계적 예방활동이 제한되는 문제가 발생한다는 것이다.

‘손상의 직접적 원인’은 ‘넘어짐’, ‘맞음’, ‘부딪힘(침)’, ‘떨어짐’ 등 ‘학교안전사고 발생 신고서’의 ‘사고 형태’에 해당하는 것으로 사고로 인한 손상이 무엇에 의해 일어났는지에 대한 정보를 제공한다.(예: 높은 나무에 오르다가 떨어지는 학교안전사고 발생 시 현행 데이터 수집 방식에서는 ‘손상의 직접적 원인’인 ‘떨어짐’을 ‘사고형태’로 분류해 기록)

<그림 2-17> 손상 기반 접근과 사고원인 기반 접근 비교

이로 인해 개별 학교 현장에서는 사고 발생 이후 동일, 또는 유사사고의 재발 방지를 위한 구체적 정보의 부재로 실효성 있는 학교안전사고 예방활동에 대한 계획 수립과 실행이 매우 제한적으로 이루어져 학교안전사고가 반복적으로 발생하는 주요한 요인으로 작용한다는 것이다. 학교안전사고 예방을 위한 정책적·학문적·교육적 노력에도 불구하고 학교안전사고가 줄지 않는 이유는 다양하게 설명할 수 있다. 그러나 이러한 이유 중 중요한 사실 하나는 현행 「학교안전법」에 따라 수집한 학교안전사고 데이터는 재해자 보상을 위한 손상분석(injury analysis) 데이터에 국한되어 학교안전사고 예방을 위한 정책적·학문적·교육적 활용 역시 제한되며, 학교 현장 또한 재발 방지책 마련과 같은 실효적인 학교안전사고 예방 활동 역시 제한될 수밖에 없다는 것이다.

개선방안 중 하나로, 공제회의 공제급여 지급을 위한 손상 중심의 사고 조사에서 학교 현장의 재발 방지책 마련을 위한 사고 조사를 실시할 수 있도록 하는 방안을 모색할 필요가 있다. 다시 말해, 개별 학교 현장이 사고 발생 시 사고 조사를 통해 사고 발생의 근본적 원인을 확인하고, 동일(유사) 사고 재발의 위험성을 제거·통제하기 위한 재발 방지책을 마련할 수 있도록 하고, 학교의 자체적인 재발 방지책 실행이 어려운 경우 교육청, 학교안전공제회 등 전문기관에서 지원하는 ‘학교안전사고 조사·지원’ 제도도 마련할 필요가 있다는 것이다.

「학교안전법」 제42조(학교안전사고의 조사 등) 제1항은 공제급여의 지급 여부를 결정하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 소속 직원으로 하여금 학교안전사고의 발생 장소를 방문하여 사고 경위 등을 조사하게 하거나 사고 관계자로 하여금 필요한 서류를 제출하게 하는 등의 조사를 할 수 있다고 규정하고 있음.

사고 조사(분석)는 사고 발생의 표면적 원인(surface causes) 즉, 개인의 ‘불안전한 행동’이나 ‘불안전한 조건(unsafe conditions)’을 초래한 근본적 원인이 무엇인지를 확인하기 위한 활동으로 학교 현장이 이를 체계적으로 실시할 수 있도록 방법·절차를 마련해 제공할 필요가 있다.

<그림 2-18> 학교안전사고 조사지원제도(안)

여기에서 표면적 원인(surface causes)은 ‘손상의 직접적 원인’을 초래한 사건(event) 발생의 외형적 원인을 말한다. 나무에서 떨어져 다친 학교안전사고의 경우, ‘손상의 직접적 원인’인 ‘떨어짐’이란 사건(event)이 왜 일어났는지에 대한 표면적 원인은 나무 아래에 있는 친구와 떠들면서 이야기하느라 나뭇가지를 제대로 보지 못해 발을 헛디뎌 떨어졌다거나, 전날 내린 비로 나뭇가지가 젖어 있어 미끄러져 떨어졌다거나, 친구가 장난으로 나무를 흔드는 바람에 떨어졌다거나, 강한 바람이 불어 몸의 균형을 잃고 떨어졌다거나, 나무를 오르는데 적합하지 않은 슬리퍼를 신고 오르다 발이 슬리퍼에서 빠지는 바람에 떨어지는 등 매우 다양할 수 있다.

근본적 원인은 표면적 원인을 일으킨 사고의 가장 밑바탕에 깔려 있는, 곧 뿌리가 되는 원인으로 조직(학교) 내부의 시스템은 물론이고, 경우에 따라 조직 시스템에 영향을 미치는 지역사회, 법 규정, 정책, 사회-경제시스템(socio-economic system)과 관련이 있기 때문에 시스템 원인(systematic cause)이라 할 수 있다. 또한 불안전한 행동(unsafe acts)은 학교안전사고를 초래하게 한 학생 자신 또는 친구의 행동에 잠재된 불안전한 요소를 말하고, 불안전한 조건(unsafe conditions)은 학교안전사고를 유발한 기계적·물리적 상태로 학교활동과 관련된 물건, 시설, 방법·절차 및 환경요인 등에 잠재된 불안전 요소를 말한다.

학교안전공제중앙회는 표면적 원인 데이터의 체계적 수집을 위해 학교가 ‘공제급여관리시스템’을 통해 학교안전사고 발생 통지 시 ‘불안전한 행동’과 ‘불안전한 조건’에 관한 분류 코드에 따른 데이터 입력이 가능하도록 시스템을 개선하고, 개별 학교는 학교안전사고 발생 통지 후, 자체적인 사고 조사를 실시해 동일(유사) 학교안전사고의 재발 방지책을 담은 ‘학교안전사고 후속조치 보고서’를 작성해 이를 교육청에 보고하는 시스템을 구축할 필요가 있다.

불안전한 행동 분류 코드 예시: 자기 능력을 벗어난 작업, 짓궂은·위험한 장 난·행동, 말다툼·싸움, 복장의 불안전한 사용·부적절한 착용, 물건의 불안전한·부적절한 사용, 불안전한 물건의 사용, 보호 장비 미사용, 과격한·무리한·부적절한 움직임, 무단 사용·무단 접근, 보행구역에서 뛰는 것, 스피드(speed), 불안전한 위치·자세 등으로 분류.

불안전한 조건 분류 코드 예시: 물건 자체의 불량·부적절, 위험한·부적절한 절차·방법, 보호·방지기능의 미설치·성능 불량, 장소 불량·위험, 취급상의 위험, 신체적 취약성·부적절한 신체 상태 등으로 구성함.

「학교안전사고 후속 조치 보고서」는 사고 발생의 근본적(시스템적) 원인의 제거·통제를 위한 학교의 물리적(시설), 조직적(규정·절차·방법), 학습적(교육·지도) 영역에서의 재발 방지계획과 필요 시 이를 위한 교육청 지원 요청사항으로 구성함.

시·도 교육청은 학교에서 보고한 ‘학교안전사고 후속조치 보고서’의 실행을 점검·지원하는 방안 마련 및 필요 시 이를 정책과제로 전환해 ‘학교안전사고 예방 지역계획’에 반영하고, 교육부는 사고 조사 관련 규정 마련 및 ‘학교안전사고 조사 및 재발 방지 개선 실행 가이드’ 개발·보급, 필요 시 학교 현장의 재발 방지책 실행을 점검·지원하는 시·도 교육청을 지원하기 위한 정책을 마련해 이를 ‘학교안전사고예방 기본계획’에 반영할 필요가 있다. 물론 학교, 교육청, 교육부가 참여하는 ‘재발 방지 중심 학교안전사고 예방 시범사업’ 실시 후, 확대 방안을 마련하면 더욱 바람직할 것이다.

지금까지 살펴본 학교안전사고 조사·지원 제도 개선방안은 학교안전사고 예방을 위한 다양한 정책을 만들어 학교 현장으로 내려보내고 이를 준수하도록 하는 톱다운(top-down: 교육부→교육청→학교) 방식에서, 학교안전사고 예방을 위한 학교현장의 자율적인 노력을 장려하고 이를 지원하기 위한 교육청, 교육부가 정책을 마련하도록 하는 바텀업(bottom-up: 학교→교육청→교육부) 방식으로 전환할 필요가 있다(김경회 외, 2019).

마. 소결 및 시사점

안전이란 ‘각종 위험으로부터 오는 질환·상해·사망 및 재산상의 손실·손해를 방지 또는 극소화하기 위한 노력’을 넘어, ‘자연적·인적 위험 요인이 없거나, 이러한 위험 요인에 대해 충분한 대비가 되어 있는 상태’로 인간이라면 누구나 누려야 할 기본적 욕구이다. 우리나라 헌법과 제반 법령에는 비록 안전에 관해 명시적으로 정의하고 있지 않지만, 안전은 인간의 존엄과 가치를 근간으로 생겨났기에 안전이야말로 국가가 보장해야 할 인간의 기본적 인권이라고 해석할 수 있다.

현재 「학교안전법」 제2조 제6호에 “학교안전사고라 함은 교육활동 중에 발생한 사고로서 학생·교직원·교육활동참여자의 생명 또는 신체에 피해를 주는 모든 사고 및 학교급식 등 학교장의 관리·감독에 속하는 업무가 직접 원인이 되어 학생·교직원·교육활동참여자에게 발생하는 질병으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.”라고 비교적 넓게 규정하고 있다. 그럼에도 사각지대가 발생하고 있어, ‘교육활동 중 발생한 안전사고’ 외에 ‘사회적 재난과 자연재해’ 등을 추가할 필요가 있고, ‘학교를 방문했다가 사고를 당한 외부인’ 등도 학교안전사고 범위에 포함할 필요가 있다. 학교안전사고는 사고와 질병을 모두 포함하는 상위개념이기 때문에 ‘사고’라는 하위개념과 동일한 표현을 쓰는 것은 법률용어로 적합하지 않고, ‘사고’라는 용어가 ‘질병’과 ‘손상’이라는 개념과 의미를 제대로 담아내지 못하고 있어 법률용어로서 문제가 있기에 법 개정을 통해, ‘산업재해’처럼 ‘학교재해’로 명명하는 것이 바람직해 보인다.

학교안전은 이제 개인 문제로 볼 것이 아니라 학교 차원을 넘어 교육부 등 국가 차원에서 보다 튼실하고 촘촘한 학교안전 법제를 마련하여, 그것을 토대로 충분한 예방활동과 안전교육을 통해 학생 스스로 위험을 예지, 회피 및 대응할 수 있는 ‘안전능력’을 키워주는 것이 중요하다. 이를 위해서는 학교안전사고 관리 단계를 예방, 대비, 대응, 복구로 나누는 시스템적 사고가 필요하다. 즉 정부 차원에서 강한 정책 의지를 가지고 합리적이고 효율적인 시스템에 의해 작동하는 학교안전 예방 및 관리시스템을 구축할 필요가 있다.

학교안전권은 헌법에서 도출할 수 있다. 헌법은 국가에 대해 재해로부터 국민을 보호할 것을 명시하고 있기 때문이다. 국가가 위험으로부터 국민의 안전을 보장하여야 한다는 것은 국가 탄생의 배경일뿐만 아니라 헌법 이론의 기초이다. 안전권은 모든 국민이 해당한다. 국민 중에 누가 더 안전해야 한다는 기준을 정할 수는 없지만, 학생의 안전도 매우 중요하고, 특히 사고 발생 시, 구조 순위를 정하다면, 사회적 약자 다음으로 보호해야 할 대상이 학생이다. 따라서 학생의 안전권은 물론이고 학교의 안전권 또한 보장해야 할 것이다.

또한 교육기본권은 인간으로서의 존엄과 가치를 실현하는 기본권으로서 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 모든 생활영역에서 평등권, 자유권, 생존권, 청구권, 참정권을 모두 갖는 총체적 성격의 종합적 인권으로 파악해야 할 것이다. 어느 나라든 사회적 약자의 인권 보장 수준은 그 인간적 성숙도를 가늠하는 척도이다. 어린이와 청소년은 피교육자 또는 피양육자로서 가장 밑바닥에 있는 사회적 약자라고 할 수 있기에, 학생의 기본적 인권 보장은 바로 우리 자신의 인간적 성숙도를 보여주고 있다고 할 수 있다. 아울러 「UN아동권리협약」과 「OECD 어린이를 위한 안전조치 권고」 등을 통해 안전권의 근거를 찾을 수 있다. 학교안전권의 법적 근거는 「교육기본법, 「초･중등교육법」, 「학교안전법」 등 많은 법제에서 찾아볼 수 있다. 아울러 최근 몇몇 시·도에서 제정한 학생인권조례 및 안전 관련 조례에도 안전에 관한 내용을 명시하고 있다.

학교안전사고는 크게 물적 요인, 인적 요인, 환경적 요인으로 발생한다. 그리고 사고는 어느 한 요인에 의해서만 발생할 수도 있고 여러 요인들이 어우러져 발생하기도 한다. 또한 발생 요인에 따라, 인적 사고와 물적 사고, 고의 사고와 비고의 사고, 일반적 사고와 인식적 사고, 자연적 사고와 구조적 사고, 교내 사고와 교외 사고 등으로 분류하기도 하고, 기존의 학교안전사고 유형 분류가 대체로 보상 차원에서 분류한 개념이기에, 예방 차원에서 새롭게 분류하기도 한다.

출생률이 줄어들면서 학생 수도 감소 추세를 보이고 있다. 2007년도 868만 명이던 학생 수가 2014년에는 702만 명으로 줄더니, 2022년에는 527만 명으로 계속 감소하고 있다. 그런데 최근 10개년 학교안전사고 통계를 보면, 학교안전사고는 2011년 8만6468건에서 2015년 12만123건, 2019년 13만8784건으로 증가하고 있다. 동시에 학교안전사고 보상 비율도 늘어나고 있다.

세월호 침몰 사고 이후 여러 대책이 나오면서 2016년과 2017년에는 다소 감소 추세 및 주춤하다가 다시 2018년부터 증가 추세로 돌아섰다. 이것을 통해 적극적인 관심과 의지를 갖고 내실 있는 학교안전 법제를 마련하는 등 노력하면 학교안전사고를 예방 및 저감할 있다는 희망을 읽을 수 있다. 다만 그것이 실효성이 부족한 법제와 정책이라면 그 효과는 얼마 가지 못한다. 이와  같이 학교안전사고는 매년 점증·반복되고 있음에도 학교의 준비와 대응 태세는 미흡한 실정이다.

세월호 침몰 사고 이후 기본계획(교육부), 지역계획(교육청), 학교계획(학교) 등 안전 계획 수립 및 실태조사 실시, 그리고 안전교육 강화 등 나름대로 학교안전 관련 제도 개선에 나섰으나, 이러한 제도와 정책이 아직 학교 현장에 착근하지 못했고, 또한 새롭고 다양한 위험 요인에 대해서도 효율적으로 대응하지 못하고 있는 것이 작금의 현실이다. 이를 위해 학교안전사고 보상 중심에서 과감하게 사전 예방 및 재발 방지 강화로 전환하고, 학교 안팎의 위험 요인에 대한 대응 내실화 등 그동안의 미비점과 비효율성을 보완하여 보다 실효성 있는 학교 현장 맞춤형 법제를 새롭게 마련할 필요가 있다.

최근 5년 동안 활동시간별 사고유형을 보면, 체육수업>점심시간>수업시간>휴식·청소 순으로 사고가 발생하였고, 체육활동과 휴식시간의 사고 발생률이 절반을 넘고 있다. 전체적으로 초등학교 단계의 사고 발생률이 가장 높게 나타났으나 중·고등학교에서도 함께 높은 사고 발생률을 보이고 있기에 초등학교에서부터 보다 철저하게 단계적인 예방활동 및 안전교육을 실시할 필요성이 있다. 학교안전사고 예방 및 감소를 위해서는 우선 유·초·중·고에서 다수 발생하는 사고유형을 파악, 그 원인을 정확히 분석하여 특성별로 맞춤식 대책을 마련해야 할 필요가 있다.

유아와 초등학생의 경우, 신체적 활동이 많아지기 시작하는 때이지만, 아직 상대적으로 경계와 주의력, 그리고 분별력과 안전의식이 부족한 편이라서 안전사고가 많이 발생하는 경향이 있다. 유치원과 초등학교 발달 단계에 특화된 예방 및 안전교육이 필요해 보인다. 이를테면, 유치원은 일반교실에서 가구와의 충돌사고, 일반교실 내에서 전도사고, 일반교실에서 원생들끼리 충돌사고, 활동공간에서 운동·놀이기구와 충돌사고, 활동 및 이동 공간에서 전도사고, 활동공간에서 운동·놀이기구에서의 추락사고, 그리고 일반교실에서 날카로운 물건에 찔리는 사고 등이 많이 발생하고 있고, 초등학교는 체육시간에 운동장·체육관에서 운동·놀이기구와 충돌사고, 점심시간에 운동장에서 운동·놀이기구와 충돌사고, 체육시간에 운동장·체육관에서 전도사고, 체육시간에 운동 중 학생끼리 부딪치는 사고, 점심시간 및 휴식시간에 계단 및 복도에서의 전도사고, 휴식시간에 교실에서 책·걸상과 부딪치는 사고, 하교 중 넘어지는 사고 등이 많이 발생하고 있다. 유치원과 초등학교의 경우, 물체 및 운동기구와의 충돌과 전도사고가 많다. 유아와 초등학생의 경우, 신체적 활동이 많아지기 시작하는 때이지만, 아직 상대적으로 경계와 주의력, 그리고 분별력과 안전의식이 부족한 편이라서 안전사고가 많이 발생하는 경향이 있다. 유치원과 초등학교 발달 단계에 특화된 예방 및 안전교육이 필요해 보인다.

또한 유치원과 초등학교의 경우, 교사들의 세심한 배려도 필요하다. 참고로 스웨덴 도시의 거리에서는 두 명 이상의 선생님을 따라 한 무리의 유치원 아이들이 줄지어 걸어가고 있는 모습을 흔히 볼 수 있다. 6살 안팎의 꼬마 아이들이 저마다 형광 반사 조끼를 입고 앙증맞게 줄지어 걸어간다. 겨울에는 일찍 어두워지고, 날씨가 흐리면 낮에도 어둑어둑할 때가 많기 때문에 혹시라도 있을 수 있는 사고를 예방하기 위한 특별한 조치이다(안승문, 2018). 이와 같이 스웨덴의 경우처럼 야외활동을 할 때, 유아와 초등학생들에게는 형광 반사 조끼 등 눈에 띄는 옷을 입게 하는 것이 사고 예방에 도움이 될 것이다.

그리고 중학교는 체육시간에 운동장·체육관에서 운동기구와 충돌사고, 체육시간에 운동 중 전도사고, 체육시간에 학생끼리 부딪치는 사고, 점심시간에 운동장에서 운동·놀이기구와 충돌사고, 점심시간 및 휴식시간에 계단에서 전도사고, 휴식시간 복도에서 학생끼리 부딪치는 사고 등 많이 발생하고 있고, 고등학교는 체육시간에 운동장·체육관에서 운동기구와 충돌사고, 체육시간에 넘어지는 전도사고, 체육시간에 학생끼리 부딪치는 사고, 점심시간 및 휴식시간에 운동·놀이기구와 충돌사고, 점심시간에 운동장에서 학생끼리 부딪치거나 넘어지는 사고, 휴식시간에 건물에서 넘어지는 사고, 체육대회 중 사고 등이 많이 발생하고 있다. 중학생들은 아무래도 사춘기를 보내는 때라서 정서적 원인으로 안전사고가 많이 발생하는 경향이 있다. 100명당 사고건수를 낮추기 위해서는 사춘기라는 점을 감안한 중학생에 특화된 예방 및 안전교육도 필요해 보인다.

고등학교의 경우, 2019년 사고 건수는 초등학교나 중학교에 비해 적지만, 그러나 100명당 사고건수는 초등학교보다 높은 것으로 나타나고 있다. 이는 다소 늦은 시기에 사춘기를 겪는 학생들이 있고, 우리나라 특유의 입시제도에서 오는 강박감과 불안감 등으로 사고가 많이 발생하고 있다고 볼 수 있다. 학교안전사고를 줄이기 위해서라도 현재의 경쟁교육을 완화하여 협력교육으로 전환할 필요가 있다.

최근 10년간, 최근 5년간, 그리고 2019년 활동시간별 사고건수를 보면 단연 체육시간에 가장 많은 사고가 발생하고 있어 체육시간에는 종목별 매뉴얼을 달리하고, 별도의 프로그램을 운영하는 등 예방활동과 안전교육을 특별히 강화할 필요가 있다. 축구와 농구 등 구기 종목은 격렬할 뿐만 아니라 승부욕도 작용하는 운동이기에, 또한 체조와 뜀틀 등도 위험성을 내포하고 있기에 각별히 안전사고가 발생하지 않도록 더 세심하게 신경 쓸 필요가 있다. 즉 사고의 위험이 많은 수업과 활동시간에는 몇 배의 충분한 사전 교육과 감독·주의 의무를 수행할 필요가 있다.

그 다음으로 점심시간과 휴식 및 청소시간에 많이 발생하고 있는데, 이는 교사들의 임장지도가 어려운 시간대에 사고가 많이 발생하고 있음을 알 수 있다. 사고 발생 시간과 장소, 사고 형태와 부위별 분석을 통하여 교사의 통제가 미치는 경우와 그렇지 못한 경우에 안전사고의 차이가 있음도 알 수 있다. 그렇다고 교사들이 점심시간과 휴식 및 청소시간까지 임장지도하기에는 물리적으로도 한계가 있다. 교실 외 복도와 계단, 급식실 등 교사의 눈과 손길이 닿은 어려운 곳은 지능형 CCTV를 설치하는 등 사고를 줄이기 위한 대책을 모색할 필요가 있다. 여기서 한 단계 더 나아가 신기술을 활용한 학교안전 인프라 조성에 관심을 기울일 필요가 있다. 현재 CCTV는 학교폭력 등 사안 발생 후 증거 수집용으로 활용하고 있는데, 이러한 소극적 예방 및 단순 대응에서 이제는 적극적 예방 및 복합적 대응으로 개선할 필요가 있다. 즉 학교폭력 사전 예방, 교문 앞 불법주정차 경보·신고, 학교안전사고 예방, 화재·지진·미세먼지 등 재난 감시용으로 다양하게 활용하는 것이다.

초등학교의 경우에는 교사 1인당 학생 수가 주요 요인인 반면에, 고등학교의 경우에는 교사 1인당 학생 수는 사고 발생에 큰 영향을 미치지 않고 운동장 밀도(학생 수/운동장 면적)가 주요 요인으로 보임(차우규 외, 2016).

이렇게 지능형 CCTV 등 다양한 신기술을 학교안전 분야에도 적용하고, 기존 학교폭력 예방 중심의 CPTED를 확장하여 교통안전, 재난안전, 시설안전 등 학교안전 전반의 예방체계 구축하며, 교내‧외 안전 사각지대에 비콘 단말기를 설치하여, 위험 상황 발생 시 휴대전화로 위치와 상황을 자동으로 전송하는 시스템을 구축하면 확실히 학교안전사고도 줄어들고 사후 대응도 빨라질 것이다. 요컨대 현재의 첨단 지능정보기술을 학교현장 맞춤형으로 한 단계 더 고도화(R&D)한 후 도입·확산할 필요가 있다(교육부, 2020).

범죄예방환경설계(CPTED, Crime Prevention Through Environmental Design): 설계 단계부터 범죄를 예방할 수 있도록 다양한 안전시설 및 수단을 적용하는 것을 말함.

그 밖에도 시설물 안전관리도 중요하다. 교육부가 학교안전사고를 분석한 결과 학교시설물에 의한 안전사고가 전체 사고의 약 20%를 차지하고 있기 때문이다. 학교안전 실태 관련 또 다른 조사에 의하면, 교실에서의 사고 원인은 전체 학생 중에서 사고를 경험한 학생 496명(59.40%) 중 ‘바닥에 미끄러져 다침’(46.98%)이 가장 많았고, ‘책상, 의자에 부딪혀 다침’(43.95%), ‘벽의 모서리 및 돌출물에 다침’과 ‘교실문 및 출입 시 다침’(20.97%)의 순이었다. 일례로 ‘교실문 및 출입 시 다침’의 경우에는 모든 조사 대상 학교가 미서기문(double sliding door)으로 여닫이문(hinged door)에서의 시설기준인 고정창의 유무와는 상관없이, 열고 닫히는 정도의 차이인 문의 미끄러짐 정도와 문틀 마구리(butt end)에 탄성고무나 우레탄(urethane) 보호대 등을 한 구조인지 여부에 따라 사고 비율의 차이를 보였다.

특히 사고율이 낮은 학교는 고정창이 없는 목재문으로 무게가 있고 미끄러짐이 낮아 문을 개폐하는데 일정한 힘을 필요로 하는 반면, 사고율이 높은 학교는 알루미늄 프레임의 목재문으로 미끄러짐이 좋아 개폐가 쉬웠으며 이로 인한 ‘손끼임 및 부딪히는 사고’가 자주 발생하였다. 이에 문 개폐의 미끄러짐 정도가 문 출입 시의 사고에 많은 영향을 끼친다는 것을 알 수 있으며, 문을 개폐하는데 미끄러짐이 낮아 일정한 힘이 필요한 문이 사고 발생 비율을 낮추는 데 효과가 있다고 볼 수 있다(박임호 외, 2012).

또 다른 조사에 의하면, 시설안전 영역에서는 소방 영역이 많이 부족한 것으로 나타나는데, 특히 비상벨의 작동상태와 탈출 개구부(開口部) 영역이 가장 취약한 것으로 드러났다(황영아, 2016). 이와 같이 학교시설물 안전조치만 제대로 해도 학교안전사고를 상당히 줄일 수 있을 것이다. 다시 말해, 학교시설환경의 개선과 확충이 필요하고, 학교시설에 대한 철저한 안전 점검, 안전조치 및 특성화고의 경우 실습기자재의 안전보호장치도 시급히 설치할 할 필요가 있다. 아울러 안전사고 예방 매뉴얼 및 자료 개발을 비롯하여 위험 장소나 시설물에는 안전 표지판을 설치하고, 안전지침 책자 등도 구비하며, 안전사고 예방을 위한 표어 및 포스터 등도 부착할 필요가 있다.

통계에서 보듯 체육수업, 등하교, 휴식 시간 등 다양한 교육활동 시간대에서 연간 10만 건 이상의 학교안전사고가 발생하고 있어 자못 심각하다. 어린이보호구역내 안전 대책 미비로 교통사고 취약계층인 어린이 교통사고도 여전히 빈번하게 발생하고 있다. 이제는 첨단과학시대이기에 학생 안전과 보호를 위해 비콘(Beacon) 등 이른바 지능정보기술을 적극 활용할 필요가 있다. 어린이보호구역 내에 학생이 접근하면 안내판 또는 음성 등 통해 운전자에게 사전에 알려 교통사고 예방하게 하는 것이다(교육부, 2020).

어린이보호구역 내 교통사고 현황(건) : (’17) 479 → (’18) 435 → (’19) 574

설치율(’19년 말 기준): 무인교통단속장비 4.9%(820대), 신호기 61%(17,590개소)

IT기술 기반 위치 인식 및 통신기술 활용, 정보 데이터를 전송하는 근거리 무선통신 장치

또한 2019년 학교 식중독 환자(1,531명)는 5년(’14~’18년) 평균(2,889명)보다 대폭 감소하였으나, 노로바이러스 식중독은 (’16) 6건 163명 → (’17) 6건 401명 → (’18) 10건 549명 → (’19) 8건 505명으로 여전히 높은 수준이다. 그리고 대구 영남고 치장벽돌 낙하 사고(’19.6.), 서울 은명초 화재 사고(’19.6.) 등 건축물 외벽 마감재로 설치된 치장벽돌이 낙하하거나 드라이비트 공법으로 인한 화재 사고가 발생하여 사회적 불안감도 커지고 있다.

참고로 대학의 안전사고 현황도 심각하다. 즉 대학에서도 교통, 신변사고 등 다양한 분야에서 안전사고가 발생하고 있다. 대학은 안전관리를 위한 전담인력, 규정, 계획 수립 등이 미흡하고, 사고 발생 시 보상을 받지 못하는 경우가 발생하며, 보상받더라도 민간 보험상품에 따라 그 한도에서 큰 차이를 보이고 있다. 이와 같이 대학의 안전도 체계적 관리지원을 위한 제도적 기반이 부족하기에 대책 마련이 필요하다.

대학의 91%만 민간보험에 가입(’19. 4월, 조사 대상 344개교)

<표 2-17> 2018년 대학 안전사고 발생 현황

합계	생활 사고	재난 사고	시설 사고	교통 사고	신변 사고	연구실 사고	보건 사고	기타
5,373	4,510	62	65	262	87	258	122	7

* 출처 : 2019년, 344개교 대상 실태조사, 교육부 자료(2020)

울리히 벡(Ulrich Beck)이 현대사회를 ‘위험사회’라고 하였듯이 학생들도 교육활동 과정에서 다양한 위험 상황에 직면하게 되는데 이러한 학생들의 안전을 확보하기 위해서는 학생 스스로 위험과 위기 상황에 대처하는 능력을 키워줄 필요가 있고, 학교 차원에서는 사고의 발생의 조건을 통제·차단하고 위험 요소를 제거하는 활동에 보다 적극적으로 임할 필요가 있다. 또한 학교안전사고를 사전에 방지하려면 사고 발생 원인을 정확히 조사하여 재발 방지책을 내놓아야 하고, 체험중심의 안전교육 및 효율적인 안전관리 시스템을 지속적으로 실행할 필요가 있다. 학교 차원에서 자체적인 재발 방지책 실행이 어려운 경우 학교안전공제회, 교육청 등이 전문기관이 지원하는 학교안전사고 조사·지원 제도를 마련할 필요도 있다.

학생들은 하루 중 대부분의 시간을 학교에서 보낸다. 많은 사람들은 학생들이 학교라는 안전한 교육환경에서 문제없이 생활하고 있다고 생각하지만, 그러나 현실은 그렇지만은 않다. 학교는 늘 안전사고의 가능성을 내포하고 있고, 실제로 예기치 않은 학교안전사고가 많이 발생하고 있다. 학교안전사고 현황 및 통계분석에서 보듯, 저출산 영향으로 유·초·중·고등학교의 학생은 지속적으로 감소하고 있음에도 오히려 학교안전사고는 계속 증가 추세를 보이고 있다. 본 연구자의 설문조사 결과 및 학교안전공제회 통계에서 보듯 학교안전공제회에 청구하지 않은 사고를 포함하면 실제로는 더 많은 학교안전사고가 발생하고 있다고 추정할 수 있다. 또한 산업재해율과 비교하여 볼 때, 무려 2배 이상으로 증가하고 있는데, 이러한 현상은 학교안전사고에 대한 체계적인 관리가 필요함을 보여준다고 할 수 있다. 학교안전사고에 대한 유형과 사고 현황에 대한 분석 결과 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.

첫째, 사고유형 분류기준을 살펴보면, 교육부, 학교안전공제회, 질병관리본부가 동일한 기준이 아닌 서로 다른 기준으로 분류하고 있고, 같은 기관에서도 매년 사고유형을 다르게 구분하는 경우가 있어, 통계자료 수집 및 관리를 개선할 필요가 있다. 또한 교육부 안전교육 7대 표준영역 관련 통계 중 생활안전과 학교폭력은 관련 법률에 따라 통계로 집계하지만, 그 외의 안전 영역은 체계적인 통계 집계가 미흡하다. 특히 현재의 사고유형 분류 방식은 보상과 관련된 사고 현황만 분류하고 있으며, 학생들이 교육활동 중에 겪는 교통사고, 폭력, 보건·식품 등에 대해서는 사고유형으로 분류하지 않고 있어 이에 대한 개선도 필요하다.

「학교안전법」에 의한 학교안전사고통계는 크게 학교안전사고 발생통계, 학교안전사고보상통계, 학교안전실태조사통계로 구분한다. 「학교폭력법」에 의한 학교폭력통계는 학교폭력처리통계, 학교폭력피해비용지원통계, 학교폭력실태조사통계로 구분이 가능하다. 학교안전 관련 통계는 매년 통계자료집 발간 등을 통해 결과물을 일부 공개하고 있으나, 국가승인통계에는 해당하지 않는다. 향후 국가승인통계로 전환함으로써 통계의 보다 전문적이고 체계적인 관리가 필요해 보인다. 그리고 교통, 화재, 전기, 가스, 승강기 등과 같은 전문 분야의 사고유형에 대한 통계자료는 도로교통공단 등 유관기관에서 관리하기 때문에 학교안전사고 관련 자료를 확보하기 위해서는 유관기관과의 협력이 필요하다. 아울러 사고유형 분류 및 통계처리 기준이 각 기관마다 서로 상이한 바 관련 법령을 개정하여 통일된 기준을 정하는 방안이 필요하다(박상근, 2015).

학교안전사고 통계와 같이 국가적으로 중요한 통계는 통계의 작성·보급 및 이용과 그 기반 구축 등을 규정한 「통계법」에 따른 체계적인 관리가 필요하다. 「통계법」 제15조에 따라 통계청장이 지정한 통계작성기관에서 통계의 명칭, 종류, 목적, 조사 대상, 조사 방법, 조사 사항의 성별 구분 등에 관하여 미리 통계청장의 승인을 받아 생산·관리되는 통계를 국가승인통계라고 한다(차우규 외, 2016). 학교안전사고 통계도 하루속히 「통계법」에 따른 국가승인통계에 포함돼 체계적인 생산·관리가 이루어진다면 보다 정확하고 객관적인 수치를 토대로 학교안전사고 예방과 대응 등 정책의 수립·시행 및 학술 연구 활성화에 크게 기여할 것이다.

둘째, 체육활동 중 가장 많은 사고가 발생하고 있는데, 체육시간에 발생하는 안전사고를 줄이기 위한 특단의 맞춤식 노력과 예방활동(연구, 매뉴얼 제작, 홍보 등), 안전의식 제고 등이 필요해 보인다. 특히 축구, 농구, 피구 등 구기 운동 중 일어나는 사고 감소 및 예방을 위한 적극적이고 과학적인 노력이 필요해 보인다. 또한 여전히 안전불감증이 사라지지 않고 있기에, 학교안전사고에 대한 심각성과 학교안전사고 예방 및 관리시스템 등 안전의식 및 인식 제고가 필요하고, 체계적이고 효율적인 학교안전교육 프로그램도 필요하며, 학교안전사고 발생 시 사고 처리를 대행할 수 있는 기구가 필요하다.

셋째, 교육부와 교육청이 일방적으로 지시하고 내려보내는, 이른바 상급기관 중심의 안전사고 예방정책에서, 개별 학교의 취약성 및 사고 원인을 과학적으로 조사·분석하여 재발 방지책을 마련하고, 데이터에 기초한 안전계획 내실화 등 철저하게 단위 학교 중심의 맞춤형 안전사고 예방정책으로 전환할 필요가 있다. 즉 톱다운(top-down: 교육부→교육청→학교) 방식에서 바텀업(bottom-up: 학교→교육청→교육부) 방식으로 바꿔 나가야 할 것이다. 또한 단편적, 분절적 학교안전사고 예방정책에서 벗어나 첨단정보기술을 활용한 예방정책으로 효율화를 꾀할 필요가 있다.

넷째, 학교 설립 연도가 30년 이상인 학교에서 안전사고가 많이 발생하고 있는데, 노후시설에 대한 안전 점검, 안전조치를 강화할 필요가 있다. 즉 학생 개인의 주의력과 대응 능력을 높일 수 있는 안전교육 실시도 중요하지만, 노후화된 시설이나 통학로의 보차분리 등 원천적으로 사고 발생 가능성을 줄이는 노력을 기울일 필요가 있다. 예기치 못한 사고로 인한 재해를 방지하려면 예방활동 및 안전교육을 통하여 안전에 관한 지식, 기술, 태도, 습관을 기르는 것도 중요하지만, 시설물 안전과 보호 장치를 강화할 필요가 있다. 또한 대부분 안전사고가 발생한 학교에서 매년 반복해서 사고가 발생하고 있다. 안전사고가 다수, 빈번하게 발생하는 학교에 대해서는 사고 감소를 위한 특별한 관심과 지원이 필요하다. 매년 30건 이상 안전사고 발생하는 학교에 대해서는 교육청과 학교안전공제회 등 전문기관에서 사고의 원인 분석 및 재발 방지 대책을 세워주는 등 맞춤형 컨설팅이 필요해 보인다.

다섯째, 우리나라의 안전교육은 여러 교과에서 단편적, 분절적으로 이루어져 종합적, 체계적 안전교육이 시행되지 않고 있고(한국산업안전공단, 1997), 각 교과 교사들의 안전교육 경험 부족, 안전 전문지식 및 교재 부족, 안전전담교사의 부재 등(서래환, 1992) 많은 문제점을 갖고 있다. 과대 학교, 과밀 학급 등 열악한 교육환경 또한 각종 학교안전사고 발생과 증가의 원인으로 작용하고 있다. 그러나 이러한 학교안전사고에 대비한 안전사고 예방교육 프로그램이나 안전사고 예방 및 안전관리 대책은 턱없이 미흡한 실정이다.

더구나 코로나19 등 새로운 위험 요인들이 발생하고 있는 점을 감안하여 현재의 안전수칙의 습득과 이론 중심의 안전교육에서 위험인지 감수성과 위험 상황 대처 능력을 길러주는 체험형 위험교육(risk education)으로 확대할 필요가 있다. 즉 교육활동 중 직면할 수 있는 위험 요인의 인식, 위험평가, 위험통제 역량을 길러주기 위한 위험 장소 찾기, 안전 지도 만들기 등의 프로그램을 활용할 필요가 있다. 왜냐하면 종전의 관점이 ‘위험이 없는 상태를 유지하는 능력’이었다면, 최근 새롭게 제시되는 안전 패러다임은 ‘위험에 효과적으로 적응하고, 조정하면서 학교의 교육목표를 어떻게 달성할 것인가에 초점을 두고 있기 때문이다(김경회 외, 2019).

요컨대 학생들에게 사고의 위험으로부터 안전을 유지하며 사고를 예방할 수 있는 능력을 길러주기 위한 안전교육과 학교의 안전을 유지하고 학교교육이 원활하게 이루어지도록 하기 위한 안전관리는 기본이고 필수이기에, 이를 위한 노력을 경주할 필요가 있다.

<표 2-18> 주요 내용 정리

「학교안전법」 제2조 제6호 개정 필요	‘교육활동 중 발생한 안전사고’ 외에 ‘사회적 재난과 자연재해’ 등 추가할 필요 있고, ‘학교 방문했다가 사고 당한 외부인’ 등도 학교안전사고 범위에 포함할 필요 있음.
‘학교안전사고’ 대신 ‘학교재해’ 용어 변경	‘사고’라는 하위개념과 동일한 표현을 쓰는 것은 법률용어로 적합하지 않고, ‘사고’라는 용어가 ‘질병’과 ‘손상’이라는 개념과 의미를 온전히 담아내지 못하고 있어 사고와 질병을 모두 포함하는 상위개념으로 ‘학교재해’라는 용어가 적절해 보임.
국가 차원의 대책 및 지원	개인과 학교 차원을 넘어 교육부 등 국가 차원에서 실효성 있는 학교안전 법제를 마련, 이를 토대로 예방활동과 안전교육을 통해 학생 스스로 위험을 예지, 회피 및 대응할 수 있는 ‘안전능력’을 키워주는 것이 중요. 이를 위해 학교안전사고 관리 단계를 예방, 대비, 대응, 복구로 나누는 시스템적 사고가 필요. 정부 차원에서 강한 정책 의지를 가지고 합리적, 효율적 시스템에 의해 작동하는 학교안전사고 예방 및 관리시스템 구축할 필요.
최근 5년 동안 활동시간별 사고유형	전체적으로 초등학교 단계의 사고 발생률 가장 높음. 초등학교에서부터 철저하게 단계적인 예방활동 및 안전교육을 실시할 필요성 있음. 학교안전사고 예방 및 감소를 위해서는 유·초·중·고에서 다수 발생하는 사고유형 파악 및 정확한 원인 분석하여 특성별로 맞춤식 대책 마련할 필요 있음.
사고 유형 분류 기준	교육부, 학교안전공제회, 질병관리본부가 동일 기준이 아닌 다른 기준으로 분류하고 있고, 같은 기관에서도 매년 사고 유형을 다르게 구분하는 경우가 있어, 통계자료 수집 및 관리를 개선할 필요 있음.
체육활동 특별 안전 대책	체육시간에 발생하는 안전사고 줄이기 위한 특단의 맞춤식 노력과 예방활동(연구, 매뉴얼 제작, 홍보 등), 안전의식 제고 등이 필요.
학교 중심 예방정책	톱다운(top-down: 교육부→ 교육청→ 학교) 방식에서 바텀업(bottom-up: 학교→ 교육청→ 교육부) 방식으로 전환 필요.
노후 학교 및 사고 많은 학교 대책	30년 이상된 노후 학교 및 매년 30건 이상 사고 발생하는 학교에 대해 교육청과 학교안전공제회 등 전문기관에서 사고의 원인 분석 및 재발 방지 대책 세워주는 등 맞춤형 컨설팅 필요.
안전교육 패러다임 전환	코로나19 등 새로운 위험 요인 발생하고 있기에 현재의 안전수칙 습득과 이론 중심의 안전교육에서 위험인지 감수성과 위험 상황 대처 능력을 길러주는 체험형 위험교육(risk education)으로 확대할 필요 있음.

2. 안전사고 예방에 대한 논리

가. 선행 연구 고찰

학교안전사고 실태, 학교안전교육, 안전의식과 안전행동, 학교안전공제회, 교원의 책임과 교권과의 관계 등 그동안 학교안전에 대한 연구는 적지 않다. 그러나 대부분 단편적, 일면적, 분절적 주제가 많고 학교안전에 대한 깊이 있는 법제 연구 및 학교안전사고 예방정책 전반에 대한 종합적인 연구는 많지 않다. 비교적 최근 연구 중, 본 연구자의 주제와 관련 있는 대표적인 몇몇 선행연구를 살펴보면 다음과 같다.

박상근(2015)은 ‘학교안전사고 예방을 위한 통합디자인 체계에 관한 연구’에서 지속적으로 증가 추세를 보이고 있는 학교안전사고를 근본적으로 예방하기 위해서는 사고 발생 이후 수동적인 조치에서 탈피하여 사전에 효과적으로 사고 예방이 가능한 체계 구축이 시급하다고 판단, ‘학교안전사고 예방 통합디자인(Total Design) 체계’를 제시하였다.

연구자는 학교에서 발생한 사고 27건을 조사 대상으로 선정하였으며, 사고원인에 대한 물리적 환경요인과 사회적 환경요인을 중심으로 조사 대상 사례에 대한 원인 분석을 실시하였고, 이러한 원인 분석에 대한 전문성과 타당성을 확보하기 위하여 사고 관계자(학교관리자, 교사, 학부모 등)와 행정구청 등 유관기관 담당자, 도로교통공단 등 해당시설 전문기관의 연구원과 면담조사를 실시하였다. 이러한 원인 분석과 면담 조사를 통하여 학교안전사고에 대한 예방 대책을 도출하였다. 이렇게 도출한 예방 대책을 4E(교육, 기술, 규제, 평가) 방법으로 분류하여 델파이 조사를 실시하였다. 조사 결과 97개 문항 중 정책추진 우선순위에 해당하는 문항은 45개 문항으로 나타났으며, 이러한 예방 대책을 학교안전사고 예방정책에 적용하기 위해 단계별(기획, 설계 및 시공, 유지관리, 평가)로 재분류하였다.

이와 같은 연구결과를 바탕으로 도출한 ‘학교안전사고 예방 통합디자인 체계’는 다음과 같다. 첫째, 학교안전사고를 유발하는 물리적 환경요인과 사회적 환경요인을 분석하는 모형이 필요하다고 보아 ‘학교안전사고 분석모형’을 제시하였다. 동 모형에서는 매트릭스 기법을 활용하여 사고유형(열)을 6개 유형(추락, 미끄러짐, 부딪힘, 자상, 화상, 기타)으로 분류하였으며, 사고 요인(행)은 물리적 환경요인(시설 자체의 흠결)과 사회적 환경요인(법령, 사고 조사 및 보상, 외부기관 협조 및 지원, 학생수용계획, 유지관리 등)으로 구분하였다. 둘째, 원인 분석 결과를 바탕으로 예방 대책을 도출하고, 이렇게 도출한 대책들이 각 시설의 단계별(기획, 설계 및 시공, 유지관리, 평가)로 적용되도록 예방 대책을 재분류하였다. 학교안전사고 예방 통합디자인 체계의 가장 핵심적인 부분은 ‘예방 대책 적용’ 부분이라고 본 것이다. 왜냐하면 학교안전사고를 유발하는 요인은 크게 물리적 환경요인과 사회적 환경요인으로 구분할 수 있는데, 예방 대책 적용 단계가 이러한 사고 요인을 제거하거나 완화할 수 있는 단계이기 때문이라는 것이다. 셋째, 예방 대책 적용 결과에 대한 평가가 이루어지고 그 결과가 피드백되는 시스템이 구축되어야 한다고 강조했다. 이와 같이 학교안전사고 예방을 위한 시스템이 지속적으로 운영되기 위해서는 학교안전사고 사례에 대한 수집 및 전달 시스템이 전제되어야 한다고 덧붙였다. 이 연구는 실제 사고 사례에 대한 분석, 면담 조사, 델파이 조사 등 실증적인 연구를 통해 학교안전사고를 저감시킬 수 있는 체계를 제시하였다는 점에서 학문적 의의가 있다 하겠다. 다만 이와 같은 연구 결과를 진전시키기 위해서는 객관적인 학교안전의 평가 기준 개발과 안전관리자들의 인식과 안전교육체계에 대한 후속 연구가 필요할 것으로 보인다(박상근(2015).

최은(2016)은 ‘학교안전 행정법제에 관한 연구’- 학교안전 책임과 안전행정기능 관할을 중심으로 - 에서 학교안전에 대한 공적, 사적, 사회적 책임을 개념적으로 구분하고 현행 학교안전 법제가 미성숙한 다수의 학생과 소수의 교원이 함께 교육활동을 하는 공간인 학교의 안전에 대한 사적 책임과 사회적 책임에 치중할 뿐 학교안전에 대한 공적 책임에 관해서는 매우 불분명한 태도를 취하고 있음을 지적하고 그에 따른 개선책을 논의하였다.

연구자는 안전이란 헌법에서 규정하고 있는 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 생명권 및 신체의 자유, 교육을 받을 권리, 인간다운 생활을 할 권리와 관련이 깊고, 국가는 기본권 보호자로서 그러한 위험을 방지할 의무가 있다고 하였다. 학교안전 역시 동일하다는 것이다. 「초·중등교육법」에도 국가 및 자치단체의 학생 및 교직원의 안전 보장 및 사고 예방 의무를 명시하고 있다고 하였다. 그리고 공공행정의 발전 경과를 보면 개인의 생명 신체 재산에 대한 위험을 제거하거나 예방하는 국가와 공동체의 행정적 활동은 일반적으로 ‘경찰’의 개념으로 포섭되어 「경찰행정법」의 주요 내용이 되어 왔다고 주장하였다. 오늘날 생명·신체·재산에 대한 위험의 다양화·고도화에 따라 전문 분야의 경찰활동이 분화되고 있다는 것이다. 교통경찰·소방경찰·산업안전경찰 등이 그 주요 사례라고 설명했다. 특히 교통안전 법제나 산업안전 법제와 비교할 때 학교안전 법제는 안전을 보장하고 그 공적 책임을 이행하기 위한 구체적 행정작용법제가 대단히 미비하다고 역설하였다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 ‘학교경찰’의 개념과 제도 발전을 적극 도모할 필요가 있다는 것이다.

학교가 보유·관리하는 시설물 안전을 규율하는 법체계 역시 학교안전 법제의 중요 발전 과제로 등장하고 있다며, 교육시설 안전관리를 통합하는 특별법 제정과 교육시설 안전관리 전문성 확보를 위한 시스템 구축이 필요하다고 하였다. 연구자는 현행 학교안전 법제의 문제점과 발전 방향을 3가지 측면에서 검토하였다. ① 학교안전에 대한 공적 책임과 교육행정청의 관할을 명확히 해야 하고, ② 학교안전에 대하여는 단위 학교에 책임을 전가하지 말고 교육행정청의 관할과 책임을 분명히 해야 하며 ③ 학교안전을 담당하는 전문적 공무원을 두고 이들로 하여금 학교안전에 대한 위험의 예방·점검·방지·제거 등 행정상 조치와 같은 일상적 학교경찰의 기능을 수행토록 해야 한다는 것이다. 현행 학교안전 법제는 개별 학교에 거의 전적으로 그 책임을 지우고 있다며, 학교안전사고 예방을 위한 개별 학교의 부담을 줄이고 책임을 다하기 위한 학교안전 행정법제와 전담 교육공무원제 등 제도적 정비와 함께 안전행정 일반이나 타 분야의 안전행정과 연계한 종합적 시스템 구축을 위한 노력이 지속적으로 요구된다고 주장하였다(최은, 2016).

정필운·차재홍(2016)은 ‘「학교안전법」에 대한 입법 평가’에서 ｢학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률｣(이하 ‘학교안전법’)에 대한 사후입법평가를 목적으로, 우선 이 법의 제정 배경과 과정, 제정 법률의 주요 내용, 개정 법률의 주요 내용 등을 살펴보았다. 이를 바탕으로 전통적인 입법 평가 방법론에 따라 의도하는 목표를 달성하였는지, 어떠한 부수적 효과가 나타났는지, 법이 체계적이고 이해 가능한 것으로 입증되었는지, 개정과 폐지가 필요한지를 집중적으로 분석하였다.

평가 결과를 보면, 첫째, 이 법의 입법 목적 중 학교안전사고 예방은 아직까지는 만족스럽게 달성되지 못하였다고 보았다. 둘째, 담당 교사와 업무상 권한 배분이 혼란스러운 점 등은 법률 제정 당시에는 의도하지 않았던 부수적 효과로 개선이 필요하다고 하였다. 셋째, 현행 학교안전사고보상공제 사업은 엄밀한 의미에서 공제제도가 아니라 사회보험제도임에도, 공제료·공제급여· 피공제자 등과 같이 사회보험의 본질에 어울리지 않는 표현을 사용하고 있다고 지적했다. 그리고 구체적으로 어느 유형의 사회보험을 지향하는지도 명확하지 않아 다른 전보제도와 관계도 명확하지 않기에 개선이 필요하다고 강조했다. 넷째, ‘학교안전사고’란 개념은 논리적이지 못하며, 예방과 보상에서 하나의 용어를 사용하면서도 법체계의 상이함에 따라 그 포섭 범위가 달라져 정책적 혼선을 빚고 있다며, 학교안전사고는 ‘교육활동 중 재해’라는 용어로 대체할 것을 제안하였다. 다섯째, 학교안전을 좀 더 체계적으로 관리하기 위하여 2014년 입안된 ‘학생 안전 및 보호에 관한 법률(안)’은 독립된 법률 형식이 아니라 「학교안전법」을 개정하는 형식의 통합법으로 입법할 것을 제안하였다. 여섯째, 학교안전사고에 대비한 안전교육을 「학교안전법」에 일원화하여 규정하는 것은 입법 체계상 타당하나, 학교안전사고를 넘은 총체적 안전 교육을 위한 규정은 ｢교육기본법｣, ｢유아교육법｣, ｢초·중등교육법｣과 그 시행령에 적절히 규정하는 것이 타당하다고 강조하였다(정필운·차재홍, 2016).

김갑석(2019)은 ‘위험사회로부터 학교안전의 확보에 대한 법·정책적 방안’에서 우리 사회를 돌아보면 많은 위험으로부터 사고가 발생하였고, 우리는 위험사회 속에서 안전을 위협받으며 살아가고 있다고 언급했다. 연구자는 학교는 작은 사회이고, 국가의 미래를 이끌어갈 학생들이 교육받는 장소인데, 이러한 학교도 사회의 위험으로부터 안전하지 못하다고 강조했다. 학교의 안전을 위협하는 요소로 학교폭력, 전염병, 부실·불량급식, 교외 단체활동 중 위험, 교통사고 등의 우리 학생들의 생명, 건강을 위협하는 위험 등이 있다고 열거하고, 학생들은 안전하게 학교에서 교육을 받을 권리를 국가로부터 보장받고 있다고 설명했다.

그럼에도 불구하고 현재 국가에서 실시하고 있는 학교의 안전 확보를 위한 법·정책적 대처가 미비하거나 실효적이지 못하고 있는 것으로 판단했다. 이에 학교안전에 대한 확보를 위하여 학교안전개념에 대한 이론적 정립과 학교안전과 관련한 법체계를 고찰한 후 학교 안전권 확보를 위한 법·정책적 문제점과 해결방안을 제시하였다. 먼저 학교의 안전을 위하여 헌법을 구체화하고 학교안전 관련 법률을 종합화할 수 있는 기본법의 제정이 필요하다고 하였다. 또한 학교안전의 확보를 위하여 학교안전교육을 내실화하여야 하며, 특히 학교폭력예방교육의 경우에는 오랜 기간 예방교육을 실시하였음에도 불구하고 학교폭력이 지속적으로 발생하고 있기에 교육효과에 대한 검증도 필요하다고 강조하였다. 더욱이 학교 주변 학생안전 관련 구역의 정비는 학교 주변 학생의 안전을 위하여 구역의 효율적인 관리를 위한 법률의 제·개정이 필요하다고 하였다. 마지막으로 학교안전 의무를 강화하기 위하여 안전관리책임을 강화하는 것도 필요하다고 덧붙였다(김갑석, 2019).

위국환(2019)은 ‘학교안전사고 예방제도에 관한 비교법적 연구’에서 학교안전정책 관련 법·제도 측면에서 보면, 관련 법규 및 유관 부처의 담당 업무가 산재되어 있어 학교안전 관련 조항이 정비되어 있지 않아 누락된 부분이 많았다고 문제제기했다. 뿐만 아니라 지진이나 태풍 등의 피해를 대비한 실질적인 방재교육은 거의 이루어지지 않고 있으며 부분적으로 이루어지고 있는 안전교육도 극히 피상적이고 단편적으로 이루어지고 있다고 진단했다.

이러한 문제를 해결하기 위한 개선방안으로 첫째, 어린이 및 학생들을 사고나 재해로부터 안전하게 보호하기 위해서는 먼저 국가가 학교안전교육의 중요성을 인식해야 할 것. 둘째, 국가는 교과별 안전교육 내용을 체계적으로 개편하여 일선 학교에서 안전교육이 철저하게 이루어지도록 하고, 학교급별, 학년별 안전교육 목표에 따른 안전교육 프로그램과 자료를 개발·보급하여 일선 학교에서 널리 이용될 수 있도록 법체계를 정비해야 할 것. 셋째, 학교안전교육의 중추적인 역할을 담당하는 사람은 교원이므로 모든 교원이 안전에 대한 기본적인 소양과 지식을 지니고 책임감 있게 학생을 지도할 수 있도록 국가는 이들에 대한 연수를 최우선적으로 실시할 것. 넷째, 교내뿐만 아니라 가정이나 지역사회에서 학생들의 안전을 지키기 위하여 국가는 학교와 경찰 등의 관련 기관이나 단체가 언제든지 서로 만나 의견을 교환하거나 협조가 가능한 장을 마련하는 등 지역사회 전체가 서로 연계·협력하여 지도할 수 있는 환경을 구축하기 위하여 관련 제도 및 법령을 구비해야 할 것. 다섯째, 국가는 내진성이 확보되어 있지 않아 위험성을 내포하고 있는 학교 건물에 대한 예산을 하루 속히 투입하여 안전성을 확보한 다음 다가올 사고와 재해에 대해 대비하고 학생들의 안전이 확보될 수 있도록 법·제도를 개정해야 할 것 등을 제시하였다(위국환, 2019).

최현미(2020)는 ‘학교안전사고 피해구제에 관한 법제도 개선 연구’에서 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」(약칭: 학교안전법)을 중심으로 학교안전사고 피해구제에 관한 문제점을 분석하고, 그 사고에 대한 법적 책임 체계와 피해 학생에 대한 신속하고 안정적인 구제를 위한 법제도 정비･개선방안 도출을 목적으로 연구를 진행하였다.

학교안전사고 관련 주요 문제점으로 첫째, 인적 예방책임의 실효성 결여, 둘째, 사후적 관리책임의 미흡, 셋째, 학교안전관리의 전문성 부족, 넷째, 피해보상 책임분담체계의 모호성, 다섯째, 피해구제 절차의 신속성 결여, 여섯째, 학교안전공제회 운영체계 상 문제 등을 들고, 이를 토대로 학교안전사고 책임체계와 피해구제 절차 그리고 학교안전공제회 운영체계 측면에서 법제도 정비 및 개선방안을 제시하였다. 첫째, 인적 예방책임의 문제는 예방의무 위반에 대한 제재 규정 강화와 안전사고 예방교육체계의 법적 통일성 측면에서 「아동복지법」과 ‘학교안전법 시행규칙’ 간에 상이하게 명시되어 있는 학교안전교육의 영역을 통일해야 한다고 했고, 사후적 관리책임의 문제는 현장 대처방식에서 학교 관계자의 행정책임을 적절한 사후 대처 여부에 따라 달리 적용해야 한다고 강조했다. 「학교안전법」과 안전정책은 관리책임자에 대한 문책과 징계가 목적이 아니므로, 불의의 사고가 발생했을 때 소신껏 신속･적정하게 사후 조치를 할 수 있도록 행정책임의 부담을 덜어 줄 필요가 있다는 것이다. 이를 뒷받침하기 위해서는 학교안전교육 전담교사제도 도입, 학교시설 안전기준의 개선, 교육활동 및 교육활동참여자 적용 범위의 확대가 이루어져야 한다고 강조했다. 둘째, 학교안전사고 피해구제 절차에 관해서는 사고 책임의 분담체계와 피해구제 절차의 안정성･신속성의 문제로 나누어 분석하였다. 이에 대해 법적 책임의 합리적 부담과 무과실책임주의 보완, 공제급여에 대한 과실상계의 현실화, 피해구제 절차의 안정성과 신속성 확보 등의 방안을 제시하였다. 셋째, 학교안전공제회 운영체계는 학교안전공제중앙회와 시･도 학교안전공제회의 통합을 바탕으로 한 학교안전공제 운영체계의 실효적 개선이 필요하다고 하였다. 단일화된 공제회 제도의 운영은 피공제자에 대하여 동일한 지급기준에 의한 보상이 가능하고 안전사고 예방활동의 활성화에 기여할 수 있을 것이라고 설명했다(최현미, 2020).

양천수(2020)는 ‘현대 안전사회의 헌법학적 문제’- 법이론의 관점을 겸하여 - 에서 지금의 코로나 사회를 안전사회로 규정하고, 안전사회가 어떤 특징을 지니는지 분석했다. 연구자는 특히 포함과 배제라는 구별에 주목하고, 안전사회인 코로나 사회에 어떤 헌법학적 문제가 제기되는지, 이런 상황에는 어떻게 대응할 수 있는지 등을 살펴봤다. 첫째 안전을 독자적인 기본권으로 설정할 수 있는지, 둘째 개인정보의 자유와 행위의 자유 간의 우선순위를 어떻게 설정할 수 있는지, 셋째 현대 안전사회에 대응하는데 적합한 국가 패러다임은 무엇인지 문제 제기하였다. 연구자는 안전은 이익인 동시에 독자적인 기본권으로 설정할 수 있다고 주장하며, 이를 위해 정치학에서 전개된 인간안보 논증과 한스 켈젠의 기본권 이론을 원용하였다. 안전기본권을 두 가지로 구별하였는데, 개인적인 안전기본권과 집단적인 안전기본권이 그것이다. 또한 개인정보의 자유와 행위의 자유 간의 우선순위는 확정돼있는 것이 아니라 사회의 구조와 소통, 문화에 의존한다고 보았다. 나아가 안전사회에 대응할 수 있는 국가 패러다임으로 포용국가, 그중에서도 보장국가의 관점을 수용한 보장적 포용국가를 제시하였다(양천수, 2020).

강원옥(2023)은 ‘학교안전확보를 위한 개선방안 연구’ - 학교안전사고 예방 법·제도 중심으로 – 에서 최근 학생의 안전의식 부재와 안전불감증, 학교시설물의 노후화에 따른 안전관리 소홀 등으로 안전사고가 빈번히 발생하고 있다며, 이에 학교 안전 확보를 위한 학교안전 관련 법제가 마련되어 있으나, 법･정책적 방안이 미비하거나 실효적이지 못한 것으로 판단했다. 특히 학교안전과 관련하여 법·정책적으로 이론 중심의 안전교육이 실시되고 있는 점, 교사가 대부분 안전관리와 안전교육을 담당하고 있어 전문가가 부족한 점, 각 행정 부처별 학교안전구역 운영이 이뤄지고 있는 점, 안전예방의무위반에 대한 처벌규정이 미흡하거나 부재한 점 등의 문제점들이 학교안전을 확보하는데 한계로 작용하고 있다고 진단하였다.

연구자는 이에 학교안전의 개념을 개관한 후, 학교안전사고와 안전 현황에 대한 통계자료 분석과 그와 관련된 안전 법률 비교 및 정책자료, 연구보고서, 정부 및 관련 기관 자료 등 선행연구 자료를 분석하고, 학교안전 관련 법률, 문헌 조사, 인터넷 검색자료 등의 문헌 고찰을 주로 활용하였다. 그리고 학교안전을 위한 정책적 노력을 기울여온 미국, 영국, 일본 등의 외국 학교 안전 관련 법·제도적 검토를 통해 학교안전 확보를 위한 법･정책적 방안을 파악한 후, 현재 우리나라의 학교 안전 확보를 위한 법·정책적 현황과 우리나라의 학교 안전 확보를 위한 법･제도적 문제점을 찾아보고 그 해결방안을 모색하였다. 특히 안전 확보를 위해 ｢학교안전법｣으로 분산돼있는 학교 안전 관련 법령의 일원화, 학교안전 관련 전문기관 및 인력 확보, 학교 주변 학생안전구역의 정비, 학교안전책임의 강화, 각 법률에 따른 학교 주변 학교안전구역에 대한 효율적인 운영, ｢학교안전법｣, ｢학교폭력예방법｣, ｢국민안전교육진흥기본법｣ 등의 여러 법령에서 규정하고 있는 안전교육을 ｢학교안전교육 실시기준 등에 관한 고시｣를 통해 통합･운영할 것을 제시하였다(강원옥, 2023).

나. 안전사고 예방이론

사고가 ‘인적･기술적 원인으로 말미암아 인적 혹은 물적 피해가 발생하는 사건’이라면, 재난은 ‘사회적 요인(인적, 기술적; 사회재난)뿐만 아니라 자연적 요인(자연재해)으로 말미암아 많은 인명 및 피해가 발생하는 사건’이라 할 수 있다. 사고는 왜 일어나는가? 전통적으로 사고에 대한 이론은 산업재해에 대한 분석에서 출발했다. 산업재해 발생의 원인과 이를 기초로 예방 전략을 설명하는 사고원인모델들은 학교안전사고를 설명하는데도 유의미하게 활용할 수 있다(한종극, 2020). 산업재해를 중심으로 사고 발생의 매커니즘을 분석한 이론들은 우선 작업자의 실수와 부주의에 집중했다. 1:29:300의 하인리히 법칙으로 잘 알려진 허버트 하인리히(Herbert Heinrich) 역시 작업자 요인, 즉 인적오류에 집중한 도미노 이론 등을 제시했다. 물론 작업자(인간)의 실수로 사고가 발생하는 경우가 많지만, 기계·설비의 문제로 사고가 발생할 수도 있다. 설비가 노후화되면서 고장이 발생할 수도 있고, 잘못된 설계로 인한 오작동 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 기술·기계적 문제 역시 사고 발생의 중요한 요인이 될 수 있다. 사고의 직접적 원인은 사람의 실수 혹은 설비의 문제이지만, 사람과 설비를 관리하는 조직 및 구조의 문제 역시 간과할 수 없다. 즉, 작업자의 피로도를 높이는 관리･경영 행태 혹은 설비의 이상 유무를 주기적으로 점검하지 못한 조직의 관리 행태 역시 사고 발생의 중요한 요인이 될 수 있기 때문이다(정지범 외, 2015). 요컨대 나무와 숲을 함께 봐야 하듯이 사고 예방을 위해서는 개인의 문제뿐만 아니라 구조적인 문제도 함께 종합적으로 살펴볼 필요가 있다.

1) 하인리히(Heinrich, H.W.) 이론

허버트 하인리히는 1920년대에 미국의 보험회사인 Travelers Insurance Company에서 일하면서 아주 다양한 사고통계를 접하게 되는데(Goetsch, 2015) 실제로 발생한 7만 5,000개의 사고를 정밀하게 분석하여 1931년 ｢산업재해 예방: 과학적인 접근(Industrial Accident Prevention: AScientific Approach)｣이라고 하는 책을 출간했다(김민주, 2014). 이 책에서 제시한 사고의 법칙이 이른바 ‘1:29:300의 법칙’이다. 그리고 이와 함께 사고의 매커니즘을 분석한 ‘도미노 이론’을 제시했다. 하인리히 법칙은 피라미드 모형과 도미노 이론으로 크게 나눌 수 있는데, 전자가 사고에 대한 총량적 분석을 한 이론이라면, 후자는 사고 발생 요인과 결과를 연쇄 모형으로 나타낸 분석이라 할 수 있다.

우리는 일상생활에서 아주 다양한 유형의 가벼운 사고를 많이 경험한다. 그러나 이와 같은 사고를 중대사고의 잠재적 원인으로 생각하기보다는 단순한 실수·부주의로 간과해 버리기 십상이다. 이에 대해 산업재해 사고통계를 분석한 Heinrich의 연구 결과에 따르면, 아차사고(상해가 없거나 극히 미미한 사고)가 중·경상해를 합친 사고보다 10배나 더 많다는 것이다. 그는 1:29:300의 법칙으로 재해 구성 비율을 설명하면서 안전사고 330건 중 중상이 나올 확률은 1건, 경상이 29건, 무재해사고는 300건이 발생할 수 있다고 하였다. Heinrich는 이를 사고 발생의 양적 모형인 ‘사고의 피라미드 모형’으로 설명하는데, 불안전한 행동이 300번 이상 반복되면 경상해나 중상해를 입게 되고, 심하면 사망에까지 이르게 된다는 것이다(남윤신 외, 2014).

<그림 2-19> 사고의 피라미드 모형

중상해				1
경상해			29
미상해			300

사고 발생 요인을 분석하면, 한 가지 요인으로 발생하는 경우는 거의 없고, 복수·다수의 요인들이 복합적으로 작용하여 발생하는데 인적 요인, 물적 요인, 환경 요인 등이 그것이다. 인적 요인은 연령, 성별, 태도 및 심리적 상태, 행동특성을, 물적 요인은 기계의 결함, 설비 부족을, 환경 요인은 날씨, 도로 환경, 작업장 환경을 예로 들 수 있다. 사고의 88%는 인적 요인인 불안전한 행동에 의해 발생하고, 10%는 불안전한 물적 요인에 의해 발생하며, 불가항력적인 환경 요인은 단지 2%에 불과하다는 것이다. 따라서 실효성 있는 예방활동 및 안전교육을 통한 안전인식 제고와 안전문화 향상 등으로 사고 발생의 인적 요인인 불안전한 행동을 교정하면 88%의 사고를 예방할 수 있다는 것이다(이명선, 2005).

Heinrich는 이어서 사고 발생 과정을 도미노 이론(연쇄 모형)을 통해 설명하고 있다. 사고는 하나의 결정적 원인에 따라 발생하는 것이 아니라 사고 이전에 다양한 원인들이 연쇄적 반응을 일으켜 발생한다는 것이다. 즉 ① 유전적인 결함 요소와 사회적 환경(ancestry and social environment), ② 개인의 심신 결함(fault of person), ③ 불안전한 행동, 기계적·물리적 위험(unsafe act, mechanical or physical hazard), ④ 사고(accident), ⑤ 인명 및 재산손실(injury)이라는 다섯 가지 도미노를 일렬로 세워놓고 어느 한 도미노가 쓰러지면 연쇄적인 반응을 일으켜 사고가 발생한다는 것이다. 이때 ④ 사고 요인 이전에 ① 유전적 결함 요소와 사회적 환경 요인, ② 개인의 심신 결함 요인, ③ 불안전한 행동 및 기계적·물리적 위험 요인 중에서 어느 하나의 요인이라도 제거한다면 사고까지 연결되지 않아 사고를 예방하는 것이 가능하다는 이론이다. Heinrich는 인간의 불안전한 상태·부주의한 행동을 교정·제거함으로 사고를 예방할 수 있다고 설명하였고, 5개의 사고 요인 중에서 특히 세 번째의 요인이 사고 예방의 핵심이라고 강조하였다. 설사 가정의 유전적인 결함 요소와 사회적 환경에 결격이 발생하더라도 불안전한 행동과 기계적·물리적 위험상태만 제거하면 안전사고는 발생하지 않는다는 것이다. 결국 도미노 이론에서 가장 중요한 것은 불안전한 행동과 불안전한 상태로, 이들 요인이 직접적인 사고의 원인이 된다는 것이다. 여기서 불안전한 행동의 원인으로 생리적 원인, 심리적 원인, 교육적 원인, 환경적 원인 등을 들 수 있고, 불안전한 상태란 주로 물리적인 요소로 환경 및 조건을 들 수 있다.

인간의 타고난 유전적 내력 및 사회 환경. 무모함･탐욕과 같이 바람직하지 않은 유전적 요인 혹은 이러한 문제적 성격을 만드는 주변의 사회 환경.

문제가 있는 유전적 내력 및 사회 환경에 따라 실제로 갖게 되는 개인의 선천적 혹은 후천적 결함. 이러한 결함은 사고를 발생시키는 가장 직접적 원인이 될 수 있음.

결함을 가진 인간이 하게 되는 위험한 행동 혹은 작업자를 위협하는 기계(설비)적 문제(안전장치 고장 등).

추락, 물체의 낙하, 기계의 붕괴 등 우연히 일어나는 것처럼 보이는 사건. 이 사건에 의해 피해가 발생하면 사고로 발전.

사고의 결과로 초래되는 작업자의 손상(injury). 즉 사고가 발생하여 작업자가 다치거나 경제적 피해가 발생하는 경우.

accident prevention the bull’s eye of the target is in the middle of the sequence - an unsafe act of a person or a mechanical or physical hazard.”(H.W. Heinrich(1941), Industrial Accident Prevention, Connecticut; Hartford, Conn, pp.12~18)

<그림 2-20> 사고 발생의 연쇄 모형

2) 해돈 매트릭스(Haddon Matrix) 이론

해돈(Haddon)은 최초로 사고에 대한 단계-요인 모형을 제시하였다. 사고는 감염병 체계와 마찬가지로 조직적으로 파악해야 한다고 보았다. 감염병처럼 여기에는 인적 요인이 ‘숙주’(사고를 당하는 사람)가 있고, 물적 요인인 ‘매개체’(자동차, 세균)와 환경 요인인 물리적, 사회경제적 환경(복잡한 생활환경)이 있다. 사고는 이들 요인 간의 상호작용에 의해 발생하는 결과로 인식하였다. 그러나 다른 질병과는 달리 사고 발생 가능성(사고 전 단계)은 실제 사고 발생(사고 단계)과는 구별할 수 있으며 또 구별해야 한다는 것이다. 마지막으로 외상으로 인한 궁극적인 사망은 사고 발생 후의 결과(사고 후 단계)에 영향을 받는다고 설명한다. 해돈 모형은 우리에게 여러 가지 요소와 함께 사고를 단계별로 고려해 볼 수 있도록 하고, 나아가 특정 위험 요인을 분석하고 단계별로 대책을 수립하는데 도움을 준다. Haddon이 예를 들어 제시한 매트릭스는 다음과 같다(이명선 외, 2012).

사고 단계 위험 요인	사고 전 단계 (사고 예방)	사고 단계 (피해 감소)	사고 후 단계 (복구)
사람 (인적 요인)	안전교육 안전 캠페인, 음주단속	안전띠 착용 안전모 착용	면허정지 취소자 교육
자동차 (물적 요인)	졸음 경고 차로 이탈 경고	신차 안전도 평가
도로 (환경 요인)	안전표지 도로 안전 진단	중앙분리대 보호 난간	교통사고 잦은 지점 도로 개선

<표 2-19> 교통안전을 위한 해돈 매트릭스

해돈은 이 단계별 모형에서 인적, 물적, 환경적 요인으로 구분하여 발생의 3단계와 요인의 3요소를 조합하여 매트릭스를 만들었고, 교통안전을 예로 들어 설명하였다. 즉 교통사고 예방(사고 전 단계)을 위해서는 인적 요인에 대해 안전교육 및 캠페인을 실시하고 음주단속을 강화해야 하고, 물적 요인에 대해서는 자동차에 대한 졸음과 차로 이탈 경고 장치를 구비하도록 하며, 환경 요인에 대해서는 도로의 안전표지 설치와 안전진단을 강화해야 한다. 피해 감소(사고 단계)를 위해서는 인적 요인에 대해 안전띠 착용 의무화, 물적 요인에 대해서는 신차 안전도 평가, 환경 요인에 대해서는 중앙분리대 보호 난간을 강화해야 한다. 그리고 사고 복구(사고 후 단계)를 위해서는 인적 요인에 대해 면허 정지·취소자에 대한 교육, 환경 요인에 대해서는 교통사고가 잦은 지점의 도로 개선 사업을 실시해야 한다. 사고 전 단계(사고 발생 가능성)에서는 사고 예방 요인을 찾아 수정해야 한다. 즉 도로의 미끄러운 부분을 제거하고 적극적으로 안전교육을 실시해야 한다. 사고 단계(사고 발생)에서의 헬멧은 사고를 예방하지는 못하지만 사고 발생 시 손상은 줄일 수 있다. 사고 후 단계(사고 발생 후의 결과)에서는 사고 후 외상 등의 신속하고 정확한 치료로 손상을 최소화할 수 있음을 보여주는 것이다(차우규 외, 2016).

3) 버드(Frank Bird)의 재해연쇄이론

Frank Bird의 재해연쇄이론은 조금 더 개선한 연쇄이론으로, 5개의 손실제어요인이 연쇄를 일으키면서 사고가 발생한다는 이론이다. [그림 2-21]과 같이 사고 발생 단계를 1단계(관리 측면에서 바라본 통제 부족 원인), 2단계(개인적 요인, 작업상의 요인에 기원하는 기본 원인), 3단계(사고를 발생시킨 직접 원인), 4단계(접촉으로 일어나는 사고 원인), 5단계(손실 발생 원인)로 구분하였다(이근희 역, 1990).

<그림 2-21> 재해연쇄이론(Frank Bird)

관리	기원	징후	접촉	손실
통제의 부족	기본 원인	직접 원인	사고	재해 손실
제1단계	제2단계	제3단계	제4단계	제5단계

사고는 운명적으로 일어나는 것이 아니며, 사람이 일으키는 것으로 사고는 리스크에 대해 잘 모르고 다루었을 때나 이를 과소평가하거나 무시했을 경우에 연쇄반응으로 생기는 사건이라 할 수 있다. 상해가 발생하기 전에 사고가 먼저 일어났고, 사고가 일어나기 전에 직접 원인이 나타났으며, 또한 직접 원인은 기본 원인에 의해, 기본 원인은 통제의 부족으로 말미암아 야기됐다는 이론이다(장학현, 2008).

버드도 하인리히와 같이 5개의 손실제어요인이 연쇄적으로 반응하여 재해를 일으키는 것으로 보았고, 그 첫 단계를 전문적 관리 기능의 부족으로 보았다. 그리고 그는 불안전 행동, 또는 불안전 상태 이면에 보다 더 근본적인 사건 징후가 있어서 이를 제거하지 않을 경우 제3단계의 직접 원인으로 발전하게 되며, 따라서 관리자는 이들의 징후를 효과적으로 발견·분류하기 위한 시스템을 구축할 것을 강조하였다. 즉 고전적인 도미노 이론에서는 3단계의 직접 원인을 통제·제거하면 사고와 재해가 발생하지 않는다고 하였으나, 버드의 이론에 의하면 제3단계의 직접 원인만을 통제·제거하는 것으로는 사고와 재해를 예방할 수 없고, 제1단계의 통제의 부족과 제2단계의 기본 원인까지 제거해야 비로소 사고와 재해를 예방할 수 있다고 역설하였다.

4) 최기봉의 재해 원인구조 이론

최기봉은 재해 원인은 직접 원인과 간접 원인으로 구분하고, 간접 원인은 기초 원인과 2차 원인으로 구분되어 세 가지 재해 원인이 존재한다고 말한다. 직접 원인인 1차 원인의 하나인 인적 원인은 인간은 주의력이 부족한 유동적 존재로서 안전교육 실시 노력과 안전한 기계설비의 물적 원인, 기타 불가항력적 원인에 대한 대처가 제대로 이루어지지 않게 되어 재해가 발생한다는 것이다. 간접 원인인 2차 원인 중 교육적 원인은 안전에 관한 경험과 지식 부족으로 인해 재해 유발의 원인이 되고 있고, 간접 원인인 기초 원인 중 교육적 원인은 학교 등의 교육기관에서 예방활동과 안전교육을 제대로 하지 않으면 재해를 발생시킬 수 있다는 이론이다(차우규 외, 2016).

<그림 2-22> 재해의 원인 구조이론(최기봉)

간접 원인				직접 원인
관리적 원인 학교교육적 원인 사회적 원인		기술적 원인 교육적 원인 신체적 원인 정신적 원인		물적 원인 인적 요인 불가항력
기초 원인		2차 원인		1차 원인		사고		재해

그 밖에도 재해의 직접 원인이 불안전한 행동, 불안전한 상태에서 유발하거나 방치한 전술적 에러에서 비롯한다고 주장하는 아담스 연쇄성 이론이 있고, 사고의 직접적인 원인은 불안정한 상태나 행동이 실제로 에너지나 위험물질의 비계획적인 방출을 일으키는 경영정책 결정과 관리방침의 결여와 개인차 및 환경 요인에 있다고 본 자베타키스 이론이 있다. 또한 사고의 연쇄반응 이론에 전술적 에러의 발견과 지적이라는 개념을 결합해 3~5단계까지 전술적 에러의 징후라고 본 웨버의 연쇄성 이론 등도 있다.

5) 시스템 이론 및 제도 이론

사고 발생의 매커니즘을 설명한 다양한 이론들은 인간, 기술, 조직의 각 요소들과 이들 간의 상호작용을 강조한다. 대표적으로 미국의 NTSB(National Transport Safety Board)에서는 사고 조사 시 ① 인간(Man)-개인의 실수 등 인적 요인 ② 설비(Machine)-기계･설비의 결함, 고장, 기술적 오류 등 물적 요인 ③ 환경(Media)-작업정보, 방법, 환경 등 ④ 관리(Management)-경영･관리상의 요인 등 네 가지 요인(4M)을 기본으로 분석한다(Friend and Kohn, 2014). 과거의 사고 조사는 기계･설비의 고장 혹은 작업자의 실수 등 ‘직접적 원인’을 조사하는 것에 중심을 두었지만 이러한 직접적 원인만이 사고의 근본적 원인이라고 보기는 힘들다(정진우, 2015).

미국 연방교통안전위원회(NTSB; National Transport Safety Board)는 주요 교통사고의 원인을 조사하여 개선방안을 제시하는 미국의 교통사고 조사기구이다. NTSB의 의장은 대통령이 임명하고 독립된 연방정부기구로 과학적이며 독립적인 사고 조사에 있어 세계적인 권위를 인정받고 있다(한경 경제용어사전).

따라서 인간과 설비에 대한 직접적 원인뿐만 아니라 부차적 원인으로서 작업환경이라든지 경영관리 상의 문제점 등 다른 요인을 함께 볼 필요가 있다. 한편, 이러한 다양한 요인들이 서로 별개로 작동하는 것은 아니다. 각각의 요인들끼리 밀접하여 얽혀 있기 때문에 하나의 시스템으로 이해하는 것이 바람직할 수 있다. Goetsch(1998, 2015)는 사고 매커니즘을 이해하기 위해 Host(사람)-Agent(설비)-Environment(환경)가 서로 영향을 주고받는 시스템 모델을 제안한다. 즉 각각의 요인들뿐만 아니라 하나의 요인이 다른 요인에 영향을 미쳐 전반적인 사고 발생의 확률을 높이거나 낮출 수 있다는 것이다.

이처럼 제도를 바꿔 사고와 재해를 줄여보자는, 즉 시스템적으로 접근하자는 이론이 있다. 어떤 기능을 다하기 위한 가변 상태를 갖는 복수의 요소로 구성된 집합체를 단적으로 시스템이라 한다. 공학적으로 사용할 때는 그 집합체에서는 시간과 함께 변하는 변수 사이에 어떤 수학적인 관계가 성립하는 것을 기대한다. 즉 이들의 관계식에 근거하여 시스템의 동작 상태를 과학적으로 해석하여 예측하는 것이 가능한 경우, 그 시스템은 시스템 이론의 대상이 된다. 이들의 관계식의 수학 양식에 의해서 선형 시스템, 비선형 시스템, 확률 시스템과 같이 분류할 수도 있고, 시스템의 속성에 따라서 전력계통 시스템, 로봇 시스템 등으로 불릴 수도 있다. 또 제어시스템, 특수행렬 시스템과 같이 기능에 명명된 시스템도 있다. 시스템 이론이라는 말은 보통 각각의 이론인 선형 시스템 이론, 게임 이론, 결정 이론, 특수행렬 이론, 회로 이론 등 종합적인 명칭으로 사용하고 있다(다음 백과사전).

시스템 이론과 관련해서는 제무성, 정재회 공저, ‘시스템안전공학개론’(1999) 및 박철호, 박영원의 글 ‘시스템 이론 기반의 안전사고 모델의 해석과 응용사례 소개’(2005)을 주로 참고하고 인용함.

하나의 시스템은 각 요소들의 단순한 집합체도 아니고, 각 요소들을 초월한 추상적 총체도 아니며, 상호 연관되는 각 요소들에 의해 구성된 통일체라고 보는 입장이다. 시스템 이론은 1937년 오스트리아 이론 생물학자 베르탈란피(L.v.Bertalanffy)에 의해 시작되었다. 그는 당시까지 이론생물학의 주류를 이루던 기계론(mechanism)과 생기론(vitalism)을 철저히 분석하여 그것들의 한계를 극복하기 위해 유기체론적 생각을 발전시켜, 생물학에서의 시스템 이론을 개발하였다. 그러나 시스템은 어떤 합목적성(finality)을 지향한다는 것에 주목하여 그것을 열역학, 사이버네틱스, 물리화학 등 자연과학뿐만 아니라 사회학, 심리학, 정신병리학, 정치학, 역사학 등 모든 학문 분야에 적용할 수 있다는 생각에 창안하여 일반시스템 이론을 제시하였다. 시스템 이론에 따르면, 시스템의 성질은 각 요소들의 상호작용에 의해 생겨난 것으로서, 각 요소들의 성질과는 다른 것이다. 시스템 이론은 세계의 현상들은 상호연관되어 있으며, 사회와 생태계와 같은 조직체는 모두 살아 있는 시스템으로 파악한다(네이버 지식백과).

사고의 근본적 원인은 말 그대로 사고를 직접적으로 발생시킨 가장 밑바탕에 존재하는 사고 발생의 뿌리가 되는 원인을 말하는 것으로 조직 내부 및 외부의 시스템과 관련이 있기 때문에 이른바 시스템 원인이라고도 한다. 예를 들어, Dougherty(1997)는 불안전한 행동은 사람의 지식·능력·동기의 부족으로 말미암아 일어나고, 불안전한 조건은 부적절한 설계, 열악한 유지보수, 부적합한 활동으로 말미암아 일어나는데, 이들은 모두 조직 운영과 관련한 절차, 규정, 기준 등과 같은 조직 시스템의 결함이라고 하는 근본적 원인에서 비롯된다고 보았다(한종극, 2020). 이러한 근본적 원인은 사고 원인에 대한 조사를 통해 발견 및 확인할 수 있는데, 조직에 형성된 안전의식과 안전문화의 부족(자만심, 현 상태에 대한 안일·안주, 안전에 대한 낮은 우선순위), 비효율적인 조직구조(책임과 권한의 혼란, 소통 채널의 제약, 원활하지 못한 의사소통 등), 비효율적인 기술 활동(안전에 대한 피상적인 노력, 비효과적인 위험성 통제, 변화에 대한 평가의 실패, 정보 부족 등) 등이 이에 해당한다(한종극, 2020).

시스템 안전모델은 오랫동안 산업계의 요구에 따라 발달해 왔다. 기존의 시스템 안전분석 기법은 시스템의 개념 설계 단계에서 정성적이고 포괄적인 개념을 통해 이루어지는 분석 기법과 주어진 재해를 이벤트 기반의 모델로 추적하는 분석 기법으로 크게 나눌 수 있다. 전통적으로 모델 기반의 안전분석 기법들은 이벤트 기반의 모델들이 대부분이었다. 이벤트 기반 모델은 하나 이상의 물리적 컴포넌트의 오작동으로 인해 전체 시스템의 실패나 위험이 초래되는 경우에 좋은 효과를 볼 수 있다. 그러나 이러한 모델들은 시스템의 가장 낮은 수준의 거동에 관심을 두기 때문에 시스템적인 접근이 제대로 이루어지지 않는다는 단점이 있다. 이러한 단점을 극복하고 시스템적인 접근을 이루기 위한 개선책이 다양하게 연구되고 있는데, 고장수목 분석법(FTA)에 운영·관리적인 요소를 결합하려는 Johnson’s Model이나 이벤트 모델에서 각 이벤트가 일어나게 되는 조건(condition)을 분석하여 중간 모델을 만들고 그러한 조건을 가능케 하는 시스템 요소를 찾는 Leveson’s Three-Level Model 등이 그것이다.

일반 시스템 이론은 초기 이론생물학에서 발생하였고 30~40년대 복잡한 시스템의 개발이 증가함에 따라 전통적인 분석 기법의 한계에 부딪히면서 주목받기 시작했다. 시스템은 복잡성과 무작위성을 기준으로 생각할 때 세 가지 영역으로 나누어 생각할 수 있는데, 첫째, ‘조직화 된 단순함’은 무작위성이 매우 낮고 상호작용이 적은 형태의 시스템이다. 이와 같은 형태의 시스템은 분석적인 접근이 필요하다. 이에 반해 둘째, ‘비조직화된 복잡함’은 무작위성이 매우 높고 상호작용도 많은 경우이며, 이러한 경우는 거시적인 관점의 통계학적인 접근이 유용할 때가 많다. 셋째, ‘조직화된 복잡함’의 성격을 가지는 시스템이 문제인데, 이러한 시스템은 분석적인 접근을 취하기에는 너무 복잡하고 통계적인 접근을 취하기에는 너무 조직화돼 있다. 이러한 형태의 시스템을 위해 일반 시스템 이론이 제안되었다.

일반 시스템 이론에 따르면, 모든 인위적 시스템은 ‘계층적 구조와 창발성(Emergent Property)’, ‘의사소통(communication)과 제어(control)’ 특성들이 쌍을 이루어 발생한다는 것이다. 다시 말해, 계층적 구조가 존재하면 그에 따르는 창발성이 항상 나타나야 하고, 제어가 이루어지기 위해서는 되먹임(feedback)에 의한 의사소통이 뒤따라야 한다는 것으로, 이것이 일반 시스템의 공통적인 특성이라고 할 수 있다. 이와 같은 시스템적인 접근을 위해 MIT공과대학의 NancyG. Leveson이 제안한 기법이 STAMP이다. 이 기법에서 사고는 부적절한 제어나 안전 관련 제약사항들이 존재하거나 필요한 제약사항을 이행하지 않아서 발생한다고 보고 있다. 제약사항의 이행 여부 역시 제어의 문제이다. 이벤트 기반의 안전 분석은 사고 발생에 대한 현상을 좇는데 반해 사고와 관련된 제어 구조를 추적하는 STAMP기법은 시스템적인 원인을 찾는데 주력한다는 것이다. 그리고 이러한 제어의 문제를 고찰할 때에는 ‘사회·조직적인 맥락의 요소’를 고려하기 위해 주목하는 시스템과 관련된 계층적인 제어 구조를 전체적으로 파악해야 한다. 또한 시스템적 접근에서 요구하는 ‘변화의 양상’을 파악하고 이와 ‘시스템의 제어’가 부합하는지를 파악하기 위해 STAMP 기법에서 강조하는 것이 프로세스모델이다. STAMP기법을 안전 확보 시스템 설계와 개발의 접근적 시각에서 해석할 경우 더 완벽한 시스템적 접근을 시도할 수 있다. 요컨대 STAMP 방법은 기존 안전분석 기법들의 한계점을 고찰하고 일반 시스템 이론에 근거한 새로운 시스템 안전 접근 방법이라 할 수 있다. 시스템 공학 및 일반 시스템 이론은 전에 없었던 새로운 과학적 법칙으로 구성한 것은 아니다. 그러나 우리 주변에 산재해 있고 느끼고 있으나 객관적이고 일관성 있게 파악하지 못한 시스템의 공통적인 특성을 파악하여 막연히 더 잘하는 방식이 아닌 체계적인 접근을 시도할 수 있는 발판을 마련한다는 점에서 매우 유용하다고 말할 수 있다(박철호 외, 2005).

그동안 연구자들은 사고 발생의 원인을 설명하기 위한 다양한 형태의 사고원인모델과 안전사고 예방이론을 제시하였지만, 이들 모두는 궁극적으로 안전사고 예방 전략을 마련하기 위해 사고와 관련 있는 요인과 그 과정의 이해·설명하는 것을 목적으로 하고 있다(Arboleda & Abraham, 2014). 이와 같이 사고원인모델들과 안전사고 예방이론이 갖는 공통된 목적에도 불구하고, 이 이론들은 하나의 요인이 그 다음의 요인에 어떤 식으로든 영향을 주는 일련의 과정을 통해 사고와 재해가 일어난다는 선형모델과 여러 요인이 동시에 복합적으로 작용하여 사고와 재해가 발생한다는 비선형모델로 나눠볼 수 있는데, Hollnagel(2008)은 단순선형모델에서, 복합선형모델로, 다시 복합비선형모델로 진화, 발전해왔다고 설명하였다(한종극, 2020). 그 중에서 복합선형모델은 사고를 사람의 실패에 초점을 맞춘 단순선형모델과 달리 사고를 시스템 내에서 선형적 경로를 따르는 ‘불안전한 행동’과 ‘잠재 위험 요인 조건’의 결합에 의한 결과로 가정하고, 사고와 가장 멀리 떨어진 요소는 조직이나 환경의 행동에 기인하고, 사고와 가장 가까운 요소는 사고와 가장 밀접하게 상호작용하는 사람의 행동에 있다고 가정한다. 따라서 이러한 유형의 모델은 사고 예방을 위해 근본적 원인을 찾아서 제거하거나 이를 캡슐화하기 위한 장벽이 필요하다고 보았다(Hollnagel, 2008).

또한 심리적 오류 메커니즘에 대한 Reason(1975; 1976; 1979)의 초기 연구는 사고 및 재해 원인의 복잡성을 논의하는데 중요한 기여를 하였다. Reason(1990)은 효과가 거의 즉각적으로 느껴지는 오류인 활동오류와 시스템 방어를 뚫기 위해 다른 요소와 결합하기 전까지 시스템에서 거의 휴면상태로 존재하는 오류인 잠재오류의 문제를 해결하려고 부단히 노력했다. 그는 Heinrich(1931)나 Bird와 Germain(1985)과 달리 사고는 전적으로 작업자의 실패(활동 오류) 때문이 아니라, 상위 수준의 더 시스템적인 조직적 요인인 잠재조건에 의해 사고가 일어난다는 것을 인정했다. 스위스치즈 모델로 알려진 Reason의 사고원인모델은 치즈에 뚫려 있는 구멍들이 무엇을 나타내는지, 여러 개의 치즈 층이 무엇을 나타내는지 명시하지 않음으로써 조직 내에서 이러한 것들이 어떤 요소가 될 수 있는지를 사고 원인 조사를 통해 찾아내도록 하였다(한종극, 2020).

역학모델과 시스템모델이 정교해짐과 동시에 사고 원인의 복잡성을 주목하기 시작했는데, 이는 사고와 재해가 실제 환경에서 상호작용하는 변인들의 조합에 의해 발생하는 것으로 결국 사고와 재해 예방은 이러한 여러 요소의 조합과 상호작용의 이해를 통해서만 가능하다고 가정하는 비선형복합모델로 이어졌다(Hollnagel, 2008). 이러한 복합비선형모델을 대표할만한 모델로는 Hollnagel(2004)이 제시·설명한 FRAM(Functional Resonance Accident Model, 기능공명 사고모델)을 들 수 있다. 그는 지금과 같이 고도로 복잡하고 긴밀하게 결합된 사회-기술시스템에서 사고를 바라보는 3차원의 사고방식 즉, 시스템은 긴밀하게 연결되어 있고, 통제의 변화를 시스템이 모니터링할 수 있도록 장벽과 방어의 변화에 따라 조직의 목표를 움직이고, 인적오류를 견디는 사고방식을 갖춘 시스템이 필요하다고 역설하였다. 그의 FRAM은 사람, 기술, 잠재 조건, 장벽의 영향력이 선형적으로 단순하게 결합돼 있지 않으며, 이러한 영향력으로 인해 사건이나 사고가 일어나는 것은 아니라는 인식에 기초하고 있다. FRAM이 가정하는 복잡시스템은 일반적으로 전체 시스템에 부정적 영향을 주지 않으면서 전체 시스템에 흡수될 수 있는 다수의 하위시스템과 관련 요소로 구성되어 있으며 인간, 기술, 잠재 조건, 장벽을 시스템 변화의 주요 요인으로 보았다. 그는 시스템 내의 변수가 너무 커져서 시스템이 인간, 기술, 잠재 조건, 장벽 변인의 조합을 통해 하위시스템의 변화를 감지할 수 없는 경우, 원하지 않는 결과 즉 사고가 발생한다고 설명했다. 따라서 사고는 정상적 기능 모드의 시스템이 대처할 수 없는 ‘기능적 공명'의 결과로 발생한다고 설명하였다. Hollnagel의 FRAM에서 제시된 사고의 직접적 원인, 시스템 요인, 사고 발생의 관계는 <그림 2-23>에 제시된 도식으로 표현될 수 있다. 물론 불안전한 행동, 불안전한 조건, 관리·감독활동, 조직문화, 규정(법제), 도덕적·사회적 규범 등이 복합적으로 작용해 사고가 발생하지만, 그러나 ‘불안전한 행동 < 불안전한 조건 < 관리·감독활동 < 조직문화 < 규정(법제) < 도덕적·사회적 규범’ 순으로 더 영향력이 크다는 것을 염두에 둘 때, 보다 실효성 있는 법제 마련과 도덕적·사회적 규범을 더욱 강화할 필요가 있다.

차우규와 표석환(2017)는 법제적 관점에서 무과실책임주의에 토대를 둔 학교안전사고 모형을 제시했는데, 이 모형은 학교안전사고 예방에 관한 법제의 미비, 법 규정 준수 미흡으로 말미암아 사고와 재해가 발생한다고 보았다. 따라서 이들은 실효성 있는 법제의 구축, 강화된 인적·물적 관리의 이행, 위험한 행동 지양을 위한 지속적인 교육·훈련을 통해 학교안전사고를 예방할 수 있다고 제안하였는데, 이러한 관점은 사고와 재해를 바라보는 비선형복합모델의 관점과 동일하다고 할 수 있다(한종극, 2020).

<그림 2-23> 사고 발생 요인(FRAM)

제도 이론(Institutionalism)은 사회학이나 정치학에서, 일정한 목적을 위해 성립하는 계속적인 사회관계의 성격을 규명하는 이론으로, 조직을 규제하고 개인 및 집단의 선택과 행동을 제약하는 규칙, 역할, 규범, 기대치 등을 사회적 구성물로 보는 입장이다. 또한 결과, 성과, 목적성과 같은 현대 공공행정의 핵심 개념을 포함하여 리더십, 관리, 전문성 등도 중요하게 여긴다. 아울러 이름에 걸맞게 제도의 구조적(조직적) 요소와 그들의 관리와 지도적 특성을 결합하고 있다. 제도는 사회적, 경제적, 정치적 맥락의 영향을 받지만 반대로 그 맥락에도 강력하게 영향을 미친다. 다시 말해, 제도 이론은 제도 구조, 역할 및 정체성에 기반한 적절성 논리를 강조하지만, 그 적절성은 법률, 헌법 및 집단적 선호의 다른 인증된 표현에 의해 영향을 받는다. 특히 규제적인 기둥은 규칙, 법률, 제재, 성과나 결과에 대한 명확한 성향, 경험에 따라 정의된 직장 인력, 강제력의 형태, 프로토콜에 기반한 루틴, 표준 운영 절차, 지배 체제 및 권력 및 그것의 행사를 할당하는 시스템을 포함한다(H. George Frederickson 외, 2012).

법학에서의 제도 이론은 법을 주관적인 권리보다도 그 객관적·사회적 측면에 중점을 두고 고찰하려는 것으로, 프랑스의 공법학자 M.오리우에 의해서 주창되었다. 제도는 복수의 법규범에 의해 구성돼있는 것이 아니라 스스로 법을 탄생시키고, 그 법은 다시 제도를 발전시키는 순환구조를 갖는다고 설명하였다. 법과 제도는 그만큼 서로 유기적인 관계에 있는 것이다. 이 이론은 프랑스에서는 신토마스주의(neo-Thomism)의 입장에서 G.르나르가 발전시켰고, 독일에서는 E.카우프만의 법철학, C.슈미트의 국가학, 최근의 가족법이론 및 공법상으로는 ‘제도적 보장’의 이론에 영향을 끼치고 있다(네이버 지식백과, 2023).

지금까지 살펴본 것처럼 제도 이론(Institutionalism)은 그 특성상 미시적인 접근보다 거시적인 안목을 중시한다는 점에서 시스템 이론과도 일맥상통하는 측면이 있다. 물론 관행, 자유, 개성 등도 중요하지만, 제도는 “대안의 정의를 형성하고 행동(실천)이 이루어지는 현실을 인식하고 구성하는 데 영향을 미친다”(마치와 올슨, 1995, 29)는 말처럼 우리나라와 같은 법치국가에서 안전사고를 예방하고 저감하기 위해서는 더욱 짜임새 있고 실효성 있는 제도(법과 정책 포함)가 필요하기 때문이다. 갈수록 안전사고에 개인과 학교 차원에서 대응하는데 점점 한계가 있다는 점에서 보다 튼실하고 촘촘한 법제는 그 중요성이 커지고 있다 하겠다.

다. 안전사고 사례 분석

구체적인 안전사고 사례로 ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’를 분석해 보고자 한다. 즉 사고 경위와 관련자 처벌 상황, 쏟아지는 대책들을 살펴본 이후, 안전사고 예방이론 중 주로 시스템 이론 및 제도 이론에 입각하여 이 사고를 분석 및 재발 방지책을 제시해 보고자 한다.

‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’ 관련 내용은 부산 CBS, 「부산 영도구 스쿨존 사고 낸 70대 업체 대표 구속」(2023.5.12), 뉴스1, 「아이들이 안전한 대한민국, 그렇게 어렵나요? ‘스쿨존 사고’ 되풀이」(2023.5.13), 중앙일보, 「스쿨존 안전 점검 4만7000건 적발했지만…승아·은결이 못 지켰다」(2023.5.18), JTBC, 「‘한블리’ 아수라장 된 등굣길…‘부산 영도구 스쿨존 사고’」(2023.6.1), 뉴스1, 「‘부산 스쿨존 참사’ 사고 업체 대표 징역 2년 6개월…직원 3명은 집유」(2023.9.20), 국제신문, 「‘청동초 참사’ 영도구, 스쿨존 화물차 통행 제한」(2023.11.29), 동아일보, 「부산시, 비탈길 스쿨존에 튼튼한 울타리 세운다」(2023.11.24) 등의 언론보도를 중심으로 참고 및 인용하여 재구성했음을 밝힘.

1) 사고 경위

2023년 4월 28일 오전 8시 50분경, 부산 영도구 청학동 청동초등학교 학교안전구역(이른바 스쿨존)에서 어망 제조업체 대표이자 운전자인 A씨(74세)는 화물차를 주정차한 후, 지게차를 이용해 하역 작업을 하던 중 1.7톤짜리 화물(원통형 섬유롤)을 놓쳐 내리막길 아래로 굴러떨어졌다. 섬유롤이 굴러 내려갈 때 함께 작업하던 노동자들이 막아섰지만, 육중한 무게를 멈추기에는 역부족이었다. 섬유롤은 경사로 100여m를 굴러간 뒤 방호울타리(안전 펜스)를 넘어뜨리고 인도를 덮쳐 그 시간에 등교하던 10살 황예서 양을 숨지게 하고, 초등학생 2명과 30대 학부모(여성) 1명을 다치게 했다.

2) 법규 위반 및 처벌 상황

학교 통학로인 어린이보호구역 내에는 주정차가 전면 금지되어 있다. 그럼에도 불구하고 A씨를 포함하여 해당 업체 작업자들은 컨테이너 차량으로 도로 1개 차선을 완전히 막은 상태에서 안전 수칙을 제대로 준수하지 않은 채 20분가량 하역 작업을 진행하다가 사고를 냈다. 특히 A씨는 건설기계 조종사 면허도 없이 지게차를 운전했다.

검찰은 A씨에게 징역 5년을, 나머지 노동자 3명에게는 금고 1년을 구형했지만, 부산지법 형사17단독(이용관 판사)은 업무상과실치사 등 혐의로 기소된 어망 제조업체 대표 A씨(74)에게 징역 2년 6개월을 선고했다. A씨와 함께 작업하다 사고를 낸 한국인 노동자 1명과 베트남 국적 노동자 2명에게는 금고 1년에 집행유예 2년이 내려졌다.

3) 대책 마련 요구 및 사후 약방문 격 대책

지역주민들과 학부모들은 “가장 안전해야 할 스쿨존에서 같은 죽음이 반복되고 있다. 작년 7월에도 16톤 정화조 차량이 뒤집혀 운전자가 사망했다. 영도는 지리적 특성상 비탈길이 많아 위험한 곳이 많지만 스쿨존만이라도 안전했으면 좋겠다”며 관계기관에 통학로 안전 조례 등 대책을 요구했다. 그러나 차일피일 미루는 사이, 가장 안전해야 할 어린이보호구역에서 어린이를 보호하지 못한 비극적인 사고가 발생한 것이다. 다시 말해 “작년부터 요구한 사고 방지 안전 대책이 반영되지 않고 결국 사고로까지 이어졌다. 예견되었던 사고이고, 막을 수 있었던 인재였다”고 지역주민들과 학부모들은 분통을 터뜨렸다. 실제로 도로교통공단 교통사고분석시스템에 따르면 최근 3년 동안 부산에서 스쿨존(총 880곳) 교통사고는 한 해 평균 44건이 발생했다. 2019년 43건, 2020년 47건, 2021년 42건이 일어났다.

미리 사전에 위험 상황을 예측하고 안전 사각지대를 면밀하게 살펴서, 철저한 예방활동 및 안전대책을 마련하는 등 선제적인 관리·감독을 했어야 함에도 ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’ 이후에야 관계기관은 부랴부랴 각종 대책을 쏟아놓는 등 전형적인 뒷북 행정인 후행적 안전관리를 하고 있어 빈축을 사고 있다. 우선 부산시교육청은 2024년 본 예산안에 지난 4월 영도구 청동초등학교 등굣길에서 발생한 사망사고를 계기로 뒤늦게 안전한 학교만들기 사업에 5081억 원을 반영하였다. 여기에는 안전한 통학로 조성 리빙랩 운영과 스쿨존 교통지도 인력 지원, 노후 학교시설 개선 등을 포함하였다. 통학로 안전강화 대책에 대해 부산시교육청은 법적으로 학교 정문 밖의 어린이 안전은 부산시와 기초자치단체 등이 책임지게 돼 있지만 교육청도 학교 담벼락을 허물어 안전한 통학로를 확보할 계획이라는 입장을 밝혔다.

해당 기초지자체인 영도구청은 2023년 11월 27일부터 청동초 스쿨존 일대에 화물차 통행 제한을 본격 시행했다. 참고로 지난 8월 영도경찰서는 교통안전심의위원회를 열어 화물차 통행 제한을 승인했다. 화물차 통행 제한 구간은 청동초 스쿨존인 일산봉로·청학남로·조내로 등 3개소로 길이는 총 1.73㎞다. 통행 제한은 등교 시간인 오전 8시~9시로 평일인 월요일부터 금요일까지 시행한다. 주말과 공휴일은 통행 제한이 없다. 통행 제한 기준은 2.5톤을 초과하는 화물차량으로 이를 어길 시 과태료와 범칙금 등을 부과한다. 영도구는 이를 알리기 위해 청동초 스쿨존 일대 12곳에 화물차 통행 제한 표지판을 세웠다. 또한 부산시와 함께 스쿨존 내 방호울타리를 단계적으로 교체할 계획이다. 사고가 난 청동초 통학로 일부 구간은 10월 안전 강도 5등급의 방호울타리를 설치했고, 11월에는 학교 후문 인근에 불법주정차 CCTV를 설치했다. 부산시에 신청한 예산 16억 원이 확보되는 대로 사고 위험이 큰 도로부터 방호울타리를 추가 설치하고, 스쿨존 CCTV 설치도 확대할 예정이다. 아울러 통학 시간대 스쿨존에서 공사, 무단 적치물 등 위험 상황이 없도록 집중 감독하겠다고 밝혔다.

부산시는 283억 원을 방호울타리(안전펜스) 설치에 투입한다. 비탈길의 스쿨존으로 차량이나 화물이 빠른 속도로 돌진하더라도 어린이가 다치지 않게 차도와 보도 사이에 강화된 방호시설로 보강하는 것이 핵심이다. 이를 위해 부산시는 한국교통안전공단 전문가 등과 현장검증을 거쳐 방호울타리 설치기준을 세웠다. 도로의 폭과 경사도, 굴곡 상태, 차량의 평균 주행속도 등을 종합적으로 평가해 구역별로 4개 종류의 방호울타리가 설치된다. 이 기준에 따라 가장 위험한 지역으로 평가된 A구역에는 SB(Safety Barrier)1등급 이상에 해당하는 방호울타리를 세운다. SB1등급은 8톤 차량이 시속 55km 속도로 달리다 충돌해도 버틸 수 있는 강도를 뜻한다. 위험성이 가장 작은 D구역에는 일반 보행자용 방호울타리가 설치된다. 또한 2026년까지 632억 원을 들여 스쿨존 848곳을 안전하게 만드는 ‘어린이 통학로 종합안전대책’을 추진하고 있다. 그리고 부산시는 ‘스쿨존 시인성 강화’를 위해 266억 원을 투입한다. 건널목 앞 대기 공간을 노란색으로 칠하는 ‘옐로카펫’ 등을 조성해 운전자 눈에 스쿨존이 잘 띄도록 만든다. 시 관계자는 “발광다이오드(LED)로 건널목을 꾸미거나 방호울타리에 노란색을 칠하는 방안 등도 검토하고 있다”고 설명했다. 이 밖에도 부산시는 안전한 보도를 만드는 데 45억 원, 스쿨존 주변의 불법 주·정차를 감시하는 폐쇄회로(CC)TV 설치에 38억 원 등을 투입한다. 4년간 투입될 예산은 부산시와 부산시교육청이 35%씩 내고, 나머지 30%는 16개 구·군이 부담한다. 이런 방식으로 내년 사업예산 181억 원을 조성한다. 올해는 국비 지원금을 더해 약 155억 원이 편성됐다.

4) 사고 분석

안전사고 예방이론에서 살펴본 것처럼, 한 가지 요인으로 사고가 발생하는 경우는 거의 없고, 대부분 여러 요인들이 상호 복합적으로 작용하여 발생한다. ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’도 인적 요인, 물적 요인, 환경 요인, 법제 요인 등이 복합적으로 작용하여 발생했다고 볼 수 있다. Florio는 사고 유발 원인, 부적절한 지식, 부적절한 태도와 습관, 안전하지 않은 행동, 부족한 기술, 환경적 유해성, 사고 가능한 다양한 원인 등으로 사고가 발생한다고 하였는데, 이 사고의 경우도 그대로 해당된다. 또한 자연적 사고라기보다 구조적 결함에 의한 사고라고 말할 수 있다. 따라서 사고 유발 원인 및 구조적 결함을 철저히 분석하여 제거하는 등 개선하려는 노력이 필요하다. Heinrich는 사고의 88%는 인적 요인인 불안전한 행동에 의해 발생하고, 10%는 불안전한 물적 요인에 의해 발생하며, 불가항력적인 환경 요인은 단지 2%에 불과하다고 주장하였는데, 이 사건의 경우, 그대로 적용하기가 어렵다. 즉 인적 요인 못지않게 ‘무거운 원통형 섬유롤’이라고 하는 물적 요인과 ‘비탈길’이라는 환경 요인도 크게 작용하였고, 그 밖에도 스쿨존 사고 예방에 관한 법제 정비의 미비, 법규 위반 및 관계 당국의 대책 마련 소홀, 협조체계 미흡 등도 사고 발생의 주요 원인으로 볼 수 있기 때문이다.

따라서 인간의 불안전한 상태·부주의한 행동을 교정·제거함으로 사고를 예방할 수 있다는 Heinrich 이론만으로는 ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’를 설명하기 어렵다. 또한 사고를 사람의 실패에 초점을 맞춘 단순선형모델로도 이 사고를 이해하기 어려운 측면이 있다. 이 사고의 매커니즘을 보다 합리적으로 분석하고 설명하기 위해서는 실효성 있는 법제가 필요하다는 시스템 이론 및 비선형복합모델을 적용하는 것이 보다 바람직해 보인다. Host(사람)-Agent(설비)-Environment(환경)가 서로 영향을 주고받는다는 것이 시스템 모델이다. 즉 각각의 요인들뿐만 아니라 하나의 요인이 다른 요인에 영향을 미쳐 전반적인 사고 발생의 확률을 높이거나 낮출 수 있다는 이론이다.

첫째, 인적 요인(연령, 성별, 태도 및 심리적 상태, 행동 특성 등) 측면에서 분석할 때, A씨의 ‘법규 위반’과 ‘불안전한 행동’이 사고 발생의 가장 큰 원인이라 할 수 있다. 통학로인 어린이보호구역 내에서는 차량을 주·정차하면 안된다. 그런데 심지어 학생들이 등교하는 시간대에 A씨를 비롯한 해당 업체 작업자들은 컨테이너 차량으로 도로 1개 차선을 완전히 막은 상태에서 안전 수칙을 지키지 않은 채 하역 작업을 강행했다. 특히 74세 고령자인 A씨는 면허 없이 지게차를 운전했다. 주·정차하면 안되는 곳에 주·정차를 했고, 무면허로 운전하는 등 크게 법규 위반을 했다. 또한 안전 작업계획서 작성, 신호수 배치 등 안전조치를 제대로 하지 않았다. 언론보도에 따르면 A씨는 “(안전에 대한 인식이) 부족했던 것 같다. 사고가 난 곳 외에는 화물 하역 작업을 할 만한 곳이 없다. 4명이 작업하면 안전하게 끝낼 수 있을 거라 생각했다”고 말했는데, 이를 통해 A씨가 얼마나 안전의식이 부족한 상태에서 안일한 마음가짐으로 불안전한 행동을 했는가 알 수 있다.

둘째, 물적 요인(기계의 결함, 설비 부족 등) 측면에서 분석하면, ‘1.7톤짜리 화물(원통형 섬유롤)’이라는 점을 간과했다. 원통형 섬유롤은 평지가 아닌 가파른 내리막길에서는 언제든지 빠른 속도로 굴러가 사고를 낼 수 있다는 예상을 했어야 했다. 그런데 이를 무면허 운전자가 지게차로 하역하고, 4명이 함께 작업하면 안전하게 끝낼 수 있다는 생각을 했다는 것은 커다란 안전불감증이 아닐 수 없다. 원통형 섬유롤과 같이 엄청난 무게의 화물은 언제든지 사고 위험이 있기에 보다 구체적이고 확실한 안전수칙에 의거하여 운반 및 하역 작업을 했어야 했다. 안전 점검 및 안전조치 또한 더욱 세심하게 했어야 했는데 이를 무시하는 바람에 사고로 이어졌다고 볼 수 있다.

셋째, 환경적 요인(날씨, 도로 환경, 작업장 환경 등) 측면에서 살펴보면, ‘경사로’와 ‘방호울타리(안전 펜스)’도 사고 유발의 주요 요인이라고 할 수 있다. 왜냐하면 경사로가 아니었다면 그렇게 무서운 속도를 굴러 내려가지 않았을 것이고, 또한 안전 강도 5등급의 방호울타리를 설치했다면 원통형 섬유롤이 인도로 침범하는 일은 없었을 것이기 때문이다.

넷째, 법제적 요인(관련 법과 제도, 정책, 협력 시스템 등) 측면에서 살펴보면, 가장 안전해야 할 ‘학교안전보호구역(스쿨존)’에서 사고가 발생했다는 점이다. 「도로교통법」에는 ‘어린이보호구역’, 「어린이안전법」은 ‘아동보호구역’, 「어린이식생활안전법」은 ‘어린이식품안전보호구역’, 「교육환경보호법」은 ‘교육환경보호구역’, 「학교보건법」은 ‘학교환경위생정화구역’ 등 현재 ‘학교안전보호구역(스쿨존)’은 보호 및 책임의무자, 보호 주체, 구역의 설정이 각각 다르다. 또한 학교안전보호구역에 대한 권한과 책임을 갖고 있는 기관마다 서로 다르게 권한 행사와 책무 이행을 하다 보니 매우 혼란스럽고 비효율적으로 운영하고 있다. 또한 「도로교통법」에 의한 통학로 안전의 문제도 도로 시설 관리주체는 분명 지자체이고, 위법행위 단속 주체는 경찰임에도 등·하교 시간을 교육활동의 일환으로 보고, 통학로 안전에 대한 책임을 학교에 전가하려는 경향이 있다.

학교안전구역 문제에 대해서는 본 논문 제5장(Ⅴ) ‘학교안전 관련 법제 고찰 및 분석’(다. 학교안전보호구역 정비를 통한 효율성 제고)에서 자세히 다루었다.

‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’도 이와 무관하지 않다. 학교 차원에서 횡단보도와 교문 앞에서 교통안전지도를 하고 있었고, 사고 위험이 있으니 안전 대책을 마련해 달라고 요구했지만, 교육청과 구청, 시청, 경찰청 등 관계기관이 서로 남 일처럼 생각하여 떠넘기는 등 유기적인 연계·협조체계가 구축되지 않아 발생한 사고이기 때문이다. 튼튼한 ‘방호울타리’가 사고 이전에 설치됐다면 충분히 막을 수 있었던 사고였다. 학교안전보호구역의 효율적 관리·감독 및 관계기관의 연계·협력체계 구축을 위한 법제 마련이 절실하다.

요컨대, ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’ 주요 요인은 A씨 등 작업자의 ‘법규 위반’과 ‘불안전한 행동’, ‘1.7톤짜리 화물(원통형 섬유롤)’ 하역 작업에 대한 안전조치 소홀, ‘경사로’라는 도로 환경과 부실한 ‘방호울타리’, 그리고 학교·교육청·구청·시청· 경찰청 등 관계기관의 비협조 체계와 ‘학교안전보호구역(스쿨존)’에 대한 법제 정비의 미흡 등 비선형복합모델처럼 복합적으로 작용하여 사고가 발생했다고 분석할 수 있다. Dougherty의 견해에 부합하게 A씨 등 작업자의 ‘불안전한 행동’은 4명 작업자의 안전 지식·능력·동기의 부족으로 말미암아 사고가 일어났고, ‘불안전한 조건’은 부적절한 설계(무리한 운반과 하역 작업), ‘열악한 유지·보수’(경사로라는 점을 감안한 방호울타리 설치 미흡 등), ‘부적합한 활동’(교육청·구청·시청· 경찰청 등 관계기관의 비협조 체계 및 ‘학교안전보호구역(스쿨존)’에 대한 법제 정비의 비흡 등)으로 말미암아 사고가 발생했다고 분석할 수 있다. 이들 주요 요인들은 결국 조직 시스템의 결함이라고 하는 근본적 원인에서 비롯된다고 해석할 수 있다. 또한 ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’는 시스템 내에서 선형적 경로를 따르는 ‘불안전한 행동’과 ‘잠재 위험 요인 조건’의 결합에 의한 결과로 가정하고, 사고와 가장 멀리 떨어진 요소는 조직이나 환경의 행동에 기인하고, 사고와 가장 가까운 요소는 사고와 가장 밀접하게 상호작용하는 사람의 행동에 있다는 점에서 비선형복합모델로 볼 수 있다. Reason은 사고는 작업자의 실패에서만 찾을 것이 아니라, 상위 수준의 더 시스템적인 조직적 요인인 잠재 조건에 의해 일어난다고 하였고, Hollnagel은 시스템은 서로 유기적으로 연결되어 있고, 통제의 변화를 시스템이 모니터링할 수 있도록 장벽과 방어의 변화에 따라 조직의 목표를 움직이고, 인적오류를 견디는 사고방식을 갖춘 시스템이 필요하다고 강조하였는데, ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’를 분석하는데도 시사하는 바가 있다고 할 수 있다. 다시 말해 불안전한 행동, 불안전한 조건, 관리·감독활동, 조직(안전)문화, 규정(법제), 도덕적·사회적 규범 등이 복합적으로 작용해 사고가 발생하지만, 그러나 ‘불안전한 행동 < 불안전한 조건 < 관리·감독활동 < 조직(안전)문화 < 규정(법제) < 도덕적·사회적 규범’ 순으로 더 영향력이 크다는 것을 염두에 둘 때, 보다 실효성 있는 법제 마련과 도덕적·사회적 규범을 더욱 강화할 필요가 있다.

지금까지 상세하게 살펴본 것처럼, 10살 황예서 양, 그리고 초등학생 2명과 30대 학부모는 가장 안전해야 할 스쿨존 통학로에서 그것도 등교 시간에 어이없이 사고를 당해 숨지거나 다쳤다. 이 사고가 아니라도 최근 3년 동안 부산에서 스쿨존(총 880곳) 교통사고가 계속 발생하고 있었고, 학부모와 지역주민들이 대책을 마련해 달라고 계속 호소하고 있었기에, 교육청·구청·시청· 경찰청 등 관계기관들은 선제적으로 안전관리를 한다는 차원에서 특단의 안전 대책 마련 및 협조체계를 강화했어야 했다. 사고 이전에 법규 위반자에 대한 처벌 강화 및 법규·법제 준수 등 작업자 안전교육, 충분한 안전조치 및 안전 점검 등이 이루어졌다면 A씨를 포함한 작업자들의 ‘법규 위반’과 ‘불안전한 행동’은 없었을 것이다. 또한 학교안전구역 내 교통안내·질서지도 강화, 화물차 통행 제한, 학교안전구역 주변의 불법 주·정차를 감시하는 폐쇄회로(CC)TV 설치, SB(Safety Barrier) 1등급 이상에 해당하는 방호울타리 설치, 통학 시간대 스쿨존에서 공사, 무단 적치물 하역 작업 등 위험 상황이 없도록 관리, 감독했더라면 ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’는 사전에 얼마든지 예방할 수 있었던 인재였다.

스쿨존 사고는 비단 부산지역만의 문제가 아니다. 안전 전문가들의 지적처럼, 어린이 교통사고 중 80% 이상은 스쿨존·주거지역에서 발생하고 있기 때문에 보다 근본적이고 종합적인 대책이 필요하다. 중앙일보 보도에 의하면, 2023년 5월, 행정안전부는 교육부 등 관계 부처와 지자체, 시민단체와 함께 실시한 전국 6,274개 초등학교 주변 어린이보호구역의 안전 점검 결과를 발표했다.(새 학기를 맞아 지난 2월 27일부터 3월 31일까지 5주간 이루어짐) 학교 주변에 불법으로 설치된 노점·통학로 불법적치물 등으로 인한 통학 안전 위험요인 4,786건이 적발됐다. 어린이보호구역 내 불법주정차·과속 등 교통법규 위반행위 4만7,094건도 적발했다. 이들에게는 과태료·범칙금 53억5,000만 원을 부과했다. 또한 정부는 지난해 어린이 교통사고 2건 이상 또는 사망자가 1명 이상 발생한 교통사고 다발 구역 29곳은 별도로 점검했다. 횡단보도나 과속 단속 장비 미설치, 제한속도 조정 필요 사례 등을 모아 200건의 개선방안을 지자체에 전달하기도 했다.

하지만 합동 점검을 마친 직후에 3건의 스쿨존 사망사고가 발생했다. 4월 8일 대전 둔산동에서는 배승아(9) 양이 만취 상태의 운전자가 몰던 차에 치여 숨졌고, 4월 28일에는 앞서 사례 분석의 예로 든 황예서(10) 양이 지게차 운전자가 떨어뜨린 화물에 깔려서, 5월 10일에는 조은결(8) 군이 경기도 수원 호매실동에서 우회전 신호를 위반한 버스에 치여 사망했다. 모두 학교 인근에서 발생한 사고였다. 스쿨존 사고를 막기 위해서는 보다 촘촘하고 실효성 있는 대책이 요구된다. 차량이 보행자를 추월하지 못하도록 ‘보행자 우선도로’를 지정해 ‘스쿨존’을 넘어 유럽의 ‘홈존’같은 구역을 만들 필요가 있다. 호주 같은 나라는 학생안전구역 진입로에 용의 이빨과 같은 구조물까지 세워둔다. 운전자가 학생안전구역임을 쉽게 알고 스스로 방어, 서행 운전하도록 유도하는 것이다. 우리나라도 통학로 내 우회도로가 있는 이면도로의 경우 일방통행으로 전환하고 노상주차장 이전, 불법 주·정차에 대한 지속적 단속 등의 조치가 필요하다. 아울러 학교안전구역 내 과속, 난폭, 위법·불법 주정차 위반은 반드시 적발되고 엄벌에 처해진다는 인식을 심어줄 필요가 있다(허억, 2023). 그러나 하드웨어만 개선한다고 해서 학교안전구역 내 교통사고를 완벽히 막을 수는 없을 것이다. 운전자와 보행자가 학교안전구역에서 교통법규를 잘 지키게 하기 위한 대책 마련도 필요하다. 아울러 「도로교통법」상 ‘어린이보호구역’ 설치 등 어린이 교통사고에 대한 안전기준을 강화하였음에도 학교안전구역 내 어린이 교통사고는 지속적으로 발생하고 있는 상황이기 때문에 학교안전구역의 지정, 책무를 둘러싼 혼란과 갈등을 해소하고 관리의 효율성을 높이기 위해 학교안전구역과 관련된 법제를 실효성 있게 정비·혁신할 필요가 있다.

요컨대, ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’에서 보듯이 학생 개인과 학교 차원의 노력만으로는 부족하고, 대응하기에도 역부족이다. 운전자와 작업자 등에게 불안전한 행동 및 위험한 행동을 하지 않도록 지속적인 안전교육은 물론이고, 인적·물적·환경적 요인으로 사고가 나지 않도록 철저한 관리·감독 및 대책을 수립해야 한다. 또한 무엇보다 실효성 있는 법제가 사고 예방에 도움이 된다는 시스템 이론과 제도 이론 측면에서 학교안전보호구역 관리를 둘러싼 법제의 미비를 정비하는 등 속히 개정 작업을 통해 보다 실효성 있는 법제를 마련하고, 관계기관의 유기적인 연계·협조체계를 구축하는 등 사람이 아닌 시스템과 법제에 의해 작동하도록 효율적인 안전사고 예방 및 체계적인 사고 대응 체계를 확립할 필요가 있다.

마. 소결 및 시사점

지금까지 살펴본 이론의 공통점은 사고 위험의 통제·제거를 통한 사고 예방의 필요성을 전제로 하고 있다. 즉 사고 위험을 통제·제거하면 사고를 예방할

수 있다는 것이다. 하인리히 법칙은 300건의 잠재적 사고에 대한 예방을 통해 경상해는 물론이고 궁극적으로는 중상해까지도 예방할 수 있다는 실천 논리가 성립한다. 도미노 이론은 위험의 통제·제거를 통해 사고를 미연에 방지할 수 있다는 이론이고, 해돈 매트릭스 이론은 사고의 진행 단계별로 취해야 할 조치들에 대한 세부 사항을 일목요연하게 정리해 주고 있기에, 실천의 매뉴얼로 활용할 수 있다.

사고발생이론에 관한 고전법칙인 하인리히 법칙에서 주목할 만한 것은 잠재적 상해와 경상해, 그리고 중상해를 구별했다는 점이다. 피라미드 이론에서 잠재적 상해(300)는 아직 상해가 발생하지 않은 상황적 개념이기 때문에 위험 또는 사고가 현실화된 경상해(29) 및 중상해(1)와는 구별되는 개념이다. 마찬가지로 도미노 이론에서도 ①, ②번 요인과 ③번 요인을 구별하여 취급할 수 있다는 점을 주목할 수 있다. 결국 하인리히 법칙에서 추론해낼 수 있는 것은 위험을 잠재적 위험과 표출된 위험으로 구분하는 것이 이론상 가능하다는 점이다. 잠재적 위험과 표출된 위험의 구분은 학교안전정책에 있어서 매우 중요한 역할을 한다. 다시 말해, 잠재적 위험은 구조적·내재적 위험으로서 평상시에 관리해야 하는 위험 요인으로 학교안전관리정책에 포함할 수 있으나, 표출된 위험은 언제든지 사고로 전이될 가능성이 농후하기 때문에 위기의식을 가지고 대응할 필요가 있다.

결국 잠재적 위험 요인은 안전 점검을 통해 통제하고, 표출된 위험은 대응과 복구를 통해 피해를 최소화하는 이원화된 정책 수립이 가능하다. 다만 도미노 이론은 작업자의 문제(인간)와 함께 사회 환경(조직), 설비(기술)의 문제를 모두 언급했으나 근본적으로 작업자 개인의 과실·부주의를 너무 강조한 측면이 있다. 마뉴엘레(Fred A. Manuele, 2014)는 도미노 이론이 ‘사람의 결함(잘못)을 지나치게 강조하고 구조적인 운영시스템의 잘못을 간과했다’고 비판했다(정진우, 2015). 주지하다시피 하인리히는 대부분의 사고의 시작은 궁극적으로 사람의 선천적 혹은 후천적 결함에 기인한다고 보았다. 물론 작업자의 결함과 이로 인한 실수가 사고의 주된 발생 원인일 수 있지만 그가 실수하게 만든 작업장 환경 및 구조적인 관리체계의 문제 역시 굉장히 중요할 수 있다. 따라서 미시적인 접근과 함께 거시적으로 접근할 필요도 있다.

또한 하인리히의 연구에 의하면, 천재지변을 2%, 신체적·기계적 악조건을 10%, 불안전한 상태 및 불안전한 행동 88%라고 하였다. 전체 사고를 100%이라고 볼 때 불과 2%만이 불가항력적인 천재지변에 의한 사고라는 것이다. 따라서 사고의 대부분을 차지하고 있는 88%의 사고는 불안전한 상태와 불안전한 행동에서 기인한다고 해석할 수 있다. 이것은 사고의 대부분을 차지하고 있는 98%는 사전에 예방이 가능하다는 것을 시사하는 것이기에, 학교안전사고 예방활동과 안전교육에 보다 심혈을 기울일 필요가 있다. 또한 대부분의 안전사고는 천재지변이나 불가항력적인 것이 아닌 인재(人災)에 의한 것으로 사소한 부주의와 안전불감증에서 비롯한다는 것이다. 그리고 가장 중요한 것은 무엇보다 사고는 예방이 가능하다는 것이다. 개인적 차원에서는 작업자나 운전기사(operator)의 부주의, 혹은 실수가 세월호 사고와 같은 커다란 재난으로 비화할 수 있다. 그러나 세월호 사고 조사 과정에서 밝혀진 바와 같이 선박 운항에 필요한 다양한 안전 점검이 제대로 이루어지지 않은 조직적 관리의 사각지대 역시 중요한 문제였다(정지범 외, 2015).

도미노 이론은 그 이론이 가진 기본적 전제에 따라 효과적 사고 예방정책 수립에 한계를 가질 수밖에 없다. 도미노 이론에 따르면 작업장에서 사고와 재해를 줄이기 위해 가장 중요한 것은 결국 작업자의 부주의 방지이며 이를 위해서는 작업자들의 주의를 환기하고 안전교육을 철저히 해야 한다는 단순 논리로 발전할 수 있기 때문이다(정진우, 2015). 그러나 사고의 발생은 개인의 잘못뿐만 아니라 시스템적으로 작업환경의 기술적 문제, 작업자를 과로하게 만드는 조직의 문제 등 다양한 문제가 복합적으로 어우러져 발생한다. 따라서 관리 측면에서 조직의 중요성을 강조할 필요가 있다는 것이다.

이러한 관점에서 피터슨(Petersen, 1982)은 하인리히의 이론을 ‘사고의 직접적 원인은 작업자(사람)이지만, 조직(관리, management)이 사고 예방에 책임과 역량을 가지고 있다’고 해석했다(Abdelhamidand Everett, 2000 : 53에서 재인용). 다만 도미노 이론은 이러한 한계와 비판에도 불구하고 이후 많은 사고 원인 이론의 기초로 작용했다. 특히 이를 재해석하여 조직 및 관리의 중요성을 강조한 버드(Bird, 1974)의 신도미노 이론 등 다양한 이론들의 출발점과 디딤돌 역할을 하였다(Abdelhamid and Everett, 2000).

참고로 하인리히 이론과 버드의 이론의 가장 큰 차이점은 앞의 두 단계에서 두드러진다. 첫 단계에서 하인리히는 인간의 유전적 기질을 강조했으나 버드는 경영 및 조직의 문제를 지적했다. 두 번째 단계에서 하인리히는 인간의 결함을 강조했으나 버드는 개인적 요인과 업무적 요인을 구분하면서, 특히 경영상의 문제를 지적했다. 따라서 버드의 신도미노 이론에 입각하여 산업재해 예방정책을 마련한다면, 역시 작업자 개인에 대한 경각심 고취보다는 조직과 경영 등 구조적 문제점을 분석하고 이를 개선하는 방향으로 가는 것이 바람직할 것이다(정지범 외, 2015).

재해연쇄이론(Frank Bird)과 재해원인구조이론(최기봉)은 사고 원인을 보다 심층적이고 복합적으로 파악하려고 한 점에서 큰 의의가 있다. 불안전한 행동과 불안전한 상태의 직접 원인을 제거함과 함께 기본 원인인 사고의 기원도 함께 제거해야 예방이 가능하다는 이론이다. 일련의 연쇄 관계를 지니는 재해원인구조 특성상 어떤 원인이든지 연쇄 고리를 끊는 것만으로도 사고와 재해를 예방할 수 있다는 것이다.

이와 같이 Heinrich, Bird, 최기봉 등 사고 발생이론들은 직접·간접 원인을 추론해낼 필요성을 제기하는 이론으로 사고 발생의 메커니즘을 시계열적 분석(time-series analysis)으로 규명했다는 점은 나름대로 큰 의미가 있지만, 횡단면적 분석(cross-section analysis)이 결여된 점은 못내 아쉽다고 평가할 수밖에 없다. 왜냐하면 Heinrich의 도미노 이론은 인과관계가 명확한 반면, 다양한 요인이 동시에 복합적으로 관계를 맺는 사고·재해의 설명에는 적합하다고 말하기 어렵고, 구조적인 원인 분석과 시계열적 분석을 동시에 도입한 해돈(W. Haddon) 매트릭스 이론으로는 충분한 사고 원인 분석으로 활용하기에 한계가 있기 때문이다.

사고 발생의 매커니즘을 설명한 다양한 이론과 모델들은 인간, 기술, 조직의 각 요소들과 이들 간의 상호작용을 강조한다. 따라서 인간과 설비에 대한 직접적 원인뿐만 아니라 부차적 원인으로서 작업환경이라든지 경영관리 상의 문제점 등 다른 요인을 함께 볼 필요가 있다. 그리고 다양한 요인들이 서로 별개로 작동하는 것은 아니라, 각각의 요인들끼리 밀접하여 얽혀 있기 때문에 하나의 시스템으로 이해하는 것이 바람직하다. 시스템 모델은 각각의 요인들뿐만 아니라 하나의 요인이 다른 요인에 영향을 미쳐 사고 발생의 확률을 높이거나 낮출 수 있다는 이론이다. 일반 시스템 이론은 초기 이론생물학에서 발생하였고 30~40년대 복잡한 시스템의 개발이 증가함에 따라 전통적인 분석 기법의 한계에 부딪히면서 주목받기 시작했다. 또한 단순선형모델에서, 복합선형모델로, 다시 복합비선형모델로 진보·발전해왔는데, 그 중에서 복합선형모델은 사고를 사람의 실패에 초점을 맞춘 단순선형모델과 달리 사고를 시스템 내에서 선형적 경로를 따르는 ‘불안전한 행동’과 ‘잠재 위험 요인 조건’의 결합에 의한 결과로 가정하고, 사고와 가장 멀리 떨어진 요소는 조직이나 환경의 행동에 기인하고, 사고와 가장 가까운 요소는 사고와 가장 밀접하게 상호작용하는 사람의 행동에 있다고 가정한다. Hollnagel은 사고 예방을 위해 근본적 원인을 찾아서 제거하거나 이를 캡슐화하기 위한 장벽이 필요하다고 강조하였고, Reason은 사고는 전적으로 작업자의 실패(활동 오류) 때문이 아니라, 상위 수준의 더 시스템적인 조직적 요인인 잠재 조건에 의해 일어난다고 보았다. 그리고 복합비선형모델을 대표하는 모델로는 Hollnagel이 제안한 FRAM(기능공명사고모델)을 들 수 있는데, 고도로 복잡하고 긴밀하게 결합된 사회-기술시스템에서 사고를 바라보는 3차원의 사고방식 즉, 시스템은 긴밀하게 연결되어 있고, 통제의 변화를 시스템이 모니터링할 수 있도록 장벽과 방어의 변화에 따라 조직의 목표를 움직이고, 인적오류를 견디는 사고방식을 갖춘 시스템이 필요하다고 주장하였다. 아울러 차우규와 표석환은 법제적 관점에서 무과실책임주의에 기초를 둔 학교안전사고 모형을 제시했는데, 이 모형은 학교안전사고 예방에 관한 법제의 미비, 법 규정 준수 미흡으로 인해 사고가 발생한다고 보았다. 인적·물적·환경적 요인을 강화하더라도 법제와 정책이 미비하고 관계기관의 협조체계가 이뤄지지 않으면 언제든지 사고는 발생할 수 있다는 것을 ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’에서 확인할 수 있다. 제도는 복수의 법규범에 의해 구성되어 있는 것이 아니라 스스로 법을 탄생시키고, 그 법은 다시 제도를 발전시켜 나가는 순환구조를 갖고 있기에 안전사고를 예방하고 저감하기 위해서는 더욱 짜임새 있고 실효성 있는 제도(법, 정책 포함)가 필요하다.

2023년 4월, 부산 영도구 청동초등학교 학교안전구역에서 운전자인 A씨 등이 지게차를 이용해 하역 작업을 하던 중 원통형 섬유롤이 내리막길로 굴러떨어졌고, 이 사고로 등교하던 10살 황예서 양이 숨졌고, 초등학생 2명과 30대 학부모 1명이 다쳤다. 학교안전구역 내 주·정차가 금지되어 있지만, A씨를 비롯하여 해당 업체 작업자들은 도로 1개 차선을 완전히 막은 상태에서 안전 수칙도 제대로 준수하지 않은 채 하역 작업을 진행하다가 사고를 냈다. 특히 A씨는 무면허로 지게차를 운전했다. 1심에서 A씨에게는 징역 2년 6개월을 선고했고, 한국인 노동자 1명과 베트남 국적 노동자 2명에게는 금고 1년에 집행유예 2년을 선고했다.

선제적으로 안전관리를 하여야 함에도 사고 이후에야 관계기관은 각종 대책을 쏟아놓는 등 전형적인 뒷북 행정인 후행적 안전관리에 나섰다. 뒤늦게 부산시교육청은 안전한 학교만들기 사업에 5081억 원의 예산을 반영하였고, 영도구청은 청동초 스쿨존 일대에 화물차 통행 제한을 시행했으며, 부산시는 SB1등급 방호울타리 설치 및 불법주정차 CCTV 설치 등의 대책을 내놓았다.

사고는 대개 한 가지 요인으로 발생하는 경우는 거의 없고, 대부분 복수·다수의 요인들이 복합적으로 작용하여 발생한다. ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’도 인적 요인, 물적 요인, 환경 요인, 법제 요인 등이 복합적으로 작용하여 발생했다고 볼 수 있다. 이 사고의 매커니즘을 보다 합리적으로 분석하고 설명하기 위해서는 실효성 있는 법제가 필요하다는 시스템 이론과 제도 이론 및 비선형복합모델을 적용하는 것이 보다 바람직해 보인다. 첫째, 인적 요인 측면에서 분석할 때, A씨의 ‘법규 위반’과 ‘불안전한 행동’이 사고 발생의 가장 큰 원인이라 할 수 있다. 둘째, 물적 요인 측면에서 분석하면, ‘1.7톤짜리 화물(원통형 섬유롤)’이라는 점을 간과했다. 셋째, 환경적 요인 측면에서 살펴보면, ‘경사로’와 ‘방호울타리’도 사고 유발의 중요 요인이라고 할 수 있다. 넷째, 법제적 요인 측면에서 살펴보면, 가장 안전해야 할 ‘학교안전구역’에서 사고가 발생했다는 점이다. 현재 ‘학교안전구역’은 법제마다 보호 주체 및 구역의 설정이 각각 다르다. 또한 학교안전구역에 대한 권한과 책임을 갖고 있는 기관과 부처마다 서로 다르게 권한 행사와 책무 이행을 하다 보니 매우 혼란스럽고 비효율적으로 운영하고 있다. ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’도 이와 무관하지 않다. 학교 차원에서 횡단보도와 교문 앞에서 교통안전지도를 하고 있었고, 사고 위험이 있으니 안전 대책을 마련해 달라고 요구했지만, 교육청과 구청, 시청, 경찰청 등 관계기관의 유기적인 협조체계가 구축되지 않아 발생한 사고이기 때문이다. 튼튼한 ‘방호울타리’가 사고 이전에 설치됐다면 충분히 막을 수 있었던 인재였다.

요컨대, ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’ 주요 요인은 A씨 등 작업자의 ‘법규 위반’과 ‘불안전한 행동’, ‘1.7톤짜리 화물(원통형 섬유롤)’ 하역 작업에 대한 안전조치 소홀, ‘경사로’라는 도로 환경과 부실한 ‘방호울타리’, 그리고 학교·교육청·구청·시청·경찰청 등 관계기관의 비협조 체계와 ‘학교안전구역(스쿨존)’에 대한 법제 정비의 미흡 등 비선형복합모델처럼 복합적으로 작용하여 사고가 발생했다고 분석할 수 있다. 이 사고에서 보듯이 학생 개인과 학교 차원의 노력만으로는 부족하고, 대응하기에도 역부족이다. 운전자와 작업자 등에게 불안전한 행동 및 위험한 행동을 하지 않도록 지속적인 안전교육은 물론이고, 인적·물적·환경적 요인으로 사고가 나지 않도록 철저한 관리감독 및 대책을 수립해야 한다. 또한 무엇보다 실효성 있는 법제가 사고 예방에 도움이 된다는 시스템 이론 측면에서 학교안전구역 관리를 둘러싼 법제의 미비를 정비하고 보다 실효성 있는 법제를 마련하며, 관계기관의 유기적인 협조체계를 구축하는 등 사람이 아닌 시스템과 법제에 의해 작동하도록 효율적인 안전사고 예방 및 체계적인 사고 대응 체계를 확립할 필요가 있다.

앞에서 언급한 것처럼 하인리히 법칙 등 사고 발생 이론들에 의하면, 사고의 발생 가능성은 사회구조적인 요인은 물론, 개인적인 건강, 기능 수준 및 정서 상태의 불안정에 따른 개인적 요인 등 미시적인 이유에 의해 일어나는 경향도 있다. 이런 점을 감안하여, 개인적인 위험 요인을 미리 예방하거나 제거하는 노력도 필요하다. 실제로 우리 주변에서 일어나는 크고 작은 사건들을 살펴보면, 삼풍백화점 및 성수대교 붕괴, 대구 지하철 사고, 세월호 침몰 사고도 사전에 많은 징후가 있었음에도 이를 무시하거나 대수롭지 않게 생각하여 예방조치를 하지 않았기 때문에 발생한 것이다. 하인리히식의 이러한 사고이론들은 주로 산업현장에서 발생하는 사고를 사전에 예방하기 위한 것이지만, 학교안전사고 예방을 위해서도 많은 도움을 준다. 즉, 교육활동 중 발생하고 있는 학교안전사고를 예방하기 위해서는 학생들의 부주의한 행동과 실수를 어떻게 감소시킬 것인지와 물리적 위험 요소를 사전에 어떻게 예방할 것인지도 중요한 정책과제가 될 수 있음을 시사해 주고 있다(박상근, 2015).

인간 과오는 ‘미리 결정되고 구체화 된 일련의 행위 수준에서 발생하는 편차’로 정의할 수 있다. 이러한 인간 과오는 단순한 실수뿐만 아니라 특정 상황에서의 잘못된 의사결정을 포함한다. 대구 지하철 참사에서 화재가 전선의 합선을 통해 확산하리라는 추측 하에 전원 공급을 끊어버린 것이 오히려 더 엄청난 결과를 초래했는데, 이는 잘못된 의사결정의 대표적인 사례라고 할 수 있다(박철호 외, 2005).

산업재해든 학교안전사고든 직접 원인인 불안전한 행동과 불안전한 상태와, 간접 원인인 기술적·교육적·관리적 원인에 의해 발생하며, 사고와 재해의 근원은 간접 원인에 의해 직접 원인이 생겨나고, 가해 물체나 시설물을 통해 안전사고가 발생한다. 이는 거꾸로 사고와 재해는 철저한 예방활동 및 교육적·기술적·관리적 대책에 의해 최소화할 수 있다는 점을 알려준다. 따라서 안전사고 예방이론들을 통해 몇 가지 시사점을 도출할 수 있다.

첫째, 예방이 최선이고 지름길이다. 학교안전사고는 예방이 가능하지만, 다만 노력의 한계는 있다. 인적 사고는 천재지변과 달리 얼마든지 그 발생을 미연에 방지할 수 있다. 안전관리에 있어서 사고 예방에 그 목적을 두는 것은 예방 가능의 원칙에 토대를 두고 있기 때문이다. 물론 모든 사고를 예방하는 것은 불가능에 가까울 수 있다. 그럼에도 원인의 징후들을 발견하여 사고 발생을 최소화하는 노력을 게을리해서는 안 되고, 보다 체계적이고 과학적인 학교안전사고 예방 대책을 세워 추진할 필요가 있다.

둘째, 모든 사고에는 반드시 원인이 존재하기에, 사고 유발 요인을 제거하면 사고를 예방할 수 있다. 그리고 아무리 사고 가능성이 높은 경우라도 조건을 충족하지 않으면 사고가 발생하지 않는다는 것이다. 우연처럼 보이지만 사실은 엄연한 법칙에 따라 사고가 발생하는 것이고, 사고의 발생과 원인은 대부분 복합적 인과관계가 존재한다. 다시 말해, 사고는 단독이 아니라 여러 가지 원인들이 복합적으로 상호 연계하여 결정적인 순간에 발생한다는 것이다. 따라서 눈에 보이는 요인뿐만 아니라 숨겨진 요인 등 모든 요인을 종합적으로 검토할 필요가 있다. 학교안전사고도 학생과 시설물에 대한 직접적 원인뿐만 아니라 부차적 원인, 또는 더 근본적 원인으로 교육환경, 안전관리시스템 등의 문제점을 함께 볼 필요가 있다. 사고는 다양한 요인들이 서로 별개로 작동하는 것이 아니라, Host(사람)-Agent(설비)-Environment(환경) 등 각각의 요인들끼리 서로 영향을 주고받으면서 긴밀하여 얽혀 있기 때문에 하나의 시스템으로 이해하는 것이 바람직할 수 있다.

셋째, 사고로 인한 손상의 유무나 손상의 크기는 사고 당시의 조건에 따라 우연성에 의해 발생한다. 즉 사고 발생 당시 주변 조건에 따라 손상의 크기가 달라진다는 것이다. 그러므로 위기 통제는 모든 주변의 환경적 조건까지 검토해야 한다. 사고 발생과 원인의 관계는 반드시 필연적인 인과관계가 있다. 손상과 사고와의 관계는 우연적이지만 사고와 원인과의 관계는 필연적이라는 말이다. 일반적으로 사고 발생의 직접 원인은 인적, 물적 원인으로 구분하고, 간접 원인은 교육적, 기술적, 관리적, 신체적, 정신적, 역사적, 사회적 원인 등으로 구분하고 있다. 따라서 직접 원인인 불안전한 행동과 불안전한 상태뿐만 아니라 간접 원인인 교육적·기술적·관리적 원인까지 자세히 살펴보는 자세와 안목이 필요하다. 왜냐하면 사고는 간접 원인이 직접 원인에 영향을 주어 발생하는 경우가 많기 때문이다.

넷째, 가장 바람직한 최선안으로 안전대책을 수립하되 꼭 차선책까지 마련해야 한다. 왜냐하면 한 가지 대책만으로는 학교안전사고를 효과적으로 예방하기 어렵기 때문에 늘 2안과, 할 수 있으면 3안까지 준비해야 한다. 사고에는 원인이 있고 원인을 알면 대책을 마련할 수 있는데, 사고의 원인이나 불안전 요소를 발견하면 반드시 대책을 세워 시행하여야 한다. 참고로 하비의 3E는 공학적, 규제적, 교육적 관점에서 대책 수립이 필요하다고 말한다. 인간의 불안전한 행동 배경에는 안전불감증, 안전교육의 부족, 안전규칙의 불이행 등 안전의식 결여가 크게 자리 잡고 있다. 학교안전사고를 보다 과학적으로 분석하고 효과적으로 예방하기 위해서는 근본적으로 안전 관련 인간 심리에 대한 이해가 필요하다. 따라서 인간공학에 대한 연구 결과를 학교안전사고 분석과 예방에 활용할 필요가 있다.

하비의 개선대책(3E) (1) 기술적 대책: 기계적 또는 물리적으로 부적절한 환경을 해결하는 대책을 말하며 공학적 대책이라고 함. (2) 규제적 대책: 단속이나 감독 또는 관리적 사항으로 엄격한 규칙에 의해 제도적으로 시행되어야 함. 적합한 기준 설정, 각종 규정 및 수칙의 준수, 전 종업원의 기준 이해, 경영자 및 관리자의 솔선수범, 부단한 동기부여와 사기 향상 등 (3) 교육적 대책: 지식이나 기능이 결여되지 않도록 안전교육 및 훈련을 실시하는 대책을 말함. 요즘 산업재해를 위한 대책에 3E 외에 환경을 포함하여 4E가 되어야 한다고 하는 사람도 있음.

나무를 자세히 보다 보면 숲을 보지 못하고 숲을 자세히 보다 보면 나무를 보지 못하는 어리석음을 범할 수 있는 것처럼, 개인의 실수와 부주의에 지나치게 집착하면 거시적인 안목과 대책을 간과할 수 있고, 반대로 구조적인 문제에만 매달리다 보면 미시적인 접근과 분석을 놓칠 수 있다. 학교안전사고 예방을 위해서는 안전교육을 통한 안전의식 함양 등 개인적인 노력뿐만 아니라 실효성 있는 법제 마련, 그것을 뒷받침하는 예산과 인력 지원 등 국가적인 노력도 병행해야 한다. 요컨대 학교안전사고를 예방하고, 효율적인 관리 및 대응시스템을 구축하기 위해서는 줄탁동시하는 마음가짐으로 학생 및 교직원, 학교, 교육청, 교육부, 정부 등 모두가 합력하여 선을 이룰 때 소기의 성과를 거둘 수 있을 것이다.

‘줄(啐)과 탁(啄)이 동시에 이루어진다’는 말로, 병아리가 알에서 나오기 위해서는 새끼와 어미 닭이 안팎에서 서로 쪼아야 한다는 뜻. 서로 합심하여 일이 잘 이루어지는 것을 비유하는 말.

<표 2-20> 주요 내용 정리

하인리히식 연구의 장단점	사고의 대부분을 차지하고 있는 98%는 사전에 예방이 가능하다는 것을 시사. 다만 사고 발생은 개인의 잘못뿐만 아니라 시스템적인 요인 등 다양한 문제가 복합적으로 어우러져 발생하기에 종합적인 대책 마련 필요
Hollnagel의 FRAM(기능공명사고모델)	고도로 복잡하고 긴밀하게 결합된 사회-기술시스템에서 사고를 바라보는 3차원의 사고방식 즉, 시스템은 긴밀하게 연결되어 있고, 통제의 변화를 시스템이 모니터링할 수 있도록 장벽과 방어의 변화에 따라 조직의 목표를 움직이고, 인적오류를 견디는 사고방식을 갖춘 시스템이 필요
차우규 외, 법제적 관점	학교안전사고 예방에 관한 법제의 미비, 법 규정 준수 미흡으로 인해 사고 발생
‘청동초 스쿨존 어린이 사망사고’ 주요 요인	A씨 등 작업자의 ‘법규 위반’과 ‘불안전한 행동’, ‘1.7톤짜리 화물’ 하역 작업에 대한 안전조치 소홀, ‘경사로’라는 도로 환경과 부실한 ‘방호울타리’, 그리고 학교·교육청·구청·시청· 경찰청 등 관계기관의 비협조 체계와 ‘학교안전구역’에 대한 법제 정비의 미흡 등 비선형복합모델처럼 복합적으로 작용하여 사고 발생
‘청동초 스쿨존 어린이 사망사고’ 시사점	운전자와 작업자 등에게 불안전한 행동 및 위험한 행동을 하지 않도록 지속적인 안전교육, 인적·물적·환경적 요인으로 사고가 나지 않도록 철저한 관리 감독 및 대책 수립. 시스템 이론 측면에서 학교안전구역 관리를 둘러싼 법제의 미비를 정비하고 보다 실효성 있는 법제 마련 및 관계기관의 유기적인 협조체계를 구축하는 등 사람이 아닌 시스템에 의해 작동하도록 효율적인 안전사고 예방 및 체계적인 사고 대응 체계 확립할 필요
예방이 최선이고 지름길	원인의 징후 발견, 사고 발생 최소화하는 노력 하되, 보다 체계적이고 과학적인 학교안전사고 예방 대책을 세워 추진할 필요
시스템적 접근	사고는 다양한 요인들이 서로 별개로 작동하는 것이 아니라, Host(사람)-Agent(설비)-Environment(환경) 등 각각의 요인들끼리 서로 영향을 주고받으면서 긴밀하여 얽혀 있기에 하나의 시스템으로 이해할 필요
제도 이론 관점	제도는 복수의 법규범에 의해 구성되어 있지 않고 스스로 법을 탄생시키고, 그 법은 다시 제도를 발전시키는 순환구조이기에 안전사고 예방 및 저감 위해 더욱 짜임새 있고 실효성 있는 제도 필요
간접 원인의 중요성	직접 원인인 불안전한 행동과 불안전한 상태뿐만 아니라 간접 원인인 교육적·기술적·관리적 원인까지 살펴볼 필요. 사고는 간접 원인이 직접 원인에 영향을 주어 발생하는 경우가 많기 때문
차선책 마련의 중요성	가장 바람직한 최선안으로 안전대책을 수립하되 꼭 차선책까지 마련할 필요 있음. 한 가지 대책만으로는 학교안전사고를 효과적으로 예방하기 어렵기 때문에 늘 2안과, 할 수 있으면 3안까지 준비

Ⅲ. 학교안전 예방정책과 산업재해 예방정책

비교 분석

학교안전사고를 예방하기 위해 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」(약칭: 「학교안전법」)이 있고, 산업재해를 예방하기 위해 「산업안전보건법」이 있다. 「학교안전법」의 주요 보호 대상은 유·초·중·고에 재학하는 학생들이고, 「산업안전보건법」의 경우, 사업장에서 일하는 근로자들이다. 이 두 법이 비록 보호와 규제 대상은 다르지만, 사고와 재해를 예방하자는 뜻에서는 같은 취지의 법이라 할 수 있다. 현재 학생이지만 미래의 근로자에게는 「학교안전법」을, 과거에 학생이었지만 현재의 근로자에게는 「산업안전보건법」을 적용한다. 우리나라 사람이라면 대부분 사회보장제도의 성격을 가진 이 두 법의 적용을 받게 된다. 즉 대한민국 국민이라면 거의 이 두 법에서 자유로울 수 없다. 선택의 여지가 있는 것도 아니다. 나이와 신분에 따라 학생일 때는 「학교안전법」의 보호 대상이 되고, 취업하면 「산업안전보건법」 보호 대상이 된다. 이런 논리라면 이 두 법은 체계도, 내용도, 실효성도 비슷해야 하는데, 그러나 생각보다 차이가 크다.

현재 산업재해는 줄고 있는데 반해, 학교안전사고는 매년 계속 증가하고 있는 추세이다. 왜 이런 차이가 날까? 학교안전사고는 왜 줄어들지 않고 점점 늘어날까? ‘학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 개정하여, 보다 체계적이고 실효성 있는 예방정책을 시행하면 학교안전사고는 줄어들까?’라는 문제의식을 염두에 두고, 학교안전사고 예방정책과 산업재해 예방정책을 들여다보게 되었다. 산업안전 법제에는 크게 「산업안전보건법」과 「중대채해처벌법」이 있다. 이 두 법제를 분석, 학교안전 부문에 주는 시사점을 도출하고 학교안전 법제 개선방안을 제시해 보고자 한다.

1. 학교안전사고 비율과 산업재해 비율 비교

「학교안전법」에서 학교와 학생의 범위는 「유아교육법」과 「초·중등교육법」에 의거, 주로 유·초·중·고에 다니고 있는 학생들이다. 그런데 지난 10년 동안(2010∼2019) 학생 수는 급감하고 있음에도 학교안전사고는 크게 증가하고 있다. 2010년에는 7,822,882명의 학생 수에 77,496건의 학교안전사고가 발생하여 사고 비율이 0.99%이었는데, 2019년에는 학생 수가 6,136,793명으로 줄어들었음에도 학교안전사고는 오히려 138,784건으로 크게 증가하여 사고 비율이 2.26%로 대폭 높아지고 있음을 알 수 있다.

학생 100명당 사고건수도 2019년까지는 증가 추세를 보이고 있다.(2012년 1.36건, 2013년 1.46건, 2014년 1.67건, 2015년 1.76건, 2016년 1.75, 2017년 1.81건) 2018년 1.95건에서 2019년 2.27건으로 16.4% 증가하였다. 코로나19 영향으로 2020년에는 0.7건으로 69.2% 감소했고, 학교안전사고도 2020년에는 41,940건 발생하였다. 따라서 2020년~2022년은 코로나19 펜데믹으로 학생들이 등교하지 않는 날이 많아 정상적인 교육활동이 이루어지지 않았기에 비교 대상에서 제외하였다. 참고로 보상건수와 보상금액도 증가 추세를 보이고 있다. 최근 5년간 보상 추이를 보면, 2016년 보상건수 77,070건 보상금액 30,266백만 원, 2017년 75,418건 32,758, 2018년 75,404건 33,403, 2019년 84,649건 39,320, 2020년 39,567건 27,078(단위: 백만 원)

반면 지난 10년(2010∼2019)을 기준으로 살펴보면, 산업재해는 학교안전사고와는 다르게 근로자가 증가하고 있음에도 산업재해 발생건수는 지속적으로 저감하고 있다. 2010년 14,198,748명의 근로자 수에 98,645건의 산업재해가 발생하여 재해 비율이 0.69%이었는데, 2019년에는 18,725,160명으로 근로자 수가 늘어났음에도 산업재해는 109,242건 발생하여 재해 비율이 0.58%로 감소하고 있음을 알 수 있다. 2017년에는 재해 비율이 0.48%까지 떨어졌다.    <표 3-1>에 보듯 2010년부터 2019년까지, 10년 동안 학교안전사고는 평균 1.61%의 사고 비율로 산업재해 비율 평균 0.56%보다 거의 3배 가깝게 발생하고 있음을 알 수 있다.

참고로 산업재해로 인한 사고사망자는 2010년 1,114명에서 2015년 955명으로 떨어진 뒤 960~970명 수준에서 정체되었으나, 2019년 855명으로 대폭 감소하여 최초로 800명대 진입했고, 사고사망만인율도 0.46‱로 하락하였다. OECD 국가들과 비교하면, 2017년 기준 우리나라 사고재해율(0.48)은 독일(2.3), 미국(2.47)에 비해 낮은 편이지만, 그러나 사고사망만인율(노동자 1만명당 산재사고 사망자수)는 우리나라(0.52)가 독일(0.13), 미국(0.36)보다 여전히 높은 편이다. 이에 고용노동부와 산업계는 사고사망만인율을 2019년 0.46‱, 2021년 0.43‱인 것을 2026년에는 OECD 38개국 평균인 0.29‱까지 줄이겠다는 계획을 세우고 있다. 보통 사망자 500명대, 사고사망만인율 0.2퍼밀리어드일 때 안전선진국으로 본다.

<표 3-1> 사고 재해율 비교

연도	학교안전사고			산업안전사고			차이 (A-B)
	사고자수	학생수	재해율(A)	재해자수	근로자수	재해율(B)
2010년	77,496	7,822,882	0.99	98,645	14,198,748	0.69	0.3
2011년	86,468	7,601,338	1.14	93,292	14,362,372	0.65	0.49
2012년	100,365	7,384,788	1.36	92,256	15,548,423	0.59	0.77
2013년	105,088	7,187,384	1.46	91,824	15,449,228	0.59	0.87
2014년	116,527	6,986,116	1.67	90,909	17,062,308	0.53	1.14
2015년	120,123	6,819,927	1.76	90,129	17,968,931	0.50	1.26
2016년	116,077	6,635,784	1.75	90,656	18,431,716	0.49	1.25
2017년	116,684	6,468,629	1.80	89,848	18,560,142	0.48	1.32
2018년	122,570	6,309,723	1.94	102,305	19,073,438	0.54	1.4
2019년	138,784	6,136,793	2.26	109,242	18,725,160	0.58	1.68

* 출처: 교육부 교육기본통계자료(2010∼2019) 및 고용노동부 산업재해현황 분석(2010∼2019)

학교안전사고와 산업재해 집계방식이 달라 단순 비교는 적절하지 않다는 지적이 있을 수 있으나, 눈여겨볼 것은 사고·재해 비율 추이이다. 즉 학교안전사고 비율은 거의 매년 증가하고 있지만 반면 산업재해 비율은 조금씩 줄어들고 있다는 점이다. 이러한 통계 결과와 사고 재해율 증감 추세에 주목하면서 학교안전 법제와 산업안전 법제의 유사점과 차이점을 더욱 자세히 살펴보게 되었다.

산업재해의 기준(요양 3일 이상 재해)과 학교안전사고의 기준(최소 기준이 없음)이 달라 단순 비교는 무리가 따를 수 있다. 「학교안전법」 44조에 공제가입자는 학교안전사고 발생 시, 지체 없이 공제회에 통지하여야 한다고 명시하고 있지만, 구체적인 기준이 없고, 위반해도 처벌하기 어려운 맹점이 있다.(본 연구자가 실시한 학생 대상 통계 결과, 학교안전사고를 경험한 학생 중 83.8%는 학교안전공제회에 치료비를 청구하지 않았고 불과 16.2%만 치료비를 청구했다. 이를 통해 여전히 많은 학교안전사고가 통계에 잡히지 않고 있음을 알 수 있다.) 반면 「산업안전보건법」 57조에는 산업재해 발생 시, 사업주는 발생일로부터 1개월 이내에 ‘산업재해 조사표’를 제출하도록 규정하고 있다. 학교안전사고와 산업재해 집계방식의 문제점과 개선방안에 대해서는 ‘「학교안전법」과 「산업안전보건법」 비교 분석’에서 자세히 서술함.

고용노동부와 산업계는 그동안 ‘산재 공화국’이라는 오명을 벗기 위해 부단히 노력해왔다. 다시 말해, 산업재해를 예방하기 위해 보다 실효성 있는 법률을 토대로 산업안전 정책을 시행하고 있고, 이를 뒷받침하기 위한 촘촘하고 세부적인 법령 등 제도적 장치를 꾸준히 마련하고 있어, 상대적으로 학교안전사고 예방정책보다 한발 앞서가고 있다고 할 수 있다. 고용노동부와 산업계는 산업재해 예방 및 저감을 위해 제정한 기존의 「산업안전보건법」으로는 사각지대에 놓여있는 근로자를 보호할 수 없고, 사업주의 책임이 약한 탓에 산업재해 예방의 실효성이 떨어진다며 사업주의 의무를 대폭 강화하는 방향으로 2020년에 「산업안전보건법」을 전면 개정하였다. 또한 2021년에는 개별법으로는 세계 두 번째로 경영책임자를 1년 이상의 징역형에 처할 수 있게 하는 등 벌칙조항을 더욱 강화하는 「중대재해처벌법」까지 제정하였다. 그에 반해 현행 학교안전 법제는 산업안전 법제 수준의 예방 및 안전관리시스템을 갖추지 못하고 있다는 평가를 받고 있다.

이와 같은 관점에서 산업재해 예방을 위한 법제 분석과 연구를 통해 학교안전사고 예방을 위한 바람직한 법제 개선안을 제시하는 것은 뜻있는 일이라 본다. 박상근(2015)도 ‘학교안전사고 예방정책과 산업재해 예방정책’을 비교 연구한 바 있으나 본 연구는 범위를 더욱 확대하여 주요 법조문 하나하나를 심도 있게 비교 분석하고, 새로운 각도에서 보다 다양한 개선방안을 제시하고 있다는 점에서 기존 연구와 차이가 있다.

정책의 사전적 의미는 ‘정부나 정치 단체, 개인 등이 정치적인 목적을 실현하거나 사회적인 문제를 해결하기 위하여 취하는 방침이나 수단’으로 바람직한 사회 상태를 이루려는 정책 목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대해 영향력 있는 정부기관 등이 공식적으로 결정하는 기본 방침이다. 정책 표는 소극적 목표와 적극적 목표로 구분할 수 있다. 다시 말해, 치유적 목표와 창조적 목표로 나누어 볼 수 있는데, 소극적(치유적) 목표란 정책문제가 발생하지 않았던 상태로 되돌아가는 것이고, 적극적(창조적) 목표란 과거에 경험해보지 않은 새로운 상태를 창조하려는 것이다(정정길 외, 2010). 대기오염 방지를 정책 목표로 삼은 경우, 대기오염이라는 정책과제를 해결하여 과거 대기오염이 없었던 상태로 되돌리려는 목표가 전자라면, 정부가 보다 적극적인 태도를 취하여, 2023년도에 자동차 생산 1위 국가를 만들겠다는 목표가 후자라고 할 수 있다.

근로자이든 학생이든 국민 한 사람 한 사람의 안전과 생명은 무엇과도 바꿀 수 없는 소중한 것이고, 국민의 안전과 생명을 책임지는 것이 국가가 존재하는 이유이기도 하다. 따라서 국가는 국민 한 사람 한 사람의 안전과 생명을 책임진다는 비상한 각오로 안전정책을 펼쳐야 한다. 실효성 있는 안전 법제를 위해서는 정부가 앞장서고, 국회도 발 벗고 나서 적극적으로 입법 작업을 해야 한다. 어느 국가든 안전 법제 시행에 있어 가장 막중한 책임자는 정부이다. 정부가 어떤 법제로 어떤 정책을 펼치느냐에 따라 그 효과와 결과가 달라지기 때문이다. 특히 같은 정부 안에서 근로자를 보호하는 산업안전 법제는 실효성이 높고 체계화되어 있는데, 학생을 보호하는 학교안전 법제는 실효성이 낮고 허술하다면 이것은 형평성 차원에서도 문제가 심각하다. 안전에 차별을 두어서는 안 되기 때문이다. 따라서 정부, 특히 교육부는 보다 강한 의지를 가지고 산업안전 법제 못지않게 학교안전 법제 내용을 내실 있게 강화하여, 최소한 학교안전사고 비율이 산업재해 비율 수준으로 낮아지도록 각고의 노력을 기울여야 할 것이다.

학교안전사고 예방을 강화하여 학생 및 학교안전을 책임지겠다는 정부의 학교안전정책의 목표는 물론 학교안전사고가 하나도 없는, 이른바 ‘재해율 제로’로 만드는 것이 가장 이상적이겠지만, 그러나 이것은 성장기인 학생들의 특성상 거의 불가능한 정책 목표이기에 현재 일어나고 있는 학교안전사고에 대한 정확한 원인 분석을 바탕으로, 재발 방지를 위해서라도 효과적인 법제 및 정책을 통해 학교안전사고 발생을 최소화하는 체계적인 시스템을 정부가 앞장서서 구축해야 할 것이다. 이렇게 정부의 안전에 관한 바람직한 정책 결정은 헌법정신인 인간의 존엄성, 기본적 인권, 안전권을 실현하는 일이고, 특히 학교안전 정책의 경우 장차 우리나라의 미래를 짊어지고 갈 학생들의 안전·자유·행복과 직결된다는 점에서 더욱 중요하다 하겠다(박상근, 2015).

2. 「산업안전보건법」 등 산업안전 법제 분석 및 특징

가. 산업안전 법제의 제정 과정과 주요 내용

산업혁명 이후 인간의 노동력을 대신하여 기계가 등장하고, 산업화가 진행될수록 생산 설비들의 자동화, 대형화로 인해 산업재해 발생의 양상도 점차 다양해지기 시작했다. 그리고 산업의 고도화 및 새로운 기계의 도입, 화학물질 사용 등으로 산업재해의 다양한 양상과 더불어 그 위험성 또한 더욱 증대되었다. 이렇게 산업현장에는 건설물, 기계, 장치, 재료 등의 손상과 파괴에 기인하는 재해 발생의 가능성이 늘 존재한다. 그런데 산업재해는 처음부터 발생하지 않도록, 발생하더라도 최소화될 수 있도록 예방에 중점을 두어야 한다. 그런데 과거에는 근로자에 대한 안전과 보건 조치는 주로 노동조합이 수행해 왔으나, 근로자의 안전과 보건을 제대로 확보하기 위해서는 국가의 개입이 반드시 필요하다고 보고, 국가 차원의 감독, 규제 제도를 마련하게 되었다(권혁, 2015).

기업은 경제활동을 위해 사업장을 두고 근로자를 고용하여 사업을 영위, 이익을 창출하고 있다. 그런데 기업활동 중 뜻하지 않은 불상사가 발생하는데, 그것이 곧 산업재해이다. 산업재해는 노동 의지가 꺾이는 등 근로자들에게 악영향을 미치지만, 기업에게도 의료비 보상 등 손실을 안겨 최종적으로 기업의 총생산에 영향을 끼치고 이윤 추구에도 걸림돌 역할을 할 수 있다. 또한 신체장애자, 사망 유족들이 증가하면 이들에 대한 생계 대책 등이 사회적 문제로 비화할 수 있다(이승호, 2011).

산업혁명 이후 산업이 빠른 속도로 발달하면서 산업재해가 속출했고 이를 예방하기 위해 사업주 등에게 책무를 부여하는 법제들이 하나 둘 생겨났다. 즉 근대 산업사회 후기인 1830년대 이후 공장 및 탄광 내 안전과 보건을 규율하는 법령들이 만들어지기 시작하여, 1970년대 초반에는 미국과 영국을 중심으로 「산업안전보건법」을 아예 독립적인 법으로 제정하였다. 「산업안전보건법」의 경우, 개정 요구가 많아 비교적 다른 법에 비해 자주 개정하는 편인데, 그 까닭은 하루가 다르게 시대가 급변함에 따라 산업환경과 근로환경도 크게 달라지고 있기 때문이다.

「산업안전보건법」은 산업재해를 예방하기 위해 사업장에서 지켜야 할 안전 및 보건에 대한 기준과 책무를 규정하고 있다. 즉 “제1조(목적) 이 법은 산업안전 및 보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 노무를 제공하는 사람의 안전 및 보건을 유지·증진함을 목적으로 한다.”에서 보듯 산업재해 ‘예방’에 초점을 두고 있음을 알 수 있다.

여기서 ‘산업재해’란 노무를 제공하는 사람이 업무에 관계되는 건설물·설비·원재료·가스·증기·분진 등에 의하거나 작업 또는 그 밖의 업무로 인해 사망 또는 부상하거나 질병에 걸리는 것을 말한다(산업안전보건법). 또는 산업현장에서 생산 활동 또는 이와 관련된 작업을 수행하던 중 근로자가 사고로 인하여 인명의 상해나, 물적 손해를 입어 생산 활동을 진행할 수 없는 상태이며 기업에 있어서도 목적수행을 저해하는 하나의 사건을 보통 ‘산업재해’라고 하고 있다(권영국, 1996).

우리나라의 경우, 산업안전보건과 관련한 최초 법령은 해방 이후인 1946. 11. 7. 군정법령 제121호로 제정된 ‘최고노동시간법’과 과도정부 법령인 제4호로 ‘미성년자 노동보호법’을 들 수 있다. 대한민국 정부가 수립되고 1953. 5. 10. 「근로기준법」을 제정하면서 근로자의 안전과 보건에 관해 제6장에 안전과 보건 규정을 명시하였고, 제64조에서 제73조에 걸쳐 위험방지, 안전장치, 유해물 제조 등의 금지, 안전·보건관리자, 건강진단 등의 내용을 담았다. 이를 근거로 대통령령인 근로보건관리규칙(1961. 9. 11.) 및 근로안전관리 규칙(1962. 5. 7.)을 제정하였다(김정식 외, 2015). 이렇게 「근로기준법」에서 안전과 보건에 관한 사항을 명시하면서 산업안전 법제의 기본법령이 도입되었다고 할 수 있다.

이후, 1980년대 우리나라의 경제 규모가 급속하게 커지면서 산업재해와 직업병 발생이 급증하자, 정부는 이러한 산업화의 급격한 변화에 발맞추기 위해 「근로기준법」에서 산업안전보건 분야를 분리, 새롭게 독립적인 법으로 만들어야 한다는 요구에 따라 1981년 12월 31일 「산업안전보건법」을 제정하였다. 이 법은 사업장 안에서 안전보건의 기본이 되는 법으로, 위험방지기준을 규정하는 등 사업장에서의 안전보건관리체제를 확립했다. 즉 산업재해를 효율적으로 예방하고, 쾌적한 작업환경을 조성하여 근로자의 안전·보건을 증진·향상하기 위한 목적으로 「산업안전보건법」을 제정한 것이다(이경용 외, 2012).

요컨대 중화학공업의 추진 등 급격한 산업화에 따라 위험한 기계 사용 증가, 산업재해의 대형화, 유해 물질의 부작용 속출, 점점 다양하고 복잡한 작업환경, 새로운 직업병의 발생 증가 등에 효과적으로 대응하기 위해 필요한 위험방지기준을 마련하고, 안전보건관리체제를 체계적으로 수립하며, 사업주와 전문기관의 자율적 활동을 촉진하여, 실효성 있게 산업재해를 예방하기 위해 1981년 12월 제정하였다(박상근, 2015).

그러나 체계적 정합성이 부족하고, 그때그때 땜질식으로 각 조문에 필요한 내용을 추가하다 보니, 규정이 지나치게 복잡해 법령 정비가 필요하다는 비판이 일었다. 또한 하청노동자 故김용균씨의 산재 사망 등을 계기로  원청의 책임 확대, 특수고용형태 종사자의 보호, 발주자 및 기업대표의 책임 강화 등 사회적 질타가 쏟아졌다. 이에 산업안전 정책의 패러다임 전환 차원에서, 여전히 높은 산업재해율을 낮추기 위해서는 사업주의 보호 대상 및 의무 주체를 확대해야 한다는 필요성이 대두되자, 정부와 국회는 이를 받아들여 28년 만에 「산업안전보건법」을 전면 개정, 산업재해 예방을 위해 보다 체계적이고 합리적인 법제를 마련하였다.(2020년 1월 6일)

예를 들어 건설업의 경우, 설계 단계에서부터 완공단계까지 전 공사 과정에 안전성 검토 절차를 이행하지 않은 발주자에게 과태료를 부과하는 등 새로 개정한 「산업안전보건법」은 사업주의 의무와 책임을 대폭 강화하였다. 즉 현장 안전사고 발생 시 본사의 처벌 규정 시스템을 강화하였고, 현장소장 및 관리감독자의 안전사고 발생 시 현장소장 발령 제한 및 인사고과 반영을 통해 전 직원이 안전사고 예방에 만전을 기하도록 했다. 또한 안전사고 예방을 위해 안전관리자 및 관리감독자의 안전교육을 강화하였고, 안전보건관리규정을 개정하여 중대재해를 경감하기 위한 안전보건시스템을 개선 및 강화하고 있다(박영상 외, 2020).

「산업안전보건법」 개정 전 기존 보호 대상은 ‘근로자’라는 근로계약관계 당사자였는데, 개정 후 보호 대상을 ‘노무를 제공하는 자’로 확대했다. 시대적 변화에 따라 근로환경도 달라지자 입법 취지를 보다 명확히 하는 차원에서 산업재해 예방 의무 주체를 노무를 공급받는 자, 즉 ‘사업주’로 변경해, 사업장은 매년 안전보건에 관한 계획을 수립하여 이사회에 보고·승인받도록 변화를 꾀했다. 그동안 사각지대에 있었던 근로자를 보호 대상에 포함해 보호범위를 확대하고, 대표이사 등 경영책임자에게도 산업재해 예방에 참여하도록 한 것이다. 또한 근로자의 작업중지권 강화, 도급 시 산업재해 예방 강화, 유해화학물질의 국가 관리, 법 체제 재배열 등도 「산업안전보건법」을 전면 개정한 이유이다.

고용노동부는 2015년∼2019년까지 제4차 산재 예방 5개년 계획에 따라, 위험의 외주화 방지, 안전‧보건 책임 주체의 역할 명확화, 중대재해의 예방 등에 중점에 두고 정책을 추진해 왔다. 이제 ｢산업안전보건법｣을 28년 만에 전부 개정하여 산재 예방을 위한 법·제도적 기틀을 마련했다고 보고, 2020년∼2024년까지 제5차 산재 예방 5개년 계획에 따라, 산업재해 예방정책을 더 적극적으로 시행하고, 과로·미세먼지·감염 등 새로운 유해‧위험 요인에 선제적으로 대응하여 건강하고 안전하게 오래 일할 수 있도록 하여, 안전 선진국으로 도약하겠다는 목표와 전략을 갖고 있다. 특별히 5차 계획에서 주목할 만한 내용을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 산업안전감독관 교육 개편, 전문성 향상을 위한 직무교육 강화, 사업장 지도·감독에 대한 기획 기능 강화 및 지방관서의 인력 확충, 산재 사망사고 감축 컨트롤타워로서 7개(지)청에 광역산업안전감독과 설치 등 고용노동부 자신부터 산업안전감독기관으로서의 전문성을 강화하겠다는 내용이 눈에 띈다. 둘째, 산업안전보건공단을 준감독기관으로 인정해 예방점검을 내실화하겠다는 내용도 눈에 들어오고, 셋째, 사업장 안전보건 정보 기반의 빅데이터를 활용하여 감독 대상 및 산재 예방사업 대상을 자동 선정할 수 있는 시스템을 구축, 고위험 사업장의 사고 발생 가능 유형을 예측하여 산재 예방을 위한 맞춤형 감독 및 기술지원 방안 제시, 사업장 안전관리에 필요한 법규‧지침, 예방법 등을 쉽게 검색하고 활용할 수 있도록 대국민 스마트 검색 서비스 제공, 사업장 감독, 공단·민간기관 기술지도, 관계 부처·지자체·공공기관의 지도점검 자료 등 사업장의 안전보건 정보 공유, 국토부 세움터 정보 등과 연계하여 전국의 건설 현장을 실시간으로 확인할 수 있는 종합정보체계 구축 등 빅데이터 시스템을 구축하겠다는 계획도 눈여겨볼 만하다. 넷째, 빅데이터의 활용역량을 강화하고 데이터 수집, 알고리즘 개발 등을 통한 연차별 인공지능 플랫폼을 구축하겠다는 계획도 주목할 만하다. 다섯째, 위험성 평가 제도 개선 및 유해‧위험방지계획서 현장 작동성 강화, 그리고 공정안전관리(PSM) 제도 개선 계획 등도 긍정적으로 보인다(고용노동부 보도자료, 2022).

참고로 고용노동부의 ‘제5차 산재 예방 5개년 세부과제별 추진일정’을 보면 다음과 같다.

<표 3-2> 제5차 산재 예방 5개년 세부과제별 추진일정표

추진과제	일정
1. 법과 제도의 현장 안착
<1> 의무 주체와 보호 대상 확대
· 건설공사 발주자 안전보건교육 실시	매년
· 대규모 공사 발주 공공기관, 대기업 대상 안내·홍보	매년
· 대표이사 안전보건계획 수립 가이드라인 제작·배포	‘20∼
· 프랜차이즈 가맹본부 안전·보건프로그램 기술지원 방안 마련	~‘24
· 배달종사자 안전보건가이드 및 오픈 API 개발·보급	∼‘22
· 특수형태근로종사자 전속성 개념 모니터링 및 보완	‘20∼
· 특수형태근로종사자 실태 조사 및 안전·보건대책 마련	~‘24
· 특수형태근로종사자 적용 직종 확대 검토	~‘24
· 산안법 상 안전·보건 조치 내용 종합검토 연구용역 실시	‘20
· 산안법 위반 양형기준 상향 사법부 협의	‘20
· 법인·최고경영자에 대한 효과적 제재방안 연구용역 실시	’20
· 산재은폐 판단 기준 마련	‘20
<2> 원·하청이 함께 하는 사업장 안전·보건관리
· ‘원·하청 산재 통합관리제’ 적용 대상 확대 검토	‘20∼
· 도급 금지 예외 사업장 관리 방안 마련	∼‘20
· 도급 승인 사업장 안전·보건 평가 매뉴얼 개발·보급	∼‘21
· 도급인 책임 관련 지침·매뉴얼 보완	‘20∼
· 적격 수급인 선정 평가 시스템 구축 지원	‘20∼
· 원·하청 간 안전보건 협의 우수사업장 발굴 및 지원	‘20∼
· 원·하청 산업안전보건위원회 도입 가능성 검토 연구용역 실시	‘20
<3> 화학물질 관리기준 정립 및 실행
· 소규모·영세 사업장 물질안전보건자료(MSDS) 지원 프로그램 개발	∼‘22
· 물질안전보건자료(MSDS) 비공개 심사 방안 등 마련 및 검토	‘20∼
· 작업안전분석 모델 도입 연구용역 실시	‘20
· 작업안전분석모델 시범사업 실시 및 법령 개정	‘21∼
2. 산재 사망사고 감축
<1> 주요 사고 사망 요인 집중 관리
· 중점 감독 사항 선정	매년
· 건설업 추락 위험 요인 집중 감독	‘20∼
· 제조업 끼임·추락 위험 요인 집중 감독	‘20∼
· 불량 사업장 점검-감독 연계	‘20∼
· 빅데이터 기반의 감독 시스템 구축	~‘24
<2> 안전보건 주체의 역할 강화
· 산업안전감독관 직무교육 강화	∼‘21
· 산업안전보건 기획 기능 강화 및 지방관서 인력 확충	∼‘21
· 산업안전보건공단 지역 거점별 조직운영체계 구축	‘20∼
· 산업안전보건공단 지역별 자체 세부 계획 수립·운영	‘20∼
· 민간 산재 예방기관 지도 사업장 평가 및 불량사업장 감독	‘20∼
· 민간 산재 예방기관 평가체계 개편	‘20∼
· 기술지도 계약 주체 변경	∼‘21
· 지자체 발주공사·수행사업 안전관리 계획 수립·이행	‘20∼
· 지자체 발주공사·수행사업 점검표·가이드라인 배포	‘20∼
· 공공기관 안전관리 수준 평가 실시	‘20∼
<3> 빅데이터 기반의 사업장 지도·감독
· 빅데이터 시스템 구축	∼‘23
· 인공지능 플랫폼 구축	∼‘24
3. 산업보건 사각지대 해소
<1> 업무상 질병 발생 단계별 관리 강화
· 작업환경측정 주기 개선	∼‘23
· 포괄적 작업환경측정 제도 도입 검토	’20∼
· 작업환경 전문연구기관 제도 활성화 및 체계적 관리	’20∼
· 화학물질 노출 정보 알리미 사업 도입‧시행	’20∼
· 화학물질 중독 감시시스템 운영 및 관리체계 구축	‘20∼
· 유해인자 노출수준 실시간 모니터링 시스템 구축	’21∼
· 일반‧특수건강진단 목표, 대상 질환, 진단 방법 등 원칙 정립	‘20
· 일반‧특수건강진단 검진 항목, 주기, 방법 등 정비	∼‘22
· 특수건강진단 제도에 고위험집단(직종) 추가방안 검토	∼‘22
· 건설업에 맞는 건강진단제도 개편안 마련	∼‘21
· 건강진단 제도 개선 위원회(가칭) 신설‧운영	‘20∼
· 근로자건강센터 발전방안 수립	‘20∼
· 건강진단 결과 위험군 집중 관리	‘23∼
· 산업보건 정보 빅데이터화	’20∼
<2> 유해 요인별 사각지대 해소
· 뇌심혈관질환 의심자, 취약 업종에 대한 관리 강화	‘20∼
· 뇌심혈관질환 발병위험도 등 진단‧평가도구의 현장 작동성 강화	‘20∼
· 뇌심혈관질환 전문가 육성 등 예방 인프라 구축	‘20∼
· 근골격계 부담 작업 유해 요인 조사 주기‧항목 등 재검토	‘21∼
· 여성노동자 특성에 맞는 보호 장비·작업환경 지원	‘20∼
· 서비스업 근골격계 질환 예방을 위한 제도 개선 추진	∼‘22
· 질식 재해 고위험 업종 실태조사 확대 및 관리 강화	’20∼
· 밀폐 공간 작업관리 강화 및 현장 적용성 강화	’21∼
· 정신건강 평가지표, 예방프로그램 및 관련가이드 개발‧보급	’21∼
· 노동자 정신건강 예방 인프라 구축	‘20∼
· 정신건강 취약 업종 및 사업장 중점 관리	‘20∼
· 정신건강 관련 법령 개정 등 제도 개선 추진	’21∼
· 폭염, 한파, 미세먼지, 라돈 등 자연환경적 유해 요인 관리 지도	’20∼
· 가이드라인 수시 개정 등 최신성 유지 및 제도 개선 추진	‘20∼
4. 사업장의 안전·보건관리 체계 확립
<1> 자율 안전·보건관리 체계 구축
· 300인 이상 사업장 안전·보건관리 외부 위탁 금지(기특법 개정)	∼‘20
· 위험성 평가 단계별, 요인별 지침 개발‧보급	∼‘23
· 위험성 평가 제도 재설계 방안 마련	‘20∼
· 건설업 유해 위험 방지계획서 개편	‘20∼
· 제조업 유해 위험 방지계획서 개편	‘20∼
· 공정안전보고서 작성 내용 개편	‘20∼
· 공정안전보고 심사 기준 차등화	‘20∼
· 공정안전보고 전문 교육 강화	‘20∼
· 중방센터 기능 확대	‘20
<2> 소규모 사업장 안전보건관리 지원
· 클린사업 고위험 사업장 중심으로 개편	‘20∼
· 사망사고 다발 유형에 대한 재정지원 품목 개발	‘20∼
· 재정지원 사업장 선정 방식 개편 및 우선 지원	‘20∼
· 능동 소음 제거 귀마개 등 개발	‘20∼
· 민간 산재 예방기관 기술지원 고위험 사업장 중심으로 개선	‘20∼
· 산재 예방요율제 확대 및 이행 여부 점검	∼‘21
· 작업환경측정 및 특수건강진단 비용 지원 확대 및 금액 상향	‘22∼
· 근로자건강센터 확대 설치	‘20∼
5. 안전보건 인프라 확충 및 문화 확산
<1> 안전보건 정보 등에 관한 공유와 참여 확대
· 노사정 및 전문가 TF 구성·운영	‘20∼
· 안전‧보건데이터 개방 검토	‘20∼
· 재해 예방 기술 프로그램 등 보급	‘20∼
· 고용노동부 홈페이지 개편	‘20
· 산업안전보건연구원 발전 계획 수립	‘20∼
<2> 안전보건 교육 실효성 제고
· 산업안전보건교육 수행 주체 명확화	∼‘24
· 사무직 종사자 안전보건교육 개선 및 재검토	‘20∼
· 민간 안전보건교육기관 지원 강화	‘20∼
· 교육과정 민간 이관 확대	‘20∼
· 체험교육장 확충	∼‘24
· VR 콘텐츠 개발 확대	‘20∼
<3> 안전·보건 문화 확산
· 합동 안전캠페인 실시	‘20∼
· 다양한 매체 활용 핵심 메시지 전파	‘20∼
· 외국인 노동자 모국어 안전교육 확대	‘20∼
· 업종별 핵심 타깃에 대한 키메시지 개발‧보급	‘20∼
· 직업계고 학생 대상 “찾아가는 맞춤형 안전보건 교육” 지원	‘20∼
· 초중등생 맞춤형 안전보건콘텐츠 개발‧보급	‘20∼

* 출처 : 고용노동부(2022)

여기서 그치지 않고, 고용노동부와 산업계는 「산업안전보건법」에 명시된 처벌조항이 여전히 국민 눈높이에 비해 약하다는 인식 아래 「중대재해처벌법」 제정을 위해 노력하였다. 「산업안전보건법」은 산업재해 예방을 목적으로 만든 법이기에, 처벌 대상은 안전보건총괄책임자(현장소장, 공장장)로 제한했는데, 「중대재해처벌법」은 예방조치를 제대로 하지 않아 중대한 산업재해 및 대형사고가 발생하면 경영책임자도 처벌하겠다는 목적으로 새롭게 제정한 법이다.

참고로 「산업안전보건법」에서 ‘위험’은 인적·물적 손상이나 손실을 가져올 수 있는 불안정 상태·상황, ‘사고’는 고의성이 없는 어떤 불안전한 행동이나 상태가 선행되어 작업능률을 저하시키며 직·간접적으로 인명이나 재산상의 손실을 가져올 수 있는 사건, ‘산업재해’는 근로자가 업무나 작업에 기인하여 사망 또는 부상하거나 질병에 이환되는 것, ‘안전’은 사고가 없는 상태 또는 사고의 위험이 없는 상태, ‘보건’은 육체적·정신적·사회적으로 건강한 상태를 말한다.

또한 정부는 2022년 11월 30일, 「중대재해 감축 로드맵」을 발표했다. 2026년에 중대재해를 경제협력개발기구(OECD) 평균 수준으로 끌어내리겠다는 것이 목표다. 즉 중대재해 사고사망만인율을 오는 2026년까지 OECD 38개국 평균인 0.29까지 낮추는 것을 목표로 관련 정책을 추진하겠다는 것이다. 이를 위해 정부는 ① 자기 규율 예방체제 확립 ② 중소기업 등 중대재해 취약 분야 집중 지원·관리 ③ 근로자의 참여와 협력을 통한 안전의식과 문화 확립 ④ 산업안전 전문기관 역량 강화 등 거버넌스 재정비 등의 4대 전략을 세우고, 14개 핵심 과제를 선정해 추진하기로 했다.

「산업안전보건법」의 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.

<표 3-3> 「산업안전보건법」 주요 내용

관련 조항	세부 내용
제1조(목적)	⚫산업안전·보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확히 함 ⚫산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 노무를 제공하는 사람의 안전 및 보건 유지, 증진
제4조(정부의 책무)	⚫산업안전·보건정책의 수립·집행·조정 및 통제 ⚫유해, 위험한 기계·기구·설비, 물질 등에 대한 안전·보건상의 조치기준 작성 및 지도·감독 ⚫안전·보건의식을 북돋우기 위한 홍보·교육 및 무재해운동 등 안전문화 추진
제4조(지방자치단체의 책무)	⚫관할 지역의 산업재해를 예방하기 위한 대책을 수립·시행하여야 함. ⚫관할 지역 내에서 산업재해 예방을 위해 자체 계획의 수립, 교육, 홍보 및 안전한 작업환경 조성 지원 위한 사업장 지도 등 필요한 조치할 수 있고, 조례 정할 수 있음
제5조(사업주 등의 의무)	⚫근로자의 신체적 피로와 정신적 스트레스 등을 줄일 수 있는 쾌적한 작업환경을 조성하고 근로조건을 개선할 것 ⚫해당 사업장의 안전·보건에 관한 정보를 근로자에게 제공할 것
제6조(근로자의 의무)	⚫근로자는 이 법에 따른 기준 등 산업재해 예방에 필요한 사항을 지켜야 하며, 사업주 또는 근로감독관, 공단 등 관계자가 실시하는 산업재해 방지에 관한 조치에 따라야 함.
제8조(산업재해 예방계획의 수립·공표)	⚫고용노동부장관은 산업재해 예방에 관한 중·장기 기본계획을 수립하여야 함 ⚫고용노동부장관은 제1항에 따라 수립한 산업재해 예방계획을 「산업재해보상보험법」 제8조 제1항에 따른 산업재해보상보험 및 예방심의위원회의 심의를 거쳐 공표하여야 함.
제9조(산업재해 예방통합정보시스템구축·운영 등)	⚫고용노동부장관은 산업재해를 체계적이고 효율적으로 예방하기 위하여 산업재해 예방 통합정보시스템을 구축·운영할 수 있음. ⚫고용노동부장관은 제1항에 따른 산업재해 예방 통합정보시스템으로 처리한 산업 안전 및 보건 등에 관한 정보를 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 관련 행정기관과 공단에 제공할 수 있음. ⚫산업재해 예방 통합정보시스템의 구축·운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정함.
제9조의2(사업장의 산업재해 발생건수 등 공표)	⚫고용노동부장관은 산업재해를 예방하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 대통령령으로 정하는 사업장의 산업재해 발생건수, 재해율 또는 그 순위 등을 공표할 수 있음.
제10조(산업재해 발생 기록 및 보고 등)	⚫사업주는 산업재해가 발생하였을 때에는 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 재해발생 원인 등을 기록·보존하여야 함. ⚫사업주는 제1항에 따라 기록한 산업재해 중 고용노동부령으로 정하는 산업재해에 대하여 그 발생 개요·원인 및 보고 시기, 재발 방지 계획 등을 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 고용노동부장관에게 보고하여야 함.
제11조(산업재해 예방시설의 설치·운영)	⚫고용노동부장관은 산업재해 예방을 위하여 관련 시설을 설치·운영할 수 있음. -산업 안전 및 보건에 관한 지도시설, 연구시설 및 교육시설 -안전보건진단 및 작업환경측정을 위한 시설 -노무를 제공하는 사람의 건강을 유지·증진하기 위한 시설 -그 밖에 고용노동부령으로 정하는 산업재해 예방을 위한 시설
제12조(산업재해 예방의 재원)	⚫다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도에 사용하기 위한 재원(財源)은 「산업재해보상보험법」 제95조 제1항에 따른 산업재해보상보험 및 예방기금에서 지원함. -제11조 각 호에 따른 시설의 설치와 그 운영에 필요한 비용 -산업재해 예방 관련 사업 및 비영리법인에 위탁하는 업무 수행에 필요한 비용 -그 밖에 산업재해 예방에 필요한 사업으로서 고용노동부장관이 인정하는 사업의 사업비
제13조(안전보건관리책임자)	⚫산업재해 예방계획의 수립에 관한 사항 ⚫산업재해의 원인 조사 및 재발 방지대책 수립에 관한 사항 ⚫산업재해에 관한 통계의 기록 및 유지에 관한 사항
제17조(안전 관리자)	⚫사업주는 사업장에 안전에 관한 기술적인 사항에 관해 사업주 또는 안전보건관리책임자를 보좌하고 관리감독자에게 지도·조언하는 업무를 수행하는 사람을 두어야 함. ⚫대통령령으로 정하는 사업의 종류 및 사업장의 상시근로자 수에 해당하는 사업장의 사업주는 안전관리자에게 그 업무만을 전담하도록 하여야 함. ⚫고용노동부장관은 산업재해 예방을 위하여 필요한 경우로서 고용노동부령으로 정하는 사유에 해당하는 경우에는 사업주에게 안전관리자를 대통령령으로 정하는 수 이상으로 늘리거나 교체할 것을 명할 수 있음. <개정 2021. 5. 18.> ⚫사업장의 사업주는 지정받은 안전관리 업무를 전문적으로 수행하는 기관에 안전관리자의 업무를 위탁할 수 있음. <개정 2021. 5. 18.>
제19조(산업안전보건위원회)	⚫사업주는 산업안전·보건에 관한 중요사항을 심의·의결하기 위하여 근로자와 사용자가 같은 수로 구성되는 산업안전보건위원회를 설치·운영하여야 함.
제20조(안전 보건관리규정의 작성 등)	⚫안전·보건 관리조직과 그 직무에 관한 사항, 안전·보건교육에 관한 사항 ⚫작업장 안전관리에 관한 사항, 사고 조사 및 대책 수립에 관한 사항
제23조(안전 조치)	⚫사업주는 사업을 할 때 다음 각 호의 위험을 예방하기 위해 필요한 조치를 하여야 함. -기계·기구, 그 밖의 설비에 의한 위험 -폭발성, 발화성 및 인화성 물질 등에 의한 위험 -전기, 열, 그 밖의 에너지에 의한 위험
제25조(안전보건관리규정의 작성)	⚫사업주는 사업장의 안전 및 보건을 유지하기 위하여 안전보건관리규정을 작성하여야 함. -안전 및 보건에 관한 관리조직과 그 직무에 관한 사항 -안전보건교육에 관한 사항 -작업장의 안전 및 보건 관리에 관한 사항 -사고 조사 및 대책 수립에 관한 사항 -그 밖에 안전 및 보건에 관한 사항
제29조(근로자에 대한 안전보건교육)	⚫사업주는 소속 근로자에게 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 정기적으로 안전보건교육을 하여야 함. ⚫사업주는 근로자를 채용할 때와 작업내용을 변경할 때에는 그 근로자에게 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 해당 작업에 필요한 안전보건교육을 하여야 함. 다만, 제31조 제1항에 따른 안전보건교육을 이수한 건설 일용근로자를 채용하는 경우에는 그러하지 아니함. <개정 2020. 6. 9.> ⚫사업주는 근로자를 유해하거나 위험한 작업에 채용하거나 그 작업으로 작업내용을 변경할 때에는 제2항에 따른 안전보건교육 외에 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 유해하거나 위험한 작업에 필요한 안전보건교육을 추가로 하여야 함. ⚫사업주는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 안전보건교육을 제33조에 따라 고용노동부장관에게 등록한 안전보건교육기관에 위탁할 수 있음.
제31조(안전·보건교육)	⚫사업주는 해당 사업장의 근로자에 대하여 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 정기적으로 안전·보건에 관한 교육을 하여야 함.
제36조(위험성평가의 실시)	⚫사업주는 건설물, 기계·기구·설비, 원재료, 가스, 증기, 분진, 근로자의 작업 행동 또는 그 밖의 업무로 인한 유해·위험 요인을 찾아내어 부상 및 질병으로 이어질 수 있는 위험성의 크기가 허용 가능한 범위인지를 평가하여야 하고, 그 결과에 따라 이 법과 이 법에 따른 명령에 따른 조치를 하여야 하며, 근로자에 대한 위험 또는 건강장해를 방지하기 위해 필요한 경우에는 추가적인 조치를 하여야 함.
제37조(안전보건표지의 설치·부착)	⚫사업주는 유해하거나 위험한 장소·시설·물질에 대한 경고, 비상시에 대처하기 위한 지시·안내 또는 그 밖에 근로자의 안전 및 보건 의식을 고취하기 위한 사항 등을 그림, 기호 및 글자 등으로 나타낸 표지(이하 이 조에서 “안전보건표지”)를 근로자가 쉽게 알아볼 수 있도록 설치하거나 붙여야 함. 이 경우 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」 제2조에 따른 외국인근로자(같은 조 단서에 따른 사람을 포함한다)를 사용하는 사업주는 안전보건표지를 고용노동부장관이 정하는 바에 따라 해당 외국인근로자의 모국어로 작성하여야 함.
제38조(안전 조치)	⚫사업주는 위험으로 인한 산업재해를 예방하기 위해 필요한 조치를 하여야 함. -기계·기구, 그 밖의 설비에 의한 위험 -폭발성, 발화성 및 인화성 물질 등에 의한 위험 -전기, 열, 그 밖의 에너지에 의한 위험 -근로자가 추락할 위험이 있는 장소 -토사·구축물 등이 붕괴할 우려가 있는 장소 -물체가 떨어지거나 날아올 위험이 있는 장소 -천재지변으로 인한 위험이 발생할 우려가 있는 장소지에 의한 위험
제41조의2(위험성 평가)	⚫사업주는 건설물, 기계·기구, 설비, 원재료, 가스, 증기, 분진 등에 의하거나 작업 행동, 그 밖의 업무에 기인하는 유해·위험 요인을 찾아내어 위험성을 결정하고, 그 결과에 따라 이 법과 이 법에 따른 명령에 의한 조치를 하여야 하며, 근로자의 위험 또는 건강 장해를 방지하기 위하여 필요한 경우에는 추가적인 조치를 하여야 함.
제42조(유해·위험방지계획서의 작성·제출 등)	⚫사업주는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법 또는 이 법에 따른 명령에서 정하는 유해·위험 방지에 관한 사항을 적은 계획서(이하 “유해·위험 방지계획서”)를 작성하여 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 고용노동부장관에게 제출하고 심사를 받아야 함. 다만, 제3호에 해당하는 사업주 중 산업재해 발생률 등을 고려하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 해당하는 사업주는 유해·위험 방지계획서를 스스로 심사하고, 그 심사결과서를 작성하여 고용노동부장관에게 제출하여야 함.
제44조(공정안전보고서의 작성·제출)	⚫사업주는 사업장에 대통령령으로 정하는 유해하거나 위험한 설비가 있는 경우 그 설비로부터의 위험물질 누출, 화재 및 폭발 등으로 인하여 사업장 내의 근로자에게 즉시 피해를 주거나 사업장 인근 지역에 피해를 줄 수 있는 사고로서 대통령령으로 정하는 사고(이하 “중대산업사고”)를 예방하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공정안전보고서를 작성하고 고용노동부장관에게 제출하여 심사를 받아야 함. 이 경우 공정안전보고서의 내용이 중대산업사고를 예방하기 위하여 적합하다고 통보받기 전에는 관련된 유해하거나 위험한 설비를 가동해서는 아니됨.
제46조(공정안전보고서의 이행 등)	⚫사업주와 근로자는 제45조 제1항에 따라 심사를 받은 공정안전보고서(이 조 제3항에 따라 보완한 공정안전보고서를 포함한다)의 내용을 지켜야 함.
제50조(안전보건개선계획)	⚫고용노동부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업장으로서 산업재해 예방을 위하여 종합적인 개선 조치를 할 필요가 있다고 인정할 때에는 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 사업주에게 그 사업장, 시설, 그 밖의 사항에 관한 안전보건개선계획의 수립·시행을 명할 수 있음.
제52조의2(지도사의 직무)	⚫산업안전지도사는 다음 각 호의 직무를 수행함. -공정상의 안전에 관한 평가·지도, 유해·위험의 방지대책에 관한 평가·지도 -제1호 및 제2호의 사항과 관련된 계획서 및 보고서의 작성
제61조의3(재해예방의 재원)	⚫다음 각 호의 용도에 사용하기 위한 재원(財源)은 「산업재해보상보험법」 제95조 제1항에 따른 산업재해보상보험 및 예방기금에서 지원함. -재해 예방 관련 시설과 그 운영에 필요한 비용 -재해 예방 관련 사업, 비영리법인에 위탁하는 업무 및 기금 운용·관리에 필요한 비용
제83조(안전 인증기준)	⚫고용노동부장관은 유해하거나 위험한 기계·기구·설비 및 방호장치·보호구(이하 “유해·위험기계 등”)의 안전성을 평가하기 위하여 그 안전에 관한 성능과 제조자의 기술 능력 및 생산 체계 등에 관한 기준(이하 “안전인증기준”이라 한다)을 정하여 고시하여야 함.
제93조(안전 검사)	⚫유해하거나 위험한 기계·기구·설비로서 대통령령으로 정하는 것을 사용하는 사업주(근로자를 사용하지 아니하고 사업을 하는 자를 포함한다. 이하 이 조, 제94조, 제95조 및 제98조에서 같다)는 안전검사대상기계 등의 안전에 관한 성능이 고용노동부장관이 정하여 고시하는 검사기준에 맞는지에 대하여 고용노동부장관이 실시하는 검사(이하 “안전검사”라 한다)를 받아야 한다. 이 경우 안전검사대상기계 등을 사용하는 사업주와 소유자가 다른 경우에는 안전검사대상기계 등의 소유자가 안전검사를 받아야 함.
제142조(산업안전지도사 등의 직무)	산업안전지도사는 다음 각 호의 직무를 수행함. 1. 공정상의 안전에 관한 평가·지도 2. 유해·위험의 방지대책에 관한 평가·지도 3. 제1호 및 제2호의 사항과 관련된 계획서 및 보고서의 작성 4. 그 밖에 산업안전에 관한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 ② 산업보건지도사는 다음 각 호의 직무를 수행함. 1. 작업환경의 평가 및 개선 지도 2. 작업환경 개선과 관련된 계획서 및 보고서의 작성 3. 근로자 건강진단에 따른 사후 관리 지도 4. 직업성 질병 진단(「의료법」 제2조에 따른 의사인 산업보건지도사만 해당) 및 예방 지도 5. 산업보건에 관한 조사·연구
제158조(산업재해 예방활동의 보조·지원)	정부는 사업주, 사업주단체, 근로자단체, 산업재해 예방 관련 전문단체, 연구기관 등이 하는 산업재해 예방사업 중 대통령령으로 정하는 사업에 드는 경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조하거나 그 밖에 필요한 지원을 할 수 있음. 이 경우 고용노동부장관은 보조·지원이 산업재해 예방사업의 목적에 맞게 효율적으로 사용되도록 관리·감독하여야 함.

나. 「산업안전보건법」 내용과 특징 분석

「산업안전보건법」은 산업 분야 근로자의 안전과 건강, 그리고 산업재해 예방을 위해 제정된 법률이다. 「산업안전보건법」의 구성 체계 및 내용에 따른 특징을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 「산업안전보건법」은 그 내용과 분량이 방대하고 각각의 책무를 아주 구체적으로 명시하고 있다. 「산업안전보건법」의 체계는 법 175조(제1장 총칙부터 제12장 벌칙까지 총 12장), 시행령 119조, 시행규칙 226조 외에 산업안전보건기준에 관한 규칙, 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙, 노동부령, 고시 등으로 구성되어 있어, 「학교안전법」과 비교하기 어려울 정도로 그 내용이 방대하고 구체적이다. 법, 대통령령, 고용노동부령을 합하면 무려 1,220여 개가 넘는다. 「산업안전보건법」은 총 12장으로 구성되어 있는데, 제1장~제8장까지는 의무 주체인 사업주 즉 사업 및 사업장을 운영하는 사업주, 법인, 기관 준수사항을 제시하고 있고, 제9장~제10장까지는 산업안전보건지도사 및 근로감독관 준수사항을, 제11장~제12장은 공통준수사항에 대해 명시하고 있다.

「산업안전보건법」은 산업안전에 대한 각종 제도를 기반으로 구성되어 있으며 산업안전보건 관련 법령의 근거가 된다. 예를 들어 「산업안전보건법」 제2장 안전보건관리체제의 법 조항을 보면 ‘제15조 안전보건책임자’, ‘제16조 관리감독자’, ‘제17조 안전관리자’ 및 ‘제18조 보건관리자’를 두도록 명시하고 있다. 이는 사업장의 안전보건의 권리와 의무를 명확히 하고, 안전보건조직을 제도화하여 체계적으로 운영하라는 것으로 보인다. 산업안전보건법시행령은 「산업안전보건법」에서 제시한 사항을 사업장에서 적용하기 위해 의무 사항을 어디까지 적용할 것인지, 어떤 분야에 적용할 것인지 등 말 그대로 법의 시행에 대해 규정하고 있다. 「산업안전보건법」 시행규칙과 산업안전보건 기준은 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항 및 전문적이고 세부적인 시행 요령에 대해 설명하고 있다.

광범위한 산업 분야에 대해 아주 세부적인 기준까지 모두 법률로 정하는 것은 어려움이 있어, 법 제38조, 제39조 제1항에서 일반적인 의무 규정을 두고, 사업주가 강구해야 할 구체적인 조치에 대해서는 고용노동부령에 위임하는 방식을 취하고 있다.(법 제38조 제4항, 제39조 제2항) 그 밖의 각종 검사·검정 등에 필요한 일반적이고 객관적인 사항을 널리 알려 활용할 수 있는 수칙적·표준적 기준인 고시가 있으며, 산업안전보건 업무에 필요한 행정 절차적 사항과 관련하여 정부·실시기관·의무 대상과의 관계를 규정한 예규, 고용노동부장관이 지방노동관서의 장에게 업무수행을 위한 훈시·지시 등을 시달하기 위한 훈령 등으로 구성되어 있다.

둘째, 「산업안전보건법」은 산업재해 예방을 최우선 목표로 하고 있는 규제 법률로, 안전과 보건 분야에 대해 다양하게 규율하고 있고, 국내 모든 산업분야를 그 대상 범위로 하고 있다. 그리고 산업재해 발생 시 보상업무는 ‘근로복지공단’이라는 한 기관에서 맡고 있지만, 산업재해 예방업무는 ‘한국산업안전보건공단’과 ‘고용노동부 소속 산재예방지도과’ 등 사실상 두 기관에서 수행하고 있다는 것은 예방업무에 더 무게중심을 두고 있다고 해석할 수 있다. 또한 「산업안전보건법」은 일반법과 특별법 두 가지의 성격을 모두 지니고 있다. 일반법은 법의 효력이 일반적으로 적용되는 법이고, 특별법은 좁은 범위에 적용되는 법이라면, 「산업안전보건법」은 안전과 보건에 관해 전국 모든 사업장에 적용되는 법이기에 일반법이라 할 수 있고, 또한 사업장 시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법적인 성격도 갖고 있기에, 즉 시설물에 대한 사항만을 다루기 때문에 특별법으로도 구분할 수 있다.

앞에서 언급했지만, 산업재해란 ‘노무를 제공하는 사람이 업무와 관계되는 요소나 작업, 그 밖의 업무로 인해 사망 또는 부상하거나 질병에 걸리는 것’을 말하고, 중대재해란 ‘산업재해 중 사망 등 재해 정도가 심하거나 다수의 재해자가 발생한 경우’을 말한다. 그리고 근로자란 ‘직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 사람’을 말하고, 사업주란 ‘근로자를 사용하여 사업을 하는 사람’을 말한다.

셋째, 안전과 보건을 분리하지 않고 단일한 법률 체계를 가지고 있다. 학교안전사고의 경우 학교안전에 관하여는 「학교안전법」에, 학교보건에 관하여는 「학교보건법」에 각각 다른 법률로 규정하고 있는 것과 달리 「산업안전보건법」은 안전과 보건을 하나의 법률 안에 넣어 효율적으로 대응하고 있다(박상근, 2015).

넷째, 의무 주체가 다양하고 주체별 책무성을 명확히 하고 있다. 사업주, 근로자뿐만 아니라 사업주, 근로자 외의 근로자의 안전과 보건 확보에 관련 있는 자를 모두 포함하고 있다. 그러나 크게 보면 정부(고용노동부)와 사업주, 그리고 근로자 등 3주체에 주요 역할과 의무를 부과하고 있다. 이 법은 정부, 사업주, 근로자의 책무성을 명확히 구분하고 있는데, 이는 산업안전 예방을 위해서는 어느 한 주체의 의무이행만으로는 해결이 어렵다는 인식 아래, 각 주체별 책무성을 뚜렷하게 하고 있는 것으로 보인다(박상근, 2015). 특히 「학교안전법」에 비해 정부와 사업자의 역할과 책무를 강조하고 있다. 정부는 산업안전보건에 관한 제반 사항을 성실히 이행할 책무를 지고 있다. 사업주는 산업재해 예방 기준을 준수하고, 사업장의 안전·보건에 관한 정보를 근로자에게 제공하며 적절한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전·보건을 유지·증진하도록 하고, 국가의 산업재해 예방시책에 따라야 한다. 근로자도 산업재해 예방 기준을 준수하고, 국가와 사업주의 산업재해의 방지에 관한 조치에 따라야 한다.

다섯째, 정부의 책무를 크게 강조하고 있다. 산업재해에 관한 조사 및 통계의 유지·관리 등 고용노동부 장관에게 산업안전보건정책의 수립·집행·조정·통제 및 사업장에 대한 재해 예방 지원·지도 감독의 권한과 책임을 부여하고 있다. 특히 산업재해 예방에 관한 중·장기 기본계획을 수립해야 하며, 해당 계획을 산업재해보상보험 및 산업안전보건정책예방위원회의 심의를 거쳐 이를 공표하도록 하고 있다. 이는 정부가 임의적으로 계획을 수립하지 말고 전문성을 가진 위원회의 심의를 받도록 함으로써 예방계획에 대한 신뢰성을 확보하고 있다. 또한 산업재해를 체계적, 효율적으로 예방하기 위해 산재 예방 통합정보시스템을 구축, 운영 및 해당 시스템으로 처리한 산업안전보건에 관한 정보를 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 관련 행정기관과 공단에 제공하도록 하고 있다.

아울러 고용노동부장관은 산재 예방을 위해 대통령령으로 정하는 사업장의 근로자 산업재해 발생건수, 재해율 또는 그 순위 등을 공표해야 한다. 이 밖에도 ① 산업안전보건에 관한 지도시설, 연구시설 및 교육시설 ② 안전보건진단 및 작업 환경 측정 위한 시설 ③ 노무를 제공하는 사람의 건강을 유지·증진하기 위한 시설 ④ 그 밖에 고용노동부령으로 정하는 산재 예방 시설을 설치·운영하도록 하고 있다. 또한 제158조에 정부가 산업재해 예방활동 경비를 보조·지원할 수 있도록 하고 있다.

여섯째, 지방자치단체의 역할에 대해서도 강조하고 있다. 제4조의3(지방자치단체의 산업재해 예방 활동 등)에서 지방자치단체의 장은 관할 지역 내에서의 산업재해 예방을 위하여 자체 계획의 수립, 교육, 홍보 및 안전한 작업환경 조성을 지원하기 위한 사업장 지도 등 필요한 조치를 할 수 있고, 산업재해 예방 활동에 필요한 사항은 지방자치단체가 조례로 정할 수 있다고 명시하고 있다.

일곱째, 사업주의 책무 이행에 방점을 무겁게 두고 있다. 산업현장에서 종합적인 책임을 지는 주체는 사업주이기 때문에, 산업재해에 대해 총체적인 책임을 갖는 사업주에 대해 안전·보건 확보 의무 등 특별히 많은 역할과 책무를 부여하고 있다. 주요 의무 주체인 사업주에게는 크게 3가지를 의무로 명시하고 있다.(법 제5조 제1항) ① 이 법과 이 법에 따른 명령으로 정하는 산업재해 예방을 위한 기준을 지킬 것 ② 근로자의 신체적 피로와 정신적 스트레스 등을 줄일 수 있는 쾌적한 작업환경을 조성하고 근로조건을 개선할 것 ③ 해당 사업장의 안전·보건에 관한 정보를 근로자에게 제공할 것 등이다.

사업주의 일반적인 의무를 좀 더 상세히 살펴보면, 사업주는 산업재해 예방 시책·기준 등을 이행해야 하고, 안전·보건 관리 규정 작성·준수 등 안전·보건 관리체제 구축 의무 및 안전보건교육 실시 의무(근로자에 대한 안전·보건 교육, 기초안전·보건교육, 안전·보건관리 책임자 등에 대한 직무교육 등)가 있다. 또한 유해·위험 방지 조치 의무(법령 요지의 게시, 안전보건표지의 설치·부착, 산업재해 기록·보존의 의무, 보고의 의무)와 다양한 고용 형태에서의 산업재해 예방 의무(유해한 작업의 사내 도급금지, 건설공사 발주자 조치사항, 건설공사 도급인 조치사항, 특수형태 근로 종사자의 산업재해 예방, 배달종사자에 대한 안전조치 등)가 있다. 그 밖에도 안전보건관리책임자와 산업보건의를 두어야 하고, 근로자·사용자 동수로 산업안전보건위원회를 구성, 설치·운영하여야 하며, 근로자의 신체적 피로와 정신적 스트레스 등을 줄일 수 있는 쾌적한 작업환경을 조성하고 근로조건을 개선해야 한다. 아울러 사업주는 단체협약 및 취업규칙에 맞도록 안전보건관리규정을 작성하고 근로자에게 알려야 한다.

또한 사업주는 산업재해 발생 시, 재발 방지를 위해 재해 발생 원인과 재발 방지 계획 등을 기록하고 보존하여야 한다. 산업재해가 발생한 날부터 1개월 이내에 지방고용노동관서에 산업재해조사표를 제출하거나, 근로복지공단에 요양 신청하여야 하며, 중대재해는 지체 없이 관할 지방고용노동관서에 보고하도록 의무화하고 있다.(「산업안전보건법」 제10조, 위반 시 1,000만 원 이하의 과태료 부과)

산업재해 발생 시 조치사항 및 처리 절차 살펴보면 다음과 같다. 재해자 발견 시 조치사항(① 재해 발생 기계의 정지 및 재해자 구출 ② 긴급병원 후송: 환자에 대한 응급처치와 동시에 119구급대, 병원 등에 연락하여 긴급 후송 ③ 보고 및 현장보존: 관리감독자 등 책임자에게 알리고, 사고 원인 등 조사가 끝날 때까지 현장보존)부터 산업재해 발생 보고(① 산업재해(3일 이상 휴업 재해)가 발생한 날부터 1개월 이내에 관할 지방고용노동관서에 산업재해조사표를 제출하거나, 요양 신청을 근로복지공단에 신청하여야 함 ② 중대재해는 지체 없이 관할 지방고용노동관서에 전화, 팩스 등으로 보고), 산업재해 기록하고 3년간 보존(① 사업장의 개요 및 근로자의 인적사항 ② 재해 발생 일시 및 장소 ③ 재해 발생 원인 및 과정 ④ 재해 재발 방지계획)까지 구체적으로 명시하고 있다. 아울러 산업재해 발생 시 재발 방지계획을 수립하도록 하고 있다. 산업재해는 반복해서 발생하는 속성이 있기 때문에 발생한 산업재해를 분석･검토하여, 동종재해 또는 유사재해의 재발 방지를 위해서이다. 이렇게 「산업안전보건법」에서는 재해 재발 방지계획을 기록·보존하도록 의무화하고 있고, 위반 시 300만 원 이하의 과태료 부과하고 있다.

보고사항: ① 발생 개요 및 피해 상황, ② 조치 및 전망, ③ 그 밖의 중요사항

여덟째, 산업재해 예방의 실효성을 높이기 위한 정책수단을 지닌다. 산재 예방을 위하여 위험성 평가, 산업안전지도사를 도입하는 등 체계적인 정책수단을 갖고 있다. 노동부는 산업안전·보건 관련 단체 등에 대한 지원 및 지도·감독뿐만 아니라 안전·보건 조치에 관한 지침 또는 표준을 정하여 지도·권고할 수 있고, 노동부장관은 유해 또는 위험한 기계·기구 및 설비의 안전기준을 정할 수 있다. 이는 산업재해를 예방하기 위한 방법으로 안전교육, 통계분석·유지 관리와 같은 기본적인 제도 외에 안전·보건을 위한 기술의 연구·개발 및 시설의 설치·운영, 안전성 평가 및 개선 등 실질적으로 산재 예방에 도움이 되는 시스템을 구축하고 있음을 알 수 있다(박상근, 2015).

아홉째, 근로자의 의무과 참여에 대해서도 명시하고 있다. 근로자의 구체적인 의무(준수사항)를 규정하고, 위반 시 300만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있도록 하고 있다. 근로자가 준수해야 하는 안전조치 및 보건 조치는 「산업안전보건기준에 관한 규칙」에서 구체적으로 규정하고 있다. 이렇게 근로자는 산업재해 예방을 위한 기준과 조치를 준수해야 하고, 안전보건교육 이수, 보호구 착용, 산업안전보건위원회가 심의·의결한 사항을 성실하게 이행할 의무가 있고, 역학조사 실시 시 협조, 공정안전보고서 이행 의무가 있고, 작업환경측정 신뢰성 평가 시 적극 협조해야 한다. 또한 사업주와 근로감독관, 공단 등 관계인이 실시하는 산재 예방에 관한 조치에 따라야 한다. 그리고 근로자의 참가 보장과 촉진을 유도(산업안전보건위원회)하고 있고, 근로자 대표의 권한(작업환경측정 시 참석 요청, 건강진단 결과 설명 요청 등)도 존중하고 있다.

열째, 산업재해 예방을 위하여 「한국산업안전보건공단법」을 설치 근거로 ‘한국산업안전보건공단’이라는 전문기관을 두고 있다. ‘한국산업안전보건공단’은 산업재해 예방기술의 연구·개발과 보급, 산업안전보건 기술지도 및 교육, 안전·보건진단 등 산업재해 예방에 관한 사업을 효율적으로 수행하고 있다. 주요 사업은 「한국산업안전보건공단법」 제6조에서 명시하고 있다. 즉 산업재해 예방기술의 연구·개발 및 보급, 산업안전보건에 관한 교육, 사업장의 산업재해 예방을 위한 안전·보건 진단 또는 관리 등과 이를 위한 기술지원, 유해하거나 위험한 기계·기구 등의 안전 인증 또는 안전 검사, 산업재해 예방을 위한 시설자금 지원, 산업재해 예방시설의 설치·운영, 산업안전보건에 관한 정보 및 자료의 수집·발간·제공, 산업안전보건에 관한 국제협력, 산업안전보건에 관해 고용노동부장관이나 그 밖에 중앙행정기관의 장이 위탁하는 사업 등을 수행하고 있다.

열한 번째, 산업재해 예방을 위한 재원의 규모를 명시하고 있다. 「산업재해보상보험법」 제95조 및 제96조에 의하면 산업재해보상보험 및 예방기금의 100분의 8 이상을 예방사업에 투입하도록 하고 있고, 그 규모는 연간 4,000억 원에 이르고 있다. 즉, 예방업무를 수행하는 ‘한국산업안전보건공단’은 예산을 안정적으로 확보하고 있는 셈이다(박상근, 2015).

열두 번째, 강제성 있는 벌칙조항을 두고 있다. 벌칙을 수반하는 최저 기준적 성격을 가진 「산업안전보건법」은 당사자의 의사 여부와 관계없이 적용하는, 강제성 있는 법으로, 형사처벌·과태료 부과·행정명령 등 다양하게 규정하고 있다. 법제의 실효성 확보 차원에서 형벌과 과태료 등 벌칙조항을 두고 있는 것이다. 법을 위반할 경우 기업들은 큰 벌금과 함께 기업 이미지가 실추·손상될 수 있다. 왜냐하면 위법 행위자에 대한 처벌은 물론이고, 그 업무의 주체인 법인(또는 개인)도 함께 처벌하는 규정을 두고 있고, 근로자를 사망에 이르게 한 사람에게는 유죄 판결을 선고하거나 약식명령을 고지하는 경우에는, 별도로 200시간 범위에서 산업재해 예방에 필요한 수강명령을 함께 부과하는 조항까지 명시하는 등 법률 위반 시 엄격하게 처벌하고 있다. 「산업안전보건법」은 대부분 사업주를 의무 주체를 규정하고 있기에 원칙적으로 법 위반 행위자와 관계없이 사업주에게 과태료를 부과하고 있다. 해당 법 제72조 위반내용에 따라 300만 원에서 1,000만 원 이하의 과태료를 부과하고 있는데, 종전에는 법 위반 시 1회에 한해 시정 기회를 부여했으나 공공성 강화 및 산업재해를 더욱 줄여보자는 차원에서 2011년 4월 시행령을 개정하면서 이제는 법을 위반할 경우 시정 기회 없이 바로 과태료를 부과하고 있다. 산업 분야에서 일하는 모든 근로자의 안전과 건강은 국가적으로도 중요한 사안이기 때문이다. 물론 처벌 없이 사업주에게 선언적인 의무만 부과(제5조)하는 경우도 있다. 참고로 과태료 부과 및 징수 권한은 고용노동부 장관에게 있다.

다. 「중대재해처벌법」 제정 배경과 특징

「중대재해처벌법」을 제정한 배경을 살펴보면, 2018년 12월 태안 화력발전소 압사 사고, 2020년 4월 이천 물류창고 건설 현장 화재 사고, 2020년 5월 현대중공업 아르곤 가스 질식 사고와 같은 산업재해로 인한 사망사고와 함께 가습기 살균제 사건 및 4·16 세월호 사고와 같은 시민재해로 인한 사망사고가 끊이지 않자, 사회적 문제로 비화하면서 대책 마련을 호소하는 목소리가 높아졌다. 이러한 사고와 재해가 잇달아 일어나는 근본적 이유는 기업이 안전보건관리체계를 제대로 구축하지 않아 발생했다고 보았기 때문이다.

「산업안전보건법」에서 사업주(회사 또는 회사대표)는 공장, 공사 현장 등 사업장을 총괄하는 안전보건관리책임자(현장소장)을 지정하여 「산업안전보건법」 하위 법령(산업안전보건법 시행령, 산업안전보건법 시행규칙, 산업안전보건에 관한 규칙)에서 규정하고 있는 사업장의 안전·보건 조치를 하여야 한다. 그러나 실제로 「산업안전보건법」에서 명시하고 있는 작업장 난간의 규격, 길이, 강도 등을 점검하기에는, 더구나 사업장과 거리가 먼 경우 사업주가 직접 현장에 가서 안전 상황을 모두 확인하는 경우가 드물었다. 따라서 사업장에서 중대한 산업재해가 발생해도 사업주가 실형을 받는 경우는 거의 없었다. 이런 맹점이 있어 중대사고는 줄어들지 않았다. 대표적인 사례가 바로 태안 화력발전소 근로자 사망 사건이다.

이에 2021년 문재인 정부 및 더불어민주당에서는 「산업안전보건법」 개정 및 「중대재해 처벌 등에 관한 법률」(약칭: 중대재해처벌법)을 새롭게 추진하였다. 사업주나 경영책임자가 안전 확보 의무 조치를 소홀히 하여 중대한 산업재해나 시민재해가 발생할 경우, 사업주나 경영책임자도 처벌하자는 것이다. 기업의 안전·보건 조치를 강화하고, 안전에 대한 투자를 확대하여 중대산업재해를 예방, 근로자의 생명과 신체를 보호하자는 목적으로 2021년 1월 8일, 국회 본회의를 통과하였고 2022년 1월 27일부터 시행하였다.

「산업안전보건법」의 미흡한 부분을 보완하기 위해 「중대재해처벌법」을 제정한 것이다. 우선 「산업안전보건법」상 재해의 정의는 ‘산업재해 중 중대재해’이지만, 「중대재해처벌법」상 재해의 정의는 ‘산업안전보건법상 산업재해 중 중대산업재해’이다. 중대재해는 다시 중대산업재해와 중대시민재해로 나뉜다. 중대산업재해란 ① 사망자가 발생하거나 ② 전치 6개월 이상의 부상자 2명 이상이거나 ③ 직업성 질병자가 1년 이내 3명 이상 발생한 산업재해를 말하고, 중대시민재해는 특정 원료 또는 제조물, 공중이용시설 또는 공중교통수단의 설계, 제조, 설치, 관리상의 결함을 원인으로 하여 발생한 재해로서 중대산업재해와 유사한 피해가 발생한 재해를 가리킨다.

첫째, 의무 주체가 다르다. 「산업안전보건법」의 의무 주체는 사업주(개인 또는 법인), 각 사업장 단위의 안전보건관리책임자이지만, 「중대재해처벌법」의 의무 주체는 자연인인 개인사업주 또는 경영책임자이다. 둘째, 보호 대상이 다르다. 「산업안전보건법」의 보호 대상은 노무를 제공하는 사람, 근로자, 수급인의 근로자, 특수형태 근로자이지만, 「중대재해처벌법」의 보호 대상은 종사자, 근로자, 노무제공자, 수급인, 수급인의 근로자 및 노무제공자이다. 셋째, 의무 내용이 다르다. 「산업안전보건법」의 의무 내용이 사업주의 안전조치, 사업주의 보건조치라고 한다면, 「중대재해처벌법」의 의무 내용은 경영책임자 등이 종사자에 대한 안전보건확보의무를 진다. 「산업안전보건법」은 사업장의 직접적이고 구체적인 안전·보건 조치를 명시하고 있다면, 「중대재해처벌법」은 경영책임자의 관리·감독을 위한 안전보건관리시스템 구축을 명시하고 있다. 즉 사업주와 경영책임자 등은 실질적으로 지배, 운영, 관리하는 사업이나 사업장에서는 종사자의 안전과 보건상 유해 혹은 위험을 방지하기 위해, 안전과 보건에 대한 확보 의무를 다해야 한다는 것이다. 넷째, 적용 범위가 다르다. 「산업안전보건법」의 적용 범위는 전 사업 또는 사업자에 적용하지만, 「중대재해처벌법」의 적용 범위는 상시근로자 수 5인 미만 사업 또는 사업장은 제외한다.

<표 3-4> 「산업안전보건법」과 「중대재해처벌법」의 차이

	산업안전보건법	중대재해처벌법-산업재해	중대재해처벌법-시민재해
보호주체	근로자 (노무를 제공하는 사람의 안전 및 보건을 유지 증진하기 위함)	시민과 종사자의 생명과 신체를 보호함	시민과 종사자의 생명과 신체를 보호함
의무주체	사업주 (법인 + 개인사업주)	사업주, 경영책임자 등 (의사결정에 실질적 영향이 있는 자)	사업주, 경영책임자 등 (의사결정에 실질적 영향이 있는 자)
적용범위	전 사업장 적용 (다만, 안전보건관리체계는 50인 이상)	상시근로자 5인 미만 사업장은 적용 제외(50인 미만 사업장은 3년 후 시행)	상시근로자 5인 미만 사업장은 적용 제외(50인 미만 사업장은 3년 후 시행)

다섯째, 목적도 다르다. 어떤 의미에서 「산업안전보건법」은 사전에 산업재해를 예방하는 법률이라면 「중대재해처벌법」은 산업재해가 발생한 뒤 사업주를 처벌하기 위한 법이라고 할 수 있다. 따라서 「산업안전보건법」이 사업장 특성에 맞게 사업장의 안전보건활동에 초점을 맞추고 있다면, 「중대재해처벌법」은 회사 경영 전반의 안전시스템구축에 중점을 두고 있다. 다시 말해, 「산업안전보건법」은 산업재해 예방을 목적으로 만든 법이기에, 처벌 대상은 안전보건총괄책임자(현장소장, 공장장)로 제한했는데, 「중대재해처벌법」은 예방조치를 제대로 하지 않아 중대한 산업재해 및 대형사고가 발생하면 경영책임자도 처벌하겠다는 목적으로 제정한 법이다.

<표 3-5> 「중대재해처벌법」의 목적 및 정의

중대재해처벌법

제1조(목적) 이 법은 사업 또는 사업장, 공중이용시설 및 공중교통수단을 운영하거나 인체에 해로운 원료나 제조물을 취급하면서 안전·보건 조치 의무를 위반하여 인명피해를 발생하게 한 사업주, 경영책임자, 공무원 및 법인의 처벌 등을 규정함으로써 중대재해를 예방하고 시민과 종사자의 생명과 신체를 보호함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “중대재해”란 “중대산업재해”와 “중대시민재해”를 말한다.

2. “중대산업재해”란 「산업안전보건법」 제2조 제1호에 따른 산업재해 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 결과를 야기한 재해를 말한다. 가. 사망자가 1명 이상 발생 나. 동일한 사고로 6개월 이상 치료가 필요한 부상자가 2명 이상 발생 다. 동일한 유해 요인으로 급성중독 등 대통령령으로 정하는 직업성 질병자가 1년 이내에 3명 이상 발생

3. “중대시민재해”란 특정 원료 또는 제조물, 공중이용시설 또는 공중교통수단의 설계, 제조, 설치, 관리상의 결함을 원인으로 하여 발생한 재해로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 결과를 야기한 재해를 말한다. 다만, 중대산업재해에 해당하는 재해는 제외한다. 가. 사망자가 1명 이상 발생 나. 동일한 사고로 2개월 이상 치료가 필요한 부상자가 10명 이상 발생 다. 동일한 원인으로 3개월 이상 치료가 필요한 질병자가 10명 이상 발생

여섯째, 처벌 수준이 다르다. 「산업안전보건법」의 처벌 수준은 사망 시 7년 이하 징역 또는 1억 원 이하 벌금, 안전·보건 조치 위반 시 5년 이하 징역 또는 5천만 원 이하 벌금이며, 법인의 경우 사망 시 10억 원 이하 벌금, 안전·보건 조치 위반 시 5천만 원 이하 벌금이고, 「중대재해처벌법」 처벌 수준은 사망 시 1년 이상 징역 또는 10억 원 이하 벌금, 부상·질병의 경우 7년 이하 징역 또는 1억 원 이하 벌금이며, 법인의 경우 사망 시 50억 원 이하 벌금 부상·질병의 경우 10억 원 이하 벌금이다. 「중대재해처벌법」은 제4조가 핵심인데, 사업주와 경영책임자 등이 법 제4조에서 명시하고 있는 안전보건확보의무를 위반하고, 법 제2조에서 언급하고 있는 중대산업재해 또는 중대시민재해가 발생, 안전보건확보의무 위반과 중대재해 사이에 인과관계가 성립한다면 법 제6조에 의거, 형사 처벌할 수 있다는 것이다. 사망의 경우 1년 이상의 징역 또는 10억 원 이하의 벌금으로 강도 높은 처벌을 받고, 민법상 손해액의 최대 5배의 범위에서 징벌적 손해배상책임을 부담할 수도 있다.

「중대재해처벌법」이 이와 같이 처벌을 강화한 것은 처벌이 목적이 아니라 처벌받지 않으려면 철저하게 사고·재해 예방에 만전을 기하라는 의미이다. 따라서 처벌을 면하기 위해서라도 사업주 또는 경영책임자 등은 법 제4조를 잘 준수해야 한다. 예를 들어, 2021년 6월, 광주 학동 철거건물 붕괴 사고 현장에서 근로자가 사망했다면 「산업안전보건법」을 적용했겠지만, 일반 시민이 사망했기 때문에 철거업체와 감리업체에는 업무상 과실치사상죄를 적용할 가능성이 높다. 여기에서 관건은 근로자 여부이다. 「산업안전보건법」은 근로자를 보호하기 위해 만든 법이기 때문에, 공사 현장에서 발생한 재해로 근로자가 아닌 일반 시민이 크게 다치거나 사망한 경우, 행위자를 처벌할 수 없었지만, 「중대재해처벌법」을 통해 이제는 처벌할 수 있다. 즉 중대재해 안에 중대산업재해와 중대시민재해를 포함하고 있어, 보호 대상인 시민이 크게 다치거나 사망하면 처벌이 가능해진 것이다. 요컨대 「중대재해처벌법」 시행 이후, 모든 산업재해 발생 시 근로자뿐만 아니라 이제는 일반 시민의 생명·신체 보호도 가능해졌다고 말할 수 있다.

<표 3-6> 「중대재해처벌법」과 시행령

중대재해처벌법	중대재해 처벌 등에 관한 법률 시행령
제4조(사업주와 경영책임자 등의 안전 및 보건 확보 의무) ① 사업주 또는 경영책임자 등은 사업주나 법인 또는 기관이 실질적으로 지배·운영·관리하는 사업 또는 사업장에서 종사자의 안전·보건상 유해 또는 위험을 방지하기 위하여 그 사업 또는 사업장의 특성 및 규모 등을 고려하여 다음 각 호에 따른 조치를 하여야 한다. 1. 재해 예방에 필요한 인력 및 예산 등 안전보건관리체계의 구축 및 그 이행에 관한 조치 2. 재해 발생 시 재발 방지대책의 수립 및 그 이행에 관한 조치 3. 중앙행정기관·지방자치단체가 관계 법령에 따라 개선, 시정 등을 명한 사항의 이행에 관한 조치 4. 안전·보건 관계 법령에 따른 의무이행에 필요한 관리상의 조치 ② 제1항 제1호·제4호의 조치에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.	제4조(안전보건관리체계의 구축 및 이행 조치) 법 제4조 제1항 제1호에 따른 조치의 구체적인 사항은 다음 각 호와 같다. 1. 사업 또는 사업장의 안전·보건에 관한 목표와 경영방침을 설정할 것 2. 「산업안전보건법」 제17조부터 제19조까지 및 제22조에 따라 두어야 하는 인력이 총 3명 이상이고 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업 또는 사업장인 경우에는 안전·보건에 관한 업무를 총괄·관리하는 전담 조직을 둘 것. 이 경우 나목에 해당하지 않던 건설사업자가 나목에 해당하게 된 경우에는 공시한 연도의 다음 연도 1월 1일까지 해당 조직을 두어야 한다. 가. 상시근로자 수가 500명 이상인 사업 또는 사업장 나. 「건설산업기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 별표 1에 따른 토목건축공사업에 대해 같은 법 제23조에 따라 평가하여 공시된 시공 능력의 순위가 상위 200위 이내인 건설사업자 3. 사업 또는 사업장의 특성에 따른 유해·위험 요인을 확인하여 개선하는 업무절차를 마련하고, 해당 업무절차에 따라 유해·위험 요인의 확인 및 개선이 이루어지는지를 반기 1회 이상 점검한 후 필요한 조치를 할 것. 다만, 「산업안전보건법」 제36조에 따른 위험성 평가를 하는 절차를 마련하고, 그 절차에 따라 위험성 평가를 직접 실시하거나 실시하도록 하여 실시 결과를 보고 받은 경우에는 해당 업무절차에 따라 유해·위험 요인의 확인 및 개선에 대한 점검을 한 것으로 본다. 4. 다음 각 목의 사항을 이행하는 데 필요한 예산을 편성하고 그 편성된 용도에 맞게 집행하도록 할 것 가. 재해 예방을 위해 필요한 안전·보건에 관한 인력, 시설 및 장비의 구비 나. 제3호에서 정한 유해·위험 요인의 개선 다. 그 밖에 안전보건관리체계 구축 등을 위해 필요한 사항으로서 고용노동부장관이 정하여 고시하는 사항 5. 「산업안전보건법」 제15조, 제16조 및 제62조에 따른 안전보건관리책임자, 관리감독자 및 안전보건총괄책임자(이하 이 조에서 “안전보건관리책임자등”이라 함)가 같은 조에서 규정한 각각의 업무를 각 사업장에서 충실히 수행할 수 있도록 다음 각 목의 조치를 할 것 가. 안전보건관리책임자등에게 해당 업무 수행에 필요한 권한과 예산을 줄 것 나. 안전보건관리책임자등이 해당 업무를 충실하게 수행하는지를 평가하는 기준을 마련하고, 그 기준에 따라 반기 1회 이상 평가·관리할 것 6. 「산업안전보건법」 제17조부터 제19조까지 및 제22조에 따라 정해진 수 이상의 안전관리자, 보건관리자, 안전보건관리담당자 및 산업보건의를 배치할 것. 다만, 다른 법령에서 해당 인력의 배치에 대해 달리 정하고 있는 경우에는 그에 따르고, 배치해야 할 인력이 다른 업무를 겸직하는 경우에는 고용노동부장관이 정하여 고시하는 기준에 따라 안전·보건에 관한 업무 수행시간을 보장해야 한다. 7. 사업 또는 사업장의 안전·보건에 관한 사항에 대해 종사자의 의견을 듣는 절차를 마련하고, 그 절차에 따라 의견을 들어 재해 예방에 필요하다고 인정하는 경우에는 그에 대한 개선방안을 마련하여 이행하는지를 반기 1회 이상 점검한 후 필요한 조치를 할 것. 다만, 「산업안전보건법」 제24조에 따른 산업안전보건위원회 및 같은 법 제64조·제75조에 따른 안전 및 보건에 관한 협의체에서 사업 또는 사업장의 안전·보건에 관하여 논의하거나 심의·의결한 경우에는 해당 종사자의 의견을 들은 것으로 본다. 8. 사업 또는 사업장에 중대산업재해가 발생하거나 발생할 급박한 위험이 있을 경우를 대비하여 다음 각 목의 조치에 관한 매뉴얼을 마련하고, 해당 매뉴얼에 따라 조치하는지를 반기 1회 이상 점검할 것 가. 작업 중지, 근로자 대피, 위험 요인 제거 등 대응 조치 나. 중대산업재해를 입은 사람에 대한 구호 조치 다. 추가 피해방지를 위한 조치 9. 제3자에게 업무의 도급, 용역, 위탁 등을 하는 경우에는 종사자의 안전·보건을 확보하기 위해 다음 각 목의 기준과 절차를 마련하고, 그 기준과 절차에 따라 도급, 용역, 위탁 등이 이루어지는지를 반기 1회 이상 점검할 것 가. 도급, 용역, 위탁 등을 받는 자의 산업재해 예방을 위한 조치 능력과 기술에 관한 평가 기준·절차 나. 도급, 용역, 위탁 등을 받는 자의 안전·보건을 위한 관리비용에 관한 기준 다. 건설업 및 조선업의 경우 도급, 용역, 위탁 등을 받는 자의 안전·보건을 위한 공사 기간 또는 건조 기간에 관한 기준

「산업안전보건법」이 근로자를 중심에 놓고 안전사고가 발생하지 않도록 철저하게 준수해야 하는 내용이라면, 「중대재해처벌법」은 사업주 또는 경영책임자의 근로자에 대한 안전·보건 확보 의무를 염두에 두고 있다. 즉 「중대재해처벌법」 제정의 가장 큰 의의는 산업재해가 발생하지 않도록 더욱 확실한 예방 대책을 수립하고 실효성 있는 안전·보건 관리체계를 구축하라는 것이다.

앞에서 언급한 것처럼 근로자도 국민이고 학생도 국민이다. 안전에 차별이 있어서는 안 된다. 「산업안전보건법」과 「중대재해처벌법」 제정을 통해 근로자 보호와 산업재해 예방을 위해 노력하는 것처럼, 형평성 차원에서라도 학교안전 법제도 산업안전 법제 수준으로 내용을 강화하여 학생 보호와 학교안전사고 예방에 만전을 기할 필요가 있다. 특히 「중대재해처벌법」 제정의 취지와 의미를 참고하여 학교안전사고가 발생하지 않도록 더욱 확실한 예방 및 대책을 수립하고, 보다 실효성 있는 안전관리시스템을 구축할 필요가 있다.

다만 학교안전 법제는 무과실책임주의를 채택하고 있고, 학교 현장에는 안전 전문성을 갖춘 인력이 거의 없기에 「중대재해처벌법」 내용을 그대로 적용하기는 어렵다. 우선 충분한 예산을 지원하여 학교안전 예방 및 관리시스템을 산업재해 예방 및 관리시스템 수준으로 향상하고, 이 업무를 효율적으로 수행할 수 있는 학교안전담당관(안전교사 및 안전전담직원 포함) 제도 도입 등 전문인력 배치도 시급하다. 그런 이후에도 예방조치와 안전교육을 제대로 하지 않아 중대한 학교안전사고가 발생할 때는 처벌 강화 등 확실하게 책임을 묻는 방향으로 나갈 필요가 있다.

3. 「학교안전법」 분석 및 특징

지금까지 산업안전 법제 중 대표적인 「산업안전보건법」과 「중대재해처벌법」에 대해 살펴보았다. 본 연구의 관심 영역인 「학교안전법」을 여기에서 다루면서 추후 산업안전 법제의 특징과 비교하여, 발전적 시사점을 제시하고자 한다.

교육은 국가의 기본 책무이기에, 교육기관으로서의 학교는 국가가 책임지고 종합적 인권 및 교육기본권을 보장하는 장소이다. 그리고 학생 안전권 확보와 안전한 학교 환경의 조성은 헌법정신에 입각한 교육의 기본 전제조건으로, 사회적 보호 대상인 학생을 안전사고, 학교폭력, 범죄, 자살, 자연재해, 사회적 재난 등 각종 위험으로부터 보호하여 건강한 사회구성원으로서 성장하게 하는 것은 국가와 사회의 기본적인 책무이다. 그럼에도 학생안전을 포함하여 학교안전을 보장하지 못하는 것은 국가의 교육기본권 보장 의무의 해태이고, 학생의 교육기본권 침해라고 할 수 있다.

가. 「학교안전법」 제정 배경과 의미

먼저 「학교안전법」 제정 배경을 살펴보면, 학교안전공제회라는 제도가 없을 당시에는 교사와 학교장의 불법행위는 민법 제750조에 의거하여 책임을 졌고, 학생의 불법행위는 민법 제755조에 의해 교사가 감독자의 책임을 졌다. 학교 안에서 교육·지도·관리·감독의 책임은 부모 대신 교원에게 있었기 때문이다. 따라서 교사는 학교에서 발생한 안전사고에 대해 상당한 책임과 심적 부담을 안고 있었다. 학교안전사고가 발생하면 교사에게 학생의 지도·감독을 부실·소홀하게 했다는 책임을 물어 소송을 제기하는 일이 잦아지자, 피해 학생의 학부모와 심리적 갈등, 정부와는 징계 및 형사 책임 공방까지 벌여야 하는 일까지 생기자, 심리적 고통과 경제적 부담으로 말미암아 교사들의 교육활동이 크게 위축되었다(최미리 외, 2007). 또한 학교안전사고는 교사뿐만 아니라 학생들에게도 학습권의 침해, 신체적·정신적 피해를 주었다(정정일, 2016).

「학교안전법」 제정 배경과 개정 과정은 주로 강희원·김상철의 글과 김종길의 논문을 토대로 기술하였다. 강희원·김상철, 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」에 대한 입법 평가, 입법 평가연구 제7호, 한국법제연구원, 2013.9, 102-104쪽. 김종길, ｢학교안전사고 관련 제도 개선에 관한 정책의제 설정 과정 분석 - ｢학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률｣ 입법과정을 중심으로｣, 한국교원대학교 교육정책대학원 석사학위 논문, 2009년 2월, 33-38쪽.

이와 같은 이유로 학교안전사고에 영향을 받지 않고 교사는 교육활동에 전념하고 학생은 학업에 몰두할 수 있는 여건을 마련해야 한다는 공감대가 1980년에 형성되어, 학교에서 발생한 사고에 대해 치료비를 보상하는 법제의 필요성이 제기되었다. 특히 학교는 성장기에 있는 학생들이 단체로 모여 있는 곳이기에 그 특성상, 쉬는 시간·점심 시간·휴식 시간에 학생들끼리 우발적인 충돌 또는 크고 작은 장난·싸움이 적지 않게 발생한다. 이러한 사고는 사실상 교사의 지도·감독 범위 밖에서 일어난 사고이기에 교사에게 직접적인 배상책임이 없음에도 피해자가 교사를 상대로 직접 경제적 보상을 요구하거나 손해배상 청구 소송을 제기하는 경우가 적지 않았다.

이에 각종 학교안전사고로 인한 피해를 보상하기 위해, 학교안전공제회를 설립·운영하도록 명시하고 있는 「교원 지위 향상을 위한 특별법」 제5조가 있음에도 불구하고 후속 법률이 제정되지 아니하자, 1987년 12월 9일에 ｢민법｣ 제32조(비영리법인의 설립과 허가)에 근거하여 ‘서울학교안전공제회’를 설립하였다. 이렇게 서울을 시작으로 전국 16개 시·도별 공제회가 설립되었다. 그러나 상호부조적인 차원에서 출발한 학교안전공제회는 민법상 사단법인의 모양새를 취했기 때문에 안정적인 기금 조성이 힘들었고, 법적 근거가 없어 국가의 재정지원 요구도 어려웠으며, 각 지역별로 보상기준마저 달라 지역 간 불균형의 문제도 심각하게 제기되었다.

제5조(학교안전사고로부터의 보호) ① 각급 학교 교육시설의 설치･관리 및 교육활동 중에 발생하는 사고로부터 교원과 학생을 보호함으로써 교원이 그 직무를 안정되게 수행할 수 있도록 하기 위하여 학교안전공제회를 설립･운영한다. ② 학교안전공제회에 관하여는 따로 법률로 정한다.

당시, 즉 학교안전공제회 설립 초기에는 학생들이 가져온 폐휴지 매각대금 등으로 학교에서 보상금을 충당하였다. 이후 공제회비 갹출, 교육청 지원금(사실상 국가 세금) 등으로 충당하였다.

그리고 학교안전공제회는 인적 보상만 되고 물적 보상이 되지 않는 한계가 있어, 학교안전공제회와는 별도로 단위 학교장의 상호부조로 재해를 입은 교육시설의 복구 및 화재로 인한 손해배상을 위해 교육시설재난공제회를 「민법」 제32조에 근거하여 설립하였다. 두 제도가 상당 부분 교사들에게 도움이 되고 학교시설물 복구에 기여하였으나, 여전히 학교안전사고에 대한 보상시스템이 취약할 뿐만 아니라 기금 조성에 대한 법적 근거 미비 등의 문제가 크게 대두되자, 이러한 문제를 해결하기 위해 각 교육청, 한국교원단체총연합회 등을 중심으로 법률 제정의 요구가 있었다.

이러한 요구를 수용하는 차원에서 1987년 ‘학교안전관리공제회육성법’을 입법 예고하였고, 2003년 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 특별법」을 입법 예고하였으며, 2005년에는 정부에서 법안을 제출하였다. 그리고 마침내 2006년 12월 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」이 국회를 통과했고, 2007년 9월부터 시행하였다(정필운 외, 2015). 이렇게 우여곡절 끝에 제정된 「학교안전법」은 학교안전사고 예방과 보상에 관한 법적 근거를 마련했다는 점, 즉 학교안전사고로부터 학생을 보호하고 피해에 대해 신속·적정한 보상을 하며, 교사에게 돌아오는 심적 고통과 금전적 부담으로 인한 교육활동의 위축을 방지하는 등 교사가 안심하고 가르치는 일에 전념할 수 있는 학교안전망 구축의 기틀을 마련했다는데 큰 의의가 있다(「학교안전법」 해설서, 2014).

「학교안전법」의 제정 취지와 의미를 요약, 정리하면 다음과 같다. 첫째, 학교안전사고를 개인의 책임 영역에서 사회적 보호영역으로 전환하고, 국가가 이를 보장하기로 했다. 즉 「학교안전법」의 제정은 헌법상 국가에 부여된 기본권 보호 의무의 구체적 실현이다. 둘째, 학교안전사고 예방을 법의 제목과 본문에 명문화하여, 교육부장관 등에게 학교안전사고 예방을 위한 학교안전관리 기준 적용 등 필요한 정책을 마련하게 하고, 학생 등에 대해 안전교육을 할 수 있게 명시하였다. 셋째, 임의적 성격의 상호부조적 공제제도에서 벗어나 전국단위의 보상기준을 만들어 체계적으로 운영하는 사회보험 수준의 공적 보상제도로 진전됐다. 즉 학교안전공제의 법적 근거를 마련해, 시･도 교육감은 학교안전공제회를 설립, 학교안전공제사업을 실시할 수 있게 되었다. 넷째, 학교안전사고는 성장기 어린 학생에 의한 우발적 사고가 많은 것을 감안하여 「민법」, 「형법」, 「국가배상법」, 「국민건강보험법」 등의 법제보다 「학교안전법」을 우선 적용함으로 차별적 유리성을 부여하였다(박주영, 2017). 다섯째, 학교안전공제회에서 공제급여라는 제도를 통해 우선적으로 긴급 구호, 신속한 치료, 치료비 지원 등 먼저 의료비를 보상한 후 책임 관계 등 잘잘못을 가려 구상권을 청구하도록 하였다(김종길, 2013). 여섯째, 학교안전사고 발생 후, 교사에게 제기되는 민사 또는 형사적인 책임을 최소화하여 교사가 안정적으로 교육활동에 임할 수 있는 분위기를 조성하고 교원의 지위를 향상할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다(김종길, 2013). 일곱째, 학교안전사고 예방 및 공제사업의 효율적 수행을 위해 학교안전공제중앙회를 설립하도록 하였다. 여덟째, 학교안전사고 발생으로 학생 등이 피해를 입었을 때 보상하는 공제급여의 종류 및 제한 사유 등에 대한 사항을 구체적으로 명시하였다. 아홉째, 학교장 등 공제가입자가 학교안전공제회에 납부하여야 하는 공제료의 산정기준을 명문화하였다. 열째, 지급한 공제급여가 적정했는가를 심사하기 위해 그 결정에 불복하는 절차로 심사청구 및 재심사청구를 마련하였다. 열한 번째, 학교안전공제회의 안정적, 정상적인 운영을 위해 일정 수준의 기금을 조성, 확보하도록 법적 근거를 마련하였다(양희산, 2003).

법제처의 「학교안전법」 제정 이유와 송효근의 ‘학교안전공제제도와 교육활동 보호’를 참고하였다.(법률 제8267호, 2007.1.26. 제정, 2007.9.1. 시행)

공제급여는 요양급여･장해급여･간병급여･유족급여･장의비･위로금･비용의 보전 등으로 구분하고, 자해･자살, 과실상계 등 공제급여 지급 제한 사유를 명시하고, 교직원에 대한 구상권 청구를 고의･중과실로 제한하였다.

공제료 산정은 교육부에서 최근 3년 동안의 학교안전사고 발생 및 공제급여 지급 현황 등을 반영하여 산정기준을 정하면, 학교안전공제회는 그에 따라 결정된 공제료를 공제가입자에게 통보하도록 하였다.

다만 「학교안전법」 제정 추진 당시, 여러 형태의 학교안전사고보상시스템 법제와 사례를 논의하였으나, 비판적 검토 없이 기존에 민법상의 단체로 운영하던 ‘공제회 조직’을 무분별하게 모방하고, ‘공제기금 등 재산’을 포괄 승계한 것은 못내 아쉬운 점이다. 기존의 조직과 내용에 학교안전사고 예방에 관한 몇 가지 규정을 추가한 형태로 일단락되었기 때문이다(김상철, 2013).

주지하다시피 「학교안전법」은 예방보다는 보상에 초점을 맞춰 제정하였다. 왜냐하면 당시 학교안전사고를 둘러싸고 책임과 보상 문제로 교사의 교육활동이 위축되는 등 교단의 갈등이 심했기 때문에, 학교에서 발생하는 안전사고에 대한 보상을 체계적으로 지원하기 위해서 이 법을 제정했기 때문이다. 결국 보상에 관한 특별법 성격의 「학교안전법」은 학생이 사고를 당해 피해를 입었을 경우, 손해배상이 아닌 공적 사회보험의 수준으로 대응하도록 하여, 교사·학교장의 부담을 크게 분산·경감해주고, 사고 피해자들에게는 신속·적정하게 보상하도록 하였다(손민호, 2013). 사회보장제도는 시민법상의 모순을 극복하고 개인의 사회적 위험‧생활 불능‧빈곤 및 생활장해에 대해 국가 또는 사회가 직접 개입함으로써 국민의 생존권을 보장하기 위하여 대두된 법 개념이다(이상윤, 2012).

따라서 이 법은 학교장의 가입 의사를 묻지 않고 유·초·중·고와 평생교육시설을 학교안전공제회에 의무적으로 가입,(외국인학교는 임의가입 대상) 공제료를 부담하도록 하여 학교안전사고의 보상 문제를 형식상 국가가 관장하는 사회보험의 방식으로 학교안전공제제도를 도입·운영하고 있다. 학교안전공제제도는 학교안전사고로 인해 입은 피해를 사회보장 차원에서 직접 전보하는 성격을 지니고 있어, 불법행위로 인한 손해를 배상하는 제도와는 취지와 목적을 달리한다(최은, 2016).

나. 「학교안전법」 주요 개정 내용

「학교안전법」은 유의미한 제·개정을 전후로, 크게 네 번의 시기로 나눠 볼 수 있다. 첫째, 학교안전공제회 설립 이전 시기, 둘째, 사단법인 형태의 지역별 학교안전공제회 시기, 셋째, 「학교안전법」 제정 이후의 학교안전공제회 시기, 그리고 마지막으로 2014년 세월호 사고 이후 법제 개정으로 학교안전사고 예방에 관한 정책을 명문화한 시기가 그것이다.

법 개정은 시대가 변화함에 따라, 또는 사회적 요구에 따라 필요한 것을 추가하고 불필요한 것을 삭제하는 것으로, 「학교안전법」도 시대의 변화와 그에 따른 사회적 요구에 따라 2007년 제정된 이후 18차례 넘게 개정하였다(정필운·김수홍, 2016). 여기에서 타 법률 개정으로 인한 형식적인 개정이 총 9차례, 내용에 대한 실질적인 개정이 총 9차례 정도 있었다. 그 가운데 법률 내용과 관련 있는 실질적인 개정은 제1차부터 제4차까지로 학교안전공제회나 공제제도에 관한 것이었고, 제5차부터 제7차까지는 학교안전사고의 예방에 관한 것이었으며, 제8차는 헌법재판소의 위헌 결정에 따른 개정이었다(정필운 외, 2016).

그 중 예방에 관한 주요 개정 내용을 살펴보면 다음과 같다. 제5차 개정부터 주로 학교안전사고 예방에 관한 내용을 명시하였다. 충남 태안 사설 캠프 사고를 비롯하여 각종 청소년 수련시설 캠프, 해병대 체험교육 캠프 등 야외활동 중에 사고와 재해가 여러 번 발생했기 때문이다. 따라서 학교 밖 교육활동의 사각지대를 없애고 사고와 재해를 예방하는 차원에서 학교에서 학생들이 이용하는 시설의 안전 여부를 확인해야 한다는 요구가 커졌다. 그에 따라 학교장이 교육활동을 직접 실시하는 경우, 매 학기 시작 전날까지 안전 대책을 점검・확인하는 등 필요한 조치를 강구하도록 하고, 학교장이 교육활동을 타 기관 또는 시설에 위탁 실시할 경우, 실시 전날까지 대책을 마련하여 학교운영위원회에 보고하고 안전 점검 결과 및 안전교육 실시 여부, 안전 대책 여부, 보험 가입 유무, 「청소년활동진흥법」에 따라 인증받은 프로그램이 맞는지 등을 점검・확인하도록 하여 교육활동 중에 발생하는 학생들의 안전사고를 예방하고자 했다.

교육활동 위탁 시 학교안전사고 예방을 위한 사항: ① 위탁할 기관 또는 단체 등의 설립 인가·허가 등의 여부 ② 교육활동 중에 발생하는 사고로 인한 손해배상책임을 담보하기 위한 보험 등의 가입 여부 ③ 「청소년활동진흥법」 제10조 제1호에 따른 청소년수련시설의 경우 같은 법 제36조에 따라 인증을 받은 청소년수련활동 프로그램을 실시하는지의 여부 ④ 「청소년진흥법」 제10조 제1호에 따른 청소년수련시설의 경우 같은 법 제18조, 제18조의 2, 제18조의 3, 제19조 및 제19조의 2에 따른 안전 점검 및 안전교육 실시, 종합평가 결과 및 이에 따라 개선 조치 이행 등의 여부 ⑤ 그 밖의 관계 법령에 따라 실시되는 교육활동 프로그램의 안전 점검, 안전 대책 등의 여부

제6차 개정은 세월호 사고 이후, 대책 마련 차원에서 개정하였다. 세월호 사고를 계기로 학교안전사고 예방정책은 전환점 및 일대 변화를 맞이하였다. 즉 학교안전 책임을 더욱 강화하는 차원에서 교육활동의 범위에 등하교 시간뿐만 아니라 수학여행・체험활동 등 현장학습을 포함하였다.(제2조 제4호) 학교 교육활동 중에 안전사고가 지속적으로 발생함에 따라 학교안전사고 예방 및 대응 등 체계적・효율적인 안전관리시스템 마련이 절박한 상태였기에, 제6차 개정을 통해 학교안전사고 예방계획의 수립・시행을 의무화하고, 예방계획에 대한 평가, 안전사고 예방 관련 사업, 프로그램 및 교재 개발 등을 심의하는 학교안전사고예방위원회 구성하도록 하였다.(제4조의 2) 이를 효율적으로 추진하기 위해 실태조사를 할 수 있도록 했고,(제4조, 제4조의 3신설) 안전교육 대상을 학생・교직원 및 교육활동 참여자로 확대하였으며, 그 결과를 학기별로 교육감에게 보고하도록 하여,(제8조 제1항) 체계적인 학교안전교육의 실시 등으로 학교안전사고 예방 효과를 높이고자 했다(정필운 외, 2016).

그리고 시·도 교육청에 학교안전사고 예방 및 대책을 담당하는 전담부서를 설치·운영(제8조의 3 신설)하는 등 교육청과 교육부의 책무를 강화하였고, 사고 이후 효율적인 대처를 위한 관리지침의 제정과 학교안전사고로 피해를 입은 학생, 교직원, 교육활동 참여자와 그 가족에 대해 상담 치료 등 필요한 지원을 제공(제10조의 3 신설)하는 등 학교안전사고 예방 및 보상에 관한 각종 제도를 전반적으로 개편했다(정필운 외, 2016).

학교 밖 교육활동도 학교 안 교육활동 못지않게 학교안전의 중요한 부분이다. 세월호 사고 이후, 현장체험학습 안전과 관련해 대규모 수학여행(150명 이상) 시 50명당 1명씩 수학여행 안전관리자를 배치하도록 하고 있고, 사전 답사를 통해 학생들이 사용할 건물 안전, 화재 점검, 식당 위생, 조리실 청결 상태, 이동 동선, 숙박시설 주변 환경 등에 대한 안전 유무 확인 및 점검을 하도록 하고 있다. 그런데 시설 안전과 식당 위생 등의 문제는 지방자치단체 등 인허가 기관에서 평소에 점검·관리해야 할 사항이지 안전 분야 비전문가 집단인 학교 교사들에게 부담 지울 문제는 아니다.

또한 체험학습 교통안전과 관련해서도 차량 이동 시 교통법규 준수, 과속운전 금지 등 사전 안전 지도 및 운전자 교육을 실시하고 운행차량 및 운전자 적격 여부 점검과 운전자 음주 측정 등에 대한 지도책임을 학교 및 인솔 교사에게 지우고 있다. 그런데 이 문제도 학생들의 체험학습 차량에 대한 안전기준과 법규 위반에 대한 단속을 강화하여 문제를 해결할 사항이지, 위험 하나하나를 학교에서 확인·점검하고 부담할 문제는 아니다. 이런 까닭으로 학교현장에서는 교육활동 전 분야에 안전 업무 부담이 자꾸만 늘어나고 있어, 안전에 대한 심적 부담감으로 약간의 위험성을 수반하는 교육활동도 교원들이 가급적 하지 않으려 기피하는 문제점이 나타나고 있다(최은, 2016).

제7차 개정은 학교에서 실시하는 안전교육에 대한 중요성이 강조되고 있으나 학교교육활동과 관련한 학생들의 안전사고가 끊임없이 발생하고 있어 안전교육의 실효성 제고를 통한 학교안전사고를 적극 예방할 필요가 있어 개정하였다. 아울러 학부모 등의 안전 점검 참여를 보장하여 학교시설 안전 점검에 대하여 신뢰성을 확보하고자 했다(정필운 외, 2016).

주지하다시피 세월호 사고 이후, 학교안전에 대한 사회적, 국민적 관심이 커지자 정부는 2014년 11월 11일, 체험중심 안전교육 및 교원의 안전 전문성 강화, 시설 여건 개선, 안전인프라 구축 등 학교안전정책의 기본방향을 제시하는 「교육분야 안전 종합대책」을 발표하였다. 학교에서 어릴 때부터 체계적으로 안전교육을 실시하고, 교원을 안전교육 준전문가로 육성하는 동시에, 안전한 교육활동 제공 및 안전한 교육시설을 조성하겠다는 것이 주요 내용이었다. 그 중 교대와 사대 등 교원 양성과정에, 학생에게 직접 안전교육을 실시하는 체육과 보건교사의 경우 기존 전공과목에 안전 관련 내용을 포함하거나 별도의 안전과목을 신설하고, 교원 임용 및 승진 시 ‘(가칭)학교안전관리사’ 자격을 취득한 경우에는 가산점 등을 부여하는 방안을 검토하겠다고 발표하였다. 그러나 현재까지 현실화되지 못하고 있어 공염불이었다는 비판을 받고 있다.

교원자격증 소지자 또는 교원자격증 취득 예정자를 대상으로 안전, 구급, 재난 등 관련 이론 및 실기·면접을 실시하여 자격(국가공인)을 부여하는 제도.

당시 교육부가 보도자료 등을 통해 발표한 내용 :

* (가칭) “학교안전관리사” 자격 신설 및 운영

학교안전 관리에 관한 종합적·실무적 지식과 기술을 보유한 교직원 양성을 위해 “(가칭) 학교안전관리사” 국가자격을 신설(’16)한다. 안전 업무 담당자 및 보건, 체육, 기술·가정, 과학 등 교과 담당 교사가 우선 취득할 수 있도록 지원을 강화하며, 자격 취득 교직원에 대한 별도 우대방안도 마련한다.

* 교원양성과정에 안전 관련 전공과목 개설·운영

유·초등, 중등(체육), 보건 교과 등 직접적인 안전교육을 담당하는 교원의 전공과목에 안전과목으로 ‘유아안전교육’, ‘초등안전교육’, ‘응급처치와 심폐소생술’을 포함하거나 또는 안전 관련 내용으로 ‘학교보건 및 실습’ 과목에 학교 안전교육 관련 내용을 포함하여 운영한다.

또한 2015년 1월에는 ‘교육분야 안전 종합대책’의 후속 조치로 「학교안전법」을 대폭 개정하여, 3년을 주기로 교육부장관에게 학교안전사고 예방에 관한 기본계획을 수립하도록 했고, 시·도 교육감은 1년마다 지역계획 수립을, 학교장도 매년 학교계획 수립을 하도록 명시했다. 그리고 앞에서 언급한 것처럼 학교안전사고예방위원회 구성과 시･도 교육청에 학교안전사고 예방･대책 전담부서를 설치하였고, 학교안전사고와 위급상황에 효율적으로 대처하기 위한 관리지침도 신설하였고, 심리적 상담 지원 제도화 등도 포함하였다.

2015년 2월에는 ‘학교안전교육 7대 표준안’을 발표하였고, 2016년 3월에는 학교안전교육 실시 기준 등에 대한 고시(교육부 고시 제2016-90호)를 발표하였다. 즉 정규직 교직원은 3년마다 15시간 이상, 3년 미만의 계약직 교직원은 매 학기 2시간 이상, 방과후 교사 등 교육활동 참여자는 매년 1회 이상의 안전교육을 받도록 명시했다. 또한 세월호 사고 이후, 초중고 체육교과서에 ‘안전’이라는 영역을 신설하였다.

이후에도 2019년 12월, ｢교육시설 등의 안전 및 유지관리 등에 관한 법률｣(약칭: 교육시설법) 제정에 따라 「학교안전법」에 규정돼 있던 시설 관련 제6조와 제7조의 규정을 삭제하였고, 2021년 1월에는 대학안전사고 보상공제사업 근거 규정을 신설했다. 즉 ｢고등교육법｣ 제2조에 따른 대학에 대한 안전사고보상공제사업을 학교안전공제중앙회의 사업으로 실시할 수 있는 근거 규정이 생긴 것이다.(제29조) 아울러 대학총장은 대학에서 발생하는 안전사고, 감염병의 확산, 범죄, 재난 등 각종 위험으로부터 학생, 교직원 등 학교의 구성원을 안전하게 보호하기 위하여 안전관리계획을 수립･시행하도록 개선하였다.(고등교육법 제27조의2, 2020.12.22. 신설)

태안 해병대 캠프 및 세월호 사고 이후, 교육부가 나름대로 학교안전사고 예방과 안전 관련 대책들을 내놓았으나 여전히 부족한 점이 많다. 이제라도 체험시설과 숙박업소, 차량은 지자체 등 인허가 기관에서 평소에 선제적으로 보다 더 철저하게 안전 점검 및 관리하는 등 안전기준 강화와 법규 위반 법령 정비에 나서야 하고, 모든 교원을 학교안전 전문가로 육성하는 역량 강화 연수도 시행해야 하며, 2014년 정부가 발표한 대로 유·초·중·고 모든 교원과 행정실 소속 직원들에게 학교안전관리사 자격 취득을 의무화하고, 취득 시

혜택을 부여해야 할 것이다.

태안 해병대 캠프 및 세월호 사고 등 교육활동 중 발생한 대형사고 이후, 교육부는 떠들썩하게 관련 법령의 제･개정을 통해 재발 방지를 위한 제도 보완 대책을 내놓았고, 실제로 「학교안전법」, 「학교폭력예방법」, 「교육시설법」, 「고등교육법」 제･개정 등 학교안전사고 예방과 보상을 위한 법제를 여러 번 보완하고 진전된 정책을 전개했음에서도 불구하고, 학교안전사고는 줄어들기는커녕 지속적으로 증가하고 있다(유용흠, 2022). 교육부 등 정부는 왜 그동안의 노력과 대책이 실효성이 없는지 깊이 돌아볼 필요가 있다. 급한 마음에 막 던지듯 내놓은 땜질식 처방은 아니었는지 생각해 봐야 한다. 다시 말해, 안전 선진국들의 학교안전 법제를 참고하고, 학교안전 전문가들의 깊이 있는 견해와, 무엇보다 학교 현장의 목소리를 반영하면서 실효성 있는 대책을 마련했어야 했고, 예산 지원과 전담인력 확보도 병행했어야 했는데 과연 그렇게 했는지 성찰할 필요가 있다는 말이다.

「학교안전법」도 나름대로 여러 번의 개정 작업을 했고, 특히 세월호 사고 이후 학교안전 정책의 체계화를 꾀했으나 여전히 미흡하다는 비판에서 자유롭지 못하다. 시대의 변화와 학교 현장의 요구에 발맞춘다는 의미에서 산업안전 법제처럼 큰 폭의 개정 작업이 필요한 시점이다. 법 제정 이후 16년이 지난 현재까지 세월호 사고 이후를 제외하고는 현행 법률에 대한 논의가 간헐적, 부분적으로 이뤄졌을 뿐 전반적인, 전면적인 법률적 검토는 없었다고 볼 수 있다(김상철, 2013). 학교안전사고에 대한 보상도 중요하지만, 학교에서 안전사고가 발생하지 않도록 예방하는 것이 더 중요하다. 「학교안전법」의 제정으로 적정하게 보상하는 제도가 정착했다면, 이제는 학교안전사고를 예방하는 일에 더욱 무게중심을 두어야 할 것이다. 이를 위해 학교안전사고 예방에 위한 법제 연구를 더욱 활발하게 진행하고, 학교안전사고 예방을 위한 안전의식과 안전문화가 학교에 깊이 뿌리내릴 수 있도록 교육당국과 정부의 특별한 노력이 필요하다.

‘학교안전사고 예방계획’을 수립･시행하도록 신설된 조항에 따라 교육부는 ‘제1차(’16∼’18) 학교안전사고 예방 기본계획’(’15.12.), ‘제2차(’19∼’21) 학교안전사고 예방 기본계획’(’18.12.), ‘학교안전사고 관리지원 개선방안’(’20.10.), ｢교육시설 등의 안전 및 유지관리 등에 관한 법률｣제정･시행(’20.12.) ‘제3차(’22∼’24) 학교안전사고 예방 기본계획’을 수립(’21.12.)하여 추진 중에 있다. 교육부도 학교안전의 중요성과 법제 개정의 필요성을 인식하고 있는지 제2차 기본계획(’19~’21)의 평가에 기초하여, 제3차 학교안전사고 예방 기본계획(’22~’24)을 발표하였다.

주요 추진과제로 ① 학교안전사고 예방정책 추진체계 강화, ② 학교안전교육 역량 제고, ③ 학교안전사고 예방활동 강화, ④ 안전한 학교문화 조성, ⑤ 제도 정비로 촘촘한 학교 안전망구축 등을 제시하였다. 의례적인 계획 발표가 아니라, 강한 의지를 가지고 관련 법제를 속히 정비하여 더욱 체계적이고 효율적인 학교안전관리시스템을 구축하도록 교육부가 선도적인 역할을 해야 할 것이다.

다. 「학교안전법」 내용과 특징 분석

「학교안전법」의 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.

<표 3-7> 「학교안전법」 주요 내용

제8조(학교안전교육의 실시)	⚫학교장은 학교안전사고를 예방하기 위하여 교육부령이 정하는 바에 따라 학생·교직원 및 교육활동참여자에게 학교안전사고 예방 등에 관한 교육을 실시하고 그 결과를 학기별로 교육감에게 보고하여야 함.
제8조의2(학교장의 교육활동 안전 대책 점검·확인 의무)	⚫학교장은 교육활동을 직접 실시하는 경우 학교안전사고 예방을 위하여 안전 대책을 점검·확인하는 등 필요한 조치를 강구하여야 함.
제8조의3(학교안전사고 예방·대책 전담부서)	⚫교육감은 시·도 교육청에 학교안전사고 예방 및 대책을 담당하는 전담부서를 설치·운영하여야 함.
제11조(학교안전사고보상공제 사업 실시)	⚫교육감은 학교안전사고로 인하여 생명·신체에 피해를 입은 학생·교직원 및 교육활동참여자에 대한 보상을 하기 위하여 학교안전사고보상공제 사업을 실시함.
제15조(학교안전공제회의 설립 등)	⚫교육감은 학교안전공제 사업을 실시하기 위하여 해당 시·도에 학교안전공제회를 설립함.
제18조(공제회 사업)	⚫공제회는 다음 각 호의 사업을 수행함. -공제가입자에 대한 공제료의 부과 및 징수 -학교폭력 피해 학생의 치료비 등의 지급, 구상권 행사 및 이에 관련된 업무 -학교안전사고의 예방과 관련된 사업
제42조(학교안전사고 조사 등)	⚫공제회는 공제급여의 지급 여부를 결정하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 소속 직원으로 하여금 학교안전사고의 발생 장소를 방문하여 사고 경위 등을 조사하게 하거나 사고 관계자로 하여금 필요한 서류를 제출하게 하는 등의 조사를 할 수 있음.
제52조(기금 설치 및 조성)	⚫기금은 공제료 수입, 국가 및 지방자치단체의 보조금, 기금의 운용수익, 적립금, 결산상 잉여금, 차입금, 기부금과 그 밖의 수입금을 재원으로 하여 이를 조성함.

「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」의 구성 체계 및 내용에 따른 특징을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 「학교안전법령」은 총11장 72개의 조문과 시행령 34조, 시행규칙 10조에 불과해 「산업안전보건법령」 에 비해 그 체계와 내용이 빈약할 정도이다. 심지어 예방보다는 보상에 지나치게 편중돼 있다. 제1장은 총칙, 제2장은 학교안전사고 예방, 제3장 학교안전사고 보상공제 사업, 제4장 학교안전공제회, 제5장 학교안전공제중앙회, 제6장 공제급여, 제7장 공제료, 제8장 학교안전공제 및 사고예방기금, 제9장 심사청구 및 재심사청구, 제10장 보칙, 제11장 벌칙으로 구성하고 있다. 제1장 총칙에서는 학교안전공제회 적용 대상과 활동 범위를 명시하고 있다. 학교의 범주를 유치원, 초·중등학교, 고등학교 졸업 이하의 평생교육원을 포함하고 있고, 교직원의 범위를 “고용형태 및 명칭을 불문하고 학교에서 학생의 교육 또는 학교의 행정을 담당하거나 보조하는 교원 및 직원 등을 말한다.”(제2조 제3호)라고 규정하고 있다. 교육활동 범위도 (가) 학교의 교육과정 또는 학교장이 정하는 교육계획 및 교육방침에 따라 학교의 안팎에서 학교장의 관리·감독하에 행하여지는 수업·특별활동·재량활동·과외활동·수련활동 또는 체육대회 등의 활동, (나) 등·하교 및 학교장이 인정하는 각종 행사 또는 대회 등에 참가하여 행하는 활동, (다) 그 밖에 대통령령이 정하는 시간 중의 활동, 즉 가목 및 나목과 관련된 활동(제2조 제4호)으로 학생으로서의 학습 및 활동시간 대부분이 해당된다. 특별히 학교안전사고를 “교육활동 중에 발생한 사고로서 학생·교직원·교육활동참여자의 생명 또는 신체에 피해를 주는 모든 사고 및 학교급식 등 학교장의 관리·감독에 속하는 업무가 직접 원인이 되어 학생·교직원·교육활동참여자에게 발생하는 질병으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.”(제2조 제6호)라고 규정하고 있다. 제2장의 학교안전사고 예방은 학교안전사고 예방과 시설관리 교육을 중심으로 구성하고 있다. 특히 교육부장관, 학교장, 사립학교의 설치 경영자를 시설 관리자의 대상에 포함하고 있다. 제3장부터는 보상사업을 중심으로 구성하고 있는데, 제3장에서는 안전사고보상공제 사업을 교육감의 책무로 보고 가입자와 피공제자를 명시하고 있다. 학교안전공제의 가입자는 학교장이고 피공제자는 학생·교직원·교육활동참여자이다. 형식적으로 교육감이 학교안전사고로 인해 피해를 입은 학생·교직원·교육활동참여자에게 보상공제사업을 하도록 명시하고 있지만, 내용적으로는 학교안전공제회가 학교안전공제사업의 사업자가 되어 보상사업을 하도록 규정하고 있다. 또한 「학교안전법」 제정 이후 외국인학교도 학교안전공제회의 승인을 얻어 가입이 가능하고, 피공제자의 대상에 학생뿐만 아니라 교직원, 교육활동참여자까지 확대하고 있다. 이러한 학교안전공제회는 이전에도 각 시·도 교육청별로 운영하고 있었는데 제4장을 통해 지역별 시·도 학교안전공제회의 모양새를 취하도록 했고 지역별 학교안전공제회의 차이를 조정, 통일하기 위해 학교안전공제중앙회를 제5장에서 명시했다. 제6장에서는 공제급여의 형태와 방법에 대해 규정하고 있다. 크게 공제급여는 요양급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 장의비로 분류하고 있고, 제41조의 절차와 방법에 의해 공제급여를 받을 수 있게 했다. 다만 제43조의 공제급여 제한을 통해 공제급여를 받지 못하는 경우를 명시하고 있다. 또한 다른 법률을 통해 보상받는 경우, 제43조 제1항 제3호와 제45조를 의거, 공제급여를 받지 못할 수 있음을 언급하고 있다. 제7장은 공제가입자가 납부해야 하는 공제료에 대해 규정하고 있고, 제8장은 공제료와 국가 및 지자체의 보조금 등을 포함한 학교안전공제 및 사고예방기금에 대해 명문화하고 있다. 제9장은 공제회의 공제급여 결정에 불만이 있어 불복할 경우, 심사청구 및 재심사청구 조항 등을 규정하고 있고, 제10장은 법률에 필요한 보칙 규정을, 그리고 제11장은 벌칙조항에 대해 언급하고 있다. 과거에는 학교안전사고 발생 시 보고(통지)를 하지 않아도 처벌할 근거가 없었지만 법률 제정 이후에는 사고 발생 시 보고(통지)의무를 규정하고 있고,(제44조 제2항) 이를 위반한 경우 과태료 처분을 할 수 있도록 했다. 다만 명확한 원칙과 기준을 제시하고 있지 않아 여전히 실효성은 떨어진다.

이와 같이 「학교안전법」은 형식적으로 보면, 입법 목적에 걸맞게 학교안전사고 예방과 보상을 모두 규율하고 있는 것 같지만, 양적으로 보면 예방은 하나의 장에 불과하고, 보상에는 무려 아홉 개의 장을 할애하는 등 심한 편차와 불균형을 보이고 있다. 「학교안전법」 제정 초기에 예방정책보다는 안전공제회를 법제화하는 것에 초점을 맞추었는데, 지금까지도 개정 없이 그 기조를 그대로 유지하다 보니, 그 비중이 여전히 보상정책에 치우쳐 있다. 이로 인해 「학교안전법」은 사실상 ‘보상에 관한 법’이고 어떤 의미에서는 ‘학교안전공제회에 관한 법’이라는 비판에서 자유롭지 못하다. 「학교안전법」의 입법 목적 중 보상 분야는 대체로 그 목적을 달성하였다고 평가한다(정필운 외, 2016). 다만 ‘사회보험으로서 위상에 걸맞은 내용을 갖고 있지 못하다’ 등 보상 수준, 체계, 절차적 규정 등의 미비점은 계속 개선해 나가야 할 것이다.

둘째, 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」이라 명명하여 언뜻 학교안전사고 예방과 보상이 대등한 것으로 보이나, 그러나 예방업무는 선언적 의미가 강하고, 사실상 보상 위주로 법령을 제정하였고 또 그렇게 시행하고 있다. 「산업안전보건법」이 산업재해 예방을 최우선 목표로 하고 있다는 점에서 크게 차이가 난다. 「학교안전법」이 그렇게 된 이유는 제정 당시 예방과 보상에 대해 명시하고 있지만, 실상 예방에 대한 내용은 한낱 훈시규정일 뿐이고, 주로 손해배상을 담당하던 기존의 공제회 조직과 공제기금 등 재산을 포괄, 승계하고, 기존의 운영방식을 그대로 유지한 채 학교안전사고에 대한 사후적 조치의 명칭만 손해배상에서 보상으로 변경하였기 때문이다(김상철, 2013).

그나마 법률의 제목과 본문에 예방이라는 단어를 명문화하여, 학교안전사고 예방을 위해 교육부장관 등에게 학교안전사고 예방과 관련한 필요한 조치와 대책을 마련하게 하고, 학생 등에게 안전교육을 할 수 있는 법적 근거가 생겼다는 점이다. 특히 세월호 사고 이후, 법제 개정을 통해 학교안전사고 예방에 관한 여러 제도를 마련했다. 이에 따라 안전사고 예방을 위한 기본계획(교육부), 지역계획(교육청), 학교계획(학교)을 계속 수립·시행하고 있고, 학교안전사고예방위원회도 구성·운영하고 있으며, 학교안전교육도 꾸준히 진행하고 있다. 그러나 그것이 얼마나 충실하게, 내실 있게 이루어지고 있는지는 의문이다.

예를 들어, 학교안전교육의 경우 교육부가 전국 17개 시·도 교육청의 관내에 있는 학교에서 안전교육을 실시한 시간을 집계한 현황에 따르면, 대부분 학교가 법령에 명시되어 있는 안전교육의 기준을 지키지 못하고 있는 것으로 나타났다(조인식 외, 2015). 또한 제5조 제1, 2항처럼 “학교시설을 안전하게 관리·유지하기 위하여 노력하여야 한다”, “학교안전사고의 예방을 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.” 등 노력 의무만 언급하고 있고, 의무 위반에 대해서는 처벌조항을 두지 않아 실효성을 담보하기 어렵다. 이렇게 학교안전사고 예방 및 활동이 전시행정처럼 겉돌지 않도록 확실하고 보다 세부적인 정책수단을 마련해야 할 것이다. 학교안전사고를 줄일 수 있는 최선의 방법은 예방활동임에도 불구하고, 학교 현장에서는 「학교안전법」에 따른 예방활동과 안전교육이 잘 지켜지지 않고 있다. 「학교안전법」이 여전히 보상에 그 초점을 두고 있어 예방을 위한 실질적인 견인 수단이 없기 때문이다(정필운 외, 2016).

그리고 「학교안전법」 제18조 제1항 3호와 4호는 ‘학교안전사고 예방 관련 사업’과 ‘학교안전사고 예방 및 학교안전공제 사업에 대한 교육·홍보’ 등 국가가 직접 해야 할 업무임에도 불구하고 특수법인에 불과한 학교안전공제회에서 대신 수행하도록 규정하고 있어, 학교안전사고 예방사업의 주체도 실질적으로 학교안전공제회이다. 다시 말해, 「학교안전법」은 학교안전사고의 예방과 보상이라는 상이한 두 분야를 동일한 법률에서 규정하고 있고, 수행 주체도 동일한 학교안전공제회가 담당하도록 명시하고 있다. 법률의 형태만 보면, 국가는 헌법에서 규정한 기본권 보호 의무를 충실하게 이행한 것처럼 보이지만, 실상 학교안전사고 예방에는 거의 관심과 비중을 두지 않고 있어, 예방사업과 안전교육이 내실 있게 이루어지지 못하는 등 여러 가지 법적인 문제를 초래하고 있다. 물론, 공공기관이 아닌 특수법인에 불과한 학교안전공제회가 학교안전사고에 대한 예방사업을 담당하더라도, 여전히 국가는 자신이 이행해야 할 사고 및 재해 예방 의무를 학교안전공제회에 전가한 것일 뿐 국가의 사고·재해 예방행위라고 볼 수 없으며, 이는 결국 헌법 제34조의 국가의 사회보장 및 사고·재해 예방과 국민 보호를 위해 노력할 의무를 위반하고 있는 셈이다(김상철, 2013). 아울러 교육활동참여자에 대한 안전교육은 의무 규정이 없다. 학생 및 교직원은 의무적으로 안전교육을 받아야 하고 학교안전사고로 인해 피해를 입었을 경우, 보상도 받지만, 교육활동참여자(주로 학부모)는 학교안전사고로 인해 피해를 입었을 경우, 보상은 받지만, 안전교육 사각지대에 놓여있다. 학부모 등 교육활동참여자에 대해 어떻게 안전교육을 할 것인가도 고민해야 할 것이다. 「학교안전법」 제2장 ‘학교안전사고 예방 규정’을 안전정책, 교육활동 안전, 학교안전교육 등으로 개정하여 보다 체계화할 필요가 있다.

셋째, 학교안전사고 예방과 보상업무를 통합하여 규정하고 있다. 산업재해의 경우 예방은 한국산업안전보건공단이 맡고, 보상은 근로복지공단이 맡아 운영하고 있는 점과 다르다. 즉, 예방과 보상 업무를 동일 법률에 규정하다 보니 세월호 사고 이전에는 보상 부분에 무게중심을 두고 있었다(박상근, 2015). 「학교안전법」이 제정된 이후 학교안전사고에 대한 법률적, 제도적 진전은 상당한 성과가 있었다. 그러나 학교안전공제회라는 특수한 법인 형태로는 안전한 교육환경, 학교안전망의 구축이라는 사회보장제도로 발전할 수 없는 태생적 한계가 분명하다. 학교안전시스템 구축은 국가의 기본 책무라는 기본적 인식을 갖고 있어야 함에도 이러한 인식이 결여된 제도이기에 근본적인 한계가 분명한 것이다. 현재 학교안전사고 예방에 필요한 재원을 거의 공제료에 의존하고 있다는 사실도 문제이다. 공제급여는 학생의 사고와 재해로 인한 교원의 보상책임을 사회보험방식에 의해 공제회가 보상하는 제도로, 가입자는 그 대신 선택의 여지없이 의무적으로 가입해야 하고, 아울러 보험급여에 필요한 재원(공제료 중 순수보험료 부분)을 부담하고 있는 것이다(김상철, 2013).

반면, 학교안전사고 예방활동과 학교안전교육은 대수의 법칙에 따라 사회보험방식으로 위험을 분산할 수 있는 제도와 정책이 아니다. 예방사업은 전적으로 헌법에서 규정한 국가의 기본권 및 안전권 보호 의무를 이행하는 일이기 때문이다. 요컨대 공제(보상)기금과 예방기금은 기금의 설립 목적을 다르기 때문에 원칙적으로 각 기금의 출연자(出捐者)도 당연히 달리야 하고, 공제(보상)기금과 예방기금을 별도로 분리하여 운영하는 게 맞다. 따라서 현행 「학교안전법」이 예방기금의 재원을 공제기금에서 출연시키는 것은 타당하지 않다. 그럼에도 불구하고 예방사업에 필요한 예산까지 보험가입자에게 부담시킨다면 그것은 헌법에 위반될 소지도 있다(김상철, 2013).

넷째, 현행 학교안전사고 보상공제 사업은 엄밀한 의미에서 상부상조하는 공제제도가 아니라 사회보험제도이다. 학교안전공제회 초기 시기에는 임의가입이었고, 시도별로 독자적인 보상기준을 정해 운영하였으나, 「학교안전법」 제정 이후, 의무가입으로 변경하였고, 전국 단일 기준을 적용하기에, 사회보험 수준의 공적 보상제도로 발전하였다. 그럼에도 「학교안전법」은 ‘학교안전사고 보상공제사업’, ‘학교안전공제회’, ‘공제료’, ‘공제급여’, ‘피공제자’ 등 여전히 공적 사회보험 법제에 부합하지 않는 용어를 사용하고 있다. 그리고 구체적으로 어느 유형의 사회보험을 지향하는지도 명확하지 않아 다른 전보 제도와의 관계도 명확하지 않다(정필운 외, 2016). 이렇게 된 까닭은 기존의 민법상 손해배상책임을 담당하던 학교안전공제회 체제를 아무런 변경 없이 그대로 수용하였고, 근로자에 대한 사용자의 손해배상책임이 아닌 재해보상에 관한 법률인 「산업재해보상법」상의 각종 규정이나 보상기관이 행정청임을 전제로 하는 제도를 아무런 검토 없이 모방하였으며, 여기에 민법상 불법행위에 대한 손해배상책임의 특별법인 「국가배상법」 등을 참조하여 성격이 전혀 다른 법률을 조합한 나머지 법적 체계가 모순되고, 더구나 시행과정에서 그때그때의 정책적 판단으로 추가된 부분으로 인해 법적 안정성과 구체적 타당성 중 어느 하나도 담보하지 못하는 입법이 되어가고 있다(김상철, 2013). 요컨대 「학교안전법」에서 명문화하고 있는 보상제도가 분명 사회보장제도임에도 불구하고 민법상 불법행위에 대한 손해배상제도, 「국가배상법」상의 국가배상제도에서 벗어나지 못하는 한계를 드러내고 있다(정필운 외, 2016). 「학교안전법」 제정 당시에 사회권과 교육권을 확보해 주기 위해 공제사업을 사회보험으로 인식하고 입안하였고, 사법부도 이를 사회보험으로 인식하고 있기에 하루속히 용어, 내용, 체계를 정비해야 한다. 「학교안전법」을 제정한 지 많은 세월이 흘렀음에도 여전히 교육부, 교육청, 교원단체, 학부모단체, 심지어 학교안전공제회조차도 과거 시민법 원리를 적용하던 시기의 손해배상책임(교원의	불법 행위로 인해 학생이 피해를 입은 경우에 교원이 부담해야 하는 손해배상책임)을 학교안전공제회가 대신 부담하는 제도 정도로 잘못 인식하는 경향이 짙다(위국환, 2019). 이런 모순과 애매성을 계속 지니고 있는 것은 바람직하지 않다. 강희원과 김상철의 주장처럼 ‘공제’, ‘공제료’, ‘피공제자’라는 표현을 ‘보험’, ‘보험료’, ‘피보험자’로 바꿔야 한다(강희원 등, 2013). 사회보험제도를 표방한다면 그에 걸맞게 용어와 내용을 전환하는 게 타탕할 것이다. 그리고 「학교안전법」은 사회보장제도로서의 특징인 무과실책임주의를 채택하고 있다. 학교안전사고에 대한 보상제도는 학교장 등 가해자의 재해보상 책임을 전제로 한 보험이다. 민법은 불법행위와 피해 사이의 인과관계가 있는 경우, 불법행위자인 가해자에게 피해자에 대한 손해배상책임을 규정함으로써 과실책임주의를 견지하고 있다(김상철, 2013). 그러나 「학교안전법」은 교육활동과 학교안전사고와의 인과관계가 인정되는 경우, 학교안전공제회에서 보상책임을 지는 무과실책임주의를 채택하고 있기에 피공제자를 보다 두텁게 보호하고 있는 셈이다. 또한 이를 위해 「산업안전보건법」과 달리 학교안전공제회라는 특수법인을 두고 있고, 공제료와 학교안전공제회 운영비 등 비용 전액을 사실상 국가가 부담하고 있다. 즉 학교안전공제의 법적 근거를 마련하고 사업 실시에 관하여 규정하고 있다. 이에 따라 시･도 교육감은 학교안전공제회를 설립하여 학교안전공제사업을 실시하고, 유치원 및 초･중등학교의 학교장은 공제가입자가 되도록 하였다. 또한 학교안전사고 예방 및 공제사업의 효율적 수행을 위하여 교육부장관이 학교안전공제중앙회를 설립하도록 규정하고 있다. 「민법」상 학교안전사고의 유책행위자에 대한 피해자의 손해배상책임과 「학교안전법」상의 학교안전사고에 대한 공제급여를 비교하면 아래의 표와 같다(김상철, 2013).

과실책임주의는 민법, 「국가배상법」처럼 국가가 과실이 있는 경우에만 책임을 부담하고, 무과실책임주의는 「학교안전법」처럼 국가가 과실이 없는 경우에도 책임을 부담한다. 예) 학생 본인의 부주의한 사고도 학교안전공제회에서 보상함.

구분	학교안전법	민법
		일반불법행위책임	감독자책임	채무불이행 책임
책임 주의	무과실책임주의	과실책임주의
성립 요건	학교안전사고의 발생	가해자의 고의·과실, 책임능력, 가해행위의 위법성 및 가해행위 에 의한 손해 발생, 손 해의 발생에 있어서 가해행위와 손해 사이 의 인과관계	감독한 법정의무 있는 자와 감독(의무)자에 갈음하여 감 독하는 자가 책임무능력자 의 행위로 인하여 발생한 손해에 대하여 감독 의무를 해태하지 않았음을 입증하 지 못하는 경우	교육상의 안전 배려 의무 위반
배상 주체	학교안전 공제회	불법행위자	법정감독의무자 또는 이에 갈음하여 감독한 자	학교법인
		사용자로서 학교법인(제756조) 공작물 소유자로서의 학교법인(제758조)

<표 3-8> 학교안전법과 민법상 손해배상책임 비교

유치원 및 초･중등학교의 학교장이 보험가입자가 되고, 교육감이 보험관장자로서 학교안전공제회라는 보험사업을 운영·관리하는 사회보험제도를 채택하고 있는 셈이다. 학교안전공제회라는 특수법인을 두기보다 산업재해 예방을 위하여 「한국산업안전보건공단법」을 설치 근거로 ‘한국산업안전보건공단’이라는 전문기관을 두고 있는 것처럼, 「학교안전법」과 「학교보건법」을 통합하여 「학교안전보건법」으로 새롭게 제정하고, 「학교안전보건법」을 설치 근거로 ‘학교안전보건공단’이라는 전문기관을 두는 게 효율적일 것이다.

「학교안전법」 제정 배경에서 언급했듯이, 처음에는 폐휴지 매각대금 등으로 공제료를 납부했으나, 현재는 공제료 전액을 사실상 국가가 부담한다는 점에서 다른 사회보험과 다르다. 「산업재해보상보험법」, 「국민연금법」, 「국민건강보험법」, 「고용보험법」 등 대표적인 사회보험들은 모두 보험료 납부를 의무화하고 있고, 보험료 미납 시, 강제징수 및 연체료 부과 규정을 두고 있다. 또한 부정수급에 대해 산업재해보상보험은 2배 징수하는 규정이 있는데 반해, 「학교안전법」에는 그런 규정이 없어 도덕적 해이(Moral Hazard)를 막기 어려운 점도 있다.

그 선행 작업으로 학교안전시·도공제회와 학교안전공제중앙회를 먼저 통합할 필요가 있다. 2007년 「학교안전법」 제정으로 학교안전사고를 예방하고 피해를 신속하게 보상하기 위하여 17개 시·도와 중앙에 공제회를 설치, 운영하고 있다. 그러나 시·도 공제회와 중앙회를 분리 운영함에 따라 몇 가지 문제점이 드러나고 있다. 즉 양 기관의 안전공제사업과 예방사업이 중첩되어 있고, 따라서 산업안전보건공단처럼 전국적으로 통일된 정책과 체계화된 사업을 신속하게 시행하기 어렵다. 신속하고, 질 높은 예방 서비스를 학교 현장에 효과적으로 제공하기 위해서라도 속히 통합할 필요가 있다. 시·도별 학교안전공제회와 학교안전공제중앙회가 통합하면 중첩 업무의 통일, 보상기준의 일원화, 학교안전기금의 비효율성 개선, 예산의 경감, 경영 효율화 등의 시너지 효과가 있을 것이다. 다시 말해, ① 안전 예방 서비스의 고도화와 안전 예방의 동일한 혜택 부여: 전국 규모의 일원화 된 예방 활동을 통하여 사고 예방의 신속한 순환구조 및 공제서비스의 매뉴얼 등으로 수준 높은 예방사업 전개, ② 예산 규모의 효율적 실현: 기금관리의 효율성 확보, 일원화된 기금예산 마련 및 효율적 사용 ③ 인력 예산의 절감: 중복사업의 정리에 따른 통합적 기능으로 인력감소와 예산 절감 등의 기대효과가 예상된다. 중앙회와 17개 시·도 공제회로 운영되던 조직을 통합하여 본부와 지부로 구성하되, 본부에 기획정책실, 총무부, 공제사업부, 예방사업부, 자산운용부, 감사실을 두고, 17개 지역별 지부에 운영지원팀과 공제사업팀을 설치하면 좋을 것이다(유웅상, 2014).

다섯째, 「학교안전법」도 사회보장제도라는 맥락에서 사고·사망·질병 등 학교안전사고에 대해 보상하고, 「산업재해보상보험법」도 산업재해에 대해 보상한다는 점에서 거의 유사한 사회보험 구조를 갖고 있다. 학생안전사고 및 산업재해에 대해 정부와 주무 장관이 관련 기관과 연대, 위탁하여 위험을 분담하고 있는 것이다. 다만 대상이 다르다. 「산업재해보상보험법」은 현재 사업장에서 일하고 있는 근로자의 산업재해에 대한 보상에 중점을 두고 있다면, 「학교안전법」은 미래의 근로자인 학생의 안전사고에 대한 보상에 중점을 두고 있다. 「학교안전법」은 「산업재해보상보험법」을 부분적으로 모방하였는데, 두 법제의 차이점을 비교하면 아래와 같다(김상철, 2013).

	학교안전법	산업재해보상보험법
연혁(기원)	손해배상책임을 분산하기 위한 잠정적 유책행위자들의 사적 공제조합	상호부조를 위한 피해자들의 사적 공제조합
보상방식	사회보험방식	사회보험방식
보상관계의 당사자	학생 등 교육활동참여자와 국가	피재근로자와 국가
적용범위	법률에 규정된 학교	법률에 규정된 사업장
적용방식	강제적용방식	강제적용방식
책임주의	무과실책임	무과실책임
보상내용	요양급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 장의비	요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 장의비
보상기준	실손해 보상	정률 보상
보상 담당 조직 성격	특수법인(학교안전공제회)	공법인(근로복지공단)
지사와 본부의 관계 (시·도 공제회와 중앙회의 관계)	상호 대등한 별개 특수법인	1개의 단일 공법인
행정처분 여부	행정처분 아님	행정처분
보상에 대한 불복방법	심사·재심사·민사소송	심사·재심사·행정소송
구상 가부	피공제자에 대한 구상 가능 제3자에 대한 구상 가능	피보험자에 대한 구상 불가능 제3자에 대한 구상 가능
구상 요건	피공제자의 고의·중과실 제3자의 고의·과실	제3자의 고의·과실

〈표 3-9〉 「학교안전법」과 「산업재해보상보험법」 보상제도 비교

이상 살펴본 바와 같이 「학교안전법」과 「산업재해보상보험법」은 사회보험으로서 유사한 보상구조 및 체계를 갖고 있다. 다만 현재 「산업재해보상보험법」이 정률보상방식을 채택하고 있으나 「학교안전법」은 실손해액 보상제도를 채택하고 있다는 점이 다르다. 이는 과거의 학교안전공제회가 교원의 손해배상책임을 대신하여 정률보상이 아닌 실손해배상을 위한 목적으로 설립하였고, 「학교안전법」을 제정하기 전에는 국·공립학교에서 「국가배상법」에 따라 손해배상을 하였다. 「학교안전법」의 입법 취지가 시민법상의 손해배상책임제도가 아니라 공적 사회보장제도임에도 이 점을 망각한 채, 「학교안전법」 시행령에 「국가배상법」에 의거하여 장해급여, 유족급여를 산정하는 내용을 모방하다 보니,(「학교안전법」 시행령 제15조) 이런 모순이 생겼다. 따라서 학교안전공제사업은 사회보험의 성격에 걸맞게 정률보상방식을 채택하여 사회적 최저한을 보장하는 방향으로 전환하는 것이 바람직하다(김상철, 2013).

여섯째, 교육부장관의 책무를 명시하고 있다. 학교안전사고 예방계획의 수립·시행, 학교안전사고예방위원회 구성 및 실태조사이다. 교육부장관은 3년마다 학교안전사고 예방에 관한 기본계획을 수립·시행하고, 학교안전사고예방위원회의 심의를 거쳐 공표하여야 하고, 학교안전사고예방위원회를 구성하도록 명시하고 있다. 그러나 상위계획과 하위계획 간의 위계성과 연계성이 부족하여 상호관계성을 강화할 필요가 있다. 학교안전계획 수립 시 포함해야 하는 학교안전교육 영역이 다소 광범위하여 실질적인 안전교육계획을 수립하고 내실 있는 안전교육을 실시하기에는 어려움이 따른다. 학교안전계획에 일상적인 학교안전사고 예방활동과 비상 시의 대응 행동에 관한 사항이 섞여 있어 복잡할 뿐만 아니라, 학교 현장의 지속적 안전 개선을 위한 도구로서의 기능이 제한되는 문제도 있으며, 단위 학교에서 학교안전교육을 담당하는 교사의 전문성 확보와 안전계획 수립 과정에서 학교 내 부서 간의 업무협력 및 연계가 어렵다는 비판도 있다. 체계적이고 종합적인 학교안전계획의 수립과 실행을 위해서는 학교안전사고의 예방과 경감을 위해 학교가 실천해야 하는 활동을 명확하게 할 필요가 있다(한종극, 2016).

또한 학교안전사고 예방에 대한 실태조사를 할 수 있도록 명시하고 있지만, 「산업안전보건법」에서 고용노동부장관에게 부여한 통합정보시스템을 구축, 운영 및 해당 시스템으로 처리한 관련 행정기관과 공단에 제공해야 하는 책무 조항은 없다. 학교안전 실태조사는 개별 학교 현장의 위험 요인과 안전관리 등에 관한 종합적이고 체계적인 정보의 수집과 제공 기능의 미흡으로 학교안전계획과의 실제적인 연계가 부재한 상황이다. 따라서 개별 학교 현장이 직면한 위험 요인, 안전교육 그리고 안전관리에 관한 전반적 실태 파악이 가능하도록 조사의 내용·방법을 재구성해 교육부, 교육청, 학교 현장의 학교안전 예방정책의 수립, 실행, 평가를 실질적으로 지원할 수 있도록 개선할 필요가 있다.

이와 더불어 실태조사를 통해 수집된 개별 학교 위험 요인, 안전교육 및 안전관리 실태 데이터와 학교안전 관련 공공 데이터베이스(지역사회 위험 요인), 공제급여 관리시스템(학교안전사고)을 연계한 학교안전 데이터베이스 구축·활용에 관한 정책 마련 등 학교 안팎의 새롭고 다양한 위험 요인에 대한 예방과 대응력을 강화하기 위한 기존의 실태조사 내용을 보강하고, 실태조사 내용이 단위 학교의 안전계획 수립에 환류되도록 할 필요가 있다. 요컨대 학교는 안전사고 처리 후 원인, 과정, 결과, 교훈 등 환류에 관한 내용을 ‘학교안전계획’에 반영하여 이행하고, 이 환류 보고서를 학교안전계획 추진실적 제출 시 포함하면, 교육청은 관련 내용 분석 및 우수사례를 전체 학교에 공유·전파할 필요가 있다.

그리고 학교가 매년 수립·실행하는 학교안전계획은 개별 학교의 고유한 위험환경과 여건과 역량을 고려하기보다 기본계획(교육부)과 지역계획(교육청) 등 교육당국의 범용적 정책과제의 실행에 초점을 맞추는 경우가 많고, 일상 관리와 비상 관리의 혼재, 학교구성원의 참여와 협력의 부족, 형식적 실적 평가로 인해 계획 수립과 실행의 실효성에 의구심이 들 정도이다. 따라서 학교안전계획의 수립·실행에 학교별 고유 특성이 반영되고 학교 현장에서 실효성 있는 학교안전사고 예방 활동으로 기능할 수 있도록 현행의 내용구성, 작성 방법, 그리고 실적평가 체계를 개선하는 등 개별 학교에 걸맞은 맞춤형 계획수립이 요구된다. 아울러 학교안전계획 내용구성을 ‘학교안전정책’, ‘학교안전관리’, ‘예방활동’, ‘안전문화 실현’으로 변경하고, 상급기관은 학교안전DB를 통해 단위 학교별 안전 개선이 필요한 정보를 제공하여 지원할 필요가 있다.

그리고 학생들이 직면할 수 있는 위기 상황은 매우 다양하고 광범위하여 통합적 접근을 필요로 한 반면, 교육당국은 위험 요소별로 담당부서가 제각각 흩어져 있어 정보가 공유되지 못하고, 중복되거나 적절한 지원이 이루어지기 어려운 구조적 문제를 갖고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 학교안전정책은 안전 중심에서 위험 중심으로, 형식적 운영에서 실질적 운영으로, 학교 중심에서 학교·가정·지역의 연계·협력으로, 그리고 개별적 접근에서 통합적 접근으로 개선이 필요하다. 다시 말해, 안전한 학교 조성과 실현을 위해서는 학교안전, 학생건강, 학교폭력 등을 연계한 통합적 접근이 필요하고, 이를 위해 중앙부처 조직 개편을 통해 안전 관련 부서를 단일국으로 종합하여 정책 조정·협력 기능을 강화하고, 교육부 안전 관련 부서별 지원기구의 연계·조정·통합을 단계적으로 추진할 필요가 있다(김경회 외, 2019).

일곱째, 교육감의 책무를 명시하고 있다. 교육감은 매년 기본계획에 따라 학교안전사고 예방에 관한 지역계획을 수립·시행하여야 하고, 매년 해당 연도의 학교계획 및 지난해의 학교계획에 따른 추진실적을 대통령령으로 정하는 바에 따라 평가하여 교육부장관에게 제출하여야 한다. 또한 교육감은 시·도교육청에 학교안전사고 예방 및 대책을 담당하는 전담부서를 설치·운영하여야 한다. 교육부장관과 교육감이 함께 해야 할 책무로는 학교안전사고의 예방에 관한 책무이다. 교육부장관과 교육감은 학교안전사고를 예방하고 학교시설을 안전하게 관리·유지하기 위하여 노력하여야 하고, 학교안전사고의 발생 위험성이 있는 시설물을 보수·관리하는데 필요한 예산을 우선 지원하는 등 학교안전사고의 예방을 위하여 필요한 조치를 하여야 한다고 명시하고 있다. 그러나 교육감과 교육청이 책무 이행에 소극적이라는 비판이 계속 제기되고 있다. 학교안전사고 예방 및 관리, 사후 대응을 위한 교육감과 교육청의 구체적인 책무 이행을 명문화하는 법 개정이 필요해 보인다.

참고로 시·도 교육청 평가에 학교안전 관련 지표를 지속적으로 반영할 필요가 있다. 물론 이 지표에는 교육시설 상시 점검·안전조치, 재난 대비 교육훈련, 학생안전교육 실시 현황 등을 포함해야 할 것이다. 또한 시·도 교육청은 교육지원청 및 학교에 대한 각종 평가에 안전 관련 평가 요소를 최대한 반영하여 추진과제에 대한 이행력을 보유하도록 유도할 필요가 있다. 아울러 교육청은 학교 감사 시에도 안전 관련 계획, 이행 및 조치 등 전반적인 내용을 포함하여 실시하되, 지적 위주의 감사보다는 개선방안 등 대안 제시에 중점을 두어 감사를 실시할 필요가 있다. 필요하다면 안전관리에 대한 집중 감사 등 학교 안전사고 예방활동을 강화해야 한다. 덧붙여 교육청은 대규모 사고이거나 사회적으로 영향이 컸던 안전사고에 대해 현황분석, 처리 과정, 반성 등을 기록한 백서를 발간할 필요가 있다. 발간된 백서는 공유를 통해 향후 유사 안전사고 예방의 지침서로 활용하면 좋을 것이다.

현재 학교에는 학교안전 전문가가 거의 없다. 따라서 학교에서 비교적 큰 사고가 발생할 때 학교에만 맡겨두지 말고, 교육청이 나서서 학교안전공제회 등 전문기관과 함께 객관적인 사고 조사를 통해 정확하고 근본적인 사고 발생 원인을 파악하고, 동일 또는 유사사고가 재발하지 않도록 그 위험성을 제거·통제하기 위한 대책을 마련할 필요가 있다. 또한 학교안전사고 관련 데이터 수집 체계는 동일 또는 유사사고의 재발을 막자는 차원에서 마련된 제도임에도 사실상 사고 발생 원인과 관련한 데이터 수집 기능이 부재한 상태이다. 따라서 학교 현장에서는 학교안전사고 예방을 위한 데이터 기반, 증거 기반의 접근이 이루어지지 못해 실효적인 학교안전사고 예방 활동의 전개가 제한되는 상황이 지속적으로 반복되고 있다(김경회 외, 2019). 이 문제도 교육청이 학교안전공제회, 교육부 등과 함께 합리적인 개선안을 마련할 필요가 있다.

아울러 학교안전 전공자를 학교안전교사로 임용하는 제도가 꼭 필요하다. 현재 각 학교에 업무분장으로 안전담당자가 있지만 전문성을 갖춘 사람이 거의 없다. 마치 국어를 전공하지 않은 사람이 국어를 담당하고, 영어를 전공하지 않은 사람이 영어를 담당하고 있는 것과 같은 어처구니없는 현실이다. 보건 전공자를 보건교사로, 식품영양 전공자를 영양교사로, 상담 관련 전공자를 상담교사로, 도서 관련 전공자를 사서교사로 임용하여 각 학교에 배치하는 것처럼, 안전 전공자를 안전교사로 임용하여 학교 현장에서 전문성을 바탕으로 학교안전업무를 수행하도록 해야 한다. 그러기 위해서는 교대와 사대 등에 안전학과를 신설해 안전교사를 양성하는 방법과 일반대학의 안전 전공 학생들에게 교직을 이수하게 하여 안전교사로 임용하는 방법이 있을 것이다.

또한 앞에서도 언급했듯이, 평가체계가 미흡하고 통합관리가 부재하는 등 학교안전사고 예방체계의 연계성이 부족하다. 기존의 학교안전 법제가 지나치게 보상 위주로 되어 있다는 비판을 수용하여 세월호 사고 이후 2015년 개정된 법에서는 예방과 관련해 교육부장관에게는 기본계획, 교육감에게는 지역계획, 학교장에게는 학교계획을 수립하도록 하고 있다. 그러나 긴밀한 협력 없이 계획을 따로따로 세우다 보니, 기본계획, 지역계획, 학교계획 간 연계성이 부족하고, 특히 시·도 교육청의 학교계획 평가체계가 미흡하다는 지적이다. 따라서 조사-계획-집행-평가 등 시스템 기반의 선순환적 지원체제를 구축할 필요가 있고, 통계･데이터는 물론이고 메타버스･AR･VR 등 신기술을 토대로 예방계획을 세워야 할 것이다. 아울러 학교안전 관련한 정보시스템이 분산돼있고 산발적으로 운영되다 보니 학교안전업무의 통합관리 체계도 부재하다. 이를 개선하기 위한 노력도 필요해 보인다.

여덟째, 학교장에게 안전교육의 책무를 명시하고 있다. 즉 학교장은 학교안전사고를 예방하기 위해 학생·교직원 및 교육활동참여자에게 학교안전사고 예방 등에 관한 교육을 실시하고 그 결과를 학기별로 교육감에게 보고하도록 하고 있다. 또한 학교장은 매 학기 시작 전까지 학생 및 교직원에 대한 안전교육 계획 등 교육활동 안전 대책을 마련하고, 이를 점검·확인해야 하며, 안전 대책을 마련, 점검·확인한 경우에는 매 학기가 시작되는 전날까지 학교운영위원회에 보고하도록 하고 있다. 또한 학교장의 교육활동 안전 대책 점검·확인 의무를 명시하고 있다. 그러나 그동안의 학교안전교육은 안전수칙 강조 등 안전 관련 지식 습득에 치중하여 위험성을 제대로 인식하고 통제할 수 있는 자기주도적 리스크 역량 개발에 한계를 보이고 있다.

다시 말해, 체험중심 교육 실시의 어려움, 비현실적인 수업 실시 기준, 교육과정으로서의 총론 부재, 학생 및 교직원 대상 안전교육 내용의 차별화 미흡 등으로 학교안전교육은 위험 감수성(risk awareness) 및 위험 통제(risk control)의 위험 역량(risk competence) 기르는데 한계를 보이고 있다. 세월호 사고 이후, 2015년부터 학교안전교육을 크게 강화했음에도 불구하고 학교안전사고는 여전히 지속적으로 증가한다는 사실이 이를 반증하고 있다. 따라서 이제는 학교안전교육의 패러다임 전환이 절실한 시점이다. 즉 일본을 비롯한 안전 선진국들이 시행하고 있는 학교안전교육을 벤치마킹하여 우리도 보다 실효성 있는 학생 참여 및 체험형의 안전교육으로 전환하기 위한 새로운 안전교육 개념이 필요하다(김경회 외, 2019).

아홉째, 학교안전사고로 학생 등 피공제자가 피해를 입은 경우에 지급하는 공제급여의 종류 및 지급 등에 관한 사항을 규정하고 있다. 공제급여(의료비 지급)는 요양급여･장해급여･간병급여･유족급여･장의비･위로금･비용의 보전 등으로 구분하고, 자해･자살, 과실상계 등 공제급여 지급 제한 사유를 명시하고, 교직원에 대한 구상권 행사를 고의･중과실로 제한하였다. 또한 학교장 등 공제가입자가 학교안전공제회에 납부하여야 하는 공제료의 산정기준을 규정하고 있다. 교육부장관은 최근 3년간의 학교안전사고의 발생과 공제급여 지급 현황 등을 반영하여 공제료 산정기준을 정하고, 학교안전공제회는 그것에 근거하여 공제료를 공제가입자에게 통보하도록 하고 있다. 아울러 공제급여 지급에 불만이 있을 경우, 공제급여의 결정에 관한 불복절차로 심사청구 및 재심사청구를 규정하고 있다.

열째, 학교안전사고 예방계획 및 시행을 위한 예산 확보에 대해 교육부, 교육청, 학교 등에 어떤 책무도 부여하지 않고 있다. 또한 학교안전공제회 기금 사용에 있어서도 산업재해와 같이 기금의 일정 부분을 의무적으로 사용하도록 하는 등의 규정이 없다(박상근, 2015). 산업재해의 예방사업 재정은 정부출연 예산으로 확보하고 있고, 통상 산재보험기금의 8% 정도를 예방예산으로 산정하여 예방사업을 수행하고 있다. 세월호 사고 이후 개정된 학교안전 법률이 형식상 예방정책을 체계적으로 시행하고자 주기적인 예방정책을 수립하도록 의무화하고 있지만, 산업재해 예방정책과 같은 실효성을 발휘하려면 재정적 지원이 없으면 불가능하기 때문에, ‘학교안전 관련 재정예산은 정부 출연기금으로 확충한다’는 재정투입에 대한 확고한 법률적 근거가 필요하다(박상근, 2015). 참고로 학교안전공제회가 공개한 2018년도 학교안전사고 보상 내역을 보면, 요양건수 75,270건에 214억 원, 상해건수 113건에 95억 원으로 총 300억 원 정도가 요양 비용으로 지출하였다. 통상 재해 사고의 비용 중 직접비와 간접비용은 1:4의 비율이라 할 때 1,200억 원의 재정이 필요함을 알 수 있다.

열한 번째, 세월호 사고 이후에 시·도 교육청에는 학교안전사고 예방 및 대책 담당 전담기구를 설치하도록 명시했으나, 교육지원청과 학교에는 전담기구 설치 규정이 없어 실제로 유치원과 초·중학교 안전 예방정책에 많은 어려움을 겪고 있다(박상근, 2015). 속히 법제 개정을 통해 교육지원청에도 전담부서를 설치하고, 학교에도 별도의 단독 안전부서를 둘 필요가 있다. 현재 안전부서가 있기는 하지만 단독부서가 아닌 ‘안전생활부’, ‘안전인성부’처럼 다른 부서에 이름만 얹고 있는 현실이라서 개선이 필요하다. 「학교안전보건법」 통폐합을 염두에 둔 ‘안전보건부’라는 단독부서가 필요하다.

4. 「학교안전법」과 「산업안전보건법」 비교 분석

「산업안전보건법령」은 법 175조, 시행령 119조, 시행규칙 226조로 그 내용이 방대할 정도로 아주 구체적인데 반해, 「학교안전법령」은 법 72조, 시행령 34조, 시행규칙 10조에 불과해 「산업안전보건법령」에 비해 그 체계와 내용이 허술하고 빈약할 정도이다. 더구나 제1장부터 제2장까지만 예방에 관한 법률이고, 제3장부터 제10장까지 학교안전공제회를 통한 보상과 학교안전공제회 운영에 관한 내용으로 구성되어 있다. 「학교안전법」은 사실상 보상에 관한 법률이라고 할 정도로 보상에 치우쳐 있고, 어떤 의미에서는 학교안전공제회에 관한 법률이라 할 수 있다. 학교안전도 산업안전 못지않게 중요하므로 학교안전 법제를 속히 산업안전 법제 수준으로 그 체계와 내용을 촘촘하고 정밀하게 강화할 필요가 있어 보인다.

첫째, 「학교안전법」과 「산업안전보건법」은 목적부터 확연히 차이가 난다. 학교안전법의 목적은 교단 안정화라는 명목 아래, 학교안전사고로 인해 입은 피해를 ‘보상’하는 것에 초점을 두고 있다면, 산업안전보건법의 목적은 ‘산업재해 예방’에 무게중심을 확실하게 두고 있다. 「학교안전법」도 산업안전보건법 수준으로 예방활동을 강화하는 내용을 넣어 법령 개정 작업에 들어가야 할 것이다. 「학교안전법」의 입법 목적 중 하나인 학교안전사고 예방은 아직까지 만족스럽게 달성하지 못하고 있는데, 그 주요 이유는 학교안전사고 예방에 대한 법제 및 정책의 미비이다(정필운 외, 2016).

「산업안전보건법」은 ‘산업안전 및 보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 노무를 제공하는 사람의 안전 및 보건을 유지·증진함을 목적으로 한다’고 명시하여, 1) 산업안전보건에 관한 기준 확립 및 책임 소재 명확화 2) 산업재해 예방 및 쾌적한 작업환경 조성 3) 근로자의 안전 및 보건 유지·증진(인간 존중)을 꾀하고 있다. 물론 산업재해를 예방하기 위한 제도적 규범인 「산업안전보건법」의 주된 보호법익은 사업주의 물적 재산 보호나 불특정 다수의 국민적 재산의 이익에 있는 것이 아니라 오로지 근로자의 생명 보호 및 신체적 완전성에 있다. 「산업안전보건법」이 사업장 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성하여 근로자의 생명과 신체 안전을 도모하고 질병을 방지하며 건강을 유지·증진하기 위한 근로자 보호제도이지만, 이러한 근로자의 생명과 신체, 건강 보호를 통한 노동력 경제적 손실 방지, 생산성 향상, 대외 신뢰도 제고, 더 나아가 기업 경영 및 국가 경쟁력 차원에서도 중요하다.

「산업안전보건법」이 ‘산업재해 예방 및 쾌적한 작업환경 조성, 근로자 부상 방지 및 생명 보호, 노동력 손실 방지 및 생산성 향상 기여, 기업 및 국가 경제 기여’라는 분명한 목적과 목표 아래 추진력 있게 정책을 시행하는 것처럼 「학교안전법」도 속히 개정하여 ‘학교안전사고 예방 및 쾌적하고 안전한 학교 환경 조성, 학생들의 부상 방지 및 생명 보호, 학습력 손실 방지, 미래 국가에 이바지’라는 분명한 목적과 목표 아래 추진력 있게 정책을 시행할 필요가 있다.

<표 3-10> 법의 목적

목적	학교안전법	산업안전보건법
	제1조(목적) 이 법은 학교안전사고를 예방하고, 학생·교직원 및 교육활동참여자가 학교안전사고로 인하여 입은 피해를 신속·적정하게 보상하기 위한 학교안전사고보상공제 사업의 실시에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.	제1조(목적) 이 법은 산업안전 및 보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 노무를 제공하는 사람의 안전 및 보건을 유지·증진함을 목적으로 한다.

둘째, 국가(정부)의 책무도 「학교안전법」은 ‘경비를 지원할 수 있다’고 하여 다분히 막연하고 소극적으로 언급하고 있지만, 「산업안전보건법」에서는 그 책무를 아주 구체적으로 명시하고 있고, 특별히 ‘성실히 이행할 책무를 진다’는 문구까지 넣어 무게감을 더하고 있다.

<표 3-11> 국가의 책무

국가의 책무	학교안전법	산업안전보건법
	제3조(국가 또는 지방자치단체의 지원 등) 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위 안에서 학교안전사고 예방사업 및 이 법에 따른 학교안전사고보상공제사업의 운영에 소요되는 경비를 지원할 수 있다.	제4조(정부의 책무) ① 정부는 이 법의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 사항을 성실히 이행할 책무를 진다. 1. 산업안전 및 보건정책의 수립 및 집행 2. 산업재해 예방 지원 및 지도 3. 「근로기준법」 제76조의 2에 따른 직장 내 괴롭힘 예방을 위한 조치기준 마련, 지도 및 지원 4. 사업주의 자율적인 산업안전 및 보건경영체제 확립을 위한 지원 5. 산업안전 및 보건에 관한 의식을 북돋우기 위한 홍보·교육 등 안전문화 확산 추진 6. 산업안전 및 보건에 관한 기술의 연구·개발 및 시설의 설치·운영 7. 산업재해에 관한 조사 및 통계의 유지·관리 8. 산업안전 및 보건 관련 단체 등에 대한 지원 및 지도·감독 9. 그 밖에 노무를 제공하는 사람의 안전 및 건강의 보호·증진 ② 정부는 제1항 각 호의 사항을 효율적으로 수행하기 위하여 「한국산업안전보건공단법」에 따른 한국산업안전보건공단, 그 밖의 관련 단체 및 연구기관에 행정적·재정적 지원을 할 수 있다.

뿐만 아니라 「산업안전보건법」 시행령에서는 산업재해 예방을 위한 더욱 구체적인 책무를 고용노동부장관에게 명시하고 있다. 즉 산업재해 예방을 위한 시책 마련, 산업안전 및 보건 경영체제 확립 지원, 산업안전 및 보건 의식을 북돋우기 위한 시책 마련, 산업재해에 관한 조사 및 통계의 유지·관리, 건강증진사업 등의 추진 책무까지 무겁게 부여하고 있다. 학교안전은 단위 학교의 책임이기 이전에 교육청과 교육부 등 교육당국, 정부와 지방자치단체 등 정치공동체의 책임이며 입법부, 사법부, 행정부를 포괄한 국가의 책임이다.

안전하게 교육받을 권리는 국민의 기본권이고, 국가는 이를 보장할 의무가 있기에 안전하게 학교생활을 하며, 안전한 교육환경을 조성할 의무 역시 국가에 있다. 그럼에도 「학교안전법」에서는 정부의 책무가 너무 미약하다. 「학교안전법」에도 「산업안전보건법」 수준으로 정부의 책무를 강조해야 한다. 고용노동부장관에게 명시하고 있는 것처럼, 교육부장관에게 통합정보시스템을 구축, 운영하는 시스템 및 학교안전사고 예방 관련 다양한 시설을 설치·운영하도록 책무를 명시할 필요성이 있다.

<표 3-12> 「산업안전보건법 시행령」에 명시된 노동부장관의 책무

산업안전보건법 시행령

제3조(산업재해 예방을 위한 시책 마련) 고용노동부장관은 법 제4조 제1항 제2호에 따른 산업재해 예방 지원 및 지도를 위하여 산업재해 예방기법의 연구 및 보급, 안전·보건 기술의 지원 및 교육에 관한 시책을 마련해야 한다.

제4조(산업 안전 및 보건 경영체제 확립 지원) 고용노동부장관은 법 제4조 제1항 제4호에 따른 사업주의 자율적인 산업안전 및 보건 경영체제 확립을 위하여 다음 각 호와 관련된 시책을 마련해야 한다. 1. 사업의 자율적인 안전·보건 경영체제 운영 등의 기법에 관한 연구 및 보급 2. 사업의 안전관리 및 보건관리 수준의 향상

제5조(산업 안전 및 보건 의식을 북돋우기 위한 시책 마련) 고용노동부장관은 법 제4조 제1항 제5호에 따라 산업안전 및 보건에 관한 의식을 북돋우기 위하여 다음 각 호와 관련된 시책을 마련해야 한다. 1. 산업안전 및 보건교육의 진흥 및 홍보의 활성화 2. 산업안전 및 보건과 관련된 국민의 건전하고 자주적인 활동의 촉진 3. 산업안전 및 보건 강조 기간의 설정 및 그 시행

제6조(산업재해에 관한 조사 및 통계의 유지·관리) 고용노동부장관은 산업재해를 예방하기 위하여 법 제4조 제1항 제7호에 따라 산업재해에 관하여 조사하고 이에 관한 통계를 유지·관리하여 산업재해 예방을 위한 정책 수립 및 집행에 적극 반영해야 한다.

제7조(건강증진사업 등의 추진) 고용노동부장관은 법 제4조 제1항 제9호에 따른 노무를 제공하는 사람의 안전 및 건강의 보호·증진에 관한 사항을 효율적으로 추진하기 위하여 다음 각 호와 관련된 시책을 마련해야 한다. 1. 노무를 제공하는 사람의 안전 및 건강 증진을 위한 사업의 보급·확산 2. 깨끗한 작업환경의 조성 3. 직업성 질병의 예방 및 조기 발견을 위한 사업

「학교안전법」에서 교육부장관의 책무는 크게 세 가지로 학교안전사고 예방계획의 수립·시행, 학교안전사고예방위원회 구성 및 실태조사이다. 교육부장관은 3년마다 학교안전사고 예방에 관한 기본계획을 수립·시행하고, 학교안전사고예방위원회의 심의를 거쳐 공표하여야 하고, 학교안전사고예방위원회를 구성하도록 명시하고 있다. 또한 학교안전사고 예방에 대한 실태조사를 할 수 있도록 명시하고 있다. 실태조사도 의무 사항이라기보다 선택사항으로 「산업안전보건법」에서 규정하고 있는 것처럼 교육부장관도 학교안전사고를 체계적이고 효율적으로 예방하기 위해 안전사고 예방 통합정보시스템을 구축, 운영 및 해당 시스템으로 처리한 학교안전에 관한 정보를 교육부령으로 정하는 바에 따라 관련 행정기관과 공단에 제공해야 할 것이다.

산업재해에 관한 조사 및 통계가 중요하듯이 학교안전사고에 대한 조사 및 통계도 중요하다. 그러나 현재 학교안전사고 발생과 보상 통계를 매년 집계하고 있지만, 통계의 신뢰성과 정확도를 보장하는 검증 방법과 통계자료를 연계･활용하는 시스템이 구축되지 않았다. 또한 특교 재원의 불안전성으로 인해 1차원적･파편적 통계 수준이라는 비아냥 소리까지 듣고 있다. 「학교안전법」 시행 이후, 교육부 정책연구에 기초한 사고 발생 통계 분류체계를 마련(양희산 외, 2011)하여 큰 개편 없이 현재에 이르고 있어 통계관리체계의 선진화가 필요하다. 그리고 대부분의 사고 원인을 학생 부주의로 통지하여 위험 식별 능력이 부족한 학생들의 부주의를 지나치게 강조하는 문제점이 있다. 학교안전사고는 일반적으로 물리적·행동적·조직적 차원 등 여러 원인들이 복합적으로 상호작용해 일어나는데, 사고의 원인을 단순히 피해자인 학생의 부주의한 행동에 의한 것이라고 전제·단정할 경우, 재발 방지를 위한 과학적인 분석 및 합리적인 대책 마련이 불가능하다. 즉 물리적·조직적 차원에서의 노력은 간과하고 안전교육이나 안전지도와 같은 교육적 측면의 재발 방지책만 강조할 염려가 있다. 또한 통계 코드가 지나치게 세부적이거나 상위 항목과 하위항목이 일치하지 않아 사고입력 담당자에게 혼선을 주고 있는 부분도 없지 않았고, 사고 발생 기전(매개물), 사고 당시 조치사항 등 추가되어야 할 항목도 있는 것으로 파악되고 있다(김진석 외, 2021).

따라서 현 통계 분류 코드 전반의 문제점을 분석하여 통계자료의 정확성, 신뢰성 및 활용성을 향상시키고 학교안전사고의 심층 분석을 위한 사고분류체계를 정비･개발하는 방향이 제시될 필요가 있다. 데이터에 기반한 학교안전 정책 수립을 위해서는 학교안전사고 통계 관리체계를 다음과 같이 강화할 필요가 있다.

먼저, 학교안전사고 통계를 통계청 등 관계 부처 협의를 통해 ｢통계법｣에 따른 ‘국가승인통계’관리로 통계관리의 표준화를 실시하고 정책 수립･학술연구 등에 활용할 수 있도록 할 필요가 있다. 학교안전사고 통계가 「통계법」에 따른 국가승인통계에 포함돼 체계적인 생산·관리가 이뤄짐으로써 학교안전정책의 통일적인 수립과 시행 및 학술연구 활성화에 효율적으로 활용된다면 학교안전사고 예방 및 대응, 재발 방지에 크게 기여할 것이다.

국가승인통계: 정부의 각종 정책의 수립･평가 또는 다른 통계의 작성 등에 널리 활용되는 통계로 통계작성기관에서 신청하여 통계청에서 지정(｢통계법｣ 제18조)

그리고 국제손상외인분류기준(International Classification Of External Causes of Injury: ICECI)에 부합하는 통계 코드 정비(세분화, 통합, 삭제) 및 사고분류체계를 마련(교육부 제3차 기본계획 과제)해야 한다. 이는 정확도･신뢰도가 검증된 학교안전사고 통계를 빅 데이터 기반 및 인공지능(AI) 기술을 활용한 맞춤형 데이터를 제공함으로써 예방정책 지원의 활성화를 기할 수 있을 것이다. 아울러 학교안전사고 발생 원인의 심층적 분석을 위한 통계체계를 개발하고 그것을 활용하여 사고를 통지하거나 조사하는데 활용할 수 있을 것이다. 요컨대 학교안전사고 통계관리의 효율성 증대를 위해 통계 관련 근거 규정 신설할 필요가 있다(김진석 외, 2021).

<표 3-13> 교육부장관의 책무

학교안전법

제4조(학교안전사고 예방계획의 수립·시행)

① 교육부장관은 3년마다 학교안전사고 예방에 관한 기본계획(이하 “기본계획”)을 수립·시행하여야 한다.

② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 제16678호(교육시설 등의 안전 및 유지관리 등에 관한 법률)] 1. 학교 안팎의 안전사고 예방정책의 기본방향 및 목표 2. 학교안전사고를 예방하기 위한 학교 안팎의 교육활동 운영의 기본 지침에 관한 사항 3. 학교안전사고 예방 및 재난 대비 훈련 등 학교안전교육에 관한 사항 4. 삭제 <2019.12.3.> 5. 학교 안전문화 확산에 관한 사항 6. 그 밖에 학교안전사고 예방을 위하여 필요한 사항

③ 교육부장관은 제1항에 따라 수립한 기본계획을 제4조의 2에 따른 학교안전사고예방위원회의 심의를 거쳐 공표하여야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.

④ 교육부장관은 기본계획을 수립하기 위하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관의 장에게 관련 자료의 제출을 요청할 수 있다. 이 경우 요청받은 관계 중앙행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.

⑧ 그 밖에 계획 수립·시행 및 평가 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제4조의2(학교안전사고예방위원회 구성)

① 교육부장관은 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 교육부장관 소속으로 학교안전사고예방위원회를 둔다. 1. 기본계획의 수립 및 시행에 대한 평가 2. 학교안전교육 프로그램 및 교재 개발 3. 학교안전사고 예방 관련 사업 추진 4. 그 밖에 학교안전사고 예방과 관련하여 위원장이 회의에 부치는 사항

② 예방위원회는 위원장을 포함한 21명 이내의 위원으로 구성한다.

③ 예방위원회의 위원장은 위원 중에서 호선하고, 위원은 학교안전사고 예방과 관련된 전문지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 교육부장관이 임명하거나 위촉하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이 각 1명 이상 포함되어야 한다. 1. 학부모 대표 2. 「교육기본법」 제15조 제1항에 따른 교원단체가 추천한 사람 3. 「비영리민간단체지원법」 제2조에 따른 비영리민간단체가 추천하는 사람 4. 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관 소속 공무원

④ 예방위원회의 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 예방위원회에 분야별로 분과위원회를 둘 수 있다.

⑤ 예방위원회 및 분과위원회의 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제5조(학교안전사고의 예방에 관한 책무)

① 교육부장관, 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도(이하 “시·도”)의 교육감(이하 “교육감”), 학교장 및 「사립학교법」의 규정에 따라 사립학교를 설치·경영하는 자(이하 “학교장 등”)는 학교안전사고를 예방하고 학교시설을 안전하게 관리·유지하기 위하여 노력하여야 한다.

② 교육부장관 및 교육감은 학교안전사고의 예방을 위하여 필요한 시설물을 설치하고 학교안전사고의 발생 위험성이 있는 시설물을 보수·관리하는데 필요한 예산을 우선 지원하는 등 학교안전사고의 예방을 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

셋째, 「산업안전보건법」에서는 「학교안전법」과 달리 지방자치단체에도 산업재해 예방의 책무를 명시하고 있다. 지방자치단체의 책무와 협력을 강화하고, 유관기관과도 긴밀한 거버넌스를 구축할 필요가 있다. 학교도 지역사회 안에 있다. 지방자치단체와 결코 무관하지 않다. 특히 안전과 관련해서는 더욱 그렇다. 그럼에도 「학교안전법」에는 지방자치단체의 역할이 거의 보이지 않는다. 「산업안전보건법」에서는 지방자치단체의 장은 관할 지역 내에서의 산업재해 예방을 위하여 자체 계획의 수립, 교육, 홍보 및 안전한 작업환경 조성을 지원하기 위한 사업장 지도 등 필요한 조치를 할 수 있고, 산업재해 예방 활동에 필요한 사항은 지방자치단체가 조례로 정할 수 있다고 명시하고 있다. 학교안전을 위한 거버넌스 구축 및 체계화와 효율성을 위해 「학교안전법」에도 지방자치단체의 책무와 협력을 강조할 필요성이 있어 보인다. 한발 더 나아가 지역소방서, 경찰서 등 지역 유관기관이나 안전 관련 단체와의 긴밀한 협력도 법령에 새롭게 담을 필요성이 있다.

일본과 미국의 경우에도 평소 지역의 유관기관 및 단체들과 안전시스템을 긴밀하게 공유, 연계하고 있다. 왜냐하면 학교에서 보유하고 있는 인력 및 장비만으로는 대응이 어려운 대형사고나 재난 발생 시, 지역에서 보유하고 있는 자원을 바로 지원받을 수 있기 때문이다. 평소 피난소 운영을 위해 학교와 지역주민이 협력체계를 구축하고 있어, 재해 발생 시 지자체로부터 인력과 물자를 제공받고 있는 일본과, 국가 수준의 재난계획에 학교까지 포함해 통일된 위기대응체계를 이룬 미국의 사례를 참고해 우리나라도 지역 유관기관 등이 보유하고 있는 자원을 공유할 수 있는 시스템을 마련할 필요가 있다.

<표 3-14> 지방자치단체의 책무

지방자치단체의 책무	학교안전법	산업안전보건법
	제3조(국가 또는 지방자치단체의 지원 등) 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위 안에서 학교안전사고 예방 사업 및 이 법에 따른 학교안전사고보상공제 사업의 운영에 소요되는 경비를 지원할 수 있다.	제4조의2(지방자치단체의 책무) 지방자치단체는 제4조 제1항에 따른 정부의 정책에 적극 협조하고, 관할 지역의 산업재해를 예방하기 위한 대책을 수립·시행하여야 한다. 제4조의3(지방자치단체의 산업재해 예방 활동 등) ① 지방자치단체의 장은 관할 지역 내에서의 산업재해 예방을 위하여 자체 계획의 수립, 교육, 홍보 및 안전한 작업환경 조성을 지원하기 위한 사업장 지도 등 필요한 조치를 할 수 있다. ② 정부는 제1항에 따른 지방자치단체의 산업재해 예방 활동에 필요한 행정적·재정적 지원을 할 수 있다.

넷째, 「학교안전법」에는 교육부장관 및 교육감에게 예방에 대한 실태조사 정도만 언급하고 있지만, 「산업안전보건법」에서는 「학교안전법」에 없는 예방 관련 내용들을 아주 구체적으로 명시하고 있다. 우선 고용노동부장관에게 산업재해를 체계적, 효율적으로 예방하기 위해 산업재해 예방 통합정보시스템을 구축·운영하며, 산업재해 예방시설을 설치·운영하도록 하고 있다. 이에 따라 한국산업안전보건공단이 사업(사업장)에 관한 정보, 산업재해 발생에 관한 정보, 안전 검사 결과, 작업환경측정 결과 등 안전·보건에 관한 정보를 처리하는 통합정보시스템을 구축·운영하고 있다. 아울러 산업재해 발생건수, 재해율 또는 그 순위를 공표하고 있다. 「학교안전법」도 실태조사 수준을 넘어 안전사고 예방 통합정보시스템을 구축·운영하도록 개정할 필요가 있다.

이 실태조사 규정은 2015년 1월 20일 자로 신설된 조문으로, 실태조사 항목은 7개 항목으로 구성되어 있고, 실태조사의 구체적인 방법 및 세부 조사항목 등은 교육부장관이 정하여 고시하도록 하고 있다. 학교안전사고 예방에 관한 실태조사 연구는 2015년부터 시행하였다. 그러나 실태조사 연구가 매년 그 목적이나 방향성이 달라서 결과를 분석하는데 어려움이 있었다. 또한 학교안전 실태조사는 기본계획 항목(「학교안전법」 제4조)과 실태조사 항목(「학교안전법」 시행령 제7조의5)을 종합적으로 고려하여 학교안전사고 예방에 관한 실태조사를 하고 있는데, 매년 두 법령 중 어느 항목에 중점을 두어 조사하는가에 따라 연구의 특징과 방향성이 달라지는 문제가 있다.

2015년 실태조사는 ① 학생의 생명과 신체를 위협하는 제반 위험 요인 파악 및 대응 방안 제시, ② 안전교육 7대 영역별 학교 준수사항 및 일반영역에 대한 이행 여부 및 안전의식 파악, ③ 학교안전사고 예방에 관한 기본계획 수립의 기초자료 제공, ④ 안전 종합 내용에 대한 전수조사 최초 실시, ⑤ 학교현장의 안전 위협 요소 제거 및 예방 준비 등의 성과가 있었지만, ① 학교안전 관련 법규 및 제도의 준수 여부 조사 미비, ② 온라인 설문조사 전문기관 활용에 따른 과도한 비용, ③ 교무와 행정, 교장(교감)과 일반교원의 비분리 상태로 면접조사를 함으로써 면접 시 있는 그대로의 응답 미흡 및 소극적 태도 등의 한계를 보였다.

2016년 실태조사는 ① 개별법에서 규정한 안전교육 7대 영역별 학교 준수사항 및 일반영역에 대한 이행 여부 파악, ② 교육부장관이 고시하는 실태조사 항목 개발, ③ 학교안전사고 예방에 관한 기본계획 수립의 기초자료 제공 학생, ④ 생명과 신체를 위협하는 위험 요인 등의 성과가 있었지만, ① 기본계획 항목에 대한 실태조사 내용 미비, ② 학교안전교육 만족도 기준의 모호함, ③ 학교 현장의 다양성에 따른 학교안전계획 표준안 개발 방안 미흡, ④ 학교 현장의 법‧제도 이행 여부 확인 부족 등의 한계를 보였다.

2017년 실태조사는 ① 법 제4조의 기본계획에 따른 교육부 학교안전정책 중심으로 실태조사, ② 법‧제도의 이행을 확인할 수 있는 실태조사 등의 성과가 있었지만, ① 학교안전 중대사고 조사 결과 활용 미흡, ② 현장 중심의 실태조사 항목 부족, ③ 법 제4조에 따라 신설된 예방위원회의 사전 검토 부족, ④ 학교기본계획의 공유 및 집계를 위한 중앙 단위의 전산화 체제 미흡, ⑤ 학교안전 위험성 진단 도구의 학교 현장 적절성 및 실효성 부족 등의 한계를 보였다.

2018년 실태조사는 ① 「학교안전법」 실태조사 항목 및 기본계획 항목에 따른 실태조사, ② 학교 중대 안전사고 현황과 원인에 대한 실태조사, ③ 제2차 기본계획 수립을 위한 기초자료 및 정책안 마련을 위한 실태조사, ④ 국내뿐 아니라 국제한국학교(천진, 북경)에 대한 실태조사 등의 성과가 있었지만, ① 학교안전 중대사고 조사 결과 활용 미흡, ② 학력 인정 평생교육시설에 대한 안전 실태조사 미실시, ③ 학교시설 안전 문제와 원인 파악을 위한 실태조사 미흡, ④ 학교기본계획의 공유 및 집계를 위한 중앙 단위의 전산화 체제 미흡 등의 한계를 보였다(차우규 외, 2019).

이와 같이 교육부, 교육청, 학교의 학교안전사고 예방계획 수립을 위해 실시하는 학교안전 실태조사는 개별 학교 현장이 직면할 수 있는 위험 요인, 그에 따른 위험성 통제를 위한 안전관리활동 등에 관한 정보의 체계적 수집·제공이 이루어지지 않아 단순한 현황 파악 조사로 그치고 있다. 이로 인해 실태조사의 결과와 개별 학교가 수립하는 학교안전계획과의 실제적인 연계가 이루어지지 못할 뿐만 아니라, 기본계획(교육부)이나 지역계획(교육청)과의 체계적 연계도 미흡해 학교안전 실태조사와 학교안전사고 예방계획은 마치 별개의 기능으로 존재하게 된다. 그리고 학교안전 실태조사가 개별 학교 차원에서 파악하기 어려운 학교 주변의 잠재적 위험 요인에 대한 정보 등을 제공해야 함에도 그런 기능의 부재로 개별 학교가 작성하는 학교안전계획은 자신들이 직면한 고유한 위험 요인보다 교육부와 교육청의 예방계획에 제시된 정책과제의 실행과 관련 법 규정에 따른 최소한의 안전활동만을 포함하고 있어 안전한 학교 실현을 위한 학교계획으로서의 실효성에도 한계를 보이고 있다. 즉 개별 학교와 학교 주변의 잠재적 위험 요인, 학교안전계획에 따른 학교의 안전개선활동에 관한 정보시스템이 구축되지 않아 학교는 물론이고 교육청, 교육부의 안전한 학교 실현을 위한 활동과 정책에 대한 체계적이고 지속적인 관리·지원·평가가 미흡하다.

따라서 「학교안전법」에 의해 매년 조사하는 ‘학교안전실태조사’ 내용이 학교 현장의 위험 요인 포착에 미흡하고, 그 조사 결과가 학교의 안전계획 수립에 환류되지 못하고 있다. 개별 학교 안전수준(위험성)를 확인 가능하도록 재구조화하고, 학교안전실태조사 결과를 데이터베이스(D/B)로 관리함으로써 개별 학교안전계획 수립에 피드백되도록 할 필요가 있다.

또한 학생·교직원 안전교육 실시 현황은 학교안전공제중앙회의 안전교육지원시스템을 통해 입력할 수 있도록 하고, 학교안전 실태조사를 통한 학생·교직원 안전 역량 실태는 교육부와 기타 법령이 규정한 모든 위험 요인에 의한 위험성 즉, 발생 가능성 경감 역량과 피해 심각성 경감 역량으로 구분하여 응답할 수 있도록 구성해 안전 역량의 진단이 실제적인 학교안전 위험성 통제 역량을 파악할 수 있도록 할 필요가 있다.

덧붙여 안전관리 실태는 국제적 표준이라 할 수 있는 PDCA 기반 산업안전보건관리체계(Occupational Safety and Health Management System)에 따른 개별 학교의 안전관리 실태를 파악하여 향후 학교·교육청 간 비교 가능한 데이터 수집이 가능하도록 할 필요가 있다(김경회 외, 2019).

PDCA는 순환하는 4개 단계(Plan, Do, Check, Act)로 구성된 제품과 프로세스의 통제와 지속적인 개선을 관리하는 방법을 말하는데, 유럽의 많은 나라들은 학교장을 사업주(고용주), 교직원을 근로자(피고용자)로 간주하고, 개별 학교에 산업안전보건법이 규정한 보건안전관리체계를 적용함.

학교안전법	산업안전보건법
제4조의3(실태조사) ① 교육부장관 및 교육감은 기본계획과 시행계획을 효율적으로 수립·시행하기 위하여 학교안전사고 예방에 대한 실태조사를 할 수 있다. ② 교육부장관 및 교육감은 학교안전사고 예방에 대한 실태조사를 위하여 필요한 때에는 학교장 및 관계기관 또는 단체의 장에게 관련 자료를 요청할 수 있다. ③ 교육부장관 및 교육감은 제1항에 따른 실태조사를 외부 전문기관에 위탁하여 실시할 수 있다. ④ 제1항에 따른 실태조사의 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.	제9조(산업재해 예방 통합정보시스템 구축·운영 등) ① 고용노동부장관은 산업재해를 체계적이고 효율적으로 예방하기 위하여 산업재해 예방 통합정보시스템을 구축·운영할 수 있다. ② 고용노동부장관은 제1항에 따른 산업재해 예방 통합정보시스템으로 처리한 산업 안전 및 보건 등에 관한 정보를 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 관련 행정기관과 공단에 제공할 수 있다. 제10조(산업재해 발생건수 등의 공표) ① 고용노동부장관은 산업재해를 예방하기 위하여 대통령령으로 정하는 사업장의 근로자 산업재해 발생건수, 재해율 또는 그 순위 등을 공표하여야 한다. 제11조(산업재해 예방시설의 설치·운영) 고용노동부장관은 산업재해 예방을 위하여 다음 각 호의 시설을 설치·운영할 수 있다. 1. 산업안전 및 보건에 관한 지도시설, 연구시설 및 교육시설 2. 안전보건진단 및 작업환경측정을 위한 시설 3. 노무를 제공하는 사람의 건강을 유지·증진하기 위한 시설 4. 그 밖에 고용노동부령으로 정하는 산업재해 예방을 위한 시설

<표 3-15> 예방활동 관련 수단

다섯째, 「학교안전법」과 달리 「산업안전보건법」에서는 산업재해 예방 재원을 명확하게 언급하고 있다. 특히 재정은 정부 출연예산으로 확보하되 「산업재해보상보험법」에서는 기금지출예산의 8% 이상을 예방사업에 쓰도록 확실하게 규정하고 있고, 예방 예산 산정 근거를 살펴보면, 직접비와 간접비를 기준으로 1:4로 한정, 통상 직접 보상 예산의 4배를 기준으로 총예산을 산정하고 총예산의 25%를 예방 재원으로 산정하고 있다(유웅상, 2014).

「학교안전법」 규정과 크게 대비된다. 「학교안전법」에도 기금 조성의 법적 근거는 명시되어 있으나 미흡하다. 더구나 예방보다는 보상 위주로 운영하다 보니, 예방 부문 예산은 늘 부족하다. 「학교안전법」 제53조에 ‘학교안전공제제도의 조사･연구･홍보 및 학교안전사고의 예방･교육지원 사업을 위하여 학교안전공제회 총 예산의 8% 이상을 학교안전사고 관련 사업에 편성하여야 한다’고 개정할 필요가 있다.

<표 3-16> 한국산업안전보건공단 사업 현황

(단위: 백만 원)

사업 구분	2014	2015	2016	2017	2018	2019
클린사업장 조상지원	92,258	81,440	77,261	63,724	68,450	76,855
업종별 재해 예방	42,168	45,806	45,989	46,046	46,715	47,955
안전 인증 및 안전 검사	7,139	6,650	6,327	6,448	5,891	6,011
유해 작업환경 개선	19,421	15,532	17,377	21,708	37,897	54,916
근로자 건강 보호	14,549	17,059	19,378	22,151	21,839	22,743
안전보건문화 정착	24,049	29,792	29,333	27,075	28,249	29,124
안전보건연구 및 국제협력	8,254	10,028	5,776	7,272	6,111	6,065
산재 예방시설 건립	500	3,871	2,355	6,000	688	8,873
만성호흡독성시험시설 신축	14,608	21,516	0	0	0	0
안전보건관리정보시스템	3,412	3,306	3,899	5,511	5,594	5,019
산재 예방시설 융자	100,160	175,000	174,531	166,054	122,759	106,654

참고로 한국산업안전보건공단 사업 현황에서 보듯, 한국산업안전보건공단은 「한국산업안전보건공단법」 제1조(목적) ‘산업재해 예방 기술의 연구·개발과 보급, 산업안전보건기술지도 및 교육, 안전·보건진단 등 산업재해 예방에 관한 사업을 효율적으로 수행하게 함으로써 근로자가 안전하고 건강하게 일할 수 있도록 하고 사업주가 재해 예방에 힘쓰게 하여 국민 경제 발전에 이바지함을 목적으로 함’을 근거로, 주요 사업을 시행하고 있다.

즉 산업재해 예방 기술의 연구·개발 및 보급, 산업안전보건에 관한 교육, 사업장의 산업재해 예방을 위한 안전·보건 진단 또는 관리 등과 이를 위한 기술지원, 유해하거나 위험한 기계·기구 등의 안전 인증 또는 안전 검사, 산업재해 예방을 위한 시설자금 지원, 산업재해 예방시설의 설치·운영, 산업안전보건에 관한 정보 및 자료의 수집·발간·제공, 산업안전보건에 관한 국제협력, 산업안전보건에 관하여 고용노동부장관이나 그 밖에 중앙행정기관의 장이 위탁하는 사업 등을 수행하고 있다. 또한 재정 수입은 「산업재해보상보험법」에 따른 ‘산업재해보상보험 및 예방기금’의 출연금 등으로 충당하고 있다.

기금은 보험료, 기금 운용 수익금, 적립금, 기금의 결산상 잉여금, 정부 또는 정부 아닌 자의 출연금 및 기부금, 차입금, 그 밖의 수입금을 재원으로 하여 조성, 고용노동부장관은 회계연도마다 제1항 각 호에 해당하는 기금지출예산 총액의 100분의 8 이상을 산재사고 예방 및 복지를 위한 용도로 계상해야 함(한국산업안전보건공단 30년사, 안전보건공단, 2017).

<표 3-17> 예방활동의 재원

학교안전법	산업안전보건법
제8장 학교안전공제 및 사고예방기금 제52조(기금의 설치 및 조성) ① 교육감은 학교안전공제 사업 및 학교안전사고의 예방사업에 필요한 재원을 확보하고, 공제급여에 충당하기 위하여 학교안전공제 및 사고예방기금을 설치한다. ② 기금은 공제료 수입, 국가 및 지방자치단체의 보조금, 기금의 운용수익, 적립금, 결산상 잉여금, 차입금, 기부금과 그 밖의 수입금을 재원으로 하여 이를 조성한다. 제53조(기금의 용도) ① 기금은 다음 각 호의 용도에 사용한다. 1. 공제급여의 지급 2. 공제회의 재정 지원 3. 차입금 및 이자의 상환 4. 학교안전공제제도의 조사･연구･홍보 및 학교안전사고의 예방･교육지원 사업 개정 5. 제18조 제1항 제2호의2에 따른 학교폭력 피해학생 치료비 등과 관련한 경비의 지급 6. 그 밖에 학교안전사고의 예방 및 학교안전공제와 관련하여 대통령령으로 정하는 사업 ② 제1항 제5호에 대한 집행 기준, 절차 및 방법 등은 교육부령으로 정한다.	제12조(산업재해 예방의 재원) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도에 사용하기 위한 재원은 「산업재해보상보험법」 제95조 제1항에 따른 산업재해보상보험 및 예방기금에서 지원한다. ------------------------------------------- ※ 산업재해보상보험법 제95조(산업재해보상보험 및 예방기금의 설치 및 조성) ① 고용노동부장관은 보험사업, 산업재해 예방 사업에 필요한 재원을 확보하고, 보험급여에 충당하기 위하여 산업재해보상보험 및 예방기금을 설치한다. ② 기금은 보험료, 기금 운용 수익금, 적립금, 기금의 결산상 잉여금, 정부 또는 정부 아닌 자의 출연금 및 기부금, 차입금, 그 밖의 수입금을 재원으로 하여 조성한다. ③ 정부는 산업재해 예방사업을 수행하기 위하여 회계연도마다 기금지출예산 총액의 100분의 3의 범위에서 제2항에 따른 정부의 출연금으로 세출예산에 계상(計上)하여야 한다. 제96조(기금의 용도) ① 기금은 다음 각 호의 용도에 사용한다. 1. 보험급여의 지급 및 반환금의 반환 2. 차입금 및 이자의 상환 3. 공단에의 출연 4. ｢산업안전보건법｣ 제12조에 따른 용도 5. 재해근로자의 복지 증진 6. ｢한국산업안전보건공단법｣에 따른 한국산업안전보건공단에 대한 출연 7. 보험료징수법 제4조에 따른 업무를 위탁받은 자에의 출연 8. 그 밖에 보험사업 및 기금의 관리와 운용 ② 고용노동부장관은 회계연도마다 제1항 각 호에 해당하는 기금지출예산 총액의 100분의 8 이상을 제1항 제4호 및 제6호에 따른 용도로 계상하여야 한다.

여섯째, 학교안전사고 집계방식을 「산업안전보건법」 수준으로 명확히 할 필요가 있다. ‘학교안전사고’는 교육활동 중에 생명 또는 신체에 피해를 주는 모든 사고 및 학교급식 등으로 발생하는 질병을 말한다. 「학교안전법」 제44조에 공제가입자는 학교안전사고 발생 시, 이를 지체 없이 학교안전공제회에 통지하여야 한다고 명시하고 있지만, 학교안전사고에 대한 명확한 기준이 없고, 학교안전공제회에 통지하지 않는 등 위반한다 해도 처벌하기 어렵다는 맹점이 있다. 학교안전사고 발생 통지는 보상업무에의 활용이 1차적 목적이었기 때문에 사고 예방을 위한 소위 손상 통계관리로서는 미흡한 한계가 있었다. 특히 학교안전사고의 대부분을 이루고 있는 단순 상해의 원인을 학생 부주의로 처리함으로써 사고의 책임을 학생들에게 전가한다는 비판이 국회, 언론, 시민단체 등으로부터 제기되어 교육부의 연구용역을 학교안전공제중앙회가 수행하여 통계체계를 2012년부터 개선하여 적용하고 있다. 현재의 학교안전사고 통계체계는 학생 부주의 항목을 삭제하고 주관적 요인을 의도와 비의도로 구분함으로써 국제표준에 부합하도록 하였고, 사고 매개물 등을 신설하였으며, 기존 통계체계의 미비점을 보완하였다(차우규 외, 2016). 그럼에도 단순한 통계 코드만을 이용하는 기술적 통계분석으로는 학교안전사고에 대한 종합적이고 심층적인 분석에는 한계가 있다. 산업안전 법제에 비하면 여전히 미흡하다.

학교에서의 사고 통지 담당자는 지역별, 학교규모별, 학교급별 운영 상황과 여건에 차이가 있어 학교장이 업무분장에 의하여 지정한다. 통상 보건교사, 담임교사, 교과목 담당교사, 행정실 직원 등이 사고 발생 통지업무를 담당한다. 사고 발생 통지는 담당교사가 학교장의 결재를 받은 후 학교안전공제중앙회에서 운영하는 공제급여관리시스템(2007.9 구축)에 전산으로 통지한다.

「산업안전보건법」 제57조 및 동법 시행규칙 제67조, 제73조에 따르면 사업주는 근로자가 산업재해(사망 또는 3일 이상의 휴업이 필요한 재해)가 발생한 날부터 1개월 이내에, 중대재해 경우에는 지체 없이 관할지방고용노동관서에 보고하도록 하고 있다. 여기서 산업재해란 근로자가 업무에 관계되는 건설물, 원재료, 가스, 증기, 분진 등에 의하거나 작업 또는 기타 업무에 기인하여 사망 또는 부상이나 질병에 걸리는 것을 말하고, 중대재해란 ① 사망자 1인 이상 발생한 경우 ② 3개월 이상 요양을 요하는 부상자가 동시에 2명 이상 발생한 경우 ③ 부상자 또는 직업성 질병자가 동시에 10인 이상 발생한 경우 등 산업재해 중 재해 정도가 심한 것을 뜻한다. 또한 4일 이상의 요양재해는 산재보험이 적용되고, 4일 미만의 재해는 사업주가 비용을 부담하는 공상으로 처리한다는 것과, 산업재해가 발생한 사업장은 산업재해조사표 및 재발 방지대책계획서를 작성 및 3년간 보존해야 한다는 내용까지 아주 구체적으로 명시하고 있다. 심지어 지연제출 포함, 산업재해 미보고 시에는 700만 원에서 1,500만 원, 중대재해의 경우 3,000만 원의 과태료 부과한다고 규정하고 있다.

이와 같이 산업계에서는 ‘사망 또는 3일 이상의 휴업이 필요한 재해’를 산업재해 발생 건수로 보고 집계하지만, 학교와 공제회는 학교안전사고 집계에 어려움을 겪고 있다. 왜냐하면 학교안전사고의 정의와 개념이 명확하지 않고, 설령 체육시간에 손발을 다치는 등 학교안전사고가 발생해도 학생이 학교에 말하지 않거나 공제회에 통지하지 않으면 발생 건수로 잡히지 않는 경우가 있다. 산업안전 법제에 비추어보면 학교안전 법제가 얼마나 허술한가 여실히 알 수가 있다. 학교안전사고 집계방식도 산업재해 집계방식처럼 명확히 할 필요가 있다. 그 한 방법을 제시하면 다음과 같다. 학교안전 관련 법령에 의한 사망·부상·질병 시, 의료기관에서 진료한 것만 학교안전사고 발생 건수로 집계한다면, 진료기록도 남아있으니 객관성과 신빙성을 담보할 수 있을 것이다. 독일도 의사의 진료를 받은 경우에만 학교안전사고로 인정하고 있다.

<표 3-18> 사고 집계 및 통지 방식

사고 발생 통지 (보고)	학교안전법	산업안전보건법
	제44조 ② 공제가입자는 학교안전사고가 발생한 때에는 이를 지체 없이 공제회에 통지하여야 한다. 시행규칙 제5조의2(사고발생 통지) 법 제44조 제2항에 따라 공제가입자가 학교안전사고가 발생하였음을 통지하는 경우에는 별지 제2호 서식에 따라 신고서를 작성하여 공제회에 제출하여야 한다.	제57조(산업재해 발생 은폐 금지 및 보고 등) ① 사업주는 산업재해가 발생하였을 때에는 그 발생 사실을 은폐해서는 아니 된다. ② 사업주는 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 산업재해의 발생 원인 등을 기록하여 보존하여야 한다. ③ 사업주는 고용노동부령으로 정하는 산업재해에 대해서는 그 발생 개요·원인 및 보고 시기, 재발 방지 계획 등을 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 고용노동부장관에게 보고하여야 한다. 시행규칙 제73조(산업재해 발생 보고 등) ① 사업주는 산업재해로 사망자가 발생하거나 3일 이상의 휴업이 필요한 부상을 입거나 질병에 걸린 사람이 발생한 경우에는 법 제57조 제3항에 따라 해당 산업재해가 발생한 날부터 1개월 이내에 별지 제30호서식의 산업재해조사표를 작성하여 관할 지방고용노동관서의 장에게 제출(전자문서 포함)해야 한다.

일곱째, 「학교안전법」은 제8조의3(학교안전사고 예방·대책 전담부서)에 “교육감은 시·도 교육청에 학교안전사고 예방 및 대책을 담당하는 전담부서를 설치·운영하여야 한다.”고 단 한 줄 명시하고 있다. 좀 더 실효성을 담보하려면 교육지원청에도 학교안전사고 예방·대책 전담부서를 두어야 하고, 학교에도 교무부, 연구부와 같은 안전담당부서를 독립부서로 두어야 할 것이다. 물론 세월호 사고 이후 2016년부터 학교에 학교안전책임관과 안전부장을 지정하도록 하고 있으나 그야말로 형식적이다. 실효성을 담보하려면 최소한 ‘안전보건부’를 두어야 하고 ‘안전교사 제도’를 도입해 안전교사와 보건교사가 함께 주요역할을 수행하게 할 필요가 있다.

「산업안전보건법」의 안전보건관리체제를 벤치마킹해 보다 체계적인 학교안전관리시스템을 구축할 필요가 있다. 「학교안전법」과 달리 「산업안전보건법」에서는 안전보건관리책임자, 안전관리자, 안전보건관리규정의 작성, 근로자에 대한 안전보건교육, 안전보건관리책임자 등에 대한 직무교육에 대해서도 구체적으로 명시하고 있다. 제2장 ‘안전보건관리체제 등’은 업무분장(담당자)에 대한 내용으로 사업장 안전보건관리 조직 구성을 제시하고 있다. 즉 안전보건관리체제와 규정으로 구분할 수 있는데, 산업재해를 예방하기 위한 인력에 관한 내용을 명시하고 있다. 「산업안전보건법」에서는 구체적인 기준을 제시하고, 그 기준을 담당하기 위해 어떤 사람이 필요한지 언급하고 있다. 또한 안전보건교육에서는 근로자, 안전보건관리책임자 등에 대한 교육을 어떻게 해야 하는지, 교육기관은 누구인지에 대해 자세히 명시하고 있다. 안전보건관리 조직에는 산업안전보건위원회와 안전보건관리 책임자, 관리감독자, 안전관리자, 보건관리자, 안전보건담당자로 구성하고, 각각의 업무와 역할을 안전보건관리 규정화하여 절차에 따라 산업재해 예방활동을 하도록 제시하고 있는 것이다.

제1장에서 산업재해 예방 보호 대상과 의무 주체를 명시하고 있다면, 제2장에서는 이를 실행하기 위한 전문 행동 주체 즉, 사업주가 법률 이행을 위해 가정 먼저 해야 할 안전보건관리 조직 구성 방법을 제시하고 있다고 말할 수 있다. 그리고 제3장 ‘안전보건교육’은 교육 대상을 크게 둘로 구분하고 있다. 하나는 보호 대상인 근로자에 대한 안전보건교육이고, 또 하나는 제2장에서 규정한 안전보건관리체제의 구성 인력에 대한 직무교육으로, 교육 대상별 교육 종류, 교육내용, 교육시간에 대해 명시하고 있다.

근로자 안전보건교육은 사업장에서 연간 교육계획 수립 시 교육 종류(정기교육, 신규 채용, 특별안전) 교육 대상, 교육 방법을 결정한다. 사업장에서 많이 누락하는 교육은 특별안전교육으로 정기교육, 신규채용자 교육은 근로자에 대한 접근이라면, 특별안전교육은 작업환경에 대한 접근으로 특별안전교육대상 작업환경 범위를 명확히 구분한 후 그 범위에 포함되는 근로자에 대해 수시(채용 시, 작업 변경 시)로 실시해야 한다. 안전보건관리책임자 등(안전보건관리책임자, 관리감독자, 안전관리자, 보건관리자, 안전보건담당자)은 반드시 직무교육기관에서 실시하는 교육을 이수하도록 하고 명시하고 있다. 이 교육을 통해 근로자의 안전을 확보하기 위한 기준에 대한 지식은 물론 안전한 작업환경을 조성하기 위한 지식, 스킬, 태도에 대한 교육을 받게 된다. 안전에 대한 중요성을 인식하는 것도 중요하지만, 그 못지않게 방법을 정확하게 습득할 필요가 있기에, 각각의 교육에 적극적인 참여가 필요하다 하겠다.

<표 3-19> 안전담당 인력

산업안전보건법

제15조(안전보건관리책임자) ① 사업주는 사업장을 실질적으로 총괄하여 관리하는 사람에게 해당 사업장의 다음 각 호의 업무를 총괄하여 관리하도록 하여야 한다. 1. 사업장의 산업재해 예방계획의 수립에 관한 사항 2. 제25조 및 제26조에 따른 안전보건관리규정의 작성 및 변경에 관한 사항 3. 제29조에 따른 안전보건교육에 관한 사항 4. 작업환경측정 등 작업환경의 점검 및 개선에 관한 사항 5. 제129조부터 제132조까지에 따른 근로자의 건강진단 등 건강관리에 관한 사항 6. 산업재해의 원인 조사 및 재발 방지대책 수립에 관한 사항 7. 산업재해에 관한 통계의 기록 및 유지에 관한 사항 8. 안전장치 및 보호구 구입 시 적격품 여부 확인에 관한 사항 9. 그 밖에 근로자의 유해·위험 방지 조치에 관한 사항으로서 고용노동부령으로 정하는 사항

② 제1항 각 호의 업무를 총괄하여 관리하는 사람(이하 “안전보건관리책임자”)은 제17조에 따른 안전관리자와 제18조에 따른 보건관리자를 지휘·감독한다.

제17조(안전관리자) ① 사업주는 사업장에 제15조 제1항 각 호의 사항 중 안전에 관한 기술적인 사항에 관하여 사업주 또는 안전보건관리책임자를 보좌하고 관리감독자에게 지도·조언하는 업무를 수행하는 사람(이하 “안전관리자”)을 두어야 한다.

제25조(안전보건관리규정의 작성) ① 사업주는 사업장의 안전 및 보건을 유지하기 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 안전보건관리규정을 작성하여야 한다. 1. 안전 및 보건에 관한 관리조직과 그 직무에 관한 사항 2. 안전보건교육에 관한 사항 3. 작업장의 안전 및 보건 관리에 관한 사항 4. 사고 조사 및 대책 수립에 관한 사항 5. 그 밖에 안전 및 보건에 관한 사항

② 제1항에 따른 안전보건관리규정은 단체협약 또는 취업규칙에 반할 수 없다. 이 경우 안전보건관리규정 중 단체협약 또는 취업규칙에 반하는 부분에 관하여는 그 단체협약 또는 취업규칙으로 정한 기준에 따른다.

③ 안전보건관리규정을 작성하여야 할 사업의 종류, 사업장의 상시근로자 수 및 안전보건관리규정에 포함되어야 할 세부적인 내용, 그 밖에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.

제29조(근로자에 대한 안전보건교육) ① 사업주는 소속 근로자에게 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 정기적으로 안전보건교육을 하여야 한다.

② 사업주는 근로자를 채용할 때와 작업내용을 변경할 때에는 그 근로자에게 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 해당 작업에 필요한 안전보건교육을 하여야 한다. 다만, 제31조 제1항에 따른 안전보건교육을 이수한 건설 일용근로자를 채용하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 사업주는 근로자를 유해하거나 위험한 작업에 채용하거나 그 작업으로 작업내용을 변경할 때에는 제2항에 따른 안전보건교육 외에 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 유해하거나 위험한 작업에 필요한 안전보건교육을 추가로 하여야 한다. ④ 사업주는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 안전보건교육을 제33조에 따라 고용노동부장관에게 등록한 안전보건교육기관에 위탁할 수 있다.

제32조(안전보건관리책임자 등에 대한 직무교육) ① 사업주는 다음 각 호에 해당하는 사람에게 제33조에 따른 안전보건교육기관에서 직무와 관련한 안전보건교육을 이수하도록 하여야 한다.

제33조(안전보건교육기관) ① 제29조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 안전보건교육, 제31조 제1항 본문에 따른 안전보건교육 또는 제32조 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 안전보건교육을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 인력·시설 및 장비 등의 요건을 갖추어 고용노동부장관에게 등록하여야 한다.

여덟째, 「학교안전법」과 달리 「산업안전보건법」과 시행령에서는 유해·위험 방지 조치 즉 법령 요지 등의 게시, 위험성 평가의 실시, 위험성 평가 실시 내용 및 결과의 기록·보존, 안전조치, 유해 위험 방지계획서의 작성·제출, 유해 위험 방지계획서 이행의 확인, 공정안전보고서의 작성·제출. 공정안전보고서의 심사, 공정안전보고서의 이행 등에 관해서도 아주 구체적으로 규정하고 있다. 제4장은 ‘유해·위험방지 조치’로 쾌적한 작업환경을 조성하기 위한 산업재해 예방 기준인 안전·보건 조치에 대해 제시하고 있는 실무적인 부분이라 할 수 있는데, 실제로 산업안전보건을 위해 해야 하는 일들이 무엇인지에 대한 내용들을 나열하고 있다. 세부 사항은 산업안전보건 기준에 관한 규칙에 위임하여 약 600개 이상의 조항으로 이루어져 있다. 또한 논란이 되고 있는 중대재해 시 사업주의 조치 등에 대해서도 언급하고 있다. 이 법에서 가장 기본이면서 가장 중요한 부분으로 처벌 기준도 가장 높다. 따라서 제2장 안전보건관리체제가 확립되면 사업장 작업환경을 확인 후, 안전·보건 조치 기준을 적용하는 산업재해 예방활동을 해야 함을 언급하고 있다. 이에 제4장 유해·위험 방지 조치에서는 작업환경이 안전·보건 조치 기준에 얼마나 적용되어 있는지를 확인할 수 있는 평가·점검 방법으로 위험성 평가, 유해·위험 방지계획서, 공정안전보고서, 안전보건진단, 안전보건개선계획서 등을 제시하며 적용 대상, 점검 시기, 방법 등을 각각 명시하고 있다. 이 중 위험성 평가는 매년 정기적으로 실시하도록 하고 있고, 사업장 작업환경의 안전·보건 조치, 적용 여부를 판단하기에 유용한 평가 기법이라 할 수 있다. 참고로 「중대재해처벌법」에서도 ‘반기 1회 이상 유해·위험 요인 점검’ 항목이 나오는데, 이는 위험성 평가 기법으로 갈음할 수 있다고 한다. 이 밖에도 제4장 유해·위험 방지 조치에서는 산업재해가 발생할 급박한 위험이 있는 경우, 사업주 및 근로자가 작업 중지를 할 수 있다고 명시하고 있다. 따라서 해당 근로자는 위험한 작업환경에서는 바로 작업을 중지하고, 해당 환경을 개선한 뒤 작업을 재개할 수 있다.

<표 3-20> 위험성 평가 등

산업안전보건법

제4장 유해·위험 방지 조치

제34조(법령 요지 등의 게시 등) 사업주는 이 법과 이 법에 따른 명령의 요지 및 안전보건관리규정을 각 사업장의 근로자가 쉽게 볼 수 있는 장소에 게시하거나 갖추어 두어 근로자에게 널리 알려야 한다.

제36조(위험성 평가의 실시) ① 사업주는 건설물, 기계·기구·설비, 원재료, 가스, 증기, 분진, 근로자의 작업 행동 또는 그 밖의 업무로 인한 유해·위험 요인을 찾아내어 부상 및 질병으로 이어질 수 있는 위험성의 크기가 허용 가능한 범위인지를 평가하여야 하고, 그 결과에 따라 이 법과 이 법에 따른 명령에 따른 조치를 하여야 하며, 근로자에 대한 위험 또는 건강장해를 방지하기 위하여 필요한 경우에는 추가적인 조치를 하여야 한다.

② 사업주는 제1항에 따른 평가 시 고용노동부장관이 정하여 고시하는 바에 따라 해당 작업장의 근로자를 참여시켜야 한다.

시행규칙 제37조(위험성 평가 실시 내용 및 결과의 기록·보존)

① 사업주가 법 제36조 제3항에 따라 위험성 평가의 결과와 조치사항을 기록·보존할 때에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 위험성 평가 대상의 유해·위험 요인 2. 위험성 결정의 내용 3. 위험성 결정에 따른 조치의 내용  4. 그 밖에 위험성 평가의 실시내용을 확인하기 위하여 필요한 사항으로서 고용노동부장관이 정하여 고시하는 사항

② 사업주는 제1항에 따른 자료를 3년간 보존해야 한다.

38조(안전조치) ① 사업주는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 위험으로 인한 산업재해를 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다. 1. 기계·기구, 그 밖의 설비에 의한 위험 2. 폭발성, 발화성 및 인화성 물질 등에 의한 위험 3. 전기, 열, 그 밖의 에너지에 의한 위험

② 사업주는 굴착, 채석, 하역, 벌목, 운송, 조작, 운반, 해체, 중량물 취급, 그 밖의 작업을 할 때 불량한 작업 방법 등에 의한 위험으로 인한 산업재해를 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

③ 사업주는 근로자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소에서 작업을 할 때 발생할 수 있는 산업재해를 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다. 1. 근로자가 추락할 위험이 있는 장소 2. 토사·구축물 등이 붕괴할 우려가 있는 장소 3. 물체가 떨어지거나 날아올 위험이 있는 장소 4. 천재지변으로 인한 위험이 발생할 우려가 있는 장소

제42조(유해위험 방지계획서의 작성·제출 등) ① 사업주는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법 또는 이 법에 따른 명령에서 정하는 유해·위험 방지에 관한 사항을 적은 계획서(이하 “유해위험 방지계획서”라 한다)를 작성하여 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 고용노동부장관에게 제출하고 심사를 받아야 한다. 다만, 제3호에 해당하는 사업주 중 산업재해발생률 등을 고려하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 해당하는 사업주는 유해위험 방지계획서를 스스로 심사하고, 그 심사결과서를 작성하여 고용노동부장관에게 제출하여야 한다.

제43조(유해위험 방지계획서 이행의 확인 등)      제44조(공정안전보고서의 작성·제출)

제45조(공정안전보고서의 심사 등)               제46조(공정안전보고서의 이행 등

아홉째, 「학교안전법」과 달리 「산업안전보건법」에서는 안전보건진단 및 안전보건진단기관, 안전보건개선계획의 수립·시행 명령, 안전보건개선계획서의 제출, 산업재해 발생 은폐 금지 및 보고, 안전인증기준 및 안전인증기관, 안전검사 및 안전검사합격증명서 발급 등에 대해서도 아주 구체적으로 명시하고 있다.

<표 3-21> 안전보건개선계획

산업안전보건법

제47조(안전보건진단) ① 고용노동부장관은 추락·붕괴, 화재·폭발, 유해하거나 위험한 물질의 누출 등 산업재해 발생의 위험이 현저히 높은 사업장의 사업주에게 제48조에 따라 지정받은 기관이 실시하는 안전보건진단을 받을 것을 명할 수 있다.

② 사업주는 제1항에 따라 안전보건진단 명령을 받은 경우 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 안전보건진단기관에 안전보건진단을 의뢰하여야 한다.

③ 사업주는 안전보건진단기관이 제2항에 따라 실시하는 안전보건진단에 적극 협조하여야 하며, 정당한 사유 없이 이를 거부하거나 방해 또는 기피해서는 아니 된다. 이 경우 근로자 대표가 요구할 때에는 해당 안전보건진단에 근로자 대표를 참여시켜야 한다.

④ 안전보건진단기관은 제2항에 따라 안전보건진단을 실시한 경우에는 안전보건진단 결과보고서를 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 해당 사업장의 사업주 및 고용노동부장관에게 제출하여야 한다.

⑤ 안전보건진단의 종류 및 내용, 안전보건진단 결과보고서에 포함될 사항, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제48조(안전보건진단기관) ① 안전보건진단기관이 되려는 자는 대통령령으로 정하는 인력·시설 및 장비 등의 요건을 갖추어 고용노동부장관의 지정을 받아야 한다.

② 고용노동부장관은 안전보건진단기관에 대하여 평가하고 그 결과를 공개할 수 있다. 이 경우 평가의 기준·방법 및 결과의 공개에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.

③ 안전보건진단기관의 지정 절차, 그 밖에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.

④ 안전보건진단기관에 관하여는 제21조 제4항 및 제5항을 준용한다. 이 경우 “안전관리전문기관 또는 보건관리전문기관”은 “안전보건진단기관”으로 본다.

제49조(안전보건개선계획의 수립·시행 명령) ① 고용노동부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업장으로서 산업재해 예방을 위하여 종합적인 개선조치를 할 필요가 있다고 인정되는 사업장의 사업주에게 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 그 사업장, 시설, 그 밖의 사항에 관한 안전 및 보건에 관한 개선계획을 수립하여 시행할 것을 명할 수 있다. 이 경우 대통령령으로 정하는 사업장의 사업주에게는 제47조에 따라 안전보건진단을 받아 안전보건개선계획을 수립하여 시행할 것을 명할 수 있다. 1. 산업재해율이 같은 업종의 규모별 평균 산업재해율보다 높은 사업장 2. 사업주가 필요한 안전조치 또는 보건조치를 이행하지 아니하여 중대재해가 발생한 사업장 3. 대통령령으로 정하는 수 이상의 직업성 질병자가 발생한 사업장 4. 제106조에 따른 유해인자의 노출기준을 초과한 사업장

② 사업주는 안전보건개선계획을 수립할 때에는 산업안전보건위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 산업안전보건위원회가 설치되어 있지 아니한 사업장의 경우에는 근로자 대표의 의견을 들어야 한다.

제50조(안전보건개선계획서의 제출 등)

제57조(산업재해 발생 은폐 금지 및 보고 등) ① 사업주는 산업재해가 발생하였을 때에는 그 발생 사실을 은폐해서는 아니 된다.

② 사업주는 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 산업재해의 발생 원인 등을 기록하여 보존하여야 한다.

③ 사업주는 고용노동부령으로 정하는 산업재해에 대해서는 그 발생 개요·원인 및 보고 시기, 재발 방지 계획 등을 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 고용노동부장관에게 보고하여야 한다.

제83조(안전인증기준) ① 고용노동부장관은 유해하거나 위험한 기계·기구·설비 및 방호장치·보호구(이하 “유해·위험기계 등”이라 한다)의 안전성을 평가하기 위하여 그 안전에 관한 성능과 제조자의 기술 능력 및 생산 체계 등에 관한 기준(이하 “안전인증기준”이라 한다)을 정하여 고시하여야 한다.

② 안전인증기준은 유해·위험기계 등의 종류별, 규격 및 형식별로 정할 수 있다.

제88조(안전인증기관) ① 고용노동부장관은 제84조에 따른 안전인증 업무 및 확인 업무를 위탁받아 수행할 기관을 안전인증기관으로 지정할 수 있다.

제93조(안전검사) ① 유해하거나 위험한 기계·기구·설비로서 대통령령으로 정하는 것(이하 “안전검사대상기계 등”이라 한다)을 사용하는 사업주(근로자를 사용하지 아니하고 사업을 하는 자를 포함한다. 이하 이 조, 제94조, 제95조 및 제98조에서 같다)는 안전검사대상기계 등의 안전에 관한 성능이 고용노동부장관이 정하여 고시하는 검사기준에 맞는지에 대하여 고용노동부장관이 실시하는 검사(이하 “안전검사”라 한다)를 받아야 한다. 이 경우 안전검사대상기계 등을 사용하는 사업주와 소유자가 다른 경우에는 안전검사대상기계 등의 소유자가 안전검사를 받아야 한다.

② 제1항에도 불구하고 안전검사대상기계 등이 다른 법령에 따라 안전성에 관한 검사나 인증을 받은 경우로서 고용노동부령으로 정하는 경우에는 안전검사를 면제할 수 있다. ③ 안전검사의 신청, 검사 주기 및 검사합격 표시 방법, 그 밖에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다. 이 경우 검사 주기는 안전검사대상기계 등의 종류, 사용연한(使用年限) 및 위험성을 고려하여 정한다.

제94조(안전검사합격증명서 발급 등) ① 고용노동부장관은 제93조 제1항에 따라 안전검사에 합격한 사업주에게 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 안전검사합격증명서를 발급하여야 한다.

② 제1항에 따라 안전검사합격증명서를 발급받은 사업주는 그 증명서를 안전검사대상기계 등에 붙여야 한다.

열째, 「학교안전법」과 달리 「산업안전보건법」에서는 심지어 유해·위험기계 등의 안전 관련 정보의 종합관리 및 유해인자의 분류기준, 유해인자의 유해성·위험성 평가 및 관리, 유해인자의 노출 기준 설정, 신규화학물질의 유해성·위험성 조사, 중대한 건강장해 우려 화학물질의 유해성·위험성 조사, 물질안전보건자료의 작성 및 제출, 근로환경의 개선을 위한 작업환경측정 등에 관해서도 구체적으로 명시하고 있다. 제6장과 제7장은 각각 ‘유해·위험기계, 유해·위험물질 등에 대한 조치’로 제4장과 유사하게 실무적인 부분을 언급하고 있지만, 장비와 물질이라는 특정 분야에 대한 안전·보건 조치라는 점에서 차이가 난다고 하겠다.

제6장 유해·위험기계 등에 대한 조치는 기계·기구를 일반기계와 위험기계로 구분하고 있다. 위험기계란 고속, 고압, 고출력 등으로 기계 자체가 위험하거나 사용 방법, 작업이 어렵거나 위험해서 산업재해 발생 가능성과 사고 정도가 일반 기계보다 큰 것을 말한다. 안전 인증 및 자율안전 확인 신고 대상 유해·위험 기계·기구는 제작 단계에서 안전성이 확보되었는지를 확인해야 하는 기계·기구로 안전 인증 마크가 부착되어 있어야 하고, 사업장에서는 안전 인증이 된 것을 확인 후 구매, 사용해야 한다. 산업안전보건법에서는 안전 인증이 되어 있지 않은 기계·기구는 사용 금지하라고 언급하고 있다. 안전 검사 대상 유해·위험 기계·기구는 위험성이 높아 주기적으로(2년) 검사를 받아 최초 제작 당시의 안전성이 유지되고 있는지를 확인하여 계속 사용 여부를 결정해야 한다. 방호장치 설치 대상 위해·위험기계·기구는 방호장치를 설치해야만 사용할 수 있는 기계이다. 그 외에 일반 기계는 덮개 등을 설치하고 사용하도록 명시하고 있다.

제7장 ‘유해·위험 물질에 대한 조치’는 유해 물질의 분류, 유해 물질별 근로자에게 노출 및 허용 가능한 기준, 유해 물질의 위험성 정보를 근로자에게 제공하기 위한 물질안전보건자료 작성 및 제출에 대해 명시하고 있다. 제8장 ‘근로자 보건관리’는 제7장에서 제시하는 유해·위험 물질에 대한 사업장 작업환경에 얼마나 노출되어 있는지를 측정하는 작업환경측정과 근로자의 건강 상태를 정기적으로 측정 관리하는 건강진단에 대해 명시하고 있다. 안전보건관리체제는 사업장 사용물질의 위험정보를 확인 후, 작업환경에 노출되는 정도를 측정하여 노출 기준 이하로 유지 관리하며, 근로자의 건강상태를 확인하라고 언급하고 있다.

<표 3-22> 근로환경 개선 등

산업안전보건법

제103조(유해·위험기계 등의 안전 관련 정보의 종합관리) ① 고용노동부장관은 사업장의 유해·위험기계 등의 보유현황 및 안전검사 이력 등 안전에 관한 정보를 종합관리하고, 해당 정보를 안전인증기관 또는 안전검사기관에 제공할 수 있다. ② 고용노동부장관은 제1항에 따른 정보의 종합관리를 위하여 안전인증기관 또는 안전검사기관에 사업장의 유해·위험기계 등의 보유현황 및 안전검사 이력 등의 필요한 자료를 제출하도록 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 기관은 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다. ③ 고용노동부장관은 제1항에 따른 정보의 종합관리를 위하여 유해·위험기계 등의 보유현황 및 안전검사 이력 등 안전에 관한 종합정보망을 구축·운영하여야 한다.

제104조(유해인자의 분류기준) 고용노동부장관은 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 근로자에게 건강장해를 일으키는 화학물질 및 물리적 인자 등의 유해성·위험성 분류기준을 마련하여야 한다.

105조(유해인자의 유해성·위험성 평가 및 관리) ① 고용노동부장관은 유해인자가 근로자의 건강에 미치는 유해성·위험성을 평가하고 그 결과를 관보 등에 공표할 수 있다.

② 고용노동부장관은 제1항에 따른 평가 결과 등을 고려하여 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 유해성·위험성 수준별로 유해인자를 구분하여 관리하여야 한다.

③ 제1항에 따른 유해성·위험성 평가 대상 유해인자의 선정 기준, 유해성·위험성 평가의 방법, 그 밖에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.

제106조(유해인자의 노출기준 설정) 고용노동부장관은 제105조 제1항에 따른 유해성·위험성 평가 결과 등 고용노동부령으로 정하는 사항을 고려하여 유해인자의 노출 기준을 정하여 고시하여야 한다.

제108조(신규화학물질의 유해성·위험성 조사)

제109조(중대한 건강장해 우려 화학물질의 유해성·위험성 조사)

제110조(물질안전보건자료의 작성 및 제출)

제1절 근로환경의 개선

제125조(작업환경측정) ① 사업주는 유해인자로부터 근로자의 건강을 보호하고 쾌적한 작업환경을 조성하기 위하여 인체에 해로운 작업을 하는 작업장으로서 고용노동부령으로 정하는 작업장에 대하여 고용노동부령으로 정하는 자격을 가진 자로 하여금 작업환경측정을 하도록 하여야 한다.

② 제1항에도 불구하고 도급인의 사업장에서 관계수급인 또는 관계수급인의 근로자가 작업을 하는 경우에는 도급인이 제1항에 따른 자격을 가진 자로 하여금 작업환경측정을 하도록 하여야 한다.

③ 사업주(제2항에 따른 도급인을 포함)는 제1항에 따른 작업환경측정을 제126조에 따라 지정받은 기관에 위탁할 수 있다. 이 경우 필요한 때에는 작업환경측정 중 시료의 분석만을 위탁할 수 있다.

④ 사업주는 근로자 대표가 요구하면 작업환경측정 시 근로자 대표를 참석시켜야 한다.

⑤ 사업주는 작업환경측정 결과를 기록하여 보존하고 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 고용노동부장관에게 보고하여야 한다. 다만, 제3항에 따라 사업주로부터 작업환경측정을 위탁받은 작업환경측정기관이 작업환경측정을 한 후 그 결과를 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 고용노동부장관에게 제출한 경우에는 작업환경측정 결과를 보고한 것으로 본다.

⑥ 사업주는 작업환경측정 결과를 해당 작업장의 근로자(관계수급인 및 관계수급인 근로자를 포함한다. 이하 이 항, 제127조 및 제175조 제5항 제15호에서 같다)에게 알려야 하며, 그 결과에 따라 근로자의 건강을 보호하기 위하여 해당 시설·설비의 설치·개선 또는 건강진단의 실시 등의 조치를 하여야 한다.

⑦ 사업주는 산업안전보건위원회 또는 근로자 대표가 요구하면 작업환경측정 결과에 대한 설명회 등을 개최하여야 한다. 이 경우 제3항에 따라 작업환경측정을 위탁하여 실시한 경우에는 작업환경측정기관에 작업환경측정 결과에 대하여 설명하도록 할 수 있다.

⑧ 제1항 및 제2항에 따른 작업환경측정의 방법·횟수, 그 밖에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.

열한 번째, 「학교안전법」과 달리 「산업안전보건법」에서 또한 산업안전지도사 등의 직무, 근로감독관의 권한, 공단 소속 직원의 검사 및 지도, 산업재해 예방활동의 보조·지원까지 구체적으로 명시하고 있다. 제1장부터 제8장까지는 산업재해 예방을 위해 사업 및 사업장을 운영하는 기업 준수사항을 제시했다면, 제9장과 제10장은 ‘산업안전지도사 및 산업보건지도사, 근로감독관’ 등이 해야 할 역할, 자격, 권한, 내용들을 언급하고 있다. 앞서 내용들이 산업안전보건법 시행을 위해 기업 및 업체에서 해야 하는 조치였다면, 이 장은 산업안전보건법 시행을 지도 및 감독하는 자에 관한 내용으로 기업 외의 역할이라고 볼 수 있다.

<표 3-23> 근로감독관 등의 역할 등

산업안전보건법

제142조(산업안전지도사 등의 직무)

① 산업안전지도사는 다음 각 호의 직무를 수행한다. 1. 공정상의 안전에 관한 평가·지도 2. 유해·위험의 방지대책에 관한 평가·지도 3. 제1호 및 제2호의 사항과 관련된 계획서 및 보고서의 작성 4. 그 밖에 산업안전에 관한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항

② 산업보건지도사는 다음 각 호의 직무를 수행한다. 1. 작업환경의 평가 및 개선 지도 2. 작업환경 개선과 관련된 계획서 및 보고서의 작성 3. 근로자 건강진단에 따른 사후 관리 지도 4. 직업성 질병 진단 및 예방 지도 5. 산업보건에 관한 조사·연구 6. 그 밖에 산업보건에 관한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항

③ 산업안전지도사 또는 산업보건지도사의 업무 영역별 종류 및 업무 범위, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제155조(근로감독관의 권한)

① 「근로기준법」 제101조에 따른 근로감독관은 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 시행하기 위하여 필요한 경우 다음 각 호의 장소에 출입하여 사업주, 근로자 또는 안전보건관리책임자 등(이하 “관계인”이라 한다)에게 질문을 하고, 장부, 서류, 그 밖의 물건의 검사 및 안전보건 점검을 하며, 관계 서류의 제출을 요구할 수 있다. 1. 사업장 2. 제21조 제1항, 제33조 제1항, 제48조 제1항, 제74조 제1항, 제88조 제1항, 제96조 제1항, 제100조 제1항, 제120조 제1항, 제126조 제1항 및 제129조 제2항에 따른 기관의 사무소 3. 석면 해체·제거업자의 사무소 4. 제145조 제1항에 따라 등록한 지도사의 사무소

② 근로감독관은 기계·설비 등에 대한 검사를 할 수 있으며, 검사에 필요한 한도에서 무상으로 제품·원재료 또는 기구를 수거할 수 있다. 이 경우 근로감독관은 해당 사업주 등에게 그 결과를 서면으로 알려야 한다.

③ 근로감독관은 이 법 또는 이 법에 따른 명령의 시행을 위하여 관계인에게 보고 또는 출석을 명할 수 있다.

④ 근로감독관은 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 시행하기 위하여 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소에 출입하는 경우에 그 신분을 나타내는 증표를 지니고 관계인에게 보여주어야 하며, 출입 시 성명, 출입시간, 출입 목적 등이 표시된 문서를 관계인에게 내주어야 한다.

제156조(공단 소속 직원의 검사 및 지도 등)

① 고용노동부장관은 제165조 제2항에 따라 공단이 위탁받은 업무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공단 소속 직원에게 사업장에 출입하여 산업재해 예방에 필요한 검사 및 지도 등을 하게 하거나, 역학조사를 위하여 필요한 경우 관계자에게 질문하거나 필요한 서류의 제출을 요구하게 할 수 있다.

② 제1항에 따라 공단 소속 직원이 검사 또는 지도업무 등을 하였을 때에는 그 결과를 고용노동부장관에게 보고하여야 한다.

③ 공단 소속 직원이 제1항에 따라 사업장에 출입하는 경우에는 제155조 제4항을 준용한다. 이 경우 “근로감독관”은 “공단 소속 직원”으로 본다.

제158조(산업재해 예방활동의 보조·지원)

① 정부는 사업주, 사업주단체, 근로자단체, 산업재해 예방 관련 전문단체, 연구기관 등이 하는 산업재해 예방사업 중 대통령령으로 정하는 사업에 드는 경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조하거나 그 밖에 필요한 지원을 할 수 있다. 이 경우 고용노동부장관은 보조·지원이 산업재해 예방사업의 목적에 맞게 효율적으로 사용되도록 관리·감독하여야 한다.

② 고용노동부장관은 보조·지원을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 보조·지원의 전부 또는 일부를 취소하여야 한다. 다만, 제1호 및 제2호의 경우에는 보조·지원의 전부를 취소하여야 한다.

열두 번째, 「학교안전법」의 벌칙조항은 사실상 비밀유지 위반에 대한 벌칙이고, 과태료 부과도 학교안전공제회 유사 명칭과 관련된 것이라서 「산업안전보건법」과 비교가 안될 정도로 미약하다. 법에서 아무리 여러 가지 의무규정을 두어도 그 이행을 담보할 장치가 없으면 준수 의지가 약할 수밖에 없다. 「산업안전보건법」 제12장에서는 법 위반 시, 받게 되는 벌칙조항을 상세하게 명시해 실효성 확보를 도모하고 있다. 행정형벌에는 징역·금고·벌금 등이 있고, 행정질서법에는 과태료·범칙금 등이 있다. 산업재해 예방을 위해 안전교육을 정기적으로 하도록 의무화하고 있고, 이를 위반했을 때는 500만 원 이하의 과태료를 부과하고 있으며, 특별안전교육도 명시하고 있다. 제5장에는 도급 시 산업재해 예방의 준수사항 위반할 경우, 업무정지 및 10억 이하의 과징금을 부과한다는 내용도 있다. 심지어 「산업안전보건법」에서는 설사 재해가 발생하지 않았더라도 감독기관에 의해 법 위반 사실 확인되면 처벌이 가능하도록 하고 있다. 그만큼 법령 준수 의지를 강조하고 있는 것이다.

반면 「학교안전법」에는 제5조(학교안전사고의 예방에 대한 책무), 제8조(학교안전교육 실시), 제10조(안전조치 및 안전사고관리지침 등)에 교육감, 학교장 등에게 예방에 관한 책무를 이행하고, 안전사고관리지침에 따라 안전조치를 취하도록 규정하고 있지만, 정작 예방에 관한 중요한 책무를 이행하지 않거나 안전조치 의무를 위반해도 이에 대한 벌칙 규정이 없다. 「산업안전보건법」이 사업주에게 안전조치 의무를 하지 않는 등 과실이 있는 때에는 민사적 책임은 물론이고 형사 책임까지 묻는 것과 크게 대비된다. 「산업안전보건법」은 형사처벌이라는 강력한 벌칙조항을 통해 사업주로 하여금 예방활동과 안전조치 의무를 다하도록 실효성 있는 조치를 담보하고 있는 것이다.

물론 형벌권 행사가 학교안전사고로부터 학생의 생명·신체를 보호하기 위한 유일한 수단은 아니기에, 다른 보호 대책들을 통해 학교안전사고로부터 학생의 생명·신체를 효과적으로 보호할 수 있다면, 보충적· 최후적 수단이어야 할 형벌권을 굳이 행사할 필요는 없을 것이다(김상철, 2013). 「학교안전법」이 안전조치 의무 위반자에게 민· 형사적 책임을 묻지 않는 것은 법의 실효성을 떨어뜨려 학생의 생명·신체에 대한 침해위험을 제고시키는 부작용을 초래할 수 있다. 결국, 현행 「학교안전법」은 학생의 생명·신체에 대한 기본권 보호 의무를 위반한 것으로 볼 수 있다. 따라서 현행 법률의 규정(예방 대책 및 보상대책)들로는 헌법적 요청을 충족시킬 수 없으므로, 입법자에게는 효과적인 보호 대책으로 대체하거나 개선하여야 할 입법 개선 의무가 부과된다(김상철, 2013).

<표 3-24> 벌칙조항

학교안전법	산업안전보건법
제69조(비밀의 유지) 다음 각 호에 규정된 직에 종사하는 사람 및 그 직에 종사하였던 사람은 그 업무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다. 1. 공제회·공제중앙회의 임원 및 직원 2. 심사위원회 및 재심사위원회의 위원 제71조(벌칙) ① 제69조의 규정을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. ② 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제41조에 따라 공제급여를 받은 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 제72조(과태료) ① 제26조(제33조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)를 위반하여 학교안전공제회·학교안전공제중앙회 또는 이와 유사한 명칭을 사용한 자에게는 500만 원 이하의 과태료를 부과한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 50만 원 이하의 과태료를 부과한다. 1. 제42조 제4항을 위반하여 조사를 방해하거나 자료의 제출을 거부한 자 2. 제44조 제2항에 따른 통지를 하지 아니하거나 거짓으로 통지를 한 자 3. 제67조 제1항에 따른 자료의 제공 요청을 정당한 사유 없이 거부하거나 제공하지 아니한 자 ③ 제1항과 제2항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육감이 부과·징수한다.	제12장 벌칙 제167조(벌칙) ① 제38조 제1항부터 제3항까지(제166조의 2에서 준용하는 경우를 포함한다), 제39조 제1항(제166조의 2에서 준용하는 경우를 포함한다) 또는 제63조(제166조의 2에서 준용하는 경우를 포함한다)를 위반하여 근로자를 사망에 이르게 한 자는 7년 이하의 징역 또는 1억 원 이하의 벌금에 처한다. ② 제1항의 죄로 형을 선고받고 그 형이 확정된 후 5년 이내에 다시 제1항의 죄를 저지른 자는 그 형의 2분의 1까지 가중한다.

이상 「학교안전법」과 「산업안전보건법」을 상세하고 비교 분석해 보았다. 핵심 내용을 요약정리하면 다음의 표와 같다. 실효성과 체계성을 기준으로 볼 때, 「학교안전법」보다 「산업안전보건법」이 구체성, 이행강제성, 예방예산담보성 측면에서 비교우위에 있음을 알 수 있다.

<표 3-25> 「학교안전법」과 「산업안전보건법」의 차이

법의 목적	학교안전법	산업안전보건법
	학교안전사고 보상에 초점	산업재해 예방에 초점
정부, 지자체 책무	“경비를 지원할 수 있다” 등 막연하고 소극적으로 명시	“성실히 이행할 책무를 진다” 등 아주 구체적으로 명시
주무 장관의 책무	교육부장관에게 학교안전사고 예방계획의 수립·시행, 학교안전사고예방위원회 구성 및 실태조사 등 세 가지 책무 부여	노동부장관에게 산업재해 예방을 위한 시책 마련, 산업안전경영체제 확립 지원 및 산업 안전의식을 북돋우기 위한 시책 마련, 산업재해 조사 및 통계 유지·관리 등의 추진 책무까지 무겁게 부여
예방 관련 수단	예방에 대한 실태조사 정도만 명시	산업재해 예방 통합정보시스템 구축·운영, 산업재해 발생건수 등의 공표, 산업재해 예방시설의 설치·운영 등 아주 구체적으로 명시
예방활동의 재원	막연하게 명시	기금지출예산의 8% 이상을 예방사업에 쓰도록 명확히 규정
사고 발생 집계방식	명확한 기준 없고, 학교안전공제회에 통지하지 않아도 명확한 처벌규정 없음	명확한 기준 있고, 관할지방고용노동관서에 보고해야 함. 위반 시 과태료 등 처벌규정 있음
전담부서 및 전문인력	교육청에만 안전 관련 전담부서 설치 운영	사업장마다 안전관리자, 보건관리자, 안전보건담당자 등 전문인력 배치
위험성 평가	없음	매년 정기적으로 실시
안전 개선	없음	산업재해가 많은 사업장에 안전보건개선계획의 수립·시행 명령
환경 개선	없음	작업환경측정 등 근로환경의 개선 명시
근로감독관 등의 역할	없음	산업안전지도사, 근로감독관 등의 제도 운영
벌칙조항	비밀유지 위반에 대한 벌칙으로 사실상 유명무실	벌칙조항 상세하게 명시해 실효성 확보

5. 시사점 및 개선방안 제시

교육과 안전의 중요성은 두말할 필요가 없다. 그래서 선진국일수록 교육과 안전은 국가가 책임진다는 무거운 마음으로 실효성 있는 법제를 통해 적극적인 정책을 펼친다. 학교라는 공간은 교육과 안전이 겹치는 곳일 뿐만 아니라, 사회적 약자인 학생들이 주로 생활하는 곳이기에 더더욱 이중 삼중으로 촘촘하고 합리적인 법제와 정책이 요구된다. 그런데 교통안전 법제는 차치하더라도 산업안전 법제와 비교해 볼 때, 학교안전 법제는 안전을 보장하고 그 공적 책임을 이행하기 위한 구체적 행정작용 법제가 대단히 미비하다. 매년 증가 추세를 보이고 있는 학교안전사고를 예방 및 저감하기 위해서라도 산업재해 예방정책과 안전관리시스템을 눈여겨볼 필요가 있다.

산업재해 발생 현황을 학교안전사고와 비교하여 살펴보면, 산업재해 비율이 지속적으로 줄어들고 있다는 사실이다. 이는 여러 가지 원인이 있겠지만 무엇보다도 고용노동부가 산재 발생에 대하여 업종별(제조업, 건설업, 서비스업 등), 사업장 규모별(소규모 : 50인 미만, 대규모 : 300인 이상), 근로자 특성별(외국인, 장년, 신규) 다양한 방법과 다각도로 재해 현황을 파악·분석하고, 재발 방지 차원에서 이에 대해 맞춤형 산재 예방 대책을 꾸준히 추진한 결과로 보인다(박상근, 2015).

「산업안전보건법」은 그 내용이 방대하고 아주 세세할 정도로 구체적인데 반해, 「학교안전법」은 그 체계와 내용이 모순되는 부분도 있고 빈약하기 짝이 없다. 더구나 예방에 관한 내용보다 주로 보상 및 학교안전공제회 운영 관련 내용들로 채워져 있다. 학교안전도 산업안전 못지않게 중요하므로 하루속히 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 그 체계와 내용을 촘촘하고 정밀하게 강화할 필요가 있다. 이를 위해 「학교안전법」과 「산업안전보건법」을 상세하게 비교 분석해 보았더니 「학교안전법」의 예방부문이 「산업안전보건법」의 예방부문에 비해 얼마나 미약하고 허술한가를 여실히 알 수 있었고, 현행 학교안전 법제는 산업안전 법제 수준의 실효성 있고 체계화된 예방정책 시스템을 갖추지 못하고 있다는 것도 드러났다. 따라서 학교안전사고를 예방, 저감하기 위한 한 방법으로, 산업재해를 효율적으로 예방하기 위해 그 책무와 역할을 해당 주체들에게 구체적으로 조목조목 명시하고 있는 「산업안전보건법」 등 산업안전 법제를 적극적으로 벤치마킹할 필요가 있어 보인다.

첫째, 「학교안전법」도 실효성 있는 학교안전사고 예방정책을 수행하도록 관련 법제를 과감하게 정비·혁신해야 한다. 학교안전사고 발생 시 충분히 보상해주는 것도 물론 중요하지만, 애초에 사고와 재해가 발생하지 않도록 예방하는 것이 가장 최선, 최고의 방법이다. 학교안전사고를 철저하게 예방해서 자녀를 보호해 주기를 희망할 뿐 자기 자식이 학교안전사고로 인해 사망해서 수억 원의 유족급여를 받기를 원하는 부모는 없기 때문이다.

학교안전사고를 예방할 수 있는 체계적이고 효율적인 법제 및 대책이 필요하다. 학교안전사고에 대한 정밀한 분석 결과를 바탕으로 교육적 대책(상황별 및 연령별 체험중심 교육 등), 기술적 대책(위험 요인 제거 및 안전설계 등), 규제적 대책(단속 및 보상, 손상감시시스템 구축 등), 평가적 대책(점검 및 분석, 피드백 등) 등을 도출하여야 하며, 이러한 대책 마련을 총괄할 수 있는 컨트롤타워가 필요하다(박상근, 2015).

그런데도 작금의 학교안전사고의 예방사업은 학교안전공제회 본연의 업무임에도 불구하고, 보상 분야에 사용하기 위한 기금의 손실을 우려한 나머지 예방사업을 제대로 운영하지 못하고 있어, 오히려 한국산업안전공단을 통해 예방사업의 지원이 이루어지고 있는 안타까운 현실이다(김상철, 2013). 「학교안전법」이 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」이라지만, 「학교안전법」의 제정 배경과 취지, 그 목적을 살펴보면 사실상 교단 안정화라는 명목 아래, 학교안전사고로 인해 입은 피해를 ‘보상’하는 것에 초점을 두고 있다. 「학교안전법」은 학교안전사고 보상을 전제로 제정하였고, 학교안전공제회의 보상 실무에 기초하여 발전해온 것이 사실이다. 무엇보다 예방과 보상의 대상이 되는 학교안전사고의 개념이 불일치하는 문제가 발생한다(차우규 외, 2016). 이렇다 보니 예방업무는 우선순위에서 밀려 선언적 의미로 그치는 경우가 많고 실제로 소홀하게 다뤄지고 있다. 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」이라는 이름에 걸맞게 우선은 예방업무와 보상업무가 대등하게, 균형을 이루도록 법령을 개정할 필요가 있다. 더 나아가 궁극적으로는 예방업무와 보상업무를 효율적으로 수행하기 위해 산업안전 법제를 참고할 필요가 있다.

학교안전사고에 대한 예방과 보상을 규율하는 법체계가 엄연히 다름에도 불구하고 이를 무리하게 하나의 법체계 안에 담으려다 보니 학교안전사고 예방에 관한 실효성 있는 정책이 상대적으로 미비하다. 산업안전 법제는 예방업무와 보상업무를 분리하여 이원화하고 있다. 즉 산업재해 예방을 위해 「산업안전보건법」을 제정하였고, 산업재해 보상을 위해 「산업재해보상법」을 제정하였다. 그리고 전자를 뒷받침하기 위한 전문기관으로 ‘산업안전보건공단’을 설립하였고, 후자를 뒷받침하기 위한 전문기관으로 ‘근로복지공단’을 설립하였다. 교육계에도 학교안전사고 예방을 위한 ‘학교안전보건공단’ 및 학교안전사고 보상을 위한 ‘교육복지공단’이라는 전문기관이 필요하다.

산업안전보건공단은 사업장 자율 안전 체제 구축을 위한 위험성 평가 활성화 지원 및 공생 협력 프로그램 운영, 재해 발생 사업장에 대한 적시성 강화, 신설 및 증설 사업장의 근원적 안전성 확보를 위한 유해 위험 방지 계획서 심사·확인 제도 운영, 소규모 사업장의 위험 요인 개선 비용 지원 등 제조업 사업장의 산업재해를 예방하기 위한 각종 사업을 수행한다.

근로복지공단은 업무상 재해를 입은 근로자의 요양과 재활 및 산업 보건 사업 등을 수행하여 산업재해 근로자의 보건 향상과 근로자의 복지 증진에 기여한다.

그러나 현실적으로 지금 당장은 산업안전 법제처럼 두 법으로 이원화하는 분리 대응이 어렵다면, 그전까지 우선 「학교안전법」에 학교안전사고 예방에 대한 예산 규모를 구체적으로 명시해야 할 것이다. 산업재해 예방을 위해 정부 출연예산으로 확보한 재정 중에서 「산업재해보상보험법」 제95조, 제96조에 의거, 산업재해보상보험 및 예방기금의 8% 이상을 예방사업에 투입하도록 규정하고 있어 그 규모가 상당하다.

이렇게 예방업무를 수행하는 ‘한국산업안전보건공단’이 예산을 안정적으로 확보하고 있는 반면, 「학교안전법」에서는 예방계획 시행에 따른 재정확보와 관련해서 교육부, 교육청, 학교 등에 어떤 의무도 부과하지 않고 있다. 학교안전공제회 기금 사용에 있어서도 산업안전 법제처럼 기금의 일정 부분을 예방에 의무적으로 사용하도록 하는 규정이 없기 때문이다. 효과적인 학교안전정책을 추진하기 위해서는 무엇보다 안정적인 재정확보가 필수조건이자 핵심 요소이다.

공제료 수입, 국가·지자체 보조금, 기금 운용수익, 결산 잉여금 등 재원으로 조성.

<학교안전공제 및 사고 예방기금 현황(’19년도 기준, 억 원)>

서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	세종	경기
70	43	25	36	36	23	47	22	77
강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	합계
55	44	45	49	75	28	83	38	796

세월호 사고 이후, 정부는 떠들썩하게 예방을 강화하는 쪽으로 법 개정을 했지만, 그러나 안정적인 재정 지원 근거를 마련하지 않아 학교안전사고 예방활동이 사실상 겉돌고 있다. 이제라도 학교안전공제회 기금운영계획에 예방사업비를 최소한 8% 이상 할애하도록 명문화할 필요가 있고, 학생 1인당 안전교육비 책정도 진지하게 검토할 필요가 있다(박상근, 2015). 즉 「학교안전법」 제53조에 ‘학교안전공제제도의 조사･연구･홍보 및 학교안전사고의 예방･교육지원 사업을 위하여 학교안전공제회 총 예산의 8% 이상을 학교안전사고 관련 사업에 편성하여야 한다’고 명문화할 필요가 있다. 또는 한발 더 나아가 선제적이고 적극적으로 학교안전사고를 예방한다는 차원에서 ‘학교안전공제 및 사고예방기금’의 50% 이상을 예방사업에 사용하도록 의무화하는 것도 검토할 필요가 있다.

이른바 선진국일수록 국가 차원에서 학생들의 안전하고 건강한 성장을 보장하기 위해 애쓰고 있다. 그러나 유감스럽게도 대한민국 정부는 오랫동안 학생들의 안전하고 건강한 성장에 정책적 관심이 매우 부족했다. 심하게 말하면 할 수 있는 최소한을 하면서 세월을 보내왔다고 해도 과언이 아니다. 공공기관의 건물이나 시설들 가운데 학교는 여전히 가장 낙후되어 있다. 학생들에게 쾌적하고 적정한 학습 여건을 만들어주는 것이 최우선 과제이지만, 아직도 학급당 학생 수 35명을 기준으로 국가 정책을 수립하고 있다. 선진국의 학급당 학생 수가 20명~25명인 것에 비한다면 우리나라의 학급당 학생 수 기준은 여전히 내려야 할 과제임에도 정책담당자들은 인구 감소 등을 이유로 학생 수 자연 감소만을 기다리고 있는 형국이다. 그러면서, 정부 한편에서는 저출산 고령화 사회를 걱정하면서 출산율을 높이기 위한 대책을 마련한다고 호들갑이다. 이제라도 어린이와 청소년의 건강한 성장을 위한 다양한 지원과 복지를 모든 정책에 앞서는 최우선 과제로 설정하고 아낌없이 예산을 투자하는 국가 분위기를 만들어야 한다. 거창한 빌딩 짓고 도로를 내는 토목건축 공사에 쏟아붓는 예산의 절반이라도 미래 세대의 건강한 성장과 안전을 위해 쓰는 예산으로 돌려야 한다(안승문, 2018).

둘째, 「학교안전법」과 「학교보건법」을 통합, 「학교안전보건법」이라는 단일한 법률 체계로 개정할 필요가 있다. 「산업안전보건법」은 안전과 보건을 분리하지 않고 단일법 체계를 유지하고 있다. 안전과 보건은 따로 떼어놓고 생각하기 어려울 만큼 긴밀한 관계이기 때문이다. 반면 학교안전사고의 경우 학교안전에 대해서는 「학교안전법」에, 학교보건에 대해서는 「학교보건법」에 각각 다른 법률로 규정하고 있다. 「학교보건법」은 학교의 보건관리 및 환경위생 정화에 필요한 사항을 명시하여 학생 및 교직원의 건강을 보호·증진하기 위한 법으로, 1967년에 먼저 제정하였고, 「학교안전법」은 학교 현장의 요구에 따라 2007년 뒤늦게 제정하였다.

안전과 보건을 하나의 법률 안에 넣어 효율적으로 대응하고 있는 「산업안전보건법」을 벤치마킹하여 「학교안전법」과 「학교보건법」을 통합, 「학교안전보건법」이라는 단일한 법률 체계로 개선할 필요성이 있다. 일본과 영국을 비롯한 많은 나라들이 「학교보건안전법」으로 통합돼 있다. 마치 우리나라 「산업안전보건법」 체계와 같다. 안전과 보건은 서로 긴밀한 관련이 있고, 「학교안전법」과 「학교보건법」 모두 보호 및 규제 대상이 동일하다는 점에서, 합리성과 효율성을 위해 우리나라도 「학교안전보건법」으로 통폐합할 필요가 있다. 한발 더 나아가 ‘안전과 보건’ 교과를 독립과목으로 신설, 학생들에게 필수과목으로 이수하게 하며, 학교마다 ‘안전보건부’라는 독립부서를 둘 필요가 있다.

이에 대해서는 본 논문 4장(Ⅳ. 해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색)에서 자세히 언급함.

참고로 「학교보건법」에 명시되어 있다는 이유로 「학교안전법」에는 보건교사의 역할과 책무가 없다. 이는 「학교안전법」 제정 당시에는 의도하지 않았던 부작용과 문제점으로, 현재 학교안전사고 발생 시 보건교사의 역할은 매우 중요함에도 불구하고 「학교안전법」에서는 보건교사의 역할과 책무를 찾아볼 수 없다. 학교안전사고 발생 시, 상처 및 부상의 경중에 따라 신속하게 병원 이송 여부를 결정해야 하는데, 의학적인 식견이 부족한 일반 교사들은 판단하기 어렵다. 특히 겉으로는 보이지는 않지만 내부 장기 출혈, 손상 등 반드시 병원 치료를 요하는 경우가 많기 때문이다. 따라서 사고 발생 시, 의학적 전문성을 가진 보건교사의 응급처치 및 병원 이송 여부 판단 등이 중요할 수밖에 없다.

본 연구자의 학생 대상 설문조사에서도 학교안전사고를 발생 시 치료받은 곳은 보건실이 49.6%(390명)로 가장 많았고, 치료해 준 사람 역시 보건교사가 48.8%(288명)으로 가장 많았다. 요컨대, 안전사고가 발생하였을 때 보건교사가 일반 교사와 긴밀하게 협업하여 이른바 골든타임을 놓치지 않도록 초동대응을 잘한다면 학생의 피해와 손상을 크게 줄일 수 있을 것이다. 그러나 현행 「학교안전법」은 보건교사의 존재 자체를 모르는 듯 이에 대해 침묵하고 있고, 그 사이 학교 현장에서는 효과적인 초동조치가 제대로 이루어지지 않고 있기에 속히 개선이 필요하다(정필운 외, 2016).

셋째, ‘학교안전보건공단’이라는 일원화된 전문기관 설립이 필요하다. 산업계가 산업재해 예방을 위하여 「한국산업안전보건공단법」을 설치 근거로 ‘한국산업안전보건공단’이라는 전문기관을 설립, 산업재해 예방 등 산업안전에 관한 업무를 효율적으로 수행하는 것처럼, 흩어져 있는 학교안전 및 학교보건 관련 유관 단체 및 기관들을 하나로 통합해 추진력과 효율성을 제고하는 등 시너지 효과가 낼 필요가 있다. ‘학교안전보건공단’은 학교 준공 전 도면심사 등 학교안전 사전점검은 물론이고 노후시설 점검 및 안전 대책, 학교안전사고 조사 및 재발 방지 대책 등 학교안전 관련 업무는 물론이고 학생들의 신체적, 정신적 건강 증진을 위한 식생활 교육 및 예방의학적인 기능과 역할까지 함께 수행하면 좋을 것이고, 공기업으로서의 위상을 갖되, 민간기관의 효율성을 담보할 수 있도록 특별하게 운영할 필요가 있다.

그러기 위해서는 먼저 인적 보상을 하는 학교안전공제회와 물적 보상을 하는 한국교육시설안전원(구 교육시설재난공제회) 등이 우선적으로 통합하고, 「학교안전법」과 「학교보건법」을 통합, 「학교안전보건공단법」에 의거해, ‘학교안전보건공단’이라는 전문기관으로 새롭게 자리매김할 필요성이 있어 보인다. 인적 기관인 푸른나무재단 등과 물적 기관인 교육환경보호원 등도 합류하면 더욱 이상적일 것이다. 이렇게 하나로 모이면 예산도 절약되고 공적자원을 훨씬 효율적으로 활용할 수 있게 될 것이다. 우선 학교안전을 총괄하는 전담기구인 ‘학교안전공단’이 설립되면, 모름지기 전문성과 효율성을 갖춘 기관으로 거듭나는 것이기에, 그동안 특수법인(민간기관)이라는 한계 때문에 시행, 해결할 수 없었던 것을 ‘산업안전보건공단’처럼 명실공히 공적기관이라는 자격으로 보다 적극적인 정책을 통해 학교안전사고 예방 및 대응에 크게 이바지할 것이다.

현재 노동부에는 안전보건공단, 국토부에는 교통안전공단, 경찰청에는 도로교통공단, 그 밖에도 부처마다 시설안전공단, 승강기안전공단, 가스안전공사, 전기안전공사 등을 두고 안전업무를 총괄하고 있는데, 무엇보다 미래의 주역인 학생안전이 가장 중요하다면서도 정작 교육부에는 안전 관련 공단이 없다.

그동안의 경과:

□(‘15.4월) 감사원 감사(14.10.~11)에서 시도 학교안전공제회 분산 설립·운영의 부적정 개선을 위한 통합 방안 마련 통보

□(‘15.6월) 교육부, 감사원 조치 요구사항에 대한 시도교육청 의견 수렴을 통해 공제중앙회와 시도공제회 통합 추진 방침 마련

□(‘15.7월) 전국시도교육감협의회, 공제중앙회-시도공제회 통합 반대 건의사항 제출

□(‘18.10월) 전국시도교육감협의회, 교육부에 학교안전공제중앙회 설립 등 권한 이전 요청 건의

□(’20.4월) 전국시도의회의장협의회장, 학교안전공단 설립 촉구 건의

현재 학교안전공제회가 수행하고 있는 의료비 보상은 사회보장제도의 성격이 강함에도 불구하고 학교안전공제회는 행정기관도 아니고 그 권한을 위임받은 공공기관도 아닌 특수법인이다. 따라서 학교안전공제회가 맡아 수행하는 안전사고 예방사업을 국가의 재해 예방 의무에 대한 이행의 일환으로 하려면 학교안전공제회의 성격을 공법인으로 전환하는 방안이 필요하다(김상철, 2013). 현재 17개 시･도 학교안전공제회가 독립법인 체계로 운영되다 보니, 불가피하게 나타나는 편차와 조직·행정의 중복에 따른 비효율성으로, 학교안전공제에 대한 현장의 만족도를 감소시킬 뿐만 아니라 공제제도에 대한 국민 신뢰도를 저하시키는 요인이 되고 있다(표석환, 2022).

참고로 현재 학교안전공제회 직원들은 ｢교육공무원법｣과 ｢근로기준법｣ 사이에서 정체성 혼란을 겪고 있다. 특수법인이다 보니 명확히 적용한 법제가 없다. 현실이 이렇다 보니 중앙회를 비롯하여 17개 시･도공제회의 직제, 급여체계 등도 각각 달라 위화감 조성의 원인으로 작용하기도 한다. 이 문제해결을 위해서도 공단 설립이 필요하다.

따라서 학교안전공제중앙회와 17개 시･도 학교안전공제회가 먼저 1차 통합하고, 후속적으로 학교시설이 집중호우·태풍·지진 등 자연재해 및 화재 등 사회적 재난으로 재해가 발생할 경우, 이를 보상하는 기관인 한국교육시설안전원과 2차 통합하여 학교안전공단으로 재탄생하면 일원화된 학교안전사고 전담･전문기관으로 거듭날 수 있다. 이렇게 통합하면 예산 낭비 및 행정 중복을 제거함으로써 효율적인 조직 운영이 가능하고 최소한의 보상인력을 제외한 유휴 인력을 학교안전사고 예방정책 수행, 학교안전사고 분쟁 조정 등에 활용할 수 있다(차우규 외, 2016). 또한 단일화된 공제제도 운영은 피공제자에 대하여 동일한 지급기준에 의한 보상이 가능하고 안전사고 예방활동의 활성화에 기여할 수 있다. 아울러 손해사정사, 변호사, 기금 매니저 등 분야별 전문가 고용, 안전사고 예방과 보상의 선순환 구조 마련 등의 기대효과도 예상할 수 있다.

<학교안전공단 설립 전･후 비교>

구분	현 행	변 경
소 속	시도교육감 등	교육부장관
공제서비스	지역별 불균형, 단순화	전국 단일화, 고도화
재 정	불안정, 저효율·고비용	안정, 고효율·저비용
기 금	소규, 불안정	대규모, 안정
조 직	과소, 비전·동기부여 미흡	적정, 비전·동기부여/근무여건 개선
예방사업	소극적, 방치	적극적, 발굴
시스템	단순·집계 수준	고도화, 지능화, 4차 산업 기반

전국적으로 학생 수가 적지 않고, 실제로 학교안전사고가 끊이지 않고 계속 증가하고 있는 추세이며, 특히 연령상 가장 중요한 시기임(어린 시절과 사춘기 청소년 시절을 지나고 있다는 점에서)을 감안할 때, 교육계에도 학교안전 업무를 총괄할 학교안전보건공단을 설립해 학생들의 눈높이에 맞는 학교안전사고 예방활동･안전교육 강화 및 효율적인 학교안전관리시스템 지원, 그리고 치료비에 대한 충분한 보상이 꼭 필요하다고 본다.

넷째, 학교안전사고 발생 시 산업재해 보상처럼 ‘정률보상방식’으로 전환할 필요가 있다. 한발 더 나아가 취학 이후, 고교 졸업 시까지 교육활동 중 일어나는 학교안전사고와 질병에 대해 치료비를 100% 가깝게 지급하는 무상의료로 나아가면 좋을 것이다. 「학교안전법」을 제정할 때, 「산업재해보상보험법」을 부분적으로 참고하였다. 그래서 사회보험이라는 같은 맥락에서 근로자에게 산업재해가 발생했을 때 보상하는 산업재해보상제도처럼 학교안전사고 발생 시 피해자에게 보상을 해주고 있다. 미래의 근로자인 학생에게는 특수법인(학교안전공제회)을 통해 보상하고, 과거 학생이었던 현재의 근로자에게는 공법인(근로복지공단)을 통해 보상한다는 점이 다를 뿐이다. 다만 산업재해의 경우, 정률보상방식을 채택하고 있으나 학교안전사고의 경우 실손해액 보상제도를 채택하고 있다. 이렇다 보니, 재심사 청구, 소송 등 국민건강보험 비급여 항목 치료비를 둘러싸고 불만과 갈등을 넘어 원성과 분쟁의 대상이 되고 있다. 시･도 공제회마다 보상기준이 다른 것도 문제이다. 몇몇 공제회의 지급 범위는 인색할 정도로 매우 제한돼 있다. 동일한 성격의 사회보험이기에 학교안전사고도 정률보상방식으로 전환하는 것이 합리적으로 보인다.

요양급여는 학교안전사고로 인한 부상 또는 질병의 치료비용을 지급하는데, 국민건강보험에서 인정하는 급여항목 치료비 전액과 국민건강보험에서 불인정하는 비급여 항목 치료비의 일부 항목에 대하여 지급한다.(「학교안전법」 제36조) 이렇게 건강보험 대상인 급여비(치료비 및 병실비 등)와 비급여 중에서는 의사가 치료 목적상 반드시 필요하다고 인정되는 비용만 지급 대상이다. 치료비 못지않게 비급여 비용, 간병비 등 부대비용이 만만치 않지만, 이러한 비용은 안전공제회가 지급하고 싶어도 지급할 수 없는 경우가 많았다.

현재 17개 시･도 공제회의 치료비 지급기준이 각각 다르다. 예를 들어 어느 시･도에서는 100% 가까이 보상해주는데, 어느 시･도에서는 절반 정도밖에 해주지 않아 민원과 원성이 많고 소송으로 이어지기도 한다. 교육부는 학교안전공제중앙회를 중심으로 17개 시･도 학교안전공제회의 치료비 지급기준안을 마련할 필요가 있고, 학교안전사고 관련 법률 자문 서비스도 확대하면 좋을 것이다.

또한 학교안전사고를 당한 피해자의 만족도 향상을 위해, 신속･적정한 보상체계 구축(△요양급여 보장 확대 △금융기관 수준의 빠른 청구시스템 도입 △큰 사고의 경우, 자동차보험처럼 현장 방문 및 적정한 보상을 통한 학교안전사고 분쟁 제로화 △빈번한 학교안전사고 관련 분쟁 요소 연구 및 해결 방안 강구)도 시급하다. 왜냐하면 지금까지 학교안전공제회는 학교에서 일어나는 사고에 대한 소극적인 지원에 그쳐왔다. 그러한 지원조차도, 까다로운 신청절차나, 학교의 이미지 실추, 책임 문제 등을 걱정하는 학교 관계자들에 의해 가로막히는 일이 많았다. 이제 학교안전공제회의 지원은 신체적인 손상에만 그치지 않고, 정서적인 문제나 신경정신질환에 이르기까지 전체적인 건강과 안전의 관점에서 이루어져야 한다. 정서적, 정신적 상처도 신체적 손상 못지않게 중요하게 다루어져야 한다는 것이다. 학생들에 대한 정서적, 정신적인 지원은 문제가 발생하기 전에 예방적인 관점에서 선제적으로 이루어져야 할 것이다. 큰 문제가 발생하기 전에 조치해야 한다는 말이다. 그러기 위해서는 담임교사와 보건교사, 심리학자나 신경정신과 의사 등이 긴밀하게 네트워킹하면서 예방의학적으로 최적의 지원을 할 수 있어야 한다(안승문, 2018). 아울러 학교안전사고로 인한 학습결손 등 간접적 피해에 대한 보상 규정이 부재하다. 장기입원 학생을 위한 학습지원 등 피해 회복을 위한 법제 마련도 필요해 보인다. 참고로 스웨덴에서는 학교안전사고 관련 업무가 지자체 소관이다. 모든 학생들은 학교안전사고를 대비해 별도의 보험(웁살라의 경우, Folksam)에 자동 가입되어 있고, 보험료는 지방정부의 세금으로 충당하고 있다. 스웨덴에서는 학교안전사고 발생 시, 곧바로 보험회사에 연락하면 보험회사에서 환자 후송 차량을 보내 병원으로 이송, 치료하는 등 모든 조치를 취해주고 있다. 우리나라 자동차보험과 유사하지만 처리 절차가 전혀 까다롭지 않다는 점에서 차이가 있다.

또한 스웨덴의 경우, 19세 미만 학생들에게는 완전한 무상의료를 시행하고 있어 학교안전사고가 발생해도 치료비를 개인이 부담하지 않는다. 그리고 교육활동 중 사고는 물론이고 등·하교시 발생하는 사고도 학교안전사고로 인정하여 무상치료는 물론 큰 사고의 경우 적정한 보상까지 하고 있다. 아울러 등하굣길에서 사고를 당할 경우 학생이나 학부모가 바로 보험회사로 연락할 수 있도록 학기 초에 보험회사 연락처를 전달해 주고 있다. 세계 최고 수준을 자랑하는 스웨덴 복지의 핵심에 자라나는 어린이와 청소년들이 있다고 해도 과언이 아니다. 초등학교 1학년부터 대학원 교육까지 모든 교육비를 완전히 국가가 부담하면서, 유급 산전 산후 휴가나 480일의 부모 휴가, 3개월의 아버지 휴가, 19세까지 치과 치료를 포함한 완전 무상 진료 등은 부모의 경제적 여건이나 가정 형편에 따른 어떤 차별도 없이 어린이와 청소년들이 건강하고 튼튼하게 미래의 민주시민으로 자랄 수 있도록 하기 위한 국가적인 배려에 다름 아니다. 스웨덴의 학교안전 관리나 사고 처리는 학생들을 위한 이런 국가적 복지시스템의 중요한 부분으로 자리 잡고 있으며, 학생들의 행복한 학교생활을 뒷받침해 주고 있다(안승문, 2018). 아이 키우기 좋은 나라, 스웨덴 등 북유럽 국가들의 학교안전 법제는 우리에게 시사하는 바가 크다.

480일 중에 390일은 직장에서 받던 월급의 80%를 받는 육아휴직이고, 나머지 90일은 하루에 180sek씩 계산해서 받는다. 부부가 절반씩 쓰거나 협의해서 나누어 쓸 수도 있음.

아버지가 사용하면 주어지고, 쓰지 않으면 사라지는 휴가임.

이제는 학교와 정부가 학생들의 건강과 안전까지도 책임져야 하는 시대이기 때문에 ‘학교안전 선진국･학교안전 강국’으로 발돋움하도록 더욱 노력해야 한다. 주지하다시피 2020년부터 만 1세 미만 아동의 의료비를 ‘제로’(0원)로 만드는데 이어 2025년까지 초등학교 취학 전 모든 아동에게 ‘무상의료’나 다름없이 의료비를 전액 지원하는 방안을 추진하고 있다. 그러나 여기서 그치지 않고, 고교 졸업 시까지 교육활동 중 일어나는 안전사고에 대해 치료비 100% 지원하는 방향으로 나가야 한다. 또한 제주교육청이 중증 질환을 앓고 있는 학생들의 학습권과 행복권을 위해 전국 최초로 4대 질병(암, 심･뇌혈관, 희귀 난치성질환) 등 장기 치료를 요하는 질환을 가진 학생들에게 의료비를 지원하고 있다. 사실 이러한 일은 학교안전공제회가 맡아서 해야 할 일이다. 이런 일을 효율적으로 수행하기 위해서라도 ‘학교안전보건공단’ 설립이 시급하다.

무상 급식하듯 취학하여 고교 졸업 때까지 학교안전사고와 질병(자살 예방, 심리상담 등 포함)에 대해 치료비를 무상 지원하면, 전국에 있는 모든 학생들이 의료비 부담에서 벗어나는 실질적인 효과뿐만 아니라 안전하고 행복한 학교라는 심리적 안심, 정서적 안정 효과까지 가져다줄 것이다. 학생들에 대한 지원과 투자는 우리나라 미래에 대한 지원과 투자이다. 어떤 의미에서는 어렸을 때부터 철저하게 국가 차원에서 건강과 안전에 신경 써서 질병과 사고가 나지 않도록 하는 것이 질병과 사고 뒤에 막대한 의료비를 지출하는 것보다 경제적이다. 따라서 북유럽 국가들처럼 우리나라도 ‘교육과 의료’만큼은 국가가 책임진다는 마음가짐으로 정책을 펼쳐야 한다. 헌법에 보장된 교육권의 완전한 실현을 위해서라도 이제 ‘무상교육’을 넘어 ‘무상의료’로 나아갈 필요가 있다(김형태, 2018).

또는 스웨덴과 같은 ‘의료비 상한제 도입’을 고려해 볼 수 있다. 의료비 상한제란 최소한의 본인부담금만 내고 대부분의 의료비는 보험으로 지원받는 제도를 말한다. 스웨덴의 경우, 19세 이상의 치과 치료는 본인이 부담한다. 물론 18세 이하의 어린이 청소년에게는 완전한 무상의료 체제를 갖추고 있어 치과 치료까지 국가와 지방자치단체가 책임지고 있다. 그만큼 학생의 안전과 건강을 위해 국가와 지자체가 최우선적으로 노력하고 있음을 보여준다. 무상의료에 대한 일부의 거부감 문제를 극복하는 차원에서 차선책으로 스웨덴 성인에게 적용하고 있는 의료비 상한제를 참고하여 우리나라도 아이가 태어나서 18세까지 1년에 10~15만 원 정도의 일정 금액만 부모가 부담하고 나머지 모든 의료비는 국가와 지자체에서 부담하는 방식을 논의해 볼 수 있다(안승문, 2018).

다섯째, 「학교안전법」도 주체별 책무성을 보다 명확히 할 필요가 있다. 「산업안전보건법」은 의무 주체가 다양하고 주체별 책무성을 명확히 하고 있다. 정부, 사업주, 근로자의 책무성을 명확히 구분하고 있는데, 이는 산업안전 예방을 위해서는 어느 한 주체만으로는 해결하기 어렵다는 인식 아래 각 주체별 책무성을 명확히 하고 있는 것으로 보인다(박상근, 2015). 「산업안전보건법」은 특히 「학교안전법」에 비해 정부와 사업자의 역할과 책무를 강조하고 있다. 「학교안전법」도 개정하여 정부(교육부장관)와 교육청(교육감), 학교장의 역할과 책무를 「산업안전보건법」 수준으로 강화할 필요성이 있어 보인다.

특히 국가 책임을 더욱 강화할 필요가 있다. 안전한 사회, 안전한 나라를 만드는 가장 큰 책임은 국가(정부)이다. 이런 의미에서 「산업안전보건법」은 안전한 일터를 만드는데 정부의 책임을 크게 강조하고 있다. 고용노동부 장관에게 산업안전보건정책의 수립·집행·조정·통제·공표 및 사업장에 대한 재해 예방 지원·지도 감독의 권한과 책임을 부여하고 있다.

또한 산업재해를 체계적이고 효율적으로 예방하기 위해 산재 예방 통합정보시스템을 구축, 운영 및 정보를 제공하도록 명시하고 있고, 산업재해 발생건수, 재해율 등을 공표하도록, 산업재해 예방 관련 다양한 시설을 설치·운영하도록 규정하고 있다. 학교안전은 단위 학교의 책임이기 이전에 국가와 지방자치단체 등 정치공동체의 책임이며 입법부·사법부·행정부를 포괄한 정부의 책임이다. 특히 행정기관의 책임이 중요하다.

현행 학교안전 법제는 사실상 교육 의무와 관리 의무만 있는 교사와 학교 직원 개인에게 사고 발생 시 권한 이상의 책임을 묻는 경향이 있고 더 큰 권한과 책무를 갖고 있는 교육청 등 교육당국은 뒤로 빠져있다. 즉 학교안전사고의 직접 원인 행위자나 단위 학교 책임 위주로 되어 있고, 학교공동체의 안전을 책임지는 위치에 있는 교육청과 교육부 등 교육행정기관의 학교안전행정활동에 대하여는 대단히 모호한 입장을 취하고 있어(최은, 2016), 이 부분에 대한 개선이 시급하다. 그리고 「학교안전법」에서는 정부의 책무가 너무 미약하다. 물론 교육부장관의 책무가 없는 것은 아니다. 학교안전사고 예방계획의 수립·시행, 학교안전사고예방위원회 구성 및 실태조사 등이다. 「학교안전법」도 「산업안전보건법」 수준으로 정부의 책무를 강조한다는 의미에서, 교육부장관에게 통합정보시스템을 구축, 운영하는 시스템 및 학교안전사고 예방 관련 다양한 시설을 설치·운영하도록 책무를 명시할 필요성이 있어 보인다. 안전하게 교육받을 권리는 국민의 기본권이며 국가는 이를 보장할 의무가 있으므로 안전한 학교생활과 안전하게 교육받을 환경에 대한 조성 의무는 국가에 있다.

또한 지방자치단체도 국가와 함께 국민의 교육권을 보장하기 위한 책무가 있기에 이러한 교육환경 조성을 위해 지방자치단체는 지방교육청에 대한 교부금 지원을 확대하여야 한다. 학생들에게 안전한 신체활동과 학습활동을 제공할 의무는 헌법에서 규정한 국가의 책무이다. 학교안전은 국가가 책임진다는 자세로 학교안전사고 예방 및 보상 정책을 펴야 할 것이다. 따라서 더는 회원 상호부조 형식의 ‘공제회’라는 형태가 아닌 국가가 직접 관장하는 공적인 사회보장제도로서의 법률적 형태로 개선할 필요가 있다.

여섯째, 지방자치단체의 책무와 협력 강화를 명문화하고, 지역의 유관기관과도 긴밀한 거버넌스를 구축할 필요가 있다. 학교도 지역사회 안에 있다. 지방자치단체와 결코 무관하지 않다. 특히 안전과 관련해서는 더욱 그렇다. 그럼에도 「학교안전법」에는 지방자치단체의 역할이 거의 보이지 않는다. 「산업안전보건법」에서는 지방자치단체의 장은 관할 지역 내에서의 산업재해 예방을 위하여 자체 계획의 수립, 교육, 홍보 및 안전한 작업환경 조성을 지원하기 위한 사업장 지도 등 필요한 조치를 할 수 있고, 산업재해 예방 활동에 필요한 사항은 지방자치단체가 조례로 정할 수 있다고 명시하고 있다. 학교안전을 위한 거버넌스 구축 및 지역사회와의 연계성을 위해 「학교안전법」에도 지방자치단체의 책무와 협력을 강조할 필요가 있다.

더 나아가 지역소방서, 경찰서 등 지역 유관기관이나 안전 관련 단체와의 유기적인 협력 강화도 법제에 새롭게 담을 필요성이 있어 보인다. 이제 주먹구구식 행정이나 서류작업만으로는 학교안전을 담보할 수 없는 시대가 되었고, 학교 단독으로 학교안전사고를 예방하고 대응하는 시대도 지났다. 우선 DB･SYSTEM에 기반한 원격통합관제시스템 구축이 필요해 보인다(유웅상, 2022). 즉 학생의 안전과 건강을 위해, 학교 안전 관련 서비스 통합하여 교육지원청 단위로 두되, 시･군･구에서 이미 운영 중인 통합관제시스템과 연계하여 운영하면 훨씬 효과가 있을 것이다. 플랫폼과 서비스 모듈을 표로 제시하면 다음과 같다.

<표 3-26> 학교안전 원격통합관제시스템

				학교안전 원격통합관제시스템
보안			재난					주변 환경					실내 공기질
출입통제 CPTED CCTV			자연재난 화재 감염병					통학로 소음, 진동 인접 공사장					미세먼지, 황사 석면, 라돈 VOC

아울러 ‘학교 안전지수’ 개발도 필요해 보인다(유웅상, 2022). 학교 안은 물론이고 학교 밖(학교 주변 200m 이내) 학교안전구역까지 공공성 차원에서 관계기관별 법정･공공데이터를 우선 활용하고, 차별성 차원에서 학교급별･지역별 조사항목에 가중치를 적용하면 신뢰성(기초자료의 측정 용이성･객관성･균질성)도 확보될 것이다.

이렇게 교육부, 교육청, 지자체 등이 거버넌스를 구축하여 학교안전 원격통합관제시스템을 운영하면, 빅데이터와 AI 활용으로 안전 위험성 예측 및 선제적 조치가 가능하기에 학생 및 학교안전망 구축에 큰 도움이 될 것이다. 아울러 각종 위험 요인에 대한 통합적 문제해결을 위해 분야별 업무연계·지원을 위한 학교안전 지원기관 협의체 구성하는 것도 바람직해 보인다. 이 협의체를 통해 학교안전사고 예방 협업사업 추진, 학교안전사고예방위원회 상정 안건 사전 실무 검토, 분야별 안전콘텐츠 개발·지원, 우수사례 공유 등을 주제로 정기적인 협의회를 개최하되, 필요 시 관계 중앙행정기관과 합동 협의회를 운영하는 것도 의미가 있을 것이다(교육부, 2020).

<표 3-27> 학교안전지수

														학교 안전지수
					도시･ 농산어촌																	초･중･고
						교외																	교내
환경 안전				교통안전					식품 안전					범죄안전					생활 안전								시설 안전
																		사고 보상				학교 폭력				사고 보상				안전 점검
교육청				교통 공단					시/군/구					대검찰청				공제회				학교장				안전원				학교장
유해 업소 위험 시설				교통 사고 현황					불량 업소					범죄현황				사고･보상현황				폭력 발생 현황				재난･ 보상 현황				점검 결과

<표 3-28> 학교안전 지원기관 협의체 구성(안)

지원기관	주요 역할	지도감독기관
학교안전공제중앙회	학교안전사고 예방, 인적 공제 보상	교육부
교육시설재난공제회	교육시설 안전사고 예방, 물적 공제 보상	교육부
한국교육환경보호원	교육환경평가, 건강 증진, 학생정신건강 증진	교육부
한국교육개발원	학교폭력 예방	교육부
한국형사정책연구원	청소년 범죄 예방	법무부
한국청소년정책연구원	학업중단 예방, 대안교육지원, 학교폭력예방교육	여성가족부
교통안전공단	교통안전사고 예방	국토교통부
어린이급식관리지원센터	학교급식 식중독 예방	식약처
도로교통공단	교통안전사고 예방	경찰청

일곱째, 학교장의 책무를 더욱 강화할 필요가 있다. 「산업안전보건법」은 사업주의 책무 이행에 방점을 무겁게 두고 있다. 산업현장에서 종합적인 책임을 지는 주체는 사업주이기 때문이다. 같은 원리로 「학교안전법」도 학교장의 책무 이행에 방점을 무겁게 두어야 할 것이다. 단위 학교에서 종합적인 책임을 지는 주체는 학교장이기 때문이다. 다만 형식논리가 아니라 내용적으로 보면 학교장을 사업주와 동격으로 볼 것인가는 논란의 여지가 있다. 학교장은 한 학교의 기관장이기는 하지만, 사실상 안전교육 의무와 학교시설물 안전조치에 대한 관리책무가 있지, 그 이상의 권한이 없기에 사업주가 될 수 없다는 해석이다. 즉 이를테면 위험한 건물을 정밀안전진단하거나, 폐쇄, 철거하는 최종 권한은 교육청 등 교육당국에 있기에 교육감이 사업주라는 해석도 있다. 따라서 학교장과 교육감, 교육부장관 간의 권한과 책무를 보다 명확히 할 필요가 있다.

현재 「학교안전법」은 학교장에게 학교안전사고를 예방하기 위한 교육 실시 및 보고, 안전교육 계획 등 교육활동 안전 대책을 마련, 점검·확인 의무 등을 명시하고 있다. 그러나 학교장의 책무를 「산업안전보건법」 수준으로 높인다는 뜻에서 안전보건 관리 규정 작성·준수 등 안전보건 관리체제 구축 의무, 유해·위험 방지 조치 의무, 안전관리책임자 배치 및 학교안전위원회 설치·운영 등의 책무를 부과할 필요성이 있어 보인다. 이렇게 되면 학교장은 지금보다 훨씬 무거운 책임감을 갖고 교직원 등 학교구성원들과 함께 학교안전사고 예방과 학교안전관리를 위해 더욱 노력할 것으로 기대된다. 다만 학교장의 책무를 강화하기 이전에 국가 차원에서 학교 안전의 중요성을 인식, 강한 정책의지를 가지고 충분한 예산 지원과 인력 충원 및 체계적인 학교안전 예방 및 대응 관리시스템이 먼저 구축되도록 학교안전 법제를 개정해야 하고, 학교 구성원들의 안전 전문성 향상을 위해서도 안전 역량 연수를 강화할 필요가 있다. 특히 안전 전문성을 높이기 위해 그 구심점 역할을 할 수 있는 안전교사 및 시설안전 전문가 등 학교안전담당관 제도가 꼭 필요하다.

통계를 보면 학교안전사고 중 학교시설물에 의한 사고가 약 20% 정도를 차지하고 있다. 따라서 학교 안전부서 안에 안전교사 및 시설안전전담직원을 함께 둘 필요가 있다. 현재 각 학교에 업무분장으로 안전담당자가 있지만 거의 비전문가들이다. 마치 국어를 전공하지 않은 사람이 국어를 담당하고, 수학을 전공하지 않은 사람이 수학을 담당하고 있는 셈이다. 행정실에서 안전을 담당하는 직원들도 마찬가지이다. 국어, 영어, 수학 등 일반교사는 물론이고 보건 전공자를 보건교사로, 식품영양 전공자를 영양교사로, 상담 관련 전공자를 상담교사로, 도서 관련 전공자를 사서교사로 임용하여 각 학교에 배치하는 것처럼, 안전 전공자를 안전교사와 안전전담직원으로 임용하여 학교 현장에서 높은 전문성을 바탕으로 학교안전업무를 수행하도록 할 필요가 있다. 안전교사는 교대와 사대에 안전학과를 신설하여 양성하고, 안전전담직원은 일반대학에서 안전을 전공하여, 자격 취득한 사람 중에서 임용하는 것이 바람직해 보인다. 참고로 프랑스 등 많은 나라들이 자발성에 기초하여 안전교사를 양성하는 제도를 시행하고 있다.

여덟째, 학교안전사고 예방의 실효성을 높이기 위한 정책수단이 있어야 한다. 「산업안전보건법」은 산업재해 예방의 실효성을 높이기 위한 정책수단을 갖고 있다. 이를테면 유해·위험방지계획서(제48조)를 제출하도록 하고 있다. 근로자의 안전과 보건을 해칠 우려가 있다는 점을 감안하여 유해·위험 요인을 사전에 평가하는 제도로, 사업주에게 미리 유해·위험방지계획을 수립·제출하도록 하여 정부가 이를 심사·확인, 유해·위험 요인으로부터 근로자를 보호하기 위한 것이다. 그런데 「학교안전법」에서는 이런 부분이 미약하다. 「산업안전보건법」을 벤치마킹하여 「학교안전법」도 개정하여 위험성 평가, 학교안전관리사 도입, 안전조치에 관한 표준 지도·권고, 안전사고 예방을 위한 안전교육, 통계분석·유지 관리와 같은 기본적인 제도 외에도 안전을 위한 기술의 연구·개발 및 시설의 설치·운영, 안전성 평가 및 개선 등 실효성 있는 정책수단을 갖고 실질적으로 학교안전사고 예방에 도움이 되도록 학교안전관리시스템을 효율적으로 구축할 필요성이 있어 보인다. 특히 학교안전사고 예방 및 안전관리에 대한 과학적인 평가가 없다. 있더라도 의례적이고 형식적이다. 학교안전사고 예방 및 안전관리에 대한 평가체계도 구축할 필요가 있다.

아홉째, 학교안전사고 집계방식을 보다 명확히 하고, 학교안전사고 발생 원인 분석 및 재발 방지 계획 등 체계적이고 효율적인 예방시스템을 구축·운영해야 할 것이다. 산업계와 고용노동부는 ‘사망 또는 3일 이상의 휴업이 필요한 재해’를 산업재해 발생 건수로 보고 집계하지만, 학교안전공제회와 교육부는 학교안전사고 집계하는데 어려움이 있다. 어느 정도 다쳤을 때 통지(신고)해야 하는지 학교안전사고의 통지 기준이 명확하지 않다. 학교안전사고가 발생해도 학생이 학교에 말하지 않거나 공제회에 통지하지 않으면 발생 건수로 잡히지 않는 경우가 허다하다.

학교안전사고 집계방식도 산업재해 집계방식처럼 객관성·신빙성을 확보하는 등 좀 더 명확히 할 필요가 있다. 개선 방법으로 학교안전 관련 법령에 의한 사망·부상·질병 시, 의료기관에서 진료한 것만 학교안전사고 발생 건수로 보고 집계하면 좋을 것이다. 진료기록도 남아있으니 객관성과 신빙성을 담보할 수 있을 것이다. 독일도 의사의 진료를 받은 경우에만 학교안전사고로 인정하고 있다.

또한 「산업안전보건법」은 산업재해 발생 원인 및 재발 방지 대책을 세우게 하고 있다. 산업재해가 발생하였을 때에는 재발 방지를 위해 재해 발생 원인과 재발 방지 계획 등을 사업주가 기록하고 보존하도록 의무화하고 있다.(산업안전보건법 제10조, 위반 시 300만 원 이하의 과태료 부과) 산업재해가 발생한 날부터 1개월 이내에 지방고용노동관서에 산업재해조사표를 제출하거나, 근로복지공단에 요양 신청하여야 하며, 중대재해는 지체 없이 관할 지방고용노동관서에 보고토록 의무화하고 있다.(「산업안전보건법」 제10조, 위반 시 1,000만 원 이하의 과태료 부과) 또한 산업재해는 반복해서 발생하는 속성이 있기 때문에 발생한 산업재해를 분석·검토하여, 동종재해 또는 유사재해의 재발 방지를 위해 노력하고 있다. 다시 말해, 도출된 재해 요인으로 파악한 문제점 및 재해 원인에 근거하여 구체적이고, 실시 가능한 내용으로 물적, 인적, 관리적 측면에서 재발 방지계획을 수립하도록 하고 있다.

반면 「학교안전법」은 보상 위주로 운영되다 보니 치료비 지급에만 신경을 쓰다 보니, 학교안전사고 발생 원인 분석과 재발 방지 대책에는 소홀하다. 다시 말해, 학교에서 발생하는 안전사고에 관하여 보상에만 치중하고 그 원인 분석이 이루어지 않아 재발 방지책을 과학적으로 수립하기 어렵다. 일정 기준 이상의 안전사고 발생 시, 학교장에게 사고 원인과 재발 방지책을 포함한 ‘사고보고서’를 제출하도록 의무화할 필요가 있다. 이제는 「학교안전법」도 「산업안전보건법」 수준으로 안전사고 발생의 근본 원인을 조사·분석하고 재발 방지 계획을 세우는 등 보다 체계적이고 효율적인 방안을 모색해야 할 것이다.

현재 사고 발생이 아닌 사고로 인한 결과 즉, 손상의 직접적 원인만을 제공하고 있다. 즉 현행 학교안전사고 관련 데이터는 사고의 직접적 원인 즉, ‘떨어졌다’, ‘맞았다’, ‘부딪쳤다’ 등의 데이터만을 체계적으로 수집하고 있어 ‘왜’ 떨어지거나, 맞거나, 부딪쳤는지의 정확한 원인을 제대로 파악할 수 없어 동일 사고의 재발 방지를 위한 실제적인 정보를 제공하지 못하고 있다(김경회 외, 2019).

또한 학교안전 관련 정보화시스템이 여러 곳에 분산되어 산발적으로 운영되는 등 사실상 학교안전업무 통합관리 체계가 부재한 실정이다. 이로 인해 학교안전정책과 학교 현장 사이에 밀착도가 떨어진다. 내실 있게 정책을 추진하기 위해서는 학교안전 관련 정보화시스템의 통합관리 체계가 필요하다.

학교안전실태조사, 안전교육계획･실적보고, 교직원 안전 역량 지원시스템뿐만 아니라 재난훈련계획, 통학버스 정보 등 11개 시스템이 운영되고 있다(김진석, 2022).

열째, 학교안전 관련 전담 부서 및 인력을 충원하도록 명문화할 필요가 있다. 산업안전 법제에는 산업안전보건에 관한 책임소재를 명확히 하고, 사업장 자율안전관리 활동을 지속적으로 수행하기 위해, 사업의 종류, 규모, 근로자 수에 따라 적절한 조직, 체계를 구성·운영하도록 하고 있다.

이를 위해 「산업안전보건법」은 안전보건관리책임자(제13조), 관리감독자(제14조), 안전관리자(제15조) 및 관련 위원회를 명시하고 있다. 즉 해당 사업장을 실질적으로 총괄·관리하는 자를 안전보건관리책임자로 선임 후 산업안전보건 업무를 총괄·관리하도록 책무를 부여하고 있고, 관리감독자로 지정하여 안전·보건에 관한 업무를 수행하도록 하고 있다.(관리감독자에게 직무와 관련된 안전보건 상의 업무를 수행하도록 하지 않은 경우: 1차 위반 시 500만 원, 2차 위반 시 500만 원, 3차 이상 위반 시 500만 원 벌칙) 또한 산업안전에 관한 기술적인 사항에 대하여 사업주와 안전보건관리 책임자를 보좌하고, 관리감독자에 대하여 지도·조언을 하도록 사업장에 안전관리자(제15조)와 산업보건에 관한 사항은 전문·기술적 사항이 많으므로 안전보건관리책임자의 총괄·관리업무 중 보건에 관한 기술적인 사항에 관하여 사업주 또는 관리책임자를 보좌하고 관리감독자에게 이에 관한 지도·조언을 하도록 보건관리자(제16조)를 두도록 하고 있다. 안전관리자는 ① 부서별로 안전관리 추진 상황을 확인하고 사업장 자체 점검을 통해서 문제를 발굴하거나 근로자 위원으로부터 건의 사항을 취합하여 산업 안전 보건 위원회 개최 시 심의 안건으로 제출 ② 방호 장치·보호구 및 기계·기구 및 설비 등의 적격품 선정, 정기·자체 검사의 주기 확인 등 ③ 사업장 안전교육 계획 수립 및 실시 ④ 산업재해 발생의 원인 조사 및 재발 방지를 위한 기술적 지도·조언 ⑤ 산업재해에 관한 통계의 유지·관리 ⑥ 안전보건관리규정 제정 및 변경 사항의 개정 ⑦ 기타 안전에 관한 사항으로서 고용노동부 장관이 정하는 사항 등의 직무를 수행하도록 하고 있다.

아울러 고용노동부장관은 산업재해 예방활동에 대한 참여와 지원을 추진하기 위하여 근로자, 근로자단체, 사업주단체 및 산업재해 예방 관련 전문단체에 소속된 자 중에서 명예산업안전감독관(제61조의2)을 위촉할 수 있도록 하였다. 뿐만 아니라 법의 실효성 확보를 위해 근로감독관(제51조 및 제51조의2) 제도까지 두고 있고, 안전보건공단 직원의 사업장 출입을 가능하게 하고 있다. 이렇게 「산업안전보건법」은 안전보건관리책임자, 관리감독자, 안전관리자, 산업안전지도사 등 안전 담당 전담인력을 두도록 하고 있고, 산업안전보건위원회 등을 두어 근로자와 사용자가 같은 수로 구성, 실효성을 높이고 있다. 예산과 인력을 뒷받침하지 않으면 법의 실효성이 떨어진다. 「학교안전법」도 예방 예산 확보와 함께 안전 관련 전담부서 및 인력을 충원하도록 법에 명시할 필요가 있다.

현재 교육청에만 학교안전사고 예방 및 대책을 담당하는 전담부서를 설치·운영하고 있는데, 교육지원청에도 학교안전사고 예방·대책 전담부서를 두어야 하고, 단위 학교에도 이를테면 ‘안전보건부’와 같은 별도의 안전담당부서를 단독으로 둘 필요가 있다. ‘안전보건부’에는 안전교사 및 보건교사, 그리고 시설안전 전문가인 안전담당관(안전전담직원)이 있어야 할 것이다.

열한 번째, 학생과 교직원, 교육활동참여자의 의무와 참여에 관한 조항을 명시할 필요가 있다. 「산업안전보건법」에는 근로자의 의무과 참여에 대해서도 명시하고 있다. 정부의 산업재해 예방정책과 사업주의 안전·보건 조치가 소기의 성과를 거두려면 근로자의 협조가 필수적이기 때문이다. 근로자는 산업재해 예방을 위한 기준을 준수하여야 하며, 사업주가 실시하는 산업재해 예방에 관한 조치를 따라야 한다. 제25조에서 근로자의 구체적인 의무(준수사항)을 규정하고, 위반 시 300만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있도록 하고 있다. 근로자가 준수해야 하는 안전·보건 조치는 「산업안전보건기준에 관한 규칙」에서 구체적으로 규정하고 있다. 산업안전보건위원회에 근로자 대표를 참여하도록 하고 있는데, 여기서 근로자 대표는 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합의 대표자를 말하고, 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 근로자의 과반수를 대표하는 자를 말한다.

반면 「학교안전법」에는 학생과 교직원, 학부모의 의무와 참여에 관한 조항이 거의 없다. 교육부장관이 학교안전사고예방위원회를 구성할 때, 학부모 대표와 교원단체가 추천한 사람 각각 1명 이상 포함해야 한다는 조항만 있을 뿐이다. 「산업안전보건법」처럼 「학교안전법」도 개정하여 학생 및 교직원, 교육활동참여자에 대한 의무와 참여를 명시해야 할 것이다. 학생 및 교직원, 교육활동참여자는 학교안전사고 예방을 위한 기준과 조치를 준수해야 하고, 안전보건교육 이수, 필요 시 보호구 착용, 안전보건위원회가 심의·의결한 사항을 성실하게 이행할 의무가 있고, 실태조사 및 안전성 평가 시 적극 협조해야 한다는 내용들이 들어가야 할 것이다. 또한 「산업안전보건법」은 근로자의 참가 보장과 촉진을 유도(산업안전보건위원회)하고 있고, 근로자 대표의 권한(작업환경측정 시 참석 요청, 건강진단 결과 설명 요청 등)도 존중하고 있는데, 「학교안전법에」도 이를 벤치마킹할 필요성이 있어 보인다. 학생 및 교직원의 적극적인 책무 이행과 참여가 없으면 학교안전사고를 예방하기 어렵기 때문이다.

열두 번째, 「학교안전법」의 실효성을 높이기 위해 고의나 명백한 중대과실에 대해서는 처벌조항을 강화할 필요가 있다. 고용노동부와 산업계는 「산업안전보건법」에 법적 의무이행 담보 수단으로서 벌칙 규정을 두어 실효성 확보를 도모하고 있다. 그럼에도 처벌 수위를 더 높이기 위해 「중대재해처벌법」까지 제정하였다. 이에 비해, 「학교안전법」의 벌칙조항은 사실상 비밀유지 위반 벌칙이고, 과태료 부과도 학교안전공제회 유사 명칭과 관련된 것이라서 산업안전 법제에 비해 미약하기 짝이 없다. 특히 「학교안전법」은 반드시 해야 할 학교안전교육 등 예방에 관한 중요한 책무를 이행하지 않아도, 시설점검 등 안전조치 의무를 위반해도 이에 대한 벌칙 규정이 없다.

아무리 여러 가지 의무를 구체적으로 명시해도 그 이행을 담보할 실효성 있는 장치가 없으면 선언문에 불과해 법령 준수 의지가 약화될 수밖에 없다. 「학교안전법」이 예방책무 이행 및 안전조치 의무 위반자에게도 민· 형사적 책임을 묻지 않아 결과적으로 법의 실효성을 떨어뜨린다며 불만의 목소리가 크다. 오히려 학교안전사고를 증가시키는 부작용과 역효과를 초래하고 있다는 것이다. 결국 현행 「학교안전법」은 학생의 생명·신체에 대한 기본권 보호 의무를 위반한 것으로 볼 수 있다는 지적이다.

「산업안전보건법」은 산업재해 예방을 위해 안전교육을 정기적으로 하도록 의무화하고 있고, 이를 위반했을 때는 500만 원 이하의 과태료를 부과하고 있으며, 특별안전교육도 명시하고 있다(김상철, 2013). 이렇게 「산업안전보건법」에는 법령을 준수하지 않을 경우 받게 되는 벌칙조항까지 아주 구체적으로 규정하고 있다. 특히 「산업안전보건법」에서는 사고로 인한 재해가 발생하지 않았더라도 법 위반사항에 대한 감독기관 확인 시 처벌이 가능하다. 산업안전 법제가 처벌을 강화하는 것은 처벌 자체가 목적이 아니라 사전 예방이 그만큼 중요하기 때문이다.

「학교안전법」은 무과실책임주의를 채택하고 있어, 사실상 솜방망이 처벌이라는 비판에서 자유롭지 못하다. 학교안전사고를 예방·저감하는 차원에서 이제는 예방 차원의 책무 이행과 안전교육·안전조치 등을 제대로 하지 않아 학생 및 교직원이 사망하거나 치명적인 부상당했을 때에는 책임자를 처벌해야 한다는 말에 귀를 기울일 필요성이 있어 보인다. 물론 고의나 명백한 중대과실의 경우 법적 책임을 져야 하겠지만, 정상적인 교육활동 중 일어난 학교안전사고에 대해서는 교원의 교육권 보호를 위해 여전히 무과실책임주의를 계속 견지할 필요가 있고, 아울러 「학교안전법」을 개정하여 교원보호책임보험을 명문화할 필요가 있다. 참고로 미국의 경우에는, 「교원배상부담면책법」(Save Harmless Law)을 제정하여 유책 판결받은 교원이 지급해야 할 손해배상금 등을 교육위원회(board of education)가 전액 부담하고 있고, 교직원을 상대로 소송을 하지 못하도록 법률로 규정하고 있다.

열세 번째, 「중대재해처벌법」의 취지와 의미를 새겨 교육감과 교육청, 교육부 장관과 교육부 등 교육행정기관의 책무를 강화할 필요가 있다. 「산업안전보건법」이 사업장 특성에 맞게 사업장의 안전보건활동에 초점을 맞추고 있다면, 「중대재해처벌법」은 회사 경영 전반의 안전시스템 구축에 중점을 두고 있다. 다시 말해, 「산업안전보건법」은 산업재해 예방을 목적으로 만든 법이기에, 처벌 대상은 안전보건총괄책임자(현장소장, 공장장)로 제한했는데, 「중대재해처벌법」은 예방조치를 제대로 하지 않아 중대한 산업재해 및 대형사고가 발생하면 경영책임자도 처벌하겠다는 목적으로 제정한 법이다. 이를 학교에 적용하면, 안전보건총괄책임자는 학교장이고 경영책임자는 교육감, 또는 교육부장관이라 할 수 있다. 단위 학교 차원에서의 학교안전사고 예방 대책에는 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 「중대재해처벌법」 제정 취지처럼 교육감과 교육부장관은 유·초·중·고 전반의 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템을 실효성 있게 구축해야 할 것이다. 이를 위반하거나 소홀하게 했을 경우, 권한만큼의 책임을 엄격하게 물을 필요가 있다.

「산업안전보건법」 처벌 수준은 안전조치를 제대로 하지 않아 근로자 사망 시 7년 이하 징역 또는 1억 원 이하 벌금, 안전·보건 조치 위반 시 5년 이하 징역 또는 5천만 원 이하 벌금이며, 법인의 경우 사망 시 10억 원 이하 벌금, 안전·보건 조치 위반 시 5천만 원 이하 벌금이고, 「중재재해처벌법」 처벌 수준은 사망 시 1년 이상 징역 또는 10억 원 이하 벌금, 부상·질병의 경우 7년 이하 징역 또는 1억 원 이하 벌금이며, 법인의 경우 사망 시 50억 원 이하 벌금 부상·질병의 경우 10억 원 이하 벌금이다.

현행 학교안전 법제는 교육과 관리 의무만 있는 학교안전 비전문가인 교직원과 단위 학교에 책임을 전가하는 경향이 강하다. 훨씬 더 큰 권한과 책무를 가지고 학교공동체의 안전을 최종적으로 책임지는 교육청과 교육부 등 교육당국의 학교안전행정활동에 대하여는 대단히 모호한 입장을 취하고 있다. 현실이 이렇다 보니 학교에서 중대사고 발생 시, 교사와 행정직원만 처벌받고 교육청 및 교육부 관계자는 아무런 처벌도 받지 않고 있다. 산업안전 법제에 비추어 볼 때 학교안전은 1차적으로 교육부와 교육청의 교육행정 상 책임이며 교육당국의 전담직원이 학교안전 직무를 수행하는 것이 맞다. 그러나 「학교안전법」에는 교육부 장관과 교육부, 교육감과 교육청의 역할과 책무가 미약한 편이다.

현재 교육감에게 학교안전사고 예방에 관한 지역계획을 수립·시행 및 추진실적을 평가하여 교육부장관에게 제출하도록 하고 있다. 그리고 시·도 교육청에 학교안전사고 예방 및 대책을 담당 전담부서를 설치·운영하도록 하고 있다. 또한 교육부장관과 함께 해야 할 책무로는 학교안전사고의 예방에 관한 책무로, 교육부장관과 교육감은 학교안전사고를 예방하고 학교시설을 안전하게 관리·유지하기 위하여 노력하여야 하고, 학교안전사고의 발생 위험성이 있는 시설물을 보수·관리하는데 필요한 예산을 우선 지원하는 등 학교안전사고의 예방을 위하여 필요한 조치를 하여야 한다고 분명하게 명시하고 있다. 하지만 이러한 법 규정은 선언문에 불과하다. 사실상 처벌조항이 없기 때문이다. 교육청과 교육부가 의지를 가지고 학교안전정책을 시행하도록 실효성 있는 제재 규정이 필요하다.

학교라는 공간은 사고와 재해에 대한 인식과 분별력이 비교적 낮은 성장기 어린이와 청소년 등 학생들이 단체로 학습하고 활동하는 곳이기 때문에 구조적으로, 환경적으로 사고 발생 개연성이 농후해 「민법」에 의한 과실 책임 법리를 적용하여 교원에게 책임을 묻는 것을 적절하지 않다. 따라서 현재 단위 학교 책임 위주로 되어 있는 학교안전 법제를 학교안전에 대한 공적 책임과 교육행정기관의 관할과 책무를 명확히 해야 하며, 특히 학교시설안전에 대해서는 시설분야 비전문가 집단인 단위 학교에 책임을 전가하지 말고 교육청의 관할과 책임을 분명히 할 필요가 있다. 또한 하루속히 전문성을 보유한 학교안전담당관 제도(안전교사 및 안전전담직원 포함)를 도입해, 이들로 하여금 학교안전 전반에 대한 위험의 예방·점검·방지·제거 등 행정상 조치와 같은 일상적 학교경찰의 기능을 수행하도록 할 필요가 있다(최은, 2016). 정부와 지방자치단체 등 행정기관의 의무 소홀에 대한 아무런 제재 규정이 없고, 법적 강제성 없는 노력 의무 규정은 법률 문구로만 존재할 뿐 실효성 없는 규정에 불과하다. 「산업안전보건법」과 「중대재해처벌법」을 벤치마킹한다는 차원에서 교육감과 교육청, 그리고 교육부장관과 교육부 등 교육행정기관의 역할과 책무를 대폭 확대할 필요성이 있다.

이상 「학교안전법」과 「산업안전보건법」을 비교 분석해 보았다. 요컨대 현재 학생이지만 미래의 근로자에게는 「학교안전법」을, 과거에 학생이었지만 현재의 근로자에게는 「산업안전보건법」을 적용하고 있다. 즉 우리나라 국민이라면 대부분 사회보장제도의 성격을 가진 이 두 법의 적용을 받고 있다. 따라서 사고와 재해 예방이라는 같은 취지와 목적의 이 두 법은 체계도, 내용도, 실효성도 비슷해야 한다. 안전에는 차별이 있어서는 안 되기 때문이다. 그럼에도 두 법의 차이가 생각보다 크다. 현실이 이렇다 보니 학교 교직원 일부 단체들은 「학교안전법」 대신 「산업안전보건법」을 적용해 달라고 하소연하고 있다. 위화감 및 갈등 해소를 위해서라도, 또한 형평성 차원에서라도 정부는 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 정비·혁신할 필요가 있다. 즉 정부는 산업재해를 줄이려는 노력 못지않게 학교안전사고 예방과 저감을 위해서도 특단의 대책을 강구하여 이런 불만의 소리가 나오지 않도록 해야 할 것이다.

다중교육시설인 학교 안팎에서의 안전은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 특히 성장기 어린이와 청소년들이 많은 시간 머무는 공간이다. 사실상 부모와 가정을 대신하는 학교가 더는 안전사고로부터 학생들이 위협받지 않도록 법적･제도적 개선 노력을 계속 경주해야 할 것이다. 안전한 학교 환경 조성은 교육의 기본적인 전제조건이며, 사회적 보호 대상인 학생을 안전사고, 자연재해, 사회적 재난 등 각종 위험·위해로부터 보호하여 건강한 사회구성원으로 성장하게 하는 것은 사회와 국가의 기본적인 책무이자 역할이기 때문이다.

참고로 학교안전 법제와 산업안전 법제를 견주어본 결과, 여러 가지 측면에서 「산업안전보건법」이 「학교안전법」보다 비교우위에 있음을 확인할 수 있었다. 「산업안전보건법」이 비교적 내용이 알차고 실효성 있는 것은 ‘산재 공화국’이라는 오명을 벗기 위해, 다시 말해 산업재해를 조금이라도 줄여보기 위해 끊임없이 개정 작업을 해왔기 때문이다. 이런 노력으로 산업재해가 줄어들고 있고, 사망사고 발생률도 지난 20년간 3분의 1 수준으로 줄기는 했지만, 그럼에도 여기에서 만족하지 않고 「산업안전보건법」 전면 개정에 이어 「중대재해처벌법」까지 제정하였다. 우리나라 사고사망만인율이 OECD 38개국 중에서는 34위로 여전히 높은 수준이기 때문이다. 매년 800명 이상의 소중한 생명이 중대재해 사고로 세상을 떠나고 있음을 직시하여 고용노동부와 산업계는 중대재해 사고사망만인율을 오는 2026년까지 OECD 38개국 평균인 0.29까지 낮추는 것을 목표로 하고 있다. 2022년 11월 ‘중대재해 감축 로드맵 발표’가 그것이다.

우리나라의 산업안전 법제가 학교안전 법제보다 상대적으로 비교우위에 있는 것은 사실이지만, 그렇다고 완벽에 가깝지는 못하다. 아니 해외 안전 선진국들의 법제와 비교하면 여전히 갈 길이 멀다. 한동안 우리나라는 산업재해를 줄이고 중대재해 사고사망만인율을 낮추기 위해 계속 규제를 강화하는 방향으로 법 개정 작업을 해왔다. 이런 노력이 일정 부분 성과로 나타난 것은 사실이지만 그러나 규제 일변도로는 한계가 있다는 지적이다. 다시 말해, 우리나라 산업안전 법제가 지나치게 지시적 규제방식이라 효율성 측면에서 문제점과 한계점을 드러내고 있다는 비판이 제기되고 있다. 우리나라 산업안전 법제는 사업주가 준수해야 할 사항을 구체적으로 일일이 정해주고 있다. 그런데 하루가 다르게 급변하는 첨단기술시대에는 현장 상황을 규제가 따라가기 어렵다는 것이다. 1,220개가 넘는 규제조항이 있지만 사고가 나면 정작 적용 조항을 찾지 못하기도 한다는 것이다.

이런 이유로 영국의 경우, 1974년 규제방식으로 전환했다. 여러 법제에 분산돼있는 규제를 통합하고, 목표는 부여하되 그 실현 방법을 사업주에게 맡기는 이른바 ‘목표 기반 규제’로 바꿔 큰 효과를 거두고 있다. 현재 영국의 사고사망만인율은 우리의 1/5에도 못 미치는 세계 제일의 안전 선진국으로 우뚝 서 다른 나라들의 벤치마킹 대상이 되고 있다. 따라서 지시적 규제에서 목표 기반 규제, 즉 위험성 평가를 통해 사업주 스스로 안전관리를 하도록 하는 자율규제 방식이 보다 바람직해 보인다. 영국은 일찍부터 사업주에게 산재 위험을 찾아 개선하도록 하고 있고 그 조치 방법까지 스스로 정하도록 하고 있다. 이러한 일반적인 의무는 사업주에게 주어진 의무의 거의 전부이고 이를 위반하면 처벌받는다고 한다. 그러므로 사업주는 사고 위험을 찾아내지 못할까 봐 고민할 수밖에 없다는 것이다.

자율규제는 위험성 평가가 아니라 일반 의무에서 출발하는 것이고, 사업주에게 근로자의 안전과 보건을 확보하도록 하는 포괄적 의무를 부여하되, 대신 다른 강행규정은 최소화할 필요가 있다는 것이다. 그렇다고 자율규제 방식이 처벌을 약하게 하자는 의미가 아니고 사업주로 하여금 위험을 적극적으로 찾아내고 가장 최선의 조치 방법을 스스로 정해 사고를 최소화하는 방식이다. 자율권을 주되 오히려 산업재해가 증가하면 무겁게 처벌한다는 것이다. 처벌을 약하게 해서는 안된다. 처벌이 예방을 촉진하기 때문이다(임원장, 20123).

영국의 자율규제 방식은 우리에게도 시사하는 바가 크다 하겠다. 우리나라 산업안전 법제뿐만 아니라 학교안전 법제도 영국처럼 목표 기반 규제, 곧 자율규제 방식으로 나아갈 필요가 있다. 영국처럼 자율권을 충분히 부여하되, 반드시 이행해야 하는 안전교육과 안전조치 등을 제대로 하지 않거나 잘못해서 오히려 사고와 재해가 증가하면 무겁게 책임을 묻는 방식이 더 효과적이고 바람직해 보인다.

<표 3-29> 주요 내용 정리

「학교안전법」 개정의 필요성	「학교안전법」도 내실 있게 학교안전사고 예방정책을 수행하도록 법제를 정비·혁신할 필요 있음. 사고 발생 시 충분히 보상해주는 것도 중요하지만, 애초에 사고와 재해가 발생하지 않도록 예방하는 것이 가장 최선, 최고의 방법.
예산 규모 구체적 명시 필요성	학교안전공제회 기금운영계획에 예방사업비를 최소한 8% 이상 할애하도록 명문화할 필요. 더 나아가 선제적으로 학교안전사고 예방 차원에서 ‘학교안전공제 및 사고예방기금’ 50% 이상을 예방사업에 사용하도록 의무화하는 것도 검토할 필요 있음.
안전과 보건 통합 필요성	안전과 보건을 하나의 법체계로 대응하고 있는 「산업안전보건법」을 참고하여 「학교안전법」과 「학교보건법」을 통합, 「학교안전보건법」이라는 단일 법률 체계로 개정할 필요 있음. 일본과 영국을 비롯한 많은 나라들이 「학교보건안전법」으로 통합 운영.
학교안전보건공단의 필요성	‘학교안전보건공단’이라는 전문기관 통해, 준공 전 도면심사 등 학교안전 사전점검은 물론이고 노후시설 점검 및 안전 대책, 학교안전사고 조사 및 재발 방지 대책 등 학교안전 관련 업무는 물론이고 학생들의 신체적, 정신적 건강 증진 위한 식생활 교육 및 예방의학적인 기능과 역할까지 수행할 필요. 공기업으로서의 위상을 갖되, 민간기관의 효율성 담보할 수 있도록 운영할 필요 있음.
고교 졸업 시까지 무상의료 필요성	학교와 정부가 학생들의 건강과 안전까지도 책임져야 하는 시대. 취학하여 고교 졸업 때까지 학교안전사고와 질병(자살 예방, 심리상담 등 포함)에 대해 치료비 무상 지원하면, 모든 학생들이 의료비 부담에서 벗어나는 실질적인 효과뿐만 아니라 안전하고 행복한 학교라는 심리적 안심, 정서적 안정 효과까지 가져다줄 것.
「학교안전법」주체별 책무성 강화	「학교안전법」도 개정하여 정부(교육부장관)와 교육청(교육감), 학교장의 역할과 책무를 「산업안전보건법」 수준으로 강화할 필요성 있음. 특히 선진국수준으로 국가 책임을 더욱 강화할 필요가 있음. 현행 학교안전 법제는 사실상 교육 의무와 관리 의무만 있는 교사와 학교 직원 개인에게 사고 발생 시 권한 이상의 책임 묻는 경향이 있고 더 큰 권한과 책무 갖고 있는 교육청 등 교육당국은 뒤로 빠져있는 상태. 교육행정기관의 책무 강화할 필요 있음.
지방자치단체의 책무와 협력 강화	지방자치단체의 책무와 협력 강화 명문화, 지역의 유관기관과도 긴밀한 거버넌스 구축할 필요. 지역소방서, 경찰서 등 지역 유관기관이나 안전 관련 단체와의 유기적인 협력 강화도 법제에 새롭게 담을 필요성 있음.
학교의 안전 책무 및 역할 강화	학교의 안전전문성 높이기 위해 그 구심점 역할 할 수 있는 안전교사 및 시설안전 전문가 등 학교안전담당관 제도 필요.
실효성 높이기 위한 정책수단	「학교안전법」도 개정하여 위험성 평가, 학교안전관리사 도입, 안전조치에 관한 표준 지도·권고, 안전사고 예방 위한 안전교육, 통계분석·유지 관리와 같은 기본적인 제도 외에도 안전을 위한 기술의 연구·개발 및 시설의 설치·운영, 안전성 평가 및 개선 등 실효성 있는 정책수단 갖고 실질적으로 학교안전사고 예방에 도움이 되도록 학교안전관리시스템 효율적으로 구축할 필요성 있음.
처벌조항 강화 및 교원보호책임보험의 필요성	「학교안전법」의 실효성 높이기 위해 처벌조항 강화할 필요가 있음. 다만 고의나 명백한 중대과실의 경우 법적 책임 져야 하겠지만, 정상적 교육활동 중 일어난 학교안전사고에 대해 교원의 교육권 보호 위해 무과실 책임주의를 견지할 필요 있고, 교원보호책임보험을 「학교안전법」에 명문화할 필요 있음.
교육행정기관의 책무를 강화	「중대재해처벌법」의 취지, 의미 새겨 교육감과 교육청, 교육부 장관과 교육부 등 교육행정기관의 책무 강화할 필요 있음. 교육감과 교육부장관은 유·초·중·고 전반의 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템을 실효성 있게 구축해야 할 것. 이를 위반하거나 소홀하게 했을 경우, 권한만큼의 책임을 엄격히 물을 필요 있음.
영국의 자율규제 방식	영국처럼 목표 기반 규제, 곧 자율규제 방식으로 나아갈 필요 있음. 영국처럼 자율권을 충분히 부여하되, 반드시 이행해야 하는 안전교육과 안전조치 등을 제대로 하지 않거나 잘못해서 오히려 사고와 재해가 증가하면 무겁게 책임을 묻는 방식이 더 바람직해 보임.

Ⅳ. 해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색

김형태, 해외 학교안전 법제 분석 및 국내에의 시사점 연구, 가천법학 제16권 제3호(2023. 9. 30.) 인용 및 일부 재구성함.

1. 미국

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징

미국은 연방헌법에 교육 관련 조항이 없기 때문에 원칙적으로 교육은 주정부의 권한이다. 따라서 연방 수준에서는 학교사고에 대한 별도의 법은 제정되어 있지 않고, 「초·중등교육법(Elementary and Secondary Education Act)」 안에서 학교사고에 대하여 규정하고 있다. 텍사스주와 뉴욕주의 경우처럼 미국은 학교안전과 학교폭력을 「교육법」에 통합하여 규정하고 있는데, 이는 처음부터 통합한 것이 아니라 각각의 법을 따로 제정하여 「교육법」에 통합하는 미국의 입법제도에 기인한 것이다. 특정 법안이 주 의회를 통과하면 해당 법률안은 기존의 관련 법령에 통합되기에, 학교폭력 관련 법안도 주 의회를 통과한 후, 교육법 내의 체계에 따라 자리매김하고 있는 것이다(손희권 외, 2016).

미국은 학교에서 학생과 교직원에게 발생한 사고를 ‘학교사고(School accident)’라는 개념을 쓰고 있다.

학교폭력의 경우, 텍사스주와 뉴욕주처럼 미국은 학교폭력을 학교안전의 개념과 범위에 포함하고 있어 학교안전계획을 수립할 때 학교폭력에 대한 예방과 조치계획을 포함하도록 규정하고 있다. 이렇게 미국의 학교안전관리시스템은 학교폭력을 함께 규율하고 있고, 학교 규모와 관계없이 크고 작은 규모의 사고 및 재난에 단일한 위기관리 명령체계를 구축하여 교직원 각자에게 명확한 책무를 부여하고 있다. 따라서 유사 시 현장의 혼란을 최소화하고, 조직의 일상적 권위체계와 상관없이 전문적인 위기 대응 지휘관에게 현장지휘권이 주어지도록 하고 있는 점이 특징이다(최현미, 2020).

미국은 자국 국민에게 위협이 되는 사고와 재난에 능동적으로 대처하기 위해 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency, FEMA)에서 관련 교육자료를 보급하고 있다(위국환, 2019). 1979년에 연방재난관리청을 설치하였는데, 전국주지사협의회(National Governors Association)에서 연방재난관리청의 향후 정책 방향으로 총체적 재난관리 모형(CEM)을 제시하였고, 미국은 국가재난대응체계(National Response Framework, NRF)를 통해 총체적 재난관리 모형(Comprehensive Emergency Management Model, CEM)을 따르고 있다(하규만, 2009). CEM은 사고 발생 원인과 조건을 찾아 이를 제거·소멸시키고(예방), 사고 발생에 대비한 작업과 대응계획을 수립하고(대비), 사고 발생 시 긴급구조 및 응급조치 등과 같은 적절한 대응을 취하고(대응), 사고 발생 후, 복구 및 재발 방지 대책을 마련하고 있다(복구).

그리고 FEMA는 미국 전역을 하나의 단위로 통일한 위기관리체제인 국가사고관리체계(NIMS, National Incident Management System)를 구축하고 있는데, NIMS를 기반으로 국가재난대비체계(NPS, National Preparedness System)가 마련돼 있어, 위기관리 준비 정도를 사전에 파악하고, 위기 예방 및 관리대책을 평가하고 보완할 수 있도록 하고 있다. NIMS의 표준화된 지휘체계를 사고현장지휘체계(ICS, Incident Command System)라고 하며, 위기 상황 발생 시 사고의 원인, 규모, 장소, 복잡성과 관계없이 모두 일원화하여 통일된 위기대응체계가 작동한다.

이렇게 미국은 위기 상황에서 유관기관과의 원활한 의사소통을 위해 연방정부 차원의 지휘부와 명령체계를 가지고 있는데, 학교에서 발생한 사고도 국가 단위 위기관리체제 안에서 다룬다. 학교 수준의 위기 상황에 대처하기 위한 계획을 학교위기대응계획(school EOP, school Emergency Operations Plan)이라고 하는데, 이는 NIMS의 위기 대응 원칙과 대응 방법을 학교 수준에서 적용한 것이다. 학교위기대응계획은 모든 종류의 위기와 위험을 고려해야 하며, 아동, 장애인 등 특별하게 기능적 도움을 필요로 하는 사람과 종교, 인종 등 다양한 배경을 가진 사람들, 그리고 영어 능력의 차이를 고려하여 마련해야 한다.

그리고 학기 중, 방학 중, 학교 안, 학교 밖 등 모든 종류의 시간대와 상황을 고려해야 한다. 실제 사고가 발생했을 때는 위기 대응 조직인 위기관리팀을 가동한다. 사고 대응 지휘책임자(incident commander)가 모든 행동을 통제하고 지시하게 되며, 이를 보조하는 정책조직(교육장·학교장)이 자원 등을 제공한다. 지휘책임자의 명령은 일상적 행정체계의 계통보다 우선하기에 학교장일지라도 본인이 지휘책임자가 아니라면 특정 위기 상황에서는 지휘책임자의 통제에 따라야 한다. 크고 작은 모든 미국 조직의 위기관리팀이 동일한 체계를 이루고 있기 때문에 일관성 있고 표준적인 위기관리가 가능하다(김영석, 2017).

미국의 경우, 학생의 교육권을 연방헌법이 아닌 주 헌법에서 보장하고 있기 때문에 주에 따라 학교안전에 관한 법제가 다르므로 획일적인 안전교육보다는 학교 실정과 지역 특성을 고려한 안전교육을 강조한다. 예를 들어, 태풍이 많은 중남부지방은 태풍 발생 시 행동 요령을, 지진이 많은 캘리포니아주는 지진 대비 교육에 더 집중한다. 이렇듯 연방정부 차원의 보편적인 안전교육보다는 지역과 학교 특색에 걸맞은 안전교육 매뉴얼을 만들어 실효성 있는 안전교육을 지향하고 있다. 물론 학교 안전 관련 세부적 규정과 지침, 내용과 범위는 학교 소재지와 규모에 따라 달라진다.

예를 들어 도심지역은 마약과 무기 소지 등이 많기 때문에 학교안전을 위한 금속탐지기를 설치하는 경우가 많은 반면, 외곽지역은 왕따 및 학교폭력 문제가 많아 상담프로그램을 더 활발하게 운영하고 있다. 학교에서의 안전교육은 화재, 총기사고, 교통사고, 마약 사건, 자연재해 등이 발생했을 때, 어떻게 대응하고 누구에게 도움을 청해야 하는지 구체적 방법을 체득하게 하는 것이 핵심이다. 특히 초등학교에서의 안전교육은 읽기·쓰기와 같은 기초교육보다 더 중요한 교육으로 인식하고 있다(김태환, 2005).

미국은 실제 학생들이 체험할 수 있는 실용적 프로그램 위주의 안전교육을 실시하고 있다. 미국안전기술자협회(ASSE)에서는 학교가 자체적으로 안전교육을 진행할 수 있도록 관련 교육자료, 프로그램, 교안, 보호구 등 하나의 세트(KIT)로 된 안전가방(Safety Suitcase)을 신청하는 학교에 제공하는 등 지원을 아끼지 않고 있다(대한산업안전협회, 2011). 미국 로스엔젤레스 통합교육구(LAUSD, Los Angeles Unified School District)에서는 교육목표에 학교안전을 명시적으로 제시하고 있다(김영석, 2017).

안전가방에는 학생교육 시 Icebreaker용 사탕 혹은 작은 선물, 롤플레잉게임용 인덱스 카드(30매), PPT프리젠테이션 CD, 수료증(교육 후 학생들에게 발급), 홍보용 학용품(연필 등), 피드백용 설문지, 개인용 보호구(안전모, 보호장갑, 보안경, 안전조끼; 야광, 방진 마스크 등)가 들어 있다.

버지니아주의 경우, 학교에서 발생하는 위기 및 응급상황에 대처하기 위한 계획 수립과 관련 문서 작성, 학교안전 관련 연차보고서 작성을 명시하고 있다(버지니아주법전, 22.1-279.8). 또한 모든 공립학교는 학기가 시작된 후 20일 이내에 매월 1회 이상 화재 훈련을 하도록 규정하고 있고, 학생들이 화재 훈련에 익숙해지도록 훈련 횟수를 늘릴 수 있도록 하고 있으며, 특히 토네이도 대비훈련에 관해서도 규정하고 있다(조인식, 2014).

버지니아주법전(Code of Virginia)은 학교에서 발생하는 위급한 사고와 상황에 대해 ‘화재, 홍수, 토네이도 등의 자연재해, 버스 등 교통사고, 응급 의료 사고, 학생이나 교직원의 사망, 폭발물 설치 위협, 총기·도검류 등에 의한 위협, 유해한 물질의 유출, 허가되지 않은 자의 학교 출입, 학생의 실종이나 유괴, 인질로 위협받는 상황, 학교의 건물이나 학교 관련 행사에서의 폭력, 테러에 의한 사고, 학교의 건물에 심각한 위협이 발생하는 사고’ 등 아주 구체적이고 세부적인 내용을 포함하고 있다. 버지니아주교육부 홈페이지, 학생 및 학교 지원, 안전 및 위기관리 <https://doe.virginia.gov/teaching/licensure/boe/index.shtml>

모든 공립학교는 강풍과 폭풍우 등 토네이도에 대비하기 위한 훈련을 매년 최소 1회 이상 실시해야 하고, 토네이도 대비훈련에서 학생들이 실제로 위급한 상황에 대처할 수 있는 능력을 기르도록 철저히 교육하고, 토네이도와 위험한 태풍으로부터 안전을 확보하기 위한 절차와 책임에 대한 내용까지 명시하고 있다(버지니아주법전, 21.1-137.1).

버지니아주의 경우, 유치원부터 고등학교까지 발달단계에 따라 학년별로 맞춤식 안전교육을 하고 있다. 유치원에서는 사람의 몸에 관한 기본적인 개념과 사실, 건강과 안전을 유지하는데 필요한 지식 등을 주요 내용으로 하되, 약물과 의학이 미치는 영향, 부상을 예방하기 위한 방법 등도 포함돼 있다. 초중고 1학년부터 10학년 학생들을 대상으로 한 안전교육의 경우, 저학년은 안전 관련 기본적인 내용을 중심으로 교육하고 있고, 고학년으로 올라갈수록 교우관계를 중심으로 학생 자신의 안전을 지키기 위한 지식과 방법 등을 교육한다(이덕난, 2015).

적정성과 효율성을 위해 특정 학년을 지정하여 사고 예방을 위한 교육을 실시하기도 한다. 초등학교에서는 안전교육을 주로 보건체육교과(Health and Pysical Education) 시간에 하도록 하고 있고, 중학교에서는 범위를 넓혀 역사·영어·수학 등의 일반 교과 시간에도 함께 실시하도록 규정하고 있다. 특히 보건시간에는 응급처치, 심폐소생술 실습, 자동제세동기 사용법 등도 가르치고 있다. 버지니아주의 법에는 중·고등학교에서 안전교육 최소 이수 및 필수 이수학점 등을 명시하고 있고, 도로에서의 적절한 행동, 자동차와 오토바이 운전 관련 교통법규, 재산과 인명피해를 막기 위한 내용 등 사고 예방을 위한 세세하고 다양한 내용을 포함하고 있다. 그리고 버지니아주의 교육위원회는 학교에 표준화된 운전 교육프로그램을 개발, 보급하고 있다.

버지니아주 교육위원회 홈페이지, 앞의 자료, 안전 및 위기관리

로스앤젤레스 통합교육구(Los Angeles Unified School District; LAUSD)도 학생들이 직접 체험할 수 있는 실용적인 프로그램 위주의 학교안전교육을 실시하고 있다. 첫째, LAUSD의 교육목적 중의 하나가 학교안전(School safety)으로, 학교안전을 교육목적에 명시적으로 제시하고 있다. 둘째, LAUSD 리더십 체계를 보면 <표 4-1>과 같이 안전한 학교 환경에 대한 기준을 제시하고 있는데, 매우 효과적인 단계 등 바람직한 학교안전 정책은 학교 구성원들은 물론 지역사회의 이해와 지지를 바탕으로 꾸준히 지속적으로 추진하고 있다는 점이다.

100% 졸업, 모든 학생에 숙달 능력 부여, 100% 출석, 부모와 지역사회 참여, 학교안전 등 5가지 목적을 제시하고 있다(출처: LAUSD 홈페이지).

<표 4-1> 시스템 운영기준

기준 구분	건강하고 안전한 학교 보장
비효과적인 단계	∙학교안전 관련 대응 절차 및 정책 실패 ∙학교안전 계획에 대한 지역사회의 지원이 미흡하거나 학교안전 계획이 없음 ∙학교안전 정책 추진 절차를 거의 실행하지 않음
개선 단계	∙교직원 및 관련자들이 제안한 정책과 추진 절차의 실행·개선 ∙지역사회 중 일부가 학교안전 계획을 이해하거나 지지 ∙학교안전 정책 추진 절차를 간헐적으로 실행함
효과적인 단계	∙학생과 교직원의 안전 및 복지 정책에 대한 추진 절차를 협력적으로 개선 및 정책 실행 ∙지역사회 거의 모두가 학교안전 계획을 이해하고 지지 ∙학교안전 정책 추진하고 그 절차를 일상적으로 실행함
매우 효과적인 단계	∙학생과 교직원의 안전 및 복지 정책에 대한 사전 예방적 추진절차 및 정책을 협력적으로 개선하거나 실행할 조직 및 리더십 역량 구축 ∙모든 지역사회가 학교안전 계획을 이해하고 지지 ∙학교안전 정책을 절차대로 일상적으로 추진하고, 그 추진 절차에 대한 수정은 필요에 의해 개선하여 시행함

* 출처 : LAUSD 리더십 체계(2014-2015)

셋째, 환경보건안전청(Office of Environmental Health and Safety; OEHS) 직원이 학교안전 준수사항 체크리스트에 의한 석면관리, 학교보안, 화학물질 안전, 위기 절차, 시설 및 설비관리, 화재 및 생활안전, 실내 환경, 손상 및 질병 예방, 건물 노후화 관리, 교외 위험, 해충 관리, 예방프로그램, 화장실, 과학실험실 안전, 교통 및 보행 안전 등을 점검하도록 하고 있다. 이와 같이 미국의 학교안전 정책은 안전과 보건을 포괄적으로 추진하고 있고, 학생들이 직접 체험할 수 있는 프로그램 수업을 중요시하고 있다. 또한 교육구 차원에서 학교안전에 관한 광범위한 사항에 대하여 철저한 점검과 평가를 하고 있음을 알 수 있다(박상근, 2015).

아울러 미국은 국가 차원에서 예방활동과 안전교육에 필요한 예산을 지원하고 학교별로 학부모와 자녀용 안전교육 자료를 개발해 정규 교육과정에 활용하도록 하고 있다. 뿐만 아니라 안전의 중요성에 대한 인식만큼 안전교육의 실효성을 확보할 수 있도록 학생들에게 실질적으로 도움이 되는 체험 중심의 교육프로그램을 운영하고 있다(위국환, 2019).

학교안전의 경우, 「아동낙오방지법」(「No Child Left Behind Act)」이 있다. 이 법에 의거, 모든 주(州)에서는 해당 주의 교육부가 정한 기준에 따라 학교 위험성 평가를 하고 있다. 학교사고를 줄이기 위한 노력 여하에 따라 학교지정을 취소할 수도 있고, 계속 ‘위험한 학교’로 지정된 학교는 사고 감소 대책을 제출하도록 명시하고 있다. 미국은 학교구(school district)의 학교안전계획에 대한 전문성 확보를 위하여 계획 수립의 주체를 학교안전센터와 같은 학교안전에 관한 전문팀에서 하도록 하고 있다. 또한 이 팀은 학교별로 수립한 세부 계획에 대하여 점검하고 구체적인 내용을 자문하며 안전에 관한 부분을 감사하고 있다. 예를 들면, 텍사스주에서는 재난 관련 전문가를 통해 학교안전 태스크포스팀을 구성하여 학교안전사고를 연구하고 그 결과를 매년 주 의회에 보고하도록 하고 있다.

또한 미국에서는 학교안전계획에 대한 민주성과 실효성을 확보하기 위하여 그 절차를 규정하고 있다. 먼저, 학교구 교육위원회에서는 학교안전계획 수립 시, 그 구체적 내용을 공고하는데 반드시 공청회를 열어야 하고, 교사, 학부모 등 이해관계자들이 참여하도록 하고 있으며, 학교안전계획에 대하여 2년마다 타당성 여부를 점검하도록 규정하고 있다.

버지니아주의 경우, 학교마다 보건체육부가 있어 보건체육교사들이 교과과정에 따라 안전교육을 하고 있다. 버지니아의 교육구에는 수업자료 구성 등 관련 업무를 담당하는 인력이 있을 뿐만 아니라 교원의 안전 전문성 신장을 위해 교사자격증의 취득 및 연장 시 안전 관련 연수를 받은 이수증을 제출하도록 하고 있다(이덕난, 2014).

‘보건안전부’ 성격이 강하다. 보건교사와 체육교사가 중심이고 보건 및 체육교사가 주로 안전교육을 담당하고 있다.

미국의 경우, 학교 안전을 위해 가장 기본적으로 하는 것이 바로 학교 수업 시간에는 교문을 잠가 외부인이 학교로 들어오는 것을 막는 일이다. 학부모라도 학교를 방문할 때는 반드시 신원을 확인하도록 하고 있다. 일부 학교에서는 학생을 포함, 출입하는 모든 사람의 무기 소지 반입 여부를 탐지하기 위해 CCTV와 금속탐지기를 설치하기도 한다(이세웅, 2014). 철저하게 출입자의 신원과 무기 소지 여부 등을 확인해 학교안전사고를 미연에 방지하고자 노력하고 있다. 버지니아주의 경우, 학교를 폐쇄하는 훈련까지 실시하고 있다(이덕난, 2014).

버지니아주는 9월과 1월, 1년에 2회 이상 학교 폐쇄 훈련을 실시하고 있다. 총기를 소지한 자가 학교에 침입하였을 경우, 테러범이 학교에 진입하였을 경우 등의 상황을 가정하여 실시하는 학교 폐쇄 훈련을 통하여 학생들이 위급한 상황에 대처하는 능력을 습득하도록 철저히 교육한다(버지니아주법전, 21.1-137.2).

학생들의 등하굣길 안전사고에 대해 예방적 측면에서 접근하고 있는 것도 특징 중 하나이다. 미국에서 시행되고 있는 13세 미만 어린이 보호구역의 설치 및 운영기준은 「미국 교통안전시설 편람」(Manual on Uniform Control Devices; MUCD)에 규정되어 있다(최현주 외, 2016). 이 편람에는 권역에 기초하여, 보다 안전한 통학로를 조성하기 위해 어린이 교통안전 확보계획을 세워야 하고, 어린이 교통사고 예방을 위한 교통안전교육을 실시하고 있다.

또한 어린이 관련 교통안전 시설물에 대한 설치, 교통안전 규제설계에도 이 규정을 적용하고 있다(유병태 외, 2014). 기준에 맞지 않는 절차 및 시설물 설치는 결국 교통사고를 초래할 수 있기에, 어린이를 위한 교통환경시설, 각종 신호, 표지판의 규격을 구체적으로 명시하고 있다(전병주 외, 2014). 이에 더하여 스쿨존에서 규정 속도위반 시 범칙금을 일반도로보다 2배 이상으로 강하게 처벌하고 있고, 교통순찰대도 교통안전 지도를 하는 등 각별히 신경 쓰고 있다(윤선화, 2003). 미국의 경우, 어린이 및 청소년 보호를 위해 초등학교뿐만 아니라 고등학교 주변까지 스쿨존 구역으로 지정하고 있다.

또한 미국은 소방교육이 중요하다는 인식 아래, 초등학교를 중심으로 학생들에게 화재 예방의 중요성을 일깨워주고 있다. 특히 민간기관인 미국화재방지협회(National Fire Protection Association: NFPA)에서 ‘Learn Not To Burn program’을 운영하고 관련 교재를 보급하는 등 화재예방교육을 위해 노력하고 있다(위국환, 2019). 학생들은 직접 소방서를 방문해 불의 위험성에 대해 인식하고 소화기도 작동해보고, 화재 발생 시 911에 신고하는 방법도 배운다.

이렇게 미국은 초등학교 저학년 때 필수적으로 소방교육을 하고 있다. 현직 소방관이 학교를 방문해 직접 소방교육을 하고 학생의 질문에 대답하기도 한다. 이 이외에도 학교 차원의 대피 훈련을 실시해 실제 상황 발생 시 학생이 구체적으로 어떻게 행동해야 하는지 알려준다. 그리고 교통안전교육은 유치원과 초등학교 저학년 때 집중적으로 시행한다. 교통안전교육은 주로 학생들이 교통법규를 이해하고 교통사고 예방 능력을 길러주는 데 초점이 맞추어져 있다. 물론 교실 안에서도 진행하지만 교사와 함께 학교 밖으로 나가 직접 신호등과 횡단보도를 건너면서 실습하는 것을 중요시한다. 최근 학교에 자전거로 통학하는 학생들이 많아짐에 따라 자전거 이용 시 유의할 점과 안전 장비, 그리고 손으로 하는 수신호 등에 대해서도 가르쳐 주는 학교가 늘어나고 있다.

아울러 학생들의 휴대전화 사용률이 높아짐에 따라 학교 응급상황 발생 시, 사이렌 이외에도 문자와 이메일로 학생과 학부모에게 상황을 통보해 대처하도록 하고 있다. 추가로 마약, 왕따 등의 문제가 심각해지자, 미국 학교에서는 이와 관련한 교육도 하고 있다. 특히 따돌림을 당했을 때 도움을 청할 수 있는 방법에 대해 워크숍을 하는 것은 물론 가해 학생들의 경우 처벌을 받을 수 있다는 것을 학부모에게 교육하는 학교가 늘고 있다. 또한 중·고등학생을 대상으로 성교육하는 학교들이 많아지고 있는데, 그 내용은 주에 따라 다르다. 예를 들어 성에 대해 개방적인 태도로 학생들에게 콘돔을 나누어 주는 학교도 있는 반면 보수적인 관점에서 금욕을 강조하는 학교도 있다(이세웅, 2014).

그리고 학교안전 확보를 위해 전일제 경찰 및 시간제 경찰을 학교에 배치하는 사례도 늘고 있다. 새롭게 증가하는 절도, 폭행, 강간, 무장 강도와 같은 심각한 범죄들로부터 학교안전을 도모하고자 캠퍼스경찰 제도를 활용하고 있는 것이다. 대학은 이미 캠퍼스경찰 제도가 확고하게 자리를 잡았고, 점점 많은 중등학교가 이 제도를 활용하고 있다. 캠퍼스경찰은 현실적인 법 집행보다 학생안전에 더 중점을 두고 있고, 실제로 범죄 통제와 피해 감소 효과가 큰 것으로 평가하고 있다(Melinda D. Anderson, 2015).

마지막으로 학교안전사고에 대한 보상방법은 각 주별로 다른데, 뉴욕주를 비롯한 5개 주는 「교원배상부담면책법」(Save Harmless Law)이 제정하여 유책 판결을 받은 교원이 지급해야 할 손해배상금 등을 교육위원회(board of education)가 전액 부담하며, 교직원을 상대로 소송을 하지 못하도록 법률로 규정하고 있다. 다만 학교안전사고가 발생했을 때, 교사의 책임은 미국도 우리나라와 동일하게 불법행위책임에 근거하고 있다. 즉 교사에게 학교안전사고의 책임을 묻는 경우, 그 근거는 감독 의무와 주의 의무를 소홀히 했는지, 수업시간에 적절한 안전지도를 했는지, 사고 발생 후 학부모에게 통지하고 적절한 조치를 했는지 등을 판단 기준으로 삼고 있다(최현미, 2020).

<표 4-2 > 미국 학교의 안전관리 및 안전교육(예방활동)

김영석의 논문 ‘관리와 교육을 통합한 학교안전 관리체계 모형 연구’(2017)을 토대로 추가하는 등 수정 보완함.

구분	내 용	세부 내용
안전 관리	연방 재난 관리청 (FEMA)	▪국가사고관리체계(NIMS)를 기반으로 국가재난대비체계(NPS) 마련 ▪위기상황 발생 시 사고의 원인, 규모, 장소, 복잡성과 관계없이 모두 일원화 하여 통일된 위기대응체계(ICS) 작동 ▪단일한 위기관리 명령체계 구축 및 교직원 각자에게 명확한 책무를 부여함 으로 유사 시 현장의 혼선 최소화
	학교 위기 대응 계획	▪학교 수준의 위기상황에 대처하기 위한 학교 위기 대응 계획(school EOP) ▪NIMS의 위기대응원칙과 대응 방법을 학교 수준에서 적용 ▪미국의 경우 학생의 교육권이 연방헌법이 아닌 주 헌법에서 보장 ▪총체적 재난관리 모형(CEM), 즉 학교안전사고 예방·대비·관리·대응·복구 시스템 구축 ▪전일제 경찰 및 시간제 경찰을 학교에 배치
	위기 관리팀	▪학교에서 실제 사고가 발생했을 때 가동 ▪사고 대응 지휘책임자가 정책조직에 우선하여 모든 행동을 통제 ▪대소규모 사고에 일관성 있고 표준적인 위기관리 ▪전문가 통해 학교안전사고 연구 결과를 매년 주 의회에 보고 ▪철저하게 출입자의 신원과 무기 소지 여부 등을 확인 ▪초등학교뿐만 아니라 고등학교 주변까지 스쿨존 구역 설정
안전 교육 (예방 활동)	특색 있는 안전 교육	▪획일적인 안전교육보다는 학교 실정과 지역 특성에 맞는 안전교육 강조 ▪유치원부터 고등학교까지 발달 단계에 따라 학년별로 맞춤식 안전교육 ▪실질적인 체험중심 및 특정 학년 지정한 특별한 안전교육 실시 ▪미국화재방지협회(NFPA)에서 ‘Learn Not To Burn program’ 운영 ▪매월 1회 이상 화재 훈련 실시 및 소방관이 학교를 방문해 직접 소방교육
	교육 내용	▪학교에서 사고 발생 시 구체적인 대응 요령을 교육 ▪유사 시 학생들이 무엇을 해야 하고 어디에 도움을 청해야 하는지 교육 ▪초등학교에서는 읽기, 쓰기, 산수보다 안전교육 중시 ▪화재, 교통사고, 자연재해 등 사고 예방을 위한 다양한 프로그램 운영
	교육 지원	▪국가 차원에서 안전교육에 필요한 재정 지원 ▪학교별로 안전교육 자료를 개발해 정규 교육과정에 활용 ▪안전교육 최소 이수 및 필수 이수학점 등을 명시 ▪학교안전센터에서 학교별 안전 세부 계획 점검 및 자문 ▪미국안전기술자협회(ASSE)에서 안전가방(Safety Suitcase) 제공

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점

첫째, 교육목표에 학교안전을 명시하고, 학생들이 직접 체험할 수 있는 안전교육을 주로 하고 있다. 응급처치, 심폐소생술 실습부터 화재 훈련 및 소방교육, 토네이도와 지진 대비훈련은 물론이고 버지니아주의 경우, 학교 폐쇄 훈련까지 한다. 유치원부터 고등학교까지 학년별로 맞춤형 안전교육을 하는 등 미국은 획일적, 형식적 안전교육이 아닌 학교 실정과 지역 특성에 맞는 체험 중심의 안전교육과 위기 상황에 대응하는 능력을 높이는데 중점을 두고 있다. 학교 소재지에 따라 안전교육 매뉴얼이 다르다. 버지니아주의 경우, 안전교육을 필수적으로 이수하도록 하고 있고, 학교에 표준화된 운전 교육프로그램도 제공하고 있다. 또한 학교마다 보건체육부가 있어 보건체육교사들이 주로 안전교육을 하고 있으며, 교육구에는 관련 업무를 담당하는 인력이 있다. 그리고 교사자격증 취득 및 연장 시, 안전 연수를 의무화하고 있다. 이러한 예방활동과 안전관리를 뒷받침하기 위해 국가 차원에서 필요한 재정 및 교육자료 등을 지원하고 있다.

우리나라도 획일적, 형식적 안전교육에서 벗어나, 미국처럼 학교 실정과 지역 특성을 고려하여 안전교육 매뉴얼을 다르게 만들고, 위기 상황에 슬기롭게 대응하는 체험중심의 위험교육으로 전환하며, 실효성 확보를 위해 국가 차원에서 충분한 인력과 예산을 뒷받침할 필요가 있다. 또한 미국은 학교안전센터에서 학교별 안전계획에 대해 점검 등의 역할을 수행하고 있고, 전문가 중심으로 구성된 학교안전TF팀이 학교안전사고를 연구, 그 결과를 의회에 보고하도록 하고 있다. 우리나라도 교육지원청 단위로 학교안전센터를 운영해 미국처럼 점검 및 자문 역할을 수행하고, 학교안전보건공단이 설립되기 전까지는 현재의 조직인 학교안전공제회와 안전 전문가 중심으로 학교안전TF팀(또는 학교안전문기관)을 구성하여 학교안전사고 분석, 노후·위험시설 진단 및 컨설팅, 재발 방지 대책 등 그 결과를 매년 교육청과 의회에 제출하도록 할 필요가 있다.

또한 학교안전공제회에서 미국안전기술자협회(ASSE)가 하고 있는 것처럼 안전가방(Safety Suitcase)을 마련, 희망하는 학교에 제공해 보다 효율적인 안전교육을 진행할 수 있도록 지원할 필요가 있다. 아울러 버지니아주가 교사자격증 취득 및 연장 시, 안전 연수를 의무화하고 있는 것을 벤치마킹하여 우리나라도 교사자격증을 취득할 때, 그리고 현직 교직원에게도 학교안전관리사 자격을 의무화할 필요가 있고, 안전과목 필수 이수, 안전보건부 전담부서 신설, 교원지원청에 안전·보건 인력 배치 등도 필요해 보인다.

둘째, 무기 소지 여부를 알아내기 위해 CCTV와 금속탐지기를 설치하는 등 미국은 철저하게 학교 출입자의 신원을 확인하고 있다. 등하굣길 사고 예방을 위해서도 실효성 높은 법제를 시행하고 있는데, ‘미국 교통안전시설 편람’(MUCD)에 의거하여 안전한 통학로 확보, 시설물 설치까지 아주 세심하고 꼼꼼하게 신경 쓰고 있다. 또한 스쿨존 속도위반 시 범칙금을 강하게 부과하고, 교통순찰대까지 나서 교통안전 지도를 하는 등 등하굣길 안전사고 예방을 위해 적극적인 노력을 하고 있다.

우리나라도 학교보안관이나 배움터지킴이 제도를 운영하고 있고, 학교마다 경비실에서 인적사항과 방문 목적을 적도록 하고 있지만 허술하게 운영되는 경우가 있다. 가령 2010년 6월 서울 영등포구 모 초등학교에서 학교에 들어온 남자에 의해 한 여학생이 납치·성폭행당한 일도 있었고, 2023년 8월 대전 대덕구 모 고등학교에서는 학교에 들어온 20대 남성에 의해 교사가 피습되는 일도 있었다. 이러한 사건이 재발하지 않도록 미국처럼 CCTV나 금속탐지기를 설치할 필요가 있고, 방문자의 신원과 무기 소지 여부를 확인하는 등 학교 경비와 안전 강화를 위해 더욱 노력할 필요가 있다. 그리고 우리나라도 뒤늦게 이른바 민식이법 제정 등 등하굣길 어린이 교통사고를 줄이기 위해 노력하고 있지만 사고가 끊이지 않고 있다. ‘미국 교통안전시설 편람’을 참고할 필요가 있어 보이고, 미국처럼 우리나라도 어린이 및 청소년 보호를 위해 초등학교뿐만 아니라 고등학교 주변까지 스쿨존 구간으로 지정하는 것을 논의해 볼 필요가 있다.

셋째, 실효성 있는 학교안전 위험성 평가를 실시하고 있다. 「아동낙오방지법」(「No Child Left Behind Act)」에 따라 학교안전 위험 여부를 평가, 계속 ‘위험한 학교’로 지정된 학교는 학교안전사고 감소 및 재발 방지 계획을 주(州)에 제출하도록 하고 있고, 학교안전사고를 줄이기 위한 노력이 미흡한 학교에 대해서는 학교 지정을 취소할 수도 있다. 우리나라도 학교안전 위험성 평가를 공정하고 객관적으로 실시해, 학교안전사고 비율이 평균보다 계속 높은 학교는 ‘위험한 학교’로 지정, 1차로 학교안전사고 감소 및 재발 방지 계획서를 제출하도록 하고, 그럼에도 안전사고 비율이 저감하지 않는 학교는 안전 전문가를 파견해 종합적으로 컨설팅해 줄 필요가 있다. 즉 정확한 사고 원인 분석 및 그 학교 특성에 맞는 효과적인 대책을 세워 시행하도록 도움을 주는 제도가 절실하다. 아울러 안전사고 발생률이 적은 학교는 ‘학교안전 우수학교’라는 인증을 해줄 필요도 있다.

넷째, 연방정부 차원의 체계적이고 효율적인 위기 대응 관리시스템이 작동되고 있다. 미국은 연방헌법이 아닌 주 헌법에서 학생의 교육권을 보장하고 있고, 기본적으로 개별법이 아닌 법전으로 규율하고 있는 나라이기에, 학교안전 및 안전교육에 관해서도 대체로 주 법전에 명시하고 있다. 그렇다고 연방 정부가 학교안전에 대해 손 놓고 있지는 않다. 학교에서 발생한 사고도 연방정부 수준, 곧 국가 단위 위기관리체제 안에서 다루고 있다. 위기 상황 발생 시, 통일된 위기대응체계(ICS)가 작동하고, NIMS의 위기대응 원칙과 대응 방법을 학교에도 적용하는 것이다. 또한 총체적 재난관리 모형(CEM), 즉 사고 발생 원인과 조건을 찾아 이를 소멸시키고(예방), 발생 대비 작업과 대응계획을 수립(대비), 발생 시 긴급구조 및 응급조치 등과 같은 적절한 대응을 취하고(대응), 발생한 사고에 대한 복구 및 재발 방지계획을 수립(복구)하는 등 효율적인 시스템을 구축하고 있다. 미국과 같은 위기대응관리시스템을 참고해 우리나라도 학교안전사고 예방은 물론이고 발생 시 중앙정부 차원의 체계적이고 효율적인 위기대응관리시스템을 구축할 필요가 있다.

다섯째, 학교안전 확보를 위해 전일제 경찰 혹은 시간제 경찰을 학교에 배치하는 사례도 늘고 있다. 이렇게 미국은 학교경찰 제도를 통해 학교안전사고 및 범죄 예방에 큰 효과를 보고 있다. 우리나라도 경찰청과 긴밀히 협조하여 미국처럼 실효성 있게 학교경찰 제도를 운영할 필요가 있다.

여섯째, 미국은 독일처럼 학교폭력을 학교안전의 개념과 범위에 포함하고 있다. 반면 우리나라는 「학교안전법」과 「학교폭력예방법」이라는 별도의 법을 제정해 운용하고 있다. 학교폭력도 학교재해에 해당하고, 두 법이 보호 및 규제 대상이 동일하기에 학교 현장의 혼란은 줄이고 시너지 효과를 나타내도록 한다는 차원에서 우리나라도 하나의 법률로 통합할 필요가 있다.

2. 영국

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징

영국은 학교안전에 관해 중앙정부 차원에서 법률로 규정하고 있다. 학교 안전 관련 대표적인 법은 「직장 내 보건안전법」(Health and Safety at Work Act)과 보건안전관리규칙(Management of Health & Safety at Work Regulations)이다. 학교를 포함하여 직장에서 일하는 사람들의 건강과 안전을 보장하기 위해 1974년에 제정된 법으로, 학생과 교직원뿐만 아니라 학교를 방문하는 학부모, 계약자 등 모두에게 적용되며, 고용인(학교)과 피고용인(학생과 교사 등)은 이 법에 규정된 내용을 준수하여야 한다. 다시 말해, 이 법령에 따라 고용인 측인 학교장은 학생 및 교직원의 안전을 책임질 의무가 있고, 그 범위는 교내 안팎에서 행해지는 모든 교육활동을 포함한다. 피고용인 측인 학생과 교직원은 안전·보건정책에 적극적으로 협조해야 한다. 학교장은 안전사고에 대한 점검 의무가 있고, 관련 자료를 기록해 두어야 하며, 예측 가능한 위험 요인을 미리 파악하는 시스템을 도입해야 한다.

영국은 1990년대 이후부터 중앙정부 차원에서 학교안전을 위한 다양한 노력을 기울이고 있다. 입법적으로는 「교육법」(The Education Act,1996), 「인권법」(Human Rights Act, 1998), 「학교기준 및 구조법」(The School Standard and Framework Act, 1998), 「교육 및 감사법」(Education and Inspections Act, 2006)과 같이 청소년 범죄, 학교폭력 및 비행, 무단결석 등을 막기 위해 관련 법령을 제정하였다.

교육자치를 하고 있는 우리나라와 달리 영국을 비롯한 유럽의 많은 국가들은 학교를 사업장, 학교장을 고용주(사업주), 학생 및 교사를 피고용인(근로자)라고 보고, 학교안전에 대해 「산업안전보건법」(Occupational Safety and Health Law)을 적용하고 있다.

또한 이 법령에 근거해 보건안전청(Health and Safety Executive, HSE)에서 학교에 필요한 안전 가이드라인을 작성·배포·점검하며, 법령 시행 등 관련 업무를 전담하고 있다(행정안전부, 2015). 따라서 학교안전 관련 계획과 운영 등을 보건안전청과 협의하도록 되어 있고, 문제가 발생했을 때도 이곳에 통지하도록 하고 있다. 교직원들은 기본적인 응급조치 훈련을 받아야 하고, 학교는 보건안전법령(Health and Safety(First-Aid) Regulations)에 따라 관련 장비 및 시설을 마련해야 한다(윤선인, 2014). 이와 같이 영국에서는 학교안전 관련 모든 교육활동이 법령에 의거한 법정의무이고 학교와 더불어 지방자치단체에도 학생의 안전 보장에 책임이 있음을 분명하게 명시하고 있다.

Health and Safety Executive(HSE), Guidance Health and safety, “responsibilities and duties for schools”, https://www.gov.uk/government/publications/health-and

-safety-advice-for-schools/responsibilities-and-duties-for-schools(2023.08).

영국에서 교원은 학생을 대할 때, 부모가 자녀에 대해 갖는 마음가짐으로 학생의 안전을 우선시해야 한다. 왜냐하면 「보통법」(Common Law)에 의거, 학교에서 학생들을 보호할 주의 의무가 부모 대신 교장과 교사들에게 있다고 보기 때문이다. 따라서 학생들이 등교하여 하교할 때까지 교장, 담임교사, 관계 교직원은 학생이 위험을 당하거나 상해를 입는 일이 없도록 보살필 의무가 있다. 즉 수업시간뿐만 아니라 시설, 설비, 기구 등에 의해 다치지 않도록 관리 및 안전장치를 철저하게 해야 하고, 사전에 안전하게 이용하도록 안내 및 주의를 주는 등 지도 감독 의무가 있다. 이러한 의무는 소풍, 체험학습 등 학교 밖 교육활동에도 적용한다(강인수 외, 1991). 안전상 위험 요인이 있는 활동의 경우 학부모의 동의서는 필수사항이고, 수영, 등산, 트레킹, 스키 등과 같이 위험 요인이 큰 야외활동을 할 때, 학교는 활동 대행기관의 안전 자격 여부를 확인해야 한다. 또한 학교 차원에서 수학여행 등 야외활동을 하는 경우에는 관련 면허를 가진 안전지도자가 동행, 지도하도록 하고 있다(손희권, 2014). 참고로 보건안전청에서는 학교 안 교육활동은 물론이고 교외활동에 대해서도 야외활동 자격 규정 등을 통해 효과적으로 관리하고 있다. 특히 업무 과다 및 사고 위험 때문에 교사들이 현장학습과 수학여행을 기피하는 문제를 해결하기 위해 보건안전청을 중심으로 전문적인 조언을 하고 있다. 즉 다양한 유형의 현장학습, 수학여행에 요구되는 각종 법적 자문 및 서류구비 등에 대해 도움을 주고 있다.

영국 정부는 야외활동 대행기관의 자격 취득을 법제화하였다.

(Adventure Activities Licensing Regulations 2004)

영국은 「교육법」(Education Act, 1996)에 의거, 교육부장관에게 학교시설물 안전기준을 정할 의무를 부여하고 있고, 「교육법」과 「아동법」에 학교와 지자체가 재난 대피계획을 포함하여 학생 안전 보장에 책무가 있음을 명시하고 있다. 영국 정부는 2002년 ‘대피 및 대피소 가이드라인(Evacuation and Shelter Guidance)’ 및 2014년 ‘비상사태에 대한 계획 및 대응(Emergency planning and response)’이라는 안내 지침을 발표하였는데, 그 내용 중에는 평일에 진행되는 학교 정규수업과 방과 후 활동뿐만 아니라 휴일·휴가 중에 발생한 사건에 대해서도 대응 절차와 방법을 마련하도록 권고하고 있다. 영국의 안전교육은 교통사고, 가스 및 전기 사고, 화재, 지진 등 예상되는 모든 재난 상황을 염두에 두고 시나리오를 구성, 훈련을 통하여 실제처럼 체험교육을 하고 있다(김영석, 2017). 이와 같이 영국의 경우, 안전 관련 교육과정이나 지침 및 학교의 위기 상황 대피 가이드라인이나 대응 전략 등은 중앙정부 또는 지방자치단체 단위에서 이루어지고 있고, 3주에 1회 정도 불시에 화재경보기를 울려 학생들이 대피하도록 하는 훈련을 실시하는 등 주로 화재와 자연재해의 대응에 중점을 두고 있다. 학교 단위에서는 안전한 수업을 위한 교내 실험이나 교외 실습 상황에서의 예방과 대응 요령에 중점을 두고 있다(위국환 외, 2022).

영국은 일찍이 「교육개혁법」에 학교안전교육의 필요성과 목표를 명시하고 교육과정에 이를 포함하였다. ‘왕립사고예방협회’(RoSPA)에서 지원하는 학교안전정책시스템을 갖추고 있는데, 중앙정부 차원에서 학교안전교육의 목표를 설정하고 실행 지침을 개발·시행하고, 민간 부문에서는 ‘왕립사고예방협회’(RoSPA)가 나서서 중앙정부와 협의 끝에 학교안전교육과정을 개설하는 등 학교안전 프로그램을 운영하고 있다. 초등학교까지의 어린이는 영국 왕실에서 운영하는 ‘왕립사고예방협회’의 전국 조직으로 2만여 개 지부를 갖고 있는 ‘교통안전클럽(Traffic Safety Club)’을 통해 안전교육이 이루어지고, 중·고교에서는 정규 독립교과로 57%, 정규 교육과정 내의 일반 교과로 37%가 배정되어 모두 정규 교과과정으로 안전교육이 이루어지고 있다. 1990년대부터 안전교육지침서와 각급 학교용 교재를 펴냈으며 3∼8세 어린이들에게 재미있는 놀이를 통해 안전의식을 익히도록 교육하고 있고, 6개월 단위로 그 내용을 개편하고 있다. 그리고 안전관리운영 시행기관인 ‘학교보건교육원’(SHEU)은 초중고 학생의 안전보건교육에 대한 지원을 하고 있으며, 주기적으로 안전실태를 조사·연구하고 있다(석혜민 외, 2013). 이와 같이 영국의 학교안전정책은 학교안전에 관한 사고 예방을 ‘왕립사고예방협회’(RoSPA)가 주도적으로 추진하고 있고, 학생들의 안전교육을 중요시하되 이러한 안전교육을 지원하는 정책적인 시스템이 잘 갖추어져 있는 편이다. 이러한 시스템은 데밍(Edwards Deming)이 만든 PDCA 사이클을 반영하고 있으며, 넓게는 세계보건기구(WHO)의 손상감시시스템의 원리도 반영하고 있음을 알 수 있다. ‘왕립사고예방협회’(RoSPA)가 중심이 되어 학교안전과 관련하여 두 가지 정책을 추진하고 있는데, 첫째는, ‘안전한 교육(Teaching safely)’이다. 안전한 교육은 안전정책, 조직, 실행 및 평가에 대한 요소를 포함하고 있으며, 구체적인 내용은 <그림 4-1>과 같다. 둘째는, 안전교육(Teaching safety)이다. 안전교육은 각종 위험으로부터 학생 자신은 물론 다른 학생의 안전을 지킬 수 있도록 하는데 중점을 두고 있으며, 구체적인 내용은 <그림 4-2>과 같다(박상근, 2015).

영국 정부는 1988년 「교육개혁법」을 통해 의무교육 단계에 국가교육과정과 국가 학력평가제도를 도입하여 학교 교육의 수준과 질을 끌어올리고자 하였다.

Health and Safety Executive, Available at http://www.hse.gov.uk.

PDCA는 사업 활동에서 생산 및 품질 등을 관리하는 방법. Plan(계획)-Do(실행)-Check(평가)-Act(개선)의 4단계를 반복하여 업무를 지속적으로 개선한다(출처: 위키백과).

<그림 4-1> 학교보건안전 관리절차

<그림 4-2> 학생들이 위험에 대해 배우는 방법

(출처: 학교에서의 안전관리(RoSPA, 2012)

영국에서 기본적인 안전교육은 ‘개인, 사회, 건강 및 경제 교육’(PSHEE) 프로그램으로 교통안전, 가정 내 안전, 음주, 흡연, 마약 등을 가르치는데, 교육단계 1~2에서는 교통안전과 가정 내 안전 등에 대해 주로 학습하고, 교육단계 3~4에서는 음주와 흡연 등에 대해 주로 학습한다. 그리고 교육단계 5에 해당하는 16~19세 학생들은 여행 및 교통안전에 대해 학습하는데, ‘출발 전 지식(Know Before You Go, KBYG)’이라는 교육자료를 활용한다. ‘KBYG’가 교육 대상 나이에 적합한 안전교육이라는 평가를 받고 있는 것처럼 영국의 안전교육은 학령기별 특성을 고려하여 교육내용을 선정하고 있다. 비록 PSHEE은 의무교육과정은 아니지만 정부는 각 학교 특성에 맞게 운영할 것을 당부하고 있다. 특히 위험 요소에 대한 학생의 자발적 감지 능력을 기르고, 위기 상황을 빠르게 판단, 적절하게 대응하는 능력을 길러주는 것이 중요한 안전교육이라고 보고 그것을 강조하고 있다(윤선인, 2014). 영국의 안전교육은 학교 안팎에서 진행되는 교육활동의 안전성을 강조하면서 동시에 안전에 대한 인식을 고양하는 교육이다. 교내 활동과 교외 활동의 학급별, 유형별 안전교육 가이드라인 및 통학버스 운영 등 교통사고를 대비한 가이드라인도 제시하고 있다(위국환 외, 2022).

personal, social, health and economic education

PSHEE 시간의 학습자료로 국내여행 및 해외여행 시에 요구되는 교통안전 지식 및 여행정보를 포함하고 있다. 약 20~30분 정도 영상을 보고 나서 토론을 통해 교육내용을 확인한다. 이후 10~15분 정도 교육내용을 평가하는 시간을 갖는다. KBYG Schools 웹사이트는 추가적인 보충자료 및 기타 교육과정을 제공하고 있다(윤선인, 2014).

영국의 학교평가 기관인 Ofsted는 학교평가 요소 중 하나로 학교시설 안전평가뿐 아니라 학생의 안전교육 의식도 포함하고 있다. 영국의 청년들은 대학교육에 앞서 1년 정도 갭 이어(Gap Year)를 갖는데, 이 기간에 학생들은 운전면허를 취득하고 국내외 여행을 하는 등 자유로운 시간을 가지면서 많은 경험을 통해 자연스럽게 안전의식을 체득하게 된다. 앞에서 언급한 ‘KBYG’는 이러한 대상 연령의 특성을 감안한 안전교육 내용으로 학생들이 타지에서도 안전에 대한 의식을 갖출 수 있도록 돕고 있다(김영석, 2017). 요컨대 영국은 비교적 내실 있게 정비된 법제 아래 중앙정부와 지방정부가 교육내용 및 시행지침을 개발하고, 왕립사고예방협회(RoSPA), 보건안전청(HSE) 등의 기관들의 적극적인 지원 속에서 학교안전사고 예방활동과 안전교육, 대피 훈련 등이 원활하게 돌아가는 유기적인 협력시스템을 갖추고 있다.

마지막으로 영국에서도 아동학대 사건의 급증으로 인해 무단결석하는 학생이 증가하자, 이 문제를 해결하기 위해 초･중등학교의 장, 읍･면･동의 장 및 교육장의 출석 독촉 등 단계별 관리 방법을 구체화하고 있다. 즉 2일 이상 취학에 늦거나 정당한 사유 없이 결석할 경우에는 보호자에게 내교 요청, 가정방문 등으로 출석을 독촉하고 있다. 7일 이상 학교에 나오지 않거나 못 나오는 학생이 있을 경우 학교장은 보건안전청에 보고하도록 하고 있다.

<표 4-3> 영국 학교의 안전관리 및 안전교육(예방활동)

김영석의 논문을 토대로 추가하는 등 수정 보완함.

구분	내 용	세부 내용
안전 관리	법적 근거	▪「직장내 보건 및 안전법」, 「교육법」 및 「아동법」 등에 따른 법정의무 ▪대피 및 대피소 가이드라인, 비상사태에 대한 계획 및 대응 등 지침 발표 ▪교육개혁법에 안전교육의 필요성과 목표 명시하고 교육과정에 포함
	보건 안전청	▪학교안전 관련 계획과 운영은 보건안전청(HSE)과 협의 및 보고 ▪HSE은 안전 가이드라인을 작성·배포·점검 등 관련 업무 전담 ▪HSE에서 교외 활동에 대해서도 야외활동자격규정을 통해 관리 ▪학교밖 교육활동에 요구되는 각종 법적 자문 및 서류구비 등에 대해 도움
	왕립사 고예방 협회 등	▪왕립사고예방협회(RoSPA)이 안전교육 지침 등 학교의 교육활동 지원 ▪학교보건교육원(SHEU)은 안전보건교육에 대한 지원 및 안전실태 조사·연구 ▪학교평가기관 Ofsted 학교시설 안전평가 및 학생의 안전교육 의식 평가
안전 교육 (예방 활동)	특색 있는 안전 교육	▪응급상황 대피 가이드라인, 대응 전략 등은 국가 및 지방자치단체 단위 ▪야외활동 시 관련 면허 있는 안전지도자가 동행, 지도 ▪학령기별 특성을 고려하여 교육 내용을 선정 ▪모든 재난상황을 훈련을 통해 실제처럼 체험하는 안전교육 ▪갭 이어(Gap Year) 제도 통한 안전의식 체득
	교육 내용	▪PSHEE 통해 도로 안전, 가정활동 내 안전, 음주, 마약, 흡연 등 안전교육 ▪교내외 안전한 수업과 교육활동을 위한 예방 대책과 위기상황 대응요령 교육
	교육 지원	▪중앙 및 지방정부, 전문 및 민관기관 간 역할 분담 및 유기적인 협력체계 구축 ▪RoSPA가 중앙정부와 협의하여 학교안전정책을 추진 ▪안전교육을 중시하고 이를 지원하는 정책시스템 운영

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점

첫째, 「직장 내 보건안전법」(Health and Safety at Work Act)을 학교에도 적용하고 있다. 학교에는 「학교안전법」을, 사업장에는 「산업안전보건법」을 이원화하고 있는 우리나라와 달리 영국은 학교도 일반 사업장과 똑같이 이 법을 적용해, 사실상 학교장은 사업주(고용인)가 되고, 학생 및 교사는 근로자(피고용인)가 되는 셈이다.

우리나라의 경우, 학교는 교육서비스 영역이기에 원칙적으로 「산업안전보건법」 적용받지 않지만, 그러나 예외적으로 급식 및 운수 노동자 등 현업업무 종사 직종은 「산업안전보건법」을 적용받고 있다. 현실이 이렇다 보니 과학실무사 등 특수교육지도사들은 업무 중 상해·근골격계 질환 등 직업성 질병에 노출되는 직종임에도 불구하고 적용받지 못하고 있다며 「산업안전보건법」 적용을 강하게 요구하고 있다. 이들이 「학교안전법」 대신 「산업안전보건법」 적용을 요구하는 것은 보호 수준에서 큰 차이가 나기 때문이다. 우리나라도 영국 등 유럽 국가들처럼 학교 구성원에게도 「산업안전보건법」을 적용하면 학생과 교직원, 교육활동참여자는 「산업안전보건법」 수준의 보호를 받게 된다. 반면 학생과 학교라는 고유한 특성을 상실할 염려가 있다. 이 문제를 풀기 위한 가장 빠른 지름길은 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 개정하여 학교에 있든지 사업장에서 있든지 차별을 없애는 것이다. 형평성 차원에서도 그렇게 해야 할 것이다. 안전에 차별이 있어서는 안 되기 때문이다. 그러면 「산업안전보건법」 적용 여부를 두고 벌어지는 위화감과 갈등도 사라질 것이다.

또한 영국은 학생과 교직원뿐만 아니라 학교를 방문하는 사람에게도 「직장 내 보건안전법」을 적용하고 있는데, 우리나라도 방문객까지 보호 대상을 넓힐 필요가 있다. 현재 우리나라 「학교안전법」의 보호 대상은 학생 및 교직원, 그리고 교육활동 참여자로 제한되어 있다. 계약자 등이 일이 있어 학교에 들어왔다가 사고나 화재가 나서 피해를 입었을 경우, 보상받지 못한다. 이런 사각지대를 없애는 차원에서 보호 대상을 영국처럼 확대할 필요가 있다.

둘째, 지방자치단체의 역할과 책무가 크다. 「교육법」과 「아동법」에 지자체는 학교와 더불어 재난 대피 계획을 포함하여 학생의 안전 보장에 책임이 있음을 분명하게 명시하고 있다. 또한 안전 관련 교육과정이나 지침은 학교 단위보다는 지자체 및 전국적 수준에서 만들어지고 있는데, 주로 화재 및 자연재해 등의 대응 방안에 중점을 두고 있다. 우리나라도 학교 구성원뿐만 아니라 지자체 등 유관기관도 학교안전에 책임과 의무가 있음을 「학교안전법」에 명문화할 필요가 있다.

셋째, 체계적으로 정비된 학교안전 법제 아래, 중앙정부와 지방정부, 그리고 전문기관, 민관기관 간 적절한 역할 분담 및 유기적인 협력체계가 잘 구축되어 있다. 영국은 중앙정부 못지않게 지방정부도 큰 역할과 책무를 감당하고 있고, 전문기관인 보건안전청(HSE)과 학교보건교육원(SHEU), 학교평가 기관인 Ofsted 등도 학교안전을 위해 중요한 일을 하고 있으며, 특히 민간기관인 왕립사고예방협회(RoSPA), 교통안전클럽(Traffic Safety Club) 등도 적극적으로 참여하여 학교안전 프로그램을 운영하고 있다. 우리나라도 학교안전사고 예방과 효율적인 학교안전관리시스템을 위해 체계적인 학교안전 법제 아래, 중앙정부와 지방정부, 전문기관, 그리고 민관기관 간 적절한 역할 분담 및 유관단체와의 유기적인 협력체계를 구축할 필요가 있다.

넷째, 교원은 학생을 대할 때, 부모가 자녀에 대해 갖는 마음가짐으로 학생의 안전을 최우선시하고 있다. 영국에서는 학교에서 학생들을 보호할 주의 의무, 지도·감독의 의무를 교장과 교사들에게 강하게 요구한다. 이로 인해 업무 과다 및 사고 위험 때문에 교사들이 현장학습과 수학여행을 기피하는 현상까지 생기자, 야외활동을 하는 경우에는 안전지도자가 동행하도록 하고, 보건안전청을 중심으로 법적 자문 및 서류구비 등 준비부터 사고 발생 이후까지 구체적인 도움을 주고 있다. 이와 같이 보건안전청은 각 학교의 실정과 특성에 맞는 안전 계획을 수립·이행할 수 있도록 컨설팅해주고 있다. 우리나라도 세월호 사고 이후, 수학여행 등 학교 밖 교육활동에 수학여행지원단 설치, 안전요원 배치, 수학여행 안전지도사 제도를 도입하고 있다. 다만 영국의 보건안전청과 같이 세세하게 도움을 주는 기관은 없다. 우리나라에도 학교 내외 교육활동에 필요한 모든 안전 관련 업무를 구체적으로 도와주고 조언해주는 일원화된 전문기관이 필요하다. 현재의 학교안전공제회를 속히 학교안전보건공단으로 전환해 이런 일을 하도록 할 필요가 있다.

다섯째, 중앙정부 차원에서 안전교육의 목표 설정 및 실행 지침을 시행하고, 민간부분에서는 왕립사고예방협회(RoSPA)가 나서 학교안전 프로그램을 운영하고 있다. 영국의 대부분의 학교에서 정규교육과정 내에서 독립교과 또는 일반교과에 통합해 안전교육을 실시하고 있다. 우리나라도 영국의 안전교육을 참고하여, ‘안전과 보건’ 과목을 독립교과로 지정하여 학령기 특성에 맞게 전문적, 단계별로 가르치고, 아울러 다른 일반교과에서는 교과 특성에 맞게 안전교육을 실시할 필요가 있다.

영국의 안전교육 프로그램인 ‘개인, 사회, 건강 및 경제 교육과정’(PSHEE)도 참고하여, 우리나라도 발달단계별 특성을 고려하여 교육내용을 선정하고, 교내활동을 통해 교육할 내용과 교외활동을 통해 교육할 내용을 구분할 필요가 있고, 무엇보다 위험 상황을 빠르게 판단하고 적절하게 대처하는 능력을 길러줘야 할 것이다. 또한 영국처럼 예상되는 모든 재난 상황을 염두에 두고 시나리오를 구성, 훈련을 통하여 실제처럼 체험하게 하는 프로그램이 필요하다.

여섯째, 영국의 학생들은 ‘갭 이어(Gap Year)’ 기간에 아르바이트, 인턴, 취미생활, 여행 등 자유로운 시간을 가지면서 많은 경험과 체험을 통해 자연스럽게 안전의식을 체득하고 있다. 영국에서 시작한 제도이지만 미국 등 다른 나라에도 퍼지고 있다. 중3 과정을 마치고 1년 동안 다양한 활동과 체험을 통해 자신을 탐색하고 진로를 모색하는 아일랜드의 전환학년제와 유사한 면이 있다. 우리나라도 ‘갭 이어(Gap Year)’, ‘전환학년제’와 같은 제도를 고민해 볼 필요가 있다. 대학 입시를 위해 쉼 없이 달려왔고, 대학 입학 후 또 한 차례 학업에 정진해야 하는 학생들에게 재충전의 시간을 갖도록 하면서, 그 기간에 학업 외 많은 경험과 견문의 폭을 넓히도록 하는 것이다. 그러면 영국 학생들처럼 자연스럽게 안전의식을 체득하고 고양하는 계기가 될 것이다.

일곱째, 장기 결석하는 학생들에게 단계별 조치를 취하는 영국의 사례를 참고하여 우리나라도 장기 결석하는 학생에게 학교 출석을 요구하는 기준과 원칙을 마련해 시행할 필요가 있다.

3. 독일

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징

독일은 연방 차원의 학교안전 관련 법률이 별도로 있지는 않다. 학교에 관한 입법·행정 등 그 관할권이 주(州)에 있기에, 각 주에서는 학교폭력이나 학교안전에 대해 「학교법」(Schulgesetz)이라고 하는 법률적 근거에 입각하여 학교안전사고 예방활동 및 대응, 학교안전 관리 등을 진행하고 있다. 이 「학교법」에 토대를 둔 학교안전지침(RiSU)은 관련 법규(제1장)와 행동요령(제2장) 중심으로 구성되어 있다. 제1장(PartI)에는 관련 법률(Rechts) 및 행정규칙(Verwaltungsvorschriften)이 명시되어 있고, 제2장(PartⅡ)에는 학생과 교사가 안전의식을 환경친화적 방식으로 쉽게 받아들이고 행동할 수 있도록 안전 관련 정보와 행동 요령을 언급하고 있다(최현미, 2020).

연방 차원에서는 「연방교육지원법」(Bundesausbildungsförderungsgesetz, BAföG)을 통하여 교육복지 및 재정지원 정책을 시행하며 학교안전지침(Richtlinie zur Sicherheit im Unterrich; RiSU)을 제공하고 있다.

참고로 베를린시의 경우, 「학교법」에서 학교폭력과 학교안전을 함께 규정하고 있으며, 사고 발생 시 대응과 가해 학생에 대한 조치를 주요 내용으로 명시하고 있다. 즉 학교폭력이나 학교안전사고가 발생하면 학교는 먼저 주 청소년국(Jugendamt)에 보고하고 지원을 요청하도록 하고 있다. 또한 학교에서 학교폭력이나 안전사고가 발생했을 때 피해자와 가해자가 있을 경우, 바로 학부모에게 그 사실을 알리도록 하고 있다. 사안이 큰 경우 학부모를 학교에 오도록 하는 경우도 있지만, 피해 정도가 가벼운 경우에는 학교에서 자체적으로 처리할 수 있다(손희권 외, 2016).

독일의 모든 학교는 「사회법」 7에 따라 1971년부터 의무적으로 공적 상해(사고)보험에 가입하도록 하고 있어, 수업을 포함함 모든 교육활동 및 등·하교 시 발생하는 사고에 대해 보상이 이루어지고 있다. 또한 보험기관은 학교안전 관련 물품과 장비를 제공하고, 학생 및 교사를 대상으로 하는 안전교육을 지원하고 있다. 즉 보험기관은 체계화된 높은 전문성을 무기로 학교안전사고 예방을 위한 대책 마련과 시행에 도움을 주는 등 큰 역할을 하고 있다.(해외교육동향, 2016) 헤센주에서는 「학교법」에 학교안전사고의 예방에 초점을 두되, 사고 발생 시 사회보험에서 보상을 하도록 명시하고 있고, 학교에서의 안전 보장과 건강 보호를 위해 「학교에서의 노동 보호, 안전 및 건강 보호법(2002.6.4.)」을 제정하여 「노동보호법」, 「노동안전법」, 「사회복지법」 등과 함께 시행하고 있다(이종규, 2004). 또한 학교안전사고 예방을 위해 학교는 관련 규정을 제정 및 시행하고 있고, 학교안전관리담당자가 보험기관과 연계하여 학교사고 예방 대책을 수립·시행하고, 특별교육과정 안에 건강교육, 교통질서교육, 안전보건교육 등 학교안전교육을 실시하고 있다. 교육방식은 주제별 프로젝트수업 중심으로 진행하고 있고, 사고 관련 보상은 사회보험 형식으로 진행하고 있다.

참고로 함부르크시의 경우, 헤센주 등 다른 주들과 마찬가지로 학교안전사고 발생 시 공보험인 주(州)보험으로 해결하고 있으며, 보상의 범위는 학교 안팎에서 이루어지는 모든 교육활동을 포함하고 있다.

Bayerisches Gesetz über das Erziehungs-und Unterrichtswesen(BAYEUG):

http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayEUG(2020.11.15).

학교안전관리의 최고책임자는 학교장이지만, 학교마다 전문적인 안전책임자를 두고 있어 안전관리와 안전교육을 성공적으로 수행하고 있다. 하지만 안전관리담당자가 있어도 최우선 책임은 학교장에게 있다. 학교장의 업무영역은 수업과 교육행정뿐만 아니라 질서 영역에서도 직접적인 책임자이다. 각 주의 「학교법」과 복무규정에 구체적으로 명시하고 있다(이시우, 2002). 독일의 경우, 안전 분야에서 사전에 전문교육을 받았거나 안전 관련 직업 경험이 있는 사람, 앞으로 수년 동안 학교안전업무를 담당할 수 있는 교사를 ‘안전 담당 교사’로 지정하여 안전 문제를 장기적 관점에서 전문적으로 계획하고 관리할 수 있도록 하고 있다(김영석, 2017). 참고로 함부르크시의 경우, 학교안전담당자는 학교안전사고 발생 사례와 자료 등을 분석하여 교사들과 협의한 후 수업시간에 이를 참고자료로 활용하도록 하고 있다. 남의 일이 아니라 학생 본인이 다니고 있는 학교에서 일어난 생생한 사례를 바탕으로 안전교육이 이루어지기에 훨씬 교육적 효과가 크다 하겠다.

또한 바이에른주의 ｢교육법｣(Bayerisches Ausbildungsförderungsgesetz, BayAföG)에도 학교안전과 관련, 학교장에게 부여된 권한과 책임에 관해 명시하고 있다. 즉 수업 및 교내외 학생활동에 대한 학교의 지도 감독권, 음주 금지 및 위험물 반입금지 의무, 그리고 학생에 대한 학교의 보호책임에 관하여 규정하고 있다. 따라서 학교장이 1차적으로 학교에 대한 전반적인 권한과 책임을 갖고 있고, 2차적으로는 교사들이 학교장과 함께 공동책임을 지도록 하고 있다. 아울러 수업뿐만 아니라 교내외 학교행사 등 모든 교육활동에 대한 학교의 책무를 명시하고 있어, 학교구성원들의 참여기구인 학교포럼에서 협의하여 기본적인 사항들을 정하도록 하고 있다. 또한 모든 교사는 학생들이 위험을 인지·예측하여, 이를 방지 및 해결할 수 있도록 교육할 책무가 있으며, 사고가 발생할 경우 응급조치를 할 수 있도록 이에 관한 연수를 지속적으로 받고 있다. 안전교육은 교통안전, 체육안전, 소방안전 등을 포함하고 있을 뿐만 아니라 보건교육, 사회성 교육, 환경교육과도 밀접한 관련이 있다(최현미, 2020).

바이에른주 「교육수업법」 제57조 제1항 및 제2항 및 바이에른주 「중·고등학교법 시행령」 제4조 제1항.

바이에른주 「중·고등학교법 시행령」 제38조.

바이에른주는 교통량의 증가로 학생 교통사고가 증가하자 1955년 주 의회에서 교통안전교육을 학교의 중요한 과제로 삼았고, 1964년에는 주 교육부가 ADAC(독일자동차협회)와 협력하여 교통안전교육을 1~6학년 교과과정에 넣어 다양한 프로그램을 진행하였다. 이 당시 바이에른주의 교통사고 사망률은 독일 주 가운데 잘란트주와 함께 최고를 기록하였다. 이후 1972년 학교 교통안전교육에 관한 지침에 따라 상설 연방 주교육부장관회(이하, KMK)에서도 교통안전교육을 학교가 이행해야 할 필수교육으로 확립하였고 이후 지속적으로 개선 및 보완하며 오늘에 이르고 있다. 학교안전교육과 관련하여 KMK는 독일 전역에 적용할 학교에서의 교통안전교육에 관한 기본 지침을 제시하고 있고, 각 주마다 특색에 맞게 다양한 규정을 두고 있다. 바이에른주의 경우 자전거 교육, 교통과 이동교육, 통학, 수학여행, 관리·감독, 응급조치, 체육수업, 안전교육, 소방 대책, 미디어교육, 학생사고보험 등 학교안전교육과 관련한 다수의 구체적 규정을 두고 있다. 아울러 바이에른주의 경우 ‘교통과 안전교육 연구소’에서 교통안전교육과 관련 있는 법적 규정과 지침, 중요한 정보를 제공하는 한편 체험교육을 위한 다양한 프로젝트도 보급하고 있다. 또한 외부기관이나 단체에서 실시하는 안전 관련 프로그램을 학교에 연결, 학교교육에 적용하도록 하고 있는 등 안전교육을 학교에서 실효성 있게 실시하도록 주제별로 교사연수도 진행하고 있다(정수정, 2014).

독일은 연방주의를 표방하고 있는 나라이기에 전통적으로 연대체계가 잘 확립돼 있어 모든 분야에서 유관기관 간의 협력이 원활하게 이루어지고 있는 편이다. KMK에서는 학교에서 교통안전교육을 실시할 때 주 교육부, 학교청, 학부모, 경찰, 교통 관련 기업, 협회, 연구소, 기관 등 다양한 외부기관과 협력하도록 명시하고 있다. 안전교육은 현장에서 체험적으로 이루어질 때 가장 실효성이 높으므로 관련 기관의 협력 없이는 안전교육이 단편적, 형식적으로 실시될 수밖에 없다. 따라서 독일의 학교에서는 자전거 교육이나 교통안전교육을 실시할 때, 담당 지역 경찰과 필수적으로 긴밀하게 협력하고 있다. 그리고 사고 보상을 책임지고 있는 주 사고보험에서는 학교안전교육 시행에 필요한 지침 및 여러 가지 다양한 프로그램을 제공하는 것은 물론이고, 직접 프로그램을 운영하기도 하며, 지역의 다양한 관련 기관들이 학교를 지원하도록 하는 일도 하고 있다. 이처럼 독일의 경우, 학교 운영 전반에 걸쳐서 안전의식이 철저하여 학교뿐만 아니라 유관기관과의 긴밀한 협력도 매우 활발하게 이루어지고 있는 편이다. 즉 유관기관들은 실효성 있는 안전교육이 이루어질 수 있도록 다양한 체험프로그램을 제공하고 있다(위국환, 2019). 학생들이 직접 참여하는 체험형 프로그램으로 안전교육을 진행하다 보니 실생활에 바로 적용, 활용할 수 있다는 점도 특징이다. 한발 더 나아가 사회란 서로 유기적으로 연계되어 있기 때문에 독일의 안전교육은 자신뿐만 아니라 타인의 안전을 위해서도 꼭 필요한 것이라고 보고, 이러한 전제 아래 남을 배려하는 사회성 교육 및 지속 가능한 환경교육까지 포괄하는 개념으로 시행하고 있다는 점도 큰 특징이다(최현미, 2020).

바이에른주의 경우, 학교안전과 관련 있는 학생의 권리에 대해 명시하고 있다. 즉 학교생활에 참여할 권리, 학교 운영과 관련한 본질적인 사항에 대해 충분히 고지받을 권리, 교사로부터 부당한 대우·평가를 받은 경우에 이를 학교장 및 학교포럼에 문제 제기할 권리, 그리고 학생회 격인 학생공동연대책임을 통해 교사, 학교장, 학교포럼에 대해 이의제기를 할 수 있는 소청권까지 보장하고 있다. 반면 학교안전과 관련 있는 학생의 의무에 대해서도 명시하고 있다. 즉 학생의 교내 음주행위 및 위험물 반입금지, 수업 방해 및 학교 질서를 어지럽히는 행위 등도 금지하고 있고, 수업 목적 외에는 휴대전화와 기타 디지털 저장매체는 반드시 꺼놓아야 하며, 위반 시에는 압수당할 수 있다(이덕난, 2015). 부모의 서면 동의가 없으면 휴식시간에도 학교 밖 출입을 금지하고, 수학여행 시 교사의 동행 없이는 개인 활동을 금지한다(정수정, 2014). 이와 같이 독일의 학교는 학생의 권리를 충분히 보장하되 의무와 책임도 명확히 하고 있다. 학생들의 건강과 안전을 보호·보장할 책임이 학교에 있기에 교내외에서 이루어지고 있는 교육활동이 안전사고 없이 진행되도록 철저히 지도·감독하고 있는 것이다.

바이에른주 「교육수업법」 제62조 제1항 4호

위험물 반입 물품을 몰수하는 등 적법한 조치를 취하고 있다.

<표 4-4 > 독일 학교의 안전관리 및 안전교육(예방활동)

김영석의 논문을 토대로 추가하는 등 수정 보완함.

구분	내 용	세부 내용
안전 관리	공적보험	▪독일의 모든 학교는 학교안전과 사고 방지 위해 독일 공적보험에 가입 ▪학교안전관리담당자와 함께 학교별 특성에 맞는 예방 대책 수립·시행 ▪보험기관은 학교안전 관련 물품, 장비 및 안전교육 지원 등 전문성 발휘
	안전 책임자	▪학교 안전관리 최고책임자는 학교장, 학교장 책임 하에 안전관리 ▪별도로 전문적인 안전책임자를 두어 안전관리와 안전교육 담당 ▪전문성 있는 교사를 안전교사로 지정, 효율성 있는 안전교사 제도 운영
	교육과 훈련	▪학교장은 응급조치, 소방 대책 등 재난 대피 훈련에 필요한 설비, 장치 구비 및 이와 관련한 안전교육과 모의 훈련 실시 ▪학교와 관련된 모든 인력은 안전 대책 이행에 적극적으로 참여할 의무 ▪보험기관들이 체계적인 학교안전사고 예방에 관한 안내 및 홍보
안전 교육 (예방 활동)	특색 있는 안전 교육	▪전문성 갖춘 안전책임자와 안전 담당 교사를 통한 안전관리와 안전교육 ▪기초수영, 자전거 타기 자격증 제도 등을 통해 안전교육에 자발적 참여 동기부여 ▪유관기관 간의 협력체계 구축, 다양한 체험형 안전교육 프로그램 운영 ▪교통안전교육 시 경찰, 교통 관련 기업 등 다양한 외부기관과 협력하도록 명시 ▪학생 안전에 학생의 권리와 의무 함께 규정
	교육내용	▪안전교육을 사회성 교육과 환경교육까지 포괄하는 개념으로 시행 ▪해당 학교에서 발생한 안전사고 분석해 교육자료로 활용 ▪건강교육, 교통질서교육, 안전보건교육 등 주제별 프로젝트수업

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점

첫째, 모든 학교는 공적 보험에 가입되어 있고, 사회보험 형식으로 운영하고 있기에 보험기관의 역할과 책무가 크고 중요하다. 우리의 학교안전공제회 성격의 보험기관이 학교안전관리담당자와 함께 학교별 특성에 맞는 학교안전 예방 대책 수립·시행에 관여할 뿐만 아니라 학교안전 관련 물품과 장비를 제공하고, 안전교육을 지원하며, 체계적인 학교안전사고 예방에 관한 안내 및 홍보까지 하고 있다. 독일의 법제를 참고하여 우리나라도 사회보험 형식에 걸맞게 학교안전공제회를 학교안전보건공단으로 전환해 보다 높은 전문성과 체계성을 갖고 학교안전사고 예방을 위한 대책 마련과 시행에 큰 역할을 하도록 할 필요가 있다.

둘째, 학교마다 전문적인 ‘안전책임자’를 두고 있다. 특히 전문성 있는 교사를 ‘안전담당교사’로 지정하여 학교안전사고 예방과 안전관리, 안전교육 등 효율성을 꾀하고 있다. 우리나라도 안전교사 제도를 도입해 예방활동 및 안전교육의 전문성을 높일 필요가 있다.

셋째, 유관기관 간의 긴밀한 협력체계를 구축, 다양한 체험형 안전교육 프로그램을 운영하고 있다. 우리나라도 유관기관과의 긴밀한 협력체계를 구축해, 다채로운 체험중심의 안전교육을 확대할 필요가 있다. 특히 독일의 학생들은 기초수영 및 자전거 타기 자격증 취득 프로그램 등을 통해 자연스럽게 안전교육에 참여하고 있다. 우리나라도 학생들이 흥미를 가지고 자발적으로 안전교육에 참여하도록 하는 프로그램 및 제도가 필요하다. 뿐만 아니라 독일의 경우, 안전교육 내용에 타인을 배려하는 사회성 교육 및 지속 가능한 환경교육까지 아우르고 있는데 우리도 생각해 볼 여지가 있다.

넷째, 학생 안전에 학생의 권리와 의무를 분명하게 명시하고 있다. 즉 참여할 권리, 고지받을 권리, 문제 제기할 권리, 이의제기할 수 있는 소청권까지 부여하고 있고, 반대로 수업 방해, 위험물 반입 등 하면 안 되는 의무도 구체적으로 규정하고 있다. 우리나라 「학교안전법」에도 독일의 법제를 참고하여 학생의 권리와 의무를 모두 구체적으로 병기할 필요가 있다.

다섯째, 함부르크 시의 경우, 해당 학교에서 일어난 학교안전사고를 분석해 그 자료를 교사들과 협의 후 수업시간에 다루고 있다. 학생 입장에서 자기가 다니고 있는 생생한 사례를 바탕으로 안전교육을 받기에 훨씬 교육적 효과가 크다 하겠다. 우리나라도 벤치마킹하여 사고 발생 사례 중심으로 생생한 안전교육을 실시할 필요가 있어 보인다.

여섯째, 독일은 미국처럼 학교폭력을 학교안전의 개념과 범위에 포함하고 있다. 반면 우리나라는 「학교안전법」과 「학교폭력예방법」이라는 별도의 법을 제정해 운용하고 있다. 학교폭력도 학교재해에 해당하고, 학교현장의 혼선과 혼란을 줄이고, 체계성과 효율성을 제고한다는 차원에서 우리나라도 하나의 법률로 통합할 필요가 있다.

4. 일본

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징

일본은 중앙정부 차원에서 학교폭력과 학교안전을 각각 개별법으로 분리하여 이원화하고 있다. 학교폭력은 2013년 제정된 「이지메방지대책추진법」(いじめ防止対策推進法)에서, 학교안전사고는 「학교보건안전법」에서 학교안전사고의 예방 및 대책과 보상에 관한 내용으로 구분하여 별도의 법률에서 규정하고 있다. 「학교폭력예방법」과 「학교안전법」으로 분리하여 규율하고 있는 우리나라의 법체계와 같다.

다만 우리나라는 「학교안전법」과 「학교보건법」이 나누어져 있는 반면 일본은 「학교보건안전법」으로 통합돼 있다. 마치 우리나라 「산업안전보건법」 체계와 같다. 「학교보건안전법」은 학교보건안전계획을 보건계획과 안전계획으로 구분하여 수립·실시하도록 하고 있다. 학교보건계획의 주요 내용은 학생과 교직원의 건강진단, 환경위생 검사, 기타 보건에 관한 사항이며, 학교안전계획의 주요 내용은 주로 학교의 시설과 설비의 안전 점검, 교사와 학생에 대한 안전교육 연수 및 훈련, 그리고 기타 학교에서의 안전에 관한 사항이다(최현미, 2020). 이와 같이 학교안전계획의 수립을 법제로 의무화하고 있다. 학교에 대한 강한 책무성 요구는 교직원의 업무 부담을 가중시키는 측면이 있지만, 학생안전을 체계적으로 관리하고 지원할 수 있다는 측면에서는 장점이라고 할 수 있다(박상근, 2015). 또한 국가와 지방공공단체의 책무도 명시하고 있다. 즉 국가와 지방공공단체에 학교안전과 관련된 활동을 종합적, 효과적으로 추진하기 위해 학교안전 추진에 관한 계획을 수립하고 기타 필요한 조치를 하도록 규정하고 있다.

「학교보건안전법」 제27조(학교 안전 계획의 수립 등) 학교에서는 학생 등의 안전을 확보하기 위하여 해당 학교의 시설 및 설비에 대한 안전 점검, 학생 등을 대상으로 하는 통학, 학교생활 및 기타 일상생활의 안전에 관한 지도, 직원 연수 및 기타 학교의 안전에 관한 사항에 대해 계획을 책정하고 이를 실시해야 한다.

｢학교보건안전법｣에는 학교안전교육 관련 주요 내용도 명시하고 있다. 즉 학교안전계획 및 위기 발생 시 대처 요령, 관계기관 등과의 제휴, 각 학교에서 공통적으로 대응해야 할 안전 관련 사항 등을 규정하고 있다(이덕난, 2015). 이 법을 근거로 학교는 생활안전교육, 교통안전교육, 재해안전교육을 진행해 왔고, 특히 ｢학교보건안전법｣ 30조에서 학교와 보호자, 안전 관련 단체, 관할 경찰서 등과의 협력을 명시하고 있어, 학교에서는 안전교육과 방재훈련을 지역주민, 관계기관, 학부모가 협력하여 실시하고 있다. 따라서 실제로 재해가 발생해도 침착하고 신속하게 대응하여 수습과 복구가 빠르게 이루어져 혼란한 상황이나 2차 재해로 이어지는 것을 막고 있다. 이와 같이 방재교육을 포함한 학교안전교육의 대부분이 지역사회와 매우 밀접하게 연계하여 이루어지고 있다. 즉 일본의 학교안전교육은 화산, 지진, 해일 등 실제 경험한 사례와 특성을 토대로 지역사회 및 유관기관 등과 긴밀하게 협력하여 실시하고 있는 것이 큰 특징이다(김지영, 2009). 요컨대, 자연재해에 대한 위기관리를 학교안전교육의 기본으로 삼되, 교통사고나 교육활동 중의 사고, 외부 침입자, 이지메 등의 문제까지 포함하고 있다. 왜냐하면 「학교보건안전법」에 교장에게 학교안전 확보와 실제 위험 발생 시의 대처 요령, 지역 관계기관과의 연대 도모 등을 명문화하고 있기 때문이다(김영석, 2017).

｢학교보건안전법｣제29조(위험 등 발생 시 대처 요령의 작성 등) ➀ 학교에서는 학생 등의 안전을 확보하기 위하여, 해당 학교의 실정에 따라 위험 등 발생 시에 해당 학교의 직원이 취해야 할 조치의 구체적 내용 및 절차를 정한 대처 요령을 작성하도록 한다. ➁ 교장은 위험 등 발생 시 대처 요령을 직원에게 주지, 훈련시키고, 기타 위험 등 발생 시에는 직원이 적절하게 대처하도록 필요한 조치를 강구한다. ➂ 학교에서는 사고 등으로 학생 등에게 위해가 발생한 경우에는 해당 학생 등 그리고 해당 사고 등으로 심리적 외상 및 기타 심신 건강에 영향을 받은 아동, 학생 등 및 기타 관계자의 심신 건강을 회복시키기 위하여, 이들에게 필요한 지원을 실시하도록 한다.

‘생활안전’이란 학교생활뿐만 아니라 일상생활에서 발생하는 사건·사고 등의 위험으로부터 신체를 보호하는 것은 물론 유괴, 상해, 정보네트워크에 의한 범죄 피해의 방지도 중요한 내용이다. ‘교통안전’은 도로 보행이나 횡단, 자전거 타기 방법 등 다양한 상황에서의 위험과 안전을 다루어 피해자가 되는 것을 방지하는 것은 물론 가해자가 되지 않도록 하는 내용을 포함한다. ‘재해안전’은 지진, 태풍, 화산활동 등 다양한 자연재해에 대한 이해를 기반으로 구체적인 대응 방법을 익히며, 인위적 화재 및 원자력 재해 등에 대한 대응방법도 포함한다(주재복 외, 2013).

｢학교보건안전법」 제30조(지역 관계기관 등과의 연계) 학교에서는 학생 등의 안전을 확보하기 위하여 학생 등의 보호자와 연계하는 동시에, 해당 학교가 소재하는 지역의 실정에 따라 해당 지역을 관할하는 경찰서 및 기타 관계기관, 지역 안전을 확보하기 위해 활동하는 단체 및 기타 관계 단체, 해당 지역의 주민 및 기타 관계자와 연계하도록 노력한다.

일본의 학교안전교육의 목표는 안전에 대한 바람직한 행동의 변화에 필요한 태도와 능력을 기르는 것으로, 교육활동 전반을 통해 이루어지고 있다. 학교안전위원회가 학교별로 구성되어 있고, 안전교육부장을 중심으로 각각의 관련 교직원들이 상호 협조적으로 활동하고 있으며, 안전교육을 정규 교육과정에 편성하고 있다. 매 학기 초 모든 학생들은 안전교육자료를 활용하여 안전교육을 받고 있다. 그리고 각종 시설에 대한 사용 방법과 실험실에서의 안전 대책, 사고·재해 발생 시 대응능력을 강화하기 위한 교육을 실시하고 있다. 또한 학교시설 관리자에게 방재 대책으로 지진에 대비한 시설물의 보강 방법, 안전진단, 복구를 위한 방안 등 관련 지침도 구체적으로 명시하여 보급하고 있다(김태환, 2005).

문부성에서 발행한 안전 관련 학습지도요령을 보면, 초등학교의 경우 체육과의 보건 영역 중 ‘부상 방지’, 중학교에서는 보건체육과의 보건 분야 중 ‘상해 방지’, 고등학교에서는 보건체육과 과목 중 ‘교통안전’을 중심으로 교육하고 있고, 그 밖에도 특별활동 시간과 학교행사를 통해 각 학년별 10∼20시간 안전교육을 실시하도록 하고 있다. 크게 교통안전과 재난안전을 중심으로 교과서를 만들어 사용하고 있으며, 모든 초등학교에서 매년 최소 40시간의 안전교육을 실시하고 있다. 또한 일본의 안전교육 내용은 초등학교에서부터 고등학교까지 체계적으로 연계되어 있다. 아울러 각종 사례집 발간과 연구학교 지정, 학교안전 연구대회 개최 등을 통해 학교안전교육의 중요성을 인식시키고 있다. 특히 사고가 많이 발생하는 체육 과목과 특별활동에 대해 초등학교 수영사고 방지 지도서, 중학교 유도사고 방지 지도서, 고등학교 운동사고 방지 지도서 등 사고 방지 지도서를 연구발표, 사례 분석 등을 통해 개발 보급하고 있다. 그리고 학교에서의 안전교육은 교육적인 측면과 관리적인 측면으로 구분해 실시하고 있는데, 전자는 교과활동, 후자는 교과활동 외의 내용으로 되어 있다(석혜민, 2005).

고베(1995년) 및 동일본 대지진(2011년) 등 대규모 재해 이후 학교안전교육은 방재교육 중심으로 실시해 왔다. 학교 내 방재 시설 및 설비의 안전 점검을 중심으로 안전관리를 위한 대책을 지속적으로 추진해 왔고(이덕난, 2013), ‘방재’라는 말에 한정되어 재해 발생 전 피해 예방 교육에 그치지 않고, 커다란 재해를 연거푸 겪으면서 위험에 단순히 대비한다는 차원을 넘어 재해로 인한 피해를 감소시킬 수 있는 지식과 판단력, 스스로 재난에 적절히 대응할 수 있는 자기방어 매뉴얼 등 행동하는 능력을 키우는 교육으로 전환한 것이 특징이다. 또 일본은 2005년 학생들이 하굣길에 살해되는 사건이 발생한 뒤, 통학로의 안전 점검을 비롯하여 학교에 수상한 사람이 침입 시 대응 매뉴얼 등 학교안전을 위해 더욱 노력하고 있다(김태환 외, 2013). 이러한 안전 매뉴얼은 수시로 재검토하고 있고, 대피 훈련을 포함한 안전교육과 위험 상황 발생 시 교직원들이 적절히 대응하고 필요한 조치를 취하도록 연수를 강화하고 있다. 다만 위기관리 매뉴얼을 재검토할 경우, 지역사회와의 연계와 통일성을 위해 지역방재계획(地域防災計画)이나 국민보호계획(国民保護計画) 등을 고려하도록 하고 있다.

재난 시 피난소 개설 및 운영이 원활하게 진행될 수 있도록 학교와 지역주민이 협력하고, 지역 간 방재 협정을 체결하여 재해 발생 시 협정을 맺은 지자체로부터 인력과 물자를 제공받을 수 있게 하고 있다. 재난 시 학교는 학부모에게 학생을 인계하기까지 3일 정도 학교에서 학생을 보호하는 것을 원칙으로 하는 등 학생의 안전 확보뿐만 아니라 주요 피난처로 활용하고 있다(해외교육동향, 2016). 그리고 일본은 소방청을 중심으로 전국적으로 방재체험관, 소방박물관, 소년소방클럽 등 방재조직의 활동, 미니소방차의 활동, 기타 시민방재조직에서 제작한 VTR를 포함한 교육홍보물 활용 등 다양한 재난안전교육활동을 진행하고 있다. 또한 키타큐슈시의 경우 ‘소방관 선생님과 함께’ 라는 현직 교사가 입안한 시범사업을 실시하여 상당한 교육효과를 거두고 있다. 일반직과 소방직, 소방직과 교사들 간의 파견 교류 근무를 활성화하고 있고, 정규 교과목에 재난안전교육을 포함했으며, 소방공무원 중 희망자를 안전전문강사로 선임해 학교에서 안전교육을 하도록 하고 있다(석혜민, 2005).

일본 재난안전교육의 가장 큰 특징은 전국 각 주요 도시마다 160여 개의 ‘방재관’(체험교육센터)이 설치되어 있다는 것이다. 체험관에는 소화 체험, 응급처치 체험, 지진 체험, 연기 미로 체험, 기타 폭풍우 체험실 등을 마련해 놓고 각 코너별로 실제 체험과 관련한 문제를 출제해 방재지식을 확인함과 동시에 체험평가의 결과에 따라 수료증을 발급해 주고 있다. 또한 종합훈련실에서는 학생들에게 방화관리자나 자위소방대원 등이 화재의 발견, 통보, 초기 소화, 피난 유도 등을 실물 크기의 세트장에서 직접 체험할 수 있도록 하고 있다(한영수, 2004).

일본은 학교별로 교장을 책임자로 하여 안전관리체제를 만들고, 교직원들은 비상 시 각 상황에 맞는 역할을 수행할 수 있도록 평소에 그 임무를 숙지하고 있어야 한다. 특히 사고 발생 시 바로 적용할 수 있도록 지휘명령체계와 개인별 역할 분담표를 게시하고 있고, 학생의 안전 확보를 위한 ‘위기관리 매뉴얼’도 내실 있게 마련돼 있다. 잘 짜인 매뉴얼에 입각해 방재 및 안전교육을 추진하고 있는 것이다. 또한 현직 교원뿐만 아니라 2019년부터 교원양성 단계의 학생들(예비 교원)에게도 학교안전에 관한 교육을 실시하는 등 안전교육을 의무화하고 있고, 안전 관련 자원봉사자의 양성과 연수프로그램도 활성화되어 있다. 학교의 안전관리는 내용적 측면에서는 생활안전, 교통안전, 재해안전 등 세 가지로 분류하고 있고, 시기별로 사전 관리, 발생 시 대응, 사후 관리 등 세 단계로 나누고 있다(김영석, 2017).

일본은 1885년에 제정한 「일본체육·학교건강센터법」에 학교안전사고 보상에 관한 내용을 규정하고 있다. 우리나라와 유사하게 학교안전사고에 대한 보상을 손해배상제도가 아닌 공제회 제도를 통해 해결하도록 명시하고 있다. 그 주요 내용을 살펴보면 교육활동 중 일어난 모든 사고에 대해 고의와 과실 유무를 가리지 않고 보상하고 있으며, 보상급부금은 피해의 종류와 등급에 따라 다르게 지급하고 있다. 그러나 보상급부금의 지급 한도에 대한 불만으로 공제급여와 별도로 피해자가 학교장, 교직원을 상대로 손해배상 소송을 제기하는 경우가 빈번히 발생하자, 1986년 3월 「일본체육·학교건강센터법」에 따라 특수법인인 ‘일본체육·학교건강센터’를 설립하였고, 2003년 10월 「일본스포츠진흥센터법」에 근거한 독립행정법인인 ‘일본스포츠진흥센터(NAASH)’를 설립하였다(최현미, 2020). 참고로 우리나라의 경우, 학교안전공제회에 의무적으로 가입해야 하고 공제료 납부는 원칙적으로 학교운영비에서 부담해야 하지만, 그러나 사실상 국가가 부담하고 있는 것과는 달리 일본은 공제회에 의무 가입이 아닌 임의 가입이다. 따라서 수익자 부담 원칙에 의하여 가입을 희망하는 학부모는 공제료를 납부해야 한다. 결국 학교안전사고 보상에 쓰이는 공제료의 일정 부분을 학부모가 부담하고 있는 셈이다.

우리나라는 공제회에 무상, 의무 가입이고 일본은 유상, 임의 가입이다.

일본의 학교안전사고에 대한 통계와 보상업무는 ‘일본스포츠진흥센타’ 에서 맡고 있는데, 그 자료를 보면, 증가 추세에 있는 우리나라와는 달리 학교안전사고 발생 비율이 일정한 수준에 머무르고 있다. 이는 학교안전 관련 법제 및 운영시스템이 비교적 안정적, 효율적으로 작동하고 있다고 추정할 수 있다. 또한 학교안전사고 관련 자료를 상세히 공개하고 있어 학교안전사고 발생에 관심이 있는 연구자들이 손쉽게 연구할 수 있도록 하고 있다(박상근, 2015).

<표 4-5> 일본 학교의 안전관리 및 안전교육(예방활동)

김영석의 논문을 토대로 추가하는 등 수정 보완함.

구분	내 용	세부 내용
안전 관리	법적 근거	▪ 「학교보건안전법」에 근거하여 보건정책과 함께 효율성 있게 운용 ▪ 「학교보건안전법」에 의거, 유관단체·기관과의 긴밀한 협력체계 구축
	학교 안전계획	▪지진 등 자연재해에 대한 위기관리, 방재중심교육이 학교안전의 기본 ▪교통사고, 교육활동 중의 사고, 외부 침입자, 이지메 등의 문제까지 다루는 ‘학교안전계획’을 학교별로 수립
	학교안전 관리체제	▪학교장을 책임자로 하는 학교안전관리체제 구축 ▪학교안전위원회 구성 및 안전교육부장 중심으로 교직원들이 상호 협조적 으로 활동 ▪교직원별로 비상 시 역할을 부여한 위기관리 매뉴얼 마련 ▪유사 시 학교와 지역 간의 협조체제 및 지역 간 방재 협정 체결 ▪일반직과 소방직, 소방직과 교사들 간 파견 교류 활성화
안전 교육 (예방 활동)	특색 있는 안전교육	▪화산, 지진, 해일 등 실제 사례와 특성을 토대로 지역사회 및 유관기관 등이 긴밀하게 협력하여 실시 ▪체험관에서 몸으로 직접 체험하는 생생한 안전교육 실시 ▪현직 교원뿐만 아니라 예비 교원에게도 학교안전 관련 교육 시행 ▪소방공무원 중 희망자를 안전 전문강사로 선임, 학교에서 수업 진행 ▪자원봉사자 양성 및 연수 프로그램 활성화 ▪사례집 발간, 연구학교 지정, 학교안전 연구대회 등을 통해 학교안전 문화 확산 노력
	교육내용	▪생활, 교통, 재해안전에 대해 사전 관리, 발생 시 대응, 사후 관리 등 단계 별로 대응 요령 교육 ▪재해로 인한 피해를 감소시킬 수 있는 지식을 갖추고 판단하고 행동 하는 능력을 길러주는 교육 실시 ▪초등학교에서부터 고등학교까지 안전교육 내용을 체계적으로 연계

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점

첫째, 우리나라는 「학교안전법」과 「학교보건법」으로 각각 분리하고 있는 반면 일본은 「학교보건안전법」으로 통합하였다. 마치 우리나라 「산업안전보건법」 체계와 같다. 안전과 보건은 밀접한 관련이 있고, 「학교안전법」과 「학교보건법」 모두 보호 및 규제 대상이 동일하다는 점에서, 합리성과 효율성을 위해 우리나라도 「학교안전보건법」으로 통합할 필요가 있다.

둘째, 국가와 지방공공단체에게 학교안전과 관련된 활동과 계획 수립 등에 필요한 조치를 하도록 규율하고 있다. 특히 일본은 학교 차원에서 안전교육 시 경찰서, 소방서 등 안전 관련 단체·기관들과의 유기적인 협력을 ｢학교보건안전법｣에 명시하고 있어, 안전교육과 방재 훈련할 때 지역주민 및 유관기관의 적극적인 협력으로 큰 효과를 보고 있다. 또한 피난소 운영을 위해 학교와 지역주민이 협력체계를 구축하고 있어, 재해 발생 시 지자체로부터 인력과 물자를 제공받고 있다. 우리나라도 ｢학교안전법」에 유관단체·기관과의 협력 조항을 명문화할 필요가 있다. 그렇게 하면 학교 실정과 지역 특성에 맞는, 훨씬 전문성 있고 실감 나는 안전교육과 방재훈련이 이뤄질 것이고, 무엇보다 실제로 재해 발생 시 차분하고 신속하게 대응하여 수습과 복구가 빠르게 진행될 것이다. 학교에서 보유하고 있는 인력과 장비만 가지고는 대응이 어려운 대형사고나 재난이 발생할 경우, 지역에서 보유하고 있는 자원을 바로 지원받을 수 있도록 평소에 지역 유관기관 등과 긴밀한 협력체계를 구축할 필요가 있다.

셋째, 일본의 학교안전교육은 고베, 동일본 대지진 이후 지진, 화산, 해일 등 실제 경험한 사례와 특성을 토대로 방재 중심으로 실시해 왔다. 예방 및 응급상황에 대한 대응 교육만으로는 부족하다고 보고, 실제 재난상황 시, 피해를 최소화할 수 있는 능력과 스스로 재난에 적절하게 대응할 수 있는 능력을 키워주는 교육으로 전환했다. 우리나라도 더는 붕괴, 화재, 지진 등 대형사고·재난의 안전지대가 아니다. 따라서 일본의 재난안전교육을 벤치마킹하여 실제 상황을 가정한 훈련 수준의 안전교육이 필요해 보인다.

넷째, 일본은 학교별로 교장을 중심으로 비상 시 교직원들의 개인별 역할 분담표가 게시되어 있는 등 ‘위기관리 매뉴얼’을 내실 있게 마련하고 있다. 그리고 학교의 안전관리는 내용별(생활안전, 교통안전, 재해안전), 시차별(사전 관리, 발생 시 대응, 사후 관리) 3단계로 체계화되어 있다. 우리나라도 한층 짜임새 있고 효율적인 ‘위기관리 매뉴얼’을 마련할 필요가 있고 내용별, 시차별로 합리성과 체계성을 구축할 필요가 있다. 무엇보다 일본의 법제를 참고하여, 안전교육과 안전관리, 방재교육과 방재관리의 유기적 연계 시스템을 구축할 필요가 있다. 즉 예방 위주의 학교안전관리 및 재난 이후 대응 시스템을 구축하는 예방과 관리의 통합적, 연계적 운영을 도모하여야 한다.

다섯째, 일본에서 학교안전교육은 철두철미할 정도로 체계적이고, 체험 위주로 이루어지고 있다. 학교안전교육이 교육활동 전반에 걸쳐 이루어지고 있지만, 특히 교과교육의 성격에 맞는 안전교육 내용을 교과서에 체계적으로 제시하여 실생활에 적용하는 안전교육을 실시하고 있는 점은 우리가 참고할 필요가 있다. 또한 실제로 화재 연기 미로, 지진, 풍수해 등을 체험할 수 있는 각종 체험관 및 체험교육센터를 통한 재난안전교육이 이루어지고 있다. 우리나라도 크고 작은 체험교실 및 체험관을 많이 건립해 오감을 이용한 체험교육을 할 필요가 있다. 또한 일본처럼 일반직과 소방직, 소방직과 교사들 간의 파견 교류 근무 제도를 도입하여 전문성을 토대로 한층 밀도 있는 안전교육을 실시할 필요가 있어 보인다.

여섯째, 일본은 학교안전사고 예방 및 재난 대비 안전관리시스템이 잘 구축되어 있어 체계적이고 실효성 있게 작동하고 있다. 학교안전위원회를 학교별로 구성하고 있고, 안전교육부장을 중심으로 관련 교직원들이 상호 협조적으로 활동하고 있으며, 안전교육을 정규 교육과정에 반영하고 있다. 초등학교에서부터 고등학교까지 체계적으로 연계하고 있을 뿐만 아니라 사고가 많은 체육과 특별활동에는 안전사고 방지를 위한 별도의 프로그램을 운영하고 있다. 우리나라도 일본처럼 시스템과 매뉴얼에 의해 작동하도록 학교안전망을 더욱 촘촘하게 구축할 필요가 있다.

일곱째, 일본은 안전 전문성 향상을 위해 현직 교원뿐만 아니라 교대와 사대에 다니는 예비 교원에게도 안전 관련 커리큘럼이 있고, 심지어 자원봉사자 양성 프로그램과 연수프로그램도 갖추고 있다. 또한 안전문화 확산을 위해서도 노력하고 있다. 우리나라의 경우, 학교에 안전전문가가 턱없이 부족하다. 현직 교직원 및 예비 교직원들에게도 학교안전관리사 자격을 의무화하고 보다 전문성 있는 연수를 통해 안전 역량을 강화할 필요가 있다. 또한 안전의식 및 안전문화를 뿌리내리게 하는 일도 중요하다. 각종 사례집 발간과 연구학교 지정, 학교안전 연구대회 등을 통해 학교안전문화 확산을 위해 노력할 필요가 있다.

5. 핀란드

가. 학교안전 법제 주요 내용과 특징

핀란드는 교육에 관한 한 전 세계의 부러움을 사고 있는 나라이다. 1960년대까지 농업 국가였던 핀란드가 교육개혁에 성공해서 가장 모범적인 교육선진국이 된 비결은 교육 논리로 일관된 정책을 추진했기 때문이다. 에르끼 아호 핀란드 전 국가교육청장은 1972년부터 1991년까지 20년 동안 핀란드 교육개혁을 이끌었던 장본인이다. 그가 국가교육청장을 지낸 20년간 수없이 정권이 교체되었지만, 그는 여야 정치권의 합의로 20년 정도 교육개혁의 지휘봉을 잡았고, 교육 논리로 교육개혁을 성공시켜, 출신이나 경제적 배경과 관계없이 누구든 타고난 재능을 발휘할 수 있는 기회를 제공하는 교육 시스템을 구축했다. 핀란드는 공교육을 통해 학생 한 명 한 명을 중시하는 교육을 하고 있다. 핀란드는 국제학업성취도평가(PISA) 점수에 신경 쓰지 않고 ‘좋은 교육’에 주력하고 있지만, PISA 점수에서 늘 거의 상위권을 차지하고 있다. 학교와 학생 간의 성취 수준 차이도 비교 대상 국가 중 가장 낮은 것으로 나타났다. 우리나라도 이제는 어느 당이 집권하든 여야를 초월하여, 정치 논리가 아닌 경제 논리도 아닌 교육 논리로 교육 문제를 풀어갈 필요가 있다.

PISA(국제학업성취도평가)는 ‘Programme for International Student Assessment’의 약자로, 경제협력개발기구(OECD)에서 주관하여 참여국의 만 15세 학생들을 대상으로 주어진 지식을 상황과 목적에 맞게 활용할 수 있는 학업 성취도(읽기·독해, 수학, 과학 등)를 측정하여 해당 국가의 교육 시스템을 평가하기 위한 목적으로 고안되었다. 한국에서는 보통 피사라고 발음한다. 2000년에 처음 시행된 이후 3년마다 반복, 시행하고 있는 중이다. 시험은 시행을 거듭할수록 더욱 발전하고 있으며 학생의 보다 더 다양한 능력들을 평가할 수 있도록 진화하고 있다. 시험의 주된 목적은 참여 국가들이 그들의 교육 정책과 학습 실태를 개선할 수 있도록 도와주고 국가들 간의 비교 가능한 데이터를 제공하는 것에 있다. 단순히 암기한 지식을 묻는 시험이 아닌, 주어진 자료와 지식들을 통해 문제를 해결하는 창의적인 사고 능력을 측정하는 시험이다(출처, 나무위키).

핀란드에서 어린이와 청소년을 위한 투자는 다른 어떤 투자보다도 과감하다. 핀란드는 초·중·고 교육을 사실상 지방정부(municipality)가 관할하고 있다. 중앙정부가 국가 교육과정의 목표를 설정하고 재정을 배분해주면 지방정부에서 자율적으로 책임지고 실행하는 시스템이다. 특히 교육복지 분야에서 두드러진다. 전반적인 학생들의 수준, 학위의 공급, 교육 접근의 평등성, 가계에 압력으로 작용하는 비용 부담까지 모든 측면에서 다른 OECD 국가들에 비해 압권이다. 학부과정부터 박사과정까지 국적에 관계 없이 학비를 면제해 주고 있고, 학생에게 주어지는 혜택을 보면 놀라울 정도이다. 무상급식과 무상의료는 물론이고 학생증만 있으면 교통, 유스호스텔, 식당 등을 이용할 때 대폭 할인을 받는다. 이를테면, 철도(VR)와 시외버스는 학생에게 요금을 50% 할인하고 있다. 또한 각 지역마다 학생 아파트가 있으며 유럽연합 또는 유라시아경제연합 시민권자는 물론 외국인 학생도 살 수 있다. 헬싱키 지역의 경우 HOAS(Foundation for Student Housing in the Helsinki Region), 탐페레 지역은 TOAS(The Tampere Student Housing Foundation)라는 단체에서 학생 아파트를 제공하고 있다. 각 지역별 학생 아파트를 담당하는 단체에 원하는 방의 유형을 신청하면 나이, 소득수준, 거주 예정 기간 등을 고려하여 대기자 번호를 부여하고 이에 따라 순차적으로 방을 배정한다. 기숙사 배정부터 계약, 관리 모두 학교가 아니라 HOAS, TOAS 등 각 지역 공공단체에서 직접 관리하고 있다(나무위키, 2023).

물론 교육 실천의 궁극적 책임은 모든 학교의 교장과 교사들의 창의적인 실천에 맡겨져 있다. 교육의 자율성에 관한 한 핀란드의 교사들이 세계에서 가장 큰 자율성을 누리고 있다고 해도 과언이 아니다. 핀란드에서는 교사들을 의사 못지않은 전문가로 인정하고 있기에 교육에 관한 모든 실무를 교사들에게 믿고 맡긴다. 따라서 교사들은 고도의 전문성과 자율성을 발휘하여 교육 계획을 수립하고, 적절한 교재를 선정하여 교수·학습하며, 평가까지 한다. 학교안전교육도 마찬가지이다.

그리고 초등학교부터 대학원 박사학위까지 모든 교육이 무상으로 이루어지고 있는 핀란드이기에 학교 다니는 동안에 발생하는 학교안전사고 등 건강과 안전의 문제도 당연하게 정부와 지방자치단체가 책임져야 할 사안으로 인식하고 있다. 우리나라와 같이 무상급식을 통해 학생들의 건강한 성장을 돕고 있는 것은 물론이고 학교마다 학교간호사와 심리학자, 사회복지사 등을 배치하여 세심한 서비스를 하고 있다. 핀란드에는 311개의 지방자치단체가 있는데, 대부분의 지방자치단체에서는 학교, 지방자치단체, 공공 의료기관 등 세 기관에서 서로 협력하여 학생들에 대한 심리적, 정서적, 사회적, 의료적 돌봄과 지원을 적절히 분담하고 있다.

모든 학교에는 여러 전문가들로 구성된 ‘학생 복지팀’(학생 돌봄 그룹)이 있다. 학생 복지팀은 교장, 교사, 학교간호사, 사회복지사, 심리학자 등으로 구성하여 1주일에 한 번 회의를 한다. 한 주는 1~4학년, 다음 주는 5~9학년 같은 방법으로 회의를 번갈아서 개최한다. 학생의 안전과 복지에 관한 모든 문제는 학생 복지팀에서 논의하여 내려진 결론에 따라서 처리한다. 안전과 관련해서 경미한 사고인 경우에는 학생 복지팀의 다양한 전문가들이 학교 안에서 해결할 수 있는 방안을 협의해서 결정하고 있다(안승문, 2018).

핀란드의 경우, 학교생활의 모든 영역에서 안전을 증진·유지하는 것을 목표로 하고 있으며, 학교안전권은 모든 학생들의 기본적 권리이자, 성인들이 보장해야 하는 기본적 책무라는 인식을 아주 강하게 갖고 있다. 성인인 근로자의 산업재해를 예방하기 위한 산업안전 법제에 비해 학생의 학교안전사고 예방을 위한 학교안전 법제가 허술한 우리나라와는 크게 대비된다. 핀란드에서는 모든 학생이 자유롭고 건강하게 학습하고 활동할 수 있는 안전한 교육환경을 조성할 책임이 어른들과 국가와 지방정부에 있다고 생각한다. 그리고 학생, 교직원을 비롯하여 대다수 사회 구성원들이 안전의 중요성을 스스로 인지하고 있고, 안전의식과 안전문화 또한 함양·제고되어 있어 안전 관련 교육, 훈련 및 대피 연습 등은 실제 기획 목적에 걸맞게 철저하게 운영되고 있다.

핀란드는 학교를 비롯하여 교육기관들의 안전과 보안에 관한 규정은 「구조법」과 「긴급서비스에 관한 정부법령」에 명시하고 있다. 학교에서의 위기 상황 대응 및 관리에 관한 정책 및 제도는 별도로 법제화되어 있지는 않지만, 모든 건물마다 의무적으로 갖추고 있어야 하는 응급상황 계획서에, 대피가 필요할 경우 구체적으로 어떠한 행동을 취해야 하는지를 상세하게 언급하고 있다. 이 계획서는 위험 요소를 애초에 제거하여 응급상황 및 사고 발생 등을 사전에 예방하는 것에 첫 번째 목적을 두고 있으며, 응급 및 재난 상황 발생 시 어떻게 대처할 것인가를 계획하는 것에 두 번째 목적을 두고 있다. 학교장 또는 학교의 안전관리담당자들은 이 계획서가 언제나 최신 정보를 반영하도록 할 책무가 있다. 응급상황 계획서에 따르면 대피 실전연습은 연간 1∼2회 규칙적으로 실시해야 하고, 협박·위협 상황, 응급처치, 초기 화재진압, 안전정보교육, 실전 대비 연습, 대피 훈련 연습, 건물 내에서 스스로 보호하기 등 7가지 주제에 따른 실질적인 대비 및 대피 연습을 시행하고 있다. 핀란드 학교는 위기 상황 대처 및 관리와 관련하여 지역 경찰과 지역 당국의 구조부서와 계획 단계에서부터 긴밀하게 협력하는 시스템을 구축하고 있다(김영석, 2017).

이와 같이 핀란드는 위기 상황 대처 및 관리에 관한 별도의 법제가 없음에도, 건물마다 스스로 계획서와 매뉴얼을 만들어 위기 상황에 기민하게 대응하고 있다. 이를 통해 효율적인 법제 못지않게 안전의식 함양과 성숙한 안전문화도 중요함을 알 수 있다. 아무리 체계적인 법제를 마련하고 바람직한 정책을 시행해도 사람들이 외면하면 좋은 결과를 거두기 어렵다. 우리나라도 하달하는 방식의 일방적 정책과 제도보다 학생 등 학교 구성원들에게 안전의 중요성을 일깨워, 안전이 결코 남의 일이 아니고 바로 내 자신 일이라는 생각으로 스스로 안전 문제에 관심을 갖고 자발적으로 참여하게 하는 등 안전의식 함양 및 성숙한 안전문화가 뿌리내리도록 더욱 노력할 필요가 있다. 그러기 위해서는 학교안전문화인증제와 같은 새로운 제도 도입을 통해 안전문화 형성과 정착의 단계적 접근을 유도할 필요가 있다. 학교에서 안전문화가 형성, 정착하기에는 많은 시간과 노력이 필요하다. 학교의 안전문화 형성 요소에 대한 심층적 탐색과 측정 도구의 개발을 통해 안전문화 형성 요소의 영향력을 구체화하고 학교 특성을 반영한 학교안전문화인증제와 같은 제도를 도입하여 학교안전문화 수준을 지속적·단계적으로 향상시킬 수 있는 정책 마련이 필요하다(양형모, 2017).

핀란드에서 안전교육은 기본적으로 주요 교과목과 통합해 이루어지고 있으며, 일부 학교에서는 안전 관련 대응 능력을 길러주기 위한 선택과목을 제공하기도 한다. 무엇보다 교사의 자율성을 강조하는 핀란드에서는 안전 관련 내용을 가르칠 때, 어떤 방법으로 어떻게 가르칠지에 대해 교사 스스로 결정할 수 있도록 하고 있다. 학생들에게 등·하교 시 이용할 수 있는 안전한 길을 안내하고, 학생 주변에서 일어날 수 있는 위험 요소를 감지하는 것은 학교와 학부모의 협력을 통해 다루어야 할 중요한 과제이며, 많은 지역 공무원들 역시 업무의 일환으로 학교와 협력하고 있다. 핀란드 교육기관들은 「구조법」과 「긴급서비스에 관한 정부법령」 등의 규정에 따라 안전 관련 훈련 및 대피 연습 등을 실제 기획 목적에 맞게 운영하고 있으며, 사회 대다수의 구성원들이 안전에 대한 중요성을 스스로 인지하고 있어 안전 관련 규정이 실효성 있게 작동하고 있다고 볼 수 있다. 핀란드 학교에서의 안전 관련 교육과 훈련은 학생 및 교직원들이 규정이나 제도에 의하여 타율적으로 따라가기보다는 스스로 위험 상황을 인지하고, 판단하여, 성공적으로 대피·대응하는 실질적인 능력을 길러주는 것에 초점이 맞추어져 있다. 학교안전교육의 방향과 내용이 학생에게 운신의 폭을 엄격하게 제한하고 금지하는 것에 그치는 것이 아니라 학생들이 생활의 모든 영역에서 안전을 도모하고 생명을 지키며 무엇보다 사고를 예방하고 사고 발생 시 적절하게 대응하도록 실질적인 도움이 되는 태도와 지식을 담고 있는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다(김영석, 2017).

핀란드의 경우, 학생들이 학교에 가는 길이나 학교 안팎에서 교육활동 과정에, 또는 집으로 돌아가는 길에 일어나는 모든 사고에 대해서도 지방정부가 책임지고 있다. 학교에 오고 가는 길, 또는 교육활동 도중에 일어난 사고라 할지라도 병원에서 치료해야 할 만큼 심각하지 않은 경우에는 학교의 교직원이나 학교간호사가 처리한다. 또한 핀란드에는 학생들의 고충을 상담하는(Grievance counseling) 제도가 있다. 폭행이나 사고 또는 질병으로 학교 친구가 사망한 경우 등 특별한 사건을 경험한 학생들의 트라우마 치유를 위한 특별한 상담프로그램을 진행하고 있다. 물론 트라우마 치유를 위한 모든 예산도 지방자치단체가 지원하고 있다. 학생들의 고충 상담이 있는 경우, 대부분 맨 처음 상담하는 전문가는 학교간호사와 학교심리학자 또는 학교복지사 등 학교 내의 전문가들이다. 정도가 심각해서 좀 더 높은 수준의 도움이나 처방이 필요할 경우에는 지방정부에서 치유 서비스를 제공하고 있는데, 이 역시 무료이다. 학생이 학교안전사고로 영구적인 장애를 갖게 되는 경우에는, 학교 보험에서 법적인 보상을 하고 있다. 만일 학생들이 민간 보험에 가입해 있는 경우, 그 보험에서도 함께 보상을 하고 있다.

이렇게 핀란드에서는 학생들의 안전 및 보건에 관해 학교와 공공서비스에 의해 원활하게 운영, 지원되고 있다. 핀란드 학교에서 학생의 안전과 복지에 관해 질 높은 서비스를 제공할 수 있는 것은 자신들의 역할과 임무가 무엇인지 잘 아는 학교 관계자, 즉 전문적 기술과 역량을 가진 교사와 학교간호사, 심리학자, 복지사 등이 함께하는 팀원들이 서로 적절하게 협력하는 시스템을 구축하고 있기 때문이다. 요컨대 핀란드는 학생들에게 안전 및 복지와 관련하여 최상의 서비스를 제공하기 위해 학교와 지방정부는 물론 국가 수준에서 긴밀한 협력과 지원이 이루어지고 있다. 학교에는 일어날 수 있는 다양한 학교안전사고에 대비하여 구체적인 매뉴얼과 효율적인 명령체계가 정립되어 있으며, 모든 교직원들은 자신들의 역할과 책임을 잘 숙지하고 있다(안승문, 2018). 핀란드 학교의 안전관리와 안전교육 체계를 요약하면 아래와 같다.

<표 4-6> 핀란드 학교의 안전관리 및 안전교육(예방활동)

김영석의 논문을 토대로 추가하는 등 수정 보완함.

구분	내 용	세부 내용
안전 관리	법적 근거	▪ 「구조법」 및 「긴급서비스에 관한 정부법령」
	응급상황 계획서	▪대피가 필요한 상황에서 구체적으로 어떠한 행동을 취해야 하는지를 명시 ▪학교장은 이 계획서가 언제나 최신 정보를 반영하도록 관리할 책임 ▪학교간호사, 심리학자, 복지사 등이 함께하는 팀원들이 적절한 역할
	안전관리 체계	▪대피 연습을 연간 1∼2회 실질적으로 실시 ▪핀란드 학교는 지역 경찰 및 지역 당국의 구조부서와 재난 대비 계획 단계에서부터 긴밀히 협조 ▪학교안전사고에 대비하여 구체적인 매뉴얼과 명령체계 정립 ▪사회구성원들이 안전은 기본적 권리라는 인식 아래 재난 대비에 적극 적으로 참여 ▪여러 전문가들로 구성된 ‘학생 복지팀’ 운영
안전 교육 (예방 활동)	특색 있는 안전교육	▪교사의 자율성이 중요시되는 핀란드에서는 안전교육을 어떤 방법 으로 실시할 것인지 교사가 결정, 진행 ▪학교, 학부모, 지역 공무원이 학생안전을 위해 유기적으로 협력 ▪트라우마 치유를 위한 특별한 상담 제도 운영
	교육내용	▪제한하고 금지하는 것이 아니라 학생들이 안전에 대해 건전한 태도 와 지식을 배우도록 교육내용 구성 ▪안전교육은 주요 교과목과 통합해 이루어지고, 안전 관련 대응 능력 을 향상, 제고하기 위한 선택과목 제공

나. 우리에게 주는 적용 및 시사점

첫째, 핀란드는 교육과 의료는 국가가 책임진다는 자세로 중앙정부와 지방정부가 적절하게 역할과 책임을 분담하여 세계가 부러워하는 교육 선진국을 만들었다. 또한 정치 논리와 경제 논리를 배제하고 교육 논리를 우선하여 교육개혁을 이끌어 어느 나라보다도 학생들이 행복하고 안전한 학교를 만들었다. 우리나라도 이제는 어느 당이 집권하든 여야를 초월하여, 정치 논리와 경제 논리가 아닌 교육 논리로 교육 문제를 풀어갈 필요가 있다. 또한 교육과 안전은 국가 수준에서 책임진다는 마음으로 핀란드처럼 과감하게 재정투입을 할 필요가 있다. 이제는 학교와 정부가 학생들의 건강과 안전까지도 책임져야 하는 시대이기 때문에 무상교육을 넘어 무상의료 방향으로 나갈 필요가 있다. 주지하다시피 우리나라도 2020년부터 만 1세 미만 어린이의 의료비 제로에 이어 2025년까지 초등학교 취학 전 모든 어린이에게 의료비 전액을 지원하는 정책을 추진하고 있다. 여기서 그치지 말고, 고교 졸업 시까지 교육활동 중 일어나는 학교안전사고에 대해 치료비 100%를 지원하는 방향으로 나가야 한다. 취학하여 고교 졸업 때까지 학교안전사고와 질병(자살 예방, 심리상담 등 포함)에 대해 치료비를 무상 지원하면, 전국에 있는 모든 학생들이 치료비 부담에서 벗어나는 실질적인 효과뿐만 아니라 안전하고 행복한 학교라는 심리적 안심, 정서적 안정 효과까지 얻게 될 것이다.

둘째, 핀란드의 교사들은 세계에서 가장 자율성과 전문성을 보장받고 있다. 교육 실천의 궁극적 책임은 교사들의 창의적인 실천에 맡겨져 있기 때문이다. 핀란드에서 학교안전교육은 기본적으로 주요 교과목과 통합해 이루어지고 있지만, 교육내용과 교수·학습 방법에 대해서는 교사들이 스스로 결정한다. 우리나라도 안전교육 7대 표준안 등을 경직되게 적용할 것이 아니라 교사들 스스로 그 내용과 방법을 결정해서 효과적으로 교육하도록 할 필요가 있다.

셋째, 학교마다 학교간호사와 심리학자, 복지사 등을 배치하고 있고, 이들을 중심으로 구성된 ‘학생 복지팀’이 서로 긴밀하게 협력하여 학교안전에 관해 중요한 역할을 수행하고 있다. 또한 학교, 지방자치단체, 공공 의료기관 등 세 기관에서 서로 협력하여 학생들에 대한 심리적, 정서적, 사회적, 의료적 돌봄과 지원을 적절히 분담하고 있다. 우리나라도 학교마다 학생들의 신체적, 정신적인 건강과 안전, 복지 등을 협의하는 ‘학생복지위원회’ 또는 ‘안전보건위원회’를 만들 필요가 있다. 이 협의체에는 기본적으로 보건교사, 상담교사, 학교안전담당관(향후 안전교사 및 안전전담직원), 영양교사, 체육교사 등이 참여하되, 필요에 따라 학생회장과 학부모회장 등도 함께 하면 더욱 바람직할 것이다. 이렇게 구성된 ‘학생복지위원회’ 또는 ‘안전보건위원회’를 통해 핀란드처럼 긴밀한 협력체계를 구축하여 학생들에게 안전, 보건, 복지 등에 대해 촘촘하게 지원할 필요가 있다. 그리고 핀란드의 법제를 참고하여 우리나라도 학교, 지방자치단체, 병원 등의 기관이 유기적으로 협력하여 학생들에 대한 심리적, 정서적, 사회적, 의료적 돌봄과 지원을 적절히 분담하여 수행할 필요가 있다.

넷째, 핀란드는 위기 상황 대처 및 관리에 관한 별도의 법제가 없음에도, 건물마다 스스로 계획서와 매뉴얼을 마련해 응급상황에 적절하게 대응하고 있다. 이를 통해 효율적인 법제 못지않게 안전의 중요성과 안전의식 함양, 성숙한 안전문화가 중요하다는 것을 일깨워준다. 아무리 좋은 법제와 정책을 마련해도 지키지 않으면 무용지물이다. 우리나라도 하향식, 일방적 정책과 제도보다 학생 등 학교 구성원들에게 안전의 중요성을 깨닫게 하여, 안전이 남의 일이 아니고 내 일이라는 생각에 스스로 찾아보고 자발적으로 참여하게 하는 등 안전의식 함양 및 성숙한 안전문화가 뿌리내리고 꽃피우도록 더욱 노력할 필요가 있다.

6. 소결 및 제언

미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 등 주요 국가의 학교안전 법제에 대해 주로 실효성과 체계성을 염두에 두고 살펴보았다. 외국 사례를 통해 우리나라 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템이 보다 효율성 있게 작동하도록 몇 가지 적용 및 시사점을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 학교안전사고 예방 및 학교안전관리 책임을 명확히 하고 안전교육을 지원하는 법제의 명문화와 「학교폭력예방법」, 「학교안전법」, 「학교보건법」을 「학교안전보건법」으로 통폐합할 필요가 있다. 미국은 학교에서 발생한 사고도 국가 차원의 위기관리체계 안에서 다루고 있고, 영국은 학교안전 관련 교육활동이 법령에 규정된 의무이다. 또한 미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 모두 지방자치단체의 역할과 책무가 크다. 특히 영국의 경우, 「교육법」, 「아동법」에 지자체는 재난 대피를 포함하여 학생의 안전 보장에 책임이 있음을 명시하고 있고, 일본도 경찰서 등 안전 관련 기관들과의 유기적인 협력을 ｢학교보건안전법｣에 규정하고 있어, 안전교육과 방재훈련 시 지역주민 및 유관기관의 적극적인 협조로 큰 효과를 보고 있다. 우리나라도 학교구성원뿐만 아니라 지방자치단체 및 유관기관도 학교안전에 책임과 의무가 있음을 「학교안전법」에 명문화할 필요가 있다.

미국과 독일은 학교폭력을 학교안전사고의 일환으로 보고 하나의 법률로 규율하고 있다. 우리나라의 경우, 「학교안전법」과 「학교폭력예방법」으로 각각 분리되어 있다. 학교폭력도 학교재해에 해당하고, 두 법의 보호 및 규제 대상이 같기에, 학교 현장의 혼란을 줄이고, 체계를 확립하며 효율성을 제고한다는 차원에서 단일 법률로 통합할 필요가 있다. 또한 우리나라는 「학교안전법」과 「학교보건법」으로 분리하고 있는 반면 일본과 영국은 「학교보건안전법」으로 하나의 법률이다. 마치 우리나라 「산업안전보건법」 체계와 같다. 안전과 보건은 서로 밀접한 관계를 맺고 있고, 「학교안전법」과 「학교보건법」 모두 보호 및 규제 대상이 동일하다는 점에서, 합리성과 효율성을 위해 우리나라도 「학교안전보건법」으로 통합할 필요가 있다. 요컨대 「학교폭력예방법」, 「학교안전법」, 「학교보건법」을 「학교안전보건법」으로 통합하고, ‘안전과보건’ 교과를 독립과목으로 신설, 학생들에게 필수과목으로 이수하게 하며, 학교마다 ‘안전보건부’라는 독립부서를 두어야 할 것이다. 물론 ‘안전보건부’에는 안전교사와 보건교사가 중심을 되어 역할을 수행한다. 이렇게 우리나라도 선진국 수준으로 학교안전 관련 법제를 새롭게 정립해 안전과 보건 업무가 체계화된 시스템과 효율적인 매뉴얼에 의해 작동하게 할 필요가 있다.

둘째, 국가 책임을 강화하는 차원에서 충분한 예산 지원과 인력 확보 및 교직원의 안전 전문성 향상을 위한 제도 마련, 그리고 일원화된 전문기관 등이 필요하다. 미국은 위기대응관리시스템뿐만 아니라 국가 차원에서 필요한 재정 및 교육자료 등을 지원하고 안전교육시설을 점검하고 있다. 또한 교원의 안전 전문성 향상을 위해 교사자격증 취득 및 연장 시, 안전 연수 수료증 제출을 의무화하고 있다. 일본은 현직 교직원은 물론이고 예비 교원에 대한 안전 관련 커리큘럼과 자원봉사자 양성 및 연수 프로그램도 활성화되어 있고, 안전문화 확산을 위해서도 심혈을 기울이고 있다. 독일은 학교마다 전문적인 안전책임자를 두고 있다. 특히 전문성 있는 교사를 ‘안전담당교사’로 지정하여 학교안전사고 예방과 안전관리 등 실효성을 꾀하고 있다. 일본은 일반직과 소방직, 소방직과 교사들 간의 파견 교류 제도를 시행하고 있다. 핀란드는 학교마다 학교간호사와 심리학자, 복지사 등을 배치하고 있고, 이들을 중심으로 구성된 ‘학생 복지팀’이 서로 긴밀하게 협력하여 학교안전에 관해 중요하고 세심한 역할을 수행하고 있다. 우리나라도 교직원의 안전 전문성 향상을 위해 심도 있는 연수와 함께 학교안전관리사 자격을 의무화할 필요가 있고, 안전교사와 안전전담직원이 포함된 학교안전담당관 제도를 도입해, 전문성을 갖춘 안전교사와 안전전담직원을 중심으로 학교 특성에 맞게 학교안전계획을 수립·시행하도록 할 필요가 있다. 아울러 학교에서 안전관리 업무를 추진하는데 도움을 제공하고 있는 미국의 학교안전센터, 영국의 보건안전청(HSE), 독일의 공적 보험기관과 같은 학교안전 전문기관이 필요하다.

셋째, 형평성 차원에서라도 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 업그레이드할 필요가 있고, 독일의 사회보험 수준으로 학교안전공제회의 역량을 제고할 필요가 있다. 영국은 「직장 내 보건안전법」(Health and Safety at Work Act)을 학교에도 적용하고 있다. 학교에는 「학교안전법」을, 사업장에는 「산업안전보건법」을 이원화하고 있는 우리나라와 달리 영국은 학교도 일반 사업장과 똑같이 이 법을 적용해, 사실상 학생을 근로자 수준으로 보호하고 있다. 따라서 우리처럼 형평성 문제 및 학교 구성원 간 갈등이 제기되지 않는다. 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 강화해 학생과 교직원을 근로자 수준으로 보호할 필요가 있다. 연령과 신분에 따라 안전 보장에 차별이 있어서는 안 되기 때문이다.

독일의 모든 학교는 공적 보험에 가입되어 있고, 사회보험 형식으로 운영하고 있기에 보험기관의 역할과 책무가 크고 중요하다. 보험기관이 학교안전 관련 자료 제공 및 안전교육을 지원하며, 체계적인 학교안전사고 예방에 관한 안내 및 홍보까지 하고 있다. 우리나라도 사회보험 형식에 걸맞게 학교안전공제회를 학교안전보건공단으로 전환해 보다 높은 전문성과 체계성을 가지고 학교안전사고 예방을 위한 대책 마련과 시행에 큰 역할을 하도록 할 필요가 있다.

넷째, 체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 작동하도록 학교안전망을 촘촘하게 튼실하게 구축할 필요가 있다. 다시 말해, 안전교육을 포함한 예방활동과 학교안전관리를 긴밀하게 연결하는 체계적이고 합리적인 시스템 구축이 절실하다. 우리나라도 세월호 사고 이후 새롭게 추가된 「학교안전법」의 조항에 따라 학교마다 학교안전계획을 세우고 안전교육을 실시하고 있으며 학교시설물을 점검하는 등 나름대로 학교안전사고를 줄이기 위해 노력하고 있다. 그러나 예방활동과 안전관리를 별개로 보는 경향이 있어 예방활동과 안전관리의 연계성이 느슨한 편이다. 특히 입시 위주의 교육 풍토로 인해 안전교육과 대피 훈련이 귀찮은 일로 전락해 형식화되거나 소홀한 경우가 많다. 미국의 ‘학교위기대응계획’과 일본의 ‘위기관리매뉴얼’ 등을 벤치마킹하여 우리나라도 기존의 예방 중심의 안전관리에서 사전 관리, 발생 시 대응, 사후 관리까지 일련의 과정을 아우르는 체계적인 학교안전사고 예방 및 안전관리시스템을 구축할 필요가 있다. 즉 예방과 관리의 통합적, 연계적 운영을 도모하여야 한다.

다섯째, 학교안전사고 예방활동과 안전교육의 패러다임 전환이 필요하다. 미국처럼 학교 실정과 지역 특성을 고려한 안전교육, 위기 상황에 적절하게 대응하는 위험교육, 영국처럼 학령기별 특성을 고려한 발달단계 맞춤형 안전교육, 모든 재난을 실제 상황처럼 체험하게 하는 PSHEE 프로그램, 독일처럼 유관기관의 긴밀한 협력 아래 다양하게 이뤄지는 체험형 안전교육, 사회성 교육과 지속 가능한 환경교육까지 나아가는 철학 있는 안전교육, 일본처럼 다양한 체험관 및 체험교육센터를 통해 실감 나는 안전교육, 재난 상황에서 피해를 감소시킬 수 있는 능력과 스스로 재난에 슬기롭게 대응할 수 있는 능력을 키우는 교육, 핀란드처럼 교육전문가인 교사를 신뢰하고 학교안전교육 내용과 방법까지 교사 스스로 정해 실천하게 하는 자율성과 창의성 등 외국의 우수사례를 참고하여 우리나라도 학생들에게 실질적으로 도움을 주는 예방활동과 안전교육의 패러다임 대전환이 필요하다.

여섯째, 평소 지역 유관기관·단체 등과 안전시스템을 긴밀하게 공유, 연계하여 지역사회와의 네트워크를 구축할 필요가 있다. 학교는 자체적인 사고조사, 대응, 지원 등에 있어 일정한 한계가 있고, 학교에서 보유하고 있는 인력과 장비만으로는 대응이 어려운 대형사고나 재난 발생 시, 행정구청·소방서·경찰서 등 지역에서 보유하고 있는 자원을 바로 지원받을 수 있는 체계를 구축할 필요가 있다. 평소 피난소 운영을 위해 학교와 지역주민이 협력체계를 구축하고 있어, 재해 발생 시 지자체로부터 인력과 물자를 제공받고 있는 일본과, 지역 경찰과 지역 기관의 구조 부서와 계획 단계부터 긴밀하게 협력하는 체계를 구축하고 있는 핀란드, 그리고 국가 수준의 재난계획에 학교까지 포함해 통일된 위기대응체계를 이룬 미국의 사례를 참고해 우리나라도 지역 유관기관 등이 보유하고 있는 자원을 공유할 수 있는 시스템을 마련해야 한다. 그렇게 되면 학교 실정과 지역 특성에 걸맞고, 훨씬 전문성 있는 체험형 안전교육과 방재 훈련이 이뤄질 것이며, 무엇보다 실제로 재해 발생 시 차분하고 신속하게 대응하여 수습과 복구가 빠르게 진행될 것이다. 아울러 핀란드처럼 우리나라도 학교, 지방자치단체, 병원 등의 기관이 유기적으로 협력하여 학생들에 대한 심리적, 정서적, 사회적, 의료적 돌봄과 지원을 적절히 분담하여 수행할 필요가 있다.

일곱째, 실효성 있는 학교안전 위험성 평가 등을 실시하여 사고 발생률을 낮출 필요가 있다. 미국은 학교안전 위험성 평가를 통해 학교안전사고 저감 노력이 부족한 학교는 학교 지정을 취소하기도 한다. 버지니아주의 경우, 학교를 폐쇄하는 훈련까지 한다. 우리나라도 위험성 평가를 통해, 사고 많은 ‘위험한 학교’는 학교안전사고 감소 및 재발 방지 계획서 제출, 안전전문가를 통한 종합적 컨설팅을 해줄 필요가 있다. 즉 정확한 사고 원인 분석 및 맞춤형 재발 방지 대책을 세워 시행하도록 도와주는 제도가 절실하다. 또한 우리나라도 학교안전보건공단이 설립되기 전까지는 학교안전공제회와 안전 전문가 중심으로 ‘학교안전TF팀’을 구성하여 학교안전사고 분석 및 재발 방지 대책 등 그 결과를 매년 교육청과 의회에 제출하도록 할 필요가 있다. 아울러 사고 발생 시 효과적으로 대응하는 시스템을 구축할 필요가 있다. 인명 사고 시에는 응급조치와 구급체계(119신고, 병원 이송, 학부모 연락 등) 시스템이, 시설물 사고 시에는 사고 시설물을 개선하고 복구하는 등의 대응 시스템이 필요하고, 사고 후에는 지원 및 보상시스템을 구축할 필요가 있다. 사고 후 조치사항으로 피해 학생에 대한 보상은 물론 필요한 경우 심리치료, 학습결손 지원방안, 외상 및 정신적 원인에 의한 학교생활 부적응 관리시스템 등이 필요하기 때문이다.

여덟째, 학교 경계와 보안을 더욱 강화할 필요가 있다. 무기 소지 반입을 막기 위해 CCTV와 금속탐지기를 설치하는 등 미국은 철저하게 출입자의 신원을 확인해 학교안전사고를 미연에 방지하고자 노력하고 있다. 우리나라도 방문자의 신원과 무기 소지 여부를 확인하는 등 학교 경비와 안전 강화를 위해 더욱 노력할 필요가 있다. 또한 미국처럼 우리나라도 어린이 및 청소년 보호를 위해 초등학교뿐만 아니라 고등학교 주변까지 스쿨존으로 설정할 필요가 있다. 아울러 우리나라도 경찰청과 긴밀히 협조하여 학교경찰 제도를 실효성 있게 운영할 필요가 있다.

아홉째, 학생안전 법제에 학생의 권리와 의무를 함께 명시할 필요가 있다. 독일은 학생이 참여할 권리부터 이의제기할 수 있는 소청권까지 부여하고 있고, 반대로 수업 방해, 위험물 반입 등 하면 안 되는 의무도 명확하게 규정하고 있다. 우리나라 「학교안전법에」도 독일 법제를 참고하여 학생의 권리와 의무를 구체적으로 명문화해, 원칙과 기준에 의해 합리적으로 운영되는 학교안전문화를 조성할 필요가 있다.

열 번째, 우리나라도 ‘갭 이어(Gap Year)’ 와  같은 제도 도입을 검토할 필요가 있다. 영국에서 시작했지만, 요즘은 미국의 일부 학생들도 ‘갭 이어’ 기간에 많은 경험과 체험을 통해 자연스럽게 안전의식을 체득, 고양하고 있다. 학생들에게 재충전 및 견문을 넓힐 수 있는 기회와 시간을 제공하면 그동안 학교안전교육을 통해 배우고 익혔던 지식과 능력을 직접 온몸으로 활용해 보는 의미 있는 기간이 될 것이다. 또한 핀란드는 위기 상황 대처 및 관리에 관한 별도의 법제가 없음에도, 건물마다 스스로 계획서와 매뉴얼을 만들어 응급상황에 슬기롭게 대응하고 있다. 이를 통해 법제 못지않게 안전의식 함양과 성숙한 안전문화가 얼마나 중요한지 일깨워준다. 우리나라도 하향식의 일방적 정책보다 학생 등 학교 구성원들에게 안전의 중요성을 깨닫게 하여 스스로 움직이고 자발적으로 참여하게 하는 등 안전의식 함양 및 성숙한 안전문화가 뿌리내리도록 더욱 노력할 필요가 있다.

<표 4-7> 주요 내용 정리

명문화 및 통폐합	학교안전사고 예방 및 학교안전관리 책임 명확히 하고 안전교육 지원하는 법제의 명문화와 「학교폭력예방법」, 「학교안전법」, 「학교보건법」을 「학교안전보건법」으로 통폐합할 필요 있음.
전문성 향상 및 전문기관 필요성	국가 책임을 강화하는 차원에서 충분한 예산 지원과 인력 확보 및 교직원의 안전 전문성 향상 위한 제도 마련, 미국의 학교안전센터, 영국의 보건안전청(HSE), 독일의 공적 보험기관과 같은 전문기관 필요.
「학교안전법」 강화 및 학교안전공제회 역량 제고	「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 학생 보호 등 내용을 강화할 필요가 있고, 독일의 사회보험 수준으로 학교안전공제회의 역량을 제고할 필요 있음.
튼실한 학교안전망 구축	미국의 ‘학교위기대응계획’과 일본의 ‘위기관리매뉴얼’ 등을 참고하여 체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 작동하도록 학교안전망을 촘촘하게 튼실하게 구축할 필요 있음.
패러다임 전환	외국의 우수사례를 참고하여 우리나라도 학생들에게 실질적으로 도움을 주는 학교안전사고 예방활동과 안전교육의 패러다임 전환 필요.
유관기관·단체 협력	평소 지역 유관기관·단체 등과 안전시스템 긴밀하게 공유, 연계하여 지역사회와의 네트워크 구축할 필요 있음.
실효성 있는 위험성 평가 등	실효성 있는 학교안전 위험성 평가 등을 실시, 사고 발생률 낮출 필요 있고, 학교안전공제회와 안전전문가 중심으로 ‘학교안전TF팀’ 구성, 학교안전사고 분석 및 재발 방지 대책 등 그 결과를 매년 교육청과 의회에 제출하도록 할 필요 있음.
학교 보안 강화 등	학교 경계와 보안을 더욱 강화할 필요 있고, 특히 미국처럼 어린이 및 청소년 보호를 위해 초등학교뿐만 아니라 고등학교 주변까지 스쿨존으로 설정할 필요 있음.
권리·의무 명시 및 ‘갭 이어’	독일처럼 학생안전 법제에 학생의 권리와 의무를 함께 명시할 필요가 있고, 영국의 ‘갭 이어(Gap Year)’와 같은 제도 도입을 검토할 필요 있음.

Ⅴ. 학교안전 관련 법제 고찰 및 분석

1. 학교안전 관련 법제 비교 분석

학교안전 관련 법제에는 「학교안전법」 외에도 다수가 존재한다. 학교안전 관련 법률들은 대체로 학교안전권 확보 차원에서, 「헌법」 정신과 및 「교육기본법」의 기조에 따라 제정되었다. 그러나 시대적 요구와 사회적 추세, 그리고 관련 단체·기관들의 입법 요구에 따라 그때그때 급하게 제정한 경우도 있다 보니, 직간접적으로 학교 안전과 관련된 법제가 무려 20여 개가 넘는다. 즉 「교육기본법」, 「초·중등교육법」, 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」, 「국민 안전교육진흥기본법」, 「도로교통법」, 「학교보건법」, 「어린이 안전관리에 관한 법」, 「어린이 식생활 안전관리특별법」, 「아동복지법」, 「학교급식법」, 「교육환경 보호에 관한 법」, 「교육시설 등의 안전 및 유지관리 등에 관한 법률」, 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」, 「석면안전관리법」 등 손꼽기 어려울 정도로 많을 뿐만 아니라 복잡하기까지 하고, 아주 혼란스럽게 흩어져 있어 여러 가지 부작용을 낳고 있다. 특히 법제 간의 관계가 모호해 중첩되기도 하고 옥상옥(屋上屋) 규정이 문제를 낳기도 한다. 실효성과 체계성 측면에서 볼 때 일부 개정이 아니라 원점에서 대대적인 법제 정비를 통해 교통정리가 필요한 시점이다. 현재 학교안전 관련 법제에는 어떤 것들이 있고, 문제점은 무엇이며, 바람직한 개선방안은 무엇인가 제시해 보고자 한다.

가. 「교육기본법」

「교육기본법」은 교육에 관한 국민의 권리와 의무를 규정하고, 국가와 지방자치단체의 책무를 정하여 교육 제도와 운영에 관한 기본적인 사항을 명문화하고 있다. 이 법은 제3조에 ‘학습권’, 제5조에 ‘교육의 자주성’ 등을 통해 누구나 안전한 환경에서 교육을 받을 권리를 보장하고 있다. 또한 제17조 5에 ‘학교안전’에 대해서도 언급하고 있고, 제27조에 ‘국가와 지방자치단체는 학생과 교직원의 건강 및 복지를 증진하기 위해 필요한 시책을 수립·실시하여야 한다’고 언급하고 있다. 다만 학생 및 교직원의 안전 보장과 사고 예방 정도만 짧게 명시하고 안전교육에 관한 내용은 빠져있는 등 학교안전과 관련해서는 기본법의 역할을 하지 못하고 있다는 게 지배적 평가이다. 이에 「교육기본법」에 안전 조항을 명확하게 추가하든지, 아예 별도로 ｢학교안전기준법｣ 또는 ｢학교안전기본법｣을 제정하자는 목소리가 높다.

교육기본법

제3조(학습권) 모든 국민은 평생에 걸쳐 학습하고, 능력과 적성에 따라 교육받을 권리를 가진다.

제5조(교육의 자주성) ① 국가와 지방자치단체는 교육의 자주성과 전문성을 보장하여야 하며, 국가는 지방자치단체의 교육에 관한 자율성을 존중하여야 한다.

제17조의5(안전사고 예방) 국가와 지방자치단체는 학생 및 교직원의 안전을 보장하고 사고를 예방할 수 있도록 필요한 시책을 수립·실시하여야 한다.

제27조(보건 및 복지의 증진) ① 국가와 지방자치단체는 학생과 교직원의 건강 및 복지를 증진하기 위하여 필요한 시책을 수립·실시하여야 한다.

나. 「초•중등교육법」

｢초･중등교육법｣은 초·중등 교육에 관해 규정한 법으로, ‘학교의 종류, 의무 교육, 학생 자치 활동, 교직원의 구분, 학교생활 기록’ 등을 명시하고 있다. 이 법 제30조 8항은 학생의 안전과 관련하여 학교장과 교육감의 책무를 규정하고 있다. 즉 외부인의 무단출입이나 학교폭력 및 범죄 예방을 위해, 학교 내 출입자의 신분 확인 절차 등 세부 기준 사항, 영상정보처리기기 설치에 관한 사항, 학교 주변의 순찰･감시활동 계획 등을 작성하도록 하고 있다. 그러나 학생의 안전 관련 내용을 명시하고 있기는 하지만 그 범위를 범죄 등에 국한하고 있다는 점은 아쉽다. 학교안전을 침해하는 위험 요소의 범위를 보다 확대할 필요성이 있다(김갑석, 2019).

초·중등교육법

제30조 8항(학생의 안전 대책 등) ① 국립학교의 경우에는 학교의 장이, 공립 및 사립학교의 경우에는 교육감이 시·도의 교육규칙으로 정하는 바에 따라 학교시설(학교 담장을 포함)을 설치·변경하는 경우에는 외부인의 무단출입이나 학교폭력 및 범죄의 예방을 위하여 학생 안전 대책을 수립하여 시행하여야 한다.

② 학교의 장은 학생의 안전을 위하여 다음 각 호의 사항을 시행하여야 한다.

1. 학교 내 출입자의 신분 확인 절차 등의 세부 기준 수립에 관한 사항

2. 영상정보처리기기의 설치에 관한 사항

3. 학교 주변에 대한 순찰·감시 활동 계획에 관한 사항

다. 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」

｢학교폭력예방 및 대책에 관한 법률｣(약칭: 학교폭력예방법)은 학교폭력을 예방·근절하기 위해 제정한 법으로, 학교폭력 예방에 대한 책무를 국가, 교육부장관, 지방자치단체장, 교육감 등에게 부여하고 있다. 이 법은 학교폭력 피해 학생의 보호, 가해 학생의 선도·교육 및 피해 학생과 가해 학생 간의 분쟁 조정을 통해 학생의 인권을 보호하고 학생을 건전한 사회구성원으로 육성함에 있다고 명시하고 있다. 즉 학생이 학교에서 학교폭력이라는 위험 요소에 노출되지 않고 안전하게 학교생활을 할 수 있도록 보장하라는 것이다.

학교폭력 예방법

제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) ① 국가 및 지방자치단체는 학교폭력을 예방하고 근절하기 위하여 조사·연구·교육·계도 등 필요한 법적·제도적 장치를 마련하여야 한다.

제11조(교육감의 임무)

① 교육감은 시·도 교육청에 학교폭력의 예방과 대책을 담당하는 전담부서를 설치·운영하여야 한다.

② 교육감은 관할 구역 안에서 학교폭력이 발생한 때에는 해당 학교의 장 및 관련 학교의 장에게 그 경과 및 결과의 보고를 요구할 수 있다.

③ 교육감은 관할 구역 안의 학교폭력이 관할 구역 외의 학교폭력과 관련이 있는 때에는 그 관할 교육감과 협의하여 적절한 조치를 취하여야 한다.

④ 교육감은 학교의 장으로 하여금 학교폭력의 예방 및 대책에 관한 실시계획을 수립·시행하도록 하여야 한다.

⑤ 교육감은 제12조에 따른 심의위원회가 처리한 학교의 학교폭력 빈도를 학교의 장에 대한 업무수행 평가에 부정적 자료로 사용하여서는 아니 된다.

⑥ 교육감은 제17조 제1항 제8호에 따른 전학의 경우 그 실현을 위하여 필요한 조치를 취하여야 하며, 제17조 제1항 제9호에 따른 퇴학 처분의 경우 해당 학생의 건전한 성장을 위하여 다른 학교 재입학 등의 적절한 대책을 강구하여야 한다.

⑦ 교육감은 대책위원회 및 지역위원회에 관할 구역 안의 학교폭력의 실태 및 대책에 관한 사항을 보고하고 공표하여야 한다. 관할 구역 밖의 학교폭력 관련 사항 중 관할 구역 안의 학교와 관련된 경우에도 또한 같다.

⑧ 교육감은 학교폭력의 실태를 파악하고 학교폭력에 대한 효율적인 예방대책을 수립하기 위하여 학교폭력 실태조사를 연 2회 이상 실시하고 그 결과를 공표하여야 한다.

⑨ 교육감은 학교폭력 등에 관한 조사, 상담, 치유프로그램 운영 등을 위한 전문기관을 설치·운영할 수 있다.

⑩ 교육감은 관할 구역에서 학교폭력이 발생한 때에 해당 학교의 장 또는 소속 교원이 그 경과 및 결과를 보고하면서 축소 및 은폐를 시도한 경우에는 「교육공무원법」 제50조 및 「사립학교법」 제62조에 따른 징계위원회에 징계 의결을 요구하여야 한다.

제15조(학교폭력 예방교육 등)

① 학교의 장은 학생의 육체적·정신적 보호와 학교폭력의 예방을 위한 학생들에 대한 교육(학교폭력의 개념·실태 및 대처방안 등을 포함하여야 한다)을 학기별로 1회 이상 실시하여야 한다.

② 학교의 장은 학교폭력의 예방 및 대책 등을 위한 교직원 및 학부모에 대한 교육을 학기별로 1회 이상 실시하여야 한다.

③ 학교의 장은 제1항에 따른 학교폭력 예방교육 프로그램의 구성 및 그 운용 등을 전담기구와 협의하여 전문단체 또는 전문가에게 위탁할 수 있다.

④ 교육장은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 학교폭력 예방교육 프로그램의 구성과 운용계획을 학부모가 쉽게 확인할 수 있도록 인터넷 홈페이지에 게시하고, 그 밖에 다양한 방법으로 학부모에게 알릴 수 있도록 노력하여야 한다.

⑤ 그 밖에 학교폭력 예방교육의 실시와 관련한 사항은 대통령령으로 정한다.

라. 「국민 안전교육진흥 기본법」

「국민 안전교육진흥 기본법」(약칭: 국민안전교육법)은 국민의 안전교육 진흥에 필요한 사항을 규정함으로써 재난으로부터 안전한 사회를 만들기 위해 제정한 법으로, 안전교육 기본계획의 수립·시행과 안전교육의 시행·추진·관리에 관하여 명시하고 있다. 즉 이 법에서는 학생의 안전과 관련하여 안전사고의 예방을 위한 안전교육을 실시하도록 규정하고 있다. 다만 안전사고의 예방을 위해 안전교육을 실시하도록 하고 있을 뿐, 구체적인 교육 시간 및 실시 횟수 등에 대한 내용은 없다. 또한 학교 등 교육기관에서 안전교육을 실시하지 않았을 경우 제재한다는 처벌조항도 없다.

국민 안전교육 진흥 기본법

제2조(정의) 1. "안전교육"이란 국민이 안전에 대한 중요성을 인식하고 각종 재난 및 안전사고 발생 시 이에 효과적으로 대처할 수 있도록 안전에 대한 지식이나 기능을 습득하는 교육을 말한다. 2. "안전교육 전문인력"이란 안전교육이나 이와 관련된 연구를 수행할 수 있는 지식과 능력을 가진 사람으로서 대통령령으로 정하는 자격을 갖춘 사람을 말한다.

제10조(학교 등에서의 안전교육) ① 다음 각 호에 해당하는 자에 대한 교육을 관장하는 기관의 장은 해당 교육대상자에 대하여 안전교육을 실시하여야 한다. 1. 「영유아보육법」 제2조 제3호에 따른 어린이집의 영유아 2. 「유아교육법」 제2조 제2호에 따른 유치원의 유아 3. 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교의 학생 4. 「고등교육법」 제2조에 따른 학교의 학생

② 행정안전부장관은 교육부장관과 협의하여 다음 각 호의 사항을 지원할 수 있다. 1. 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교에서의 안전교육 실시에 관한 사항 2. 학교 안전교육 관련 자료의 개발 및 보급에 관한 사항 3. 그 밖에 학교 안전교육의 원활한 추진을 위하여 필요한 사항

③ 행정안전부장관은 안전에 관한 사항이 학교의 교과과정 등 교육활동에 반영될 수 있도록 교육부장관과 협의할 수 있다.

제17조(안전교육 실태점검 및 평가) ① 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제9조부터 제13조까지의 규정에 따라 실시하는 안전교육의 이행실적을 행정안전부장관에게 제출하여야 한다.

② 행정안전부장관은 제1항에 따라 제출된 안전교육 이행실적에 대한 점검을 실시하여야 한다.

③ 행정안전부장관은 제2항에 따른 점검 결과를 다음 각 호의 평가에 반영하도록 해당 기관 및 학교의 장에게 요청할 수 있다. 1. 「정부업무평가 기본법」 제14조 제1항 및 제18조 제1항에 따른 중앙행정기관 및 지방자치단체의 자체평가 2. 「초·중등교육법」 제9조 제2항에 따른 학교 평가

④ 행정안전부장관은 제2항에 따른 점검 결과를 대통령령으로 정하는 바에 따라 언론 등에 공표하여야 한다.

⑤ 그 밖에 안전교육 이행실적의 점검 방법·시기 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

마. 「도로교통법」

「도로교통법」은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지, 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하기 위하여 제정한 법으로, 이 법은 학생의 안전과 관련하여 유치원과 초등학교 주변에 어린이 보호구역을 지정, 차량의 통행속도를 제한하도록 규정하고 있다. 다만 어린이보호구역의 지정 및 관리 책임, 보호구역 내 학생들의 교통안전 확보 책임 역시 지방자치단체 및 경찰청에 있음에도 불구하고, 교통사고의 위험으로부터 학생들을 안전하게 보호하기 위한 안전 시설물 설치나 단속 강화를 시행하기보다 권한도 책임도 없는 학교에 철저한 교통안전교육을 통해 학생들에게 교통사고 발생 위험을 스스로 피하도록 하라고 요구하는 경향이 강하다.

도로교통법

제1조(목적) 이 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다.

제12조(어린이 보호구역의 지정 및 관리) ① 시장 등은 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설이나 장소의 주변 도로 가운데 일정 구간을 어린이 보호구역으로 지정하여 자동차 등과 노면전차의 통행속도를 시속 30킬로미터 이내로 제한할 수 있다.

⑤ 시장 등은 제1항에 따라 지정한 어린이 보호구역에 어린이의 안전을 위하여 다음 각 호에 따른 시설 또는 장비를 우선적으로 설치하거나 관할 도로관리청에 해당 시설 또는 장비의 설치를 요청하여야 한다.

1. 어린이 보호구역으로 지정한 시설의 주 출입문과 가장 가까운 거리에 있는 간선도로상 횡단보도의 신호

2. 속도 제한, 횡단보도, 기점(起點) 및 종점(終點)에 관한 안전표지

3. 「도로법」 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 과속 방지 시설 및 차마의 미끄럼을 방지하기 위한 시설

4. 그 밖에 교육부, 행정안전부 및 국토교통부의 공동부제53조의 3(어린이통학버스 운영자 등에 대한 안전교육) 판례

① 어린이통학버스를 운영하는 사람과 운전하는 사람 및 제53조 제3항에 따른 보호자는 어린이통학버스의 안전운행 등에 관한 교육(이하 "어린이통학버스 안전교육")을 받아야 한다.

② 어린이통학버스 안전교육은 다음 각 호의 구분에 따라 실시한다.

1. 신규 안전교육: 어린이통학버스를 운영하려는 사람과 운전하려는 사람 및 제53조 제3항에 따라 동승하려는 보호자를 대상으로 그 운영, 운전 또는 동승을 하기 전에 실시하는 교육

2. 정기 안전교육: 어린이통학버스를 계속하여 운영하는 사람과 운전하는 사람 및 제53조 제3항에 따라 동승한 보호자를 대상으로 2년마다 정기적으로 실시하는 교육

③ 어린이통학버스를 운영하는 사람은 어린이통학버스 안전교육을 받지 아니한 사람에게 어린이통학버스를 운전하게 하거나 어린이통학버스에 동승하게 하여서는 아니 된다.

④ 그 밖에 어린이통학버스 안전교육의 방법·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

바. 「학교보건법」

「학교보건법」은 학교의 보건관리에 필요한 사항을 규정하여 학생과 교직원의 건강을 보호•증진하기 위해 제정하였다. 이 법은 학교보건에 대한 국가와 지방자치단체의 의무, 학교보건에 필요한 시설구비, 학교의 환경위생 및 식품위생, 학교환경위생정화구역 설정과 금지행위 등, 학교설립에 따른 교육환경 보호, 정비구역 안의 학교 교육환경 보호, 건강검사 등, 학생건강증진계획의 수립·시행, 감염된 경우 등교 중지, 보건교육, 학생의 안전관리, 교직원의 보건관리, 질병의 예방, 학교에 두는 의료인·약사 및 보건교사, 보건기구의 설치, 학교보건위원회 운영 등에 대해 규정하고 있다. 이 법 제9조의 2는 교육부장관과 학교장이 심폐소생술 등 응급처치교육을 의무적으로 실시하도록 규정하고 있고, 제12조에 학교장은 학생의 안전사고를 예방하기 위한 학교의 시설･장비의 점검 및 개선, 학생에 대한 안전교육, 그 밖의 필요한 조치를 하여야 한다고 명시하고 있다. 「산업안전보건법」은 안전과 보건을 단일한 법체계 안에 두고 있다. 효율성을 위해 「학교안전법」과 「학교보건법」을 통폐합하여 「학교안전보건법」으로 새롭게 개정할 필요가 있다.

학교보건법

제9조 1항(학생의 보건관리) 학교의 장은 학생의 신체 발달 및 체력 증진, 질병의 치료와 예방, 음주·흡연과 마약류를 포함한 약물 오용(誤用)·남용(濫用)의 예방, 성교육, 이동통신단말장치 등 전자기기의 과의존 예방, 도박 중독의 예방 및 정신건강 증진 등을 위하여 보건교육을 실시하고 필요한 조치를 하여야 한다.

제9조 2항(보건교육 등) ① 교육부장관은 「유아교육법」 제2조 제2호에 따른 유치원 및 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교에서 모든 학생들을 대상으로 심폐소생술 등 응급처치에 관한 교육을 포함한 보건교육을 체계적으로 실시하여야 한다. 이 경우 보건교육의 실시 시간, 도서 등 그 운영에 필요한 사항은 교육부장관이 정한다.

② 「유아교육법」 제2조 제2호에 따른 유치원의 장 및 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교의 장은 교육부령으로 정하는 바에 따라 매년 교직원을 대상으로 심폐소생술 등 응급처치에 관한 교육을 실시하여야 한다.

③ 「유아교육법」 제2조 제2호에 따른 유치원의 장 및 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교의 장은 제2항에 따른 응급처치에 관한 교육과 연관된 프로그램의 운영 등을 관련 전문기관·단체 또는 전문가에게 위탁할 수 있다.

제12조(학생의 안전관리) 학교의 장은 학생의 안전사고를 예방하기 위하여 학교의 시설·장비의 점검 및 개선, 학생에 대한 안전교육, 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다.

사. 「어린이 안전관리에 관한 법률」

「어린이 안전관리에 관한 법률｣(약칭: 어린이안전법)은 어린이 안전을 확보하여, 어린이가 행복하고 건강한 삶을 누릴 수 있는 환경을 조성하기 위해 제정되었다. 이 법은 어린이의 안전교육과 안전기준, 안전을 위한 책무 등을 규정하고 있다. 다만 이 법은 국가 및 지방자치단체의 책무, 어린이 안전 종합계획의 수립, 안전사고 예방을 위한 실태조사, 어린이 안전교육, 어린이 안전교육관리시스템의 구축·운영 등을 명시하고 있는데, 대부분의 내용이 「학교안전법」 등과 중복되고 있다. 결국 「초·중등교육법」에 따른 초등학교 및 특수학교는 「학교안전법」과 「어린이안전법」 등 두 법의 적용 대상이 되는 셈이다.

어린이 안전관리에 관한 법

제1조(목적) 이 법은 어린이의 생명과 신체에 대한 위험을 예방하고 어린이안전을 확보하기 위한 사항을 규정함으로써 어린이가 행복하고 건강한 삶을 누릴 수 있는 환경을 조성하는 것을 목적으로 한다.

제4조(국가 및 지방자치단체의 책무)

① 국가 및 지방자치단체는 어린이안전을 확보하기 위하여 정책을 수립하고 이를 시행할 책임을 지며, 어린이 안전사고를 사전에 예방하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

② 국가 및 지방자치단체는 보호자 또는 어린이이용시설 관리 주체 등에게 교육 등 필요한 사항을 지원하여야 하며, 필요한 재원을 우선적으로 확보하기 위해 노력하여야 한다.

③ 국가 및 지방자치단체는 다른 법률에 따라 중장기계획 및 연도별 시행계획 등 주요 정책을 수립하는 경우 제7조에 따른 어린이안전 종합계획을 고려하여야 한다.

제7조(어린이안전 종합계획의 수립)

① 행정안전부장관은 5년마다 어린이안전 종합계획(이하 "종합계획")을 수립하고, 「재난 및 안전관리 기본법」 제9조에 따른 중앙안전관리위원회의 심의를 거쳐 이를 확정한다. 수립된 종합계획을 변경할 때에도 또한 같다.

② 종합계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 어린이안전 확보를 위한 기본목표와 추진 방향

2. 관계 부처별 주요 추진과제와 추진 방법

3. 관련 기초 조사 및 연구계획

4. 필요한 재원의 규모와 조달방안

5. 어린이안전에 관한 기반 조성, 제도 개선 및 평가에 관한 사항

6. 그 밖에 어린이안전의 확보 및 관리를 위하여 필요한 사항

③ 종합계획의 수립절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제10조(안전사고 예방을 위한 실태조사 등) ① 행정안전부장관, 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 어린이 안전사고의 예방을 위한 실태조사, 위험성 평가 및 관련 연구를 직접 수행하거나 전문기관 또는 전문가에게 위탁할 수 있다.

② 행정안전부장관, 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 실태조사를 위하여 필요한 경우 관계기관 또는 단체의 장에게 관련 자료의 제출을 요청할 수 있다. 자료 제출을 요청받은 자는 정당한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다.

③ 제1항에 따른 조사·평가 등의 시기·방법·절차 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제12조(조사 결과에 따른 조치)

① 행정안전부장관, 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제10조에 따른 실태조사, 위험성 평가 또는 제11조에 따른 현장 조사를 한 후 그 결과에 따라 보호자나 어린이이용시설 관리주체에게 개선을 권고하거나 시정을 명령할 수 있다.

② 행정안전부장관·관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 실태조사 결과, 위험성 평가 결과 및 시정명령을 한 사실을 공표할 수 있다.

제16조(어린이안전교육)

① 어린이이용시설 관리주체는 종사자에게 응급처치 실습 등을 포함한 어린이안전교육을 실시하여야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 바에 따른 어린이안전교육 전문기관에 위탁할 수 있다.

② 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 어린이안전교육을 지도·감독하여야 하고 필요한 경우 어린이안전교육을 직접 시행할 수 있다.

③ 행정안전부장관은 어린이안전교육에 관한 기준 등을 마련하여 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 제공할 수 있다.

제6장 벌칙

제18조(과태료)

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다.

1. 제11조에 따른 현장 조사와 관련하여 거짓으로 자료를 제출하거나 정당한 사유 없이 자료 제출 거부 또는 관계 공무원의 출입·조사를 거부한 자

2. 제12조 제1항에 따른 시정명령을 정당한 이유 없이 이행하지 아니한 자

3. 제14조 제2항을 위반하여 안전사고의 위험을 신고한 사람에게 신고행위를 이유로 불이익 조치를 한 자

② 제13조 제1항을 위반하여 즉시 응급의료기관 등에 신고, 이송조치 및 그 밖에 필요한 조치를 하지 아니한 자에게는 300만 원 이하의 과태료를 부과한다.

③ 제1항 및 제2항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다) 또는 교육감·교육장이 부과·징수한다.

아. 「아동복지법」

「아동복지법」은 아동이 건강하게 출생하여 행복하고 안전하게 자랄 수 있도록 아동의 복지를 보장하기 위해 제정한 법률이다. 이 법은 성폭력 및 아동학대 예방, 실종•유괴의 예방과 방지, 감염병 및 약물 오남용 예방 등 보건위생 관리, 재난 대비 안전, 교통안전에 대한 계획 수립과 교육을 명시하고 있다. 또한 아동에 대한 범죄 예방을 위하여 보호 인력의 배치에 대한 내용도 언급하고 있다. 다만 이 법에서 아동이란 18세 미만인 사람을 말하고 있어, 학교에 재학 중인 학생은 거의 대부분 「아동복지법」의 대상이다. 따라서 「학교안전법」과 「학교보건법」 등 학교안전 관련 많은 법제들과 중첩된다는 점에서 문제가 발생하고 혼란을 야기하고 있다. 따라서 이에 대한 개선이 필요하다.

아동복지법

제1조(목적) 이 법은 아동이 건강하게 출생하여 행복하고 안전하게 자랄 수 있도록 아동의 복지를 보장하는 것을 목적으로 한다.

제5조(보호자 등의 책무) ① 아동의 보호자는 아동을 가정에서 그의 성장 시기에 맞추어 건강하고 안전하게 양육하여야 한다. ② 아동의 보호자는 아동에게 신체적 고통이나 폭언 등의 정신적 고통을 가하여서는 아니 된다. ③ 모든 국민은 아동의 권익과 안전을 존중하여야 하며, 아동을 건강하게 양육하여야 한다.

제22조의2(학생 등에 대한 학대 예방 및 지원 등) ① 국가와 지방자치단체는 「유아교육법」에 따른 유치원의 유아 및 「초·중등교육법」에 따른 학교의 학생에 대한 아동학대의 조기 발견 체계 및 아동보호전문기관 등 관련 기관과의 연계 체계를 구축하고, 학대 피해 학생 등이 유치원 또는 학교에 안정적으로 적응할 수 있도록 지원하여야 한다.

② 교육부장관 또는 교육감은 아동학대의 조기 발견과 신속한 보호조치를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 장기결석 학생 등의 정보 등을 보건복지부장관과 공유하여야 한다.

③ 보건복지부장관과 지방자치단체의 장은 아동학대의 조기 발견과 신속한 보호조치를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 학대 피해 우려가 있는 아동에 대한 정보를 교육부장관 또는 교육감과 공유하여야 한다.

④ 제1항에 따른 학교 적응 지원 등 대통령령으로 정하는 업무는 교육부장관 또는 「지방교육자치에 관한 법률」에 따른 교육감이 지정하는 기관에 위탁할 수 있다.

제30조(안전기준의 설정) 국가는 대통령령으로 정하는 바에 따라 아동복지시설과 아동용품에 대한 안전기준을 정하고 아동용품을 제작·설치·관리하는 자에게 이를 준수하도록 하여야 한다.

제31조(아동의 안전에 대한 교육) ① 아동복지시설의 장, 「영유아보육법」에 따른 어린이집의 원장, 「유아교육법」에 따른 유치원의 원장 및 「초·중등교육법」에 따른 학교의 장은 교육 대상 아동의 연령을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년 다음 각 호의 사항에 관한 교육계획을 수립하여 교육을 실시하여야 한다. 이 경우 그 대상이 「영유아보육법」 제2조 제1호에 따른 영유아인 경우 아동복지시설의 장, 같은 법에 따른 어린이집의 원장 및 「유아교육법」에 따른 유치원의 원장은 보건복지부령으로 정하는 자격을 갖춘 외부 전문가로 하여금 제1호의2에 따른 아동학대 예방교육을 하게 할 수 있다.

자. 「학교급식법」

「학교급식법」은 초중고 학생들에게 양질의 안전한 급식을 제공하기 위해 제정한 법률로, 이 법은 학교급식을 안전하게 제공하도록 국가 및 지방자치단체의 임무, 식재료 등 조리 과정에서의 위생 및 급식에 필요한 설비와 시설에 대해 안전한 관리, 식재료 품질에 대한 안전 규정 등을 명시하고 있다. 또한 이를 위반할 경우, 징계와 벌칙조항을 두고 있기도 하다. 다만 학교급식의 경우, 급식 대상이 교직원 등 학교의 모든 구성원임에도, 학생에 대한 보호 규정만 있는 점은 문제이기에 이에 대한 개정 작업이 필요하다.

학교급식법

제1조(목적) 이 법은 학교급식 등에 관한 사항을 규정함으로써 학교급식의 질을 향상시키고 학생의 건전한 심신의 발달과 국민 식생활 개선에 기여함을 목적으로 한다.

제12조(위생·안전관리) ① 학교급식은 식단 작성, 식재료 구매·검수·보관·세척·조리, 운반, 배식, 급식기구 세척 및 소독 등 모든 과정에서 위해한 물질이 식품에 혼입되거나 식품이 오염되지 아니하도록 위생과 안전관리를 철저히 하여야 한다.

② 학교급식의 위생·안전관리 기준은 교육부령으로 정한다.

차. 「교육환경 보호에 관한 법률」

「교육환경 보호에 관한 법률」(약칭: 교육환경법)은 학교의 교육환경 보호에 필요한 사항을 규정하여 학생이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있게 하기 위해 제정하였다. 이 법에서는 교육환경의 보호 요소에 보건·위생, 안전, 학습 등을 함에 있어 학교 주변의 환경이 쾌적해야 하는 것을 언급하고 있다. 또한 학교 주변에서 교육환경을 해칠 수 있는 유해시설을 금지하는 29가지 사항을 규정하고 있다. 다만 교육환경보호구역 설정을 두고 다른 법들과 중첩되는 문제가 있어, 개선이 필요하다.

교육환경법

제1조(목적) 이 법은 학교의 교육환경 보호에 필요한 사항을 규정하여 학생이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있게 하는 것을 목적으로 한다.

제8조(교육환경보호구역의 설정 등)

① 교육감은 학교경계 또는 학교설립 예정지 경계(이하 “학교경계 등”)로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 다음 각 호의 구분에 따라 교육환경보호구역으로 설정·고시하여야 한다. 1. 절대보호구역: 학교 출입문으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역(학교설립 예정지의 경우 학교경계로부터 직선거리 50미터까지인 지역) 2. 상대보호구역: 학교경계 등으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대보호구역을 제외한 지역

② 학교설립 예정지를 결정·고시한 자나 학교설립을 인가한 자는 학교설립 예정지가 확정되면 지체 없이 관할 교육감에게 그 사실을 통보하여야 한다.

③ 교육감은 제2항에 따라 학교설립 예정지가 통보된 날부터 30일 이내에 제1항에 따른 교육환경보호구역을 설정·고시하여야 한다.

④ 제1항에 따라 설정·고시된 교육환경보호구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 그 효력을 상실한다. 1. 학교가 폐교되거나 이전(移轉)하게 된 때(대통령령으로 정하는 바에 따른 학교설립계획 등이 있는 경우는 제외한다.) 2. 학교설립 예정지에 대한 도시·군 관리 계획 결정의 효력이 상실된 때 3. 유치원이나 특수학교 또는 대안학교의 설립계획이 취소되었거나 설립 인가가 취소된 때

⑤ 제1항에 따른 교육감의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육장에게 위임할 수 있다.

제16조(벌칙)

① 제9조를 위반하여 교육환경보호구역에서 금지된 행위 또는 시설을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.

② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제6조 제1항을 위반하여 교육환경평가서의 승인을 받지 아니하고 학교용지 선정 등을 한 자 2. 제7조 제2항을 위반하여 정당한 사유 없이 자료 제출을 거부하거나 승인내용의 조사를 방해 또는 기피한 자 3. 제7조 제4항을 위반하여 사후교육환경평가서를 작성하지 아니한 자 4. 제15조를 위반하여 직무상 알게 된 비밀을 누설하거나 직무상 목적 외에 이를 사용한 자

제17조(과태료)

① 제7조 제4항을 위반하여 사후교육환경평가서를 제출하지 아니한 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다.

② 제1항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육감이 부과·징수한다.

카. 「교육시설 등의 안전 및 유지관리 등에 관한 법률」

「교육시설 등의 안전 및 유지관리 등에 관한 법률」(약칭: 교육시설법)은 교육시설에 관한 국가와 지방자치단체의 책무와 교육시설의 종합적인 관리를 위해 제정한 법률로, 교육시설 관리 계획 및 안전 점검, 교육시설 정보관리 및 조사, 교육시설 조성 및 안전문화 진흥과, 한국교육시설안전원 설립 및 운영이 주요 내용이다. 특히 이 법을 근거로 한국교육시설안전원(구 교육시설재난공제회)이 학생안전사고 발생 시 물적 보상을 하고 있다. 학교안전공제회는 인적 보상을 맡고 있다. 학교 현장에서는 예를 들면, 창에 기대고 있던 학생이 추락하는 사고가 발생했을 때, 한국교육시설안전원과 학교안전공제회가 사고 발생 원인과 보상을 둘러싸고 서로 떠넘기는 경우가 많아 혼란스럽다. 두 기관 모두 학교를 대상으로 하기에 업무 범위가 동일하다. 행정력이 낭비되는 셈이다. 학교 현장의 혼란을 해소하고 행정력 낭비도 줄이고 무엇보다 효율성을 높이는 차원에서라도 ‘한국산업안전보건공단’처럼 한국교육시설안전원과 학교안전공제회를 통합하여 ‘학교안전보건공단’으로 새롭게 자리매김할 필요가 있다.

연혁: 사단법인 학교재해복구공제회(1948) → 교육시설재난공제회(2004) → 한국교육시설안전원(2020)

또한 「학교안전법」에서는 교육부장관에게 3년마다 기본계획을 수립하도록 하고 있는데, 「교육시설법」은 5년으로 되어 있어, 이를 통일할 필요가 있다. 아울러 「교육시설법」 제28조에 전문인력 양성을 위한 교육을 명시하고 있는데, 선언적 의미로 그쳐서는 안 된다. 현재 학교에서 시설 안전을 담당하고 있는 직원은 대부분 전문성이 부족한 행정직 공무원이거나 과거 조무원에서 직종 개편한 시설 관리직 공무원이다. 법을 개정해서 이들이 학교시설물 안전관리에 어려움을 겪지 않도록 역량을 강화하고, 산업안전 근로감독관과 같은 안전전문가들이 학교시설물 관리에 참여할 수 있도록 해주어야 한다. 특히 안전교사를 포함한 학교안전담당관 제도를 도입하는 등 전문인력 확보와 학교안전 관련 전문기관과의 유기적인 협력, 지원체계 구축이 필요하다.

교육시설법

제1조(목적) 이 법은 교육시설에 관한 국가와 지방자치단체의 책무와 교육시설의 종합적인 관리 및 진흥을 위하여 필요한 사항을 정함으로써 안전하고 쾌적한 교육환경 조성 및 교육의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.

제5조(교육시설기본계획의 수립 등) ① 교육부장관은 교육시설의 종합적인 관리·지원체계를 구축하기 위한 교육시설기본계획(이하 “기본계획”)을 제7조에 따른 교육시설정책위원회의 심의를 거쳐 5년마다 수립·시행하고, 이를 공표하여야 한다. 기본계획을 변경하는 경우에도 또한 같다.

② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 중장기 교육시설 관리 계획 및 정책 방향에 관한 사항 2. 교육시설에 대한 조사, 연구·개발 계획에 관한 사항 3. 교육시설 관리 및 지원체계 구축에 관한 사항 4. 교육시설 자산관리 방안에 관한 사항 5. 교육시설의 안전성 또는 관리 상태에 대한 평가·점검에 관한 사항 6. 교육시설 재난·재해와 안전사고 예방 및 피해복구 등 안전한 관리를 위한 개선계획에 관한 사항 7. 교육시설 안전 및 유지관리를 위하여 필요한 재원확보와 조달방안에 관한 사항 8. 교육시설 종합정보망의 구축·운영 활성화 방안에 관한 사항 9. 교육시설의 조성 및 안전 문화 진흥에 관한 사항 10. 제2조제1호 나목에 해당하는 학교(이하 “초·중·고등학교”) 내 수목 및 생태환경 조성·관리에 관한 사항 11. 그 밖에 교육시설 관리 및 지원 등에 관하여 대통령령으로 정하는 사항

제10조(교육시설의 안전·유지관리기준 등) ① 교육부장관은 정책위원회의 심의를 거쳐 다음 각 호에 해당하는 교육시설의 안전 및 유지관리 등에 필요한 기준(이하 “안전·유지관리기준”)을 마련하고, 이를 감독기관의 장 및 교육시설의 장에게 통보하여야 한다.

제10조(교육시설의 안전·유지관리기준 등) ① 교육부장관은 정책위원회의 심의를 거쳐 다음 각 호에 해당하는 교육시설의 안전 및 유지관리 등에 필요한 기준(이하 “안전·유지관리기준”)을 마련하고, 이를 감독기관의 장 및 교육시설의 장에게 통보하여야 한다.

제21조(시정명령) 감독기관의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 일정한 기간을 정하여 시정을 명할 수 있다. 1. 제10조 제2항을 위반하여 안전·유지관리기준을 준수하지 아니한 교육시설의 장 1의 2. 제10조의2 제3항을 위반하여 교육부장관의 명령을 따르지 아니한 교육시설의 장 2. 제13조 제1항 또는 제14조 제1항을 위반하여 안전점검 또는 정밀안전진단을 실시하지 아니한 교육시설의 장 3. 제17조 제3항을 위반하여 감독기관의 장의 명령을 따르지 아니한 교육시설의 장

제28조(전문인력 양성 등을 위한 교육) ① 교육부장관은 교육시설의 안전·유지관리에 관한 전문지식 및 기술 능력의 향상과 전문인력의 양성을 위한 교육을 실시할 수 있다.

② 제1항에 따른 교육의 내용 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제35조(한국교육시설안전원의 설립) ① 교육부장관은 교육시설 안전 및 유지관리와 교육시설 공제사업을 실시하기 위하여 한국교육시설안전원(이하 “안전원”)을 설립한다.

부칙 제5조(교육시설재난공제회에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 ｢민법｣에 따라 설립된 사단법인 교육시설재난공제회(이하 “사단법인 교육시설재난공제회”)는 이 법에 따라 설립된 한국교육시설안전원으로 본다.

타. 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」

「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」(약칭: 교원지위법)은 교원에 대한 예우와 처우를 개선하고 신분보장과 교육활동에 대한 보호를 강화함으로써 교원의 지위를 향상하고 교육 발전을 도모하는 것을 목적으로 제정하였다. 이 법에서는 학교안전사고로부터 교원과 학생을 보호하기 위해 학교안전공제회를 설립·운영하는 것을 명문화하고 있다. 이 법을 통해 「학교안전법」과 학교안전공제회가 학생보다 교원을 염두에 두고 만들어졌음을 알 수 있다. 이제는 보상 못지않게 예방에도 신경 쓰도록 법제를 개선할 필요가 있다.

교원지위법

제1조(목적) 이 법은 교원에 대한 예우와 처우를 개선하고 신분보장과 교육활동에 대한 보호를 강화함으로써 교원의 지위를 향상시키고 교육 발전을 도모하는 것을 목적으로 한다.

제5조(학교안전사고로부터의 보호)

① 각급 학교 교육시설의 설치·관리 및 교육활동 중에 발생하는 사고로부터 교원과 학생을 보호함으로써 교원이 그 직무를 안정되게 수행할 수 있도록 하기 위하여 학교안전공제회를 설립·운영한다.

② 학교안전공제회에 관하여는 따로 법률로 정한다.

제21조(벌칙) 제10조 제5항에 따라 확정되거나 행정소송을 제기하여 확정된 소청심사 결정을 이행하지 아니한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

제22조(과태료)

① 정당한 사유 없이 제18조 제4항에 따른 특별교육 또는 심리치료에 참여하지 아니한 보호자에게는 300만 원 이하의 과태료를 부과한다.

② 제1항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할청이 부과·징수한다.

파. 「석면안전관리법」

「석면안전관리법」은 석면을 안전하게 관리하기 위해 제정하였다. 이 법은 유치원, 학교는 「건축법」 제22조 제2항에 따른 사용승인서를 받은 날부터 1년 이내에 석면 조사 후 그 결과를 기록·보존하도록 하고, 1개월 이내에 교육감 또는 교육장에게 제출하라고 규정하는 등 학교건축물의 석면 조사와 조사 결과에 따른 조치에 대해 명시하고 있다. 「석면안전관리법」, 「소방시설 설치 및 안전관리에 관한 법」, 「어린이놀이시설 안전관리법」 등 시설물 안전 관련 법제들도 학교라는 특성에 맞게 규정하고 있는지 분석해 볼 필요가 있고, 또한 중복·중첩된 조항으로 인해 학교 현장에 혼란이 없도록 정비할 필요성이 있다.

석면안전관리법

제1조(목적) 이 법은 석면을 안전하게 관리함으로써 석면으로 인한 국민의 건강 피해를 예방하고 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다.

제24조(석면건축물안전관리인의 교육)

① 석면건축물안전관리인은 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관(학교 등의 경우에는 교육부장관을 말한다.)이 실시하는 석면안전관리교육을 받아야 한다. 다만, 「산업안전보건법」 제29조 제1항 또는 제32조 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 안전보건교육 등 대통령령으로 정하는 석면 안전관리에 관한 교육을 받은 경우에는 그러하지 아니하다.

② 환경부장관은 제1항에 따른 교육에 드는 비용의 전부 또는 일부를 해당 석면건축물의 소유자로부터 징수할 수 있다.

③ 환경부장관은 제1항에 따른 교육을 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 전문기관에 위탁할 수 있다.

④ 제1항에 따른 석면안전관리교육의 시기, 횟수 및 시간과 제2항에 따른 교육비용의 징수 등 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.

제44조(벌칙)

다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제8조 제1항을 위반하여 석면 등의 사용 등을 한 자

2. 제11조 제1항에 따른 승인을 받지 아니하고 석면함유가능물질을 수입하거나 생산한 자

제49조(과태료)

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 2천만 원 이하의 과태료를 부과한다.

지금까지 살펴본 학교안전 관련 법제들을 목적, 시행 주체, 주요 내용에 따라 일목요연하게 정리하면 다음 표와 같다.

<표 5-1> 학교안전 관련 법제, 시행 주체 및 주요 내용

관련 법제	목적	시행 주체	주요 내용
학교 안전법	학교안전사고 예방, 학생·교직원 및 교육활동참여자가 학교안전사고로 입은 피해를 신속·적정하게 보상하기 위한 학교안전사고보상공제 사업의 실시 등의 사항을 규정함	국가 또는 지방자치단체/교육부/학교장/교육감/공제회	*국가 또는 지방자치단체: 학교안전사고 예방 사업 및 이 법에 따른 학교안전사고보상공제 사업의 운영에 소요되는 경비를 지원 *교육부: 3년마다 학교안전사고 예방에 관한 기본계획을 수립·시행 *학교장: 교육활동 안전대책 점검·확인 의무 *교육감: 학교안전공제회의 설립 등 *공제회: 학교안전사고의 예방 및 보상에 관한 사업
교육 기본법	교육에 관한 국민의 권리·의무 및 국가·지자체의 책임, 교육제도와 운영에 관한 기본적 사항 규정함	모든 국민/국가와 지자체/학습자	*모든 국민: 학습권 및 교육의 기회균등 *국가와 지방자치단체: 학생 및 교직원의 안전 보장과 사고 예방, 건강 및 복지 증진 위한 시책 수립·실시 *학습자: 학생 포함한 학습자의 기본적 인권은 존중 보호
초•중등교육법	「교육기본법」 제9조에 따른 초·중등교육에 관한 사항을 정함	학교장	*학교장은 교육 규칙에 따라 학교시설을 설치·변경하는 경우, 외부인의 무단출입이나 학교폭력 및 범죄 예방 위해 학생 안전 대책을 수립·시행
학교 폭력 예방 법	학교폭력예방·대책 관련 사항 규정, 피해학생 보호, 가해학생 선도·교육 등 학생 인권을 보호하고 건전한 사회구성원으로 육성함	국가 및 지자체/교육감/학교장	*국가 및 지방자치단체: 학교폭력 예방 및 근절 위한 조사·연구·교육·계도 등 필요한 법적·제도적 장치 마련 *교육감: 시·도교육청에 학교폭력 관련 업무 담당하는 전담부서 설치·운영 등 *학교의 장: 교직원 및 학부모에 대한 교육 등
국민 안전 교육 법	국민의 안전교육 진흥에 필요한 사항을 규정함으로써 재난으로부터 안전한 사회를 만드는데 이바지함	기관장/행안부장관/중앙행정기관장·지자체장	*기관장: 교육을 관장하는 기관의 장은 해당 교육대상자에 대해 안전교육 실시 *행정안전부장관: 교육부장관과 협의 학교안전교육 실시 및 관련 자료의 개발 및 보급 등 *관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장:안전교육 실태점검 및 평가
도로 교통 법	도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함	시장등 지자체장/교육부·행안부 및 국토교통부/경찰청/도로관리청	*시장 등: 어린이보호구역의 지정·해제 및 관리 ①통행속도 30킬로미터 이내로 제한 ②어린이보호구역 지정·해제 절차 등은 교육부, 행정안전부, 국토교통부의 공동부령으로 정함. ④시·도경찰청장, 경찰서장 또는 시장 등은 단속을 위해 무인 교통단속용 장비 설치 ⑤시장 등은 어린이의 안전 위해 시설·장비 우선적 설치, 도로관리청에 시설·장비 설치 요청
학교 보건 법	학교의 보건관리에 필요한 사항을 규정하여 학생과 교직원의 건강을 보호·증진함	학교장/교육부장관	*학교장: 학생의 보건교육 실시 및 필요한 조치 등 *교육부장관: 심폐소생술 등 응급처치에 관한 교육 포함한 보건교육 체계적 실시
어린 이 안전 법	어린이의 생명과 신체에 대한 위험을 예방하고 어린이 안전을 확보하기 위한 사항을 규정함	국가 및 지방자치 단체	*국가 및 지방자치단체: 어린이 안전을 확보하기 위한 정책 수립·시행 및 안전사고 예방 위한 필요한 조치와 보호자 또는 어린이 이용시설 관리 주체에게 교육 등 필요한 사항 지원, 필요한 재원 우선적 확보 위한 노력 등
아동 복지법	아동이 건강하게 출생하여 행복하고 안전하게 자랄 수 있도록 아동의 복지를 보장	보호자/국가·지자체/교육부장관(교육감)/보건복지부장관	*보호자: 아동을 가정에서 성장 시기에 맞춰 건강하고 안전하게 양육 등 *국가와 지방자치단체, 교육부장관, 교육감, 보건복지부장관: 아동학대의 조기 발견 체계 및 아동보호전문기관 등 관련 기관과의 연계 체계 구축, 학대 피해 학생 등이 유치원 또는 학교에 안정적으로 적응할 수 있도록 지원
학교 급식법	학교급식의 질을 향상시키고 학생의 건전한 심신의 발달과 국민 식생활 개선에 기여함	국가와 지방자치단체/교육감	*국가와 지방자치단체: 양질의 학교급식이 안전하게 제공되도록 행정적·재정적 지원 등 *교육감: 매년 학교급식에 관한 계획 수립·시행
교육 환경 법	학교의 교육환경 보호에 필요한 사항을 규정함	교육감	*교육감: 교육환경보호구역으로 설정·고시 등
교육 시설 법	교육시설에 관한 국가와 지자체의 책무와 교육시설의 종합적 관리·진흥 위해 필요한 사항 정함	교육부 장관	*교육부장관: 교육시설의 종합적인 관리·지원체계 구축 위한 교육시설기본계획 수립·시행 등
교원 지위법	교원에 대한 예우·처우 개선, 신분보장과 교육활동 보호 강화함으로써 교원의 지위 향상시키고 교육 발전 도모함	국가/지자체/ 공공단체	*국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체: 교원이 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감 갖고 교육활동을 할 수 있는 여건 조성 및 사고로부터 교원과 학생을 보호, 교원이 그 직무를 안정되게 수행할 수 있도록 학교안전공제회 설립·운영
석면 안전 관리 법	석면을 안전하게 관리, 석면으로 인한 국민의 건강 피해 예방	환경부장관	*환경부장관: 석면안전관리교육의 시기, 횟수 및 시간, 교육비용의 징수 등

하. 그 밖의 법률들

학교안전 관련 법제는 일일이 나열하기 어려울 정도도 그 수가 많고 또 내용이 복잡하다. 앞에서 언급하지 않은 「어린이 제품안전 특별법」도 있다. 이 법은 어린이가 사용하는 제품의 안전성을 확보하기 위해 준수해야 할 사항들을 규정하고 있다. 안전하지 못한 제품으로 인한 어린이 사고를 예방하고, 어린이 건강의 유지•증진을 위해 제정한 것으로, 이 법은 학용품 등 학생들이 사용하는 각종 제품에 적용돼, 안전사고를 예방하는데 기여하고 있다. 이렇게 어린이 관련 내용의 법으로 앞에서 살펴본 「아동복지법」, 「어린이놀이시설 안전관리법」, 「어린이 제품안전 특별법」, 「아동•청소년의 성보호에 관한 법률」, 「도로교통법」 등이 있다.

그리고 청소년 관련 내용의 법에는 「청소년 기본법」, 「청소년 보호법」, 「아동•청소년의 성보호에 관한 법률」, 「성폭력방지법」 등도 있다. 「청소년 기본법」은 청소년에게 유해한 물질•물건•장소•행위 등 청소년 유해 환경을 규제하거나 청소년의 접촉 또는 접근을 제한하고 있고, 「청소년 보호법」은 청소년에게 유해한 매체·약물의 유통, 유해 업소 출입 등을 규제하고 있다. 그리고 「아동•청소년의 성보호에 관한 법률」은 아동•청소년을 성범죄로부터 보호하고, 피해아동•청소년 구제 및 지원 마련 등 아동•청소년 대상 성범죄의 처벌과 절차에 관해 주로 규정하고 있고, 「성폭력방지법」은 성폭력을 예방하고 성폭력피해자를 보호·지원하기 위한 법으로, 국가기관 및 지방자치단체장, 유치원장, 어린이집원장, 학교장 등은 성교육 및 성폭력 예방교육 실시, 기관 내 피해자 보호와 피해 예방을 위한 자체 예방 지침 마련, 사건 발생 시 재발 방지대책 수립·시행 등 필요한 조치를 하고, 그 결과를 여성가족부장관에게 제출하도록 명시하고 있다.

또한 학교시설물과 관련된 법으로는 앞에서 언급한 「교육시설법」, 「석면안전관리법」 외에도 「재난 및 안전관리기본법」, 「시설물 안전관리에 대한 특별법」, 「소방시설 설치 및 안전관리에 관한 법」, 「어린이놀이시설 안전관리법」 등이 있다. 이 중 「재난 및 안전관리 기본법」은 각종 재난으로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위한 가장 기준이 되는 기본적인 법률로, 학교시설물 안전 관련 사항도 이 법이 가장 중요한 근거가 된다.

학교안전 법제와 정책의 기본방향은 통합성, 효과성, 신속성을 지향해야 한다. 첫째, 통합성(intergration)은 학교 안전과 건강의 새로운 패러다임이다. 최근 학교안전은 종전 신체적 사고에 대한 예방과 대응이란 소극적 차원에서 정신적·사회적 웰빙 환경 조성을 포함하는 적극적 관리 및 지원개념으로 변화, 확대되어 안전과 건강에 대한 통합적 관점이 필요하다. 건강, 안전 및 폭력 등에 대한 통합적 지원은 사고를 예방하고 학생들의 건강을 향상하고, 부상과 질병을 예방하여 정상적인 교육활동을 보다 효과적으로 지원할 수 있을 것이다. 또한 통합적 지원 방식은 다차원, 다단계, 다자간에서 시너지 창출을 목표로 전략적 비전을 공유하며, 지원시스템의 수와 중복을 줄임으로써 효율성을 향상하고 비용을 절감할 수 있을 것이다. 둘째, 효과성(effectiveness)은 법령, 예산, 조직 등 추진체계에 대한 종합적 접근으로, 안전·건강·시설·폭력 등 기능별 법령, 예산, 조직 등에 대해 효율성 차원의 재검토가 필요하다. 안전하고 건강한 학교교육이란 공통 목표를 공유하고, 일치된 성과를 다루고 있어 종합적 접근을 요구하기 때문이다. 셋째, 현장 대응성(responsiveness)은 모든 정책이 학생과 교직원 등 학교 현장의 안전과 건강 증진에 최우선 가치를 두어야 한다. 넷째, 신속성(agility)은 예상치 못한 위험 및 위기 상황에서 신속한 정책 결정 및 지원이 가능한 학교안전건강 체계로의 전환이다.

포스트 코로나 시대, 학교교육에서 안전과 건강이 최우선의 과제이기에 학교안전 정책도 이제는 그 패러다임을 전환해야 한다. 즉 코로나19 위기로 가장 변화가 큰 분야는 교육 분야로 포스트 코로나 시대의 미래교육 방향으로 학생의 안전과 건강을 최우선으로 보장하여야 하며 재난과 함께 살아가는 학교교육이 필요해졌다. 왜냐하면 새로운 위험 요인이 발생, 증가하고 있다. 새로운 시대적 난제로서 코로나19는 비대면 교육 등 물리적 거리두기에 따른 학생 정신건강 문제, 사이버 폭력과 교직원 건강·안전 문제 대두, 가정·지역사회와의 협력 강화 등을 요구하고 있다. 따라서 새로운 환경 및 문제에 대응하기 위해 정부 차원의 적극적인 역할이 중요하고, 공공성·협업, 현장 대응, 민첩하고 빠른 의사결정 등을 위한 조직구조 및 기능 단순화도 필요하다. 그리고 학교 현장에서 직면하고 있는 학생들의 위기 상황은 매우 다양하고 학생들의 신체적, 정신적, 심리적, 사회·문화적 문제를 포함하는 광범위한 분야로서 학교에서 개별적으로 다루기 어려운 분야에 대한 통합적 지원도 필요하다. 또한 포스트 코로나 시대에 재난과 함께 살아가는 학교 교육을 위해서는 학생과 교직원의 신체적, 정신적, 심리적, 사회·문화적 웰빙과 회복탄력성을 위한 통합적인 지원이 효과적이다. 아울러 향후 코로나19와 유사한 위기 상황 발생 시 학교 현장을 신속하게 지원하기 위한 문제해결 지향적 조직체계가 필요하며, 위기 대응 역량이 보다 중요시되어야 하고(한국행정연구원, 2020) 신속한 문제해결을 위해 법제·기관·부서 간 유사 중복 업무 해소 및 조정을 통해 비효율성을 제거함으로써 포스트 코로나 시대의 새로운 학교 지원 패러다임을 모색하여야 한다. 왜냐하면 아래 표에서 보듯 학교안전 관련 개별 법제마다 중복·중첩된 내용들도 있고, 심지어 관련 법령이 미비한 분야도 있어 혼란스럽고, 교육부와 교육청은 위험 요소별로 담당부서가 다르며 제각각 흩어져 있어 정보를 공유하지 못하고 중복되거나 적절한 지원이 이루어지기 어려운 실정이다. 다시 말해, 교육부 내 학교안전 업무는 6개 법령 아래 7개 관련 부서로 나누어져 각 분야별 중장기 기본계획을 수립하여 시행하고 있어 한정된 교육재정과 인력을 활용한 효율적 지원을 위해 상호 연계협력이 요구되지만, 코로나19 대응에서 나타났듯이 미흡한 실정이다(김경회 외, 2019).

<표 5-2> 학교안전 관련 법령 및 기관 현황

김경회 외, 학교안전 종합관리지원 방안연구, 2019.

안전 분야	관련 법령 (교육부)	담당기관
		담당부서	지원기관(업무 위탁기관 등)	기능
학교안전사고 (등·하교 포함) 사고보상공제	학교안전법	학교안전총괄과	학교안전공제중앙회 학교안전공제회	*학교안전공제사업 *안전사고 예방 *조사·연구
미세먼지	-		지원기관 없음
재난안전	-
시설공제	민법	교육시설과	한국교육시설안전원	*교육시설공제사업 *안전사고 예방 *점검/진단/평가 *피해복구 *안전유지관리 *안전성 평가
시설안전	교육시설안전법		한국교육시설안전원
대학실험실	-	교육시설과	한국교육시설안전원
학교급식· 식중독	학교급식법	학생건강정책과	한국교육환경보호원	*교육환경평가 *조사·연구·개발 *정보제공·소통 *교육·훈련 등
감염병	학교보건법
실내공기질
자살·정신건강
약물중독
교육환경	교육환경보호법
학교폭력	학교폭력예방법	학교생활문화과	한국청소년정책연구원 한국교육학술정보원 한국교육개발원	*조사·연구·개발 *정보제공·소통 *교육·훈련 등
신변안전	-	학교생활문화과	지원기관 없음
현장체험학습	-	교수학습평가과	지원기관 없음
성희롱·성폭력	-	양성평등정책 담당관	한국여성인권진흥원 한국양성평등교육진흥원 한국대학성평등상담소협의회	*조사·연구·개발 *정보제공·소통 *교육·훈련 등
과학실안전	-	융합교육팀	지원기관 없음

대표적인 중복성 사례로 「학교안전법」과 「교육시설안전법」 관계를 들 수 있다. 2019년 제정된 「교육시설안전법」은 2015년 개정된 「학교안전법」에서 시설안전을 분리하면서 학교안전사고 예방사업과 「교육시설안전법」에 의한 학교시설 안전사고 예방사업을 중복적으로 명시하고 있다. 동일한 재원(지방교육재정교부금), 동일한 현장(학교) 및 대상(학생, 교직원) 지원사업으로 시행 상 담당 부서 간 갈등 및 비효율성 초래할 가능성이 매우 높다.

<표 5-3> 「학교안전법」과 「교육시설안전법」 비교

「교육시설안전법」 제정(19.12.3)으로 「학교안전법」에서 관련 조문·조항 삭제, 학교안전공제중앙회(2019).

		학교안전법		교육시설안전법(대안)
적용 대상		유/초/중/고/평생교육		유/초/중/고/평생교육/대학
학교시설 안전관리	점검	안전 점검		안전 점검/안전 인증/안전성 평가
	기준	학교시설안전관리기준		안전유지관리/환경/인증
공제사업	가입자	교장		교장·총장, 교육장·교육감
	전국/지방	시도/전국 분리		전국 단일
적립금 / 기금	중앙	-		시설공제 적립금
	지방	명칭	학교안전공제 및 사고예방기금	명칭	교육환경개선기금
		재원	공제회비, 교육청 보조금	재원	교육청 출연금
조직	중앙	학교안전공제중앙회		교육시설안전원
	지방 (강제성)	시도 학교안전공제회 (강제 규정)		-
	재정	중앙	공제회 분담금	중앙	공제회비
		지방	공제회비/기금 전입금	지방	-
	주요 사업	중앙	조사·연구 재외한국학교 공제사업	중앙	교육시설공제사업 안전 점검·정밀안전진단 안전성 평가 안전 인증
		지방	학교안전공제사업	지방	-

이상 살펴본 것처럼, 학교안전 관련 법제가 워낙 많고 복잡해 일률적으로 분류하기 어려울 정도이다. 그러나 그 내용과 특성에 따라 크게 몇 가지로 나눠볼 수 있다. 안전사고로부터 학생의 학습권을 보호하자는 내용의 법으로는 「교육기본법」, 「학교안전법」, 「학교폭력예방법」, 「도로교통법」 등을 들 수 있고, 안전교육과 관련된 내용의 법으로는 「교육기본법」, 「초·중등교육법」, 「아동복지법」, 「국민안전교육법」, 「재난 및 안전관리기본법」 등이 대표적이며, 학교생활 안전 및 건강과 관련된 법으로는 「학교안전법」, 「학교폭력예방법」, 「학교급식법」, 「학교보건법」 등이 있다. 또한 어린이 관련 내용의 법으로 「아동복지법」, 「어린이 놀이시설 안전관리법」, 「어린이 제품안전 특별법」, 「아동•청소년의 성보호에 관한 법률」, 「도로교통법」 등이 있고, 청소년 관련 내용의 법에는 「청소년 기본법」, 「청소년 보호법」, 「아동•청소년의 성보호에 관한 법률」, 「성폭력방지법」 등도 있다. 「학교안전법」 외에 학교안전과 관련한 다수의 법제들이 대부분 훈시적, 선언적이거나 개별 정책에 관한 사항을 명시하고 있기 때문에 학교안전사고를 체계적, 효율적으로 예방하고 관리하고 대응하는데 한계가 있어 보인다.

물론 모든 법은 필요가 있어 제정했겠지만, 중복·중첩된 내용이 많아 학교 현장은 어떤 법을 적용해야 할지, 무슨 법을 우선해야 할지 혼란스럽다. 교통사고를 줄이기 위해 신호등을 설치하고 차선을 긋고 속도를 제한하는 등 최선을 다해 교통법규를 마련했으나, 정작 그 내용이 애매모호하거나 서로 중복되는 등 체계가 없으면 혼란스럽고 준법의식이 약해져 오히려 교통사고를 증가시키는 역효과를 낳듯이, 학교안전사고를 예방하여 안전한 학교를 만들자고 제정한 여러 학교안전 관련 법제들이 그 내용이 애매모호하거나 서로 중복되는 등 체계가 없고 합리적이고 못해 효율성이 떨어진다.

2. 학교안전 관련 법제의 문제점과 개선방안

학생 및 학교안전 관련 법제에는 「학교안전법」 외에도 「교육기본법」, 「초·중등교육법」, 「학교폭력예방법」, 「국민안전교육법」, 「도로교통법」, 「학교보건법」, 「어린이안전법」, 「아동복지법」, 「어린이식생활안전법」, 「학교급식법」, 「교육환경법」, 「교육시설법」, 「교원지위법」, 「석면안전관리법」 등 20개가 넘는 여러 법제들이 있다. 각각의 법제마다 제정 목적이 조금씩 다르다 보니 내용이 중첩되거나 서로 부합하지 않는 등 혼란과 갈등을 야기하는 경우가 있다. 그리고 각각의 기관들이 입법 목적을 달성하기 위해 부여받은 권한과 책무를 각각 다르게 수행하다 보니, 체계적이지 못하고 비효율적인 결과를 초래하는 경우도 있다. 입법 작업을 통해 교통정리가 필요한 시점이다. 현재 학교안전 관련 법제의 문제점과 바람직한 개선방안을 제시해 보고자 한다.

가. 혼란스러운 학교안전 법제의 체계화

현재 혼란스럽게 흩어져 있는 학교안전 관련 법령 체계의 일원화가 필요하다. 효율적인 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템을 합리적으로 운영하기 위해서는, 이곳저곳에 각개전투식으로 산만하게 분산돼 있는 학교안전 관련 법제를 일목요연하게 ｢학교안전기준법｣ 또는 ｢학교안전기본법｣으로 체계화, 일원화할 필요가 있다. 즉 학교안전 관련 법제들을 모두 종합할 수 있는 학교안전기준(기본)법이 필요하다. 기준(기본)법이란 어떤 분야 정책의 기본방향을 정하고 기본적 정책 수단을 형성하고, 기준(기본)법을 중심으로 관련된 개별 법률이나 행정입법, 조례 등을 연결하여 형식적 법체계를 정립하는 한편 당해 분야 정책의 시행 및 조정과 관련된 특별기구를 설치하는 것을 내용으로 하는 법이다. 그러나 지름길이고 최선안인 이 통폐합 작업은 상당한 시간이 소요되고 노력과 결단이 필요하다. 따라서 물리적으로 단기간에 해결하기 어렵다면, 차선책으로 이미 「교육기본법」이 제정되어 있으니 「교육기본법」에 학교안전에 관한 내용 등을 추가, 보완하여 기본법으로서의 역할과 위상을 찾게 해주는 것도 고려해볼 만하다(김갑석, 2019).

국어사전에 의하면 기준법은 ‘어떤 영역에서 기준으로 삼는 법’이고, 기본법은 ‘어떤 분야에서 다른 여러 법의 기본이 되는 법’이다. 「근로기준법」이 전자를 대표하는 예라면, 「국어기본법」은 후자를 대표하는 예라 할 수 있다.

세월호 사고 이전에는 학교안전사고를 학교안전공제회 보상 대상으로 한정하여 인식하는 것이 중론이었다. 그러나 세월호 사고 이후, 학교안전사고 예방의 중요성이 부각되었고, 이에 따라 학교안전 정책을 효율적으로 추진하기 위해서는 예방 분야와 보상 분야를 분리하는 방법이 바람직하다. 이를 위해 「학교안전기준(기본)법」을 제정하여 예방과 보상을 분리하거나, 「학교안전법」의 명칭을 「학교안전 증진 및 학교안전사고 보상에 관한 법률」로 변경하는 등의 개정 노력이 필요하다(양희산 외, 2013). 참고로 일본은 「학교보건법」을 2009년 4월 전면 개정하여 「학교보건안전법」으로 통폐합하였다. 학교보건에 관한 내용에 학교안전에 관한 내용을 더해 새로운 단일법으로 개정한 것이다. 텍사스주와 뉴욕주처럼 미국의 경우에는, 학교안전과 학교폭력을 「교육법」에 통합하여 규정하고 있다. 물론 각각의 법률로 제정됐지만, 유사한 법을 통합하는 미국의 입법제도에 기인한 것이다. 각 주는 당시의 사정에 따라 특정 법안이 주 의회를 통과하면 해당 법률안은 기존의 관련 법령에 통합되기에 학교폭력 관련 법안도 주 의회를 통과한 이후, 교육법 내의 체계에 따라 규정한 것이다(손희권 외, 2016). 우리나라 국회도 미국처럼 밀접한 관련이 있는 유사 법률은 통합하는 시스템이 필요해 보인다.

외국의 학교안전 법제에 대해서는 제4장(Ⅳ. 해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색)에서 자세히 언급함.

우리나라의 경우, 학교안전 및 안전교육에 관한 사항은 「학교안전법」과 「초·중등교육법」 제30조의 8(학생의 안전 대책 등), 「학교폭력예방법」, 「학교보건법」 등 여러 법제에 규정하고 있다. 따라서 여러 곳에 산재되어 있는 학교안전 및 안전교육에 관한 규정들을 통합하여 단일법으로 제·개정하거나 「교육기본법」, 「초·중등교육법」 등을 토대로 개별 법률이 유기적 수준으로 연계되도록 개정 작업을 할 필요가 있다(위국환, 2019).

최근 ｢학교안전법｣에 따라 일부 법령은 학교안전교육을 교육부 장관에게 위임하는 내용으로 개정하였다. 2014년 개정한 ｢재난안전법｣도 교육부장관에게 위임하여 효율적인 학교안전교육 운영이 가능하도록 하고 있다. 따라서 서로 영역과 내용이 중복, 충돌하는 경우 이를 통일하여 운영할 필요가 있다. 2012년 일본의 ‘학교안전증진계획’, 2013년 미국의 ‘Now is the time’, 2014년 영국의 ‘학생안전증진법’ 등과 같이 학교안전과 관련된 법령 개정 및 정책 개선을 통해 체계화, 일원화된 학교안전교육 및 정책 효과를 꾀하고 있는 것처럼 우리나라도 학교안전 관련 법제들을 통폐합하여 「학교안전기준(기본)법」이 학교안전에 관한 사항을 규율하는 통합법으로 그 기능과 역할을 할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다. 그렇게 체계화, 일원화하는 것이 수범자인 시민이나 공무원에게도 좋은 방안이기 때문이다(정필운 외, 2016).

학교안전 관련 법제에는 교육부 소관 학교안전 법제만 있는 것이 아니라, 행정안전부의 「재난 및 안전관리기본법」을 비롯하여, 여가부, 국토교육부 등 유관 부처의 다수 법제에도 학교안전 관련 조항이 산발적으로 들어가 있다. 이런 이유에서 학교안전의 대상별(유치원, 초등, 중등, 대학생) 관련 정책이 여러 국정과제에 흩어져 있거나 심지어 누락돼 있고, 안전교육문화활동과 안전한 학교 환경 및 인프라 조성 정책 등은 범정부 차원에서 통합적으로 접근하고 체계적으로 시행하여야 함에도 개개의 정책 사안처럼 따로 다루어지고 있다. 뿐만 아니라 실질적인 방재교육은 거의 이루어지지 않고 그나마 부분적으로 이루어지고 있는 안전교육도 형식에 치우쳐 시행하는 경우가 많은 실정이다(위국환, 2019). 이 부분에 대한 개선도 필요해 보인다. 요컨대 학교안전이라는 특수성과 학교안전과 관련된 교육부의 역할, 현행 「학교안전법」과 입법 연혁 등을 종합적으로 감안할 때, 학교안전은 「학교안전기준(기본)법」에 의해 규율하는 것이 타당할 것이고, 다른 학교안전 관련 법제에도 「학교안전법」이 우선한다고 명시할 필요가 있다(서종희, 2022).

여러 문제점과 통폐합의 필요성이 제기된 만큼 국가 차원에서 학교안전의 중요성을 인식하여, 교육부를 포함한 정부 관계자·국회·교육주체 대표자·학교안전전문가 등이 대거 참여하는 ‘학교안전 관련 법률 개정을 위한 특별위원회’(TF)를 구성, 20여 개가 넘는 학교안전 관련 법제들을 원점에서 교통 정리한다는 마음으로 통폐합 등 개정 작업에 나설 필요가 있다.

나. 부실한 예방활동 및 안전교육의 내실화

학교안전교육은 학교시설 및 사고로부터 학생들을 보호하고 위험의 가능성을 줄일 수 있도록 안전한 행동과 태도를 길러주며, 학교에서 안전사고가 발생하였을 때 신속하고 효율적으로 대처할 수 있는 능력을 키워주는 것이다(이명환, 2009). 성장기인 어린이와 청소년들에게 안전교육을 시행하는 것이 성인이 되어 진행하는 안전교육보다 사회적 비용이 적게 들고 생명을 보호하는 교육적 효과가 훨씬 더 크다고 한다. 안전에 대한 선행학습으로 취득한 지식 및 태도는 안전사고 발생 이후 대처 능력에도 교사의 지도·교육에 의해 수동적으로 움직이는 것보다 몇 배 효과적이라는 것이다(남상길, 2004). 또한 안전의식과 위기 대응 능력은 장기적으로 형성되기 때문에 선행학습과 반복학습이 필요하다. 그러므로 안전교육은 무계획적, 임기응변식으로 실시할 것이 아니라 철저한 계획 아래 체계적으로 시행하고, 평가 및 수정을 거듭하면서 항상 최선, 최고의 방법을 강구하여야 한다(김지영, 2009).

우후죽순으로 제정한 현행 학교안전 법제들은 학교 현장에 도움을 주기는커녕 때때로 걸림돌과 장애물 역할을 하기도 한다. 학교안전사고 예방과 안전교육을 둘러싸고 문제가 많다. 미흡한 안전교육 관련 규정을 명확히 하는 등 예방 및 안전교육·안전조치 의무에 관한 법제를 통일하여, 학교안전사고 예방을 위한 안전교육을 보다 내실화할 필요가 있다. 학교안전사고 예방업무는 크게 안전교육과 안전조치 의무로 나누어 볼 수 있다. 그런데 학교안전 법제 가운데 학교안전사고 예방을 위한 안전교육 및 안전조치의 의무화에 대한 관련 규정이 부재·미흡한 경우가 있고, 또한 법령위반에 대한 제재 규정이 부재·미흡한 법제들이 있다. 다시 말해, 학교안전교육을 규정하고 있는 현행 법제에는 중복과 공백이라는 큰 문제점이 있기 때문에, 이러한 중복과 공백을 보완하기 위한 정비 노력이 필요하고, 학교안전교육 관련 법적 체계에 통일성이 없어 학교 현장에 혼란을 주고 있기에 관련 규정의 체계를 질서있게 정립하는 등 입법적인 개선이 요구된다.

이를 위해서는 첫째, 중복·중첩된 조항과 규정을 정리하는 등 개선할 필요가 있다. 대표적으로 「학교안전법」과 「아동복지법」 모두 학교안전교육 실시 결과를 교육감에게 보고하도록 명시하고 있어 법 개정이 필요하다. 즉 「학교안전법」 제8조는 ‘학생·교직원 및 교육활동참여자에게 학교안전교육을 실시하고 그 결과를 매 학기마다 교육감에게 보고’하도록 규정하고 있다. 그런데 「아동복지법」 제31조에도 ‘아동복지시설의 장, 어린이집의 원장, 유치원의 원장 및 학교의 장은 매년 안전교육에 관한 교육계획 수립 및 안전교육 실시 결과를 교육감에게 매년 1회 보고하여야 한다’고 규정하고 있다. 「아동복지법」 시행령 제28조 제1항은 안전교육계획을 수립하여 교육을 실시할 때에는 초등학교 취학 전, 초등학교, 중·고등학교로 구분하여 5개 영역에 대한 안전교육을 시행하도록 교육기준을 규정하고 있다. 「학교안전법」 시행규칙 제2조는 안전교육의 종류를 열거하고 있는데 특이한 것은 「학교안전법」이 개정되기 전에는 「아동복지법」 등 개별 법률에서 규정한 안전교육을 실시하도록 한 규정이 2015. 7. 21. 개정에 의해 교육부 안전교육 7대 표준영역에 의한 안전교육으로 변경되었다는 점이다.

주지하다시피, 교사는 법령에 따라 학생(유아)을 교육하고(「유아교육법」 제21조, 「초·중등교육법」 제20조), 학교(유치원)는 교육과정을 운영하여야 하며 그 기준과 내용에 관해 교육부장관이 정한다고 규정하고 있다.(「유아교육법」 제13조, 「초·중등교육법」 제23조) 그런데 문제는 교사가 학생을 교육하는 근거인 법령의 범위를 어디까지로 볼 것인가에 관한 점이다. 물론 학교의 교육은 「유아교육법」 제23조 및 「초·중등교육법」 제13조에 따라 교육부장관이 고시하는 교육과정에 의거하여 실시해야 하는 것이 원칙이다. 그러나 안전교육과 관련하여 「아동복지법」을 비롯한 「학교폭력예방법」 제13조(학교폭력예방교육), 「성폭력 범죄의 처벌 및 피해자 보호 등에 관한 법률」 제3조 제2항(성폭력 예방에 필요한 교육), 「성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제4조(성매매 예방교육), 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제4조의 3(가정폭력 예방교육) 등 여러 법률이 교육 법령과 별도로 제정되어 있고, 개별 법률에서 요구하는 안전교육 내용이 교육과정 내에 대부분 포함되어 있다. 따라서 개별 법령에 의한 교육계획 수립 및 교육실시는 교육과정에 의한 교육계획 수립 및 교육실시와 중복·중첩되어 학교 현장에서는 논리적·현실적으로 혼란스럽고 큰 부담으로 작용하고 있다. 따라서 법령 간의 의미해석, 교육과정과의 합리적인 관계 설정, 학교의 현실 등을 종합하여 학교안전교육에 관한 합리적인 법 규정 해석의 틀을 마련하고(차우규 외, 2016) 여러 법령에 중복·중첩된 조항과 규정을 교통 정리하듯 입법 작업을 통해 체계화, 일원화할 필요가 있다.

둘째, 선언적 의미만 있고 의무이행 및 벌칙조항이 없는 공백·부재 문제를 형평성과 실효성 차원에서 개선할 필요가 있다. 대표적으로 「학교안전법」과 「아동복지법」은 예방 및 안전교육을 의무적으로 실시하도록 명시하고 있고, 「아동복지법」 시행령은 안전교육의 영역과 연간 교육기준을 구체적으로 규정하는 등 안전교육 관련 내용에 대해 상세하게 언급하고 있다. 다만 「아동복지법」은 예방 의무 위반에 대한 벌칙 규정을 두고 있지만 「학교안전법」에는 없다. 이로 인해 학교장의 안전교육 의무 위반은 「아동복지법」에 따라 과태료를 부과할 수 있으나 교육부장관, 시･도 교육감 등의 의무 위반에 대해서는 아무런 제재도 가할 수가 없다는 맹점이 있다(손민호 외, 2013). 형평성 문제가 제기되는 부분이다. 이와 같이 「아동복지법」, 「도로교통법」, ｢어린이안전법｣에는 안전교육 의무 위반행위에 대해 과태료를 부과･징수할 수 있는 규정이 있지만, 「학교안전법」, ｢학교폭력예방법｣, 「학교보건법」 등에는 예방 의무 위반에 대한 처벌 규정이 미흡하거나 부재하여 그 실효성을 기대하기 어려우며 적극적인 안전조치 의무의 이행을 담보하기 어려운 실정이다(김수흥, 2016).

또한 안전교육 내용도 법에 따라 있기도 하고 없기도 하다. 「교육기본법」에는 학생과 교직원의 안전과 사고 예방에 대한 내용만 명시하고 있을 뿐 안전교육에 대한 직접적인 언급이 없다(강원옥, 2023). 「교육기본법」에 학교안전교육에 대한 규정이 있었다면, 이 법의 영향을 받는 모든 교육 관련 법제들이 예방 및 안전교육에 대한 내용을 명시했을 것이다. 「초･중등교육법」의 경우에도 학교에 외부인이 무단출입 및 학교폭력 및 범죄의 예방을 위해 학교 내 출입자에 대한 신분 확인과 영상정보처리기기의 설치와 학교 주변 순찰에 대한 대책만 있을 뿐, 학생들이나 교직원에게 외부인이 학교에 무단출입했을 때 대처 방법 등에 대한 교육내용은 없다. 그리고 「어린이안전법」과 「아동복지법」에서는 학생도 교통안전교육 대상에 포함하고 있으나, 「도로교통법」에는 어린이보호구역 등의 안전지역에 대한 규정만 있을 뿐 학생 대상 교통안전교육 규정은 빠져있다. 「학교급식법」의 경우에도 영양교육만 있고 학생이 받아야 하는 급식 안전교육이 없고, 심지어 급식종사자들의 위생 안전에 대한 교육내용도 빠져있다. 「교육환경보호법」에서도 안전교육에 대한 계획 수립만 있을 뿐 교육환경 보호를 위한 안전교육 내용은 없고, 「교원지위향상법」 또한 학생과 교원의 안전에 대한 언급은 있으나 교원의 안전 확보를 위한 교육에 대해서는 명시하지 않고 있다. 아울러 2017년 교육부의 제2차 교육환경 보호 기본계획에 안전교육에 대한 내용은 빠져있었다. 그러나 안전한 교육환경 보호를 위해서는 지역주민이나 전 국민을 대상으로 학교 주변의 교육환경에 대한 안전교육이 필요하다(위국환 외, 2022). 이와 같이 학교안전에 대한 내용이 법률에 포함되어 있음에도 불구하고 학교안전교육에 대한 구체적인 명시가 없는 법률은 「교육기본법」, 「초•중등교육법」，「도로교통법」，「학교급식법」，「교원지위법」，「교육환경법」 등이다.

참고로 「학교안전법」과 「아동복지법」은 모두 학교안전교육에 관한 총론적인 성격의 안전교육을 명시하고 있으므로 이를 조정하여 하나의 법령에 규정할 필요가 있다. 그러나 학교안전교육이 총체적 교육으로서 안전교육의 개념을 도입하고 교과교육으로 편입하기 위해서는, 교육법 체계와 각 법의 목적을 고려하면 「교육기본법」 제17조의 5를 개정하고, 그 구체적인 내용을 「유아교육법」과 「초·중등교육법」 및 그 시행령에 규정하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 요컨대, 학교안전사고에 대비한 총론적 성격의 안전교육을 「학교안전법」에 일원화하여 규정하는 것은 입법 체계상 타당해 보인다. 그러나 학교안전사고를 넘은 총체적 안전교육을 위한 규정은 「교육기본법」, 「유아교육법」, 「초·중등교육법」과 그 시행령에 적절히 규정하는 것도 고려해볼 만하다(정필운 외, 2016).

그리고 법령 간에 안전교육의 영역이 다른 것도 문제이다. 「학교안전법」과 「아동복지법」은 학교안전교육을 의무적으로 하도록 명시하고 있지만, 「아동복지법」 시행령에서 규정하고 있는 안전교육의 영역과 「학교안전법」 시행규칙에 명시하고 있는 안전교육의 영역이 다르다. 따라서 두 법령 간에 다른 학교안전교육의 영역을 통일할 필요가 있다. 「아동복지법」에 아동학대 예방교육은 안전에 대한 교육영역으로 명시되어 있고, 「학교안전법」에는 포함되어 있지 않고, 학교폭력예방에 관한 교육은 「학교안전법」 시행규칙에 안전교육의 영역으로 포함되어 있으나, 「아동복지법」에는 포함되어 있지 않다. 심지어 「학교안전법」, 「어린이안전관리법」, 「국민안전교육법」 등은 안전교육의 영역과 내용이 서로 충돌하는 경우까지 있다. 이와 같이 법령에 따라 안전교육의 영역이 천차만별이고 규정 내용도 달라, 학생들에게 안전교육을 체계적, 효율적으로 실시하기 어려운 측면이 있다(위국환, 2019). 요컨대 개별법 제정 시 유사 법령과의 관계 및 영향을 꼼꼼하게 살펴보고 제정해야 함에도 그때그때 상황에 맞게 급하게 제정하다 보니, 동일한 안전교육을 두고도 어떤 법은 의무이행에 벌칙조항까지 규정하고 있는 반면, 어떤 법은 선언적 의미에 그치고 있고, 영역도 서로 다르게 명시하고 있어 학교 현장에 혼란을 주고 있다. 마치 신호등 없는 교차로 같다. 그러므로 이제라도 통일성 있게 체계화한다는 의미에서 선언적 의미만 있고 의무이행 및 벌칙조항이 없는 학교안전 법제의 공백·부재 문제를 형평성과 실효성 차원에서 속히 개정할 필요가 있다. 아울러 ｢어린이안전법｣ 등 개별법에서 명시하고 있는 안전교육은 모두 교육부 장관에게 위임하여 명확한 기준과 원칙에 의거, 효율적으로 운영할 필요가 있다.

셋째, 안전교육 시간을 학교에서 수용할 수 있도록 현실성 있게 개선하고, 안전수칙 준수를 강조하는 주입식 교육에서 탈피, 실효성 있는 체험교육으로 전환할 필요가 있다. 학교안전 관련 개별 법제들이 학교 현실을 염두에 두지 않고 당위적 차원에서 이상적으로 제정하다 보니 학교 현장에서 수용하기 어려운 문제들이 발생하고 있다. 이를테면 학교안전교육 이수 기준과 관련하여 「아동복지법」 시행령에 명시되어 있는 기준은 물리적으로 학교에서 준수하기 어려운 측면이 있다(조인식 외, 2015). 「아동복지법」 시행령은 성폭력 및 아동학대, 실종·유괴, 약물 오남용, 재난 대비, 교통안전 관련 교육을 연간 44시간 이상 실시하도록 규정하고 있으나, 학교에서는 학생들을 대상으로 안전교육을 실시하기 위해 44시간의 시간을 확보하기가 현실적으로 어렵기 때문이다. 개별 교과들도 각각 연간 계획이 꽉 잡혀 있고, 창의적 체험활동 시간에도 진행해야 할 교육 내용이 많기 때문에, 학교는 안전교육 시간을 따로 떼어 배정하기가 쉽지 않다(위국환, 2019). 학교 현장에서는 「학교안전법」에 근거한 교육과정에 따라 51차시, 「아동복지법」 개별 법령에 따라 44시간을 의무적으로 확보해야 하는데, 서로 불균형의 문제가 제기되고 있어 차시와 시간을 통일할 필요가 있다. 연간 200일 정도 수업시수에서 51차시를 안전교육 시간으로 확보하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다.

따라서 현재 교과교육과 연계하고 있는 안전교육을 어느 정도 생활지도와 연계하는 방법 등 이에 대한 개선도 필요하다. 이렇게 하면 안전교육의 시수를 확보해야 하는 부담을 덜 수 있을 뿐만 아니라 학생들이 안전교육의 위험인지 감수성(risk literacy)을 내실 있게 제고할 수 있을 것이다. 다시 말해, 등･하교, 체류시간, 수업시간, 체육활동, 수련활동, 외부 체험활동, 위탁교육 등 학생이 주도적으로 참여하는 생활지도 연계 프로그램으로 교육과정 내 안전교육을 통합･조정하는 방법이 있을 수 있다. 이는 형식적 안전교육에서 탈피하여 위험인지 감수성(risk literacy)의 향상으로 교육활동의 안전성을 강화하고, 교육 만족도 및 교육효과를 증대할 수 있을 것이다(김진석, 2022).

또한 학교와 학년에 따라 독립된 ‘안전 교과’ 또는 ‘안전 단원’이 있는 경우에는, 학생들이 이미 안전교육을 이수하고 있기에, 연간 총 44시간, 51차시를 확보하라는 안전교육 관련 규정은 안전 교과 또는 안전 단원과 연계하여 조정할 필요가 있다. 후술하겠지만, 초중고에 ‘안전보건과목’을 필수로 지정하면, 개별교과 시간에 51차시를 확보해야 하는 어려움과 안전교육 시간 44시간을 확보해야 하는 어려움을 크게 줄일 수 있고 안전교사와 같은 학교안전 전문가가 교육하기에 그 효과도 훨씬 클 것이다. 왜냐하면 학교폭력예방교육의 경우, 오랜 기간 예방교육을 실시하고 있음에도 불구하고 학교폭력이 줄어들기는커녕 계속 발생하고 있기에, 과연 제대로 된 예방교육을 하고 있는지 의구심이 들 수밖에 없다. 따라서 학생들에게 실질적으로 도움을 주고, 교육적 효과도 있는 안전교육을 실시할 필요가 있다.

교사와 학생 모두 학교에서의 안전교육은 반드시 필요하고, 현행 법제에 따라 안전교육을 받고 있음에도 불구하고 실생활과 연계되지 않아 학교 및 가정 등에서 안전사고는 꾸준히 발생하고 있다. 이러한 가장 큰 이유는 학교에서의 안전교육이 체계적, 효과적으로 이루어지지 못하고 형식적으로 이루어지고 있기 때문이다(박재희 외, 2013). 아직까지 대부분 초·중·고에서 실시하고 있는 안전교육은 교과서 범주의 교재와 영상을 중심으로 한 강의식 진행이 많다. 교실이나 강당 등에서 일방적인 강의식 교육을 실시하고 있기에 안전교육의 효과가 떨어질 수밖에 없다. 또한 교육을 받는 학생들은 안전교육을 받아야 할 필요성과 절실함을 인식하지 못하는 경우가 많기 때문에, 수동적인 자세로 인하여 안전교육의 내용이 학생들에게 정확하게, 효과적으로 전달되지 않는 경우가 많다. 교재의 내용도 학생들에게 피부에 와 닿을 정도로 유용하지 않아 단조롭고 재미가 없다고 말한다(석혜민, 2013).

본 연구자가 학생들(412명)을 대상으로 실시한 설문조사에서도 학교안전교육의 필요성에 대해, ‘반드시 필요하다’는 응답이 39.1%(161명)로 가장 많았고, ‘약간 필요하다’ 29.1%(120명), ‘보통이다’가 20.9%(86명)로 그 뒤를 이었으며, ‘별로 필요하지 않다’는 9.2%(38명), ‘거의 필요하지 않다’는 1.7%(7명)로 나타났다. 이를 통해 학생들이 학교안전교육의 필요성을 크게 절감하고 있음을 알 수 있다. 또한 학교안전교육에 대해 불만족스러운 이유로, ‘너무 뻔한 내용으로 재미없다’라는 응답이 30.2%(42명)로 가장 많았고, ‘안전수칙의 습득 등 너무 이론·규칙 중심의 안전교육이라서 따분하다’라는 응답이 26.6%(37명)로, ‘실효성이 부족해 도움이 되지 않는다’라는 응답이 23.7%(33명)로, ‘주입식, 시간 때우기식 등 틀에 박힌 교육방식에 지루하다’라는 응답이 17.3%(24명)로 나타났다. 이를 통해 안전수칙 준수를 강조하는 주입식 교육에서 탈피하여, 학생들의 관심을 유발할 수 있는 흥미 있는 내용으로 실효성 있게 안전교육을 진행할 필요가 있어 보인다. 아울러 화재, 원전 사고와 같은 재난사고를 비롯하여, 최근 사회적 문제가 되고 있는 미세먼지 및 코로나19와 같은 질병, 재난뿐만 아니라, 지진, 홍수, 산불 등과 같은 자연재해를 대비한 방재교육도 필요하고, 소방서·병원·응급구조 인력 등과 같은 유관기관과의 긴밀한 지원 및 협력체계도 필요하다(위국환 외, 2022).

제6장(Ⅵ. 학생 설문 및 학교안전 전문가 질의응답)에서 자세히 분석함.

체험중심의 안전교육을 위해서는 국가 차원에서 학교 안팎을 망라하여 필요한 시설과 장비를 갖추도록 해야 한다. 유휴교실을 활용한 체험시설 설치, 이동식 안전체험교실 운영, 지역체험관 확대 등이 필요하다. 특히 학교안전 선진국들처럼 안전체험관과 체험센터를 많이 건립할 필요가 있다. 즉 학생들이 안전체험관에서 실제 상황을 가상한 맞춤형 대응훈련으로 위험인지 감수성을 함양할 수 있도록 첨단기술을 토대로 한 위험 판단형의 시설물들을 구축할 필요가 있다. 학습자 개개인이 직접 능동적으로 위험을 감지하고 안전한 행동을 결정할 수 있고, 행동의 결과를 경험하거나 스스로 예측하면서 위험에 대처하는 능력을 함양할 수 있기 때문이다.

2015년 체험중심의 학교 안전교육 강화 정책(교육부, 2015)에 의해, 17개 시･도 교육청에 학생 안전 체험관 건립을 위한 예산을 지원하고 있고, 9개 시･도 교육청은 교육부로부터 예산을 지원받아 종합형 안전 체험관, 소규모 안전 체험관, 교실형 안전 체험관, 이동형 안전 체험버스 등과 같이 다양한 유형으로 체험 위주의 안전교육 시설 건립을 추진･운영하고 있다.

위험 판단형은 관찰자형이나 직접 체험형과는 다르게 학생들이 실생활에 잠재된 위험을 직접 감지하는 경험을 할 수 있다.

그러나 단기적으로 그것이 쉽지 않다면 차선책으로 물리적 제약 없이 안전체험교육을 지원하는 AR, VR 등 첨단기술 기반의 온라인 안전체험관을 구축･운영하고, 메타버스(Metaverse) 기술 기반의 안전체험교육을 제공하는 것도 필요하다. 이는 학교급별 맞춤형 안전교육 가상세계(Metaverse) 구축 및 체험 콘텐츠의 보급을 통해 학생 간 협업을 바탕으로 하는 공동체 프로젝트 활동을 구현할 수 있기 때문이다. 예를 들어, 학생들은 학교, 가정, 통학로 등 실생활과 흡사한 가상세계에서 가상의 캐릭터를 통해 안전을 실천하고 위험 요인을 제거하는 과제를 수행할 수 있을 것이다(김진석, 2022).

넷째, 학생들의 발달 단계와 특성을 고려한, 맞춤형 안전교육으로 개선할 필요가 있다. 현재 학교안전 법제에 따른 안전교육은 유·초·중·고 학생들의 나이와 특성을 고려하지 않고 안전교육의 모든 영역에 걸쳐 실시하도록 규정되어 있다. 발달단계별로 필요한 안전교육의 내용이 다를 수 있음에도 학생들의 나이와 특성에 관계없이 모든 영역의 안전교육을 실시하는 것은 효과가 적을 수밖에 없다. 예를 들어 유치원과 초등학교 저학년 학생들에게는 실종과 유괴 예방 및 방지에 대한 교육이 비교적 중요하지만, 고등학교 학생들에게는 관련 교육의 중요성이 덜하다고 할 수 있다. 물론 기본적으로 학교안전교육에 대한 체계적인 공통 프로그램이 있겠지만, 학년별 혹은 학제별로 내용과 수준을 감안하여 체계적이고 선별적인 맞춤형 교육프로그램이 이루어져야 할 것이다. 따라서 내실 있는 학교계획 수립을 위한 표준안의 개선이 필요하다. 현재 학교안전사고 예방에 관한 교육부의 기본계획과 교육청의 지역계획에 기초하여 학교에서는 학교계획을 수립하도록 하고 있다.(「학교안전법」 제4조) 교육부에서 발간한 학교계획 수립 매뉴얼 중 재난의 대비·예방·복구·대응에 관련된 부분은 학교 현장과 괴리가 있어 형식적인 서류작업에 그치는 경우가 있다. 따라서 연간 안전교육 과정 및 행사에 따른 안전조치 사항, 매뉴얼에 따른 각종 재난교육이나 조직 구성 등을 학교안전교육 계획으로 제시하고, 이를 교직원 협의 등을 통하여 구체화하는 것이 필요하다. 이러한 학교안전 업무와 관련한 실질적인 협력체계의 구축으로 학교안전을 증대시킬 수 있다(위국환, 2019).

미국의 경우, 유치원부터 고등학교까지 발달 단계에 따라 학년별로 맞춤식 안전교육을 하고 있고, 영국도 학령기별 특성을 고려한 발달 단계 맞춤형 안전교육을 실시하여 큰 교육적 효과를 보고 있다. 우리나라도 영국의 안전교육 프로그램인 ‘개인, 사회, 건강 및 경제 교육과정’(PSHEE) 등을 참고하여, 발달단계별 특성에 맞게 교육 내용을 선정할 필요가 있다. 다시 말해, 학생들의 나이와 성별 및 성장 발달에 따른 특성과 학교 내외에서 발생할 수 있는 안전사고의 경향 등을 면밀하게 연구하여 학생들의 수준에 적합한 안전교육의 영역을 결정하고 교육을 진행하는 게 바람직할 것이다. 물론 학생들의 수준과 특성을 반영한 안전교육을 진행하기 위해서는 관련 프로그램과 교재, 교수 방법의 개발 및 교원에 대한 깊이 있는 연수 등도 종합적으로 검토해야 한다.

지금까지 살펴본 것처럼, 학교안전사고 예방과 안전교육을 둘러싸고 여러 문제와 허점이 드러나고 있다. 선언적인 언급에 그치는 법제들은 공염불에 불과하다. 법으로서의 기능과 역할을 하지 못하기 때문이다. 학교안전사고 예방을 위한 안전교육과 안전조치를 제대로 시행하도록 의무화 규정이 빠진 법제들은 이를 보완하고, 안전교육 범위와 영역, 이수 기준 등 혼란스럽지 않게 정비하는 등 안전교육 체계를 정비하여야 하며, 형식적인 학교안전교육이 아니라 정말 실효성 있는 안전교육이 이뤄지도록 이제는 과감하게 위험 대응 교육, 체험중심의 안전교육으로 전환할 필요가 있다.

예방활동과 안전교육의 중요성은 두말할 필요가 없다. 예방활동과 안전교육을 통해 학생들이 스스로 자기 자신을 위험이나 재해로부터 안전하게 지키고 위기 상황 시 적절하게 대응할 수 있는 능력을 갖추어야 한다. 다시 말해, 평소에 꾸준히 안전 전문가를 통한 실효성 있는 안전교육을 통해 학생들이 일상생활 속에서 발생할 수 있는 다양한 위험을 예측하고 자신과 타인의 안전을 고려하여 위험한 환경을 스스로 개선할 수 있도록 교육할 필요가 있다. 나아가 자신과 타인의 생명을 존중하는 마음가짐으로 안전한 사회 만들기의 중요성을 인식하여, 학교 및 가정, 지역사회의 안전문화 활동에 자발적, 주체적으로 적극 참여하고 공헌할 수 있도록 할 필요도 있다(위국환 외, 2022).

다. 학교안전보호구역 정비를 통한 효율성 제고

현재 혼란스럽게 규정된 학교안전보호구역을 정비·통합해 관리의 효율성을 높일 필요가 있다. 학교안전구역은 「도로교통법」에 의한 ‘어린이보호구역’, 「어린이안전법」에 의한 ‘아동보호구역’, 「어린이식생활안전법」에 의한 ‘어린이식품안전보호구역’, 「교육환경보호법」에 의한 ‘교육환경보호구역’, 「학교보건법」에 의한 ‘학교환경위생정화구역’, 「아동복지법」에 근거하여 CCTV를 설치하고 있는 ‘아동보호구역’ 등 다양하게 규정하고 있다. 이렇게 많은 법령에서 학교안전보호구역을 지정하고 있지만, 정작 보호구역 내 교통사고는 크게 감소하지 않고 있는 상황이다. 그 이유는 배가 산으로 가는 것처럼 각 개별 법령에 따라 학교안전구역을 각각 다르게 규정하다 보니, 보호 및 책임의무자, 보호 주체, 구역의 설정이 각각 다르다. 또한 학교안전구역에 대한 권한과 책임을 갖고 있는 기관마다 서로 다르게 권한 행사와 책무 이행을 하다 보니 매우 혼란스럽고 비효율적으로 운영하고 있다.

또한 「도로교통법」에 의한 통학로 안전의 문제도 도로 시설 관리주체는 분명 지자체이고, 위법행위 단속 주체는 경찰임에도 등·하교 시간을 교육활동의 일환으로 보고, 통학로 안전에 대한 책임을 학교에 전가하려는 경향이 있다. 현실이 이렇다 보니 「도로교통법」상 ‘어린이보호구역’ 설치 등 어린이 교통사고에 대한 안전기준을 강화하였음에도 스쿨존 내 어린이 교통사고는 지속적으로 발생하고 있는 상황이다. 학교안전구역의 지정, 책무를 둘러싼 혼란과 갈등을 해소하고 관리의 효율성을 높이기 위해 학교안전구역과 관련된 법제를 정비할 필요가 있다. 학교안전 관련 기준(기본)법을 제정할 때 안전구역에 대한 내용을 포함하는 것이 바람직할 것이다.

학생들의 교통사고 대부분이 통학로 등 학교생활과 관련이 깊다. 즉 우리나라의 경우, 교통사고로 인한 피해가 OECD 국가 중 최상위 수준인데, 그중 스쿨존에서의 교통사고가 매년 증가하고 있다. 이는 안전사고의 위험이 늘 학교 주변에 있음을 보여주고 있다. 따라서 학교 주변의 안전 위험을 사전에 차단하여 학생들이 등·하교할 수 있도록 학교 인접 지역에서의 안전관리 대책이 필요하다. 현행 법령은 학교 주변 지역을 ‘스쿨존’, ‘어린이식품안전보호구역’, ‘학교환경위생정화구역’, ‘아동보호구역’ 등으로 구분하여 여러 부처 및 기관에서 학생의 안전 보장을 꾀하고 있다.

그러나 혼란스러울 정도로 분산되어 있고 비효율적인 관리되고 있어, 이로 말미암아 학교 주변에서 지속적으로 교통사고뿐만 아니라 아동 범죄까지 빈번하게 발생하고 형국이다(박윤주, 2015). 따라서 학교의 경계선으로부터 「도로교통법」에 따라 지정이 필요한 지역의 초등학교 출입문을 중심으로 반경 300미터의 도로 중에서 일정 구간을 지정하여 ‘어린이보호구역’으로(김갑석, 2019) 그리고 서울 몇몇 구에서 유괴 등 아동 대상 범죄 예방을 위해 「어린이안전관리법」에 따라 ‘아동보호구역’으로 지정하여 ‘학교안전지역’으로 운영하고 있는 것처럼 전국 초등학교의 경계선으로부터 500미터 이내의 지역을 ‘아동보호구역 겸 학교안전지역’으로 지정하여 학교안전지역 관리 방안을 계획, 수립하는 것이 바람직하다고 판단한다(박창복, 2022).

참고로 안전 선진국의 우수사례를 벤치마킹할 필요도 있다. 대표적으로 미국의 경우, 학생들의 등하굣길 안전사고에 대해 예방적 측면에서 접근하고 있다. 미국에서 시행하고 있는 13세 미만 ‘어린이보호구역’의 설치 및 운영기준은 「미국 교통안전시설 편람」(Manual on Uniform Control Devices; MUCD)에서 규정하고 있다(최현주 외, 2016). 이 편람에는 권역에 기초하여, 보다 안전한 통학로를 위한 어린이 교통안전확보계획이 세워져 있고, 어린이 교통사고 예방을 위해 교통안전교육을 실시하도록 하고 있다. 또한 어린이 관련 교통안전 시설물에 대한 설치, 교통안전 규제설계에도 이 규정을 적용하고 있다(유병태 외, 2014). 기준에 맞지 않는 절차 및 시설물 설치는 결국 교통사고를 초래할 수 있기에, 어린이를 위한 교통환경시설, 각종 신호, 표지판의 규격을 명시하고 있다(전병주 외, 2014). 이에 더하여 스쿨존 속도위반 시 범칙금을 일반도로의 2배 이상으로 강하게 처벌하고, 교통순찰대도 교통안전 지도를 실시하고 있다(윤선화, 2003). 아울러 미국의 경우, 어린이 및 청소년 보호를 위해 초등학교뿐만 아니라 고등학교 주변까지 스쿨존으로 지정하고 있다.

요컨대, 여러 법령에 의거, 각각 다르게 운영되고 있는 학교안전구역을 통합, 정비하여 체계적이고 합리적인 학교안전 관리체계를 구축할 필요가 있다. 아울러 학교 주변 통학로, 스쿨존 등 학교안전구역에서 지속적으로 발생하는 교통사고를 비롯한 안전사고를 줄이기 위해서는 관계 부처, 유관단체, 지방자지단체와의 업무협약(MOU) 체결 등 긴밀한 연계와 협력체계 구축도 필수적이다. 범정부적, 범국민적 협조체제가 절실하다. 따라서 이를 위한 입법 작업도 필요하다 하겠다.

라. 학교안전교사 등 전담인력과 전문기관의 필요성

우리나라 교사들은 학생들을 가르치는 일에는 모두 관련 전문 자격을 취득한 교육전문가이지만, 학교안전에 관해서는 대부분 비전문가이다. 학교에 근무하는 직원들도 마찬가지로 안전 전문가가 아니다. 그럼에도 현재 계속해서 교사와 직원들에게 안전에 관한 책임과 의무를 무겁게 강화하고 있는 추세이다. 현실이 이렇다 보니, 교직원들은 안전에 대해 큰 부담감을 갖게 되고, 체육시간과 실험시간 등에는 안전사고를 우려해 교육활동이 위축될 수밖에 없으며, 체육대회와 동아리활동 등 학교 안 교육활동뿐만 아니라 체험학습 등 학교 밖 교육활동에도 소극적으로 대응하거나, 아예 기피하는 경우까지 생긴다. 특히 학교에서 업무분장으로 안전교육을 담당하는 교사들은 전문성 부족으로 안전교육 과정 진행 및 사후 대처에 어려움을 호소하고 있다. 대부분 학교에서 안전교육은 상담교사, 보건교사, 체육교사 등에 의해 주로 이루어지고 있는데, 「학교안전법」 제31조에 근거한 성폭력 및 아동학대, 실종･유괴, 약물 오남용과 재난 대비, 교통안전, 그리고 사회적 재난과 자연재해에 이르기까지 망라한 안전교육을 모두 감당하기에는 전문성 부족으로 역량과 업무에 한계를 느끼고 있어(최현미, 2020) 개선이 필요하다.

첫째, 교직원의 학교안전 전문성을 높이기 위해서는 깊이 있는 연수와 역량 강화가 우선이다. 미국의 경우, 교원의 안전 전문성 향상을 위해 교사자격증 취득 및 연장 시, 안전 연수 수료증 제출을 의무화하고 있고, 일본은 현직 교직원은 물론이고 예비 교원에게도 안전 관련 교육과정을 의무적으로 이수하도록 하고 있다.

세월호 사고 이후, 안전사고를 예방하기 위해 교사들은 현장 답사를 통해 학생들이 사용할 건물의 안전, 화재 및 위생 상태 점검, 식당과 조리실 청결 상태 확인, 이동 동선, 숙박시설 주변 환경 등에 대해 안전 점검을 하고 있다. 안전 분야 비전문가 집단인 교사들에게 심지어 체험학습 등 학교 밖 교통안전을 위해 운행차량 및 운전자 적격 여부 점검과 운전자 음주 측정 등을 확인하도록 하고 있고, 이에 대한 지도책임을 학교 및 인솔교사에게 지우고 있다. 교사들에게 책임과 의무를 부여하기 전에 안전 역량 강화를 선행했어야 했다. 학교 밖 교육활동도 학교 안 교육활동 못지않게 학교안전의 중요한 부분이다. 전문성이 부족한 학교와 교직원들에게 섣부르게 책임과 부담을 지우기보다 이제라도 체험시설과 숙박업소, 차량은 지자체 등 인허가 기관에서 평소에 보다 더 철저하게 안전 점검·조치 및 관리하도록 하는 등 안전기준과 법규 위반 법령 정비에 나서야 한다.

아울러 학교에 근무하는 모든 교직원에게 학교안전 전문성을 높이는 역량 강화 연수프로그램을 운영할 필요가 있다. 즉 교직원들에게 먼저 학교안전관리사 자격을 취득하게 한 다음 책무를 이행하도록 해야 한다. 물론 자격 취득 시 가산점 부여 및 안전사고 예방 수당 등 혜택을 부여해야 할 것이다. 현재 재직 중인 교직원에게는 연수를 통해 학교안전관리사 자격을 취득하게 하고, 교대 및 사대에는 안전과목을 필수과목으로 지정, 예비교사들에게 이수하도록 하면 될 것이다. 또한 일반직·기술직 교육공무원 임용시험에 학교안전 관련 과목을 신설하거나 교육공무원이 되려는 사람에게 학교안전관리사 자격 취득을 의무화하는 방법도 있을 것이다. 그 나라 교육의 질은 그 나라 교사들의 질을 넘지 못한다는 말처럼 학교안전지수도 교사들의 안전지수를 넘을 수 없다. 요컨대 학교안전의 중추적인 역할을 담당하고 수행하는 사람들은 교직원이므로 모든 교직원이 안전에 대한 전문적인 소양과 지식을 지니고 책임감 있게 학생을 지도할 수 있도록 연수 등 국가와 교육당국은 이에 대한 지원을 아끼지 말아야 할 것이다.

둘째, 안전교사를 포함한 학교안전전담인력이 필요하다. 안전 전문성을 토대로 학교안전 관련 업무를 전담하는 별도의 교직원이 없기 때문에 효율적인 안전교육계획을 수립·시행하는 것이 현실적으로 어려울 수밖에 없다. 물론 급한 대로 외부의 인력을 활용하는 방법이 있겠지만, 이 또한 학생의 눈높이에서 학교안전교육을 진행할 전문인력의 부족으로 기대하기 힘든 상황이다. 학교에 따라 급한 대로, 소방대원이나 경찰 등을 안전교육 강사로 초빙하여 안전교육을 진행하고 있으나, 일관성 있는 내용으로 지속적 교육이 제대로 이루어지지 않는 등 강사들의 경험과 학교 현장 분위기와의 불일치 문제도 불거지고 있다.

학생들의 효과적인 안전의식 함양 및 학교안전문화 정착을 위해서도 학교의 안전교육 및 안전관리를 담당하는 부서 및 인력 확보가 필요하다. ｢국민 안전교육 진흥기본법｣은 모든 교육기관에서 실효성 있는 예방활동과 체계적인 학교안전교육을 통해 학교안전사고가 발생하지 않도록 만전을 기할 것을 강조하고 있다. 이러한 예방활동과 안전교육의 효율성을 높이기 위해서는 교육내용의 융합을 통한 통합교육과 안전교육 전담부서 및 담당자의 전문성 확보가 필수요건이다. 다시 말해, 학교안전 관련 법률에서 명시하고 있는 안전교육은 체험중심의 안전사고 예방교육, 교통안전교육, 학교폭력예방교육, 감염병 및 약물 오남용 예방교육, 보건 위생교육 등 손꼽기 어려울 정도로 많다. 이렇게 각각 다른 분야의 예방활동 및 안전교육의 효율성을 높이기 위해서는 교육내용의 융합을 통해 통합교육이 이루어져야 하며, 특히 화재 및 지진 대피 훈련, 재난교육 등 안전교육을 넘어 학교안전 관리 및 안전사고 발생 시 대응 능력을 높이기 위해서도 전문성을 확보한 학교안전 전담인력 제도가 절실하다(박윤주, 2015).

안전 선진국들은 거의 학교안전 전담부서 및 안전교사 제도를 두고 있다. 독일의 경우, 학교마다 전문적인 안전책임자를 두고 있는데, 특히 전문성 있는 교사를 ‘안전담당교사’로 지정하여 학교안전사고 예방과 안전관리 등 실효성을 꾀하고 있다. 심지어 일본은 소방직 공무원과 안전교사 간의 파견 교류 제도까지 시행하고 있다. 안전이 중요해진 만큼 우리나라도 늦었지만, 학교안전 관련 업무를 전담하는 별도의 교직원, 즉 학교안전담당관 제도를 도입할 필요가 있다. 학교안전 전문가인 학교안전담당관 제도에 최소 안전교사와 안전정담직원 둘을 반드시 포함해야 한다. 보건교사처럼 안전교사가 안전교육 등 인적 관리를 주로 하고, 안전직원이 학교시설물에 대한 안전 점검, 안전조치 등 물적 관리를 주로 하면 바람직할 것이다. 「학교안전법」을 개정하여 학교안전담당관 제도가 도입되면 학교안전담당관들은 안전교육계획의 수립과 안전교육의 내용 및 프로그램을 개선·평가하는 업무를 수행하여 학생들에게 효과적으로 안전교육이 이루어지도록 하는 역할을 담당해야 한다. 이렇게 되면 예방활동 및 안전교육을 전문가 수준에서 체계적이고 연속적으로 실시할 수 있고, 안전사고 발생 시 신속하고 전문적인 대처로 안전사고 예방뿐만 아니라 사후 관리에도 크게 기여할 수 있을 것이다.

학교에는 보건교사, 사서교사, 영양교사, 상담교사 등을 별도로 두고 있다. 인력과 예산을 투입해서 보건교사, 사서교사, 영양교사, 상담교사 등을 배치하는 이유가 다 있다. 학교에 꼭 필요하기 때문이다. 학교안전도 보건, 도서, 급식, 상담 못지않게 중요하다. 학교보건을 위해 보건교사를 배치하고 보건실을 운영하는 것처럼, 이제는 안전의 중요성에 걸맞게 안전교사와 안전직원이 포함된 학교안전담당관 제도를 운영할 필요가 있다. 아울러 학교안전부서도 별도로 단독으로 두되, 향후 「학교안전보건법」으로 통폐합하는 것을 염두에 두고 보건과 묶어서 ‘학교안전보건부’라는 이름으로 명명해도 좋을 것이다.

셋째, 학교안전보건공단 등 일원화된 학교안전 관련 전문기관이 필요하다. 산업재해 예방을 위해 한국산업안전보건공단이라는 전문기관을 운영하고, 교통안전교육·교통안전기술의 개발 및 보급·교통안전정보의 수집 및 관리·교통안전에 관한 정부의 행정사무에 대한 기술지원 등에 관한 사업을 수행하도록 교통안전진흥공단을 운영하는 것처럼, 교육계도 인적 보상을 하는 학교안전공제회와 물적 보상을 하는 한국교육시설안전원을 먼저 통합, ‘학교안전보건공단’이라는 전문기관을 두어야 할 것이다. 아울러 산업재해 예방하기 위해 국가에서 근로감독관을 직접 파견하여 관리하고 있고, 교통안전을 직접 관할하는 교통경찰을 두고 있는 것처럼 학교안전을 관리할 전문인력이 필요하다. 학교안전 역시 이러한 공적 인력이 필요한 영역임에도 불구하고 현재는 안전 전문성도 없는 학교가 스스로 모든 책임을 떠맡고 있는 실정이다. 미국의 경우, 학교안전센터에서 학교의 안전 관련 업무를 세세하게 도와주고 있다. 이렇게 미국의 학교안전센터, 영국의 보건안전청(HSE) 및 왕립사고예방협회(RoSPA), 독일의 DGUV, IAG(드레스덴 교육센터) 및 공적 보험기관과 같은 학교안전 전문기관이 우리나라에도 필요하다.

요컨대, 학교안전 비전문가들에게 책임과 의무를 떠넘기는 것은 상식 밖이고 합리적이지 못하다. 우선 연수와 자격증 취득을 통해 모든 교직원의 학교안전 전문성을 높여나가되, 구심점 및 실무 역할을 할 수 있도록 학교안전담당관 제도를 도입하는 등 인력 확보가 절실하고, 학교안전보건공단과 같은 일원화된 학교안전 전문기관과의 유기적인 협력·지원체계 구축 또한 필요하기에, 속히 이를 위한 입법 노력을 해야 할 것이다.

마. 학교의 안전관리 책무 강화 시스템 구축

학교마다 학교안전사고 예방 및 학교안전관리를 체계적으로 수행하도록 예산과 인력을 충분히 지원하되, 안전교육 의무 위반 및 안전조치 의무 위반 등 예방활동과 안전관리 소홀에 대한 책임도 엄격하게 물어야 한다는 목소리가 높아지고 있다.

지난 2019년 12월 경남 김해의 한 초등학교에서 2학년 학생이 오작동한 방화셔터에 목이 낀 ‘방화셔터 끼임 사고’가 발생하였다. 학생은 119구급대원들에 의해 병원으로 옮겨졌으나 저산소증으로 인한 뇌손상이 이미 발생한 상태였다. 사고 당시 학교 안 방화셔터 21개가 동시에 오작동한 것으로 알려졌다. 이 사건에서 방화셔터의 안전관리 책임 소재와 교육당국의 대응 태도가 문제가 되고 있다. 시설안전관리에 학교의 행정실장에게만 책임을 묻고 있고 학생이 의식불명에 빠진 사건이 발생한 지 3개월이 넘도록 교육청 및 교육부 등 교육당국은 아무런 안전 대책을 마련하지 않고 있었기 때문이다. 사실상 수수방관하고 있었던 것이다. 대부분의 학교에서 소방안전관리자는 행정실장이 맡고 있는데, 6~9급 공무원인 행정실장은 학생 및 교직원 등 학교현장의 모든 안전을 책임질 위치에 있지 않다. 그만한 권한도 없는 사람에게 모든 책임을 묻는 것은 문제의 소지가 크다는 비판이 일고 있다. 해당 사건에서 경찰은 사고 학교의 시설관리 담당자인 행정실장과 안전관리담당자, 관리감독 책임자, 안전시설 관련 업체 직원 등 4명을 불구속 입건해 검찰에 송치했다. 교육청 및 교육부 관계자는 아무도 책임지지 않아, 이른바 꼬리 자르기식으로 문제가 있다는 지적이다. 학교는 사실상 시설물 관리 의무만 있을 뿐이고, 노후·위험시설 등을 정밀 점검 및 교체하는 권한은 교육청에 있기에 교육청이 더 큰 책임을 져야 한다는 목소리가 커지고 있지만, 그러나 해당 교육청은 소방안전관리자 책임 여부 문제는 어느 한 교육청이 단독으로 결정할 사안이 아니라 다른 시･도 교육청과 함께 논의해야 하므로 결정에 어려움이 있다는 입장이다. 학교 건물과 시설물은 점점 노후화되어 가고 있고 이 같은 사고가 다른 지역의 학교에서도 언제든지 발생할 가능성이 있음에도 불구하고, 행정직원에게만 안전관리의 모든 책임을 묻는다면 권한에 비해 책임만 커지게 되는 모순을 떠안게 되는 것이다. 따라서 시설 관련 사고가 발생하면 관리 의무만 있는 행정실장에게 모든 책임을 떠넘길 것이 아니라 더 큰 권한과 책무를 가진 교육청과 교육부 등 교육행정기관이 보다 무겁게 책임지도록 개선할 필요가 있다.

이와 같이 학교의 안전사고 예방 및 안전관리 책임 위반에 대한 법적 처벌 규정이 솜방망이 수준으로 미흡하므로 실질적으로 권한을 가진 교육당국 차원에서 학교안전 책임을 부담하는 등 법 개정이 필요하다는 목소리가 커지고 있다. 물론 학교안전사고 예방 및 학교안전사고를 줄이기 위해서 학교 차원에서 안전관리 책임을 강화하는 것도 필요하다. 학교에서 안전사고가 발생할 경우 그 유형에 따라 여러 가지의 대처방식이 있을 수 있으나 학교 관계자의 사후적 관리와 대응 방식에 대해 심각한 문제가 제기되고 있기 때문이다(최현미, 2020). 즉 일부 학교 관계자가 사고 발생 시 신속한 사고 수습과 피해자 보호조치에 최선을 다해야 함에도 불구하고 책임 추궁을 걱정하여 사고 축소를 시도하는 경향이 있고, 이 과정에서 피해자 보호에 소홀하여 피해가 확대되거나 이른바 골든타임을 놓치는 경우가 종종 있다는 것이다.

앞에서 살펴본 것처럼 ｢학교안전법｣, ｢학교폭력예방법｣, 「아동복지법」, ｢학교보건법｣, ｢어린이안전법｣, ｢도로교통법｣ 등은 안전교육 의무를 명시하고 있다. 그 가운데 ｢어린이안전법｣, ｢도로교통법｣, 「아동복지법」은 안전교육 의무 위반행위에 대해 과태료를 징수･부과할 수 있는 규정이 있다. 그러나 ｢학교안전법｣, ｢학교폭력예방법｣, ｢학교보건법｣ 등은 안전교육을 부실하게 운영하거나, 심지어 안전교육 의무를 위반해도 제재할 수 있는 방법이 없다. 학교안전에 관한 계획 및 정책의 수립이나 관리 차원에서 관리자의 안전보호위반이 발생했을 때는 형사나 민사책임이 있을 뿐 관련 법률에서는 벌칙조항이 없다(김갑석, 2019). 「학교급식법」의 경우에만, 학교급식 공급업자 등에 대한 처벌규정이 있을 뿐이다.

학교안전 관리자들의 예방활동 및 안전관리에 대한 의무는 중요하다. 안전관리자가 자신의 책무를 충실히 이행하지 않으면 학생들이 위험에 노출될 수 있기 때문이다. 따라서 학교안전관리자의 안전 책임 강화와 위반에 대한 처벌조항이 필요하다는 목소리가 커지고 있다(김수홍, 2016). 특히 학교시설 등의 하자, 응급처치 미비 등 안전조치 의무를 이행하지 않아 발생한 학교안전사고의 경우, 명백하게 학교안전관리자의 의무 위반이므로 책임주의 원칙에 따라 법적 제재 규정을 마련할 필요가 있다는 주장이다. 다만 우리나라는 교사들의 교육권 보호와 교단의 안정을 위해 무과실책임주의를 채택하고 있다. 따라서 교직원의 고의나 명백한 중대과실이 없는 정상적인 교육활동 중 일어난 학교안전사고에 대해서는 제재나 처벌을 해서는 안된다. 학교안전 선진국이라는 미국, 영국, 독일, 스웨덴, 일본 등 대부분의 나라들도 정상적인 교육활동 중 일어난 학교안전사고에 대해서는 사고 발생의 원인과 책임을 교사에게 묻지 않고 국가가 책임지고 있다. 따라서 국가 책임을 더욱 강화하는 차원에서 우리나라도 학교안전 관련 예산과 인력을 충분히 지원하고, 특히 교사들의 정상적인 교육활동은 확실하게 보호하되, 학교에 대한 지도·감독책임을 면밀하게 할 필요가 있다(최현미, 2020).

그리고 학교안전사고가 발생하면, 그 기록이 학교장 및 교육청에 부담이 된다고 생각하여 더러 사고를 축소･은폐하려는 경향이 있기 때문에 사고 발생 자체만으로 책임을 묻는 태도는 지양할 필요가 있다. 학교안전사고에 대한 학교장, 교육감 등의 책임은 외국처럼 사고 발생 원인을 불문하고 중대한 과실로 인한 경우 외에는 사후 조치를 얼마나 어떻게 적절히 했는지 그 여부로 평가·판단할 필요가 있다. 즉 사고를 예방하지 못한 책임과 처벌은 인정하되, 사고 발생 이후 최선을 다해 신속하고 적절한 조치를 취했다면 학교장, 교육감 등의 행정적 책임을 상쇄시킬 수 있는 제도가 필요하다는 것이다. 한편 행정실장이 아닌 학교장이 소방안전관리자가 되어 학교안전을 총괄하도록 하고, 안전 및 보건 업무를 안전보건부라고 하는 별도의 단독부서에서 담당하게 할 필요가 있다. 물론 안전보건부에는 안전교사와 안전전담직원 등 학교안전담당관들이 있어야 한다. 이렇게 학교의 안전 책무를 강화하는 시스템을 구축한다는 차원에서 유기적으로 체계도 갖추고 전문성도 제고할 필요가 있다.

아울러 학교안전사고 발생 시, 학생은 물론이고 교사도 상당한 심적 부담이 있다 보니 스스로 교육활동을 위축시키는 상황이 생기기도 한다. 따라서 우선 교원의 법적 책임 요건과 그 범위를 명확히 정립하고 교육활동 중 발생할 수 있는 각종 사고에 대비한 교원보호책임보험을 「학교안전법」에 포함하여 개정할 필요가 있다. 「학교안전법」과 안전정책은 관리책임자에 대한 문책과 징계가 목적이 아니므로 불의의 사고가 발생하여도 소신껏 신속･적정하게 사후 조치를 할 수 있도록 행정책임의 부담을 덜어주어야 한다. 이를 뒷받침하기 위해서는 안전교사 등 학교안전담당관 제도 도입, 학교시설 안전기준의 개선, 교육활동 및 교육활동참여자 적용 범위 확대 등도 필요하다. 요컨대, 학교 및 학교장의 책무를 강화하는 것은 시대적 요구이다. 안전교육 의무와 안전조치 의무를 이행하지 않아 발생한 중대한 학교안전사고에 대해서만 처벌조항을 적용하되, 정상적인 교육활동 중 발생한 안전사고에 대해서는 무과실책임주의를 계속 채택할 필요가 있다. 그리고 학교는 사실상 관리 의무만 있기에 권한 이상의 책임을 물어서는 안 되고 노후시설 교체 등 권한을 갖고 있는 교육청과 교육부 등 교육당국이 더 큰 책임을 지는 시스템을 구축할 필요가 있다. 무엇보다 학교와 학교장의 책무를 강화하기 이전에 국가 차원에서 학교안전의 중요성을 인식하여 충분한 예산 지원과 인력 충원, 그리고 효율적인 학교안전 예방 및 대응 관리시스템을 구축하도록 해야 하고, 이를 위한 학교안전 법제를 개정할 필요가 있다.

바. 학교 특성에 맞는 시설물 법제의 필요성

학생과 학교 특성에 맞는 안전기준 현실화 등 학교시설 안전 법제 정비가 필요하다. 우선 「학교안전법」 이외의 개별 법령에서 학교시설물 안전관리에 관하여 규정하고 있는 내용을 보면 다음과 같다(차우규 외, 2016). 학교의 시설담당자는 이 법제의 규정에 기초하여 학교시설 안전관리 업무를 집행하고 있다.

<표 5-4> 학교시설물 안전관리에 관한 개별 법령의 규정

구분	관계 법령	주요 내용
건축	건축법	∘건축허가 및 신고 대상 공사 설계도서 건축사 작성(제23조) ∘건축허가 대상 공사의 건축사 감리 지정 여부(동법 시행령 제19조) ∘철거 예정 7일 전 시장 군수 구청장 신고(제36조) ∘건축물 철거 후 멸실 신고(제36조) ∘석면이 함유된 건축물 철거의 경우 관계 법령에 적합하게 제거 및 결과의 기록 보관(제36조)
전기	전기사업법	∘전기안전관리자 선임(제73조) ∘전기안전관리자의 정기점검* 실시(제65조) *매월 1회 이상, 용량별로 월 3회 이상
도시가스	도시가스 사업법	∘안전관리자 선임(제29조) ∘도시가스안전관리자의 안전교육(제30조) ∘점검기관(가스안전공사 등)으로부터 연 1회 이상 정기 검사(제17조)
승강기	승강기 안전관리법	∘승강기 안전관리자 선임 및 승강기 관리교육*(제16조) *승강기 안전관리자가 지정 3개월 이내 교육이수 ∘월 1회 자체 점검 실시 후 점검기록부 보관(제17조) ∘연 1회 이상 정기 검사 및 정기정밀점검*(제13조) *설치 후 15년 이상된 승강기 및 중대한 결함으로 사고가 발생한 승강기 대상
수도시설	수도법	∘수도시설에 절수설비 설치(제15조) ∘저수조 청소 실시, 위생 상태 점검 기록 보관 및 수질검사(제33조) 반기 1회 이상, 월 1회 이상, 연 1회 이상 ∘수도관리자 교육(제36조) ※ 1년 내 8시간의 집합교육 및 이에 상응하는 인터넷교육
하수도 시설	하수도법	∘정화조 내부 청소 연 1회 이상 실시(제33조) 침전 찌꺼기와 부유물질 등 제거
장애인 편의시설	장애인 노인 임산부 편의 증진에 관한 법률	∘장애인 노인 임산부 등 최단 거리 이동편의시설 설치(제3조) ∘장애인전용주차구역 설정(제17조) ∘장애인 접근로 적정 설치(동법 시행령 제4조) - 주출입구에 휠체어 통행용이 및 출입문 시설 - 장애인 복도 통행에 지장 없는 관리 - 장애인용 계단 또는 승강 설비 적정 설치 - 장애인용 대·소변기 설치 - 점자블럭, 유도 및 안내 설비, 경보 및 피난설비 구비
소방시설	소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 공공기관의 소방안전 관리에 관한 규정	∘피난시설, 방화구획 및 방화시설 관리(법 제10조) ※ 시설 폐쇄, 훼손 여부 및 주위 장애 사항 등 ∘소방안전관리자 선임(규정 제5조) ∘자위소방대 편성·운영(규정 제12조) ∘소방안전교육과 훈련 실시(규정 제14조) ※ 연 2회 이상 실시 중 1회는 소방서와 합동 훈련 ∘자체 점검계획 수립 및 자체 점검(월 1회 이상), 기록 보관(규정 제 15조) ∘소방종합정밀점검(연 1회 이상) - 소방서장 보고(법 제19조) ∘각실 책임자의 화기 단속 및 예방조치(규정 제9조)
석면	석면안전 관리법	∘학교시설 석면 조사 실시 및 결과 보관(제21조) ∘석면 조사 결과 보고 - 교육감(제22조) ∘석면안전관리자 지정 보고 - 교육감(제23조) ∘석면안전관리자 안전관리 교육(제24조) ※ 관리자 신고 후 1년 이내 6시간 이상
급식시설	학교급식법 시행령	∘안전한 조리기기, 냉장·냉동시설, 세척·소독시설 구비(제7조) ∘급식관리실에 필요한 사무 장비 구비(제7조) ∘조리종사원 숫자에 맞는 휴게시설 구비(제7조) ∘급식시설 설치 시 기준에 따라 시설설비 구비(*시행규칙 제3조) * 시행규칙 제3조 별표 1 시설설비 기준
어린이 놀이시설	어린이 놀이시설 안전관리법	∘안전검사기관 정기 시설검사(2년 1회 이상) 결과 표시(제12조) ∘자체 안전 점검 월 1회 이상 실시(제15조) ∘3년간 안전진단실시 결과 기록 보관(제17조) ∘놀이시설 안전관리담당자 안전교육 실시(제20조) ※ 2년 1회 이상, 1회 안전교육 4시간 이상 ∘어린이 놀이시설 보험 가입(제21조) ∘어린이 놀이시설 사용금지의 경우 관리감독기관에 통보(제16조) ∘어린이 놀이시설 기준 및 기술기준 적합(제11조)
외부인 출입	초·중등교육법	∘외부인 출입, 학교폭력예방 학생안전 대책 수립(제30조)
학교보건	학교보건법	∘보건실 66㎡ 이상 확보 및 세부 기준 적합 여부(제3조 및 시행규칙 제2조) ∘학생안전교육, 학교시설·장비의 점검 및 개선 조치(제12조) ∘학교 환경위생 및 식품위생 점검(제4조) ∘학교 환경위생담당자 지정·관리(규칙 제3조) - 교내 환기·채광·조명·온습도의 조절 기준과 환기 설비의 구조 및 설치 관리 - 상하수도·화장실의 설치 및 관리 - 폐기물 및 소음의 예방 및 처리기준 - 교사 안에서의 공기의 질에 대한 유지 - 식기·식품·먹는 물의 관리 등 식품위생 관리
공사발주	산업안전 보건법	∘공사 발주 시 산업안전보건관리비 반영(제30조) ∘석면 해체 시 등록업체(고용노동부장관에 등록) 해체·제거(제38조)
시설사업 촉진	시설사업 촉진법	∘학교 신설, 학교용지 변경 시 교육청에 사업 시행 계획 승인(제4조) ∘학교 용지 내 시설물 증축, 대수선의 경우 교육청 건축 승인(제5조) ∘시설사업 종료 후 7일 이내 교육청 신고 및 건축물 사용승인(제18 조)
폐기물 관리	폐기물관리법	∘생활폐기물의 종류, 성질, 상태별 분리보관(제15조) ∘사업장 폐기물의 전문업체 위탁 처리 여부(제15조)
하수도	하수도법	∘학교 내 하수 및 배수관 신설의 경우 공공하수도 유입(제27조) - 교내 오수 배출 건물 증축 시 개인 하수처리시설 설치(제34조) 정 화조 등의 시설 - 개인 하수처리시설의 준공검사(제37조) - 개인 하수처리시설 기준의 의한 설치(제24조) 하수처리구역안 정화조설치, 하수처리 구역 밖 1일 오수처리량 2㎡ 이상 오수 처리 장치 연결, 그 이하 정화조 설치

사망·장해 및 중상해와 같은 중증의 학교안전사고는 학생의 신체적·인지적 결함 외에도 시설물 결함이 복합적으로 결합해 발생하는 경향이 있다. 특히 사망, 장해 및 중증 부상 사고는 시설물 결함이 개입되는 경우가 상당히 빈번하다(윤간우, 2015). 따라서 학교시설물 안전관리는 실질적으로 학교안전사고 예방에 기여하는 지름길임을 교육당국자, 교직원, 학생 및 학부모 등 교육관계자 모두가 공통적으로 인식할 필요가 있다. 학교시설물 안전관리는 어느 한 사람의 노력으로 해결되는 것이 아니기 때문에 교사와 직원 간 소통과 협업이 절실하다. 소통과 협업을 위해서는 시설물 점검 업무 담당자를 명확히 설정하는 것이 필요하다.

이를 위해서는 첫째, 학교시설물 안전 전문가가 필요하다. 학교시설물 전반에 대해 안전 점검 및 안전조치 등 전문성을 요구하는 영역은 교사가 담당하기에는 한계가 있어 전문성이 갖춘 행정직원이 이를 담당하는 것이 보다 합리적이다(차우규 외, 2016). 따라서 속히 학교안전전담부서(학교안전담당관 제도)를 두고, 그 부서 안에 안전을 전공해 전문성을 갖춘 행정직원(안전담당관)을 배치해야 할 것이다. 현재 학교에서 시설안전을 담당하고 있는 직원은 행정직 공무원과 과거 조무원에서 직종 개편한 시설관리직 공무원이 있으나 관련 법령 및 시설 관련 전문지식이 부족하여 시설물 안전관리에 어려움을 겪고 있다. 그러므로 학교시설물 관리에 전문가가 참여하는 방안을 검토할 필요가 있고, 산업안전 근로감독관이 재해 발생 사업장을 감독하거나 근로자에게 유해 또는 위험을 초래할 우려가 있는 시설물에 대해 사용 중지 명령을 내리는 것과 같은 전문가가 필요하다(최은, 2016). 준공 전 도면심사 등 학교안전 사전점검제도가 필요하고, 노후·위험시설에 대한 정밀진단 및 대책을 컨설팅해주는 기관, 즉 미국의 학교안전센터, 영국의 보건안전청(HSE), 독일의 공적 보험기관과 같은 독립적인 전문기관이 필요하다. 현 학교안전공제회(향후 학교안전공단) 및 교육청이 대책을 강구하여 근로감독관과 같은 제도를 마련할 필요가 있다.

학교시설물에 의해 사고가 발생하는 경우, 교사의 주의의무 위반이나 학생의 부주의한 행동보다는 학교시설물 설치･보존의 하자로 보는 것이 타당하다. 즉 해당 교사가 설령 주의 의무를 위반하였다 해도 사고 발생의 결정적 원인이 아닌 이상 교사에게 책임을 물어서는 안 된다. 물론 예방적 차원에서 학교시설의 안전기준과 안전조치를 강화할 필요가 있다(최현미, 2020). 시설 전문성을 갖춘 안전직원을 포함한 학교안전담당관 제도를 도입하면 이러한 시설물에 관한 전문지식을 갖춘 사람이 업무를 수행하기에, 시설물에 관한 일반 교사들의 전문성 부족을 보완해 줄 수 있을 것이다.

주요 국가의 경우, 학교안전사고에 대한 교사의 책임은 대부분 불법행위 책임에 근거하고 있으며 수업시간의 안전지도와 사고 발생 후 학부모에 대한 통지, 사후 조치의 적절성 등을 감독 의무와 주의 의무 이행 여부의 판단 기준으로 삼고 있다. 영국은 중앙정부 수준에서 보건안전청(HSE)이 직장과 학교 등의 안전에 관한 가이드라인을 제작･배포하여, 그에 포함된 사항들을 충실히 이행하고 있는지 점검하는 등 법 집행 업무를 전담하고 있다. 독일은 학교뿐만 아니라 유관기관과의 협력 또한 매우 활발하여 유관기관들이 다양한 체험교육을 제공함으로써 실질적인 안전교육이 이루어지고 있다. 일본의 경우에는 학교에서의 안전 위험 또는 사고 대처 요령에 대한 정책을 지역사회와 연계하여 통일성을 기하도록 한 것이 특징이다. 이는 위기관리 및 대응 매뉴얼을 지방자치단체의 지역방재계획(地域防災計画)이나 국민보호계획(国民保護計画)과 연계하도록 하고 있기 때문이다. 우리나라에도 시설 전문성을 갖춘 안전담당직원을 포함한 학교안전담당관 제도가 도입된다면 교사의 감독 의무와 주의 의무, 학교안전 가이드라인의 이행 여부, 유관기관과의 협력, 지역사회와의 연계 등 모든 업무와 기능이 체계적으로 강화될 것이다. 이로 인해 보다 효율적인 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템을 구축하게 되어, 결과적으로 우리나라도 학교안전 강국으로 발돋움할 수 있는 계기가 될 것이다(이동규, 2016).

둘째, 학생 및 학교라는 특성을 고려한 학교시설물 안전 법제가 필요하다. 학교시설물의 안전관리는 학생들의 안전을 확보하기 위해 학교시설·설비에서 발생할 수 있는 위험을 조기에 발견하여 제거하는 등 환경을 정비하고 사고나 재해가 발생한 경우에 적절한 응급조치 및 안전조치가 가능하도록 하는 체제를 확립하여 학생들의 안전을 확보하는 것이다. 그럼에도 학교시설물 안전을 규정하는 법들이 대부분 학교라는 특성을 고려하지 않고 있다. 「재난 및 안전관리기본법」을 비롯하여 「학교급식법」 등 학교시설과 직접 관련 있는 법제와 건축, 전기, 승강기 안전관리 법률 등 다양한 법제들이 학교라는 특성을 고려하지 않고 그대로 적용되고 있다. 그런데 학교시설과 일반 다중이용시설과는 사용자 특성과 건물구조 등에서 차이가 크다. 그럼에도 불구하고 학교의 특수성을 감안하지 않고 일반 건물에 적용하는 법률을 그대로 학교시설에 적용하는 문제점이 발생하고 있다. 예를 들어 현행 「건축법」 및 소방 관계 법령상 건축물의 옥상은 화재 발생 시 피난하도록 옥상 문 개방을 원칙으로 하고 있다. 그러나 개별 학교에서는 학생들의 출입으로 인한 안전사고 위험 때문에 옥상 문을 잠그고 있다. 화재 발생의 위험보다 학생들의 옥상 출입에 따른 안전 위험이 더 크기 때문이다.

반면에 1999년 씨랜드 화재 사건과 2003년 3월 천안초등학교 축구부 합숙소 화재 사건에서 보듯이 학생들이 기숙하거나 실험 실습 등 위험물질을 사용하는 시설들은 일반 시설에 비하여 더욱 화재 예방을 강화해야 한다. 아울러 일반건축물 기준에는 적합하지만 학생들이 이용하는 창호시설, 난간, 계단, 출입문 등도 안전기준을 일반건축물에 비해 더욱 강화해야 한다. 왜냐하면 어린 학생들의 경우 모든 학교시설물이 놀이시설로 이용될 수 있기 때문이다. 학교라는 특성을 고려한 시설물 위험 수준과 안전기준 등을 지수화해 적용할 필요가 있다(최은, 2016).

과학기술의 발전에 따라 안전에 대한 위험 요인이 대폭 증가하면서 물리적, 화학적 시설 등이 초래하는 위험도 특히 문제가 되고 있다. 그런데 학교시설과 일반 다중이용시설과는 사용자 특성과 건물구조 등에서 차이가 난다. 그럼에도 불구하고 학생 및 학교라는 특수성을 감안·고려하지 않고 일반 건물에 적용하는 법률을 그대로 학교시설에 적용하는 것은 문제가 있다. 따라서 주 이용자인 학생들의 눈높이에 맞춘 시설물 안전기준을 마련할 필요가 있다. 요컨대 어른들의 관점이 아닌 학생들의 관점에서 관련 법제를 원점에서 획기적으로 정비해야 하고 학교시설물 안전관리를 통합하는 특별법 제정 및 시설관리 전문화가 필요하다(최은, 2016).

셋째, 통합적인 관점의 안전 점검 제도가 필요하다. 우리나라의 경우에는 건축물의 유지·관리를 주된 목적으로 하고 있어, 각종 재난 대비에는 다소 소홀한 경향이 있다. 그러나 미국은 전체적인 재난관리체계의 일환인 재난 피해 경감 조치의 일환으로 파악하고 있다. 따라서 위험성 분석 또한 건축물 자체에 대한 것을 포함하여 그 지역의 주변 환경이나 사회적인 배경까지도 고려의 대상으로 하고 있다. 우리의 안전 점검은 주로 건축물에 대한 기술적인 분석에 중심을 두고 있음에 반하여, 미국에서의 위험성 분석은 보다 광범위하고 복합적인 분석에 중점을 두고 이루어지고 있다고 할 수 있다. 미국에서는 일반적인 안전진단과는 별도로 각종 유형의 재난이나 사고를 통합하여 하나의 위험 분석을 실시하고 그 결과를 재난 피해 경감 체계 및 계획에 반영한다. 우리나라도 미국의 위험성 분석과 같은 건축물에 대한 통합적인 관점의 안전 점검 제도를 도입할 필요가 있다(이동규, 2016).

아울러 학교시설 안전관리의 강화를 위해서는 「학교안전법」 제7조 및 시행령 제10조의 학교시설안전관리기준에 따른 학교 자체의 시설점검 역량 강화가 필수적이다. 이를 위해 「학교안전법」 시행령 10조를 개정하여 학교시설 안전관리의 컨트롤타워를 현행 시·도 교육감 소관에서 교육부로 일원화하여 국가 차원에서 학교시설 안전관리를 표준화할 필요가 있다(차우규 외, 2017).

요컨대, 학교안전사고의 20% 정도가 학교시설물로 인해 발생하고 있다. 현재 학교시설관리 인력의 전문성이 턱없이 부족하기에, 학교시설물 안전 전문가가 절실하다. 속히 안전을 전공해 전문성을 갖춘 행정직원(안전담당관)을 배치하고, 학생 및 학교라는 특성을 고려한 안전기준 및 학교시설물 안전 법제도 필요하다. 아울러 통합적인 관점에서 안전 점검 제도를 검토해야 하고, 국가 차원에서 학교시설 안전관리를 표준화할 필요가 있다.

사. 학교안전교육 7대 표준안의 성공적 착근

‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육이 학교 현장에서 뿌리내리지 못하는 원인을 분석, 실효성 있는 방안을 강구할 필요가 있다. 우선 교육부의 ‘학교안전교육 7대 표준안’ 개발 배경을 요약하면 다음과 같다. ① 안전사고의 증가: 세월호 침몰 사고, 마우나 리조트 붕괴 사고 등의 대형참사로 인해 안전교육에 대한 관심이 높아지고 있으나, 학교에서의 안전사고 발생 건수는 꾸준히 증가하는 추세이다. ② 체계적인 안전교육의 필요성: 현재까지의 교과과정에는 안전과목이 따로 개설되어 있지 않고, 각 학년별 교과서에 안전에 관한 학습 내용이 분산되어 단편적이고 부분적으로 다루어지고 있다. 유관기관에서 다양한 안전교육 프로그램을 개발하였으나, 이러한 프로그램들은 교과과정과의 연계를 고려하지 않은 개별 프로그램이며, 재난교육 프로그램, 교통안전 교육프로그램 등의 일부 영역에 한정되어 체계적인 안전교육이 힘들다는 한계를 가지고 있다. 학교 내에서의 안전교육 시 애로사항에서도 공통적으로 교재 부족 및 수업시간 부족이 지적되었다. ③ 학생들의 안전사고 대처역량 강화: 유치원 및 초･중등학교에서의 안전교육은 지식이나 정보를 전달함으로써 안전에 대한 인식을 제고함은 물론 이를 행동으로 실천할 수 있는 태도 및 기능을 습득하게 하여 안전사고에 대한 대처역량을 강화하는 것이 필요하다. 아동의 성장·발달 단계에 따라 안전에 대한 감수성과 이해가 달라지므로 유치원 및 초･중등학교 학생들의 안전교육에 있어서, 각 성장·발달 단계를 고려한 학교급별 특성을 반영해야 한다. 따라서 학교급별 특성을 반영한 안전교육 주제와 내용을 개발하여 체계적, 지속적인 국가 안전교육의 기본 틀을 확립할 필요가 있다. ④ 단위 학교 중심의 안전교육 내실화: 학생들의 안전사고 대응 역량 강화를 위해서는 학교급별 특성을 반영한 체계적인 안전교육이 필요하다. 단위 학교에서 체계적이고 지속적인 안전교육이 이루어질 수 있도록 국가 수준에서 안전교육에 대한 기본 틀을 제시할 필요가 있다.

유·초·중·고 발달단계별 학교안전교육 7대 영역 표준안 발표(교육부 보도자료, 2015.2.26.)

이상과 같은 취지와 내용으로 2014년 세월호 사고 이후, 교육부는 11월 ‘교육 분야 안전종합대책’의 일환으로 「학교안전법」 제8조 등을 근거로 2015년 2월 ‘학교안전교육 7대 표준안’을 발표하였다. ‘학교안전교육 7대 표준안’은 학생의 성장·발달 단계별로 ‘생활안전, 교통안전, 폭력예방 및 신변안전, 약물 및 사이버중독, 재난안전, 직업안전, 응급처치’ 등 7개 영역으로 구성되어 있다. 교육부는 2016년 3월, 학교안전교육 실시 기준 등에 대하여 학생 안전교육의 시간·횟수를 학년별로 구분하여 실시할 수 있도록 하는 고시(교육부 고시 제2016-90호)를 발표하였다. 이에 따라 초·중·고등학교 학생 안전교육은 2014년 학년당 34.5시간에서 2016년 67.2시간으로 늘어났다. 또한 정규직 교직원은 매 3년마다 15시간 이상을, 3년 미만의 계약직 교직원은 매 학기 2시간 이상을, 방과후 교사 등 교육활동 참여자는 매년 1회 이상의 안전교육을 이수하여야 한다.

그러나 몇 가지 한계와 문제점이 드러나고 있다. 첫째, ‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육을 하지 않았다고 해도 벌칙조항이 없다 보니 사실상 권장사항에 그치고 있다. 앞에서도 언급한 바와 같이 ‘학교안전교육 7대 표준안’은 ｢학교안전법｣, ｢학교폭력예방법｣, ｢어린이안전법｣, ｢국민안전교육법｣, 「아동복지법」 등의 법령에서 규정하고 있는 안전교육 내용을, ‘학교안전교육 실시기준 등에 관한 고시’를 통해 통합·운영하도록 한 것이다. 그럼에도 해당 법제 모두 학교안전교육과 관련된 사항을 위반하였을 때 제재 방법이나 처벌조항이 없다. ｢학교안전법｣은 학교안전교육과 관련하여 그 규정을 위반했다 하더라도 제재하는 벌칙조항이 없다. ｢국민안전교육법｣도 안전교육 실시와 교육부 장관의 점검과 평가를 언급하고 있으나, 벌칙규정은 없다. 이와 같이 ‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 학교안전교육 실시 여부에 대해 강제조항이나 처벌조항이 없기에 사실상 교육부 권장사항에 머무르고 있다. 선언적 의미와 권장사항 정도의 정책과 제도로는 교육적 효과를 거두기 어렵다. 학생들에게 실질적으로 도움을 줄 수 있고, 실효성 있는 ‘학교안전교육 7대 표준안’을 다시 마련하여 필수적으로 교육하게 하든지, 그럴 자신이 없으면 차라리 참고사항 정도로 위상을 낮출 필요가 있다.

특히 중･고교의 경우 교과와 연계하는 방식으로 이뤄지다 보니, 형식적으로 유명무실하게 진행하는 경우가 많아 소기의 성과를 거두지 못하고 있다. 또한 ‘학교안전교육 7대 표준안’이 ‘교통안전·직업안전 영역’ 등 누락되는 영역이 많아, 다양한 영역을 균형 있게 배우는데 한계가 있으며, 교사들은 7대 표준안 영역 중 생활안전, 교통안전, 폭력 및 신변안전, 재난안전은 저학년과 관련성이 높으며 응급처치, 약물·사이버중독, 직업안전은 저학년과는 관련성이 낮고, 고학년과 관련이 높다고 인식하는 등(류영주 외, 2015) 애초부터 교육과정운영과 현실적으로 맞지 않다는 비판도 강하게 제기하고 있다.

둘째, 학교 현장 특성에 더욱 알맞게 고려했어야 함에도 그렇지 못한 현실성 부족 등을 손꼽을 수 있다. 새로운 교육정책을 성공적으로 실행하려면 정책입안자나 정책실행자들은 사전에 많은 준비와 검토 끝에 시뮬레이션을 돌려보는 것은 물론이고, 그 정책을 학생들이 어떻게 인식·수용하고 있는지, 실제 운영은 어떻게 이루어지고 있는지에 대해 면밀하게 분석해 볼 필요가 있다(조흠관, 2019). ‘학교안전교육 7대 표준안’은 급하게 마련되었고 졸속에 가깝게 추진했기 때문에, 특히 교과와 연계·강화하는 것은 원점에서 다시 검토할 필요가 있다는 주장이 계속 제기되고 있다. 방향과 취지가 좋다고 모든 정책과 제도가 성공하는 것은 아니다. ‘학교안전교육 7대 표준안’은 범교과 학습 주제로 제시되어 있어 학교에서 운영하는데 어려움이 있고, 학교급별로 교육해야 할 내용이 포괄적이고 광범위하며, 또 영역별 교육내용을 명확히 구분하기가 어려운 점이 있다(조용, 2022).

현재 ‘학교안전교육 7대 표준안’은 영역별로 교과별 ‘차시’를 할당하여 의무교육 시수인 51차시를 이수하는 형태로 진행하고 있으나, 정규 교과와의 유기적인 연계가 현실적으로 어렵고, 별도의 안전교육을 위해 차시를 새로 편성해야 하는 부담이 있다. 이처럼 학교에는 안전교육 이외에도 다른 많은 범교과수업을 실시해야만 하는 상황에서 ‘학교안전교육 7대 표준안’에 따른 51차시 안전교육을 체험중심으로 실시한다는 것은 현실적으로 매우 어렵다. 이러한 상황에서도 학생안전교육 실적 보고를 할 때, 대부분의 학교가 51차시 이상 안전교육을 실시한 것으로 보고하고 있으나, 실제 안전교육 실시 여부에 대해서는 담당교사만이 알 수 있는 상황이다. 교육당국은 이러한 현실을 감안하여 초등학교는 10분, 중고등학교는 15분 정도에 해당하는 ‘차시’란 개념을 적용하여 일반교과 수업시간에 안전교육을 실시하도록 권장하고 있으나, 이 역시 내실 있는 교육이 어려워 사실상 형식적인 안전교육에 그치고 있는 것이 현실이다. 따라서 차시 할당을 7대 표준 영역별에서 정규 교과별로 전환함으로써 안전교육 차시 편성의 부담을 완화하고 안전교육의 질을 제고하는 것이 필요하다(차우규 외, 2017). ‘학교안전교육 7대 표준안’에 따른 안전교육은 이를 통해 학생들이 달성해야 할 지식, 기술, 태도를 명확히 설정하지 않고 있어 교육과정의 하나로 인정받기 어렵다. 그리고 학생과 교사를 대상으로 한 학교안전교육 모두 7대 영역별 안전수칙 등을 동일하게 다루고 있어, 실제로 학생과 교사들이 직면할 수 있는 다양한 위험 상황에 대한 위험 인식(risk awareness)과 대처 능력을 개발하는데 한계가 있다.

또한 개별 학교마다 다른 재난 및 안전사고 발생의 고유한 위험환경을 고려하지 않은 획일적인 안전교육을 실시하고 있어 학생들이 학교와 일상생활 속에서 직면할 수 있는 위험과 위협에 대한 실제적 역량 개발이 미흡하다. 아울러 교직원 안전 표준 연수 모델은 선행연구가 갖고 있는 제약을 고려하지 않고 교직원 안전연수의 교육 내용과 학교안전관리사의 직무를 매칭하여 교육과정을 개발함으로써 다음과 같은 한계가 발생한다. ① ‘안전한 학교’ 실현을 위해 학교 현장에서 실천해야 할 종합적·체계적 안전관리활동에 관한 사항들이 관리자 및 교직원 안전연수모델에 충분히 반영하지 않았고, ② 교직원 안전교육을 ‘학교안전교육 7대 표준안’의 내용과 동일하게 구성함으로써 안전교육(safety education)과 위험교육(risk education)으로 구성한 안전교수(teaching safety) 역량의 개발이 안전교육에만 초점을 맞추는 불균형이 발생하고 있으며, ③ 교사 연수는 매 3년마다(12년 주기) 이수하도록 한 반면, 7대 표준안의 내용을 각 단계별로 배치하여 매년 실시하는 학생안전교육의 내용이 교사 연수 과정에서 누락되는 문제도 발생한다(김경회 외, 2019). 안전업무 담당자들은 안전교육의 필요성에 공감하고, ‘안전교육 7대 표준안’의 긍정적인 기능에 동의하더라도 실제 운영과정에서의 축소 및 부풀리기, 교육활동과 교수자료 개발 등 현실적인 어려움이 있다고 호소하며, 연수 경험 제공, 체험관 확대, 안전전문 강사 육성 등을 대안으로 제시하고 있다(권윤지 외, 2017).

셋째, 포스트 코로나 시대, 패러다임의 전환이 필요하다. 학교 교육에서 안전과 건강이 가장 중요해졌기 때문에 이제는 안전 중심에서 위험 중심으로 전환해야 한다는 말이다. 참고로 스웨덴의 경우, 교사들은 쉬는 시간이나 점심시간에 교대로 운동장을 돌아보며 뛰어노는 아이들을 지켜봐야 한다. 혹시라도 있을 수 있는 사고 예방을 위한 조치의 하나이다. 아침에 등교하면 교실 문이 열려있는 것이 아니라 8시 15분에 교사가 입실해야 문이 열려 학생들이 교실 안으로 들어갈 수 있다. 교사가 없는 교실에서 혹시라도 일어날 수 있을 사고를 예방하기 위한 조치로 보이지만 우리 문화의 관점에서 보면 매우 어색한 풍경이다. 그렇다고 해서, 안전을 위해 학생들의 자유로운 운동이나 놀이를 제약하는 일은 없다. 스웨덴의 학교들은 언덕이나 산기슭을 끼고 있는 경우가 많은데, 유치원이나 초등학교 어린이들이 자유롭게 나무에 올라가 노는 것을 볼 수 있다. 우리나라의 시각으로 ‘너무 위험한데 왜 나무에 오르는 것을 금지하지 않느냐’고 물으면, ‘어릴 때 나무에 오르내리면서 몸의 균형을 잡고 지탱하는 연습을 하는 것이 오히려 안전에 도움이 된다’고 답한다. 5~6학년 정도까지는 수업 중간에 30분 정도 노는 시간(Play time)이 있는데, 이 시간에는 큰 비가 오는 날이 아니면 모든 학생들로 하여금 밖에 나가 놀도록 ‘교실 밖으로 내보낸다.’ 이처럼 스웨덴의 경우, 학생들의 안전, 보건 등의 분야와 관련해서 치료, 보상에 앞서 예방활동과 안전교육을 더 중요시하고 있다. 물론 학생들이 직접 몸으로 부딪치는 체험형 위험교육이다. 큰 사고와 중병에 걸린 다음에 큰돈 들여 치료비를 지원하기보다는 사고 위험이 있더라도 평상 시에 활동적인 운동과 훈련을 통해 건강한 몸과 마음을 유지할 수 있도록 널찍한 축구장이나 곳곳에 운동시설을 마련하고, 야영장 등 체험시설을 마음껏 활용하도록 하는 것이 더 적극적인 의미의 복지와 안전교육이라는 것이다(안승문, 2018).

코로나19처럼 전에는 생각지 못했던 새로운 위험 요인이 계속 발생, 증가할 수 있기 때문에 이제는 재난과 함께 살아가는 학교 교육, 즉 위험교육이 필요해졌다. 다시 말해 ‘학교안전교육 7대 표준안’이 내실 있게 뿌리 내리게 하려면 ‘하라, 하지 마라식의 준수교육’을 넘어 위험 요인의 발굴･대응･조치 등 ‘위험인지 감수성(Risk Literacy)과 위험 상황 대처 능력을 길러주는 위험교육’으로 확대하고, 시대적 변화에 따라 메타버스(Metaverse), AR, VR 등 신기술에 기반한 실감 나는 안전교육 콘텐츠 제공 등도 필요하다. 그리고 체험중심의 안전교육을 위해서는 체험시설, 안전교육 장비의 재정 지원도 필요하며, 가정에서도 안전교육을 체험할 수 있는 장비 지원이 이루어져 안전 생활을 습관화할 수 있도록 해야 한다. 또한 교육부의 기본계획에 의한 초등3~6학년, 중 1학년 대상 생존 수영과 수상 안전사고 예방 교육을 강화하고, 이를 위한 체험장 건립과 관리･운영에 따른 재정 지원도 이뤄져야 할 것이다. 아울러 안전사고가 많은 체육 및 과학 실험 시간에는 준비 운동하듯 늘 5분 정도의 안전교육을 습관처럼 형성해야 한다(차우규 외, 2016).

또한 맞춤형 안전교육 시스템을 강화하고 학교안전담당자 또는 전담인력 배치, 안전인식 제고 및 안전문화 확산 등을 위한 제도적 기반을 마련해야 할 것이다. 매년 표준화된 학교안전사고를 통계 분석하여 결과를 반영한 학교안전사고 예방계획 수립, 예방계획 실천의 효과 등을 재분석하여 학교안전사고를 체계적으로 관리하는 방안도 필요하다. 학교안전공제회가 「학교안전법」에서 명시하고 있는 안전사고 예방활동까지 수행할 수 있도록 더욱 범위를 확대·운영하며, 교육청과 학교안전공제회가 서로 유기적으로 정보교환 및 유기적으로 협력하면 안전사고 예방 대책을 수립·시행하는데 많은 도움이 될 것이다.

우리나라의 학교안전교육은 크고 작은 사건·사고를 거치면서 빠른 기간 내에 법령을 강화하고, 교육과정을 마련·실행하는 등 적어도 형식적으로는 큰 발전을 거둔 것처럼 보인다. 그러나 일선 학교 현장에서는 여전히 학교안전교육을 거시적인 관점으로 접근하지 못하고, 단편적, 분절적으로 실시하는데 그치고 있다(유병열 외 2018). 따라서 앞으로 이러한 문제점을 극복할 수 있는 학교안전교육 및 안전 교과서가 나아가야 할 방향은, 학교안전교육의 목표를 구체적으로 설정하고 그 내용 역시 더욱 체계화하여야 할 것이며, 특히 안전교육은 학생들이 일상생활에서 바로 실천할 수 있는 체험 위주의 교육으로 전환해야 하고, 가정 및 지역사회와 더욱 연계·협력하여 안전한 사회를 조성하는데 기여하는 그런 안전교육으로 거듭날 필요가 있다(박재용 외, 2020). 요컨대 학교안전교육은 안전 관련 수칙, 정보, 매뉴얼 등의 학습을 통해 생활습관을 형성하고 자신을 보호할 수 있는 능력을 기르는데 그 목적이 있다. 하지만 이러한 목적은 학교안전교육만으로는 달성하기 어렵기 때문에 경찰서, 지방자치단체, 소방서 등 지역 유관기관과의 제휴 관계를 통한 안전 연계망 구축도 필요하다(박재용 외, 2020).

넷째, 학교의 재량권 및 교사의 자율성을 확대할 필요가 있다. 무엇보다 안전교육에 대한 학교 및 교사의 재량권과 자율성을 더욱 확대해야 한다. ‘학교안전교육 7대 표준안’의 내용 및 횟수를 획일적으로 모든 학교에 적용하고 있다. 그러나 학교 실정 및 지역 특성에 따라 안전사고의 발생 조건, 유형 등이 다르다. 따라서 핀란드처럼 일선 교사와 단위 학교가 자율적으로 안전교육 내용과 형식을 구성할 수 있는 재량권과 자율성을 대폭 부여한다면 보다 학생들의 눈높이에 맞는 교육이 이루어질 것이고 교육적 의미도 더 클 것이다.

그리고 온몸으로 직접 느끼고 만져보는 체험활동 위주의 안전교육을 실행하기 위해서는 교육청 단위의 효율적인 안전교육을 위한 지원시스템을 제도적으로 마련할 필요가 있다. ‘학교안전교육 7대 표준안’에는 안전교육의 실시 기준 등에 관한 고시, 내용 체계, 교육과정 분석, 교사용 지도서 및 학생용 워크북, 부록 등이 포함되어 있다. 그러나 ‘학교안전교육 7대 표준안’의 정책 목표를 학교 단위에서는 제대로 실현하기에는 현실적으로 제약이 많다. 직접적인 체험활동 등 내실 있는 안전교육을 진행하기 위해서는 다양한 교구와 전문적인 지식 및 무엇보다 체험할 수 있는 공간이 필요하다. 따라서 명시적인 내용과 지원체계를 마련해야 한다. 다시 말해, 학교별 실정과 지역적인 특색이 모두 다른 만큼 교육청 차원에서 학교안전공제회와의 유기적인 협력 아래, 안전 선진국들이 지원하는 것처럼 실효성 있는 학교안전교육을 위한 지원시스템을 구축할 필요가 있다. 참고로 미국의 경우에는, 미국안전기술자협회(ASSE)에서 안전가방(Safety Suitcase)을 희망하는 학교에 보급하여 보다 효율적인 안전교육을 진행할 수 있도록 지원하고 있고, 영국의 경우에도 왕립사고예방협회(RoSPA)가 중심이 되어 내실 있는 학교안전교육이 이루어지도록 지원을 아끼지 않고 있다.

또한 ‘학교안전교육 7대 표준안’을 교육부 정책이라는 이름 아래, 무조건적으로 일반 교과수업과 연계시키니 무리수가 따르고, 부자연스러우며, 교육적 효과도 적다. 차라리 교사에게 자율성을 부여하여 각 교과에서 나름대로 적절한 단원에서 안전교육과 연계해 자연스럽게 실시하는 것이 훨씬 효과적일 것이다. 물론 체험과 실습 등 아주 전문성을 요구하는 것은 일반교과가 아닌 체험장 견학 등 별도의 시간과 적절한 장소에서 하는 것이 더 효율적일 것이다. 굳이 일반 교과수업과 유기적인 연계를 하려면, 아예 교과서를 편찬할 때 안전교육 내용을 안배해 체계적으로 편성하면 좋을 것이다. 또한 ‘안전과 보건’ 과목을 신설, 필수적으로 이수하도록 할 필요가 있다. 이와 같이 학교안전교육은 안전 과목을 통한 필수 이수, 별도의 시간과 장소에서의 특별 체험형 교육, 그리고 일반 교과수업과의 자연스러운 연계를 통한 자율적인 안전교육 등을 병행할 필요가 있다.

다섯째, 학교의 안전관리 기준을 국가표준으로 제시할 필요가 있다. 학교마다 학교장과 구성원의 관심 여부에 따라 안전관리 및 안전교육의 양과 질이 달라지는 현재 상태로는 근본적인 불안전 요소 제거와 학교안전 확보가 어려울 수밖에 없다. 학교 구성원의 태도와 행동 변화, 그리고 안전에 영향을 미칠 수 있는 물리적·사회적 환경의 변화를 통해 학교안전을 확보하기 위해서는 국가에서 안전관리 기준 등 최소한의 내용을 제시하고, 학교가 적어도 그 기준 이상을 충족하도록 정책적으로 유도할 필요가 있다. 사고와 재난이 발생했을 때 그에 따른 수동적 대응만으로는 부족하고 학교의 위험 요인을 근본적으로 제거하기 어렵다. 코로나19 팬데믹을 경험한 것처럼 전에는 생각지 못했던 새로운 위험 요인 및 위기 상황이 언제든지 발생할 수 있기에, 이제는 질병·재난 등과 함께 살아가는 ‘위험교육’을 병행해야 한다. 또한 교직원의 안전 관련 역량 강화를 위해서 교직원의 경력 주기에 맞춰 안전에 관한 지식, 기능, 태도 등 실질적으로 도움을 줄 수 있는 전문적인 연수 및 이를 지원하기 위한 학교안전교육기관도 필요하다.

요컨대, ‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육이 학교 현장에서 뿌리내리지 못하는 이유는, 학교 현장과 특성을 더욱 고려한 이른바 찰떡 궁합형 정책과 제도였어야 했는데, 그렇지 못해 교육적 효과도 적고 계속 겉돌고 있는 실정이다. 이제라도 원점에서 패러다임을 전환하여 규칙 준수 위주의 이론교육에서 벗어나 위험 요인을 발굴･대응･조치하는 위험인지 감수성 교육으로 나아가야 한다. 무엇보다 학교의 재량권 및 교사의 자율성을 확대할 필요가 있고, 학생들에게 실질적으로 도움이 될 수 있는 ‘학교안전교육 7대 표준안’을 다시 마련하여 필수적으로 교육하게 하든지, 그럴 자신이 없으면 안전교육용 참고사항 정도로 위상을 낮출 필요가 있다.

3. 소결 및 시사점

학교안전사고 관련 법체계는 「헌법」 및 「교육기본법」의 원리를 기초로 하여 「학교안전법」, 「학교폭력예방법」, 「아동복지법」, 「학교보건법」, 「교육환경보호법」, 「도로교통법」 등 많은 학교안전 관련 개별법들이 시대적 요구에 따라 제정되었다. 특히 사회적 파장이 큰 사건 사고 이후에 급하게 만들어진 법제들이 있다 보니 내용도 중첩되고, 옥상옥 규정으로 체계도 없다. 정밀하게 설계된 계획도시와 청사진 없이 조성된 도시가 큰 차이를 보이는 것처럼 학교안전 많은 법제들이 그때그때 필요에 따라 제정되다 보니, 많은 혼란과 비효율성을 낳고 있다. 이에 실효성과 체계성 측면에서 볼 때 원점에서 전면 개정 수준으로 대대적이고 정교한 입법 작업이 필요하다. 또한 앞으로 안전에 관한 각종 규정을 신설 또는 강화할 때는, 도입 전에 동일한 목적과 유사한 내용의 다른 법제가 있는지 점검 및 확인하는 절차가 꼭 필요해 보인다. 법제 내용이 중복되면 행정의 효율성은 떨어지고 비용은 증가하기 때문이다. 무엇보다 학교 현장에 혼란과 부작용을 야기하기에 법제 내용의 중복은 처음부터 막아야 하지만, 중첩된 내용이 있을 때에는 사후적으로라도 바로 조정해야 할 것이다. 그럼에도 현행 법령상 중복 규정이 불가피한 경우라면, 주관 부처 간에 자료 및 내용의 공유, 통합신고체제의 구축, 보고양식 통합 등의 노력을 강구해야 할 것이다(서종희, 2022).

｢행정규제기본법｣ 제7조 제1항에 “중앙행정기관의 장은 규제를 신설 또는 강화하고자 할 때에는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여 규제영향분석을 하고 규제영향분석서를 작성하여야 한다.”고 명시하고 있음에도 영향력을 더 행사하고 싶어 하는 부처 간 경쟁으로 계속 발생하고 있다.

학교안전 관련 법제들을 살펴본 결과, 체계성 없이 개별법 형식으로 혼란스럽게 산재돼 있는 각종 법령, 미흡하거나 부재한 학교 안전교육과 안전관리의 규정, 역시 부재하거나 미흡한 안전교육과 안전조치 의무 위반에 대한 처벌 규정, 각 부처별로 흩어져 있는 학교안전구역의 관리 및 규정의 허점, 비전문가인 교직원에게 점점 책임을 강화하는 현실, 학교라는 특성을 고려하지 않고 적용하고 있는 학교시설물 규정, 뿌리내리지 못하고 있는 ‘학교안전교육 7대 표준안’ 등 학교안전 관련 법제들의 한계와 문제점을 분석해 보았다.

첫째, 현재 혼란스럽게 분산돼 있는 학교안전 관련 법령 체계의 일원화가 필요하다. 입법적인 결단을 통해, 20개가 넘는 학교안전 관련 법률들을 모두 종합할 수 있는 헌법적 성격의 ｢학교안전기준법｣ 또는 ｢학교안전기본법｣이 제정하면, 「근로기준법」처럼 학교안전에 관한 기준법, 기본법으로서의 역할을 충실히 하면서 학교안전 관련 법제들을 통일성 있게 체계화할 수 있을 것이다.

둘째, 미흡한 안전교육 관련 규정을 명확히 하는 등 예방 및 안전교육·안전조치 의무에 관한 법제를 통일하여, 학교안전사고 예방을 위한 안전교육을 보다 내실화하여야 한다. 학교안전교육과 관련, 법적 체계에 통일성이 없어 학교 현장에 혼란을 주고 있기에 학교안전교육 관련 규정의 체계를 정립하는 등 입법적인 개선이 필요하다. 특히 「아동복지법」에서 규정하고 있는 44시간 안전교육 등을 개정하여 학교 현장 부담을 완화할 필요가 있다.

셋째, 혼란스럽게 규정하고 있는 학교안전구역을 정비해 관리의 효율성을 높일 필요가 있다. 「도로교통법」, 「어린이안전관리법」, 「어린이식생활안전법」, 「교육환경보호법」, 「학교보건법」, 「아동복지법」 등 법제마다 학교안전구역을 다양하게 규정하고 있어, 매우 혼란스럽고 비효율적으로 운영되고 있다. 법령에 따라 각각 다르게 운영되고 있는 학교안전구역을 통합, 정비하여 체계적이고 합리적인 학교안전관리체계를 구축할 필요가 있다.

넷째, 교직원의 학교안전관리 전문성을 높이기 위한 역량 강화 및 학교안전담당관 제도, 그리고 학교안전보건공단 등 학교안전 전문기관이 필요하다. 현재 학교에 근무하는 교직원들은 거의 학교안전 비전문가들이다. 학교안전 비전문가에게 책임과 의무를 자꾸 떠넘기는 것은 합리적이지 못하다. 우선 교직원의 학교안전 전문성을 높여나가되, 구심점 역할을 할 수 있도록 학교안전담당관 제도를 도입하는 등 인력 확보와 학교 안전 관련 전문기관과의 유기적인 협력, 지원체계 구축이 필요하다. 이를 위한 입법 노력이 필요하다.

다섯째, 학교안전사고 예방 및 학교안전관리책임 위반에 대한 법적 처벌규정이 미흡, 학교안전관리책임을 강화할 필요가 있다. 법제 위반에 대한 아무런 제재 규정을 두고 있지 않으면, 실효성이 담보할 수 없다. 학교안전사고 예방 및 학교안전사고를 줄이기 위해서 안전관리 책임을 강화하는 것도 필요하다. 다만 정상적인 교육활동 중 발생한 안전사고에 대해서는 무과실책임주의를 계속 채택할 필요가 있고, 교육활동 중 발생할 수 있는 각종 사고에 대비한 교원보호책임보험을 「학교안전법」에 포함하여 개정할 필요가 있다. 또한 학교는 사실상 관리 의무만 있기에 권한 이상의 책임을 물어서는 안되고 권한을 갖고 있는 교육당국이 더 큰 책임을 지는 시스템을 구축할 필요가 있다. 무엇보다 학교와 학교장의 책무를 강화하기 이전에 국가 차원에서 충분한 예산 지원과 인력 충원, 그리고 효율적인 학교안전 예방 및 대응 관리시스템을 구축하도록 해야 하고, 이를 위한 법제 개정 노력이 필요하다.

여섯째, 학교시설물 안전을 규정하는 법제들이 대부분 학생 및 학교라는 특성을 고려하지 않고 있다. 「재난 및 안전관리기본법」, 「학교급식법」은 물론이고 건축, 전기, 승강기 안전관리 법률 등 다양한 법제들을 학교에 그대로 적용하고 있다. 학교 특성에 맞는 안전기준 현실화 등 학교시설 안전 법제 정비가 필요하고, 전문성을 갖춘 행정직원(안전담당관) 배치 및 통합적인 관점의 안전 점검 제도도 검토할 필요가 있다.

일곱째, ‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육이 학교 현장에서 뿌리내리지 못하는 원인을 분석, 실효성 있는 방안을 강구해야 한다. 이제라도 원점에서 패러다임을 전환하여 규칙 준수 위주의 이론교육에서 벗어나 위험 요인을 발굴･대비·대응･조치하는 위험인지 감수성 교육으로 나아가야 한다. 무엇보다 학교의 재량권 및 교사의 자율성을 확대할 필요가 있고, 학생들에게 실질적으로 도움이 될 수 있는 ‘학교안전교육 7대 표준안’을 다시 마련하든지, 아예 교육용 참고사항 정도로 위상을 낮출 필요가 있다.

<표 5-5> 주요 내용 정리

법령 체계의 일원화	입법적인 결단 통해, 20개가 넘는 학교안전 관련 법률들을 종합할 수 있는 헌법적 성격의 ｢학교안전기준(기본)법｣ 제정 필요.
안전교육의 내실화	미흡한 안전교육 관련 규정을 명확히 하는 등 예방 및 안전교육·안전조치 의무에 관한 법제 통일, 학교안전사고 예방 위한 안전교육을 보다 내실화할 필요 있음.
학교안전구역의 정비	법령에 따라 각각 다르게 운영되고 있는 학교안전보호구역을 통합, 정비하여 체계적, 합리적 학교안전관리체계 구축할 필요 있음.
전문성 향상 및 전문기관	교직원의 학교안전관리 전문성 높이기 위한 역량 강화 및 학교안전담당관 제도, 학교안전보건공단 등 학교안전 전문기관 필요.
안전관리책임 강화	학교안전사고 예방 및 학교안전 관리책임 위반에 대한 법적 처벌규정이 미흡, 학교안전 관리책임 강화할 필요 있음.
학교 특성에 맞는 시설	학교 특성에 맞는 안전기준 현실화 등 학교시설 안전 법제 정비 필요 및 전문성을 갖춘 행정직원(안전담당관) 배치, 통합적인 관점의 안전 점검 제도도 검토할 필요 있음.
학교안전교육 7대 표준안	학교의 재량권 및 교사의 자율성 확대할 필요 있고, 학생들에게 실질적으로 도움이 될 수 있는 새로운 ‘학교안전교육 7대 표준안’ 마련 필요.

Ⅵ. 학생 설문 및 학교안전 전문가 질의응답

1. 학생 대상 학교 현장 설문조사

가. 설문조사 결과

학교안전사고 예방활동(안전교육 포함), 학교안전사고 발생 후 대응, 학교안전 관련 법과 제도 등에 대해 현재 학교에 재학 중인 학생들은 어떻게 경험 및 인식하고 있는가를 알기 위해, 기초 조사 차원에서 2023년 9월 서울 소재 고등학생 412명 대상으로 랜덤 추출하여 설문조사를 하였고, 다음과 같은 결과를 얻었다.(1학년 207명, 2학년 205명)

설문지 양식은 ‘서울 초등학교의 학교안전교육현황과 교내 학교안전사고 실태 조사’(남상길, 2004)와 ‘학교안전교육의 필요성과 결정요인 분석’(박상환, 2017)의 학교안전사고 유형 등을 참조하여 재구성하였다. 설문지는 논문 부록에 탑재함.

1) 학교안전사고 경험 유무

학교안전사고 경험 유무를 살펴보면, 유치원 때부터 시작하여 현재 고등학교를 다니고 있는 동안까지 한 번이라도 사고 경험이 있는 학생은 376명으로 설문 대상 412명 학생 중 91.3%에 해당하였다. 이를 통해 대다수 학생들이 학교 다니는 동안 크고 작은 사고에 노출되어 있음을 알 수 있다. 보다 실효성 있는 학교안전 법제 정비와 마련을 통해 안전사고를 줄여나갈 필요성이 있다.

변수	내용	빈도(명)	백분율(%)
유초중고 재학 중 학교안전사고 경험 유무	사고 경험 있음	376	91.3
	사고 경험 없음	36	8.7
합계		412	100

<표 6-1> 학교안전사고 경험 유무

학교에서 경험한 학교안전사고의 부위를 세부적으로 살펴보면, 외상이 37.6%(536명)로 가장 많았고, 다음으로 타박상 29.5%(420명), 염좌 8.8%(126명), 골절 5.5%(79명), 화상 4.5%(65명), 탈골 4.0%(57명) 순이었다. 그 밖에도 척추손상 2.9%(42명), 치아손상 2.3%(31명), 고막손상 2%(28명), 안구손상 1.6%(23명) 등 다양한 학교안전사고를 경험하였고, 기타 부위로 무릎 연골 및 인대손상 등도 있었다. 대체로 가벼운 상처를 입는 경우가 많았지만, 골절, 탈골 등 중상도 적지 않기에 학교안전사고 예방 및 안전교육에 더욱 심혈을 기울여 학교안전사고 발생이 최소화되도록 노력할 필요가 있다.

<표 6-2> 학교안전사고 발생 부위(N=1,426)(다중응답)

분류	학교안전사고 발생 부위	빈도(명)	백분율(%)
중상	골절	79	5.5
	안구손상	23	1.6
	고막손상	28	2.0
	척추손상	42	2.9
	탈골	57	4.0
경상	외상	536	37.6
	타박상	420	29.5
	염좌	126	8.8
	치아손상	31	2.3
	화상	65	4.5
	기타	19	1.3
합계		1,426	100

학교안전사고 발생의 원인을 살펴보면, 학생 자신에 의한 사고가 48%(362명)로 가장 많았고, 학생 상호 간에 의한 사고는 29%(219명), 학교시설 또는 설비, 체육기구에 의한 사고는 20.3%(154명)로 뒤를 이었다. 그 밖에도 학교 밖 설비 또는 시설에 의한 사고 1.8%(14명)와 교통사고 0.9%(7명) 등이 있었다. 학생 자신에 의한 사고가 절반 가까이 되는데, 이를 단순히 학생들의 부주의와 안전의식의 부족으로 성급하게 단정 짓기보다 거꾸로 예방활동과 안전교육의 부실이 원인일 수 있기에, 오히려 학생들에게 실질적으로 도움이 되는 학교안전사고 예방활동 및 안전교육으로 전환할 필요가 있다. 아울러 학교시설 또는 설비, 체육기구에 의한 사고도 적지 않기에 학교시설물 관리에도 만전을 기할 필요가 있다.

분류	학교안전사고 발생 원인	빈도(명)	백분율(%)
사람에 의한 사고	학생 자신에 의한 사고	362	48.0
	학생 상호간에 의한 사고	219	29.0
시설 및 설비에 의한 사고	학교시설 또는 설비, 체육기구에 의한 사고	154	20.3
	학교 밖 설비 또는 시설에 의한 사고	14	1.8
기타	교통사고 등	7	0.9
합계		756	100

<표 6-3> 학교안전사고 발생 원인(N=756)(다중응답)

학교안전사고 발생 시간을 살펴보면, 체육시간이 31.7%(482명)로 가장 많았다. 이어서 점심시간, 쉬는시간 등 휴식시간이 21.8%(332명), 수업시간 14.2%(215명), 야외활동 시간 6.4%(97명) 순으로 학생들이 많이 다치는 것으로 나타났다. 학생들이 체육시간에 많이 다치고 있다는 것은 왕성한 신체 활동을 하는 시간 때문일 것이고, 또한 교사의 지도 및 통제가 미치기 어려운 경우가 많아서일 것이다. 그렇다고 안전사고를 정당화할 수는 없기에, 체육시간에는 별도의 프로그램을 운영하는 등 예방활동과 안전교육을 특별히 강화할 필요가 있다. 또한 휴식 및 수업시간은 물론이고 점차 야외활동이 많아지고 있는 추세이기에 이 부분도 맞춤형 예방활동과 안전교육이 필요해 보인다.

제2(Ⅱ)장 ‘학교안전사고의 현황과 분석’에서 살펴본 것처럼, 학교안전공제회 자료에 의거, 2011년부터 2019년까지 10년간 추이를 봐도 체육시간과 체육관을 포함한 운동장에서 가장 많은 사고가 발생하고 있다. 반면 야외활동에서의 사고발생률은 비교적 낮은 편이다. 야외활동은 철저하게 계획한 프로그램에 의해 진행하고, 아울러 교사들의 적극적인 지도와 통제, 그리고 학생들도 특별히 조심하기 때문이라고 추정할 수 있다.

<표 6-4> 학교안전사고 발생 시간(N=1,519)(다중응답)

분류	학교안전사고 발생 시간	빈도(명)	백분율(%)
등하교 시간	등교 시간	59	3.9
	하교 시간	78	5.1
수업 시간	아침자습 시간	32	2.1
	체육 시간	482	31.7
	체육 외 교과(수업) 시간	215	14.2
	방과 후 학교 활동 시간	74	4.9
	특별활동 시간(동아리활동, 학생회, 체육대회, 축제 등)	96	6.3
수업 시간 외	점심시간, 쉬는 시간 등 휴식 시간	332	21.8
	방과 후 청소 시간	38	2.5
	조회, 종례 시간	16	1.1
야외활동 시간	교외 현장학습 시간 (소풍, 수련회, 견학 등)	97	6.4
합계		1,519	100

학교안전사고가 주로 어디에서 발생하는지 장소를 살펴보면, 체육관을 포함한 운동장이 48.9%(663명)로 가장 많았고, 교실이 20.2%(274명), 복도가 10.0%(135명), 계단이 7.2%(97명) 순으로 많았다. 체육관을 포함한 운동장에서 체육활동을 하다가 일어나는 학교안전사고가 거의 절반에 가깝다는 것을 알 수 있다. 무엇보다 체육활동 중 발생하는 안전사고를 줄일 필요가 있다. 또한 교실과 복도, 계단 등 실내에서 발생하는 안전사고도 적지 않으므로 이에 대한 대책도 필요해 보인다.

“가장 높은 사고율을 기록하는 체육시간의 경우 신체활동이 많은 교과목의 특성상 다수의 학생들의 신체 접촉을 수반하는 유형적 동작의 수행, 준비운동 부족, 기술 부족, 지나친 의욕, 체육시설 및 기자재의 결함과 오용 등을 사고 발생의 이유로 지적할 수 있다. 또한 체육교사의 안전교육과 수업관리가 철저하지 못한 점도 높은 사고율의 주요 요인이라 할 수 있으며, 학교체육 현장에서 가장 빈번하게 발생하는 ‘체육선수에 대한 폭력’도 작용하고 있음을 짐작할 수 있다”(길혜지, ‘통계로 본 학교안전사고 현황’, 「교육정책포럼」 제281호, 한국교육개발원, 2016).

학교안전사고 발생 장소		빈도(명)	백분율(%)
	교실	274	20.2
	복도	135	10.0
	계단	97	7.2
	운동장(체육관 포함)	663	48.9
	특별교실	88	6.5
	식당 및 매점	41	3.0
	교문 입구(통학로)	32	2.4
	기타	25	1.8
합계		1,355	100

<표 6-5> 학교안전사고 발생 장소(N=1,355)(다중응답)

학교안전사고를 경험한 횟수를 살펴보면, 한 번도 다친 경험이 없는 학생은 8.7%(36명)로 나타났다. 학교안전사고 경험이 있는 학생 91.3%(376명) 중에서, 그 횟수가 3∼4회라는 응답이 31.6%(130명)로 가장 많았고, 5~6회라는 응답이 27.4%(113명)로 뒤를 이었으며, 1∼2회는 18.4%(76명)였고, 7회 이상은 13.8%(57명)로 나타났다. 이를 통해 학생들이 유치원에서 고교 시절까지 학교안전사고를 3∼4회(31.6%), 또는 5~6회(27.4%) 경험하고 있다는 것을 알 수 있다.

학교안전사고 경험 횟수	빈도(명)	백분율(%)
없음	36	8.7
1∼2회	76	18.4
3∼4회	130	31.6
5∼6회	113	27.4
7회 이상	57	13.8
합계	412	100

<표 6-6> 학교안전사고 횟수(N=412)

학교안전사고를 경험한 학생들이 치료받은 곳은 보건실이 49.6%(390명)로 가장 많았고, 병원이 30%(236명), 가정이라는 응답이 12.2%(96명)로 뒤를 이었다.

치료 장소	빈도(명)	백분율(%)
교실	47	6.0
보건실	390	49.6
병원	236	30.0
가정	96	12.2
기타	17	2.2
합계	786	100

<표 6-7> 치료 장소(N=786)(다중응답)

다쳤을 때 치료해 준 사람은 보건교사가 48.8%(288명)로 가장 많았고, 의사가 29.9%(176명)이었으며, 부모님 11.5%(68명), 학생 본인 및 친구 등 기타가 4.9%(29명) 이었다. 이를 통해 학교에서 보건실과 보건교사가 큰 역할을 수행하고 있음을 알 수 있다.

<표 6-8> 치료해 준 사람(N=590)(다중응답)

사람	빈도(명)	백분율(%)
담임 선생님	12	2.0
보건 선생님	288	48.8
의사 선생님	176	29.9
교과 선생님	17	2.9
부모님	68	11.5
기타(학생 본인, 친구 등)	29	4.9
합계	590	100

병원에 가야 한다는 판단을 한 사람은 학생 본인이 40.9%(72명)로 가장 많았고, 그 뒤를 보건교사가 27.3%(48명), 부모님 19.3%(34명) 순이었다.

사람	빈도(명)	백분율(%)
담임 선생님	9	5.1
보건 선생님	48	27.3
다른 교직원	8	4.55
부모님	34	19.3
학생 본인	72	40.9
기타(친구 등)	5	2.9
합계	176	100

<표 6-9> 병원에 가야 한다는 판단을 한 사람(N=176)(다중응답)

병원에 데려간 사람은 학생 본인이 51.7%(91명)로 가장 많았고, 부모님도 32.4%(57명)로 비중이 큰 편이었다. 그밖에 담임 선생님 6.3%(11명), 다른 교직원 5.1%(9명), 기타 3.4%(6명) 순이었다. 이를 통해 다른 사람의 도움을 받는 경우도 있지만, 학생 본인이 병원에 가야 한다는 판단을 가장 많이 하고 있고, 직접 병원에 가고 있음을 알 수 있다.

<표 6-10> 병원에 데려간 사람(N=176)(다중응답)

사람	빈도(명)	백분율(%)
담임 선생님	11	6.3
보건 선생님	2	1.1
다른 교직원	9	5.1
부모님	57	32.4
학생 본인	91	51.7
기타(친구, 구급차 등)	6	3.4
합계	176	100

병원에 도착할 때까지 걸린 시간을 살펴보면, 1시간 이내가 44.9%(79명)로 가장 많았고, 모든 수업이 끝난 후에 병원을 방문한 경우가 38.6%(68명)이었으며, 다음 날 병원에 갔다는 학생도 14.2%(25명) 정도 되었다.

시간	빈도(명)	백분율(%)
1시간 이내	79	44.9
2 ~ 3시간	1	0.6
4 ~ 5시간	0	0
모든 수업이 끝난 후	68	38.6
다음날	25	14.2
기타(며칠 후 등)	3	1.7
합계	176	100

<표 6-11> 병원에 도착할 때까지 걸린 시간(N=176)(다중응답)

병원에 가서 치료받은 학생 중에 학교안전공제회에 치료비를 청구한 횟수를 살펴보면, 대다수 학생인 83.8%(315명)는 치료비를 청구하지 않은 것으로 나타났다. 학교안전공제회에 치료비를 청구하는 경우는 16.2%(61명)에 불과했다.

치료비 청구 횟수	빈도(명)	백분율(%)
없음	315	83.8
1∼2회	29	7.7
3∼4회	25	6.7
5∼6회	5	1.3
7회 이상	2	0.5
합계	376	100

<표 6-12> 학교안전공제회 치료비 청구 횟수(N=376)

학교안전공제회에 치료비를 청구한 사람을 살펴보면, 부모님이 72.1%(44명)로 가장 많았고, 학교안전공제회 담당자가 14.8%(9명)로 뒤를 이었으며, 학생 본인이 신청한 경우는 8.2%(5명)로 나타났다. 이를 통해 학부모가 많이 신청하고 있음을 알 수 있다.

사람	빈도(명)	백분율(%)
담임 선생님	3	4.9
보건 선생님	0	0
안전공제회 담당자	9	14.8
부모님	44	72.1
학생 본인	5	8.2
기타	0	0
합계	61	100

<표 6-13> 학교안전공제회에 치료비 청구한 사람(N=61)(다중응답)

학교안전공제회에 치료비(의료비)를 청구하지 않은 이유를 살펴보면, 놀랍게도 ‘그런 제도가 있는 줄 몰라서 청구하지 않았다’는 학생이 44.1%(139명)로 가장 많았고, ‘어디로 어떻게 청구하는지 몰라서 청구하지 않았다’는 응답도 28.3%(89명)나 돼, 학교안전공제회 제도 및 치료비 청구 절차 등에 대한 안내와 홍보가 여전히 부족함을 엿볼 수 있다. 실제로 기타 의견에 ‘학교안전공제회 제도와 치료비 청구 안내 등에 대해 제대로 안내를 받지 못했다’는 응답이 있었다. 또한 신청 절차가 복잡하다는 응답이 10.8%(34명)로 나타났는데, 신청 절차를 현행보다 더욱 간소화할 필요가 있다.

<표 6-14> 치료비 청구하지 않은 이유(N=315)(다중응답)

청구하지 않은 이유	빈도(명)	백분율(%)
그런 제도가 있는 줄 몰라서	139	44.1
귀찮아서	13	4.1
치료비가 얼마 되지 않아서	28	8.9
신청 절차가 복잡해서	34	10.8
어디로 어떻게 신청하는지 몰라서	89	28.3
선생님이 부담스러워할까 봐	5	1.6
기타	7	2.2
합계	315	100

학교안전공제회의 보상 만족도를 살펴보면, ‘다소 만족하지 않는다’라는 응답이 31.1%(19명)로 가장 많았고, ‘매우 불만족스럽다’ 11.5%(7명), ‘보통이다’ 45.9%(28명)로 나타나 많은 학생들이 대체로 만족하지 않고 있음을 알 수 있다. ‘약간 만족한다’는 응답은 8.2%(5명)이고, ‘매우 만족한다’는 응답은 3.3%(2명)에 불과했다. 학교안전공제회의 치료비 보상 만족도를 높일 필요가 있어 보인다.

만족 여부	빈도(명)	백분율(%)
매우 만족한다	2	3.3
약간 만족한다	5	8.2
보통이다	28	45.9
다소 만족하지 않는다	19	31.1
매우 불만족스럽다	7	11.5
합계	61	100

<표 6-15> 학교안전공제회 보상 만족도(N=61)

불만족스러운 이유를 살펴보면, ‘보상이 되지 않는 게 많아서’라는 응답이 29.0%(9명)로 가장 많았고, ‘치료비가 너무 적어서’라는 응답이 25.8%(8명)로 뒤를 이었으며, ‘학습결손 등에 대한 지원이 없어서’라는 응답이 19.4%(6명), ‘치료비가 너무 늦게 지급되어’라는 응답은 16.1%(5명)로 나타났다. 이를 통해 치료비 지급을 현실화하는 등 보상을 확대할 필요가 있어 보인다. 학교안전사고 중증 피해 학생의 치료비 중 간병비, 간접손해 등이 보상범위에서 제외되거나 미흡하다. 장기간 치료로 인해 경제적 부담뿐만 아니라 학습결손 문제도 심각하다. 따라서 학부모의 경제적 피해가 가중되고 있고 학생의 학습결손에도 대책이 필요하다며 최근 이에 대한 개선을 요구하는 목소리가 높아지고 있다. 학생들의 교육활동을 안전하게 보호하기 위해서는 학교안전사고 피해에 대해 직접 치료비 및 간접 치료비 보상까지 확대할 필요가 있다. 학교안전사고 피해 학생에 대한 학습권 및 건강권 보호는 국가의 책무이기 때문이다.

<표 6-16> 불만족스러운 이유(N=31)

불만족 이유	빈도(명)	백분율(%)
보상비가 너무 적어서	8	25.8
보상이 너무 늦게 지급되어	5	16.1
보상이 안 되는 게 많아서	9	29.0
학습결손 등에 대한 대책과 비용 지원이 없어서	6	19.4
기타	3	9.7
합계	31	100

학교안전사고 발생 이후, 피해 구제 강화 및 적정한 보상을 위한 합리적 개선 방법에 대해 살펴보면, ‘금융기관 수준으로 빠른 청구시스템을 도입해 달라’는 응답이 24.6%(15명)로 가장 많았고, ‘큰 사고의 경우, 자동차 사고처럼 학교안전공제회 직원이 나와서 대응 및 처리를 해달라’는 응답이 21.3%(13명)로 뒤를 이었으며, 그 밖에도 ‘충분한 치료비를 지급해 달라’는 응답은 16.4%(10명), ‘현실과 시대적 요구를 따라가지 못하는 「학교안전법」을 개정해 달라’는 응답은 14.8%(9명), ‘무상교육을 넘어 고교 졸업 시까지 무상의료로 나아가야 한다’는 응답은 13.1%(8명)로 나타났다. 학교안전사고 이후, 학생·학부모들의 치료비 청구 및 보상 만족도를 높이기 위해 합리적인 개선 방법을 모색할 필요성이 있어 보인다. 즉 휴대전화 등 간편한 청구시스템으로의 개선, 금융기관 수준으로 빠르고 편리한 치료비 지급, 비급여 치료비 보상 확대, 법률 규정이 미비된 기왕증 등에 대한 법적 근거의 명확화, 장기 입원 학생에 대한 학습지원 및 중증 사고 간병비 보상, 협력병원제 및 지급 보증 실시 등 학교안전사고에 대한 보상 대상과 범위를 더욱 확대해 나가야 할 것이다.

개선 방법	빈도(명)	백분율(%)
금융기관 수준의 빠른 청구시스템 도입으로 학생·학부모의 만족도 향상	15	24.6
큰 사고의 경우, 학교안전공제회 직원이 나와서 대응 및 처리	13	21.3
치료비 100% 보상 등 충분한 치료비 지급	10	16.4
빈번한 학교안전사고 관련 분쟁 요소 연구 및 해결 방안 강구	6	9.8
현실과 시대적 요구를 못 따라가는 「학교안전법」 등 행정법제 개정	9	14.8
무상교육을 넘어 이제는 고교 졸업 시까지 의료비 무상으로 나아가야	8	13.1
합계	61	100

<표 6-17> 합리적 개선 방법(N=61)(다중응답)

2) 학교안전교육(예방활동 포함)

학교안전교육을 받고 있는 횟수를 살펴보면, 학기마다 1회가 35.2%(145명)로 가장 많았고, 1년에 1회 33.3%(137명), 학기마다 2~3회가 17.7%(73명)로 뒤를 이었다. 안전 선진국은 차치하더라도 현행 「학교안전법」 시행규칙 및 학교안전교육 기준 고시에 의해 중·고등학교 학생들은 생활안전교육 10시간(학기당 2회 이상), 교통안전교육 10시간(학기당 3회 이상), 학교폭력 예방 및 신변보호교육 10시간(학기당 2회 이상), 약물 및 사이버중독 예방교육 10시간(학기당 2회 이상), 재난안전교육 6시간(학기당 2회 이상), 직업안전교육 3시간(학기당 1회 이상), 응급처치교육 2시간(학기당 1회 이상) 등 총 51시간 이상 받게 되어 있음에도 학생들의 학교안전교육 경험 횟수는 많이 부족하다는 것을 알 수 있다. 좀 더 내실 있고 효과적인 학교안전교육을 통해 학생들이 확실하게 안전교육을 받고 있다는 것을 인식하고 그로 인해 안전의식이 향상하도록 노력할 필요가 있어 보인다.

학교안전교육 빈도	빈도(명)	백분율(%)
전혀 받아본 적 없다	0	0
1년에 1회	137	33.3
학기마다 1회	145	35.2
학기마다 2∼3회	73	17.7
매달 1번씩(한 학기에 4회)	37	8.9
매주 1회 이상	20	4.9
합계	412	100

<표 6-18> 학교안전교육 빈도(N=412)

학교안전교육 내용을 살펴보면, 위생안전교육과 교통안전교육은 412명 학생 모두 100% 받은 경험이 있다고 응답했고, 위험한 장소에 대한 안전교육은 93.9%(387명)로 답했으며, 이어서 화재 및 화상에 대한 안전교육 91.3%(376명), 환경 및 공해에 대한 안전교육 87.1%(359명), 스포츠 및 활동, 놀이 관련 안전교육 80.6%(332명), 유괴, 미아 사고 및 성폭력에 대한 안전교육은 77.4%(319명)로 비교적 높게 나타났다. 반면에 인명구조 관련 안전교육은 62.6%(258명), 소방대원 등 안전 전문가 초빙 안전교육은 59.2%(244명), 위험한 물질에 대한 안전교육은 58.2%(240명), 실감 나는 영상 활용 안전교육은 44.7%(184명)로 응답률이 떨어졌고, 특히 위험인지 감수성과 위험 상황 대처 능력을 길러주는 위험교육 38.3%(158명), 동물이나 곤충에 대한 안전교육은 31.8%(131명), 참여형 체험과 같은 안전교육 30.3%(152명) 등은 비교적 응답률이 적었다. 학교에서 VR, 컴퓨터게임과 같은 생생한 영상을 활용한 안전교육을 적극 활용할 필요가 있어 보이고, 야외활동을 대비해 뱀과 벌의 독 등 동물에 대한 교육도 필요해 보인다. 아울러 몸으로 직접 경험해보는 심장제세동기, 소화기 사용법 등 안전체험관에서의 체험교육도 필요해 보인다.

학교 안전교육 내용	빈도(명)	백분율(%)
위생안전교육(손 씻기, 식중독 예방, 금연 등)	412	100
교통안전교육(횡단보도, 인도, 자전거 등)	412	100
위험한 장소에 대한 안전교육(물놀이, 등산, 승강기, 계단 등)	387	93.9
위험한 물질에 대한 안전교육(칼, 가위, 송곳, 화학약품 등)	240	58.2
유괴, 미아 사고 및 성폭력에 대한 안전교육 (유괴, 미아, 성추행 시 대처법 등)	319	77.4
스포츠 및 활동, 놀이 관련 안전교육 (체육시간, 운동기구, 체험학습, 소풍 등)	332	80.6
환경 및 공해에 대한 안전교육 (지진, 황사, 태풍 등 재난 및 재해)	359	87.1
화재 및 화상에 대한 안전교육 (화재, 소화기, 화상 등)	376	91.3
동물, 곤충 관련 안전교육 (뱀과 벌 등의 독, 기타 동물교육 등)	131	31.8
인명구조 관련 안전교육(심폐소생술, 인공호흡법, 수상구조법)	258	62.6
위험인지 감수성과 위험 상황 대처 능력을 길러주는 위험교육(차량 돌진 상황 가정, 시설물 추락 상황 가정, 지진과 화재 가정한 대비훈련 등)	158	38.3
참여형 체험과 같은 안전교육(안전체험관에서의 체험교육, 몸으로 직접 해보는 심장제세동기, 소화기사용법 등)	125	30.3
실감 나는 영상 활용 안전교육 (VR, 컴퓨터게임과 같은 생생한 영상 등)	184	44.7
소방대원 등 안전 전문가 초빙 안전교육 (소방대원, 안전 전문 강사 초빙 등)	244	59.2

<표 6-19> 학교안전교육 내용(N=412)(다중응답)

‘학교안전교육 7대 표준안’의 인지 여부를 살펴보면, ‘보통’이라는 응답이 30.3%(125명)로 가장 많았고, ‘솔직히 잘 모르겠다’는 응답도 29.4%(121명)로 적지 않았다. 그 뒤를 ‘조금 알고 있다’ 19.9%(82명), ‘아주 많이 알고 있다’ 16.3%(67명)로 응답했고, ‘전혀 모른다’는 응답은 4.1%(17명)였다. ‘솔직히 잘 모르겠다’는 응답이 30% 가까이 되고, ‘전혀 모른다’는 응답도 4%를 넘고 있어, ‘학교안전교육 7대 표준안’에 의한 안전교육이 학교 현장에서 제대로 뿌리내리지 못하고 있음을 엿볼 수 있다. ‘학교안전교육 7대 표준안’에 의한 안전교육이 성공적으로 안착할 수 있도록 더욱 노력할 필요가 있어 보인다.

<표 6-20> ‘학교안전교육 7대 표준안’에 의한 안전교육(N=412)

여부	빈도(명)	백분율(%)
아주 많이 알고 있다	67	16.3
조금 알고 있다	82	19.9
보통이다	125	30.3
솔직히 잘 모르겠다	121	29.4
전혀 모른다	17	4.1
합계	412	100

학교안전교육 만족도를 살펴보면, ‘보통이다’ 39.8%(164명), ‘약간 만족하지 않는다’ 23.5%(97명), ‘약간 만족한다’ 22.1%(91명), ‘매우 만족하지 않는다’ 10.2%(42명), ‘매우 만족한다’ 4.36%(18명) 순으로 나타났다. ‘만족하지 않는다’가 33.7%(139명)나 된다. 학교안전교육 만족도를 높이기 위한 더욱 구체적인 노력이 필요해 보인다.

만족 여부	빈도(명)	백분율(%)
매우 만족한다	18	4.4
약간 만족한다	91	22.1
보통이다	164	39.8
약간 만족하지 않는다	97	23.5
매우 만족하지 않는다	42	10.2
합계	412	100

<표 6-21> 학교안전교육 만족도(N=412)

학교안전교육에 대해 불만족스러운 이유를 살펴보면, ‘너무 뻔한 내용으로 재미없다’라는 응답이 30.2%(42명)로 가장 많았고, ‘안전 수칙의 습득 등 너무 이론·규칙 중심의 안전교육이라서 따분하다’라는 응답이 26.6%(37명)로 두 번째로 많았으며, 다음으로 ‘실효성이 부족해 도움이 되지 않는다’라는 응답이 23.7%(33명)로, ‘주입식 교육, 시간 때우기식 교육 등 틀에 박힌 교육방식에 지루하다’라는 응답이 17.3%(24명)로 나타났다. 이를 통해 안전 수칙 준수를 강조하는 주입식 교육에서 탈피, 실효성 있는 교육으로 전환할 필요가 있다.

<표 6-22> 불만족스러운 이유(N=139)

이유	빈도(명)	백분율(%)
실효성이 부족해 도움이 되지 않는다.	33	23.7
너무 뻔한 내용으로 재미없다.	42	30.2
안전수칙의 습득 등 너무 이론·규칙 중심의 안전교육이라서 따분하다.	37	26.6
주입식 교육, 시간 때우기식 교육 등 틀에 박힌 교육방식에 지루하다.	24	17.3
기타	3	2.2
합계	139	100

바람직한 학교안전교육을 위해 필요한 교육 내용으로 응답한 것을 살펴보면, 학생들이 받고 싶은 학교안전교육 1위는 ‘안전체험관, 또는 심폐소생술 체험처럼 직접 학생이 몸으로 움직이는 참여형 체험교육’으로 33.0%(136명)였고, ‘학교안전을 위협하는 위험과 사고 원인을 약화, 제거하는 위험성 교육’이 32.8%(135명)였다. 이어서 ‘VR, 컴퓨터게임과 같은 영상매체를 통한 생생하고 실감 나는 안전교육’이라고 응답한 학생은 27.4%(113명)였고, ‘지침 전달 위주, 안전 수칙 준수 등 이론·규칙 중심의 반복하는 안전교육’이라고 응답한 학생은 5.1%(21명)에 불과했다. 학생들이 안전 수칙 준수 등 이론교육보다는 참여형 체험교육과 위험성 교육을 선호하고 있음을 엿볼 수 있다.

교육 내용	빈도(명)	백분율(%)
지침 전달 위주, 안전 수칙 준수 등 이론·규칙 중심의 반복하는 안전교육	21	5.1
VR, 컴퓨터게임과 같은 영상매체를 통한 생생하고 실감 나는 안전교육	113	27.4
학교안전을 위협하는 위험과 사고 원인을 약화, 제거하는 위험성 교육	135	32.8
안전체험관, 또는 심폐소생술 체험처럼 직접 학생이 몸으로 움직이는 참여형 체험교육	136	33.0
기타	7	1.7
합계	412	100

<표 6-23> 필요한 교육 내용(N=412)

학교안전교육의 필요성에 대해 살펴보면, ‘반드시 필요하다’가 39.1%(161명)로 가장 많았고, ‘약간 필요하다’ 29.1%(120명), ‘보통이다’가 20.9%(86명)로 그 뒤를 이었으며, ‘별로 필요하지 않다’는 9.2%(38명)로, ‘거의 필요하지 않다’는 1.7%(7명)로 나타났다. 이를 통해 학생들이 학교안전교육의 필요성을 크게 절감하고 있음을 알 수 있다.

필요성 여부	빈도(명)	백분율(%)
반드시 필요하다	161	39.1
약간 필요하다	120	29.1
보통이다	86	20.9
별로 필요하지 않다	38	9.2
거의 필요하지 않다	7	1.7
합계	412	100

<표 6-24> 학교안전교육 필요성(N=412)

3) 학교안전 관련 법·제도 개선 및 정책 변화

학교안전사고가 줄어들지 않는 이유를 살펴보면, ‘학교안전사고를 줄여보겠다는 법과 제도 등 정책적 의지의 부족’ 19.2%(389명), ‘예방활동 예산 부족과 안전교사 없는 학교안전교육 등 국가 차원의 지원 부족’ 18.9%(382명), ‘안전보다 공부가 더 중요하다는 학교 및 사회적 분위기’ 18.7%(378명), ‘안전 선진국 수준의 합리성과 효율성 높은 학교안전관리시스템을 구축하지 못해서’ 18.3%(370명) 순으로 응답했다. 그 밖에도 ‘학교의 예방활동 소홀과 안전관리 및 대응 미흡’이라고 답한 학생은 12.5%(253명)였고, ‘학생 개인의 안전의식 부족과 부주의’라고 답한 학생은 11.7%(237명)이었다. 이를 통해 학교안전사고는 학생 개인의 안전의식 부족과 부주의에서 발생한다는 편견과 고정관념에서 벗어나, 학교안전사고를 줄여보겠다는 법과 제도 등 강한 정책적 의지를 가지고, 안전 선진국 수준의 합리성과 효율성 높은 학교안전관리시스템을 구축하기 위해. 국가 차원의 예산 및 인력 지원이 필요함을 학생들도 인식하고 있음을 엿볼 수 있다.

이유	빈도(명)	백분율(%)
학생 개인의 안전의식 부족과 부주의	237	11.7
학교의 예방활동 소홀과 안전관리 및 대응 미흡	253	12.5
안전보다 공부가 더 중요하다는 학교 및 사회적 분위기	378	18.7
학교안전사고를 줄여보겠다는 법과 제도 등 정책적 의지 부족	389	19.2
예방 활동 예산 부족과 안전교사 없는 안전교육 등 국가 차원의 지원 부족	382	18.9
안전 선진국 수준의 합리성과 효율성 높은 학교안전관리시스템을 구축하지 못해서	370	18.3
기타	13	0.7
합계	2,022	100

<표 6-25> 학교안전사고가 줄어들지 않는 이유(N=2,022)(다중응답)

학교안전사고를 예방 및 저감하기 위해 어떤 노력을 해야 하는가를 살펴보면, ‘국가 책임을 강화하는 차원에서 충분한 예산 지원 및 인력 확보 등이 필요하다’는 응답이 20.5%(396명)로 가장 많았고, ‘주먹구구식 안전행정과 보여주기식 예방교육에서 벗어나 구체적인 매뉴얼과 과학적인 시스템에 의해 작동하는 학교안전체계가 필요하다’는 응답도 20.2%(392명)로 비슷했다. 그 다음은 ‘교육청과 교육부 차원에서 정책적 의지를 갖고 꾸준히 노력해야 한다.’ 19.8%(383명), ‘정확한 안전사고 원인 파악 및 재발 방지책을 세워 비슷한 사고가 나지 않도록 노력해야 한다.’ 19%(367명), ‘학교 차원에서 안전사고가 나지 않도록 더욱 세심하게 노력해야 한다.’ 12.6%(243명), ‘안전의식 향상 등 학생 개인의 노력이 필요하다.’ 7%(135명) 순이었다.

이를 통해 학생들은 학생과 학교 차원의 노력보다는 교육청과 교육부, 더 나아가 국가가 더욱 책임 있는 자세로 학교안전사고 예방 및 저감 노력을 해야 한다고 인식하고 있음을 엿볼 수 있다. 아울러 정확한 사고 원인 파악 및 재발 방지책을 세우고, 구체적인 매뉴얼과 과학적인 시스템에 의해 작동되는 학교안전체계를 요구하고 있다 하겠다.

예방 및 저감 노력	빈도(명)	백분율(%)
안전의식 향상 등 학생 개인의 노력이 필요하다.	135	7.0
학교 차원에서 안전사고가 나지 않도록 더욱 세심하게 노력해야 한다.	243	12.6
교육청과 교육부 차원에서 정책적 의지를 갖고 꾸준히 노력해야 한다.	383	19.8
국가 책임을 강화하는 차원에서 충분한 예산 지원 및 인력 확보 등이 필요하다.	396	20.5
정확한 안전사고 원인 파악 및 재발방지책을 세워 비슷한 사고가 나지 않도록 노력해야 한다.	367	19.0
주먹구구식 안전행정과 보여주기식 예방교육에서 벗어나 구체적인 매뉴얼과 과학적인 시스템에 의해 작동하는 학교안전체계가 필요하다.	392	20.2
기타	18	0.9
합계	1,934	100

<표 6-26> <학교안전사고 예방 및 저감 노력>(N=1,934)(다중응답)

학교안전사고를 최소화하는 등 보다 안전한 학교 환경을 만들기 위해 필요한 법과 제도에 대해 살펴보면, ‘학생, 교직원 등 학교현장·교육주체들의 이유 있는 목소리와 학교안전 전문가들의 타당한 목소리를 학교안전 행정법제에 적극 반영할 필요가 있다’라는 응답이 25.2%(384명)로 가장 많았고, ‘학교안전 법·제도를 산업안전 법·제도 수준으로 강화하여, 보다 실효성 있는 학교안전사고 예방 및 대응 정책을 시행할 필요가 있다’라는 응답은 24.8%(379)로 나타났다. 이어서 ‘20개 정도로 흩어져 있는 학교안전 관련 법률들을 종합화할 수 있는 헌법적 성격의 ‘학교안전(기본)법’을 제정, 통일성 있게 체계화할 필요가 있다’라는 응답이 23.7%(362명)로, ‘미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 등 주요 안전 선진국들의 학교안전 법제 중 우수사례를 참고, 또는 벤치마킹해 우리나라 학교안전행정시스템의 효율성을 높일 필요가 있다’라는 응답은 21.3%(325명)로 나타났고, ‘지금의 법과 제도로도 큰 문제가 없어 보인다’라는 응답은 3.0%(45명)에 불과했다.

이를 통해 학생들은 현재의 학교안전 법제는 문제가 있어 보이니, 학생 등 학교 현장·교육 주체들의 이유 있는 목소리와 학교안전 전문가들의 목소리를 수렴하여, 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 강화해 줄 것과, 헌법적 성격의 ‘학교안전기준(기본)법’ 제정 및 안전 선진국들의 실효성 있는 법제를 벤치마킹해 우리나라 학교안전행정시스템의 효율성을 높여줄 것을 요구하고 있다 하겠다.

필요한 법과 제도	빈도(명)	백분율(%)
지금의 법과 제도로도 큰 문제가 없어 보인다.	45	3.0
학교안전 법·제도를 산업안전 법·제도 수준으로 강화하여, 보다 실효성 있는 학교안전사고 예방 및 대응 정책을 시행할 필요가 있다.	379	24.8
20여 개 정도로 흩어져 있는 학교안전 관련 법률들을 종합화할 수 있는 헌법적 성격의 ‘학교안전기준(기본)법’을 제정, 통일성 있게 체계화할 필요가 있다.	362	23.7
미국, 영국, 독일, 일본 등 주요 안전 선진국들의 학교안전 법제 중 우수사례를 참고, 또는 벤치마킹해 우리나라 학교안전행정시스템의 효율성을 높일 필요가 있다.	325	21.3
학생, 교직원 등 학교현장·교육주체들의 이유 있는 목소리와, 학교안전 전문가들의 타당한 목소리를 학교안전 법제에 적극 반영할 필요가 있다.	384	25.2
기타	31	2.0
합계	1,526	100

<표 6-27> <필요한 법과 제도>(N=1,526)(다중응답)

보다 안전한 학교를 만들기 위한 구체적인 정책에 대해 살펴보면, ‘학교안전사고는 학생의 부주의에 의해 발생한다는 편향된 시각에서 벗어나, 평상 시 안전사고와 비상 시 재난사고를 구분하는 등 보다 과학적인 시스템을 구축할 필요가 있다’라는 응답이 10.8%(401명)로 가장 많았고, ‘학생안전사고의 범위를 신체적 손상뿐만 아니라 질병과 정신건강까지 포함하는 등 확대할 필요가 있다’라는 응답이 10.7%(395명)로, ‘「산업안전보건법」이 8/100 이상을 예방사업에 투입하여 산업재해를 줄이는 것처럼, 「학교안전법」도 개정하여 8/100 이상을 예방활동에 지출하도록 의무화하고 학생 1인당 안전교육비를 책정해야 한다’라는 응답이 10.7%(393명)로 거의 유사하게 나타났다. 이어서 ‘학교안전정책은 ‘안전 중심’에서 ‘위험 중심’으로 ‘형식적 운영’에서 ‘실질적 운영’으로, ‘학교 중심’에서 ‘학교·가정·지역의 연계·협력’으로, 그리고 ‘개별적 접근’에서 ‘통합적 접근’의 전환이 필요하다’ 10.5%(387명), ‘표준화된 성과지표(안전지수)의 개발과 활용 등 보다 효율적인 학교안전시스템을 구축해야 하고, 보상 못지않게 예방(안전교육)에도 심혈을 기울일 필요가 있다’ 10.2%(376명), ‘학생들의 나이와 발달 단계에 따른 안전교육의 영역을 구분하여, 학생들의 수준에 걸맞은 안전교육을 실시하는 것이 필요하다’ 9.5%(349명), ‘인쇄물 중심의 강의식, 단편적 안전교육을 탈피하여 학생들이 직접 참여하는 체험형 안전교육 등 실질적으로 도움이 되는 안전교육으로 전환할 필요가 있다’ 9.3%(342명), ‘안전 선진국처럼 체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 예방 및 대응이 작동되도록 할 필요가 있다’ 9.2%(341명), ‘현장밀착형, 과학적, 체계적인 시스템 구축으로 현실적이지 못한 법령 정비와 제도 혁신을 통해 보다 안전한 교육환경 구축해야 한다’ 9.0%(332명) 순이었다. 학생들이 어느 한 정책에 쏠리지 않고 비교적 고루고루 응답한 걸로 보아, 보다 안전한 학교를 만들기 위해서는 다양하고 구체적인 정책이 필요함을 말해 주고 있다 하겠다.

<표 6-28> 안전한 학교를 만들기 위한 구체적인 정책(N=3,690)(다중응답)

구체적인 정책	빈도(명)	백분율(%)
학생안전사고의 범위를 신체적 손상뿐만 아니라 질병과 정신 건강까지 포함하는 등 확대할 필요가 있다.	395	10.7
학교안전사고는 학생의 부주의에 의해 발생한다는 편향된 시각에서 벗어나, 평상 시 안전사고와 비상 시 재난사고를 구분하는 등 보다 과학적인 시스템을 구축할 필요가 있다.	401	10.8
‘안전 중심’에서 ‘위험 중심’으로, ‘형식적 운영’에서 ‘실질적 운영’으로, ‘학교중심’에서 ‘학교·가정·지역의 연계·협력’으로, 그리고 ‘개별적 접근’에서 ‘통합적 접근’으로 전환할 필요가 있다.	387	10.5
인쇄물 중심의 강의식, 단편적 안전교육을 탈피하여 학생들이 직접 참여하는 체험형 안전교육 등 실질적으로 도움이 되는 안전교육으로 전환할 필요가 있다.	342	9.3
학생들의 나이와 발달 단계에 따른 안전교육의 영역을 구분하여, 학생들의 수준에 걸맞은 안전교육을 실시할 필요가 있다.	349	9.5
현장밀착형, 과학적, 체계적인 시스템 구축으로 현실적이지 못한 법령 정비와 제도 혁신을 통해 보다 안전한 교육환경 구축할 필요가 있다.	332	9.0
보건교사, 사서교사, 상담교사를 두듯 학교마다 안전전담교사를 두어 학교안전사고 예방 및 관리, 대응에 구심점 역할을 하도록 할 필요가 있다.	359	9.7
표준화된 성과지표(안전지수)의 개발과 활용 등 보다 효율적인 학교안전시스템을 구축해야 하고, 보상 못지않게 예방(안전교육)에도 심혈을 기울일 필요가 있다.	376	10.2
산업안전보건법이 8% 이상을 예방사업에 투입하여 산업재해를 줄이는 것처럼, 학교안전법도 개정하여 8% 이상을 예방활동에 지출하도록 의무화할 필요가 있다.	393	10.7
안전 선진국처럼 체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 학교안전사고 예방 및 대응이 효율적으로 작동되도록 할 필요가 있다.	341	9.2
기타	15	0.4
합계	3,690	100

끝으로 학교안전사고를 줄이고, 보다 안전한 학교를 만들기 위한 실효성 있는 개선방안이 있으면 구체적으로 적어달라는 질문에 많은 학생들이 응답했는데, 그 중에서 몇 가지만 열거하면 다음과 같다. ‘학교에서 그냥 면피용으로 형식적인 것만 하는 것 같다. 실제로 사고가 났을 때 도움이 되도록 현실적인 예방활동과 피부에 와 닿는 안전교육을 해주면 좋겠다.’, ‘위험하다고 말로만 하지 말고 위험 상황에 제대로 대처하는 방법을 알려주면 좋겠다. 가족과 함께 일본에 가서 안전체험관을 가봤는데, 정말 실감 났다. 기대 이상이라 너무 놀랐다. 우리나라도 실제 상황처럼 체험할 수 있는 안전체험관을 많이 만들어 정말 안전교육다운 안전교육을 하면 좋겠다.’, ‘학교에서 하는 안전교육은 너무 무미건조하고 솔직히 재미가 하나도 없어 지루하기만 하고 큰 도움이 되지 않는다. 세월호 참사 이후에도 무늬만 달라졌고 크게 변화되었다고 느낄 수 없다. 아마도 큰 사고나 재난이 나야 정신 차릴 모양이다. 공부보다 안전이 중요한데... 몸이 자동적으로 반응할 때까지 반복하는 안전교육이 우리나라에도 필요하다.’, ‘많은 사람들이 설마 별일 있겠어? 하는 안전불감증에 사로잡혀 있는 것 같다. 안전사고에 대한 심각성을 일깨워주는 생생한 사고 사례를 보여주는 교육도 함께 하면 좋을 것 같다.’, ‘학교에서 일어난 사고에 대해서는 100% 치료비를 보상해주어야 한다. 사고는 언제든지 일어날 수 있다. 사고가 일어났을 때 상담하거나 도움을 청할 수 있는 변호사 등이 학교마다 어려우면 교육청이나 학교안전공제회에 있어 그분들이 상담해 주거나 도와주면 좋을 것 같다.’, ‘언젠가 TV에서 봤는데, 다른 나라들은 학생안전에 엄청나게 신경 쓰는 것 같았다. 학교안전사고는 나 하나만 조심한다고 되는 게 아니다. 모든 학생들이 적극적인 안전의식을 갖도록, 학교안전사고가 팍 줄어들도록 교육부나 정부 차원에서 아주 강하게 노력해야 한다고 본다.’ 이상의 의견을 통해 학생들도 현재의 학교안전사고 예방 및 학교안전교육, 학교안전관리, 학교안전공제회 운영 등에 문제가 있음을 인식하고 있고, 동시에 지금보다 개선되기를 기대하고 있음을 알 수 있다. 교육주체인 학생들의 목소리를 귀담아들어 학생들의 만족도가 높아질 수 있도록 학교안전 법제와 정책을 새롭게 할 필요가 있어 보인다.

나. 소결 및 시사점

2023년 9월 서울 소재 고등학생 412명(1학년 207명, 2학년 205명)을 대상으로 설문조사를 실시한 결과, 학생들의 학교안전사고 경험 및 대응, 그리고 학교안전 정책 등에 대해 어떻게 인식하고 있는가를 엿볼 수 있다. 다만 기초조사 차원에서 실시한 설문이라 한계점이 있어, 보다 전문적인 심층조사가 필요해 보인다. 즉 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교 등 각 학교별, 학년별, 남녀 학생별, 더 나아가 학교가 위치한 지역별 특성을 고려한 후속연구가 이루어진다면 보다 구체적인 통계 결과와 더욱 의미 있는 시사점을 얻을 것으로 본다.

본 연구, 2장(Ⅱ) ‘라. 학교안전사고 현황과 분석’에서 학교안전공제회 자료를 중심으로, 100명당 사고건수, 활동시간별·장소별·사고부위별·사고형태별·시간대별 학교안전사고 발생 현황, 학교안전사고 보상 추이, 유·초·중·고 학교급별 사고 특징 및 대책 등을 자세히 다룸.

1) 학교안전사고 발생 및 대응 관련 결과 분석

첫째, 학교는 어느 곳보다도 학생들이 안전하고 자유롭게 학습하고 활동할 수 있는 공간이어야 함에도, 설문 대상 412명 중 유치원부터 현재 고등학교 다니고 있는 동안까지 한 번이라도 학교안전사고 경험이 있는 학생은 376명으로 91.3%에 달했다. 이를 통해 대다수 학생들은 학교 다니는 동안 크고 작은 학교안전사고에 노출되어 있음을 알 수 있다. 또한 안전사고 경험이 있는 학생 중에서, 그 횟수가 3∼4회 31.6%(130명), 5~6회27.4%(113명), 1∼2회 18.4%(76명), 7회 이상 13.8%(57명) 순이었다. 이를 통해 60% 정도의 학생들이 3∼4회, 또는 5~6회 정도 다치고 있다는 것을 알 수 있다. 학교안전사고의 부위는 외상 37.6%(536명), 타박상 29.5%(420명), 염좌 8.8%(126명) 등 대체로 경상이 많았지만, 골절 5.5%(79명), 탈골 4.0%(57명) 등 중상도 적지 않으므로 학교안전사고의 정확한 발생 원인 조사 및 재발 방지 대책 마련 등 학교안전사고 예방에 더욱 심혈을 기울여 사고 발생이 최소화되도록 노력할 필요가 있다.

둘째, 학교안전사고 발생 원인은 학생 자신에 의한 사고 48%(362명), 학생 상호 간에 의한 사고 29%(219명), 학교시설·체육기구에 의한 사고 20.5%(154명) 순이다. 학생 자신에 의한 사고가 절반 가까이 되는데, 이를 단순히 학생들의 부주의와 안전의식의 부족으로 단정하기보다 거꾸로 예방활동과 안전교육의 부실이 원인일 수 있기에, 오히려 학생들에게 실질적으로 도움이 되는 학교안전사고 예방활동 및 안전교육을 강화할 필요가 있다. 아울러 학교시설· 체육기구에 의한 사고도 적지 않기에 학교시설물 점검 및 관리에도 만전을 기할 필요가 있다.

셋째, 학교안전사고 발생 시간은 체육시간 31.7%(482명), 점심시간 등 휴식시간 21.8%(332명), 수업시간 14.2%(215명), 야외활동 시간 6.4%(97명) 순이었고, 발생 장소는 체육관을 포함한 운동장 48.9%(663명), 교실 20.2%(274명), 복도 10.0%(135명), 계단 7.2%(97명) 순이었다. 학생들이 활발하게 신체활동을 하는 체육시간과 체육관·운동장에서 많이 다치고 있기에, 체육시간에는 별도의 프로그램을 운영하는 등 예방활동과 안전교육을 특별히 강화할 필요가 있다. 왜냐하면 수학여행을 비롯한 학교 밖 교육활동 등은 비교적 안전사고율이 적다. 아무래도 사전에 철저하게 계획한 프로그램에 의해 진행하고 교사들과 학생들도 안전사고 예방에 특별히 신경 쓰기 때문일 것이다. 또한 휴식과 수업이 이루어지는 교실과 복도 등 실내에서 발생하는 안전사고도 적지 않으므로 이에 대한 대책은 물론이고, 점차 학교 밖 교육활동이 많아지는 추세이기에 이 부분에 관해서도 맞춤식 예방활동과 안전교육이 필요해 보인다.

체육활동 중에서도 언제 많이 다치는지 후속 연구가 필요해 보인다. 즉 축구, 농구, 체조, 달리기 등 운동 종목별 학교안전사고 발생 빈도와 운동 종목별 안전사고 예방 및 안전교육 방법 연구 등이 이루어지면 좋을 듯하다. 아울러 왜 수학여행 등 학교 밖 교육활동에 비해 체육시간과 체육관을 포함한 운동장에서 월등하게 사고가 많이 발생하는지 그 원인과 특수성에 대해 더욱 면밀한 연구가 필요해 보인다.

넷째, 치료받은 곳은 보건실이 49.6%(390명), 병원이 30%(236명), 가정이 12.2%(96명) 순이었고, 치료해 준 사람은 보건교사가 48.8%(288명), 의사가 29.9%(176명), 부모님이 11.5%(68명), 학생 본인 및 친구 등 기타 4.9%(29명) 순이었다. 이를 통해 학교에서 보건실과 보건교사가 중요한 위치에서 큰 역할을 수행하고 있음을 알 수 있다.

다섯째, 병원에 가야 한다는 판단을 한 사람은 학생 본인 40.9%(72명), 보건교사 27.3%(48명), 부모님 19.3%(34명) 순이었고, 병원에 데려간 사람은 학생 본인 51.7%(91명), 부모님 32.4%(57명), 담임 선생님 6.3%(11명), 다른 교직원 5.1%(9명), 기타 3.4%(6명) 순이었다. 이를 통해 다른 사람의 도움을 받은 경우도 있지만, 학생 본인이 병원에 가야 한다는 판단을 가장 많이 하고 있고, 직접 병원에 가고 있음을 알 수 있다. 또한 병원에 도착한 시간은 1시간 이내 44.9%(79명), 일과 후 38.6%(68명), 다음날 14.2%(25명) 순이었는데, 이를 통해 중상인 경우 바로 병원에 가고, 경상의 경우에는 모든 수업이 끝난 후 병원을 방문하고 있다고 추정할 수 있다.

여섯째, 학교안전공제회 치료비 청구 횟수는 83.8%(315명)로 대부분 청구하지 않았고, 16.2%(61명)만 청구했다. 청구한 사람은 부모님 72.1%(44명), 학교안전공제회 담당자 14.8%(9명), 학생 본인 8.2%(5명) 순이었다. 치료비를 청구하지 않은 이유는 ‘그런 제도가 있는 줄 몰라서 청구하지 않았다’라는 응답이 44.1%(139명), ‘어디로 어떻게 청구하는지 몰라서 청구하지 않았다’라는 응답이 28.3%(89명) 순이었다. 이를 통해 학교안전공제회 제도 및 청구 절차 등에 대한 안내와 홍보가 부족함을 알 수 있다. 초등학생도 아니고 고등학생이 학교안전공제회 제도와 운영을 모르고 있다는 것은 큰 문제이다. 또한 신청 절차가 복잡하다는 응답이 10.8%(34명)로 나타났는데, 신청 절차를 현행보다 더욱 간소화할 필요가 있다. 아울러 학교안전공제회의 보상 만족도는 ‘다소 만족하지 않는다’ 31.1%(19명), ‘매우 불만족스럽다’ 11.5%(7명), ‘보통이다’ 45.9%(28명) 순으로 응답하고 있어, 많은 학생들이 대체로 만족하지 않고 있음을 알 수 있다. ‘약간 만족한다’는 8.2%(5명), ‘매우 만족한다’는 응답은 3.3%(2명)에 불과했다. 불만족스러운 이유는 ‘보상이 되지 않는 게 많아서’ 29.0%(9명), ‘치료비가 너무 적어서’ 25.8%(8명), ‘학습결손 등에 대한 지원이 없어서’ 19.4%(6명), ‘치료비가 너무 늦게 지급되어’ 16.1%(5명) 순이었다. 합리적 개선 방법은 ‘금융기관 수준의 빠른 청구시스템 도입’ 24.6%(15명), ‘큰 사고의 경우, 자동차 사고처럼 학교안전공제회 직원이 나와서 대응 및 처리’ 21.3(13명), ‘충분한 치료비 지급’ 16.4%(10명), ‘현실과 시대적 요구를 따라가지 못하는 「학교안전법」 개정’ 14.8%(9명), ‘무상교육을 넘어 고교 졸업 시까지 무상의료’ 13.1%(8명) 순이었다. 이를 통해 학교안전사고 발생 이후, 학생·학부모들의 치료비 청구 및 보상 만족도를 높이기 위해 치료비 지급을 현실화하고, 학교안전공제회 운영을 혁신하는 등 합리적인 개선 방법을 모색할 필요성이 있어 보인다.

2) 학교안전교육(예방활동 포함) 관련 결과 분석

첫째, 학교안전교육 횟수는 학기마다 1회가 35.2%(145명)로 가장 많았고, 1년에 1회 33.3%(137명), 학기마다 2~3회가 17.7%(73명)로 뒤를 이었다. 이를 통해 학생들이 확실하게 인식하도록 학교안전교육을 강화할 필요가 있어 보인다. 학교안전교육 내용은 위생안전교육과 교통안전교육은 100%(412명) 받고 있다고 응답했고, 위험한 장소에 대한 안전교육은 93.9%(387명), 화재·화상에 대한 안전교육 91.3%(376명), 환경·공해에 대한 안전교육 87.1%(359명), 스포츠·놀이 관련 안전교육 80.6%(332명), 유괴·미아 사고 및 성폭력에 대한 안전교육은 77.4%(319명)로 비교적 높게 나타났다. 반면 인명구조 관련 안전교육은 62.6%(258명), 안전 전문가 초빙 안전교육은 59.2%(244명), 위험한 물질에 대한 안전교육은 58.2%(240명), 실감 나는 영상 활용 안전교육은 44.7%(184명)로 응답률이 떨어졌고, 특히 위험인지 감수성·위험 상황 대처 능력을 길러주는 위험교육은 38.3%(158명), 동물·곤충에 대한 안전교육은 31.8%(131명)로 나타났고, 참여형 체험과 같은 안전교육 30.3%(152명) 등은 비교적 응답률이 적었다. 시대적 흐름에 걸맞게 VR·컴퓨터게임과 같은 생생한 영상을 활용한 안전교육을 적극 활용할 필요가 있어 보이고, 뱀·벌의 독 등 동물에 대한 교육도 필요해 보인다. 특히 선진국의 안전교육처럼 학생이 몸으로 직접 경험하는 안전체험관에서의 체험교육도 절실해 보인다.

둘째, ‘학교안전교육 7대 표준안’을 알고 있는가에 대한 질문에 ‘보통’이라는 응답이 30.3%(125명), ‘솔직히 잘 모르겠다’ 29.4%(121명), ‘조금 알고 있다’ 19.9%(82명), ‘아주 많이 알고 있다’ 16.3%(67명), ‘전혀 모른다’ 4.1%(17명) 순이었다. ‘솔직히 잘 모르겠다’는 응답이 30% 가까이 되고, ‘전혀 모른다’는 응답도 4%를 넘고 있어, ‘학교안전 7대 표준안’에 의한 안전교육이 학교 현장에서 제대로 뿌리내리지 못하고 있음을 엿볼 수 있다. ‘학교안전 7대 표준안’에 의한 안전교육이 안착하도록 혁신적이고 종합적인 대책이 필요해 보인다.

셋째, 학교안전교육 만족도는 ‘보통이다’ 39.8%(164명), ‘약간 만족하지 않는다’ 23.5%(97명), ‘약간 만족한다’ 22.1%(91명), ‘매우 만족하지 않는다’ 10.2%(42명), ‘매우 만족한다’ 4.36%(18명) 순이었다. ‘만족하지 않는다’가 33.7%(139명)나 돼, 학교안전교육 만족도를 높이기 위한 보다 다양하고 구체적인 노력이 필요해 보인다. 불만족스러운 이유는 ‘너무 뻔한 내용으로 재미없다’ 30.2%(42명), ‘안전 수칙의 습득 등 이론 중심의 안전교육이라서 따분하다’ 26.6%(37명), ‘실효성이 부족해 도움이 되지 않는다’ 23.7%(33명), ‘주입식 교육 등 틀에 박힌 교육방식에 지루하다’ 17.3%(24명) 순이었다. 이를 통해 안전 수칙 준수를 강조하는 주입식 교육에서 탈피, 보다 실효성 있는 교육으로 전환할 필요가 있다. 학교안전교육의 필요성은 ‘반드시 필요하다’ 39.1%(161명), ‘약간 필요하다’ 29.1%(120명), ‘보통이다’ 20.9%(86명), ‘별로 필요하지 않다’ 9.2%(38명), ‘거의 필요하지 않다’ 1.7%(7명) 순이었다. 이를 통해 학생들이 학교안전교육의 필요성을 크게 절감하고 있음을 알 수 있다.

넷째, 바람직한 안전교육 내용은 ‘직접 학생이 몸으로 겪는 참여형 체험교육’이 33.0%(136명), ‘학교안전을 위협하는 위험과 사고 원인을 약화·제거하는 위험성 교육’이 32.8%(135명), ‘VR 같은 매체를 통한 생생한 안전교육’이 27.4%(113명), ‘지침 전달 위주 등 규칙 중심의 안전교육’ 5.1%(21명) 순이었다. 이를 통해 학생들이 안전 수칙 준수 등 이론교육보다는 참여형 체험교육과 위험성 교육을 선호하고 있음을 엿볼 수 있다.

참고로 「산업안전보건법」에 의거, 산업재해를 예방하기 위해 근로자들은 정기적으로 안전교육을 받고 있다. 또한 안전교육과 함께 작업 시, 안전모 등 보호구를 착용하지 않거나 안전장치를 제거하는 근로자에게는 과태료를 부과하고 있어 법제의 실효성을 높이고 있다. 학생의 안전교육은 「학교안전법」 및 동법 시행규칙에 의거하여 이루어지고 있지만, 그러나 많은 학교에서는 여전히 강의식 이론교육에 치중하고 참여형 체험교육은 극히 일부 학생에게만 실시하고 있다. 서울의 경우 안전체험을 할 수 있는 체험관은 서울소방재난본부에서 운영하고 있는 보라매, 광나루 체험관이며 1년 동안 체험관을 이용하는 학생은 약 8만 명에 이르고 있으나, 서울시내 유·초·중·고 학생은 약 110만 명으로 모든 학생들이 체험교육을 받는데 10년이 넘게 걸린다.(박상근, 2015) 따라서 실효성 있는 학교안전교육으로 전환해야 한다. ① 일본처럼 학교안전교육을 체험 위주로 실시할 필요가 있다. 일본의 경우, 실제로 화재 연기 미로, 지진, 풍수해 등을 체험할 수 있는 각종 체험관 및 체험교육센터를 통한 재난안전교육이 이루어지고 있다. 우리나라도 크고 작은 체험교실 및 체험관을 많이 건립해 오감을 이용한 체험교육을 할 필요가 있다. 또한 미국처럼 학교 실정과 지역 특성을 고려한 안전교육, 위기 상황에 적절하게 대응하는 위험교육, 영국처럼 학령기별 특성을 고려한 발달 단계 맞춤형 안전교육, 모든 재난을 실제 상황처럼 체험하게 하는 PSHEE 프로그램, 독일처럼 유관기관의 긴밀한 협력 아래 다양하게 이뤄지는 체험형 안전교육, 사회성 교육과 지속 가능한 환경교육까지 나아가는 철학 있는 안전교육 등 우리나라도 예방활동과 안전교육의 패러다임 전환이 필요하다. ② 학생들의 안전 능력을 평가할 수 있는 프로그램을 개발할 필요가 있다. 이를테면 산업안전보건공단에서 진행하고 있는 가상 체험 안전프로그램 등을 시범적으로 도입할 필요가 있다. 또한 안전교육을 실시한 이후, 자신의 능력을 테스트할 수 있는 체크리스트나, 교사들이 관찰 및 면접 등의 방법을 활용하는 방안도 고려해볼 만하다. ③ 학생회 조직에 학교안전위원회를 신설하여 학생들이 자체적으로 학교안전을 주제로 토론과 회의가 이루어지도록 하고, 아울러 학교에서 수립하는 학교안전계획에 학생들도 참여하도록 할 필요가 있다. ④ 학생들이 위험을 예지, 회피, 대응할 수 있는 안전능력을 길러주기 위해 재난대피훈련을 반드시 실시할 필요가 있고, 덧붙여 효과를 위해 안전체험교육은 가급적 도구를 활용하되, 반복적, 지속적으로 실시할 필요가 있다.(박상근, 2015)

일본 등 해외 주요 국가 학교안전 법제에 대해서는 4장(Ⅳ. 해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색)에서 자세히 서술함.

3) 학교안전 법·제도 개선 및 정책 변화 관련 결과 분석

첫째, 학교안전사고가 줄어들지 않는 이유는 ‘학교안전사고를 줄여보겠다는 법과 제도 등 정책적 의지 부족’ 19.2%(389명), ‘예방활동 예산 부족과 안전교사 없는 안전교육 등 국가 차원의 지원 부족’ 18.9%(382명), ‘안전보다 공부가 더 중요하다는 학교 및 사회적 분위기’ 18.7%(378명), ‘안전 선진국 수준의 합리성과 효율성 높은 학교안전관리시스템을 구축하지 못해서’라는 응답이 18.3%(370명), 그리고 ‘학교의 예방활동 소홀과 안전관리 및 대응 미흡’ 12.5%(253명), ‘학생 개인의 안전의식 부족과 부주의’ 11.7%(237명) 순이었다. 이를 통해 학교안전사고는 학생 개인의 안전의식 부족과 부주의에서 발생한다는 편견에서 벗어나, 학교안전사고를 줄여보겠다는 법과 제도 등 강한 정책적 의지를 가지고, 안전 선진국 수준의 합리성과 효율성 높은 학교안전관리시스템을 구축하기 위해. 국가 차원의 예산 및 인력 지원이 필요함을 학생들도 인식하고 있음을 엿볼 수 있다.

둘째, 학교안전을 위해 필요한 법과 제도는 ‘학생 등 학교 현장의 이유 있는 목소리와 학교안전 전문가들의 목소리를 학교안전 행정법제에 적극 반영할 필요가 있다’ 25.2%(384명), ‘학교안전 법·제도를 산업안전 법·제도 수준으로 강화하여, 보다 실효성 있는 학교안전사고 예방 및 대응 정책을 시행할 필요가 있다’ 24.8%(379), ‘20개 정도로 흩어져 있는 학교안전 관련 법률들을 종합화할 수 있는 ‘학교안전기준(기본)법’ 제정’ 23.7%(362명), ‘주요 안전 선진국들의 학교안전 법제 중 우수사례를 벤치마킹해 우리나라 학교안전행정시스템의 효율성을 높일 필요가 있다’ 21.3%(325명), ‘지금의 법과 제도로도 큰 문제가 없어 보인다’ 3.0%(45명) 순이었다. 이를 통해 학생들은 현재의 학교안전 법제는 문제가 있으니, 학생 등 교육 주체와 학교안전 전문가들의 목소리를 수렴하여, 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 강화해 줄 것과, 헌법적 성격의 ‘학교안전기준(기본)법’ 제정 및 안전 선진국들의 좋은 법제를 벤치마킹해 우리나라 학교안전행정시스템의 효율성을 높여줄 것을 요구하고 있음을 알 수 있다.

셋째, 학교안전을 위한 구체적인 정책은 ‘학교안전사고는 학생의 부주의에 의해 발생한다는 편향된 시각에서 벗어나, 평상 시 안전사고와 비상 시 재난사고를 구분하는 등 보다 과학적인 시스템을 구축할 필요가 있다’ 10.8%(401명), ‘학생안전사고의 범위를 신체적 손상뿐만 아니라 질병, 정신건강까지 포함하는 등 확대할 필요가 있다’ 10.7%(395명), 「산업안전보건법」처럼 학교안전법도 8/100 이상을 예방활동에 지출하도록 의무화해야 한다’ 10.7%(393명), ‘학교안전정책은 ‘안전 중심’에서 ‘위험 중심’으로 ‘형식적 운영’에서 ‘실질적 운영’으로, ‘학교중심’에서 ‘학교·가정·지역의 연계·협력’으로, 그리고 ‘개별적 접근’에서 ‘통합적 접근’의 전환이 필요하다’ 10.5%(387명), ‘표준화된 성과지표(안전지수)의 개발과 활용 등 보다 효율적인 학교안전시스템을 구축해야 하고, 보상 못지않게 예방(안전교육)에도 심혈을 기울일 필요가 있다’ 10.2%(376명), ‘학생들의 연령과 발달 단계에 따른 안전교육의 영역을 구분하여, 학생들의 수준에 걸맞은 안전교육을 실시하는 것이 필요하다’ 9.5%(349명), ‘인쇄물 중심의 강의식, 단편적 안전교육을 탈피하여 학생들이 직접 참여하는 체험형 안전교육 등 실질적으로 도움이 되는 안전교육으로 전환할 필요가 있다’ 9.3%(342명), ‘안전 선진국처럼 체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 예방 및 대응이 작동되도록 할 필요가 있다’ 9.2%(341명), ‘현장 밀착형, 과학적, 체계적인 시스템 구축으로 현실적이지 못한 법령 정비와 제도 혁신을 통해 보다 안전한 교육환경 구축해야 한다’ 9.0%(332명) 순이었다. 학생들이 어느 한 정책에 쏠리지 않고 비교적 고루고루 응답한 걸로 보아, 보다 안전한 학교를 만들기 위해서는 더욱 다양하고 구체적인 정책을 시행할 필요가 있다.

학생 대상 설문조사 결과 분석을 통해, 학생들의 학교안전사고는 증가 추세에 있음에도, 학교안전공제회가 제대로 대응 및 역할을 못 하고 있고, 학교의 안전교육도 너무 뻔한 내용으로 재미없게 안전 수칙만 강조하는 등 부실하게 이루어지고 있으며, ‘학교안전교육 7대 표준안’도 학교 현장에 뿌리내리지 못하고 있음을 확인할 수 있다.

학교안전사고 예방과 안전교육 강화, 학교안전사고 피해 학생에 대한 충분한 보상 및 회복을 위한 실효성 있는 법제 마련이 필요해 보인다. 즉 학생들에게 실질적으로 도움이 되는 학교안전사고 예방 활동 및 안전교육 강화는 물론이고, 학교안전사고 피해에 대해 휴대전화 등 간편한 청구시스템, 금융기관 수준으로 빠르고 편리한 치료비 지급, 비급여 치료비 보상 확대, 기왕증에 대한 법적 근거 명확화, 장기 입원 학생에 대한 학습지원 및 간병비 보상, 협력병원제 및 지급보증 실시 등 보상 대상과 범위를 확대할 필요가 있다. 학교안전사고 피해 학생에 대한 학습권 및 건강권 보호는 국가의 책무이기 때문이다.

학교안전계획 수립이 사실상 형식화된 학교 현실에서 강의식 수동형 예방활동 및 안전수칙 준수 위주의 학교안전교육으로는 위험성을 스스로 인지·제거할 수 있는 자기주도적 리스크 역량 관리에 한계를 드러낼 수밖에 없다. 학생들이 직접 체험하고 참여하는 안전교육을 확대할 필요가 있다. 또한 현재 학교는 사전 예방활동, 사고 발생 시 대응 및 관리, 사고 이후의 복구를 위한 체계적이고 효율적인 시스템이 구축되어 있지 않고 각각 분절적으로 운영되고 있다. 따라서 학교안전사고 예방과 학교안전관리가 서로 긴밀하게 연계되어 작동하도록 할 필요가 있다. 학생들의 지적대로 학교안전사고를 줄여보겠다는 정책적 의지도 부족하고, 국가 차원의 예산 및 인력 지원도 미흡하다. 학교안전사고는 학생의 부주의에 의해 발생한다는 편향된 시각에서 벗어나, 철저하게 통계를 기반으로 안전 정책을 펼치고, 평상 시 안전사고와 비상 시 재난사고를 구분하며, 단위 학교별 위험 요인을 토대로 한 학교안전실태조사 및 학교 현장 맞춤형 안전사고 예방 강화 등 보다 과학적인 시스템을 구축할 필요가 있다. 특히 성장기 어린이와 학생들은 위험을 인지하고 대응하는 능력이 성인에 비해 떨어지기 때문에 그런 특성까지 감안하여 학교안전사고 예방정책을 마련해야 할 것이다. 즉 학생들의 위험 인지 감수성(risk literacy)을 높이기 위해 학교안전교육을 통해 위험을 예측·지각하고 슬기롭게 대처·대응하는 능력을 함양하도록 노력해야 할 것이다. 그리고 무엇보다 학생, 교직원 등 교육 주체와 학교안전 전문가들의 목소리를 수용하여, 산업안전 법제와 안전 선진국 법제 수준으로 우리나라 학교안전 법제도 실효성 있게 제·개정할 필요가 있다. 그리하여 체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 예방 및 대응 활동이 이뤄지도록 할 필요가 있다.

<표 6-29> 주요 내용 정리

사고 경험	대다수 학생들은 학교 다니는 동안 크고 작은 학교안전사고에 노출돼 있기에 학교안전사고 예방에 더욱 노력해 사고 발생이 최소화되도록 노력할 필요 있음.
사고 원인	학생들의 부주의와 안전의식의 부족으로 단정하기보다 예방활동과 안전교육의 부실이 원인일 수 있기에, 학생들에게 실질적으로 도움이 되는 학교안전사고 예방활동 및 안전교육을 강화할 필요 있음.
사고 시간과 장소	활발하게 신체활동을 하는 체육시간과 체육관·운동장에서 많이 다치고 있기에, 체육(활동)시간에는 별도의 프로그램을 운영하는 등 예방활동과 안전교육을 특별히 강화할 필요 있음.
치료비 청구 횟수 등	학교안전공제회 제도 및 청구 절차 등에 대한 안내와 홍보 필요하고, 치료비 지급 현실화, 학교안전공제회 운영 혁신 등 합리적인 개선 방법을 모색할 필요성 있음.
학생안전교육	VR·컴퓨터게임과 같은 생생한 영상 활용한 안전교육 적극 활용할 필요 있고, 안전 수칙 준수 등 이론교육보다 선진국의 안전교육처럼 몸으로 직접 경험하는 안전체험관에서의 체험교육 필요.
학교안전교육 7대 표준안	‘학교안전 7대 표준안’에 의한 안전교육이 학교 현장에서 제대로 뿌리내리지 못하고 있기에, 혁신적, 종합적 대책 필요.
법과 제도	학교안전사고를 줄여보겠다는 법과 제도 등 강한 정책적 의지를 가지고, 안전선진국들의 좋은 법제를 참고, 안전 선진국 수준의 합리성과 효율성 높은 학교안전관리시스템 구축 위해. 국가 차원의 예산 및 인력 지원 필요.
안전 정책 방향	보다 안전한 학교를 만들기 위해서는 더욱 다양하고 구체적인 정책을 시행할 필요 있고, 학교안전사고 예방과 안전교육 강화, 학교안전사고 피해학생에 대한 충분한 보상 및 회복 위한 실효성 있는 법제 마련 필요.
위험교육 등	위험 인지 감수성(risk literacy) 높이기 위해, 위험을 예측·지각하고 대처·대응하는 능력 함양 및 학생, 교직원 등 교육 주체와 학교안전 전문가들의 목소리를 수용하여, 산업안전 법제와 안전 선진국 법제 수준으로 우리나라 학교안전 법제도 실효성 있게 제·개정할 필요 있음.

2. 학교안전 전문가 심층 질의응답

학교안전 법제에 대한 질적 연구 차원에서 2023년 6월부터 10월까지 학교안전 전문가들의 견해를 들어보았다. 주로 시스템 이론을 염두에 두고 실효성과 체계성을 기준으로 학교안전 법제의 문제점과 개선방안 등에 대해 학교안전 전문가 10명을 대상으로 직접 만나 면담을 진행하기도 하고 필요에 따라 전화, 이메일, 카카오톡 등을 통해 여러 번 질의응답을 주고받았다. 질의응답 대상자는 다음과 같다.(가나다 순)

* 김BJ : 서울학교안전공제회 차장

* 박SG : 서울시교육청 교육행정국장

* 송HG : 전 서울학교안전공제회 부장

* 윤YG : 사이버한국외국어대 산업안전학과장

* 이WH : 서울공업고등학교 학교안전담당자

* 이YH : 교육부 학교안전사고예방위원회 위원

* 조GW : 전 경기도학교안전공제회 사무국장

* 조HC : 조엔소프트 대표

서울학교안전공제회 손상감시시스템 구축을 위한 정보화마스터플랜 컨설팅수행(2018), 보상시스템구축PMO(2020), 보상시스템 운영(2022.01~2023.06)

* 표SH : 학교안전공제중앙회 예방사업부장

* 한JG : KACE연합 학교안전센터 대표

가. 심층 질의응답 결과

* 학교안전 법제와 산업안전 법제 비교

(1) 산업재해는 점차 줄고 있는데 반해, 학교안전사고는 매년 계속 증가 추세다. 왜 이런 차이가 날까? 그 원인은 무엇이고, 차이를 줄이기 위한 구체적인 방법은?

김BJ는 ‘중앙정부의 하향식 학교안전정책, 학교안전 전문기관 및 현장 전문(교육, 관리) 인력 부재, 안전교육의 형식화 등으로 안전관리 실효성이 떨어지기 때문에 학교안전사고가 증가하고 있다’고 진단하면서, 아울러 한편 ‘그동안은 경미한 학교안전사고는 보상 청구를 거의 안 했는데, 2020년 시행규칙 개정과 더불어 휴대전화 청구시스템 도입(기존 등기우편 방식)으로 양성화하는 단계라서, 갈수록 학교안전사고 보상 청구가 많아져 결과적으로 사고 건수가 증가한 측면도 있다’고 설명했다.

박SG는 학교안전사고 증가 원인 및 대책을 구조적 원인과 기술적 요인으로 나누어 설명했다. 즉 ‘구조적으로 각 시·도 교육청과 시·도 학교안전공제회의 역할과 기능 분담이 모호하기에 이를 개선할 필요가 있고, 또한 학교안전사고 예방정책을 체계적으로 시행하기 위해서는 교육청뿐만 아니라 학교안전공제회도 제대로 집행하고 있는지, 업무추진에 대한 성과평가를 도입할 필요가 있다’는 설명이다. 그리고 ‘서울의 경우, 보상 청구를 휴대전화로도 가능하도록 하여 소규모 금액에 대한 사고 발생 건수가 증가하고 있다’며, ‘향후 안전사고 분류도 금액별, 중경상별로 구분하는 등 사고 유형별 예방정책을 추진할 필요가 있다’고 부연 설명했다.

송HG는 본 연구자도 제3장에서 언급한 것처럼, ‘산업재해와 학교안전사고의 개념과 범위부터 차이가 있기에 이를 먼저 인식할 필요가 있고, 산업안전 법제 수준으로 「학교안전법」을 개정할 필요가 있다’고 강조하였다. 즉 ‘「산업안전보건법」에서 산업재해에 대한 정의를 제2조(정의) 규정에서 “업무에 관련되는”, “작업”, “업무로 인하여” 등 산업재해의 전제조건에 대해 명시하고 있고, 또한 「산업재해보상보험법」에서는 제5조(정의)에서 “업무상 사유에 따른”이라고 규정하여 보다 구체화하고 있으며, 제37조(업무상 재해의 인정기준)에서 “업무와 재해 사이에 상당한 인과관계”가 있어야 함을 규정하여 산업재해에 대한 범위를 구체적으로 명시하고 있다’는 것이다. 그리고 ‘같은 조항에서 “1. 업무상 사고, 2. 업무상 질병, 3. 출퇴근 재해”를 구분하여 보다 구체적으로 산업재해에 해당하는 조건을 명시하고 있으며, 제38조에서는 “업무상질병판정위원회”를 구성, 법률 조항의 해석에 다툼이 있을 경우 산업재해에 포함되는지 여부를 판정할 수 있는 위원회를 법정기구로 설치하도록 규정하고 있다’는 것이다. 아울러 ‘제40조(요양급여)에서는 산업재해로 인해 보상을 받으려면 “3일 이내의 요양으로 치유될 수 있으면 요양급여를 지급하지 아니한다”로 규정하여 의료기관에서 3일 이상의 요양을 받는 경우에만 산업재해로 인정, 보상을 받을 수 있다’는 것이다. 반면, ‘학교는 한동안 사고가 아닌 보건에 집중했기 때문에, 「학교안전법」에는 학교안전사고에 대한 정의와 범위가 모호하고 구체성이 떨어진다.’고 설명했다. ‘한마디로 학교안전사고에 대한 정의가 너무 포괄적이라서, 학교안전사고 해당 여부가 판단하는 학부모, 학교, 교육청, 교육부, 학교안전공제회, 법원의 판단이 달라지고 시기와 사회적인 여론에 따라 언제든지 확대 또는 축소될 수 있다’며 문제점을 지적했다. 또한 ‘학교안전사고 해당 여부를 판단할 수 있는 기구가 없이 각 주체 즉, 학교, 교육청, 교육부, 공제회 등에 의해 임의적으로 정하고 있으며, 산업재해와 같이 요양기간의 제한이 없어 요양기관에서의 치료 여부와 관계없이 학교안전사고로 인정되므로, 결과적으로 발생건수가 증가하는 원인도 있다’고 판단하였다. 왜냐하면 ‘학교안전사고에 대한 관심이 높아지고 제3자 또는 학교, 교사 등에 대한 책임을 물으면 물을수록 증가할 수밖에 없는 구조적, 태생적 문제를 내재하고 있다’며, 결론적으로 ‘「학교안전법」도 학교안전사고에 대한 정확한 기준과 판단, 통지 및 집계방식 등을 체계화하기 위해 법률과 이하 시행령, 시행규칙 등을 속히 개정할 필요가 있다’고 강조하였다.

「산업안전보건법」 제2조(정의) “산업재해”란 노무를 제공하는 사람이 업무에 관계되는 건설물·설비·원재료·가스·증기·분진 등에 의하거나 작업 또는 그 밖의 업무로 인하여 사망 또는 부상하거나 질병에 걸리는 것을 말한다.

「산업재해보상보험법」 제5조(정의) “업무상의 재해”란 업무상의 사유에 따른 근로자의 부상·질병·장해 또는 사망을 말한다. 제37조(업무상 재해의 인정 기준) ① 근로자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 부상·질병 또는 장해가 발생하거나 사망하면 업무상의 재해로 본다. 다만, 업무와 재해 사이에 상당인과관계(相當因果關係)가 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 업무상 사고 가. 근로자가 근로계약에 따른 업무나 그에 따르는 행위를 하던 중 발생한 사고 나. 사업주가 제공한 시설물 등을 이용하던 중 그 시설물 등의 결함이나 관리 소홀로 발생한 사고 다. 삭제 <2017. 10. 24.> 라. 사업주가 주관하거나 사업주의 지시에 따라 참여한 행사나 행사 준비 중에 발생한 사고 마. 휴게시간 중 사업주의 지배관리 하에 있다고 볼 수 있는 행위로 발생한 사고 바. 그 밖에 업무와 관련하여 발생한 사고 2. 업무상 질병 가. 업무수행 과정에서 물리적 인자(因子), 화학물질, 분진, 병원체, 신체에 부담을 주는 업무 등 근로자의 건강에 장해를 일으킬 수 있는 요인을 취급하거나 그에 노출되어 발생한 질병 나. 업무상 부상이 원인이 되어 발생한 질병 다. 「근로기준법」 제76조의2에 따른 직장 내 괴롭힘, 고객의 폭언 등으로 인한 업무상 정신적 스트레스가 원인이 되어 발생한 질병 라. 그 밖에 업무와 관련하여 발생한 질병 3. 출퇴근 재해 가. 사업주가 제공한 교통수단이나 그에 준하는 교통수단을 이용하는 등 사업주의 지배관리 하에서 출퇴근하는 중 발생한 사고 나. 그 밖에 통상적인 경로와 방법으로 출퇴근하는 중 발생한 사고 ② 근로자의 고의·자해행위나 범죄행위 또는 그것이 원인이 되어 발생한 부상·질병·장해 또는 사망은 업무상의 재해로 보지 아니한다. 다만, 그 부상·질병·장해 또는 사망이 정상적인 인식능력 등이 뚜렷하게 낮아진 상태에서 한 행위로 발생한 경우로서 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 업무상의 재해로 본다. ③ 제1항 제3호 나목의 사고 중에서 출퇴근 경로 일탈 또는 중단이 있는 경우에는 해당 일탈 또는 중단 중의 사고 및 그 후의 이동 중의 사고에 대하여는 출퇴근 재해로 보지 아니한다. 다만, 일탈 또는 중단이 일상생활에 필요한 행위로서 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 출퇴근 재해로 본다. ④ 출퇴근 경로와 방법이 일정하지 아니한 직종으로 대통령령으로 정하는 경우에는 제1항 제3호 나목에 따른 출퇴근 재해를 적용하지 아니한다. ⑤ 업무상의 재해의 구체적인 인정기준은 대통령령으로 정한다.

“업무상질병판정위원회” 설치, 제38조(업무상질병판정위원회) ① 제37조 제1항 제2호에 따른 업무상 질병의 인정 여부를 심의하기 위하여 공단 소속 기관에 업무상질병판정위원회(이하 “판정위원회”라 한다)를 둔다. ② 판정위원회의 심의에서 제외되는 질병과 판정위원회의 심의 절차는 고용노동부령으로 정한다. ③ 판정위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.

“3일 이내 요양으로 치유될 수 있는 경우, 요양급여 지급 제한”, 제40조(요양급여) ① 요양급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 경우에 그 근로자에게 지급한다. ② 제1항에 따른 요양급여는 제43조 제1항에 따른 산재보험 의료기관에서 요양을 하게 한다. 다만, 부득이한 경우에는 요양을 갈음하여 요양비를 지급할 수 있다. ③ 제1항의 경우에 부상 또는 질병이 3일 이내의 요양으로 치유될 수 있으면 요양급여를 지급하지 아니한다.

「학교안전법」 제2조(정의) “학교안전사고”라 함은 교육활동 중에 발생한 사고로서 학생·교직원 또는 교육활동참여자의 생명 또는 신체에 피해를 주는 모든 사고 및 학교급식 등 학교장의 관리·감독에 속하는 업무가 직접 원인이 되어 학생·교직원 또는 교육활동참여자에게 발생하는 질병으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.

이WH은 ‘학교안전사고의 종류가 재난, 화재, 폭발, 지진, 성폭력, 학교폭력, 방사능 등으로 망라되어 있다’고 언급한 뒤, ‘학교에서의 사고는 체육시간은 물론이고, 수업, 점심, 특별활동, 등·하교시간 등에서 많이 일어나고 있으며, 학교에서의 사고, 특히 체육시간의 사고는 아무래도 준비운동 부족이나 승부욕으로 인한 과도한 경기, 또는 장난과 부주의한 행동에 의한 것이 많으므로 이에 대한 맞춤형 예방대책이 필요하다’고 강조했다. 다만, ‘상대적으로 재난 규모가 큰 화재, 지진, 폭발 등의 예방, 관리, 대응을 위해서는 전문적인 담당인력과 충분한 예산이 뒷받침되어야 실효성이 있을 것’이라고 덧붙였다.

이YH는 ‘산업재해도 줄고 있다고 보기보다는, 사망사고의 경우 감소 정체기에 달하고 있다’고 언급한 뒤, ‘학교안전사고가 학령인구의 감소에도 계속 증가하는 이유는, 과거에는 경미한 사고는 신고하지 않았으나, 최근에는 학교안전공제회로 청구하여 보상을 받고 있는 부분도 있다’고 분석했다. 아울러 ‘그만큼 학교안전사고 보상 등에 대한 홍보가 많아진 이유도 있다’고 덧붙였다. 또한 ‘「학교안전법」은 2장을 제외하고는 사실 보상법에 가깝다’며, ‘「산업안전보건법」과 비슷하다고는 하나 사실은 「산업재해보상법」에 더 가까워 보인다’고 설명했다. 아울러 ‘「학교안전법」을 개정하여 동등하게 예방과 보상을 함께 담을 필요가 있다’고 강조했다.

조GW은 ‘아무래도 학생들은 아직 안전사고에 대한 인식이 취약하고 대처 능력이 부족하기 때문에 학교안전사고에 대한 예방교육이 무엇보다 중요하다’고 언급한 후, ‘외국의 안전 선진국에서는 정규 커리큘럼에 학교안전교육이 필수과목으로 편성되어 내실 있는 교육을 받고 있는데 반해 우리의 경우 그렇지 못하다’고 지적했다. 이어서 ‘그렇기 때문에 학교가 작업장보다 덜 위험함에도 불구하고 아직 주의력과 안전의식이 부족한 학생들의 안전사고가 많이 발생한다’고 설명했다.

조HC는 ‘기업은 산업재해를 줄이기 위해 매년 목표를 설정하고 안전 전문가를 배치하고 있으며, 잠재적 위험발굴과 사전 예방을 위한 점검을 실시하고 성과관리를 수행하고 있는 반면, 학교는 안전 전문가가 없으며 보건교사 및 안전담당 교사가 대신하고 있다고 하지만 전문성이 부족하고 본인의 주 업무가 아니다 보니 심적 부담을 느끼고 있을 뿐 아니라 적극적인 예방활동을 하기 어렵다’고 설명했다. 즉 ‘기업은 안전사고 예방을 위한 책임자와 수행담당자가 정해져 있는 반면 학교는 형식적 책임자만 존재하고 있어 예방 기능이 제대로 작동하지 않는다’는 것이다. 따라서 ‘학교안전사고를 줄이기 위해서는 학교안전 전문가를 양성하여 학교안전을 전담할 수 있는 인력을 학교에 배치하여야 하고, 예산 때문에 1인 1학교 배치가 어렵다면, 근처에 있는 학교를 포함해 여러 개의 학교를 안전 클러스터로 연계하여 담당하는 방법도 생각해 볼 수 있을 것’이라고 답변했다.

한JG는 ‘유·초·고·대학생을 피공제자로 하고 있는 독일의 독일법정재해보험기구(DGUV)의 자료에 따르면, 학생 1,000명 당 학생안전사고 발생률은 1999년 85명을 정점으로 계속 감소하고 있다’고 언급하면서, ‘2022년 기준 학생 1,000명당 25.5건인 우리나라의 학교안전사고 발생률은 독일과 일본의 사례와 마찬가지로 사회복지의 수준이 높아짐에 따라 사회보장적 성격의 학교안전사고 보상제도에 대한 국민 인식의 확대로 학교안전사고의 발생 통지 건수는 향후에도 어느 정도 수준까지 지속적으로 증가할 것’이라고 예측하였다. 또한 ‘코로나19 팬데믹으로 현장 및 체험학습, 학생 참여중심의 교육활동이 크게 감소하였던 2020년과 2021년의 학생 1,000명당 학교안전사고 발생률은 각각 7.0건과 15.7건에 불과하였다’고 언급하면서, 앞으로 ‘학교의 교육활동이 선진국처럼 학생 참여중심의 교외활동으로 계속 확대될 것이기에 학교안전사고 발생은 일정 수준까지 지속적으로 증가할 것’으로 내다보았다.

해외교육동향 376호 기획 기사(한국교육개발원 교육정책네트워크, 2020.05.27.)

(2) 학교안전사고를 줄이기 위해 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 강화하여, 보다 체계적이고 실효성 있는 예방정책을 시행하면 학교안전사고는 줄어들 것으로 보나?

김BJ는 ‘산업안전 법제 수준으로 강화하면 안전사고는 감소할 수 있다고 판단하지만, 이에 따른 학교 현장 업무 과중 등의 문제가 발생할 수 있다’며 ‘단순하게 산업안전 법제를 답습하기보다는 학교 현장 맞춤형으로 개정하되, 전문인력 배치도 필요하고, 예방활동과 안전의식을 향상을 위한 여러 캠페인, 프로그램 등을 위주로 정책을 실행하는 것도 필요하다’고 역설하였다. ‘무조건 규제를 강화하기보다는 내실 있는 안전교육과 안전문화 확산을 위한 여러 제도적 기반이 필요하다’는 것이다.

송HG는 ‘예방(산업안전보건공단)과 보상(근로복지공단)으로 이원화하고 있는 산업안전 법제와 달리 학교안전 법제는 예방과 보상의 구분이 모호하다’며, ‘학교안전 관련 법제를 산업안전 법제 수준으로 강화한다면 학교안전사고 수치는 확실히 줄어들 것’이라고 예상했다. 그러나 ‘그러한 수치상의 감소가 학교안전사고 예방활동의 강화 또는 학교안전에 대한 인식 변화에 의한 것이라고는 단정할 수 없다’며, ‘관련 법제를 수정, 보완하는 작업과 함께 다양한 학교안전사고 예방 대책을 병행하여 실질적인 학교안전사고 감소로 이루어질 수 있는 조치가 필요하다’고 강조했다.

윤YG는 ‘물론 학교안전 법제를 강화하기 위한 노력이 필요하지만, 그 전에 학교안전사고의 발생유형 등에 대한 정밀한 분석을 통해 단순히 학생들의 과실로 발생하는 사고와 재해인지, 또는 시설적, 관리적 사각지대로 인해 발생하는 사고와 재해인지 면밀하게 파악할 필요가 있다’며, ‘충분한 예산과 인력 지원 없이 산업안전 법제 수준으로 학교안전 법제를 강화, 증가할 경우 학교와 교직원의 부담이 상당히 가중될 수 있기에, 산업안전 법제 수준으로 작동하도록 하려면 예산과 인력 지원 등 충분한 준비가 선행되어야 할 것’이라고 강조했다. 이WH는 ‘비교적 규모가 큰 안전사고 예방을 위해서는 산업안전 법제 수준의 강화가 필요하지만, 학교생활 일상에서의 작고 소소한 안전사고 예방을 위해서는 학생 및 학교라는 특성을 고려한 특별한 매뉴얼이 필요하다’며, ‘법 개정 시 이러한 점도 고려해 이원화가 필요하다’고 설명했다.

이YH는 ‘「산업안전보건법」은 법규 위반 시, 책무에 따라 사업주 등을 처벌하고 있는데, 학교는 이와는 다르게 봐야 한다’고 운을 뗀 뒤, ‘학교를 회사의 관점에서 보면, 학교장은 관리의 영역 측면에서 중간관리자 정도 된다’고 설명했다. 따라서 ‘이 경우 상위의 교육장, 교육감, 장관 등이 사업주의 역할과 기능을 해야 맞고, 일선 학교는 관리의 책임만 지도록 해야 한다’고 강조했다. 조GW는 ‘법 개정 시, 처벌보다는 사전에 예방활동과 안전교육을 강화하는 것이 더 효과적’이라고 설명한 뒤, ‘무엇보다 전문성 있는 시설안전담관을 두어 학교시설물 안전 점검 및 안전조치를 통해 위험을 예방하는 게 중요하다’고 강조했고, 조HC는 ‘학교안전 법제를 강화하고 실효성 있는 예방정책을 시행하면 학교장과 안전담당자의 책무와 역할이 커지기 때문에, 사고 발생은 줄어들 것’으로 예상했다. 다만 ‘예방정책을 수행하는 과정에서 학교안전담당관 제도 등 안전전문가의 인력 충원을 병행해야 좀 더 바람직한 성과가 있을 것’이라고 덧붙였다.

한JG는 ‘「학교안전법」이 「산업안전보건법」과 유사하게 학교 현장에 안전보건관리체계의 구축, 사고 발생 시 사고 원인 조사에 기반한 재발 방지책 마련·시행, 사고 예방을 위한 근로자 참여에 기반한 위험성 평가 실시 등과 같은 법 규정을 신설한다면, 사고 예방을 위한 학교와 교육당국의 노력이 체계적으로 전개되어 궁극적으로 학교안전사고를 줄일 수 있을 것’이라고 보았다. 그러나 ‘학교안전사고의 예방보다는 학교안전사고로 인한 피해의 신속·적정한 보상을 주된 목적으로 한 「학교안전법」과 「산업안전보건」에 관한 기준 확립과 그 책임의 소재를 명확하게 하여 근로자의 안전하고 건강한 작업환경 조성을 목적으로 한 「산업안전보건법」은 법령 제정의 근본적인 취지와 목적에 있어 상당한 차이가 있어 「산업안전법」과 같은 규제 사항을 「학교안전법」에 동일한 방식으로 포함하도록 하는 것은 현실적으로 매우 어려울 것’이라고 설명하였다. 따라서 ‘학교와 교육당국이 보유한 인력과 재정의 부족, 과도한 업무 등을 해결할 수 있는 명확한 방안, 학교안전사고 예방에 관한 이해관계자들의 역할과 책임의 명확화, 사고 발생을 우려한 학교에서의 교육활동의 위축을 방지하기 위한 면책 사항, 사고 관련 이해관계자들 간의 사회적 합의가 전제되지 않은 「학교안전법」의 개정은 학교 현장에서의 강한 저항과 혼란을 일으킬 수 있다’고 덧붙였다.

(3) 28년 만에 「산업안전보건법」을 전면 개정, 산재 예방을 위한 법·제도적 기틀을 마련하였고, 처벌조항이 미약하다는 인식 아래 「중대재해처벌법」 제정까지 제정했다. 이러한 입법 의지에 대한 평가는?

김BJ는 ‘「중대재해처벌법」의 취지는 좋으나 다소 불명확하고 모호한 규정(명확성 원칙 위배), 사업주에 대한 과도한 처벌 수위 등의 문제가 수면 위로 드러나고 있는 상황으로, 현재 계류 중인 여러 사법절차 진행 사건들을 보면 알 수 있다’고 운을 뗀 뒤, ‘방향성은 옳으나 시기적으로는 보다 세밀한 전문가 검토와 의견 수렴이 필요하지 않았나 하는 생각이 든다’고 판단했다.

박SG는 ‘사업장에서 산재 예방을 위한 관리자의 책임성 강화는 안전사고 예방체계와 그에 따른 전문인력 배치가 이루어지고 있는 상황에서 동의한다’고 하면서, 그러나 ‘학교의 경우에는 사고가 발생할 경우 최종적인 법적 책임자는 교육감으로 되어 있으나, 최근에 발생한 사고의 경우(모 초등 및 고등학교 학교 직원 추락 사망사고) 현실적으로 교육감은 물론 학교장, 행정실장까지 법적 책임을 묻고 있어서, 체계적인 학교안전교육과 전문성이 미흡한 상황에서 처벌을 강화하는 것은 바람직하지 못하다’는 견해를 피력했다. ‘처벌을 강화하기 위해서는 그 전제가 모든 학교에 분야별 안전 관련 전문가가 배치해야 하는데, 그러면 행·재정적 비효율성 문제가 제기될 수 있어, 학교의 경우 「중대재해처벌법」을 그대로 적용하기보다는 별도의 법이 필요하다’고 강조하였다.

송HG는 ‘법 개정과 제정 취지에는 긍정적이지만, 그러나 인식개선 병행이 필요하다’고 운을 뗀 뒤, ‘유감스럽게도 안전을 정치적으로 이용하는 경우가 있다’고 우려했다. 즉 ‘모두가 안전을 이야기하니 안전을 강조하지 않을 수도 없고 그렇다고 뾰족한 방안도 없으면서 항상 임기응변적이고 탁상공론에 가까운 원론적인 방안들이 재탕, 삼탕 되는 면이 있다’는 것이다. 그렇다 보니 ‘가장 적은 노력으로 가장 강력한 효과를 낼 수 있는 처벌일관주의, 더 무거운 벌칙과 책임에 급급하는 것이 아닌가? 하는 의문이 든다’고 말하였다. 이러한 강력한 처벌을 담고 있는 법률이 시행되었으니 ‘분명 시행 초기에는 일시적으로 관련 사고가 감소하겠지만, 그러나 언제나 그랬던 것처럼 부정적인 풍선효과는 피할 수 없을 것’이라고 설명했다. 그리고 ‘특히 모든 대응이 가능한, 재정적으로 여유가 있는 대기업은 「중대재해처벌법」을 피할 수 있는 방법을 찾아낼 것이기에, 결국 안전이 또 돈과 권력에 의해 좌지우지될 상황을 만들어 가고 있다’고 우려했다. 아울러 ‘이러한 근대 시민법적 원칙을 일시적으로 무력화시키면서까지 강력한 처벌을 할 수밖에 없을 정도로 반복적으로 대형사고가 발생하는 상황이 되었다는 것이 안타깝다’고 토로하였다. 따라서 ‘100의 예산을 투자해서 얼마의 성과가 나왔는지 묻곤 하는데 안전은 그 결과가 바로 나타나는 것이 아니며 일회성, 단기간의 수치로 평가할 수 없기에, 안전을 금전으로 환산하는 생각 자체를 바꿔야 한다’고 역설했다. 또한 ‘사고가 발생하면 책임자를 찾아 처벌하면 그만인 경우가 태반인데, 이런 사후약방문식 대책은 버려야 한다’고 강조했다. 덧붙여 ‘물론 법적 처벌도 필요하지만 강력한 처벌로 안전한 사회를 만들겠다는 생각은 위험하다’며 ‘칭찬은 고래도 춤추게 한다는 말처럼 평소에 안전을 위해 노력하는 개인, 단체, 기관 등을 칭찬하고 상도 주고 그 사례를 공유하는 방식으로 변화하면 좋겠다’고 말했다. 다시 말해, ‘꼭 어떤 날에만 호들갑을 떨 것이 아니라 평상시에 즉 매월 4일을 안전의 날로 지정, 운영하고 있으니, 그럴 때 안전에 힘쓰는 모든 이들을 소개하고 상주고 칭찬하면 우리가 늘 갖는 안전에 대한 부정적인 생각(안전은 불편해, 돈이 많이 들어, 성과가 나지 않아. 운 없이 걸리게 되면 망하는 거야, 안전 업무는 귀찮기만 하고 성가셔 등등)이 바뀌지 않겠느냐’고 반문했다.

윤YG는 ‘「산업안전보건법」 전면 개정 및 「중대재해처벌법」 제정 등 입법 취지에는 동의하지만, 그런 입법 노력 덕분에 실제로 사업장의 안전성이 향상되어 산업재해가 저감되었다는 통계가 피부에 와 닿지 않는다’며, ‘물론 통계상 산업재해 비율은 낮아졌다고 하지만, 실제로 사망만인율은 크게 감소하고 있지 않은 상황임을 기억할 필요가 있다’고 설명했다. 따라서 ‘사망만인율을 더욱 낮추는 노력을 별도로 마련할 필요가 있다’고 강조하였다. 이WH는 ‘「중대재해처벌법」의 입법 취지에 공감한다’고 언급한 뒤, 다만 ‘이 법에서 언급한 공중이용시설에서 교육시설을 제외한 것은 학교에 불필요한 메시지를 주는 것으로 입법 정비가 필요하다’고 설명했다. 왜냐하면 ‘근로자 못지않게 학생과 교직원 보호도 중요하기에, 교육시설이나 일반시설이나 법의 취지와 범위에 걸맞게 동등하게 적용하되, 학교라는 특성을 살려 내용은 좀 다르더라도 학생과 교직원을 보호하기 위한 법제를 강화해야 할 것’이라고 강조했다.

이YH는 ‘「산업안전보건법」은 예방법이고 「중대재해처벌법」은 형법의 형태를 띠고 있는 처벌법’이라면서, ‘「산업안전보건법」으로 그동안 제대로 처벌되지 않고 있어 새로운 법령이 제정된 것이지만, 실제 사법부에서 「산업안전보건법」에 대한 처벌을 제대로 했더라면 만들어지지 않았을 법령’이라고 설명했다. 아울러 ‘사회적으로는 산업재해에 대한 인식 개선 등에 대해서는 효과를 거둔 것으로 보인다’는 의견을 덧붙였다. 조GW는 ‘「중대재해처벌법」의 제정 동기가 산업현장에서 일하는 노동자의 안전을 제고시키기 위함이고, 사업주가 이를 중시하고 안전교육과 작업장의 안전시설 개선을 제도적으로 강화한다는 측면에서 긍적적으로 보고 있다’고 말했다.

조HC는 ‘「중대재해처벌법」이 적용된 이후 기업에서는 안전책임임원을 기용하여 대표이사가 경영책임을 전가하는 듯한 부정적인 시선도 있었으나 최고경영자 등 안전책임임원이 직접 현장의 안전을 관리하게 되어 좀 더 나아지고 있다’면서, ‘사실 안전관리를 위해서는 시간과 비용을 투입해야 하는데 공장장의 주 업무는 생산성을 높이는 업무인데, 안전까지 책임지라니 부담이 클 것’이라고 보았다. 그럼에도 ‘책임과 역할을 분명히 하고, 예방활동 및 안전조치 등을 제대로 하게 한다는 측면에서 「중대재해처벌법」 제정에 의의가 있다’고 평가했다. 표SH는 ‘「중대재해처벌법」의 경우, 형법상 업무상 과실로 처벌하면 될 것을 별도의 법률로 제정하여 사업주를 처벌하려고 함으로써 산업계를 위축하고 이를 피하기 위한 탈법이 횡행하게 하였다’며 ‘「중대재해처벌법」 제정 이후 처벌사례가 극히 적다’고 설명했다.

한JG는 ‘학교안전사고를 줄이기 위한 법적 근거 강화를 위해 「학교안전법」과 「산업안전보건법」에 따른 각각의 규정과 제도를 비교해 분석하는 것은 적절할 수 있으나, 사업주가 고용한 근로자를 넘어 도급·용역업체의 종사자와 시민의 재해 발생 시 사업주와 경영책임자 등의 처벌을 목적으로 한 「중대해재처벌법」은 「학교안전법」 연구의 범위를 넘어서는 것이기에 함께 논의하는 것은 적절하지 않다’고 설명했다.

(4) 세월호 사고 이후, 「학교안전법」을 크게 개정하였다. 예방활동과 안전교육에 대한 내용도 강화하였다. 그럼에도 실효성 없다는 비판을 받고 있는데 왜 그런가?

김BJ는 ‘우리나라 학교안전 정책은 중앙정부 중심의 하향식 접근방식이라 실효성이 떨어지고, 요식화 경향을 보이고 있다’고 언급한 후, ‘학교안전교육이 단순히 이수를 위해 형식적으로 운영되고 있다’고 안타까움을 토로했다. 그리고 ‘교사들의 경우 모두 전공 분야가 있는 교육전문가이지만, 안전교육은 전혀 다른 전공 영역이고 교수법 또한 다각도로 고려해야 하는 영역’이라고 설명했다. 그럼에도 ‘정책 결정권자들은 교사들이 안전 정도는 가르쳐도 되겠지 라는 오판에 이런 상황이 빚어졌다’고 진단했다. 더불어 ‘학교안전사고를 축적한 자료를 분석(데이터, 사례 등 증거 기반 분석)해 안전교육 교재, 콘텐츠 개발, 안전관리정책 등으로 환류되어야 하는데 이러한 절차를 누락하고 있는 점이 큰 문제’라고 지적했다. 또한 ‘기본적으로 사고 예방 교육을 하기 위해서는 사고의 경향성과 심도가 높은 사고의 원인 등을 면밀하게 파악해야 하는데 그런 사전 절차 없이 정책담당자들의 직관과 경험으로 의사결정이 이루어지는 부분들이 발생하다 보니 정책과 현실의 간극이 큰 점도 문제’라고 답했다.

박SG는 ‘「학교안전법」의 체계와 내용은 그 자체만 보면 이전보다 완성도가 높아졌으나, 누가 담당할 것인가에 대한 역할과 책무, 그리고 대책 미흡과 교육과정에 반영할 시수 확보가 정책설계에 빠져있어 학교 현장에 제대로 착근하지 못하고 있다’고 진단했다. 따라서 ‘이에 대한 교육부 차원의 정책연구와 대책을 마련해야 한다’고 강조했다. 왜냐하면 ‘이러한 점을 고려하지 않고 학교안전 비전문가인 교직원에게 업무를 할당하는 방식은 문제가 많고 비효율적이기에 재고해야 하며, 교육과정에 대한 논의도 원점에서 반드시 필요하다’고 덧붙였다.

송HG는 실효성이 떨어지는 이유는 ‘학교안전사고에 대한 근본적인 고민이 없이, 즉 상상만으로, 책 속에 나온 일반론적인 내용으로 대책을 세워 그렇다’고 운을 뗀 뒤, ‘교육청, 교육부에서 안전 업무를 담당하고 있는 사람들이 과연 학교에서 일어나는 안전사고의 원인과 그로 인해 발생하는 사안을 제대로 해결할 수 있겠느냐’며 ‘현실을 직시하지 않고 이론에 입각해 정책을 결정하는 구조를 타파하지 않는 한 어렵다’고 보았다. 다시 말해 ‘학교안전사고 예방 효과를 실질적으로 이뤄낼 수 있는 방법을 제시하지도 못하고, 그로 인해 발생하는 학생-교사, 학부모-교사, 학부모-학교, 학부모-교육청·교육부, 교사-교사, 교사-교육청·교육부 간 발생하는 문제를 풀 수도 없을 것’이라고 역설했다. 이어 ‘너무 똑똑한 분들이 책에 둘러싸여 만든 대책이 그동안 얼마나 많았으며 그런 것이 그저 현재 닥친 상황을 모면하는데는 약간의 도움을 줄 수 있으나 실질적인 대안이 되지 못한다는 것은 우리가 경험적으로 너무 많이 알고 있다, 달라진 것은 없다’면서 ‘정작 학교 현장에 대해 제대로 알지도 못하면서 학교를, 학생을, 학부모를, 공제회를, 안전을, 책으로만 아는 분들이 너무 많은 말을 하고 너무 많은 요구를 하며 너무 많은 기준을 제시하고, 평가를 하고 있다’며 강한 안타까움을 토로했다.

윤YG는 ‘학교안전사고 예방활동과 학교안전교육의 초점이 대체로 교외활동 중 발생하는 사고나 재난에 초점이 맞추어져 있고, 학교별로 특성 차이가 있음에도 불구하고 현재 학교별 고유의 실정과 특성을 제대로 반영하지 못하는 상황’이라고 진단한 후, ‘교육부나 교육청에서 발간, 배부하는 자료를 그대로 학교에서 활용하다 보니 실효성이 없는 경우가 많다’며, ‘학교별 맞춤 컨설팅 등 개별 학교 상황과 특성을 분석하여 예방활동과 안전교육을 할 필요가 있다’고 강조하였다. 또한, ‘교직원들의 안전 역량 향상을 위해 현재 연수 등을 통해 의무적으로 안전교육을 이수하도록 하고 있지만, 교원들의 주된 전공은 교육이지, 안전이 아니다’라며, ‘실제로 업무분장 상 안전계획을 포함하여 안전 관련 업무를 담당하는 교원은 순환보직에 따라 1명 정도이므로 학교안전 분야의 구체성과 전문성이 낮을 수밖에 없다’고 판단했다. 따라서 ‘학교의 안전사고 예방과 교육을 위한 전문가, 곧 학교안전담당관 제도와 같은 전문인력 도입이 시급하다’고 부연, 설명했다.

이WH는 ‘현재 단위 학교에서는 학교안전 관련 역할을 수행하도록, 업무분장으로 담당자를 두고 있지만, 학교와 교사 입장에서는 기존의 업무에 새로운 업무가 추가된 셈이라서 사실상 업무만 가중될 뿐 실효성 있는 일들은 실현할 수 없다’고 지적했했다. 따라서 ‘실효성을 위해서라도 학교안전 전문성을 보유한 전담 인력이 반드시 필요하다’고 설명했다. 이어서 ‘「학교안전법」에 대한 현장의 인식은 예방보다는 여전히 신속한 피해보상을 규정한 것으로 인식하고 있다’고 언급한 후, ‘학교안전사고 예방 및 안전 전문성 역량 강화 차원에서 학교안전에 대한 인식 변화를 위한 깊이 있는 교직원 연수 등이 필요하고, 이를 확인, 점검하는 등 구체화할 수 있는 장치가 필요하다’고 지적했다. 아울러 ‘현재 선언적인 규정만 있을 뿐 사실상 안전교육과 안전조치를 실시하지 않았을 경우, 마땅한 제제 수단이 없어 그 부분에 대한 구체적인 개선방안도 필요하다’고 덧붙였다.

이YH는 ‘「학교안전법」에서 다루고 있는 학교안전사고 예방에 관한 사항이 너무 적다’며 ‘이 부분을 추가, 강화할 필요가 있다’고 강조했고, 조GW는 ‘정규 커리큘럼이 아니라 하더라도 안정적으로, 실효성 있게 예방활동과 학교안전교육을 실행할 수 있도록 해야 한다’면서, ‘속히 안전교사 등 학교안전담당관 제도를 도입하면 좋겠지만, 차선책으로 안전교사가 아니더라도 외부의 학교안전 전문가나 안전관리사 자격 취득 등 일정한 안전교육을 이수한 사람을 통해 운영하는 방안도 있을 것’이라고 덧붙였다.

조HC는 ‘모든 사고는 다 똑같을 수 없다’고 운을 뗀 뒤, ‘다양한 유형의 안전사고가 발생하는데, 세월호 사고와 같은 큰 사고와 재난이 발생했을 때 일시적으로 안전의식이 고취되었다가 또 유야무야되는 방식의 안전교육이 문제’라고 진단했다. 그리고 ‘실제 일선 학교에서 학교안전사고 예방을 담당하는 전문가를 배치해야 하며 사고 사례 전달 형태의 단순 교육에서 탈피하여 위험을 인지하고 안전한 행동으로 연결될 수 있는 교육을 시행해야 한다’고 강조했다. 또한 ‘교육지원청, 지자체에도 안전전담부서와 전담 인력을 배치해 학교에서 예방활동과 안전교육을 내실 있게 진행하도록 지원하고, 모니터링하여 그 결과를 바탕으로 다음 연도 정책을 수립하는 Closed Roof가 체계적으로 만들어져야 한다’고 부연, 설명했다.

표SH는 ‘세월호 사고 이후 강화한 학교안전사고 예방 관련 법과 제도는 교육활동 안전과 안전교육의 내실화에 중점을 두었고, 이것은 학교 현장의 적극적인 참여를 기반으로 하는 것이었는데, 학교 현장의 참여를 유도하는 인프라가 부족했다’고 진단한 후, ‘이제라도 학교 현장의 참여를 유도하는 인프라가 필요한 상황’이라고 강조했다.

한JG는 ‘세월호 참사 이후 학교안전사고 예방 계획의 수립·시행, 학교안전사고예방위원회의 구성, 안전조치 및 안전사고관리지침 등의 규정을 신설하고, 안전교육 관련 규정이 강화되었으나, 학교안전사고의 예방을 위한 학교 현장에서의 실효적 안전관리활동에 관한 규정은 마련되지 않았다’고 지적하였다. 또한 ‘이에 대한 예로 세월호 참사 이전부터 시설관리, 위험장소에 안내판 게시, 비상 대피도 게시와 같은 실제적인 학교안전사고 예방활동과 관련성이 낮은 형식적인 의무사항만을 규정하였으나, 세월호 참사 이후에도 이러한 규정이 개정되지 않고 그대로 남아 있다’고 설명하였다. 그리고 ‘학교 현장에서의 실제적인 학교안전사고 예방활동을 강화하기 위해서는 학교안전사고의 예방에 관한 책무(법 제5조, 동법 시행령 제8조)에 「산업안전보건법」과 같이 위험성 평가의 실시에 관한 규정을 포함하도록 개정하고, 안전조치 및 안전사고관리지침(법 제10조)에 사고 발생 이후 재발 방지책 마련을 위한 활동에 관한 규정을 포함하도록 개정할 필요가 있다’고 강조하였다.

(5) 「학교안전법」도 여러 번의 개정 작업을 했으나 여전히 미흡하다는 비판에서 자유롭지 못하다. 시대의 변화와 학교 현장의 요구에 발맞춘다는 의미에서 산업안전 법제처럼 대대적인 개정 작업이 필요한 시점이라는 견해에 대해?

김BJ는 ‘「학교안전법」도 산업안전 법제 수준으로 대대적인 개정이 필요하고, 다른 것보다 산업안전 법제처럼 안전과 보건을 통합해 「학교안전보건법」으로 관리체제를 일원화하는 것이 중요하다’며 ‘적극적인 찬성과 동의’ 의견을 피력했고, 박SG는 ‘「학교안전법」의 체계와 내용에 대한 개정이 필요한 시점’이라고 운을 뗀 뒤, ‘그 주안점으로 학교가 다른 기관(국가기관, 교육청 등)과 달리 교육기관이지만, 정작 전문성을 보유한 시설 안전 및 안전교육 전문가, 곧 안전 인력이 없다는 점을 어떻게 개선할 것인가에 개정 방향과 방점을 둘 필요가 있다’고 강조했다.

송HG는 ‘누가 주체가 되어 「학교안전법」을 개정할 것이냐가 중요하다’고 언급한 뒤, ‘주무 부처니까 교육부가 개정을 주도할 터인데, 솔직히 회의적’이라며, 그 이유로 ‘법률이 제정되고 그렇게 많은 개정 작업 때 교육부는 무엇을 했나? 과연 교육부에 「학교안전법」에 대해 제대로 이해하고 있는 사람이 있을까? 중앙회는 어떤가? 교육부의 입장에서 실질적인 학교안전사고의 예방과 보상이 아닌 중앙회라는 본인들의 입지 구축과 권한 강화 등을 위해서만 존재하지 않았는가? 교육청은 어떤가? 시·도 학교안전공제회의 설립자라고 규정돼 있는 교육감은 현재 공제회를 어떻게 운영하고 있는가?’라고 반문했다. 이어 ‘그렇다면 누가 「학교안전법」의 개정 주체가 되어야 할지, 개정 주체를 구성하는 것이 「학교안전법」을 발전시킬 수 있는 가장 근본적인 문제’라면서 ‘첫 번째 「학교안전법」의 개정 주체는 교사가 되어야 한다’고 강조했다. 왜냐하면 ‘「학교안전법」은 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」 제5조(학교 안전사고로부터의 보호)에 의해 제정하였고, 학교안전공제회는 「교원지위법」에 의거하여 설립되었기 때문’이라고 부연, 설명했다. 그리고 ‘「학교안전법」 개정할 때 교사들의 의견을 수렴한 경우가 있는가? 없는 것으로 알고 있다’며, ‘두 번째 「학교안전법」 개정 주체로 학부모를 포함해야 하고, 거기에 법률, 의료, 보험 등의 전문가와 교육청·교육부 등 관련 부서가 도움을 주는 정도에서 그쳐야 한다’고 주장했다. ‘지금까지의 개정 작업은 주객이 전도된 느낌’이라고 덧붙였다.

윤YG는 ‘「산업안전보건법」은 다양하게 여러 번 제·개정이 이루어졌으나, 최근의 방향은 사업장 및 산업현장 맞춤형 안전관리로 변화하고 있다’며, ‘학교안전의 경우에도, 형식적이고 일반론적 내용을 학교안전 법제에 넣을 것이 아니라, 학교 현장의 상황 및 특성을 면밀히 분석한 이후에, 그것을 바탕으로 실효성 있는 예방대책 마련 등을 넣어 법제 개정을 할 필요가 있다’고 설명했다. 또한, ‘법제의 개편이 교원들에게 부담이 되는 방향으로 개정되는 것이 아닌, 교원들이 교육과 생활지도에 집중할 수 있는 환경을 조성하고, 이외에 안전교사, 안전전담직원 등 안전 분야의 전문인력을 두는 방향으로 진행하여 학생 특성을 잘 알고 있는 교원과 안전을 잘 알고 있는 시설전문가의 시너지 효과가 발휘될 수 있는 방향으로 법제가 개편되어야 한다’고 강조했다. 또한 통합문제에 대해 국토안전관리원의 통합사례를 언급하면서, ‘학교안전공제회와 한국교육시설안전원 등이 국토안전관리원의 통합사례를 참고하여 우선 통합하면 좋겠다’는 의견을 피력했다. 참고로 한국시설안전공단과 한국건설관리공사가 국토안전관리원으로 통합 출범했다. 공공기관의 설립 및 운영 목적을 사회적 가치 실현에 맞게 재정립한다는 차원에서, 그리고 건설 현장 안전사고에 대한 양 기관의 특수성을 하나로 모을 필요가 있다는 목소리에 힘입어 양 기관을 통합했다. 권한이 커진 만큼 책임도 커졌기에 국민들이 체감할 수 있는 가시적 성과를 낼까 이목이 집중되고 있다.

이YH는 ‘전부개정안 수준의 변화가 필요하다’고 강조하면서, ‘예방과 보상업무를 사실상 분리하는 수준의 법안이 필요하다’고 덧붙였고, 조GW도 ‘시대적 흐름과 학교 현장의 요구에 부응한다는 의미에서 산업안전 법제처럼 대대적인 개정 작업이 필요하다’고 강조했다. 조HC는 ‘경제적 풍요로 인해 아이들의 성장 속도가 예전과 다르고 글로벌화, 다문화 가정의 증가, 기술의 발전과 모바일 기기의 등장, 치열한 경쟁교육으로 인해 학생들 간의 소통방식, 정서, 문화가 급변하였다’고 언급한 후, 이어서 ‘학교폭력도 물리적 폭력에서 정신적 폭력(SNS를 통한 집단 따돌림 등)에 더 쉽게 노출될 수 있게 되었다’며, ‘법 개정 시, 학교안전사고에 대한 대상과 범위를 폭넓게 확장하고 학생안전에 위협이 될 수 있는 경로 및 요인을 발굴해서 반영해야 한다’고 강조했다. 그리고  ‘인적 사고 예방과 물적(학교시설) 사고 예방업무를 통합하여 한 조직에서 관장한다면 개별 학교의 환경(시설이 취약한지, 인적 교육이 필요한지)에 따라 종합적이고 실효적인 예방계획 수립이 이루어질 수 있다’며 ‘학교안전공제회와 학교교육시설안전원이 속히 통합하여 시너지 효과를 발휘하면 좋을 것’이라고 강조했다.

표SH는 ‘학교안전사고 예방 제도 못지않게, 보상기관의 단일화가 우선’이라며, ‘산업안전 법제 수준의 법 개정 이전에 학교안전공제회와 학교교육시설안전원 등의 통합이 먼저 이루어져야 한다’고 강조했고, 한JG는 ‘현행 「학교안전법」이 학교안전사고만을 대상으로 하고, 재난, 학교폭력, 학생건강 등은 각각의 개별법이 적용되고 있어 안전한 학교 실현을 위한 통합적 법제 마련이 필요하다’고 보았다. 그러나 ‘현실적으로 학교안전사고의 예방을 위한 충분한 자원을 보유하지 못한 상황에서 학교 현장에서의 안전 등을 강화하기 위한 포괄적인 법제의 마련, 관련 법령의 전부 개정은 단기간에는 결코 쉽지 않은 일’이라며 법 개정 가능성에 의문을 제기하면서, ‘학교안전사고의 예방을 위한 실효적 조치에 관한 법 규정의 신설이나 개정을 통한 접근이 우선적이고 현실적일 수 있다’고 강조했다.

(6) 산업재해의 경우 예방업무는 ‘한국산업안전보건공단’이, 보상업무는 ‘근로복지공단’으로 이원화하고 있다. 「학교안전법」도 개정하여 예방과 보상업무를 분리하자는 의견에 대해?

김BJ는 ‘산업재해보험과 학교안전보험의 경우, 관련 위험성과 재정적 규모에서 상당히 차이(2020년 기준, 산재 매출액은 8,720억, 학교안전공제는 1,000억 원을 조금 넘는 수준)를 보이기 때문에, 조직 및 예산의 효율적 운영을 위해서 학교안전의 경우 굳이 보상과 예방을 분리할 필요까지는 없다’면서 ‘오히려 보상과 예방을 함께 관장하는 기관으로서 사고의 정책 환류, 운영의 효율성 등 여러 가지 장점을 가질 수도 있다’는 입장을 피력했고, 박SG는 ‘「산업안전보건법」과 같이 예방기관과 보상기관을 분리하는 방안도 좋고, 차선책으로 현재의 학교안전공제회의 명칭을 변경하여 예방기관과 보상기관을 명확히 구분하여 예방사업을 대등하고 균등하게 시행하도록 법제화한다면 같은 목적을 달성할 수 있을 것’이라고 설명했다.

송HG는 ‘통합이란 어떤 조직이나 기구가 독립적으로 잘 운영되고 있지만, 그 효율성이 떨어진다거나 보다 더 높은 단계의 이상을 실현하기 위한 방법일 때 효과적’이라며, ‘교육자치를 실현하는 현 상황에 맞추어 각 시·도 공제회가 독자적으로 그 업무를 잘 운영할 수 있도록 한 이후에 법률을 정비하고 당위성에 대해 이해를 모은 다음 통합해도 늦지 않을 것’이라고 말했다. 또한 ‘학교안전사고에 대한 보상을 산업재해에 대한 보상과 국민건강보험공단과 같이 국가적으로 반드시 통합해서 운영하는 문제는 조금 더 심사숙고할 필요가 있다’고 답했다. 왜냐하면 ‘새로운 공단, 공사를 출범시킬 때, 다양한 이권이 개입할 수 있고 규모에 비해 실질적으로 운영할 수 있는 범위가 한정돼 어쩌면 막대한 예산만 축내는 기구로 전락할 위험이 있다’는 것이다.

조GW는 ‘예방과 보상업무를 통합하는 것이 진전된 제도로 보이지만, 현재 시·도 학교안전공제회는 시·도 교육청 관할이므로 충분한 숙의 절차를 거치는 등 단계를 밟아 추진할 필요가 있다’고 설명했고, 표SH는 ‘산업재해의 예방 및 보상 분리는 역효과도 많아 재통합하자는 견해도 다수 있다’며, ‘학교안전의 경우 규모가 작아 분리의 필요성은 적을 것 같다’고 덧붙였고, 한JG는 ‘현행 학교안전사고공제제도를 통한 연간 보상액의 규모가 산재에 비해 상대적으로 규모가 작아 보상과 예방사업의 운영 주체를 분리하자는 의견에 대해 아직은 시기상조’라고 말했다. 대신 ‘17개 시·도 학교안전공제회에 학교안전사고 예방기능을 강화하는 것이 우선이며, 이를 위해 연간 공제료 지급액의 일정한 비율을 예방사업에 사용할 수 있도록 제도적 장치 마련하면 된다’고 역설했다.

(7) 현실적으로 지금 당장 산업안전 법제처럼 두 법으로 이원화하는 분리 대응이 어렵다면, 급한 대로 「학교안전법」에 학교안전사고 예방에 대한 재원 규모를 구체적으로 명시하자는 주장에 대해?.

박SG는 ‘현재의 법체계에서도 집행기관인 교육청과 예산 심의기관인 의회의 의지만 있으면 조례 제정을 통해 얼마든지 산업안전 법체계와 같은 예방사업을 실시할 수 있다고 본다’며, 다만, ‘학교안전공제회와 교육청의 보수적 관점에 대한 인식 전환(예방보다는 보상 중심)이 선행될 필요가 있다’고 강조했다. 윤YG는 ‘「학교안전법」에 재원 규모를 구체적으로 명시하려면 재원 조달 방법 등을 우선적으로 모색할 필요가 있다’고 언급한 후, ‘법에 재원을 명시할 것이라면 차라리 ‘학교안전보건공단’이라는 전문기관을 하루라도 속히 설립하는 게 보다 바람직한 방법으로 보인다’는 의견을 피력했다. 이YH는 ‘전적으로 필요한 대책’이라고 운을 뗀 뒤, ‘중앙정부의 기금 투입액을 명확히 할 필요가 있다’고 강조했다. 이어서 ‘지금 「산업안전보건법」에서는 100분의 3 이내의 비용을 내도록 하고 있으나 실질적으로는 매우 적은 150억밖에 내지 않고 있기에, 법률 개정 시 이를 반드시 100분의 3 이상으로 명확하게 하여 정부의 책임을 명확하게 부여해야 한다’고 부연 설명했다.

조HC는 ‘공제회의 기금 중 10% 이상을 예방사업비로 사용할 수 있도록 하고 예방사업의 효과로 인해 보상비가 줄어든다(안전사고가 줄어든다)면, 오히려 예방사업비의 비중을 점진적으로 더 늘리는 정책이 필요하다’고 보았다. 표SH는 ‘예방사업의 재원은 명시가 반드시 필요하다’고 공감을 표시한 뒤, 그러나 ‘정책 의지만 있으면 현재 공제료 산정기준의 항목에 포함하여도 될 것’이라고 말했다. 한JG는 ‘서울과 경기도를 제외하면, 현실적으로 학교 현장에서의 학교안전사고 예방활동을 지원할 수 있는 인력을 배정한 시·도 공제회조차 없다’고 언급한 뒤, ‘공제금액의 일정 비율을 예방사업의 예산으로 사용할 수 있도록 하는 조례 제정과 더불어 교육감은 학교안전공제회를 학교안전사고 예방 전문기관으로 지정·운영해 학교 현장의 학교안전사고 예방 활동을 지속적으로 지원할 수 있도록 하는 법 규정 마련이 필요하다’고 강조하였다. 이WH는 학교안전사고 예방에 대한 재원 규모 및 인적 자원의 분배 등 구체적 명시가 필요하다’고 강조했고, 조GW, 김BJ, 송HG도 ‘반드시 필요하다’며 찬성 입장을 피력했다.

(8) 「학교안전법」과 「학교보건법」 등을 통폐합, 「학교안전보건법」이라는 단일한 법률 체계로 개선할 필요성이 있다는 주장에 대해?

김BJ는 ‘학교안전사고이면서 학교보건사고인 사건들이 다수 존재한다’며, ‘안전과 보건의 개념은 두부 자르듯 명료하게 구분하기 어렵기 때문에 통합적 접근이 필요하다’고 하였다. 따라서 ‘이를 뒷받침할 단일체제의 법률이 필요하고, 이는 위험관리의 사각지대를 최소화할 것’이라고 강조했다. 박SG는 ‘법체계의 통합도 중요하지만, 결국 학교의 경우 국가기관, 교육청과 같은 행정조직이 아닌 점을 놓치지 말아야 한다’며, ‘관련 법 내용을 누가 담당할 것인가와 그러한 조직은 있는지를 먼저 설계하는 것이 중요하기 때문에 놓치지 말아야 한다’고 강조했다.

조HC는 ‘「학교안전법」과 「학교보건법」을 통합, 「학교안전보건법」이라는 단일체계로 개선하여 학교의 안전을 통합 관리할 필요가 있다’고 답변했다. 송HG는 ‘충분한 논의를 거쳐, 단일 법률 체계로 통합한다고 결론이 난다면 특별한 이견이 없으나, 근본적으로 현행 「학교안전법」과 「학교보건법」은 그 제정 목적과 역할이 다르다’며, ‘「학교안전법」은 학교안전사고에 대해 모든 것을 통할하는 법이 아니라 학교안전사고가 발생하였을 때 학생과 교직원을 보호하는 것을 주된 내용으로 할 필요가 있다’고 말했다. 그러므로 ‘단순한 통합보다는 현재의 「학교안전법」 폐지하고, 원점에서 「학교안전보건법」이라는 새로운 법률을 제정하는 것이 두 법을 통합하는 것보다 더 바람직하다’고 강조했다. 이YH는 ‘「학교안전법」과 「학교보건법」뿐만 아니라 「학교시설안전법」까지 모두 통합해야 한다’고 강조했다. 그리고 ‘모두 유기적으로 연동되어 있음에도 개별법으로 운영됨에 따라 낭비 요인이 크다’며, ‘법안, 조직, 예산 등 모두 통합, 운영하는 시스템이 필요해 보인다’고 역설했다. 표SH도 ‘「학교안전법」과 「학교보건법」을 통합하는 것 외에도 「교육시설법」과의 통합도 고려해볼 필요가 있다’며 그러나 ‘이는 인적 통합을 전제로 하여야 실효성이 있을 것’이라고 강조했다.

윤YG는 ‘「학교안전법」과 「학교보건법」 등을 통폐합하여 「학교안전보건법」이라는 단일 법률로 거듭난다 하더라도 결국, 교육부의 안전 또는 건강부서에서 담당하는 것인데, 법률이 통합되면 어떤 장점과 단점이 있는지 면밀하게 살펴보고 추진할 필요가 있다’고 언급했다. 이WH는 ‘기본적으로 동의하지만, 「학교보건법」은 보건교사가 주로 여러 가지 행정, 교육, 처리 등을 담당하고 있어 이해관계가 복잡하게 얽혀 있다’며. ‘전문가의 심층적 연구와 여론 등도 살펴보고 절차를 밟아가며 신중하게 처리하면 좋겠다’고 말했다. 조GW는 ‘필요성은 충분히 제기될 수 있지만, 치밀한 준비와 공청회 등을 통해 여론을 수렴할 필요가 있다’고 말했다.

한JG는 ‘각 법령은 서로 다른 목적을 갖고 있어 이를 하나의 법령으로 통합하는 것이 어려울 뿐만 아니라, 각각의 법령에는 주무부서가 존재하기 때문에 이들 간의 긴밀한 협력을 실현하는 것이 현실적으로 어려움이 있다’고 지적하고, ‘이들 법령을 통합하기보다는 두 법령 간의 긴밀한 연계가 될 수 있도록 하는 것이 적절한 전략적 접근일 것’이란 의견을 제시하였다.

(9) 학교안전사고 예방의 실효성을 높이기 위한 정책수단이 있어야 한다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘사고 발생에 대한 분석 연구를 통한 정책환류시스템이 필요하다’고 언급한 뒤, ‘발생한 사고를 집적한 데이터와 사례를 분석해 안전교육 교재, 콘텐츠 개발, 안전관리 정책 등으로 환류한다면 사고 예방 효과뿐만 아니라 실질적인 사고 저감에도 기여할 수 있을 것’이라고 보았다. 박SG는 ‘학교안전사고 예방정책의 평가를 현재 학교, 교육지원청, 교육청에서 자체 직원들이 하고 있는데, 안전 전문기관의 외부평가 또는 합동평가 등 안전 전문가의 참여가 이루어지는 평가방법으로 개선할 필요가 있다’고 설명했다. 아울러 ‘그 평가 결과를 외부에 공표하도록 하여 학교안전에 대한 외부적 동력을 제공할 필요가 있다’고 덧붙였다.

송HG는 ‘학교안전사고는 거창하지 않다’라고 운을 뗀 뒤, ‘버스를 타고 수학여행 등을 가다가 대형사고가 발생하면 그것은 학교안전사고가 아니라 교통사고이고, 비행기사고가 났다면 그것은 항공기사고이며, 이러한 사고는 국가적 재난이기에, 그러한 대형사고까지 모두 예방하고 그 대책을 「학교안전법」에 넣어야 한다면 이것은 무리’라고 설명했다. 그리고 ‘학교안전사고는 주로 학교라는 작은 영역에서 하루에도 수도 없이 발생하는 생활에서의 사고라서, 그로 인해 교사들과 학부모 간 갈등이 생기고 또한 작은 영역이기 때문에 교사들은 누군가의 도움을 받기가 곤란해, 보호의 사각지대가 생긴다’고 언급했다. 이어서 ‘현재의 「학교안전법」은 「학교안전법」이라기보다는 학교와 학부모라는 두 교육 주체의 갈등, 즉 학교에서 일어나는 일상적인 작은 사고로 인해 빚어지는 갈등을 중재, 조정하는 법이라고도 할 수 있다’고 강조했다. 따라서 ‘「학교안전법」에 너무 많은 것을 담으려 하니 문제가 생긴다’며, ‘일을 처리할 수 있는 직원은 고작 1명 주면서 법은 그럴싸하게 만들어야 하니까 너무 많은 것을 담았다’고 꼬집었다. ‘「학교안전법」이 그렇게 중요하고 국가가 그렇게 학교안전사고를 예방하고 싶다면 현재와 같이 예산과 인력을 제대로 지원하지 않으면서 운영한다는 것 자체가 넌센스’라며 안타까움을 표시했다.

윤YG는 ‘정책수단은 지속적으로 만들어져야 한다’며, 필요성에 공감했다. 다만, ‘현재 정책적으로 추진해 이미 학교에서 작성, 관리하고 있는 계획들을 사전에 면밀히 분석해서 새로운 정책수단과 중복이 되지 않도록 하는 것이 필요하다’고 말했다. 이WH는 ‘학교안전사고가 체육시간, 실습시간이나 점심, 등·하교 등에서 주로 발생하고 있다’고 언급한 뒤, 따라서 ‘사고가 발생하는 발생 빈도, 재해 정도를 고려한 맞춤형 대책이 있어야 할 것’이라고 강조했다. 아울러 ‘교직원들에 대한 안전사고 대책은 매우 부족하니 이에 대한 대책도 필요하다’고 덧붙였다. 조HC는 ‘학교안전사고를 체계적으로 관리하고 실효성을 높이기 위해서는, 담당 조직, 담당자의 역할과 책임, 그리고 목표를 설정하고 성과를 평가하기 위한 기준과 정책이 필요하다’고 답변했다. 표SH는 ‘학교안전사고는 학생과 교사의 안전의식의 결함에서 기인하는 경우도 있기에, 이를 개선하기 위해서는 안전의식 함양 및 안전문화 개선 노력도 필요하다’고 말했다. 한JG는 ‘발생한 학교안전사고의 재발 방지책 마련을 위한 안전사고 관리제도, 발생할 수 있는 사고를 미연에 방지하기 위한 위험성 평가제도, 체계적 안전관리 실행 제도 등의 마련이 필요하다’고 답변하였다.

(10) 학교안전사고 발생 원인을 분석 및 재발 방지 계획 등 체계적이고 효율적인 예방시스템을 구축·운영해야 한다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘학교안전사고에 대한 재발 방지 계획을 수립하는 것과 관련한 근거 규정이 현재 없다’며, ‘속히 법적 구속력이 발생하여 학교안전관리를 내실 있게 할 수 있도록 법제화해야 할 사항’이라고 답했다. 박SG는 ‘학교안전사고 예방체계를 효과적으로 구축하기 위해서는 손상감시시스템 도입 등 원인분석을 통한 정책 수립이 필요하다’고 강조했다. 윤YG는 ‘가장 필요한 부분이’라고 운을 뗀 뒤, ‘최근 다양한 산업에서 4차 산업기술을 활용한 스마트 안전관리 플랫폼의 구축이 활발하다’며, ‘이를 학교 시스템에 적용하여 등교부터 하교까지 일련의 활동을 관리 가능하도록 통합관리시스템을 구축하는 것도 예방의 한 가지 방법’이라고 설명했다. 조HC는 ‘일본의 경우에는, 학생 이름 등 민감한 개인정보는 제외하고, 안전사고 데이터를 수집하여 누구나 검색하고 활용할 수 있도록 시스템을 공개하고 있다’며, ‘우리나라는 사고 결과에 대해 보상 위주의 시스템을 운영하고 있고, 사고 숫자에 대한 통계정보를 제공하고 있으나, 지역별, 시기별, 학년별, 사고원인별 다양한 데이터 분석과 예방교육을 위한 데이터 제공을 하는 시스템이 구축되어 있지 않다’고 설명했다. 따라서 ‘AI기술을 접목한 스마트한 사고 예방시스템을 만들어 전 국민이 효과적으로 활용할 수 있는 개방적이고 실질적인 시스템을 구축할 필요가 있다’고 강조했다.

표SH는 ‘학교안전사고 발생 원인을 분석하고 재발 방지 계획을 수립하는 것은 필요하다’고 전제한 후, 다만 ‘예방시스템이란 것이 논리적으로 가능할지 의문’이라면서, ‘시스템은 사고 요소를 파악하고 이에 대한 위험성 제거를 내용으로 하는데, 상해사고에 그런 것이 가능할지 의문’이라며 ‘실현 가능성을 먼저 따져 보고 나서 도입해야 한다’고 신중한 입장을 피력했다. 한JG는 ‘사고원인 조사에 기반한 재발 방지책 마련·시행은 학교안전사고의 예방에 있어 매우 중요한 것이 사실이나, 이를 학교 현장에 적용하려면 고려해야 할 요인들이 있다’고 언급한 뒤, ‘사고 원인 조사가 사고의 근본적 원인을 찾아내어 시스템적인 재발 방지책을 고안하기보다는 사고가 누구 때문에 일어났는지를 찾으려는 귀책주의로 왜곡될 수 있으며, 이는 학교 현장에 커다란 분쟁과 혼란을 발생시킬 수 있다’고 우려했다. 따라서 ‘사고 원인 조사에 기반한 실효적인 재방 방지책 마련을 위해서는 사고와 관련된 교직원의 고의적 또는 중대한 과실이 없는 한 이로 인한 민형사상의 책임을 면책한다는 법 규정 마련이 우선되어야 한다’고 강조하였다. 또한 ‘이러한 면책조항의 마련 이전에 해외의 학교처럼 손상사고는 물론이고 피해에 대한 책임이 없거나 경미한 미손상사고와 아차사고에 대한 원인 조사와 이에 기반한 재발 방지책을 마련하도록 하는 사고 예방 제도의 마련이 필요하다’고 답변하였다.

손상사고(accident): 사고가 일어났고 그 결과 손상이 발생한 사고

미손상사고(incident): 사고가 일어났으나 손상은 일어나지 않은 사고

아차사고(near-miss): 일어날 뻔했던 사고

(11) 「중대재해처벌법」 제정의 취지와 의미를 새겨 교육감과 교육청, 교육부장관과 교육부 등 교육행정기관의 책무를 강화해야 한다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘교육부, 교육청 등 행정기관 관리자, 담당자의 행정법상 신분상 처분 등 행정적 책무를 강화하는 것에는 동의하지만, 정책권자나 실무자 개인에게 형벌을 강제함으로 안전관리를 유도하는 것에는 찬성하진 않는다’는 의견을 피력했다. 박SG는 ‘교육감과 교육청 등 교육행정기관의 책무를 강화하더라도, 법조계에서는 현행 「중대재해처벌법」상 현실적으로 사고 예방에 대한 사전적, 실무적 조치 책임은 여전히 교장과 행정실장에게 있다고 해석하고 있다’며, 이러한 관점에서 ‘「중대재해처벌법」상 학교안전사고를 합리적으로 개선하는 방향에는 적극 동의하지만, 학교현장의 사고 예방을 위해, 전문적인 기관으로 하여금 주기적 컨설팅을 하게 하는 등 학교 현장에 맞는 제도 개선이 병행되어야 한다’고 강조했다. 윤YG는 ‘교육감과 교육청 등의 교육행정기관의 책무를 강화한다는 것은 국토부나 노동부의 책무를 강화하는 것과 유사해 보이는데, 「중대재해처벌법」은 경영책임자 또는 사업주의 책임을 강화하는 것이므로 교육감보다는 차라리 학교의 경우 교장, 대학의 경우 총장이 기관장이기에 더 맞지 않나 싶다’고 언급한 후 ‘교육감이나 교육부장관 등 교육행정기관의 책무를 강화하는 것도 필요하겠지만, 크든 작든 한 기관을 총괄, 대표하는 결재권자인 교장과 총장이 책임지고 학교안전사고 예방 및 관리를 하도록 하는 게 더 효과적일 것’이라고 설명했다. 다만 ‘책무를 강화한다는 것은 처벌의 대상이 될 수 있다는 말이기에, 처벌과 연계시키는 문제에 대해서는 토론 등 심사숙고할 필요가 있다’고 덧붙였다.

이WH는 ‘학교안전사고 예방을 위해서는 학교안전담당관 제도를 도입하여 안전교사는 안전교육 등을 담당하고, 시설안전은 안전전담직원이 별도로 담당해야 한다’고 역설한 뒤, ‘현재처럼 학교안전 문제를 개별 학교에 미루기보다 교육청과 교육부 등 교육행정기관이 차고 나서야 하고, 학교에서 노후·위험 건물, 시설에 대한 정밀진단, 안전조치 등 보완을 요구하면 교육청과 학교안전공제회 등 별도의 기구에서 바로 보완과 지원을 하도록 하면 좋겠다’고 덧붙였다. 조GW는 ‘교육감과 교육청의 책무를 높이는 것에는 동의하지만, 처벌위주로 강화하는 것보다 다른 제도적 방안을 강구해야 할 필요가 있다’고 언급한 후, 이어서 ‘자칫 법적 분쟁에 휘말려 교육감과 교육청 본연의 업무조차 지장을 초래할 수 있기 때문’이라고 설명했다.

조HC는 ‘작년 이태원 재난 시 행안부장관과 용산구청장(지자체장), 경찰청장에 대해 강한 책임 추궁을 하였다’며, 이는 ‘책임소재를 확인하거나 재발 방지 차원에서 매우 중요한 의미를 갖는다’고 말했다. 마찬가지로 ‘교육감에게 관할 학교의 안전 예방 조치 최고책임자 책무가 주어진다면 관리 감독을 강화할 것이고 예산편성도 자연스럽게 이루어질 것으로 보인다’고 덧붙였다. 표SH는 ‘현재의 학교 교육은 이미 국가의 지나친 간섭에 의해 사기가 많이 저하되어 있고, 교사들의 소명의식도 많이 낮은 상황인데, 국가의 책무를 더욱 강화한다고 하는 것은 오히려 현재 상황보다 악화될 수 있다’며 ‘북유럽 국가들처럼 국가와 지자체는 주로 예산 지원만 하고 오히려 학교의 재량권과 자율성을 확대하는 것이 바람직하다’고 덧붙였다.

(12) 「학교안전법」의 실효성을 높이기 위해 처벌조항을 강화할 필요가 있다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘처벌조항 강화에는 동의하지 않는다’고 답했고, 박SG는 ‘책임을 묻는다는 것은 그만한 권한과 책임, 능력이 있어야 함을 전제로 하는데, 학교안전사고의 경우 학교장과 행정실장의 경우 이미 책임은 충분하다’며, 다만, ‘시설안전이나 안전교육의 전문가가 아니다 보니 현실적으로 산업계와 비교하여 처벌을 강화하지 못하고 있다’고 설명했다. 그리고 ‘책임에 따른 처벌을 강화하려면 그에 맞게 학교에 분야별 안전 전문가가 배치되는 것을 전제로 할 필요가 있다’고 강조했다. 즉 ‘산업계는 영리를 목적으로 설립된 회사를 대상으로 만들어진 법으로 안전체계, 전문가 등이 배치되어 있어 책임-처벌의 균형이 있다고 볼 여지가 많으나 학교는 정반대라’는 것이다. 이WH는 ‘처벌을 강화하기보다는 재정과 인력을 지원하는 것이 먼저’라고 설명한 뒤, ‘학교안전 비전문가가 다수인 학교에 처벌을 강화하기보다는 재정 확충과 안전전담인력을 두어, 전문성을 기반으로 책임지고 일할 수 있는 여건을 만든 후에 책임을 물어도 늦지 않을 것’이라고 강조했다.

이YH는 ‘누구를 처벌할 것인지에 대한 고민이 필요하다’며, ‘「산업안전보건법」은 사업주 등으로 명시하고 있으나, 이 경우 교장 등으로 명시할 것인가? 라는 고민이 필요하다’고 설명했다. 다만 ‘처벌보다는 학교 내 안전교육의 대폭 확대, 안전교사 등 전담교원의 설치, 시설 담당 학교안전관리자 신설 등이 더 필요하다’고 강조했다. 조GW는 ‘무과실책임주의 원칙은 학교장, 교사, 학생의 직접적인 책임이 없어도 사고 발생 시 보상하는 긍정적인 제도이므로 이를 유지하는 게 바람직하다’고 언급한 후, 이어서 ‘처벌의 경우는 과실 발생에 따른 것이므로 별도의 접근이 필요하다’고 설명했다. 조HC는 ‘안전조치에 태만한 책임자에 대한 처벌 강화를 통해 실효성을 높이는데 찬성한다’며, 다만 ‘학교안전 전문가의 인력 배치 등 책임자(학교장)가 안전조치를 취할 수 있도록 여건 마련이 선결되어야 한다’고 강조했다.

표SH는 ‘법은 필요 최소한이라는 격언이 있듯이, 법률에 의해 처벌을 하려면 형법상의 범죄에 준하는 사안이어야 하는데, 「학교안전법」 상의 규정을 위반한 것이 여기에 해당할지 의문’이라고 답했다. 한JG는 ‘「학교안전법」은 사회보장적 성격의 법령으로 보상을 주된 목적으로 한다는 점에 기초해 「학교안전법」에 대한 논의에 있어 처벌 강화를 통한 학교안전사고 예방을 강화한다는 접근은 적절하지 않다’는 의견을 제시하였다. 또한 ‘안전문화의 수준에 있어 처벌을 피하기 위해 법령이 정한 수준만을 준수하고, 사고 발생 시 누구의 탓인지를 찾아내어 책임을 지우려는 것은 낮은 수준의 안전문화’라고 지적한 후, ‘안전문화 실현에 있어 처벌이 능사가 아니다’라고 답변하였다.

* 해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색

(1) 안전 선진국들처럼 학교안전을 강화하는 차원에서 「학교폭력예방법」, 「학교안전법」, 「학교보건법」, 「학교시설법」 등을 「학교안전보건법」으로 통폐합할 필요가 있다는 견해에 대해?

박SG는 ‘학교안전에 대한 통일된 법체계가 운용되는 것에 대해서는 찬성’이라고 전제한 후, 다만 ‘외국의 경우 일반자치와 교육자치 제도를 어떻게 채택하느냐에 따라 법체계와 유관기관의 참여 방법 등이 다르다’며, ‘이에 대한 면밀한 분석 하에 통폐합 등 제도 개선이 이루어질 필요가 있다’고 설명했다. 그럼에도 불구하고, ‘현재 우리나라 학교 현장의 입장에서는 학교 자체에 안전조직(별도부서)과 전문인력(학교안전담당관 제도) 배치는 필요하다’고 보았다. 이YH는 ‘학교폭력은 성격이 다소 다른 내용이기에, 우선 안전과 보건만 우선적으로 통합하는 형태가 바람직해 보인다’고 답변했다.

조GW는 ‘「통합학교안전보건법」 제정 취지에는 충분히 공감하지만, 기존 제도와 관련 부서와 인력이 편제되어 운영하고 있는 상황이므로 신중히 접근해 가면서 지혜롭게 추진할 필요가 있다’고 말했다. 한JG는 ‘이상적인 관점에서는 통합이 좋아보일지 모르나 현실이 녹록치 않아 생각보다 통합이 쉽지 않다’고 언급한 후, 따라서 ‘해외의 경우에도 관련 법령의 통합보다는 협력적 파트너십을 구축하는 방식의 접근이 이루어지고 있다’고 설명했다. 다만, ‘학교안전사고 예방활동의 실효성을 제고하기 위해 「산업안전보건법」의 재해 예방 관련 규정과 제도를 「학교안전법」에 도입하는 방안에 대한 논의는 매우 의미가 있다’고 답변하였다. 표SH은 ‘「학교폭력예방법」, 「학교안전법」, 「학교보건법」에 「학교시설법」까지 포괄하여 통폐합하는 것은 고려해볼 만하다’고 긍정적으로 답했다.

(2) 국가 책임을 강화하는 차원에서 충분한 예산 지원과 인력 확보 및 교직원의 안전 전문성 향상을 위한 제도 마련, 그리고 일원화된 전문기관 등이 필요하다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘우리나라에도 영국의 RoSPA(왕립사고예방협회), 독일의 DGUV, IAG(드레스덴 교육센터) 같은 전문기관이 필요하다’며, ‘교육청 등 정부 조직의 경우 공무원들의 잦은 전보로 전문성을 쌓기 어렵고, 행정, 회계 전문가들로 인적 구성이 되어 있어 안전과는 거리가 있다’고 설명했다. 이어서 ‘현재 우리나라에는 학교안전공제회가 있지만 대다수가 보상전문가들로 구성되어 있기 때문에, 산업안전보건공단과 같은 기능과 역할을 할 수 있는 기관이 꼭 필요하다’고 강조했다. 박SG는 ‘학교안전을 강화하기 위한 방안으로 우리나라도 교사 양성기관(교대, 사대 등)에서 최소한 1학기(2학점 또는 3학점)정도는 안전과목을 이수하도록 제도 개선을 할 필요가 있고, 외부 전문기관의 경우 학교안전공제회를 확대 개편하는 방안과 새로운 기관 설립도 적극 검토할 필요가 있다’고 답했다. 윤YG는 ‘정부의 의지가 중요하다’며 ‘모든 것은 정책 의지와 충분한 예산이 확보된다면, 시스템을 개발하고, 전문인력을 추가 채용함으로써 해결이 가능하다’며, 또한 ‘예산이 확보되는 경우 이를 관리하기 위한 전문기관도 당연히 필요할 것으로 본다’고 덧붙였다.

이YH는 ‘교직원 모두의 안전 전문성 확보보다는 안전을 전담하는 교원(안전교사), 학교시설 안전관리자 등이 필요하다’고 언급한 후, ‘물론 교직원들은 기본적 수준의 안전 소양을 갖추도록 지원할 필요는 있다’고 덧붙였다. 한JG는 ‘교육부와 교육청은 학교에서 실천해야 할 정책과제들을 Top-down 방식으로 계속 내려보내면서 정작, 이를 위해 학교 현장에 배정하는 예산은 거의 없다’고 지적한 후, ‘학교안전사고 예방을 위한 학교 현장의 다양한 활동을 지원하고 독려할 수 있는 지속적이고 충분한 예산 배정의 필요성’을 강조하였다. 또한 ‘이를 위해 공제기금의 일정 비율을 학교안전사고 예방활동을 위한 기금으로 조성해야 한다’고 역설했다. 이어서 ‘현재 보상 중심으로 학교안전공제회 운영을 예방 중심으로 확대, 전환할 필요가 있다’고 강조한 후, ‘학교안전사고 예방 전문성을 기를 수 있도록 하는 방안과 예방 기능을 강화하기 위한 발전 계획의 마련·실행이 필요하다’고 역설하였다. 이외에도 ‘교원 중 일부를 학교안전사고 예방 전문가로 육성하고, 이들의 자격을 인정하는 제도 마련과 더불어 예비교원 양성과정에서 안전교육, 리스크교육, 안전관리, 안전사고 예방 등에 관한 전문과목을 개설해 운영하고, 임용고시와 같은 교원 선발 과정에서 예비교원의 안전역량을 평가하기 위한 제도적 장치 마련도 필요하다’고 덧붙였다.

(3) 형평성 차원에서라도 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 강화할 필요가 있고, 독일의 사회보험 수준으로 학교안전공제회의 역량을 제고할 필요가 있다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘각종 판례에서는 이미 사법부가 학교안전공제를 사회보장제도로 인식하고 있으나 입법부나 행정부의 경우, 단순 공제보험으로 인식, 운영하고 있는 것이 현실’이라고 설명한 뒤, 이로 인해 ‘현행 학교안전공제회 업무의 성격은 공무이나 조직 그 자체는 재정의 규모나 제도적 기반이 빈약해 공공기관도 일반 영리 업체도 아닌 중간법인(특수법인)의 성격을 가지고 있다’며, ‘이는 아직도 국가가 학교안전사고 예방과 보상을 국가가 책임져야 한다는 국가로서의 관련 철학을 정립하지 못한 것으로 봐야 한다’고 지적했다. 또한 ‘사회권적 기본권에 기초한 사회보장제도의 운영과 학교안전사고 예방에 대한 국가적 책무성을 강화하기 위해 학교안전공제회를 공단의 형태로 개선해야 한다’고 부연 설명했다. 박SG는 ‘학생안전 강화 차원에서 「산업안전보건법」 수준의 법 적용을 학생들에게 하는 방안과, 이를 위한 학교안전공제회를 학교안전공단으로 강화하는 방안에 대해 동의한다’고 하면서, 다만, ‘적용 시 필요한 제도와 인력 충원 등 대안 제시가 필요하다’고 덧붙였다.

윤YG는 ‘물론 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 강화하고 독일의 사회보험 수준으로 학교안전공제회의 역량을 제고하면 바람직하겠지만, 그 보다 먼저 학교안전공제회와 한국교육시설안전원의 통합을 우선해야 한다’면서, 다만 ‘학교안전공제회와 한국교육시설안전원 등 각 기관에서 학교안전성 향상을 위해 다양한 사업을 이미 하고 있기에, 통합을 위해서는 사전에 사회적 역할과 각 기관의 입장을 충분히 고려할 필요가 있다’고 덧붙였다. 조GW는 ‘지향해야 할 방향은 맞지만, 체계적으로 준비해가며 차분하게 추진할 필요가 있다’고 설명했다. 한JG는 ‘사고 예방과 사회보장적 성격의 보상을 규정한 「학교안전법」과 사업주의 책임과 처벌을 규정한 「산업안전보건법」은 법 제정의 목적, 취지, 규제의 대상이 서로 상이해 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 업그레이드한다는 방식의 접근은 오히려 학교 현장에 커다란 혼란을 유발하고, 자칫 학교 현장에서의 사고 예방활동이 법이 요구하는 사항만을 준수하고 처벌을 피하려는 경향이 생길 수 있어 오히려 자율, 참여, 헌신에 기반한 학교안전문화의 실현을 저해할 수 있다’고 지적하였다. 따라서 ‘이러한 관점에서 「산업안전보건법」이 산재 예방을 위해 규정하고 있는 위험성 평가와 사고 조사에 기반한 재발 방지책 마련 등의 기법을 「학교안전법」에 도입하기 위한 제한적 접근이 적절하다’고 보았다.

(4) 학교안전교육을 포함한 예방활동과 학교안전관리를 긴밀하게 연결하는 체계적이고 합리적인 시스템 구축이 절실하다는 견해에 대해?

박SG는 ‘학교안전관리의 체계적 시스템 구축이 꼭 필요하다’면서, ‘이런 일을 전문성을 토대로 내실 있게 수행할 수 있도록, 학교안전관리사 등 학교안전 전문가를 양성한 후, 각 학교에 배치하는 방안이 필요해 보인다’고 답하였다. 윤YG는 ‘최근 인공지능(AI), 사물인터넷(IoT) 등 지능정보기술의 발달로, 초등학교에서도 코딩 수업을 진행하고 있는 상황에서 학교 차원에서 시스템적인 관리는 선택이 아니고 필수’라고 답변했다. 이WH는 ‘예방활동과 안전관리 등 교육과정에 대한 재인식이 필요한 부분’이라고 언급한 뒤, ‘현재에도 교육과정에 안전에 관한 많은 시간이 할애되어 있으나 별도의 교과목으로 되어 있지 않고 기존의 과목 속에서 통합수업을 하도록 하여 국어, 영어, 수학 등 일반교과 전공 교사들의 호응이나 좋은 인식을 얻지 못하고 있다’며 아쉬움을 표현했다. 따라서 ‘실효성 있는 안전교육이 되려면 안전을 필수로 지정하는 등 별도의 교과목으로 만들어 교육하든지, 통합교육을 위해서는 전공교과 교사들의 인식 전환을 위한 노력(역량 강화 연수)도 필요하다’고 설명했다. 아울러 ‘안전교사와 시설안전전문가를 통해 안전교육과 안전관리가 긴밀하게 연계되도록 할 필요가 있다’고 강조한 후, ‘이를 위해서도 안전교사와 안전직원이 포함된 학교안전담당관 제도가 절실하다’고 덧붙였다.

표SH는 ‘이런 시스템이 학교 현장의 자발적 참여에 기반한다면 꼭 필요한 정책’이라고 강조했다. 한JG는 ‘학교안전교육, 리스크교육, 안전관리를 연계한 유럽산업안전보건청(EU-OSHA)의 전체학교 접근(Whole-school approach)의 사례에서 보듯이 학교에서의 안전교육이 학교의 안전관리와 긴밀하게 연계될 때, 학생과 교직원들의 참여에 기반한 리스크 오너십(risk ownership)을 향상시킬 수 있으므로 이를 위한 제도 마련이 반드시 필요하다’고 강조했다.

(5) 학교안전사고 예방활동과 안전교육의 패러다임 전환이 필요하다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘학교급별, 연령대별, 교육활동 위험 요인별, 지역별 사고 경향성이 다르므로, 해외사례 등을 참고하여 이를 고려한 예방활동 및 안전교육 패러다임 전환이 필요하다’고 답하였다. 박SG는 ‘패러다임 전환이 필요함에 공감하고, 학생들 스스로 안전을 체화할 수 있도록 하기 위해 안전체험관 추가 설치, 안전교육을 학생들 스스로 참여할 수 있는 다양한 프로그램 개발 및 적용이 중요하다’고 설명했다. 특히 ‘교육과정에 있어 이러한 시간을 확보할 수 있도록 하는 방안에 대한 제시가 필요하다’고 덧붙였다. 윤YG는 ‘이제는 변화하는 시대에 걸맞게 단순히 서류적으로 예방활동과 안전관리를 하는 것이 아닌 최신 기술들을 활용하여 예방활동 및 학교안전관리 플랫폼의 구축이 필요하다’고 강조했다. 이WH는 ‘현재 근무하는 교사들이 학교안전교육에 대한 전문성이 부족할 경우 외부 전문가의 협조를 받는 것은 필요하다’면서, 이어서 ‘이러한 시간 확보를 위해서는 교육과정의 재편성이 필요하고, 무엇보다 주입식, 강의식 교육을 탈피해서 위험 상황에 처했을 때 적절하게 대응하도록 체험형 안전교육 및 위험교육으로 전환할 필요가 있다’고 강조했다.

표SH는 ‘교사 입장에서 일방적으로 가르치기보다 이제는 학생들이 스스로 체험을 통해 습득하는 방법 등 공급자 중심에서 수요자 중심으로 전환이 필요하다’고 강조했다. 한JG는 ‘특정 상황에서 자신과 타인의 안전을 위해 자신이 지켜야 할 안전수칙의 습득과 습관화를 목적으로 한 현행의 안전교육(safety eduation)은 향후 위험에 대한 불확실성이 점점 높아가는 미래사회를 살아갈 수 있는 위험관리 역량의 개발에 한계가 있다’고 지적한 후, ‘실제적인 위험관리 역량의 개발을 위한 리스크 교육(risk education)으로의 안전교육 패러다임의 전환이 반드시 필요하다’고 역설했다. 그리고 ‘현재 교육부는 ‘학교안전사고 관리지원 개선방안’(교육부, 2020)과 ‘제3차 학교안전사고 예방 기본계획’에서 리스크 교육에 관한 정책을 제시하고는 있으나, 그 구체적인 방법과 절차 제시가 미흡하다’고 부연 설명한 뒤, ’학생들의 실제적인 사고예방능력을 향상하기 위한 체계적이고 구체적인 교육 방법, 절차, 도구 등의 개발과 지원이 우선적으로 필요하다’고 덧붙였다.

(6) 평소 지역사회 유관기관·단체 등과 안전시스템을 긴밀하게 공유, 연계할 필요가 있다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘재난안전사고와 같은 대형사고의 경우, 협력적 거버넌스 차원에서 지역 유관기관 단체와 안전시스템을 긴밀하게 공유할 필요가 있으나 자칫 긴박한 업무처리의 비효율이나 책임의 분산을 야기해 책임성이 약화될 가능성도 있다’고 언급한 후, ‘모든 안전사고가 아닌 재난안전사고, 전염병 예방 등 학교가 제어하기 어려운 상황에 국한하여 업무와 책임의 범위를 구체화하여 협력적 거버넌스를 구성할 필요가 있다’고 강조했다. 또한 ‘개인적으로는 안전시스템의 연계보다는 사고 발생 시 학교 단위 구성원 초동대응 체화에 집중할 필요가 있다’고 덧붙였다. 박SG는 ‘협조체계를 강화하기 위해서는 평소 학교장과 교감 등 학교관리자와 학부모 대표(운영위원회, 학부모회), 유관기관(소방서, 경찰서, 구청 등) 정례회를 법제화할 필요가 있다’고 설명했다. 윤YG는 ‘재난과 관련하여 재난대응기관(합동재난안전본부 등)들이 시스템을 연동한 것과 같이 학교와 재난대응기관들의 연동도 필요하다’고 강조했다. 즉 ‘단순한 자동화재속보기 수준이 아닌 고도화된 연동이 필요하다’는 것이다. 표SH는 ‘지역사회 유관기관·단체 등과의 안전체계 네트워크 마련은 꼭 필요하다’고 답했다. 한JG는 ‘학교가 가진 제한된 자원(재정, 인력)으로 인해 안전한 학교 실현을 위한 지역사회의 지원과 협력은 반드시 필요하다’고 보았다. 특히, ‘교육기관으로서의 학교가 가진 접근의 한계, 즉, 교육을 통해 안전한 학교를 실현할 수 있다는 제한적 관점에서 벗어나 지역사회 공공·민간조직의 안전관리시스템을 적극적으로 도입하려는 개방적인 자세로의 전환이 필요하다’고 강조했다.

(7) 실효성 있는 학교안전 위험성 평가 등을 실시하여 사고 발생률을 낮출 필요가 있다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘현재 국내 안전 기술력으로는 학교안전 위험성 평가는 시설 등 물리적 위해 요인의 식별 및 제거에 그치는 것이 현실’이라고 설명한 뒤, ‘실제 교육활동 중 발생하는 사고는 학생의 안전의식, 안전교육의 미비, 교육활동의 특성으로 발생하는 경우가 상당수를 차지한다’고 설명했다. 그리고 ‘현재 기술력에서 위험성 평가를 도입한다면 현장에서는 형식화, 요식화될 가능성이 높으니, 위험성 평가보다는 학생안전교육, 학생안전의식을 강화할 수 있는 안전문화 확산의 강화가 사고 발생률을 낮출 수 있다’고 덧붙였다. 박SG는 ‘실효성 있는 안전사고 예방 및 결과에 대한 환류 시스템 구축이 필요하다’며, 특히, ‘안전사고 예방 대상 학교를 지정하고 개선하기 위한 전문가 지원시스템과, 종합적인 보고서를 지방의회에 보고하는 방안도 생각할 필요가 있다’고 보았다. 왜냐하면 ‘예방사업 확보 등에 있어 의회의 협조가 필수적이기 때문’이라는 것이다.

윤YG는 ‘학교에는 재난 관련 위험평가 조직이 있다’면서, 다만 ‘교사들은 교육이 주 업무이므로 위험성 평가에 전문적이지 못하므로 관리기관 또는 외부 전문기관을 활용하면 맞춤형 컨설팅을 통해 미리 위험을 파악, 사전에 예방할 수 있을 것’이라고 설명했다. 표SH는 ‘위험성 평가, 위험지수, 의식 평가 마련 등 안전사고 영역에서 다양한 시도가 있었으나, 솔직히 제도화되어 운영되는 것은 없다’고 설명한 뒤, 이어서 ‘안전이나 위험 등에 대한 인식이 개인의 주관에 따라 달라지기 때문에 이를 객관화하여 지수화 내지는 평가하는 것이 무리이고 논리적으로 모순’이라고 덧붙였다. 한JG는 ‘학교안전사고 예방을 위한 위험성 평가제도의 학교 현장 도입에 대해 적극적으로 찬성하면서 학교를 넘어 현장체험활동 등과 같이 학교 밖 교육활동에 참여하는 모든 기관에도 학교안전사고 예방을 위한 위험성 평가 실시를 강제할 수 있는 법 규정 마련이 필요하다’고 보았다. 또한 ‘현재 산업안전 분야에서의 위험성 평가가 근로자의 작업 활동에 내재된 산재의 예방을 목적으로 하듯이 교육활동에 내재된 위험성 평가를 위한 특화된 위험성 평가 도구의 개발이 선행되어야 한다’고 강조했다.

(8) 학교 경비와 보안을 더욱 강화할 필요가 있다는 견해에 대해?

김BJ는 ‘최근 외로운 늑대형 범죄 대전 송촌고 외부인(졸업생) 침입으로 인한 교사 사망사고 등이 발생한 것을 보더라도 학교 경비와 보안을 더욱 강화할 필요가 있다’고 답했다. 박SG는 ‘학교 경비와 보안 강화는 어느 정도 필요해지고 있다’면서도, 다만, ‘외국과 같이 총기 소지가 허용되는 나라와 같은 정도의 대책보다는 현재 문제점을 개선하기 위한 대책이 필요해 보인다’고 설명했다. 예를 들면, ‘학교 출입자에 대한 신원 확인 강화, 민원 사전 예약제 개선 등을 촘촘히 살펴볼 필요가 있다’는 것이다. 윤YG는 ‘과거에도 교내에 경찰들이 배치된 경우가 있었는데, 경비와 보안 측면보다는 안전 측면의 담당자 제도 도입(학교안전담당관)을 다시 추진해 보는 것도 좋은 방법’이라고 답했다.

이WH는 ‘학교 경비와 보안 강화는 필요하다’고 전제한 뒤, 다만, ‘학교시설은 지역주민에게도 소중한 자원이므로 학교와 지역주민이 함께 할 수 있는 방안을 함께 지혜롭게 모색하는 것도 필요하다’고 말했다. 이YH는 ‘학교가 지금은 너무 폐쇄적인 것 같아서, 학생 안전에 지장을 주지 않는 범위 내에서 오히려 오픈형태의 학교가 되어야 한다’고 답변했다. 조GW는 ‘우리나라는 총기 소지 자체가 불법이기에 미국 수준의 CCTV와 금속탐지기까지는 너무 많은 예산이 소요되므로 불필요하다’며, 다만 ‘방문자의 신원 등을 철저하게 확인하고 위험을 예방할 수 있는 조치는 필요하다’고 설명했다. 한JG는 ‘AIoT(인공지능사물인터넷) 테크놀로지에 기반한 안전, 보안, 경비 산업의 급격한 성장에서 보았듯이 향후 학교의 경비와 보안은 테크놀로지에 기반해야 한다’는 점을 강조하면서, ‘이러한 테크놀로지를 학교현장이 가진 고유한 속성에 어떻게 접목시킬 수 있는가에 대한 연구와 시도가 필요하다’고 강조했다.

(9) 우리나라도 ‘갭 이어(Gap Year)’ 제도 도입을 검토할 필요가 있다는 견해에 대해?

박SG는 ‘갭 이어 제도 도입은 필요해 보인다’고 운을 뗀 뒤, ‘현재의 자유학기제 등을 통하여 일정 부분 시도하고 있다’고 설명했다. 이어서 ‘예를 들어, 학생들에게 부여하는 교통안전 연수 자격제, 자전거 운전 자격제, 안전체험기관 연수 이수 등 다양한 프로그램 제공과 이수 등 제도 개선을 할 필요가 있다’고 강조했다. 조GW는 ‘갭 이어 제도 도입에 동의하지만, 단 기간은 신축성 있게 운영할 필요가 있다’고 말했다.

* 학교안전 관련 여러 법제 고찰 및 개선방안 제시

(1) 현재 혼란스럽게 산재돼 있는 학교안전 관련 법제를 ｢학교안전기준법｣ 또는 ｢학교안전기본법｣으로 일원화, 체계화할 필요가 있다는 의견에 대해 어떻게 생각하나?

김BJ는 ‘각종 학교안전과 관련하여 일원화, 체계화할 수 있는 모법이 필요하다’고 답변했고, 박SG는 ‘「학교안전기본법」으로 일원화하고, 그 법 체계 내에서 장을 달리하여, 안전교육, 시설안전, 교통안전, 안전문화 등 분야별로 특별법을 제정하는 것도 필요하다’고 보았다. 조GW는 ‘「학교안전기준(기본)법」으로 일원화해야 한다는 것에 동의하지만, 입법 전문가와 교육전문가와 학교 현장의 교육 주체들이 함께하는 TF 수준의 준비를 통해 체계적으로 추진해야 한다’고 설명했다.

표SH는 ‘산만하게 흩어져 있는 학교안전 관련 법제를 ｢학교안전기준법｣ 또는 ｢학교안전기본법｣으로 일원화, 체계화할 필요가 있고, 시행령, 시행규칙으로 하향 위임하는 노력도 필요하다’고 강조했다. 한JG는 ‘｢학교안전기준법｣이나 ｢학교안전기본법｣의 제정은 안전한 학교 실현을 위한 구체적인 정책, 제도, 방법을 담기보다는 말 그대로 안전한 학교 실현을 위해 기본적인 사항에 대한 방향 제시의 성격이 강할 것’으로 보인다며, ‘현재의 혼란스러움을 해소하는데 그 효과가 제한될 것’이라고 진단했다. 또한 ‘기본법 제정에 대해서는 법 제정 전문가로부터의 견해나 의견 청취가 필요한 사항’이라 덧붙였다.

(2) 학교안전교육과 관련, 법적 체계에 통일성이 없어 학교 현장에 혼란을 주고 있기에 학교안전교육 관련 규정의 체계를 정립하는 등 입법적인 개선이 필요하다는 견해에 대해?

박SG는 ‘학교안전교육의 경우 법체계의 정비도 중요하지만, 현실적으로 교육시간을 어떻게 현재의 교육과정 체계 속에서 구현할 것인가에 대한 고민이 더 중요하고 말했고, 한JG는 ‘학교안전교육 관련 규정의 체계의 정립은 현행 학교안전사고의 예방을 목적으로 한 학교안전교육이 아닌 건강하고 안전한 사회인과 직장인으로 살아갈 수 있는 위험관리역량을 개발한다는 안전교육의 새로운 비전 정립이 필요하다’고 보았다.

(3) 법제에 따라 각각 다르게 운영되고 있는 학교안전구역을 통합, 정비하여 체계적이고 합리적인 학교 안전 관리체계를 구축할 필요가 있다는 견해에 대해?

박SG는 ‘다양한 영역에 대한 보호구역을 단일한 법체계 내에 통일하는 방안이 필요하다’고 답하였고, 이WH는 ‘학교안전구역 통합이 필요하다’고 전제한 뒤, ‘법체계를 바로 잡는 문제이기 때문에 이와 관련한 전문가들 모여 충분한 토론 끝에 통일하는 게 필요하다’고 말했다. 한JG는 ‘여러 형태의 학교안전구역의 통합문제를 논의하기 위해서는 각 법령에 따른 학교안전구역에서의 법령 준수에 대한 지속적인 모니터링 체계와 방법의 구축이 선행되어야 한다’고 강조했다.

(4) 교직원의 학교안전 전문성을 높이기 위한 역량 강화 연수 및 학교안전담당관 제도(안전교사 및 안전전담직원 포함) 및 학교안전보건공단 등 학교안전 관련 전문기관이 필요하다는 견해에 대해?

박SG는 ‘학교안전전담관 제도의 도입에 적극 찬성하며, 그 방안으로 대학에 4년 과정의 전문학과 신설을 통한 인력양성이 선행되어야 한다’고 언급한 뒤, ‘전문인력은 단지, 안전교육, 시설안전 등으로 분리할 것이 아니라 산업계의 안전전문가 같이 교육과 시설안전을 통합할 수 있는 인재를 양성해야 한다’고 강조했다. 즉, ‘4년간의 양성과정을 통해 안전교육, 시설안전(전기, 가스, 소방, 기계설비 등) 자격증 획득, 안전기획 수립 등을 할 수 있도록 하여 학교에 배치하여 안전관리 전반을 수행할 수 있도록 하여 실질적으로 예방과 사고처리 전반을 담당하도록 할 필요가 있다’는 것이다. 윤YG는 ‘과거에 추진하려던 학교안전담당관 제도가 잘 시행되었으면 좋겠다’고 언급한 뒤, 다만 ‘학교안전담당관으로 임용되었다고 하여 그들에게 모든 책임을 떠맡기면 안되고, 특히 사고 발생 시 무조건 처벌하는 희생양으로 전락하는 일이 없도록 각별히 신경 써야 할 것’이라고 강조했다.

조GW는 ‘동의한다’고 전제한 후, ‘학교안전을 강화한다는 목적으로 현재의 교사들을 의무적으로 끌어들이기보다는 깊이 있는 안전연수를 이수하도록 하여 안전역랑을 강화하고, 무엇보다도 전문인력을 충원하는 게 바람직하다’고 강조했다. 즉 ‘안전교육을 담당할 안전교사와 시설안전을 담당할 시설전문가가 필요하기에, 학교안전전담관 제도도 속히 도입할 필요가 있다’고 덧붙였다. 한JG는 ‘앞서 언급한 것처럼 시·도 공제회의 안전사고 예방기능을 확대, 개편하여 산업안전공단과 같은 전문기관으로서의 역할 수행이 가능하도록 해야 한다’고 강조했다.

(5) 학교안전 관리책임 위반에 대한 법적 처벌규정이 미흡하기에, 학교안전 관리책임을 강화해야 한다는 주장과 교육활동 중 발생할 수 있는 각종 사고에 대비한 교원보호책임보험을 「학교안전법」에 포함하여 개정할 필요가 있다는 견해에 대해?

박SG는 ‘책임-처벌은 그만한 형평성이 갖추어져야 실행성이 높아진다’고 말하면서, ‘현재와 같이 비전문가인 관리자와 교사들에게 책임을 강하게 요구하면 성립될 수 없다’고 강조했다. ‘학교안전전담관 제도의 도입 등 제도 개선을 할 필요가 있고, 안전교육이나 시설안전은 보조적으로 안전교사와 안전담당직원이 긴밀하게 협력하는 방안이 바람직할 것’이라고 덧붙였다. 조GW는 ‘학교안전 책임을 강화해 나가되, 교육활동 중 일어난 사고에 대해 교사들을 보호하기 위해 교원보호책임보험을 「학교안전법」에 포함하는 게 타당하다’고 강조했다. 또한 ‘학교안전의 범주에 교직원도 포함되므로 「학교안전법」에 교직원 보호와 책무, 역할 등에 관한 구체적인 조항들을 추가로 명시할 필요가 있다’고 덧붙였다. 표SH는 ‘사고에 대비한 교원보호책임은 이미 「학교안전법」에서 비용의 보전을 통해 공제회가 부담하도록 되어 있으나, 해당 규정이 입법 취지에 따라 적용되지 않는 것이 가장 큰 문제’라고 지적했다. 한JG는 ‘처벌을 강화하여 보다 안전한 학교를 실현하려는 취지는 알겠으나, 그것이 학교 현장의 노력을 담보할 수 있는 절대적 가치로 보는 것은 무리가 있다’고 지적한 후, ‘처벌보다는 시스템적 관점에서 안전사고 예방을 위한 체계적인 시스템 구축에 좀 더 집중해야 하며, 이를 통해 자율, 참여, 헌신에 기반한 학교안전문화 실현에 주안점을 두어야 한다’고 강조했다.

(6) 학교 특성에 맞는 안전기준 현실화 등 학교시설 안전 법제 정비가 필요하다는 견해에 대해?

박SG는 ‘학교에 맞게 시설안전 규정을 개선할 필요가 있다’면서, ‘학교시설의 특수성과 관리자의 한계 등을 고려하지 않은 현재의 법은 개정될 필요가 있다’고 강조했다. 또한 ‘시설분야별로 과감한 위탁이 필요하다’며, ’외부기관 위탁 강화 또는 서울시교육청의 경우 교육시설관리본부의 직제를 강화하여 일정 부분 안전 분야를 담당하도록 하는 방안이 필요하다’고 역설했다. 윤YG는 ‘학교의 경우에도 일반학교와 특수학교 등에 시설 관련 차이가 있는 상황이기에, 안전기준 현실화를 위해서는 중장기적으로 접근해야 할 것 같다’며, 결국 ‘시설과 관련된 것은 예산으로 연결되므로 이에 대한 확보, 지원책이 필요하다’고 강조했다.

한JG는 ‘학교시설 안전 법제는 교육시설의 안전유지관리기준, 안전 점검, 교육시설 안전성 평가, 교육시설 안전 인증, 교육시설안전사고의 보고 및 조사 등이 있으며, 2019년 12월 「교육시설법」 제정 이전까지는 「시설물유지관리에 관한 특별법」에 따른 시설 중심의 안전관리가 주를 이루고, 학교안전사고와 관련한 시설기준은 「학교안전법령」에서 다루고 있었다’고 설명하였다. 그러나 ‘「학교안전법」에 따른 학교안전사고와 「교육시설법」에 따른 교육시설안전사고가 개념적으로나 현실적으로나 일부 중복되는 상황에서 「교육시설법」은 사고 발생 시 사고 원인 조사를 통한 재발 방지 조치를 규정한 반면, 「학교안전법」은 사고 원인 조사를 규정하고 있지 않아 학교 현장에서는 많은 혼란이 있을 수 있으며, 사고 이후 공제 보상을 학교안전공제회에 청구해야 하는지, 교육시설안전원에 청구해야 하는지에 대한 구분이 모호하다’는 문제점을 지적하였다. 이어서 ‘교육시설의 안전기준이 특수학교, 특성화고와 같은 개별 학교의 고유한 특성 반영이 미흡할 뿐만 아니라, 동일 학교급에서도 기준의 일괄적인 적용에 따른 안전 확보의 실효성이 제한된다’고 보았다. 아울러 ‘일례로 교실의 여닫이 출입문에는 시창을 설치하도록 하고 있으나, 어느 위치에 어떤 강도의 유리 소재를 사용해야 하는지에 대한 구체적 기준이 없어 키가 작은 초등 1학년과 상대적으로 키가 큰 6학년 교실 출입문의 시창을 같은 위치에 설치하고 있어 시창을 통한 안전사고 예방의 실효성이 제한되는 현상이 일어나고 있다’고 덧붙였다.

(7) ‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육이 학교 현장에서 뿌리내리지 못하는 원인을 분석, 실효성 있는 방안을 강구해야 한다는 견해에 대해?

박SG는 ‘학교안전교육 7대 표준안의 내용 및 구성의 문제보다는 교육과정에 현실적으로 어떻게 시간을 확보하는가와 이를 담당할 전문인력이 학교에 있는지에 대한 고민이 필요하다’며, 따라서 ‘궁극적으로 시간이 걸리더라도 학교안전담당관 제도(안전교사 및 안전전담직원 포함) 등 인력양성방안이 선행되어야 한다’고 강조했다. 윤YG는 ‘학교 안에 학교안전 전문인력 없으므로, 모든 분야에서 안전교육의 실효성을 높이기 위해서는 결국 많은 학생들을 양질의 자료로 교육할 수 있는 전문기관에 의뢰하는 것이 필요하다’고 언급한 뒤, ‘현재 산업 분야에서는 외부기관 위탁하여 안전교육을 하고 있는데, 학교의 경우 안전교육에 대한 문제점은 모두가 인지하고 있지만 이를 해결하지 못하고 있는 상황으로 알고 있다’고 덧붙였다. 이WH는 ‘학교안전교육 7대 표준안 자체는 잘 되어 있다고 본다’고 언급한 뒤, 그러나 ‘구성은 체계적으로 잘 짜여 있는 편이지만 안전을 전공하지 않은 비전공자인 교사들이 수업을 하기에 어려움이 있고 활용할 자료도 부족하다’고 진단했다. 또한, ‘현재 입시 위주, 교과목 진도 나가기에 바쁜 학교 현실에서 다양한 모든 교사들이 ‘학교안전교육 7대 표준안’을 다 이해하고 내실 있게 실시하는 것은 애초부터 무리였다’고 덧붙였다.

표SH는 ‘안전교육 7대 표준안은 학생교육과 안전행정 중 학생교육에 초점을 맞춘 개념으로 안전업무(생활안전, 재난대비)와는 이원적으로 접근해야 한다’고 설명한 뒤, ‘학교안전교육 7대 표준안은 교사들이 학교안전교육을 진행할 때보다 유익하고 원활하게 활용하도록, 그런 방향으로 개선할 필요가 있다’고 강조했다. 한JG는 ‘현행 7대 표준안에 따른 안전교육(safety eduation)의 한계’를 지적한 후, ‘앞서 설명한 리스크 교육의 점진적 확대를 통해 학생들의 실제적인 위험관리 역량개발이 가능하도록 안전교육 패러다임 전환의 필요성을 강조’하였다. 그리고 ‘안전교육을 포함한 학교의 다양한 학교안전사고 예방 활동의 성과를 평가하는데 있어 현행 사고 발생 통지에 기반한 학교안전사고 데이터 수집 방법의 한계가 있다’고 부연 설명했다. 따라서 ‘성과 평가는 물론이고 재발 방지책 마련에 실제로 활용할 수 있는 데이터 수집 체계의 개선이 반드시 필요하다’고 강조했다.

나. 소결 및 시사점

학교안전 전문가들의 합리적인 목소리를 학교안전 법제에 적극 반영한다면, 보다 안전한 학교로 거듭나고 학교안전사고 예방 및 안전관리시스템의 합리성과 체계성, 효율성이 높아질 것으로 본다. 따라서 질의응답 결과를 정리하여 문제점과 개선방안을 제시하는 것은 의미가 있을 것이다.

첫째, ‘학교안전 법제와 산업안전 법제 비교’ 관련 질의응답 결과 및 시사점을 제시하면 다음과 같다.

(1) 산업재해와 달리 학교안전사고가 증가하는 이유는 중앙정부의 하향식 학교안전 정책, 학교안전 전문기관 및 학교 내 안전교육과 안전관리 전문인력 부재, 안전교육의 형식화 등 안전관리의 실효성이 떨어지기 때문이고,(김BJ) 구조적으로 교육청과 학교안전공제회의 역할 분담이 모호해 예방정책을 체계적으로 시행하지 못하고 있는 점(박SG)도 작용한다. 그리고 무엇보다 기업에는 안전사고 예방을 위한 책임자와 전문인력이 적절하게 역할 수행을 하고 있는 반면, 학교는 형식적 책임자만 존재하고 안전전담인력이 없어 예방 기능이 제대로 작동하지 않기 때문이고,(조HC) 또 학생들이 성장기 어린이와 청소년들이라 아직 안전의식과 대처 능력이 부족해 학교안전사고가 많이 발생하는 측면도 있다.(조GW) 한편 최근에는 과거와 달리 가벼운 사고도 학교안전공제회로 치료비 청구를 하는 분위기이고, 더구나 휴대전화 청구시스템이 도입돼 보상 청구가 많아지고 있다.(김BJ,박SG,이YH) 앞으로도 학교의 교육활동이 선진국들처럼 현장 체험, 학생 참여 중심으로 확대됨에 따라 학교안전사고 발생은 일정 수준까지 지속적으로 증가할 것으로 예상된다.(한JG)

우선 학교안전사고에 대한 정확한 기준과 판단, 통지 및 집계방식 등을 체계화하기 개정 작업이 필요하고,(송HG,표SH) 외국의 안전 선진국들처럼 정규 교육과정에 학교안전과목을 필수로 지정, 편성해 실효성 있는 안전교육을 진해할 필요가 있으며,(조GW) 가장 많은 사고 비중을 차지하고 있는 체육활동 중 사고를 예방하기 위한 특화된 대책이 필요하다. 아울러 화재, 지진, 폭발 등 큰 규모의 재난 대비, 관리, 대응을 위해서는 전문인력과 예산의 뒷받침이 있어야 실효성이 있을 것이다.(이WH,조HC)

(2) 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 강화하면 체계적인 안전관리 체계가 구축되고, 학교와 교육당국의 노력으로 학교안전사고는 감소할 것이다. 다만 내용적으로 볼 때, 교육장, 교육감, 장관 등이 사업주, 경영책임자의 위치에 있고, 학교장은 중간관리자에 불과하기에 학교에 권한 이상의 책임을 부과해서는 안 될 것이다.(이YH) 따라서 단순하게 산업안전 법제를 답습하기보다는 학생과 학교 특성을 고려한 현장 맞춤형으로 개정하되, 내실 있는 예방활동과 안전교육을 시행할 수 있고, 안전의식 향상과 안전문화 확산을 위한 다양한 정책과 제도 등도 필요하다.(김BJ, 송HG,) 무엇보다 준비 없이 법제를 강화하면 학교와 교직원의 부담이 가중될 것이기에 예산과 인력 지원 등 충분한 사전 작업이 선행되어야 한다.(윤YG, 조GW, 조HC) 특히 이해관계자들의 역할과 책임의 명확화, 교육활동의 위축을 방지하기 위한 면책 사항 등 치밀하고 꼼꼼한 노력이 필요하다.(한JG)

(3) 고용노동부와 산업계는 28년 만에 「산업안전보건법」을 전면 개정, 산업재해 예방을 위한 법·제도적 기틀을 마련하였고, 처벌조항이 미약하다는 인식 아래 「중대재해처벌법」 제정까지 제정하였다. 업무상 과실로 처벌하면 될 것을 별도의 법률을 제정, 경영책임자를 처벌하려고 해 산업계를 위축시키고 이를 피하기 위한 탈법이 횡행(표SH)하는 등 취지는 좋으나 다소 불명확하고 모호한 규정(김BJ)이라는 비판을 받고 있지만, 그러나 근로자의 안전을 그만큼 중요시한다는 점에서, 또한 경영책임자가 직접 현장의 안전을 챙기는 등 책임과 역할을 분명히 하고, 예방활동 및 안전조치를 제대로 하게 한다는 측면에서 「중대재해처벌법」 제정에 의의가 있다.(이WH, 조HC) 다만 강력한 처벌로 안전한 사회를 만들겠다는 생각은 위험하기에, 칭찬하는 문화 확산 등 인식 개선을 위한 병행 노력도 필요하다.(송HG) 특히 학교에서 중대사고가 발생할 경우, 물론 최종적인 법적 책임자는 교육감으로 되어 있으나, 사실상 학교장과 행정실장 등 교직원에게 법적 책임을 묻고 있다. 따라서 실효성 있는 예방활동과 학교안전교육이 미흡하고, 안전 전문성이 미비한 상황에서 학교에 처벌을 강화하는 것은 바람직하지 않다. 다시 말해, 처벌을 강화하려면 그 전제가 모든 학교에 분야별 안전 관련 전문가가 배치해야 하는데, 그러면 행·재정적 비효율성 문제가 제기될 수 있어, 학교의 경우 「중대재해처벌법」을 그대로 적용하기보다는 「학교안전법」 등을 통해 강화할 필요가 있다.(박SG)

(4) 세월호 사고 이후, 「학교안전법」은 크게 개정되었다. 예방활동과 안전교육에 대한 내용도 강화하였다. 그럼에도 실효성 없다는 비판을 받고 있는 이유는 우리나라 학교안전 정책은 중앙정부 중심의 하향식 접근방식이라 실효성이 떨어지고, 학교안전교육도 형식적으로 운영되는 등 요식화 경향을 보이고 있기 때문이다. 사고 발생 축적 자료를 면밀히 분석해 정책을 수립해야 하는데, 그런 과정 없이 정책담당자들의 직관과 경험으로 의사결정이 이루어지다 보니 정책과 현실의 간극이 크고,(김BJ) 학교안전사고에 대한 근본적인 고민 없이 책 속에 나온 일반론적인 내용으로 대책을 세워 더욱 그렇다.(송HG) 또한 세월호 사고 이후 학교안전사고 예방 계획의 수립·시행, 학교안전사고예방위원회의 구성, 안전조치 및 안전사고관리지침 등의 규정 신설 등 「학교안전법」의 체계와 내용은 이전보다 완성도가 높아졌으나, 정작 중요한 역할과 책무, 실효성 있는 대책 미흡, 안전관리 규정 및 시수 확보 부재 등이 정책설계에 빠져있었고, 학교구성원들의 참여를 유도하는 인프라가 부족해서 학교 현장에 제대로 착근하지 못하고 있다.(박SG, 표SH) 그리고 프로그램과 교재가 학교별 특성을 반영해야 하는데, 그러지 못해 단위 학교에서는 교육부, 교육청의 자료를 그대로 활용하다 보니 더욱 실효성이 떨어진다. 따라서 학교 상황과 특성을 고려한 맞춤형 예방활동과 안전교육을 할 필요가 있고,(윤YG) 세월호 사고와 같은 큰 재해가 발생했을 때만 일시적으로 안전의식이 고취되었다가 또 언제 그랬냐는 듯이 유야무야하는 방식의 안전정책은 지양할 필요가 있다.(조HC) 학교안전사고의 예방에 관한 책무에 「산업안전보건법」과 같은 위험성 평가 실시, 안전조치, 재발 방지책 마련 규정 등을 명문화할 필요가 있다.(한JG) 아울러 거듭 강조하지만, 안전교사와 안전전담직원 등 전문인력이 필요하고, 안전교육과 안전조치 등의 필수적인 의무를 이행하지 않았을 때는 제재하는 규정도 필요하다.(이WH, 조GW)

(5) 「학교안전법」도 여러 번의 개정 작업을 했으나 여전히 미흡하다는 비판에서 자유롭지 못하다. 시대의 변화와 학교 현장의 요구에 발맞춘다는 의미에서 산업안전 법제처럼 대대적인 개정 작업이 필요한 시점이다.(이YH, 조GW) 개정 주체가 중요한데, 교육청과 교육부가 아닌 교직원을 중심으로 하되, 학생, 학부모, 교육시민단체를 포함해야 하고, 법률, 의료, 보험 등의 전문가 자문도 필요하며, 교육청·교육부 등 관련 부서는 도움을 주는 정도에서 그쳐야 한다.(송HG) 그리고 학교 현장의 상황 및 특성을 감안하고, 학교안전사고 대상과 범위를 확대하며, 안전에 위협이 될 수 있는 경로 및 요인까지 발굴, 반영해서 실효성 있게 법제 개정을 할 필요가 있다.(윤YG, 조HC) 현행 「학교안전법」이 학교안전사고만을 대상으로 하고, 재난, 학교폭력, 학생건강 등은 각각의 개별법을 적용하고 있어 안전한 학교 실현을 위해 통합적 법제 마련이 꼭 필요하다.(한JG) 이를 위해 절박한 마음으로 교육 주체와 교육시민단체들이 적극적으로 목소리를 내야 하고, 정부와 국회가 속히 입법 작업에 착수해야 한다. 포괄적인 법제 마련이 시간이 많이 걸린다면 차선책으로 학교안전사고 예방을 위한 실효적 조치에 관한 법 규정의 신설 및 개정을 서둘러야 할 것이다. 아울러 국토안전관리원의 사례를 참고하여 학교안전공제회와 학교교육시설안전원 등이 먼저 통합하여 시너지 효과를 발휘할 필요가 있다.(윤YG, 조HC, 표SH)

(6) 산업재해의 경우 예방업무는 ‘한국산업안전보건공단’이, 보상업무는 ‘근로복지공단’으로 이원화하고 있다. 「학교안전법」도 개정하여 예방과 보상업무를 분리할 필요가 있다. 그동안 보상업무에 밀려 예방업무가 제대로 이루어지지 못했기 때문이다. 물론「산업안전보건법」과 같이 예방기관과 보상기관을 분리하면 바람직하겠지만, 학교안전공제회는 아직 조직 및 예산 규모가 작아 시기상조라는 비판도 있고, 운영의 묘만 살리면 얼마든지 분리 체제 못지않게 보상과 예방을 함께 관장하는 기관으로서 학교안전사고의 정책 환류, 운영의 효율성 등 여러 가지 장점을 가질 수도 있다는 의견도 많다.(김BJ, 송HG, 조GW, 표SH) 다시 말해, 공제료 지급액의 일정 비율을 예방사업에 사용할 수 있도록 법제화하자는 것이다.(박SG, 한JG)

(7) 현실적으로 지금 당장 산업안전 법제처럼 두 법으로 이원화하는 분리 대응이 어렵다면, 급한 대로 「학교안전법」에도 학교안전사고 예방에 대한 재원 규모를 구체적으로 명시할 필요가 있다. 17개 시·도 학교안전공제회 중 서울과 경기를 제외하면, 대부분 보상에 주력하느라 현재 학교 현장의 예방활동을 지원할 수 있는 인력을 배정한 시·도 공제회가 거의 없을 정도로 예방 분야에 소홀하다.(한JG) 따라서 예방사업의 재원 명시는 반드시 필요하다. 특히 중앙정부의 기금 투입액을 「산업안전보건법」을 참고하여 100분의 3 이상으로 명확하게 규정할 필요가 있다.(이YH) 아울러 공제기금의 일정 비율을 예방사업의 예산으로 사용할 수 있도록 하는 조례를 제정하든지,(박SG, 조HC, 한JG) 공제료 산정기준의 항목에 포함(표SH)하는 방법 등 의지만 있으면 가능한 일이다.

(8) 「학교안전법」과 「학교보건법」을 단순 통합이 아닌 통폐합하여 새로운 「학교안전보건법」이라는 단일한 법률 체계로 개선할 필요가 있다.(송HG, 조HC) 학교에서 일어나는 사고는 안전사고이면서 보건사고인 사건들이 다수이다. 안전과 보건의 개념은 두부 자르듯 명료하게 구분하기 어렵기 때문에 통합적 접근이 필요하다. 따라서 이를 뒷받침할 단일체제의 법률이 필요하고, 이는 위험관리의 사각지대를 최소화할 것이다.(김BJ) 다만 학교는 교육청과 같은 행정조직이 아니기 때문에 업무 담당자와 부서조직 등을 먼저 설계하는 것이 중요하다.(박SG) 또한 「학교안전법」과 「학교보건법」뿐만 아니라 「학교시설법」까지 모두 통폐합하는 것도 논의할 필요가 있다. 왜냐하면 모두 유기적으로 연동되어 있음에도 개별법에 따라 각각 운영돼 낭비 요인이 크기 때문이다. 따라서 효율성과 합리성을 위해 ‘법안, 조직, 예산 등 모두 통합하여 운영하는 시스템이 필요해 보인다.(이YH, 표SH)

다만 이를 추진할 때, 이해관계가 복잡하게 얽혀 있기에,(이WH) 통합할 때 어떤 장점이 있는지, 필요성을 충분히 설명하고,(윤YG) 치밀한 준비와 공청회 등을 통해 여론을 수렴할 필요(조GW)가 있다. 아울러 서로 다른 목적을 갖고 있는 법령을 하나로 통합하는 것이 쉽지 않다는 의견도 참고할 필요가 있다.(한JG)

(9) 학교안전사고 예방의 실효성을 높이기 위한 정책수단이 있어야 한다. 모두들 입만 열면 학교안전이 중요하다면서 현재와 같이 예산과 인력을 제대로 지원하지 않으면서 예방정책을 시행한다는 것 자체가 넌센스다.(송HG) 무엇보다 먼저 사고 발생에 대한 분석과 연구를 통한 정책환류시스템이 필요하다. 왜냐하면 발생한 사고를 집적한 데이터와 사례를 분석해 안전교육 교재, 콘텐츠 개발, 안전사고 관리, 위험성 평가, 체계적 안전관리 실행 등 안전정책으로 환류한다면 사고 예방 효과뿐만 아니라 사고 저감에도 기여할 것이다.(김BJ, 한JG) 또한 담당조직, 담당자의 역할과 책무, 목표 설정 및 성과를 평가하기 위한 기준과 정책이 필요하고,(조HC) 사고 발생 빈도, 재해 정도를 고려한 맞춤형 대책과 안전의식 함양 및 안전문화 개선 노력도 병행해야 한다.(이WH, 표SH) 그리고 현재 학교안전사고 예방정책 평가를 자체 직원들이 하고 있는데, 전문가가 참여하는 방식으로 개선할 필요가 있고, 그 결과를 공개하는 게 바람직해 보인다.(박SG)

(10) 학교안전사고 발생 원인을 분석 및 재발 방지 계획을 세우는 등 체계적이고 효율적인 예방시스템을 구축·운영해야 한다. 그런데 현재 학교안전사고에 대한 재발 방지 계획 수립과 관련한 근거 규정이 없어, 법 개정이 시급하다.(김BJ) 학교안전사고 예방 체계를 효과적으로 구축하기 위해서는 손상감시시스템 도입 등 원인분석을 통한 정책 수립이 필요하다(박SG) 그러나 이를 학교에 적용하려면 고려해야 할 점이 있다. 즉 사고 원인 조사가 사고의 근본적 원인을 찾아내어 시스템적인 재발 방지책을 고안하기보다는 누구 때문에 사고가 일어났는지를 찾으려는 귀책주의로 왜곡돼서는 안 되기 때문이다. 따라서 사고 원인 조사에 기반한 실효적인 재방 방지책 마련을 위해서는 고의적 또는 중대한 과실이 없는 한 교직원의 민형사상의 책임을 면책한다는 법 규정 마련이 우선되어야 한다. 또한 이러한 면책조항의 마련 이전에 해외의 학교처럼 손상사고는 물론이고 피해에 대한 책임이 없거나 경미한 미손상사고와 아차사고에 대한 원인조사와 이에 기반한 재발 방지책을 마련하도록 하는 사고 예방 제도의 마련이 필요하다’(한JG)

그리고 최근 4차 산업기술을 활용한 스마트 안전관리 플랫폼의 구축이 활발하다. 이를 학교에 적용하여 학생들의 등교부터 하교까지의 일련의 활동을 관리 가능하도록 통합관리시스템을 구축하는 것도 예방의 한 방법이고,(윤YG) 일본의 경우에는, 학생 이름 등 개인정보를 제외하고, 안전사고 데이터를 수집하여 누구나 검색하고 활용할 수 있도록 시스템을 공개하고 있는데, 우리나라도 AI기술을 접목한 스마트한 사고 예방시스템을 만들어 전 국민이 효과적으로 활용할 수 있도록 할 필요가 있다.(조HC)

(11) 「중대재해처벌법」 제정의 취지와 의미를 새겨 교육감과 교육청, 교육부장관과 교육부 등 교육행정기관의 책무를 강화해야 한다. 이태원 재난 시 행안부장관, 지자체장, 경찰청장에 대해 강하게 책임을 묻고자 했다. 이는 재발 방지 차원에서 매우 중요한 의미를 갖는다. 마찬가지로 교육감과 교육부장관에게 학교의 안전교육과 안전조치 등의 책무를 부여하면 아무래도 관리감독을 강화할 것이고 자연스럽게 인력 충원 및 예산 편성도 이루어질 것이다.(조HC)

다만 교육기관의 행정적 책무를 강화하는 방향으로 나아가야지, 개인에게 형벌을 강제하는 것은 최대한 지양해야 한다.(김BJ, 윤YG, 조GW) 교육감과 교육부장관 등 교육행정기관의 책무를 강화하더라도, 법조계에서는 여전히 사고 예방에 대한 책임은 교장과 행정실장에게 있다고 해석하고 있다. 「중대재해처벌법」의 제정 취지와 의미를 새겨 교육행정기관은 무거운 책임감으로, 현재처럼 학교안전 문제를 개별 학교에 미루기보다 교육청과 교육부 교육당국이 차고 나서야 하고, 학교에서 노후·위험 시설에 대한 정밀진단, 안전조치 등을 요구하면 선진국처럼 교육청과 학교안전공제회 등 별도의 전문기관에서 컨설팅 및 지원을 하는 방법도 모색해야 한다.(박SG, 이WH, 조GW)

(12) 「학교안전법」의 실효성을 높이기 위해 처벌조항을 강화할 필요가 있다. 다만 산업안전 법제는 영리를 목적으로 하는 기업 대상 법으로 안전체계 구축, 전문인력이 배치되어 있어 책임과 처벌의 균형을 이루고 있지만, 학교는 그렇지 못하기에 재정 확충과 전담인력을 두어, 전문성을 기반으로 책임지고 일할 수 있는 여건을 만든 후에 책임을 물어도 늦지 않을 것이라는 견해에 귀를 기울일 필요가 있다.(이WH, 박SG, 이WH, 이YH, 표SH) 즉 고의와 중대과실이 아닌 이상 현재 무과실 책임주의를 채택하고 있기에 처벌보다는 예산 지원과 인력 충원을 통해 학교안전사고 예방과 안전관리, 사고 대응 등 실효성 있는 시스템을 구축하는 게 급선무이다.(조GW) 처벌을 피하기 위해 법령이 정한 만큼만 준수하고, 사고 발생 시 누구의 탓인지 찾아내어 책임을 지우려는 것은 아주 낮은 수준의 안전문화이기 때문이다.(한JG) 다만 반드시 이행해야 하는 기본적인 예방활동과 안전조치 의무조차도 하지 않아 중대사고가 발생했을 때는 학교든, 교육당국이든 엄정하게 책임을 지게 할 필요가 있다.(조HC)

둘째, ‘해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색’ 관련 질의응답 결과 및 시사점을 제시하면 다음과 같다.

(1) 해외 주요 국가들은 「학교안전보건법」이라는 단일체계이다. 우리나라도 학교안전을 강화하고 효율적으로 운영한다는 차원에서 「학교폭력예방법」, 「학교안전법」, 「학교보건법」, 「학교시설법」 등을 「학교안전보건법」으로 통폐합할 필요가 있다.(표SH) 다만 외국은 우리와 달리 거의 교육자치를 시행하고 있지 않기에 상황이 다를 수 있어, 그런 점까지 면밀하게 분석해가며 통폐합 등 제도 개선을 할 필요가 있다.(박SG) 물론 통합하면 효율성 측면에서 바람직하겠지만, 이미 서로 이해관계가 얽혀 있어 단기간에 통합하기가 쉽지 않을 수도 있다. 따라서 차선책으로 우선은 협력적 파트너십을 구축하는 방법도 있을 것이다.(한JG)

(2) 국가 책임을 강화하는 차원에서 충분한 예산 지원과 인력 확보 및 교직원의 안전 전문성 향상을 위한 제도 마련, 그리고 일원화된 전문기관 등이 필요하다. 교육부와 교육청은 학교에 많은 정책과제들을 Top-down 방식으로 내려보내면서 정작 이를 위해 배정하는 예산은 거의 없다. 학교안전사고 예방과 안전관리 등 다양한 활동을 할 수 있도록 충분한 예산 지원이 필요하다.(한JG) 또한 교사들의 안전 역량 강화를 위해 현직교사에게는 안전연수를 통해 학교안전관리사 자격을 취득하게 할 필요가 있고, 예비교사들에게는 교사양성기관에서 안전과목을 필수로 이수하게 할 필요가 있다. 무엇보다 학교에는 안전교사와 시설안전직원이 포함된 학교안전담당관 제도가 절실하다.(박SG, 이YH) 아울러 우리나라에도 영국의 RoSPA(왕립사고예방협회), 독일의 DGUV, IAG(드레스덴 교육센터) 같은 전문기관이 필요하다. 교육청과 교육부 등 교육행정기관의 경우, 공무원들의 잦은 전보로 전문성을 쌓기 어렵고, 주로 행정·회계 전문가들로 구성되어 있어 안전과는 거리가 있다. 또한 학교안전공제회 구성원도 대다수가 보상전문가들이기에, 산업안전보건공단과 같은 기능과 역할을 할 수 있는 예방 전문기관이 꼭 필요하다.(김BJ, 윤YG)

(3) 형평성 차원에서라도 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 강화할 필요가 있고, 독일의 사회보험 수준으로 학교안전공제회의 역량을 제고할 필요가 있다. 근로자도 국민이고 학생도 국민이다. 과거에는 학생이었지만 현재 근로자에게는 「산업안전보건법」을 적용하고, 현재 학생이지만 미래의 근로자에게는 「학교안전법」을 적용하고 있다. 안전에는 차별이 있어서는 안된다. 그런데 「학교안전법」과 「산업안전보건법」의 차이가 크다. 따라서 「산업안전보건법」이 근로자를 보호하는 수준으로 「학교안전법」을 개정해 학생을 보호해야 할 것이다.(박SG) 다만 법 개정 시, 자율, 참여, 헌신에 기반한 학교안전문화를 저해하는 일이 없도록 체계적으로 준비해가며 추진할 필요가 있다.(조GW, 한JG)

그리고 이미 사법부는 학교안전공제를 사회보장제도로 인식하고 있으나 입법부와 행정부의 경우, 단순 공제보험으로 인식하고 있는 것이 현실이다. 이로 말미암아 현행 학교안전공제회 업무는 공무임에도 공공기관도 민간기업도 아닌 특수법인의 성격을 띠고 있다. 이는 아직도 국가가 학교안전을 책임져야 한다는 국가로서의 철학을 정립하지 못했다고 밖에 볼 수 없다. 하루 속히 국가적 책무성을 강화하기 위해서라도 학교안전공제회를 학교안전공단의 형태로 개선할 필요가 있다.(김BJ)

(4) 학교안전교육을 포함한 예방활동과 학교안전관리를 긴밀하게 연결하는 체계적이고 합리적인 시스템 구축이 절실하다. 안전교육, 리스크 교육, 안전관리를 연계한 유럽산업안전보건청(EU-OSHA)의 전체학교 접근(Whole-school approach)의 사례에서 보듯 학교에서의 안전교육을 학교의 안전관리와 유기적으로 연계할 때, 리스크 오너십(risk ownership)을 향상시킬 수 있으므로 이를 위한 제도 마련이 반드시 필요하다.(한JG) 그리고 이러한 업무를 수행할 수 있도록 학교안전관리사 등 학교안전전문가를 양성한 후, 각 학교에 배치할 필요가 있고,(박SG) 안전교사와 시설안전전문가를 통해 안전교육과 안전관리가 긴밀하게 연계되도록 할 필요가 있다. 이를 위해서도 학교안전담당관 제도가 절실하다.(이WH) 최근 인공지능(AI), 사물인터넷(IoT) 등 지능정보기술의 발달로, 초등학교에서도 코딩 수업을 진행하고 있는 상황에서 학교 차원에서 시스템적인 관리는 이제 선택이 아니고 필수다.(윤YG)

(5) 학교안전사고 예방활동과 안전교육의 패러다임 전환이 필요하다. 학교급별, 연령대별, 교육활동 위험 요인별, 지역별 사고 경향성이 다르므로, 해외사례 등을 참고하여 이를 고려한 예방활동 및 안전교육 패러다임 전환이 필요하다.(김BJ) 즉, 안전수칙의 습득 위주의 현행 안전교육(safety eduation)은 위험관리역량의 개발에 한계가 있다. 따라서 실제적인 위험관리역량의 개발을 위한 리스크 교육(risk education)으로의 안전교육 패러다임의 전환은 반드시 필요하다. 그리고 현재 교육부는 ‘학교안전사고 관리지원 개선방안’(교육부, 2020)과 ‘제3차 학교안전사고 예방 기본계획’에서 리스크 교육에 관한 정책을 제시하고는 있으나, 그 구체적인 방법과 절차 제시가 미흡하다. 학생들의 실제적인 안전사고 예방 능력을 향상하기 위한 체계적이고 구체적인 교육 방법, 절차, 도구 등의 개발과 지원이 우선적으로 필요하다.(박SG, 이WH, 한JG) 아울러 교사 입장에서 일방적으로 가르치기보다 이제는 학생들이 스스로 체험을 통해 습득하는 방법 등 공급자 중심에서 수요자 중심으로 전환이 필요하고,(표SH) 변화하는 시대에 걸맞게 단순히 서류적으로 예방활동과 안전관리를 하는 것이 아닌 최신 기술들을 활용하여 예방활동 및 학교안전관리를 하는 플랫폼의 구축이 필요하다.(윤YG)

(6) 평소 지역사회 유관기관·단체 등과 안전시스템을 긴밀하게 공유, 연계할 필요가 있다. 안전한 학교 실현을 위해 지역사회의 지원과 협력은 반드시 필요하다. 특히, 교육기관으로서의 학교가 가진 접근의 한계, 즉, 교육을 통해 안전한 학교를 실현할 수 있다는 제한적 관점에서 벗어나 지역사회 공공·민간조직의 안전관리시스템을 적극적으로 도입하려는 개방적인 자세로의 전환이 필요하다. 모든 안전사고가 아닌 재난안전사고, 전염병 예방 등 학교가 제어하기 어려운 상황에 국한하여 업무와 책임의 범위를 구체화하여 협력적 거버넌스를 구성할 필요가 있다는 말이다.(한JG,김BJ) 그리고 재난과 관련하여 재난대응기관(합동재난안전본부 등)들이 시스템을 연동한 것과 같이 학교와 재난대응기관들의 연동도 필요하다. 다시 말해, 단순한 자동화재속보기 수준이 아닌 고도화된 연동이 필요하다.(윤YG) 아울러 협조체계를 강화하기 위해서는 학교장 등이 학부모 대표, 유관기관(소방서, 경찰서, 구청 등)과 협의체를 구성하도록 법제화할 필요가 있다.(박SG)

(7) 실효성 있는 학교안전 위험성 평가 등을 실시하여 사고 발생률을 낮출 필요가 있다. 또한 학교를 넘어 현장체험활동 등과 같이 학교 밖 교육활동에 참여하는 모든 기관에게도 학교안전사고 예방을 위한 위험성 평가 실시를 강제할 수 있는 법 규정 마련이 필요하다. 그리고 현재 산업안전 분야에서의 위험성 평가가 근로자의 작업활동에 내재된 산재의 예방을 목적으로 하듯이 교육활동에 내재된 위험성 평가를 위한 특화된 위험성 평가 도구의 개발이 선행되어야 한다.(한JG) 다만 현재 기술력에서 위험성 평가를 도입한다면 현장에서는 형식화, 요식화될 가능성이 높으니, 위험성 평가보다는 학생안전교육, 학생안전의식을 강화할 수 있는 안전문화 확산의 강화가 사고 발생률을 낮출 수 있다는 의견에도 귀 기울일 필요가 있고,(김BJ) 위험성 평가를 학교 전문가 및 외부 전문기관에 의뢰, 맞춤형 컨설팅을 통해 위험을 미리 파악하면 사전에 사고를 예방할 수 있을 것이다.(윤YG)

(8) 최근 대전 송촌고에 외부인이 침입하여 교사가 사망한 사건을 보더라도 학교 경비와 보안을 더욱 강화할 필요가 있다.(김BJ) 다만 총기를 허용하는 나라와 같은 정도의 대책보다는 현재 문제점을 개선하기 위한 대책이 필요해 보인다. 즉 학교출입자에 대한 신원 확인 강화, 민원 사전 예약제 개선 등이 그것이다.(박SG, 조GW) 또한 AIoT(인공지능사물인터넷) 테크놀로지에 기반한 안전, 보안, 경비 산업의 급격한 성장에서 보듯이 향후 학교의 경비와 보안은 테크놀로지에 기반해야 한다. 아울러 이러한 테크놀로지를 학교 현장이 가진 고유한 속성에 어떻게 접목할 수 있는가에 대한 연구와 시도가 필요하다.(한JG) 다만 학교가 너무 폐쇄적이라는 비판에도 귀를 기울여, 학생 안전에 지장을 주지 않는 범위 내에서 지역주민들과 함께 활용할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 학교시설은 지역주민에게도 소중한 자원이기 때문이다.(이YH, 이WH)

(9) 우리나라도 ‘갭 이어(Gap Year)’ 제도 도입을 검토할 필요가 있다. 영국에서 시작했지만, 요즘은 미국의 일부 학생들도 ‘갭 이어’ 기간에 많은 경험을 통해 자연스럽게 안전의식을 체득, 고양하고 있다. 학생들에게 재충전 및 견문을 넓힐 기회를 제공하면 그동안 학교안전교육을 통해 배우고 익혔던 지식과 능력을 직접 온몸으로 활용해 보는 의미 있는 기간이 될 것이다. 따라서 학생들에게 부여하는 교통안전 연수 자격제, 자전거 운전 자격제, 안전체험기관 연수 이수 등 다양한 프로그램 제공할 필요가 있다.(박SG, 조GW)

셋째, ‘학교안전 관련 여러 법제 고찰 및 개선방안 제시’ 관련 질의응답 결과 및 시사점을 제시하면 다음과 같다.

(1) 현재 혼란스럽게 산재돼 있는 학교안전 관련 법제를 ｢학교안전기준법｣ 또는 ｢학교안전기본법｣으로 일원화, 체계화할 필요가 있다. 즉 모법인 「학교안전기준(기본)법」으로 일원화하고, 그 법체계 내에서 장을 달리하여, 안전교육, 시설안전, 교통안전, 안전문화 등 분야별로 특별법을 제정하면 바람직할 것이다.(김BJ, 박SG, 표SH) 다만 입법 전문가, 교육전문가, 정부와 국회 관계자, 특히 학교 현장의 교육 주체들이 함께하는 ‘학교 안전 관련 법률 개정을 위한 위원회’(TF)를 구성, 충분한 토론과 숙의 과정을 거쳐 개정 작업에 나설 필요가 있다.(조GW, 한JG)

(2) 학교안전교육과 관련, 법적 체계에 통일성이 없어 학교 현장에 혼란을 주고 있기에 학교안전교육 관련 규정의 체계를 정립하는 등 입법적인 개선이 필요하다.(김BJ, 조GW, 표SH) 미흡한 안전교육 관련 규정을 명확히 하는 등 예방 및 안전교육·안전조치 의무에 관한 법제를 통일하여, 학교안전사고 예방을 위한 안전교육을 보다 내실화할 필요가 있다. 다만 현실적으로 교육시간을 어떻게 현재의 교육과정 체계 속에서 구현할 것인가에 대한 고민해야 한다.(박SG, 한JG)

(3) 혼란스럽게 규정된 학교안전구역을 정비해 관리의 효율성을 높일 필요가 있다. 「도로교통법」, 「어린이안전관리법」, 「어린이식생활안전법」, 「교육환경보호법」, 「학교보건법」, 아동복지법 등 법제마다 학교안전구역을 다양하게 규정하고 있어, 현재 비효율적으로 운영되고 있다. 법령에 따라 각각 다르게 운영되고 있는 학교 안전구역을 통합, 정비하여 체계적이고 합리적인 학교 안전 관리체계를 구축할 필요가 있다.(박SG, 이WH, 조GW, 표SH) 다만 안전구역의 통합문제를 논의하기 위해서는 지속적인 모니터링 및 전문가들의 견해를 충분히 들어볼 필요가 있다.(이WH, 한JG)

(4) 현재 학교안전을 강화한다는 명분으로 예산과 전문인력 지원 없이, 또한 선진국과 같은 알찬 연수프로그램도 없이 현직교사들에게 의무적으로 업무를 맡겨 불만을 사고 있다.(조GW) 따라서 교직원의 학교안전 전문성을 높이기 위한 역량 강화 연수 및 학교안전담당관 제도(안전교사 및 안전전담직원 포함) 및 학교안전보건공단 등 학교안전 전문기관이 필요하다. 학교안전전담관 제도 도입을 위해, 4년제 대학에 안전학과를 신설하여 전문인력을 양성할 필요가 있다. 단순히 안전교육과 시설안전으로 양분할 것이 아니라 산업안전 전문가처럼 교육안전과 시설안전을 통합할 수 있는 인재 양성이면 더욱 바람직할 것이다. 즉, 4년간의 양성과정을 통해 안전교육, 시설안전(전기, 가스, 소방, 기계설비 등) 자격증 획득한 전문인력을 학교에 배치하여 안전계획 수립, 사고 대응 등 예방활동 및 안전관리 전반에 관한 역할과 책무를 수행하도록 할 필요가 있다.(박SG) 다만 학교안전담당관으로 임용되었다고 하여 그들에게 모든 책임을 떠맡기면 안 되고, 특히 사고 발생 시 처벌용 희생양으로 전락하는 일이 없도록 각별히 신경 써야 할 것이다.(윤YG)

(5) 학교안전 관리책임 위반에 대한 법적 처벌 규정을 강화하되, 교육활동 중 발생할 수 있는 각종 사고에 대비한 교원보호책임보험을 「학교안전법」에 포함하여 개정할 필요가 있다.(조GW) 학교안전사고에 대비한 교원보호책임은 이미 「학교안전법」에서 비용의 보전을 통해 공제회가 부담하도록 되어 있으나, 해당 규정이 입법 취지에 따라 적용되지 않는 것이 가장 큰 문제이다.(표SH) 따라서 이에 개선과 함께 학교안전의 범주에 교직원도 포함되므로 「학교안전법」에 교직원 보호와 책무, 역할 등에 관한 구체적인 조항들을 추가로 명시할 필요가 있다.

(6) 학교 특성에 맞는 안전기준 현실화 등 학교시설 안전 법제 정비가 필요하다. 교육시설의 안전기준이 특수학교, 특성화고 등 학교별 특성에 따라 달라야 함에도 그렇지 못하고, 동일 학교급에서도 일괄적인 기준을 적용해 안전 확보에 어려움이 있었다.(한JG, 윤YG) 따라서 학교의 특성에 맞게 시설안전 규정을 개선할 필요가 있다. 또한 ‘시설 분야별로 과감한 위탁도 필요하다.(박SG)

(7) ‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육이 학교 현장에서 뿌리내리지 못하는 원인을 분석, 실효성 있는 방안을 강구해야 한다. ‘학교안전교육 7대 표준안’은 처음부터 안전 분야 문외한인 교사들이 소화하여 내실 있게 수업하기에는 무리가 있었다.(이WH) 따라서 어떻게 시간을 확보할 것인가와 이를 담당할 전문인력이 어떻게 배치할 것인가 등을 포함하여 제도 개선에 나서야 할 것이다.(박SG) 즉 학교안전교육 7대 표준안은 학생교육과 안전행정 중 학생교육에 초점을 맞춰 이원적으로 접근해야 하고,(표SH) 무엇보다 리스크 교육의 점진적 확대를 통해 학생들의 실제적인 위험관리역량개발이 가능하도록 안전교육 패러다임을 전환해야 하며,(한JG) 아울러 필요하면 급한 대로 산업계처럼 외부 전문기관에 맡겨 실효성을 높여야 할 것이다.(윤YG)

<표 6-30> 주요 내용 정리

학교안전사고 증가 이유	중앙정부의 하향식 학교안전 정책, 학교 내 안전교육과 안전관리 전문인력 및 학교안전 전문기관 부재, 형식적 예방활동과 안전교육 등 학교안전관리의 실효성이 떨어지기 때문.
학교안전사고 예방 대책	학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 강화, 체계적인 안전관리 체계를 구축하면 학교안전사고는 확실히 감소할 것.
실효성 없다는 비판	세월호 사고 이후 학교안전사고 예방 계획의 수립·시행 등 「학교안전법」의 체계와 내용은 이전보다 완성도 높아졌으나, 정작 중요한 역할과 책무, 실효성 있는 대책 미흡, 시수 확보 부재 등이 정책설계에 빠져있었고, 학교구성원들의 참여 유도하는 인프라 부족해 학교 현장에 제대로 뿌리내리지 못하고 있음.
예방 업무 강화 방안	「학교안전법」도 개정해 예방과 보상업무 분리할 필요가 있고, 「학교안전법」에도 학교안전사고 예방에 대한 재원 규모 구체적으로 명시할 필요 있음. 특히 중앙정부의 기금 투입액을 「산업안전보건법」 참고해 100분의 3 이상으로 명확하게 규정할 필요 있고, 조례와 공제료 산정기준 통해서도 예방 예산 못 박을 필요 있음.
안전교육의 패러다임 전환	학교급별, 연령대별, 교육활동 위험 요인별, 지역별 사고 경향성이 다르므로, 해외사례 등 참고하여 예방활동 및 실제적인 위험관리 역량의 개발 위한 리스크 교육(risk education)으로의 안전교육 패러다임의 전환 반드시 필요.
협력적 거버넌스	교육을 통해 안전한 학교 실현할 수 있다는 제한적 관점에서 벗어나 지역사회 공공·민간조직의 안전관리시스템을 적극적으로 도입하려는 개방적인 자세로의 전환 필요.
학교안전 관련 법제 정비	「학교안전기준(기본)법」으로 일원화하고, 그 법 체계 내에 장을 달리하여, 안전교육, 시설안전, 교통안전, 안전문화 등 분야별로 특별법 제정할 필요 있음.

Ⅶ. 결론 및 제언

현대사회는 산업혁명 이후 대량생산, 세계화, 정보화 등을 통해 급속한 발전과 물질적 풍요의 시대를 맞이했지만, 동시에 사고, 질병 등과 같은 부정적 결과도 초래하였다. 또한 지구 환경의 변화에 따른 이상기후, 자연재해, 사회적 재난의 대형화·광역화 경향 속에서 지구촌 속의 우리나라도 이제 ‘초위험사회’로 진입했다.

근대화 과정에서 차근차근 관련 법제를 통해 안전의식 제고 및 안전문화를 조성한 선진 외국과 달리 우리나라는 한동안 ‘경제성장’ 위주로 달려오다 보니 안전 관련 법제도 미비하고, 안전의식과 안전문화도 아직 뿌리내리지 못하고 있다. 세계에서 가장 짧은 기간에 경제적 성공 신화를 이루었지만, 세월호 사고와 같은 각종 대형사고가 끊임없이 발생하고 있는데, 이러한 사고의 이면에는 안전불감증·안전의식 실종·내실 있는 안전시스템 미비·실효성 있는 법제 부족 등이 자리 잡고 있다. 세월호 사고는 교육계에 큰 상처로 남아있다. 세월호 사고를 통해 획기적인 변화와 패러다임의 근본적인 대전환을 꾀했어야 했는데 그러지 못했다. 늦었지만 이제라도 세월호 사고를 반추하면서 교육적 질문을 던지고 교훈을 얻기 위해 노력해야 한다. 세월호 사고를, 단순히 “잊지 말자” 정도가 아니라 학교안전 법제를 보다 실효성 있게 개정하여, 안전사고에 취약한 교육행정과 학교문화를 혁신하는 계기로 삼아야 할 것이다.

학교를 흔히 ‘작은 사회’라고 한다. 학교는 나라의 미래를 이끌어갈 학생들이 교육받는 장소다. 그런데 이러한 학교도 위험으로부터 안전하지 못하다. 학생 수는 감소하고 있음에도 학교안전사고는 매년 증가하고 있다. 2011년 8만6468건에서 2019년 13만8784건으로 증가 추세를 보이고 있어, 학교가 여전히 안전 사각지대임을 웅변하고 있다. 체육, 등·하교, 휴식시간 등 다양한 시간대에서 연간 10만 건이 훨씬 넘는 사고가 발생하고 있고, 매년 10명 내외의 사망자와 50∼80명의 장애 학생이 생기고 있어, 학교안전사고 문제는 이제 개인과 학교의 문제를 넘어 사회적 문제이고 국가적 과제이다.

안전이란 ‘위험 요인이 없거나, 위험 요인에 충분한 대비가 되어 있는 상태’로 인간이라면 누구나 누려야 할 기본적 욕구이다. 학교안전권은 헌법을 기초로 「교육기본법」과 「학교안전법」 등 여러 법제에 근거를 두고 있고, ‘UN아동권리협약’과 ‘OECD 어린이를 위한 안전조치 권고’ 등을 종합해볼 때, 학교구성원 모두의 권리라고 할 수 있다. 또한 학생들은 학교에서 안전하게 교육받을 권리를 국가로부터 보장받고 있다. 그럼에도 현재 학교의 안전 확보를 위한 법제 및 정책적 대처는 미비하거나 실효적이지 못하다. 대표적으로 ‘어린이 재난안전훈련학교’인 김해 모 초등학교에서 2019년에 발생한 ‘방화셔터 끼임 사고’와 2023년 발생한 ‘부산 청동초 스쿨존 어린이 사망사고’ 등은 우리나라 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템의 민낯을 그대로 보여주고 있다. 서홍이는 안전해야 할 학교에서 방화셔터에 의해, 예서 역시 안전해야 할 스쿨존에서 지게차 운전자가 떨어뜨린 화물에 의해 사고를 당했다. 과연 제대로 된 안전조치 및 안전교육을 하고 있는지 돌아보게 한다. 현재의 안전수칙의 습득과 이론･규칙 중심의 안전교육에서 벗어나, 실생활에 기반한 위험인지 감수성과 위험상황 대처능력을 길러주는 위험교육(risk education)으로의 확대, 학교 현장 맞춤형 안전사고 예방정책 강화, 체계적이고 실효성 있는 학교안전 법제 마련 등 선진국 수준의 학교안전사고 예방 및 안전관리시스템을 구축했더라면 과연 이런 후진국형 사고가 났을까를 생각해 봐야 한다.

학교안전사고를 예방하기 위해서는 물론 개인 차원에서 평소 다양한 위험 요인에 효율적으로 대응하는 능력을 생활화해야 한다. 그러나 학교안전사고는 개인과 학교 차원의 노력만으로는 예방하는데 한계가 있기에, 교육당국과 정부·국회 차원에서 보다 선진화된 학교안전사고 예방(경감)·대비·관리·대응·복구시스템을 구축하기 위해 내실 있는 법제와 정책을 마련해야 한다. 더구나 코로나19를 경험한 것처럼 전에는 생각지 못했던 새로운 위험 요인 및 위기 상황이 언제든지 발생할 수 있기에, 이제는 질병·재난 등과 함께 살아가는 ‘위험교육’이 필요해졌다. 따라서 정부와 교육당국은 사고와 재해가 발생한 이후에야 각종 제도 개선방안을 쏟아내고, 안전 점검을 실시하는 후행적 안전관리보다는 미리 위험 상황을 예측하고 안전 사각지대를 살펴서, 꼼꼼한 예방활동 및 대책 마련을 하는 등 선제적으로 관리·감독하는 시스템 구축이 필요하다.

홍수와 화재가 난 다음에 물과 불의 무서움과 파괴력을 뒤늦게 깨달으면 늦는 것처럼 사고 발생 후에는 이미 늦다. 안전이 제일이고 예방이 최선이라는 말처럼, 첫째 점점 안전을 중요시하는 시대적 요구에 부응하기 위해서라도, 둘째 학생, 교직원, 학부모 등 교육 주체와 학교 현장의 만족도를 높이기 위해서라도, 그리고 무엇보다 효과적인 학교안전사고 예방 및 관리, 대응시스템을 합리적으로 구축하기 위해서라도 현재 미비하거나 효율성이 떨어지는 학교안전 법제를 대담, 과감하게 정비·혁신할 필요성이 있다.

본 논문은 주로 시스템 이론과 제도 이론에 입각하여 실효성과 체계성을 기준으로 「학교안전법」과 「산업안전보건법」 등 산업안전 법제, 그리고 해외 안전 법제 및 학교안전 관련 20여 개 법제들을 비교 분석해 보았다. 그 결과 「학교안전법」이 구체성과 이행 강제성, 예방예산 담보성 측면에서 미흡함을 알 수 있었다. 이에 「학교안전법」의 실효성과 체계성을 제고할 필요가 있다는 관점에서 문제점과 한계를 지적하고 개선방안을 제시하였다. 첫째, 「학교안전법」과 「산업안전보건법」 중심으로 학교안전 법제와 산업안전 법제를 분석한 후에, 비교우위를 점하고 있는 산업안전 법제로부터 학교안전 법제에 적용할 시사점을 도출해 보았다. 둘째, 미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 등 해외 주요 국가의 학교안전 법제를 살펴보고, 선진화된 법제를 탐색, 벤치마킹하는 차원에서 우리나라에 적용할 시사점을 제시해 보았다. 셋째, 학교안전 관련 법률에는 「학교안전법」 외에도 무려 20개가 넘는다. 복잡하고, 중복된 내용까지 있어 혼란과 부작용을 낳고 있다. 이에 학교안전 관련 여러 법제들을 고찰한 후 개선방안을 제시해 보았다. 넷째, 학교 현장의 목소리를 반영한다는 차원에서 학교안전사고 예방 및 대응, 학교안전 관련 법제에 대해 학생들은 어떻게 인식하고 있는가를 알아보았다. 즉 서울 소재 고등학생 412명 대상으로 설문조사를 실시, 그 결과를 분석하여 시사점을 제시하였다. 또한 학교안전 전문가들의 견해와 평가를 들어본다는 차원에서 질의응답을 진행하였다. 다시 말해, 학교안전 법제 및 정책 전반에 대해 깊이 있게 질문·답변하는 방식의 질적 연구를 통해 시사점을 제시하였다.

현재 「학교안전법」에 “학교안전사고라 함은 교육활동 중에 발생한 사고로서 학생·교직원 또는 교육활동참여자의 생명 또는 신체에 피해를 주는 모든 사고 및 학교급식 등 학교장의 관리·감독에 속하는 업무가 직접 원인이 되어 학생·교직원 또는 교육활동참여자에게 발생하는 질병으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.”라고 규정하고 있다. 그럼에도 사각지대가 발생하고 있어, ‘교육활동 중 발생한 안전사고’ 외에 ‘사회적 재난과 자연재해’ 등을 추가할 필요가 있고, ‘학교를 방문했다가 사고를 당한 외부인’ 등도 학교안전사고 범위에 포함할 필요가 있다. 무엇보다 학교안전사고는 사고와 질병을 모두 포함하는 상위개념이기에 ‘사고’라는 하위개념과 동일한 표현을 쓰는 것은 법률용어로 맞지 않고, ‘사고’라는 용어가 ‘질병’과 ‘손상’이라는 개념과 의미를 제대로 담고 있지 못해 문제가 있기에 법 개정을 통해, ‘산업재해’처럼 ‘학교재해’로 명명하는 것이 바람직해 보인다.

학교안전사고 현황을 분석해 보니, 세월호 사고 이후 여러 대책이 나오면서 2016년과 2017년에는 다소 감소 추세 및 주춤하다가 다시 2018년부터 증가 추세로 돌아섰다. 이를 통해 적극적인 관심과 의지를 가지고 튼실한 법제를 마련하는 등 노력 여하에 따라 학교안전사고를 줄일 수 있다는 희망을 엿볼 수 있다. 다만 그것이 실효성이 부족한 법제 및 정책이라면 그 효과는 얼마 가지 못한다는 것이다. 통계에서 보듯 학교안전사고는 매년 점증·반복되고 있으며 사고의 종류도 늘어나고 그 정도는 강해지고 있음에도 어떻게 대응해야 하는지에 대해 학교의 준비 태세는 미흡한 실정이다.

최근 5년간 활동시간별 사고유형을 살펴보면, 체육활동과 휴식시간의 사고 발생률이 절반을 넘고 있다. 전체적으로 초등학교 단계의 사고 발생률이 가장 높게 나타났으나 중·고등학교에서도 함께 높은 사고 발생을 보이고 있기 때문에 초등학교에서부터 철저하게 단계적인 예방활동 및 안전교육을 실시할 필요성이 있다. 아무래도 중학생들은 사춘기를 보내는 때라서 정서적인 원인으로 안전사고가 많이 발생하는 경향이 있다. 100명당 사고건수를 낮추기 위해서는 사춘기임을 감안한 중학생에 특화된 예방 및 안전교육도 지속적으로 필요해 보인다. 고등학교의 경우, 2019년 사고건수는 초등학교나 중학교에 비해 적지만, 100명당 사고건수는 초등학교보다 높은 것으로 나타나고 있다. 이는 다소 늦은 시기에 사춘기를 겪는 학생들이 있고, 입시교육에서 오는 강박감·불안감 등으로 인해 안전사고가 많이 발생하고 있다고 볼 수 있다. 학교안전사고를 줄이기 위해서라도 현재의 경쟁교육을 협력교육으로 전환할 필요가 있다.

학교안전사고에 대한 현황 분석 결과 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 분류 기준을 살펴보면, 교육부·학교안전공제회·질병관리본부가 서로 다른 기준으로 분류하고 있고, 동일 기관의 자료라 하더라도 매년 사고유형을 다르게 구분하고 있어, 통계자료 수집 및 관리를 개선할 필요가 있다. 체육활동 중 가장 많은 사고가 발생하고 있는데, 체육시간에 발생하는 안전사고를 줄이기 위한 특단의 맞춤식 노력과 예방활동, 안전의식 제고 등이 필요해 보인다. 상급기관 중심의 정책에서, 개별 학교 중심의 맞춤형 안전사고 예방정책으로 전환할 필요가 있다. 30년 이상인 학교에서 안전사고가 많이 발생하고 있는데, 노후·위험시설에 대한 안전 점검을 강화하고, 전문기관에서 사고의 원인 분석 및 재발 방지 대책을 세워주는 등 맞춤형 컨설팅이 필요해 보인다. 우리나라의 안전교육은 여러 교과에서 단편적, 분절적으로 이루어져 종합적, 체계적 안전교육이 시행되지 않고 있기에, 현재의 안전 수칙의 습득과 이론 중심의 안전교육에서 위험인지 감수성과 위험상황 대응능력을 길러주는 체험형 위험교육(risk education)으로 확대할 필요가 있다.

안전사고 예방이론에 의하면 위험 요인을 제거하면 사고를 예방할 수 있다. 하인리히 법칙은 300건의 잠재적 사고에 대한 예방을 통해 경상해는 물론이고 중상해까지도 예방할 수 있다는 실천 논리가 도출된다. 도미노 이론은 위험 제거를 통해 사고를 방지할 수 있다는 이론이고, 해돈 매트릭스는 사고의 진행 단계별로 취해야 할 조치들에 대한 세부 사항들을 정리하여 실천의 매뉴얼로 활용할 수 있다. 재해연쇄이론(Frank Bird)과 재해원인구조이론(최기봉)은 사고 원인을 보다 심층적·복합적으로 파악하려고 한 점에 의의가 있다. 불안전한 행동과 불안전한 상태의 직접 원인을 제거함과 함께 기본 원인인 사고의 기원도 함께 제거해야 예방이 가능하다는 것이다. 일련의 연쇄 관계를 지니는 재해원인구조 특성상 어떤 원인이든지 연쇄 고리를 끊는 것만으로 사고를 예방할 수 있다는 이론이다. 그러나 인간과 설비에 대한 직접적 원인뿐만 아니라 부차적 원인으로 작업환경 및 경영관리의 문제점을 함께 볼 필요가 있다는 이론이 등장한다. 다양한 요인들이 서로 별개로 작동하는 것이 아니라, 각각의 요인들이 밀접하여 연결되어 있기 때문에 하나의 시스템으로 이해하는 것이 바람직하다는 것이다. 각각의 요인들뿐만 아니라 하나의 요인이 다른 요인에 영향을 미쳐 전반적인 사고 발생의 확률을 높이거나 낮출 수 있다는 이론이다. 또한 우리나라는 법치국가이기에 제도 이론을 염두에 두고 안전사고를 예방 및 저감을 위해 더욱 짜임새 있고 실효성 있는 법과 제도를 마련할 필요가 있다.

산업재해든 학교안전사고든 직접 원인인 불안전한 행동과 불안전한 상태와, 간접 원인인 기술적·교육적·관리적 원인에 의해 발생하며, 사고와 재해의 근원은 간접 원인에 의해 직접 원인이 생겨나고, 가해 물체나 시설물을 통해 안전사고가 발생한다. 이는 거꾸로 사고와 재해는 철저한 예방활동 및 교육적·기술적·관리적 대책에 의해 최소화할 수 있다는 점을 말해준다. 나무를 자세히 보다 보면 숲을 보지 못하고 숲을 자세히 보다 보면 나무를 보지 못하는 어리석음을 범할 수 있는 것처럼, 개인의 실수와 부주의에 지나치게 집착하면 거시적인 안목과 대책을 간과할 수 있고, 반대로 구조적인 문제에만 매달리다 보면 미시적인 접근과 분석을 놓칠 수 있다. 학교안전사고 예방을 위해서는 안전교육을 통한 안전의식 함양 등 개인적인 노력뿐만 아니라 실효성 있는 법제 마련, 그것을 뒷받침하는 예산과 인력 지원 등 국가적인 노력도 병행해야 한다. 요컨대 사고 발생 원인과 조건을 찾아 이를 소멸시키고(예방), 발생 대비 작업과 대응계획을 수립(대비)하고, 사고 발생 시 긴급구조 및 응급조치 등과 같은 적절한 대응을 취하고(대응), 발생한 사고에 대한 복구 및 재발 방지계획을 수립(복구)하는 시스템을 구축하기 위해서는 줄탁동시하는 마음으로 학생 및 교직원, 학교, 교육청, 교육부, 정부 등 모두가 합력하여 선을 이룰 때 소기의 성과를 거둘 수 있을 것이다.

교육과 안전의 중요성은 두말할 필요가 없다. 그래서 선진국일수록 교육과 안전은 국가가 책임진다는 무거운 마음으로 실효성 있는 법제를 통해 적극적인 정책을 펼친다. 학교라는 공간은 교육과 안전이 겹치는 곳일 뿐만 아니라, 사회적 약자인 학생들이 주로 생활하는 곳이기에 더더욱 이중 삼중으로 촘촘하고 합리적인 법제와 정책이 요구된다. 그런데 교통안전 법제는 차치하더라도 산업안전 법제와 비교해 볼 때, 학교안전 법제는 안전을 보장하고 그 공적 책임을 이행하기 위한 구체적 행정작용 법제가 대단히 미비하다. 산업재해 발생 현황을 학교안전사고와 비교하여 살펴보면, 산업재해 비율은 지속적으로 줄어들고 있다는 사실이다. 이는 여러 가지 원인이 있겠지만 무엇보다도 고용노동부가 산재 발생에 대하여 업종별, 사업장 규모별, 근로자 특성별 재해 현황을 분석하고, 재발 방지 차원에서 이에 대해 맞춤형 산재 예방 대책을 꾸준히 추진한 결과로 보인다.

「산업안전보건법」은 그 분량이 방대하고 내용이 구체적인데 반해, 「학교안전법」은 그 체계와 내용이 모순되고 빈약하기 짝이 없다. 더구나 예방에 관한 내용보다 주로 보상 및 학교안전공제회 운영 관련 내용들로 채워져 있다. 「학교안전법」과 「산업안전보건법」을 비교 분석해 보았더니, 학교안전 법제는 산업안전 법제만큼의 실효성과 짜임새 있는 예방시스템을 갖추고 있지 못한 것으로 드러났다. 따라서 학교안전사고를 예방·저감하기 위한 한 방법으로 「산업안전보건법」 등 산업안전 법제를 적극적으로 벤치마킹할 필요가 있어 보인다. 왜냐하면 「산업안전보건법」은 산업재해를 효율적으로 예방하기 위해 그 책무와 역할을 해당 주체들에게 구체적으로 명시하고 있기 때문이다.

첫째, 「학교안전법」도 학교안전사고 예방정책을 실효성 있게 수행하도록 관련 법제를 과감하게 정비·혁신해야 한다. 학교안전사고 발생 시 충분히 보상해주는 것도 물론 중요하지만, 사고와 재해 자체를 예방하는 것이 가장 바람직하다. 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」이라는 이름에 걸맞게 우선은 예방업무와 보상업무가 균형을 이루도록 법제를 개정할 필요가 있다. 산업재해 예방을 위해 「산업안전보건법」을, 산업재해 보상을 위해 「산업재해보상법」을 제정하고, ‘산업안전보건공단’과 ‘근로복지공단’을 운영하고 있으며, 특히 산업재해 예방을 위해 「산업재해보상보험법」 제95조, 제96조에 의거, 산업재해보상보험 및 예방기금의 8% 이상을 예방사업에 투입하고 있다. 교육계에도 학교안전사고 예방을 위한 ‘학교안전보건공단’ 및 학교안전사고 보상을 위한 ‘교육복지공단’이라는 전문기관이 필요하다. 그러나 단기간에 산업안전 법제처럼 두 법으로 이원화하는 분리 대응이 어렵다면, 그전까지 우선 「학교안전법」에 학교안전사고 예방에 대한 예산 규모를 구체적으로 명시할 필요가 있다. 즉 「학교안전법」 제53조에 ‘학교안전공제제도의 조사･연구･홍보 및 학교안전사고의 예방･교육지원 사업을 위하여 학교안전공제회 예산의 8% 이상을 학교안전사고 관련 사업에 편성하여야 한다’고 명문화할 필요가 있고, 선제적으로 학교안전사고를 예방한다는 차원에서 ‘학교안전공제 및 사고예방기금’의 50% 이상을 예방사업에 사용하도록 의무화하는 것도 검토할 필요가 있다.

둘째, 「학교안전법」과 「학교보건법」을 「학교안전보건법」으로 통폐합할 필요가 있다. 「산업안전보건법」은 안전과 보건을 분리하지 않고 단일법 체계를 유지하고 있다. 안전과 보건은 따로 떼어놓고 생각하기 어려울 만큼 긴밀한 관계이고, 「학교안전법」과 「학교보건법」 모두 보호 및 규제 대상이 동일하다는 점에서, 합리성과 효율성을 위해 「학교안전보건법」으로 통폐합할 필요가 있다. 더 나아가 ‘안전과 보건’ 교과를 필수과목으로 지정하고, 학교마다 ‘안전보건부’라는 독립부서를 둘 필요가 있다. 일본, 영국을 비롯한 많은 나라들이 「학교보건안전법」으로 통합해 단일법 체계를 유지하고 있다.

셋째, ‘학교안전보건공단’이라는 전문기관이 필요하다. 「한국산업안전보건공단법」을 설치 근거로 ‘한국산업안전보건공단’이라는 기관을 설립, 산업재해 예방 등 산업안전에 관한 업무를 효율적으로 수행하는 것처럼, 학교안전 및 학교보건 관련 기관들을 하나로 통합해 추진력과 효율성을 제고할 필요가 있다. 이를 위해 학교안전공제중앙회와 17개 시･도 공제회가 먼저 1차 통합하고, 인적 보상을 하는 학교안전공제회와 물적 보상을 하는 한국교육시설안전원 등이 2차 통합할 필요가 있다. 인적 기관인 푸른나무재단 등과 물적 기관인 교육환경보호원 등도 합류하면 더욱 이상적일 것이다. 이렇게 하나의 전문기관으로 거듭나면 예산도 절약되고 공적 자원을 훨씬 효율적으로 활용할 수 있게 될 것이다.

넷째, 학교안전사고 발생 시 산업재해 보상처럼 ‘정률보상방식’으로 전환할 필요가 있다. 「학교안전법」 제정 시, 「산업재해보상보험법」을 참고하여, 사회보험이라는 같은 맥락에서 근로자에게 산업재해가 발생했을 때 보상하는 산업재해보상제도처럼 학교안전사고 발생 시 피해자에게 보상해주고 있다. 미래의 근로자인 학생에게는 특수법인(학교안전공제회)을 통해 보상하고, 과거 학생이었던 현재의 근로자에게는 공법인(근로복지공단)을 통해 보상한다는 점이 다를 뿐이다. 다만 산업재해의 경우, 정률보상방식을 채택하고 있으나 학교안전사고의 경우 실손해액 보상제도를 채택하고 있다. 이렇다 보니, 재심사 청구, 소송 등 국민건강보험 비급여 항목 치료비를 둘러싸고 불만과 갈등을 넘어 원성과 분쟁의 대상이 되고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서라도 동일한 성격의 사회보험이기에 학교안전사고도 정률보상방식으로 전환하는 것이 합리적으로 보인다. 또한 스웨덴 등 북유럽 국가들의 학교안전 법제를 참고하여, 취학 이후 고교 졸업 시까지 교육활동 중 일어나는 학교안전사고와 질병에 대해 치료비를 100% 가깝게 지급하는 무상의료를 시행하면 좋을 것이다. 무상 급식하듯 학교안전사고와 질병에 대해 치료비를 지원하면, 전국에 있는 모든 학생들이 의료비 부담에서 벗어나는 실질적인 효과뿐만 아니라 안전하고 행복한 학교라는 심리적 안심, 정서적 안정 효과까지 가져다 줄 것이다.

다섯째, 「학교안전법」도 주체별 책무성을 보다 명확히 할 필요가 있다. 「산업안전보건법」은 의무 주체가 다양하고 주체별 책무성을 명확히 하고 있다. 정부, 사업주, 근로자의 책무성을 명확히 구분하고 있는데, 이는 산업안전 예방을 위해서는 어느 한 주체만으로는 해결하기 어렵다는 인식 아래 각 주체별 책무성을 명확히 하고 있는 것으로 보인다. 산업안전 법제는 특히 「학교안전법」에 비해 정부와 사업자의 역할과 책무를 강조하고 있다. 「학교안전법」도 개정하여 정부(교육부장관)와 교육청(교육감), 학교장의 역할과 책무를 산업안전 법제 수준으로 강화할 필요성이 있다. 「학교안전법」도 「산업안전보건법」 수준으로 정부의 책무를 강조한다는 의미에서, 고용노동부장관이 수행하는 것처럼 교육부장관에게 통합정보시스템을 구축, 운영하는 시스템 및 학교안전사고 예방 관련 다양한 시설을 설치·운영하도록 책무를 명시할 필요가 있다. 그리고 현행 학교안전 법제는 교육 의무와 관리 의무만 있는 교직원에게 사고 발생 시 권한 이상의 책임을 묻는 경향이 있는데, 더 큰 권한과 책무를 갖고 있는 교육청 등은 교육당국은 뒤로 빠져있다. 교육행정기관이 책임 있게 역할을 수행하도록 이 부분에 대한 개선도 시급하다.

여섯째, 지방자치단체의 책무와 협력 강화를 명문화하고, 지역 유관기관과도 긴밀한 거버넌스를 구축할 필요가 있다. 학교도 지역사회 안에 있다. 지방자치단체와 결코 무관하지 않다. 안전과 관련해서는 더욱 그렇다. 그럼에도 「학교안전법」에는 지방자치단체의 역할이 거의 보이지 않는다. 「산업안전보건법」에서는 지자체에 안전한 작업환경 조성을 위한 지원, 필요한 사항을 조례로 정할 수 있게 하는 등 여러 책무를 부여하고 있다. 학교안전을 위한 거버넌스 구축 및 연계성을 위해 「학교안전법」에도 지자체의 책무와 협력을 강조할 필요가 있다. 아울러 지역소방서, 경찰서 등 지역 유관기관, 안전 관련 단체와의 유기적인 협력 강화도 법제에 담을 필요가 있다.

일곱째, 학교장의 책무를 더욱 강화할 필요가 있다. 「산업안전보건법」은 사업주의 책무 이행에 방점을 무겁게 두고 있다. 산업현장에서 종합적인 책임을 지는 주체는 사업주이기 때문이다. 같은 원리로 「학교안전법」도 일차적으로 학교장의 책무 이행에 방점을 무겁게 두어야 할 것이다. 단위 학교에서 종합적인 책임을 지는 주체는 학교장이기 때문이다. 다만 형식논리가 아니라 내용적으로 보면 학교장을 사업주와 동격으로 볼 것인가는 논란의 여지가 있다. 현재 「학교안전법」은 학교장에게 학교안전사고를 예방하기 위한 교육 실시 및 보고, 안전교육 계획 등 교육활동 안전대책을 마련, 점검·확인 의무 등을 명시하고 있다. 그러나 학교장의 책무를 「산업안전보건법」 수준으로 높인다는 뜻에서 안전보건 관리 규정 작성·준수 등 안전보건 관리체제 구축 의무, 유해·위험 방지 조치 의무, 안전관리책임자 배치 및 학교안전위원회 설치·운영 등의 책무를 부과할 필요성이 있어 보인다. 다만 학교장의 책무를 강화하기 이전에 국가 차원에서 학교 안전의 중요성을 인식, 강한 정책 의지를 가지고 충분한 예산 지원과 인력 충원 및 체계적인 학교안전 예방 및 대응 관리시스템을 먼저 구축하도록 학교안전 법제를 개정해야 하고, 학교 구성원들의 안전 전문성 향상을 위해서도 안전 역량 연수를 강화할 필요가 있다. 특히 안전 전문성을 높이기 위해 그 구심점 역할을 할 수 있는 안전교사 및 시설안전 전문가 등 학교안전담당관 제도가 꼭 필요하다. 안전교사는 교대와 사대에 안전학과를 신설하여 양성하고, 안전전담직원은 일반대학에서 안전을 전공, 자격을 취득한 사람 중에서 임용하는 것이 바람직해 보인다. 참고로 프랑스 등 많은 나라들이 자발성에 기초하여 안전교사를 양성하는 제도를 시행하고 있다.

여덟째, 학교안전사고 예방의 실효성을 높이기 위한 정책수단이 있어야 한다. 「산업안전보건법」은 유해·위험 방지계획서 제출 등 산업재해 예방의 실효성을 높이기 위한 정책수단을 갖고 있다. 「산업안전보건법」을 벤치마킹하여 「학교안전법」도 개정하여 위험성 평가, 학교안전관리사 도입 등과 같은 기본적인 제도 외에도 안전성 평가 등 실효성 있는 정책수단을 갖고 실질적으로 학교안전사고 예방에 도움이 되도록 학교안전관리시스템을 효율적으로 구축할 필요성이 있어 보인다. 특히 학교안전사고 예방 및 안전관리에 대한 과학적인 평가가 없다. 따라서 학교안전사고 예방 및 안전관리에 대한 평가체계도 구축할 필요가 있다.

아홉째, 학교안전사고 집계방식을 보다 명확히 하고, 학교안전사고 원인 분석 및 재발 방지 계획 등 효율적인 예방시스템을 구축·운영해야 할 것이다. 「산업안전보건법」에서는 ‘3일 이상의 휴업이 필요한 재해’를 산업재해 발생으로 보고 집계하지만, 학교안전사고는 명확한 기준이 없어 집계하는데 어려움이 있다. 학교안전사고 집계방식도 산업재해 집계방식처럼 객관성·신빙성을 확보하는 등 좀 더 명확히 할 필요가 있다. 개선 방법으로 의료기관에서 진료한 것만 학교안전사고로 보고 집계하는 방법이 있을 것이다. 독일도 의사에게 진료받은 경우에만 학교안전사고로 인정하고 있다. 또한 「학교안전법」은 보상 위주로 운영되다 보니 학교안전사고 발생 원인 분석과 재발 방지 대책에 소홀한 경향이 있는데, 「학교안전법」도 「산업안전보건법」 수준으로 안전사고 발생의 근본 원인을 분석하여 재발 방지 계획을 세우는 등 보다 체계적이고 효율적인 방안을 모색할 필요가 있다.

열째, 학교안전 전담 부서 및 인력을 충원하도록 명문화할 필요가 있다. 산업안전 법제에는 산업재해 예방 등을 위해 적절한 조직, 체계를 구성·운영하도록 하고 있다. 현재 교육청에만 학교안전사고 예방 및 대책을 담당하는 전담부서를 설치·운영하고 있는데, 교육지원청에도 학교안전사고 예방·대책 전담부서를 두어야 하고, 단위 학교에도 ‘안전보건부’와 같은 별도의 안전담당부서를 단독으로 둘 필요가 있다. ‘안전보건부’에는 안전교사 및 보건교사, 그리고 시설안전 전문가인 안전담당관이 있어야 할 것이다.

열한 번째, 학생과 교직원, 교육활동참여자의 의무와 참여에 관한 조항을 명시할 필요가 있다. 「산업안전보건법」에는 근로자의 의무과 참여에 대해서도 명시하고 있다. 정부의 산업재해 예방정책과 사업주의 안전·보건 조치가 소기의 성과를 거두려면 근로자의 협조가 필수적이기 때문이다. 반면 「학교안전법」에는 학생과 교직원, 학부모의 의무와 참여에 관한 조항이 거의 없다. 「산업안전보건법」처럼 「학교안전법」도 개정하여 학생 및 교직원, 교육활동참여자에 대한 의무와 참여를 명시할 필요가 있다.

열두 번째, 「학교안전법」의 실효성을 높이기 위해 명백한 중대과실에 대해서는 처벌조항을 강화할 필요가 있다. 「산업안전보건법」에는 벌칙규정을 두어 실효성 확보를 도모하고 있다. 그럼에도 처벌 수위를 더 높이기 위해 「중대재해처벌법」까지 제정하였다. 반면, 「학교안전법」은 반드시 해야 하는 예방책무 이행 및 안전조치 의무 위반자에게도 민· 형사적 책임을 묻지 않아 결과적으로 법의 실효성을 떨어뜨린다며 불만의 목소리가 크다. 이제는 안전교육과 안전조치 등을 제대로 하지 않아 학생 및 교직원이 사망하거나 치명적인 부상을 당했을 때에는 책임자를 처벌해야 한다는 말에 귀를 기울일 필요가 있다. 다만 고의나 명백한 중대과실이 아닌 정상적인 교육활동 중 일어난 학교안전사고에 대해서는 교원의 교육권 보호를 위해 여전히 무과실책임주의를 계속 견지할 필요가 있고, 아울러 교원보호책임보험을 「학교안전법」에 명문화할 필요가 있다.

열세 번째, 「중대재해처벌법」의 취지와 의미를 새겨 교육감과 교육청, 교육부 장관과 교육부 등 교육행정기관의 책무를 강화할 필요가 있다. 「산업안전보건법」은 사업장 특성에 맞는 안전활동에 초점을 맞추고 있다면, 「중대재해처벌법」은 회사 경영 전반의 안전시스템 구축에 중점을 두고 있다. 다시 말해, 「산업안전보건법」은 산업재해 예방을 목적으로 만든 법이기에, 처벌 대상은 안전보건총괄책임자로 제한했는데, 「중대재해처벌법」은 예방조치를 제대로 하지 않아 중대한 산업재해 및 대형사고가 발생하면 경영책임자도 처벌하겠다는 목적으로 제정한 법이다. 이를 학교에 적용하면, 안전보건총괄책임자는 학교장이고 경영책임자는 교육감, 또는 교육부장관이라 할 수 있다. 단위 학교 차원에서의 학교안전사고 예방 대책에는 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 「중대재해처벌법」 제정 취지처럼 교육감과 교육부장관은 유·초·중·고 전반의 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템을 실효성 있게 구축해야 할 것이다. 이를 위반하거나 소홀하게 했을 경우, 권한만큼의 책임을 엄격하게 물을 필요가 있다.

이상 「학교안전법」과 「산업안전보건법」을 비교 분석해, 몇 가지 개선방안을 제시해 보았다. 요컨대, 현재 학생이지만 미래의 근로자에게는 「학교안전법」을, 과거에 학생이었지만 현재의 근로자에게는 「산업안전보건법」을 적용하고 있다. 즉 우리나라 국민이라면 대부분 사회보장제도의 성격을 가진 이 두 법의 적용을 받고 있다. 따라서 사고와 재해 예방이라는 같은 취지와 목적의 이 두 법은 체계도, 내용도, 실효성도 비슷해야 한다. 안전에 차별이 있어서는 안되기 때문이다. 그럼에도 두 법의 차이가 생각보다 크다. 현실이 이렇다 보니 학교 교직원 일부 단체들은 「학교안전법」 대신 「산업안전보건법」을 적용해 달라고 호소하고 있다. 위화감 및 갈등 해소를 위해서라도, 또한 형평성 차원에서라도 정부는 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 정비·혁신할 필요가 있다.

참고로 학교안전 법제와 산업안전 법제를 견주어본 결과, 여러 측면에서 「산업안전보건법」이 「학교안전법」보다 비교우위에 있음을 확인할 수 있었다. 「산업안전보건법」 조항이 구체적이고 실효성 있는 것은 산업재해를 조금이라도 줄여보기 위해 끊임없이 개정 작업을 해왔기 때문이다. 이런 노력의 결과로 산업재해가 줄어들고 있고, 사망사고 발생률도 지난 20년간 3분의 1 수준으로 낮아지기는 했지만, 그럼에도 「산업안전보건법」 전면 개정에 이어 「중대재해처벌법」까지 제정하였다. 우리나라 사고사망만인율이 OECD 38개국 중에서는 34위로 여전히 높은 수준이기 때문이다.

우리나라의 산업안전 법제가 학교안전 법제보다 상대적으로 비교우위에 있는 것은 사실이지만, 그러나 해외 안전 선진국들의 법제와 비교하면 여전히 갈 길이 멀다. 한동안 우리나라는 산업재해를 줄이고 중대재해 사고사망만인율을 낮추기 위해 계속 규제를 강화하는 방향으로 법 개정 작업을 해왔다. 이런 노력이 일정 부분 성과로 나타난 것은 사실이지만, 그러나 규제 일변도로는 한계가 있다는 지적이다. 우리나라 산업안전 법제는 사업주가 준수해야 할 사항을 구체적으로 일일이 정해주고 있다. 그런데 하루가 다르게 급변하는 첨단기술시대에는 현장 상황을 규제가 따라가기 어렵다는 것이다. 영국처럼 자율권을 충분히 부여하되 안전교육과 안전조치 등을 잘못해서 오히려 사고와 재해가 증가하면 무겁게 처벌하는 방식으로 전환할 필요가 있다. 영국은 일찍부터 사업주에게 산재 위험을 찾아 개선하도록 하고 있고 그 조치 방법까지 스스로 정하도록 하고 있다. 즉 이른바 ‘목표 기반 규제’ 방식으로 전환해 큰 효과를 거두고 있다. 현재 영국의 사고사망만인율은 우리의 1/5에도 못 미치는 세계 제일의 안전 선진국으로, 다른 나라들의 부러움을 사고 있다.

미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 등 주요 국가의 학교안전 법제에 대해 살펴보았다. 외국 사례를 통해 우리나라 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템이 보다 실효성 있게 작동하도록 몇 가지 적용 및 시사점을 제시하면 다음과 같다. ▲학교안전사고 예방 및 학교안전관리 책임을 명확히 하고 안전교육을 지원하는 법제의 명문화와 「학교폭력예방법」, 「학교시설법」, 「학교안전법」, 「학교보건법」 등을 「학교안전보건법」으로 통폐합할 필요가 있다. 또한 미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 모두 지방자치단체의 역할과 책무가 크다. 우리나라도 학교구성원뿐만 아니라 지방자치단체 및 유관기관도 학교안전에 책임과 의무가 있음을 「학교안전법」에 명문화할 필요가 있다. ▲국가 책임을 강화하는 차원에서 충분한 예산 지원과 인력 확보 및 교직원의 안전 전문성 향상을 위한 제도 마련, 그리고 일원화된 전문기관 등이 필요하다. 국가 차원에서의 전폭적 지원, 위기대응관리시스템, 교사 역량 강화 및 안전전담인력, 내실 있는 교육프로그램 등은 벤치마킹할 필요가 있고, 미국의 학교안전센터, 영국의 보건안전청(HSE), 독일의 공적 보험기관과 같은 학교안전 전문기관 도입도 고려해볼 만하다. ▲형평성 차원에서라도 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 업그레이드할 필요가 있고, 독일의 사회보험 수준으로 학교안전공제회의 역량을 제고할 필요가 있다. ▲체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 작동되도록 학교안전망을 촘촘하게 구축할 필요가 있고, 아울러 예방과 관리의 통합적, 연계적 운영을 도모할 필요가 있다. ▲학교안전사고 예방활동과 안전교육의 패러다임 전환이 필요하다. 학교 실정과 지역 특성, 학령기별 특성을 고려한 발달 단계 맞춤형 안전교육, 재난을 가상 체험하게 하는 PSHEE 프로그램, 사회성 교육과 지속 가능한 환경교육까지 나아가는 철학 있는 안전교육, 다양한 체험관을 통해 실감 나는 안전교육, 재난 상황에서 스스로 슬기롭게 대응할 수 있는 능력을 키우는 안전교육 등 외국의 우수사례를 참고할 필요가 있다. ▲평소 지역 유관기관·단체 등과 안전시스템을 긴밀하게 공유, 연계하여 지역사회와의 네트워크를 구축할 필요가 있다. ▲실효성 있는 학교안전 위험성 평가 등을 실시하여 사고 발생률을 낮출 필요가 있다. ▲학생들의 안전을 위해 학교 경계와 보안을 더욱 강화할 필요가 있다. ▲독일처럼 학생안전 법제에 학생의 권리와 의무를 함께 명시할 필요가 있다. ▲우리나라도 ‘갭 이어(Gap Year)’ 제도 도입을 검토할 필요가 있고, 하향식 정책보다 학교구성원들에게 안전의 중요성을 깨닫게 하여 자발적으로 참여하게 하는 등 안전의식 함양 및 성숙한 안전문화가 뿌리내리도록 더욱 노력할 필요가 있다.

학교안전 관련 법제에는 「학교안전법」 외에도 다수가 존재한다. 학교안전 관련 법률들은 대체로 학교안전권 확보 차원에서, 헌법정신과 및 「교육기본법」의 기조에 따라 제정되었다. 그러나 이런저런 이유로 급하게 만든 경우도 있다 보니, 학교 안전과 관련된 법제가 무려 20여 개가 넘는다. 법제 간의 관계가 모호하고, 중첩·옥상옥의 규정이 문제가 되기도 해, 대대적인 법제 정비가 필요하다. 또한 앞으로 학교안전에 관한 법제를 신설·강화할 때, 동일·유사 내용의 법제가 있는지 확인하는 절차가 꼭 필요해 보인다. 법제 내용이 중복되면 행정의 효율성은 떨어지고 비용은 증가하기 때문이다. ▲현재 분산돼있는 학교안전 관련 법제의 일원화가 필요하다. 입법적인 결단을 통해, 20여 개가 넘는 학교안전 관련 법률들을 모두 종합할 수 있는 헌법적 성격의 ｢학교안전기준(기본)법｣을 제정하면, 근로기준법처럼 학교안전에 관한 기준법(기본법)으로서의 역할을 충실히 하면서 학교안전 관련 법제들을 통일성 있게 체계화할 수 있을 것이다. ▲미흡한 안전교육 관련 규정을 명확히 하는 등 예방 및 안전교육·안전조치 의무에 관한 법제를 통일하여, 학교안전교육을 보다 내실화하여야 한다. 학교안전교육과 관련, 법적 체계에 통일성이 없어 학교 현장에 혼란을 주고 있기에 체계를 정립하는 등 입법적인 개선이 필요하다. ▲각각의 법제에 따라 혼란스럽게 운영되고 있는 학교안전구역을 통합하여 체계적이고 합리적인 학교안전관리체계를 구축할 필요가 있다. ▲교직원의 학교안전 전문성을 높이기 위한 역량 강화 및 학교안전담당관 제도, 그리고 학교안전 전문기관이 필요하다. ▲학교안전사고 예방 및 학교안전관리책임 위반에 대한 법적 처벌 규정이 미흡하다는 여론을 수용, 학교안전 관리책임을 강화할 필요가 있다. ▲학교시설물 안전을 규정하는 법제들이 대부분 학생 및 학교라는 특성을 고려하지 않고 있어, 학교 특성에 맞는 안전기준 현실화 등 학교시설 안전 법제 정비가 필요하다. ▲‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육이 학교 현장에서 뿌리내리지 못하는 원인을 분석, 실효성 있는 방안을 강구해야 한다. 이제라도 원점에서 패러다임을 전환하여 규칙 준수 위주의 이론교육에서 벗어나 위험 요인을 발굴･대비·대응･조치하는 위험인지 감수성 교육으로 나아가야 한다. 무엇보다 학교의 재량권 및 교사의 자율성을 확대할 필요가 있고, 학생들에게 실질적으로 도움이 될 수 있는 ‘학교안전교육 7대 표준안’을 다시 마련하든지, 아예 교육용 참고사항 정도로 위상을 낮출 필요가 있다.

학교안전사고 예방활동, 사고 발생 후 대응, 관련 법제 등에 대해 학생들은 어떻게 인식하고 있는가를 알아보기 위해, 고등학생 412명 대상으로 설문조사를 하였다. 설문조사 결과 분석을 통해, ▲유치원부터 고등학교를 다니고 있는 동안까지 사고 경험이 있는 학생은 376명으로 91.3%에 달했다. 대다수 학생들이 학교 다니는 동안 크고 작은 안전사고에 노출되어 있음을 알 수 있다. 대체로 경상이 많았지만, 골절 5.5%(79명), 탈골 4.0%(57명) 등 중상도 적지 않아 정확한 발생 원인 조사 및 재발 방지 대책 마련 등 학교안전사고 예방에 더욱 심혈을 기울일 필요가 있다. ▲학생 자신에 의한 사고가 절반 가까이 되지만, 이를 단순히 학생들의 부주의와 안전의식의 부족으로 단정하기보다 예방활동과 안전교육의 부실이 원인일 수 있기에, 학생들에게 실질적으로 도움이 되는 학교안전사고 예방활동 및 안전교육을 강화할 필요가 있다. ▲학생들이 활발하게 신체활동을 하는 체육시간과 체육관·운동장에서 많이 다치고 있기에, 체육시간에는 별도의 프로그램을 운영하는 등 예방활동과 안전교육을 특별히 강화할 필요가 있다. ▲학교안전공제회 치료비 청구를 거의 하지 않는 것으로 나타나, 청구 절차에 대한 홍보, 치료비 지급 현실화, 학교안전공제회 혁신 등 개선이 필요해 보인다. ▲학교의 안전교육도 너무 뻔한 내용으로 재미없게 안전수칙만 강조하는 등 부실하게 이루어지고 있고, ‘학교안전교육 7대 표준안’도 학교 현장에 뿌리내리지 못하고 있기에, 보다 실효성 있는 교육으로 전환할 필요가 있다. ▲학교안전사고는 학생 개인의 안전의식 부족·부주의에서 발생한다는 편견에서 벗어나, 학교안전사고를 줄여보겠다는 법제 등 강한 정책적 의지를 가지고, 안전 선진국 수준의 합리성과 효율성 높은 학교안전관리시스템을 구축하기 위해, 국가 차원의 예산 및 인력 지원이 필요함을 학생들도 인식하고 있음을 엿볼 수 있었다. ▲학생들은 현재의 학교안전 법제는 문제가 있으니, 학생 등 교육주체와 학교안전 전문가들의 목소리를 수렴하여, 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 강화해 줄 것과, 헌법적 성격의 ‘학교안전기준(기본)법’ 제정 및 안전 선진국들의 우수한 법제를 벤치마킹해 우리나라 학교안전행정시스템의 효율성을 높여줄 것을 요구하고 있었다.

학교안전 법제에 대한 질적 연구 차원에서 2023년 6월부터 10월까지 학교안전 전문가들의 견해를 들어보았다. ‘교문현답’(교육 문제, 현장에 답이 있다)이라는 말처럼, 학생·교직원 등 교육주체·학교 현장의 요구와 함께 학교안전 전문가들의 합리적인 목소리를 학교안전 법제에 적극 반영한다면, 학교안전사고 예방 및 안전관리시스템이 지금보다 한층 합리성과 효율성이 높아질 것이다. 본 연구자의 연구 결과를 바탕으로 학교안전 전문가들의 견해를 추가하여 몇 가지 제언하면 다음과 같다.

첫째, 산업재해와 달리 학교안전사고가 지속적으로 증가하는 이유는 중앙정부의 하향식 학교안전 정책, 학교 내 안전교육과 안전관리 전문인력 및 학교안전 전문기관 부재, 형식적 예방활동과 안전교육 등 한 마디로 학교안전관리의 실효성이 떨어지기 때문이다. 따라서 우선 의료기관에서 진료받은 경우에만 학교안전사고로 인정하는 등 사고 발생 기준을 명확히 하고, 통지 및 집계방식도 개선하여 정확성과 신빙성을 높일 필요가 있다. 그리고 톱다운 방식(교육부->교육청->학교)에서 바텀업 방식(학교->교육청->교육부)으로 전환하고, 전문인력 충원 차원에서 안전교사와 안전전담직원을 포함한 학교안전담당관 제도 도입이 시급하다. 물론 안전교사가 주로 학교안전교육 등 인적 담당 역할을 수행하고 안전전담직원이 시설안전 등 주로 물적 담당 역할을 수행하되, 서로 유기적인 협력관계를 구축하도록 하며, 향후 「학교안전보건법」 통폐합을 염두에 두고 ‘안전보건부’라는 별도의 단독부서를 둘 필요가 있다. 안전교사와 안전전담직원 양성을 위해서는 교대·사대에 안전학과 신설 및 일반대학의 안전 전공 학생들을 대상으로 임용하면 좋을 것이다. 아울러 교사들의 안전 역량 강화를 위해 현직교사에게는 안전연수를 통해 학교안전관리사 자격을 취득하게 할 필요가 있고, 예비교사들에게는 교사양성기관에서 안전과목을 필수적으로 이수하게 할 필요가 있다. 또한 미국의 ‘학교안전센터’, 영국의 ‘보건안전청(HSE)’, ‘한국산업안전보건공단’과 같은 ‘학교안전보건공단’이라는 전문기관이 필요하다. 이를 위해 국토안전관리원의 통합 사례를 참고하여 먼저 학교안전공제회와 한국교육시설안전원 등을 통합하고, 「학교안전법」과 「학교보건법」을 통폐합하여, ‘학교안전보건공단’이라는 전문기관으로 새롭게 자리매김할 필요가 있다. 안전사고이면서 보건사고인 사건들이 다수이고, 안전과 보건의 개념은 똑 부러지게 구별할 수 없기 때문에 통합적 접근이 필요다. 가능하다면 「학교시설법」까지 넣어 통폐합하여 새로운 「학교안전보건법」이라는 단일한 법률 체계로 나아갈 필요가 있다. 참고로 대부분의 외국 선진국들은 「학교안전보건법」이라는 단일체계이다.

둘째, 고용노동부와 산업계는 28년 만에 「산업안전보건법」을 전면 개정, 산업재해 예방을 위한 법·제도적 기틀을 마련하였고, 처벌조항이 미약하다는 인식 아래 「중대재해처벌법」 제정까지 제정하였다. 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 강화하면 체계적인 안전관리 체계가 구축되고, 학교와 교육당국의 노력으로 학교안전사고는 확실히 감소할 것이다. 근로자도 국민이고 학생도 국민이다. 과거에는 학생이었지만 현재의 근로자에게는 「산업안전보건법」을 적용하고, 현재 학생이지만 미래의 근로자에게는 「학교안전법」을 적용하고 있다. 안전에 차별이 있어서는 안 된다. 그런데 「학교안전법」과 「산업안전보건법」의 차이가 크다. 따라서 「산업안전보건법」이 근로자를 보호하는 수준으로 「학교안전법」을 개정해 학생을 보호해야 할 것이다. 아니 학생안전권 보장 차원에서 사회적 약자 수준으로 이중 삼중 학생 보호를 더욱 두껍게 해야 할 것이다. 어린이와 청소년은 피교육자 또는 피양육자로서 가장 밑바닥에 있는 사회적 약자이기에, 학생의 기본적 인권 차원에서의 안전보장은 바로 우리나라의 현주소와 인간적 성숙도를 보여주고 있기 때문이다. 물론 단순하게 산업안전 법제를 답습하기보다는 자율, 참여, 헌신에 기반한 학교안전문화를 저해하는 일이 없도록 학생 및 학교라는 특성을 충분히 고려하여 현장 맞춤형으로 개정해야 할 것이다. 다만 강력한 처벌로 안전한 학교를 만들겠다는 생각은 위험하기에, 안전의식 향상과 안전문화 확산을 위한 노력을 병행하는 등 다양한 법제와 정책도 필요하다. 현재 학교에서 중대사고가 발생할 경우, 물론 최종적인 책임자는 교육감이지만, 사실상 학교장, 행정실장 등 교직원에게 법적 책임을 묻고 있다. 학교장은 중간관리자에 불과하기에 학교에 권한 이상의 책임을 부과하는 것은 문제가 있다. 즉 고의와 중대과실이 아닌 이상 현재 무과실책임주의를 채택하고 있는 점을 감안하여, 처벌보다는 예산 지원과 인력 충원을 통해 학교안전 관련 업무들이 실효성 있게 돌아가도록 합리적인 시스템을 구축하는 게 우선이다. 그리고 교육활동 중 발생할 수 있는 각종 사고에 대비한 교원보호책임보험을 「학교안전법」에 포함하여 개정할 필요가 있다. 아울러 「중대재해처벌법」의 제정 의미를 새겨 교육행정기관은 학교안전 문제를 개별 학교에 미루기보다 교육당국이 차고 나서야 하고, 학교에서 노후·위험 시설에 대한 정밀진단, 안전조치 등을 요구하면 선진국처럼 교육청과 학교안전공제회 등 별도의 전문기관에서 컨설팅 및 지원하도록 개선할 필요가 있다. 요컨대, 산업안전 법제가 학교안전 법제보다 상대적으로 비교우위에 있어 참고할 것이 많은 것은 사실이지만, 다만 규제 일변도로는 한계가 있기에 영국처럼 목표 기반 규제, 곧 자율규제 방식으로 나아갈 필요가 있다. 아울러 특수교육지도사 등 일부 교직원들이 「학교안전법」 대신 「산업안전보건법」 적용을 요구하는 목소리를 귀담아들어 「학교안전법」의 교직원 보호 수준을 「산업안전보건법」 보호 수준으로 끌어올릴 필요가 있다.

셋째, 세월호 사고 이후, 「학교안전법」을 크게 개정하였다. 예방활동과 안전교육에 대한 내용도 강화하였다. 그럼에도 실효성 없다는 비판을 받고 있다. 사고 발생 축적 자료를 토대로 정책을 수립해야 하는데, 그런 과정 없이 정책담당자들의 직관과 경험으로 의사결정이 이루어지다 보니 정책과 현실의 간극이 크다. 또한 세월호 사고 이후 학교안전사고 예방 계획의 수립·시행 등 「학교안전법」의 체계와 내용은 이전보다 완성도가 높아졌으나, 정작 중요한 역할과 책무, 실효성 있는 대책 미흡, 시수 확보 부재 등이 정책설계에 빠져있었고, 학교구성원들의 참여를 유도하는 인프라가 부족해 학교 현장에 제대로 뿌리내리지 못하고 있다. 체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 작동하도록 학교안전망을 촘촘하게 구축할 필요가 있다. 이를 위해 학교안전사고 예방에 관한 책무에 「산업안전보건법」과 같은 위험성 평가 실시, 안전조치, 재발 방지책 마련 규정 등을 명문화할 필요가 있다. 발생한 사고를 집적한 데이터와 사례를 분석해 손상감시시스템 구축, 안전교육 교재, 콘텐츠 개발 등 안전정책으로 환류한다면 사고 예방 효과뿐만 아니라 사고 저감에도 기여할 것이다. 이와 같이 학교안전사고 예방의 실효성을 제고하려면 정책수단이 있어야 한다.

넷째, 산업재해의 경우 예방업무는 ‘한국산업안전보건공단’이, 보상업무는 ‘근로복지공단’으로 이원화하고 있다. 「학교안전법」도 개정하여 예방과 보상업무를 분리할 필요가 있다. 그동안 보상업무에 밀려 예방업무가 제대로 이루어지지 못했기 때문이다. 물론 「산업안전보건법」과 같이 예방기관과 보상기관을 분리하면 바람직하겠지만, 현실적으로 지금 당장 산업안전 법제처럼 두 법으로 이원화하는 분리 대응이 어렵다면, 급한 대로 「학교안전법」에도 학교안전사고 예방에 대한 재원 규모를 구체적으로 명시할 필요가 있다. 특히 중앙정부의 기금 투입액을 「산업안전보건법」을 참고하여 100분의 3 이상으로 명확하게 규정할 필요가 있고, 아울러 조례와 공제료 산정기준 등을 통해서도 예방 예산을 확실하게 못 박을 필요가 있다. 또한 이제는 학교와 정부가 학생들의 건강과 안전까지도 책임져야 하는 시대이다. 2020년부터 만 1세 미만 아동의 의료비를 ‘제로’(0원)로 만드는데 이어 2025년까지 초등학교 취학 전 모든 아동에게 ‘무상의료’나 다름없이 의료비를 전액 지원하는 정책을 추진하고 있다. 그러나 여기서 그치지 않고, 고교 졸업 시까지 교육활동 중 일어나는 안전사고에 대해 치료비 100% 지원할 필요가 있다. 고교 졸업 때까지 학교안전사고와 질병(자살 예방, 심리상담 포함)에 대해 치료비를 무상 지원하면, 전국에 있는 모든 학생들이 의료비 부담에서 벗어나는 실질적인 효과뿐만 아니라 안전하고 행복한 학교라는 심리적 안심, 정서적 안정 효과까지 가져다 줄 것이다. 학생들에 대한 지원과 투자는 우리나라 미래에 대한 지원과 투자이다. 어떤 의미에서는 어렸을 때부터 철저하게 국가 차원에서 건강과 안전에 신경 써서 질병과 사고가 나지 않게 하는 것이 질병과 사고 뒤에 쓰는 막대한 의료비를 지출하는 것보다 경제적이다. 따라서 북유럽 국가들처럼 우리나라도 ‘교육과 의료’만큼은 국가가 책임진다는 마음가짐으로 정책을 펼쳐야 한다. 헌법에 보장된 교육권의 완전한 실현을 위해서라도 이제 ‘무상교육’을 넘어 ‘무상의료’로 나아갈 필요가 있다.

다섯째, 예방활동과 학교안전관리를 긴밀하게 연결하는 합리적 시스템 구축이 절실하다. 따라서 안전교육, 리스크 교육, 안전관리를 연계한 유럽 산업안전보건청(EU-OSHA)의 전체학교 접근(Whole-school approach)의 사례에서 보듯 학교에서의 안전교육을 학교의 안전관리와 유기적으로 연계할 때, 리스크 오너십(risk ownership)을 향상시킬 수 있으므로 이를 위한 제도 마련이 필요하다. 또한 학교급별, 연령대별, 교육활동 위험요인별, 지역별 사고 경향성이 다르므로, 해외사례 등을 참고하고, 실제적인 위험관리 역량의 개발을 위한 리스크 교육(risk education) 등 학교안전사고 예방활동과 안전교육의 패러다임 전환이 필요하다. 아울러 ‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육이 학교 현장에서 뿌리내리지 못하는 원인을 분석, 실효성 있는 방안을 강구할 필요가 있다. 미국처럼 학교 실정과 지역 특성을 고려한 안전교육, 위기 상황에 적절하게 대응하는 위험교육, 영국처럼 학령기별 특성을 고려한 발달 단계 맞춤형 안전교육, 모든 재난을 실제상황처럼 체험하게 하는 PSHEE 프로그램, 독일처럼 유관기관의 긴밀한 협력 아래 다양하게 이뤄지는 체험형 안전교육, 사회성 교육과 지속 가능한 환경교육까지 나아가는 철학 있는 안전교육, 일본처럼 다양한 체험관 및 체험교육센터를 통해 실감 나는 안전교육, 재난 상황에서 피해를 감소시킬 수 있는 능력과 스스로 재난에 슬기롭게 대응할 수 있는 능력을 키우는 교육 등 외국의 우수사례를 참고하여 우리나라도 학생들에게 실질적으로 도움을 주는 예방활동과 안전교육의 패러다임 대전환이 필요하다.

여섯째, 유관기관·단체 등과 안전시스템을 긴밀하게 공유, 연계할 필요가 있다. 교육을 통해 안전한 학교를 실현할 수 있다는 제한적 관점에서 벗어나 지역사회 공공·민간조직의 안전관리시스템을 적극적으로 도입하려는 개방적인 자세로의 전환이 필요하다. 모든 학교안전사고가 아닌 재난안전사고, 전염병 등 학교가 제어하기 어려운 상황에 국한하여 업무와 책임의 범위를 구체화하여 협력적 거버넌스를 구성할 필요가 있다. 또한 학교와 재난대응기관들의 연동도 필요하다.

일곱째, 혼란스럽게 흩어져 있는 학교안전 관련 법제들을 체계화할 필요가 있다. 모법인 「학교안전기준(기본)법」으로 일원화하고, 그 법체계 내에서 장을 달리하여, 안전교육, 시설안전, 교통안전, 안전문화 등 분야별로 특별법을 제정하면 바람직할 것이다. 또한 미흡한 안전교육 관련 규정을 명확히 하는 등 예방 및 안전교육·안전조치 의무에 관한 법제를 통일하여, 학교안전사고 예방을 위한 안전교육을 보다 내실화할 필요가 있다. 그리고 「도로교통법」, 「어린이안전관리법」 등 법령에 따라 다르게 운영하고 있는 ‘학교안전구역’을 통합·정비하여 체계적·합리적 학교안전 관리체계를 구축할 필요가 있다. 또한 미국처럼 우리나라도 어린이 및 청소년 보호를 위해 초등학교뿐만 아니라 고등학교 주변까지 스쿨존으로 설정할 필요가 있고, 경찰청과 긴밀히 협조하여 학교경찰 제도를 실효성 있게 운영할 필요가 있으며, 학교 보안과 경비를 강화하되, 학교는 섬이 아니기에 지역주민들이 학교시설을 이용하는데 불편함이 없도록 배려해야 할 것이다. 아울러 학교 특성에 맞는 안전기준 현실화 등 학교시설 안전 법제 정비도 필요하고, 학생들이 학교와 시험에서 벗어나 다양한 체험활동과 자율적인 선택으로 꿈과 끼와 뜻을 키우며, 자연스럽게 안전의식을 체득, 고양하도록 우리나라도 ‘한국형 갭 이어(Gap Year)’, 또는 ‘한국형 전환학년제 제도’ 도입을 검토할 필요가 있다.

참고문헌

1. 국내 문헌

강성희, “가정내 영유아 안전사고 분석을 통한 부모안전교육 프로그램 개발          연구”, 숙명여자대학교 박사학위논문, 2003.

강원옥, “학교안전 확보를 위한 개선방안 연구: 학교안전사고 예방 법·제도          중심으로”, 안전문화연구, 2023.

강희원, “교육기본권으로서의 학교안전”, 안전한 교육환경 조성을 위한 관련         법제 개선방안 국회 정책토론회 토론집, 2013.

강희원·김상철, “「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」에 대한 입법평           가”, 입법평가연구 제7호, 한국법제연구원, 2013.

권영국, “산업안전공학”, 형설출판사, 1996.

길혜지, “통계로 본 학교안전사고 현황”, 교육정책포럼 제281호, 한국교육           개발원, 2016.

김갑석, “위험사회로부터 학교안전의 확보에 대한 법･정책적 방안”, 유럽헌법         연구 통권 29호, 유럽헌법학회, 2019.

김경회 외, “학교안전종합관리지원 방안연구”, 성신여자대학교 학교안전연구         소, 2019.

김경희･김숙이, “학교안전 연구 경향 분석과 발전과제”, 교육행정학연구 제35         권 제2호, 2017.

김대환, “국가의 국민안전보장의무”, 공법학연구 제15권 제3호, 한국비교공법         학회, 2014.

김민배, “안전 관념의 변천이 기본권에 미친 영향”, 헌법논총 제21집, 헌법재         판소, 2010.

김민섭･원정훈, “세월호 침몰 사고 이후 학교안전교육에 대한 탐색적 연구”,         한국위기관리논집 제17권 제2호, 2021.

김민주, “하인리히 법칙”, 미래의 창, 2014.

김상철, “학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률의 일 고찰: 학교안전사고          예방을 중심으로”, 경희법학 제48권 제3호, 경희법학연구소, 2013.

김성제, “우리나라 재난안전교육체계의 관리혁신방안에 관한 연구: 학교안전         교육을 중심으로, 인천대학교 교육대학원 석사학위논문, 2008.

김수홍, “학교안전문화정착을 위한 법정책적 과제”, 저스티스 통권 제157호,         한국법학원, 2016.

김영석, “관리와 교육을 통합한 학교안전관리체계 모형 연구”, 한국교원대학         교 박사학위논문, 2017.

김정식·우상근, “산업보건법의 이해”, 2015.

김종길, “학교안전사고 관련 제도 개선에 관한 정책의제 설정 과정 분석: ｢학         교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률｣ 입법과정을 중심으로”, 한국교         원대학교 교육정책대학원 석사학위논문, 2009.

김종길･엄기형, “정책의제 설정 과정 분석: 학교안전사고 예방 및 보상에 관         한 법률 입법과정 사례를 중심으로”, 교육정치학연구 제20집 제4호,          한국교육정치학회, 2013.

김종세, “현행법상 학교안전교육에 대한 문제점과 개선방안”, 한양법학 제50         집, 한양법학회, 2015.

김지영, “한국과 일본의 초등학교 안전교육 실태 비교”, 서울교육대학교 석사         학위논문, 2009.

김진희 외, “학생안전지역 통합관리 및 운영협조체계 구축을 위한 연구”,            한국교육개발원, 2013.

김진석, “안전한 학교 조성을 위한 학교안전정책의 뉴노멀”, 2022 학교안전포         럼 토론회 토론집, 교육부 및 학교안전공제중앙회, 2022.

김철수, “헌법학원론”, 박영사, 2013.

김태환, “학교안전교육의 실태 분석과 안전교육 매뉴얼 개발에 관한 연구”,          한국재방재학회논문집 제5권 제3호, 2005.

김태환･홍준수･이재민, “학교내 사고 통계분석을 통한 안전대책 방안”, 시큐         리티연구 통권 제34호, 한국경호경비학회, 2013.

김학성, “한국 헌법론”, 파앤씨미디어, 2015.

김형태, “세월호 참사 이후 우리 교육 과연 무엇이 달라지고 있는가”, 국회          특별교육토론회 토론집, 2015.

김형태, 학교안전공제제도 시행 30주년 기념 국회 정책토론회 토론집, 2018.

김형태, “학교에서 일어난 안전사고, 그러나 학교는 여전히 모금 중?”, 프레         시안, 2019.

김형태, “여전히 안전하지 않은 학교, 학교안전공단이 필요하다”, 2022 학교         안전포럼 토론회 토론집, 교육부 및 학교안전공제중앙회, 2022.

김형태, “해외 학교안전 법제 분석 및 국내에의 시사점 연구”, 가천법학 제16         권 제3호, 2023.

남상길, “서울초등학교의 안전교육 현황과 교내안전사고 실태조사”, 한국교원

대학교 석사학위논문, 2014.

남윤신·이용식·김차용, “학교안전사고 통계분석 및 예방정책 수립 방안 연구”,         학교안전공제중앙회, 2014.

남현성, “총합적 학습을 활용한 일본의 안전교육”, 행복한교육 8월호, 2014.

남혜경, “보육시설의 영유아 사고 예방을 위한 안전진단과 프로그램 개발”,          중앙대학교 박사학위논문, 2001.

류영주·최지연, “초등학교 교사의 저학년 안전교육에 대한 인식”, 학습자중심         교과연구, 제15권 제6호, 2015.

박규환, “사적자치와 기본권의 제3자적 효력: 기본권 방사효과의 이중적 성          격에 관한 연구”, 법학연구 제25권 제3호, 연세대학교 법학연구원,           2015.

박남수, “학교기반 손상예방사업을 위한 국제안전학교모형 적용 방안”, 한국         학교보건학회지, 제22권 제1호, 2009.

박달호, “학교안전사고에 대한 교원의 법적 책임과 그 대책에 관한 연구”, 인         천대학교 교육대학원 석사학위논문, 2002.

박상근, “학교안전사고 예방을 위한 통합디자인 체계에 관한 연구”, 한국교원         대학교 대학원 박사학위논문, 2015.

박상근, “학교안전사고 예방정책 개선 방안에 대한 연구: 산업재해 예방정책         과 비교분석을 중심으로”, 학습자중심교과교육연구 제15권 제10호,          2015.

박상근, “세월호 참사 이후 교육안전정책 추진현황 분석 및 개선방안 고찰”,         국회 특별교육토론회 토론집, 2015.

박상환, “학교안전교육의 필요성과 결정요인 분석”, 경기대학교 대학원 석사         학위논문, 2017.

박영상·박종용, “산업재해 예방 책임 주체 확대에 따른 안전관리시스템 개선         에 관한 연구: 현행 산업안전보건법 중심으로”, (사)한국재난정보학회         정기학술대회 논문집, 2020.

박영석, “학교안전사고에 의한 법적 책임에 관한 연구”, 경성대학교 교육대학         원 석사학위논문, 2002.

박윤주, “학교안전교육 및 정책 이해와 실제”, 주식회사 부크크, 2015.

박윤주, “회복탄력성 (Resilience) 기반 학교안전 고찰”, 학습자중심교과교육         연구 17, 2017.

박임호 외, “학교안전사고 실태 분석을 통한 건축 계획적 시설기준 개선에 관         한 연구: 대전지역 초등학교를 중심으로”, □교육시설 제19권 제2호 통         권 제87호, 한국교육시설학회, 2012.

박재윤, “외국의 학교안전사고 대책”, 새교육 제502권, 대한교육연합회,

1996.

박재희 외, “초등학교 교사와 학생의 인식에 터한 안전교육 실태 및 요구조          사: 대전광역시 초등학교를 중심으로”, 한국실과교육학회지, 제26권          제3호, 2013.

박주영, “학교안전사고에 대한 민사법적 검토: 대법원 2016.10.19. 선고 2016         다208389 전원합의체 판결을 중심으로”, 민사법의 이론과 실무 제20         권 제2호, 민사법의 이론과 실무학회, 2017.

박창복, 전국매일신문, 2022. 2. 10.

박철호·박영원, “시스템 이론 기반의 안전사고 모델의 해석과 응용사례 소개”,         시스템 엔지니어링 학술지 제1권 1호, 2005.

박혜숙 외, “아동 청소년 손상 예방을 위한 안전지표 개발”, 보건복지부, 이         화여자대학교 의학전문대학원, 2012.

백수원, “헌법상 안전에 대한 국가의 의무”, 미국헌법연구 제27권 제3호, 미         국헌법학회, 2016.

서래환, “안전교육의 실태 분석과 개선에 관한 연구”, 경희대학교 대학원 석         사학위논문, 1992.

서종희, “과실상계 및 기왕증에 기한 학교안전법상 공제급여의 제한: 대법원         2016.10.19. 선고 2016다208389 전원합의체 판결”, 「법조최신 판례         분석」 제66권 제6호, 법조협회, 2017.

서종희, “학교안전정책의 현재 그리고 미래”, 2022 학교안전포럼 토론회 토론         집”, 교육부 및 학교안전공제중앙회, 2022.

석혜민, “초등학교 안전교육 실태와 발전 방향에 대한 연구”, 서울시립대학교         석사학위논문, 2005.

석혜민 외, “초등학교 안전교육 실태와 발전 방향에 대한 연구”, 대한안전경         영과학회지 제15권, 2013.

성낙인, “헌법학”, 법문사, 2013.

손민호･표시열, “학교안전사고 관련 법리 검토와 판례분석”, 교육법학연구 제         25권 3호, 대한교육법학회, 2013.

손희권 외, “학교 내·외 활동 중 사고에 대한 통합 법안 연구”, 교육부, 2014.

손희권･이성기･김숙이, “외국의 학교 내･외 활동 중 사고에 관한 법률이 한국         교육법에 주는 시사점 분석”, 교육법학연구 제28권 1호, 대한교육법학         회, 2016.

송인화, “석탄산업의 산업재해 분석 및 안전관리 대책에 관한 연구”, 연세대         학교 관리과학대학원, 2000.

송효근, “학교안전사고 발생 및 공제급여 지급현황”, 교육정책포럼 제206호,         한국교육개발원, 2010.

송효근, “통계로 본 학교안전사고 현황”, 교육정책포럼 제254호, 한국교육개         발원, 2014.

신현직, “교육법과 교육기본권”, 청년사, 2003.

심창섭, “유･초등 안전교육 정책과 안전교육 활성화 방안: 학교안전교육 7대         표준안 중심으로”, 한국유아체육학회지 제17권 제1호, 한국유아체육학         회, 2016.

안승문, 학교안전공제제도 시행 30주년 기념 국회 정책토론회 토론집, 2018.

안인엽, “전라북도 교원의 학교안전사고에 대한 인식”, 고려대학교 교육대학         원 석사학위논문, 2001.

양형모, “학교안전문화 측정지표 개발에 관한 연구”, 한국교원대학교 박사학         위논문, 2017.

양희산, “학교안전사고 예방 및 보상특별법 재정에 관한 연구”, 교육정책연구         자료, 교육인적자원부, 2003.

양희산 외, “학교안전사고 통계체계 개선 및 학교안전교육 활성화 방안 연           구”, 학교안전공제중앙회, 2011.

양희산·전유창, “학교 안전기준 현황 파악·분석 및 개선방안 연구”, 학교안전         공제중앙회, 2013.

엄우섭 외, “체육 안전사고 예방 지침서 개발 연구”, 한국교육 정책연구소,          2011.

오상호, “산재보험법상 개념으로서 사고의 의미”, 법학논고 제35호, 경북대학         교 법학연구원, 2011.

오연천 외, “안전문화 정착 및 활성화 방안 연구”, 한국산업안전공단·산업안전         보건연구원, 1999.

위국환, “학교안전사고 예방제도에 관한 비교법적 연구”, 동아대학교 대학원         박사학위논문, 2019.

위국환·지상규, “학교안전교육론, 동문사, 2022.

유병열･손은혜, “한국과 일본의 학교 안전교육 비교 연구(Ⅰ): 학교 안전교육         의 배경 및 목표와 구조를 중심으로”, 한국초등교육 제29권 제1호, 서         울교육대학교 초등교육연구원, 2018.

유병태･이수진･허보영･윤지원･박소순, “어린이 놀이시설 안전사고 분석을 위         한 GIS기반 사고예방 안전정보 공유 방안”, 대한안전경영과학회지 제         116권 4호, 2014.

유문무, “위험사회와 성찰성 그리고 사회적 안전”. 경호경비연구 제8호,

2004.

유웅상 외, “교육시설 안전관리 전문기관 설립·운영 방안”, 한국교육개발원.

2014.

유웅상, “디지털 기반의 학생·학교 안전 시스템 구축방안”, 2022 학교안전포         럼 토론회 토론집, 교육부 및 학교안전공제중앙회, 2022.

유용흠, “2021 학교안전사고 실태조사”, 학교안전공제중앙회, 2022.

윤간우, “학교안전사고 통계분석 및 심층 분석에 관한 연구”, 학교안전공제중         앙회, 2015.

윤건치, “학교안전사고 보상체제에 관한 연구”, 고려대학교 교육대학원,             1991.

윤선인, “영국 초·중등학교 안전교육 현황”, 해외교육동향, 한국교육개발원,

2014.

윤선화, “아동사고 사망 요인에 따른 아동안전정책 분석”, 숙명여자대학교 대         학원 박사학위논문, 2003.

윤천근, “학교시설 안전”, 교육시설 제26권 2호, 한국교육시설학회, 2019.

이경용 외, “2012 경제발전경험 모듈화 사업: 산업재해 예방제도 구축 및 운         영”, 기획재정부, 2012.

이덕난, “일본의 안전교육 운영사례 및 한국교육에 주는 시사점: 학교방재교         육을 중심으로”, 한국교육개발원 8, 2013.

이덕난, “일본학교에서의 안전교육 동향 및 시사점”, 외국교육동향, 한국교육         개발원 2014.

이덕난, “OECD 주요국의 유·초등학교 안전교육 실태 및 한국교육에 주는 시         사점”, 국회입법조사처, 2015.

이동규, “재난 취약성이 있는 건축물의 안전에 관한 예비적 고찰: 한국과 미         국의 비교법 관점을 중심으로”, 한국위기관리 논집, 2016.

이명선, “학생, 부모, 교사의 안전 관심도가 초등학교 어린이의 안전행동에          미치는 영향”, 보건교육건강증진학회지, 제22권 제4호, 2005.

이명선 외, “안전교육 표준교재”, 행정안전부, 2011.

이명선 외, “안전사고 예방교육이 학생들의 안전의식에 미치는 영향”, 한국학         교보건교육학회지 제13권 2호, 2012.

이명선·이송이·김선혜, “화재안전교육이 고등학생의 안전행동에 미치는 영향:

계획된 행동이론을 적용하여”, 한국위기관리논집, 2013.

이명환, “유아안전교육의 연구동향”, 분석 교육의 이론과 실천 제14권 제3호,

2009.

이병태, “법률용어사전”, 법문북스, 2011.

이부하, “헌법영역에서 기본권 보호의무”, 공법학연구 제8권 제3호, 한국비교         공법학회, 2007.

이상윤, “사회보장법”, 법문사, 2012.

이세웅, “미국의 초·중등학교 안전교육 현황”, 교육정책네트워크 정보센터, 교         육부, 2014.

이승호, “산업재해 예방을 위한 안전교육실태 분석과 산업안전보건교육의 개         선방안”, 강원대학교 방재전문대학원 박사학위논문, 2011.

이시우, “독일학교의 기본구조와 학교분쟁 해결을 위한 법적 제도에 관한 연         구”, 교육법학연구 통권 제142호, 대한교육법학회, 2002.

이종규, “한국과 일본의 학교안전사고관리 및 보상제도 비교”, 보험학회지 68         권, 한국보험학회, 2004.

이종수, “행정학사전”, 대영문화사, 2009.

임원장, “중대재해 감축 로드맵의 허실”, 재단법인 피플 미래일터연구원,            2023.

임현교, “시스템 안전공학”, 한솔 아카데미, 2012.

장학현, “산업현장의 안전관리 개선방안에 관한 연구”, 울산대학교 경영대학         원, 2008.

전광석, “한국 헌법론”, 집현재, 2015.

전순호, “학교 안전사고에 대한 교원의 법적 책임에 관한 연구”, 한국안전교         육학회지 제2권 1호, 한국안전교육학회, 1998.

정수정, “독일의 초·중등학교 안전교육 현황”, 해외교육동향, 한국교육개발원,         2014.

정정길 외, “정책학원론”, 대명출판사, 2010.

정정일, “학교안전사고의 현황과 개선방안: 학교안전공제회를 중심으로”, 융합         보안 논문지 제16권 제1호, 한국융합보안학회, 2016.

정지범 외, “안전 사각지대 발굴 및 효과적 관리 방안 연구”, 한국행정연구          원, 2015.

정진우, “산업안전보건관리의 이론과 실제”, 중앙경제, 2015.

정필운·조인식, “학교에서 안전교육에 대한 비판적 연구”, 법과 인권교육연구,

제8권 제2호, 2015.

정필운·차재홍, “학교안전법에 대한 입법평가”, 공법연구 제45집 제1호, 한국         공법학회, 2016.

제무성·정재회, “시스템 안전공학개론”, 신광문화사, 1999.

조  용, “학교안전교육 7대 표준안과 인성 덕목의 상호연계성 확보에 관한 연         구”, 학습자중심교과교육연구 제22권 제4호, 2022.

조인식, “학교안전교육의 문제점과 개선방안”, 현안 보고서 제249호, 국회입         법조사처, 2014.

조인식·정필운, “학교에서 안전교육에 대한 비판적 연구”, 법과 인권교육 연구         제8권 제2호, 한국법과 인권교육학회, 2015.

조흠관, “학교안전교육 7대 표준안에 관한 중학교 교사의 인식 분석”, 한국교

원대학교 교육정책전문대학원 석사학위논문, 2019.

주종미, “학교체육 현장에서 발생할 수 있는 주요 법적 책임에 관한 논의”,          스포츠엔 터테인먼트와 법 제18권 제2호, 한국스포츠엔터테인먼트법         학회, 2015.

차우규 외, “학교안전사고 예방을 위한 실태조사 연구”, 학교안전공제중앙회,         2015.

차우규·표석환, “학교안전관리와 안전교육론”, 양서원, 2016.

차우규･표석환, “무과실책임주의에 기반한 학교안전사고 예방 모형 수립을 통         한 학교안전정책 선진화 방안 연구”, 한국방재학회논문집 제17권 5호,         한국방재학회, 2017.

차우규·표석환, “2019 학교안전사고 예방에 관한 실태조사 연구”, 교육부 및         학교안전공제중앙회, 2020.

채정식, “중대재해처벌법의 위헌적 요소에 대한 개선방안”, 동아대학교,

2023.

최미리·박정훈, “학교 안전사고가 교사의 교육활동에 미치는 영향”, 한국경호

경비학회지 제14호, 2007.

최  은, “학교안전 행정법제에 관한 연구”, 한국교원대학교 교육정책전문대학         원, 2016.

최인범·정용승, “안전교육”, 21세기교육사, 1997.

최현미, “학교안전사고 피해구제에 관한 법제도 개선 연구”, 동아대학교 대학         원 박사학위논문, 2020.

최현주･최관, “미국, 영국, 일본의 어린이 학교 통학버스 안전관리정책 비교분         석: 지역사회안전을 중심으로”, 한국사회안전학회지 제11권 제1호, 한         국사회안전학회, 2016.

표석환, “학교안전 제도의 현황 및 과제”, 2022 학교안전포럼 토론회 토론집,         교육부 및 학교안전공제중앙회, 2022.

표시열, “교육법(이론･정책･판례)”, 박영사, 2008.

하연섭 외, “위험사회와 국가 정책”, 박영사, 2015.

한영수, “한국의 소방안전교육에 관한 연구: 초·중·고등학생을 중심으로”, 동         국대학교 행정대학원 석사학위논문, 2004.

한종극, “학교안전계획 작성가이드”, 새로운 제안, 2016.

한창희 외, “방재정책 개선방안에 관한 연구: 「재난 및 안전관리 기본법」 개         정안을 중심으로,” 손해사정학회 발표논문, 2014.

허  억, “아이들이 안전한 대한민국, 그렇게 어렵나요?”, 뉴스1, 2023.

홍완식, “안전권 실현을 위한 입법정책”, 유럽헌법연구 통권 14호, 유럽헌법         학회, 2013.

황경식, “학교특성에 따른 학교안전사고 분석: 충청북도 학교를 중심으로”, 한         국교원대학교 교육정책전문대학원 석사학위논문, 2018.

황영아, “학교안전 실태 분석: 경기도 소재 학교를 중심으로”, 한국사회안전

학회지 제11권 1호, 한국사회안전학회, 2016.

2. 외국 문헌

Abfall wirts chafts plan. Abfälle aus Einrichtungen des Gesundheith-

eitsdienstes. Brown, R. S. et al., 1992.

Arboleda, C. A., & Abraham, D. M. Fatalities in trenching operations         -Analysis using models of accident causation. J ournal of             Construction Engineering and Management, 130(4), 273-280,          2004.

Arnold Kamis. Beverly K. Kahn, Synthesizing Huber’s Problem               Solving and Kolb’s Learning Cycle: A Balanced Approach to          Technical Problem Solving. Information Systems &  Operatio-

ns Management Department. Sawyer Business School. Suffolk

University, 2009.

Bayerischer Landes-Sportverband e.V., Die Sportversicherung, ARAG

Sportversicherung, 2012.

Danielle Weatherbya, “Opening The “Snake Pit”: Arming Teachers In

The War Against School Violence And The Government-              Created Risk Doctrine, 48 Conn. L. Rev. 119, 2015.

Lars Harms-Ringdahl(), Guide to safety analysis for accident                 prevention, Stockholm; IRS Riskhantering AB, 2013.

Health and Safety Executive(HSE), “Incident reporting in schools             (accidents, diseases and dangerous occurrences) Guidance            for employers.

H. George Frederickson, KevinB. smith, The Public Administration           Theory Primer, 2012.

Heinze, Rolf G, Anna-Lena Schonauer, Ktrin Schneiders, Stephan            Grohs & Claudia Ruddat, “Sozialunternehmen in                      Deutschland”, Social Entrepreneurship im etablierten                 Wohlfahrtsstaat. Aktuelle enpirische Befunde zu neuen und           alten Akteuren auf dem Wohlfahrtsmarkt, Stephan A.                 Jansen, Rolf G. Heinze and Markus Beckmann(Hrsg.),                  Wiesbaden : Spring, 2013.

Hollnagel, E. Barriers and accident prevention. Aldershot, UK:               Ashgate Publishing Limited, 2004.

H. W. Heinrich, Industrial Accident Prevention, Connecticut; Hartfor-

d, Conn, 1941.

H.W. Heinrich 외, 이근희 역, 산업재해 방지론, 청문각, 1990.

John Downer, Anatomy of a Disaster: Why Some Accidents Are              Unavoidable, London; LSE, 2010.

Kim, J, Field, T., & Hassel, B. C “Autonomous District Schools: A             New Path to Growing High-Quality, Innovative Public Schools”,              American Educational Research Journal, Walton Family Foudation,         2019.

Riojas, Jesse G, “The impact of the Safe Schools Healthy Students

Initiative on academic achievement of high school students”,

Texas A&M University, 2014.

RoSPA, Managing safety in schools and colleges, 2012.

Ulrich Beck 저, 홍성태 역, “위험사회: 새로운 근대성을 향하여”, 새물결,          2006.

University of Oxford, School exclusion risks after COVID-19, Econo-

mic and Social Research Council, 2020.

V. Bar, Empfehlen sich gesetzgeberische Maßnahme zur rechtlichen

Bewältigung der Haftung für Massenschäden?, Gutachten für          den 62. Deutschen Juristentag, 1998.

V. Bar, Gemeineuropäisches Deliktsrecht I, 1996.

Zweigert-Kötz, Einführung in die Rechtsvergleichung, 3. Aufl., 1996.

WHO. Manifesto for safety communities, Safety-A universal concern         and responsibility for all, Adopted in Stockholm, Sep. 20th           1989. The first world conference on accident and injury              prevention. 1989.

WHO, Injury Surveillance Guidelines. 2001.

阿部　譲 外, “新時代における過失相殺法理の在り方”, 法律学研究 第55号,

2016.

加藤永一, “學校敎育契約”, 現代契約法大系 第7卷, 有斐閣, 1984.

加藤一朗, “不法行爲”, 東京: 有斐閣, 1997.

内藤 朝雄, “学校安全コーナー: 子どもが安心して学ぶ権利の保障のために

(第25回)学校における閉鎖空間の問題: 取手市中3生徒自殺事件か

ら普遍的な問題を考える”, 「季刊教育法」 第202号, 2018.

麦倉 哲･七木田 俊･菊地 洋, “学校安全教育･防災教育における附属中学校           との連携”, 岩手大学教育学部プロジェクト推進支援事業教育実践 研         究論文集(6), 2019.

渡邊正樹, “學校安全と危機管理”, 大修館書店, 2006.

文部科學性, “生きる力をはぐくむ学校での安全教育:安全教育参考資料”, 日本         文部科學性, 2010.

文部科學省, “學校安全の推進に関する計劃”, 2012.

文部科学省, “高等學校學習指導要領”, 2015.

文部科学省, “いきる力” をはぐくむ学校での安全教育, 2015.

文部科学省, “いきる力” を育む防災敎育の展開, 2015.

文部科学省, “学校安全計画の策定及び危険等発生時対処要領の作成について”,         2018.

文部科学省, “生きる力｣をはぐくむ学校での安全教育 日本体育･学校健康 セン         ター”, 2019.

日本體育･學校健康センター,“學校における死亡･障害事例と事故防止の留意           点”, 2002.

赤田信一外11名, “新みんなの保健5.6年”, 敎師用指導書 『朱書き編』, 東京:          學習硏究社, 2005.

喜多明人, 橋本恭宏, 船木正文 他, “解説 学校安全基準不磨書房”, 2008.

3. 기타 자료

경기도교육청, 행복을 지키는 안전교육 길라잡이, 2013.

경제협력개발기구(OECD) 홈페이지. <www.oecd.org>

고용노동부, 산업재해 현황분석, 2011∼2019.

고용노동부, 제4차 산재 예방 5개년 계획(2015∼2019), 2015.

교육과학기술부, 학생 보호 및 학교 안전 강화를 위한 개선방안, 2012.

교육부, 2014년도 국가 안전관리 집행계획, 2015.

교육부, 2016~2018년도 학교안전사고 예방에 관한 기본계획, 2015.

교육부, 수학여행계·수련활동 등 현장체험학습 운영 매뉴얼, 2015.

교육부, 시･도 교육청별로 운영되던 학교안전공제회, 단일조직으로 통합 추진,

2015.

교육부, 교육 분야 안전종합 대책, 2016.

교육부, 학교안전교육 7대 표준안, 2016.

교육부, 학교안전교육 실시 기준 등에 관한 고시, 2016.

교육부 보도자료, 제2차 교육환경보호기본계획(2018-2022) 발표, 2017.

교육부 외, 2018 학교안전사고 예방을 위한 실태조사 연구, 2018.

교육부, 2019~2021년도 학교안전사고 예방에 관한 기본계획, 2018.

교육부, 학교안전사고관리지원개선방안, 2020.

교육부, 학교안전사고 예방은 강화하고, 보상도 더욱 확대, 2020.

교육부 외, 2019년 학교안전사고 통계, 2020.

교육부, 제3차 학교안전사고 예방 기본계획, 교육부, 2021.

교육인적자원부 교육과정정책과, 사례로 살펴본 안전생활, 2003.

교육통계서비스. <http://kess.kedi.re.kr>.

국가법령정보센터. <https://www.law.go.kr>.

국가인권위원회 정책교육국, 기본권 보장 강화를 위한 헌법 개정안 공개토론         회 자료집, 2017.

국민재난안전포털. <www.safekorea.go.kr>

국제신문, ‘청동초 참사’ 영도구, 스쿨존 화물차 통행 제한, 2023. 11. 29.

국회의안정보시스템. <http://www.kms.assembly.go.kr>.

나무위키, 2023년 10월 검색

네이버 지식백과, 2023년 11월 검색

뉴스1, ‘부산 스쿨존 참사’ 사고 업체 대표 징역 2년 6개월…직원 3명은 집

유, 2023. 9. 20.

대한간호학회, 간호사대사전, 한국사전연구사, 1996.

대한산업안전협회, 2011.

도로교통공단, 교통사고분석시스템. <http://tass.koroad.or.kr>.

동아일보, 부산시, 비탈길 스쿨존에 튼튼한 울타리 세운다, 2023. 11. 24.

미국 교육부. <http://www.ed.gov/index. html>

미국 국토안보부 연방비상사태관리국. Federal Emergency Management           Agency, About FEMA. <https://www.ready.gov/be-informed>.

버지니아주교육부 홈페이지. <https://doe.virginia.gov/teaching/licensure

/boe/index.shtml>.

버지니아주법전. <https://law.lis.virginia.gov/admincode/title8>.

버지니아주의회. <http://law.lis.virginia.gov/vacode/title22.1/chapter14

/section22.1279.8>.

법제처, 「학교안전법」 및 「산업안전보건법」 등 검색

보건복지부, 제1차(2015∼2019) 아동정책 기본계획, 2015.

서울시교육청, 학생안전매뉴얼, 2014.

서울특별시학교안전공제회 홈페이지. <www.ssia.or.kr>

안전행정부, 국가안전관리기본계획(2010~2014), 2011.

영국 보건안전팀(HSE). Health and Safety Executive, Available at

<http://www.hse.gov.uk>.

위키백과, 2023년 9월 검색

일본 문부과학성, 小学校学習指導要領, 2008.

일본 사이타마현교육위원회, 安全敎育指導資料, 2010.

일본 야마구치현교육위원회, 山口県学校安全推進計画, 2015.

전국매일신문(2022.2.10.).

중앙일보, 스쿨존 안전점검 4만7000건 적발했지만…승아·은결이 못지켰다,

2023. 5. 18.

통계청 국가통계포털. <www.kosis.kr>.

표준국어대사전. <https://stdict.korean.go.kr>.

학교안전공제중앙회. <https://www.ssif.or.kr>.

학교안전공제중앙회, 2019년도 사고 발생 및 공제급여 보상 통계, 2020.

학교안전공제중앙회, 2019년도 학교안전사고 분석 통계, 2020.

학교안전정보센터. <https://schoolsafe.kr>.

학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률 해설서, 2014.

한국산업안전공단, 안전교육 시범학교 운영 결과 모음집, 한국산업안전공단,          2001.

한국산업안전공단, 한국산업안전보건공단 30년사, 안전보건공단, 2017.

한국산업안전보건공단, 주요 산업재해 통계, 2020.

한국청소년개발원, 안전사고대비훈련활동, 인간과복지, 1994.

한국행정연구원, 코로나19 이후 정부조직관리 방향, 2020.

해외교육동향, 2016.

해외교육동향 376호 기획 기사, 한국교육개발원 교육정책네트워크, 2020.05.

27.

행정안전부, 선진 안전문화 정착을 위한 선진국 제도･프로그램 연구, 2015.

CBS, 부산 영도구 스쿨존 사고낸 70대 업체 대표 구속, 2023. 5. 12.

JTBC, ‘한블리’ 아수라장 된 등굣길…‘부산 영도구 스쿨존 사고’, 2023. 6. 1.

부록

1. 학생 대상 설문지

<학생 대상 설문지>

안녕하세요?

본 설문지는 여러분이 학교에서 경험하고 인식한 (1) 학교안전사고 예방활동(안전교육 포함) (2) 학교안전사고 발생 후 대응 (3) 학교안전 관련 정책 등을 파악하여 ‘학교안전 관련 법과 제도의 문제점을 분석하고 바람직한 개선방안’을 내놓기 위한 조사 자료입니다.

작성한 설문지는 컴퓨터에 의해 기호화하여 통계학적으로 처리되므로 조사 자료는 연구목적 이외에는 개별적으로 사용하지 않습니다. 또한 개별 정보를 확인할만한 성명이나 연락처는 기록하지 않기 때문에 제출한 설문지는 누구의 것인지도 모릅니다.

여러분이 성실하게 응답해 준다면, 보다 체계적이고 실효성 있는 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템 구축을 위한 대안 마련에 큰 도움이 될 것입니다. 고맙습니다.

2023년 9월

가천대학교 박사과정 국가안전관리 전공

김 형 태

※ 본 설문지에서 ‘학교안전사고’라 함은 교육활동 중에 발생한 사고로서 학생·교직원 또는 교육활동참여자의 생명 또는 신체에 피해를 주는 모든 사고 및 학교급식 등 학교장의 관리·감독에 속하는 업무가 직접 원인이 되어 학생·교직원 또는 교육활동참여자에게 발생하는 질병으로서 대통령령이 정하는 것을 말합니다.

※ <학교안전사고 발생 및 대응 관련 질문>

다음 문항은 학교안전사고에 대해 알아보기 위한 질문입니다. 잘 읽고 답해 주세요.

1. ‘유치원부터 고등학교까지’ 학교에서 내가 경험한 안전사고는?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 골절(뼈가 부러짐)            ② 염좌(관절 부위가 붓고, 빨개지고, 통증이 생김)

③ 탈골(뼈가 제 위치에서 벗어남)       ④ 외상(상처)         ⑤ 타박상(멍)

⑥ 안구 등 눈 손상    ⑦ 치아 손상    ⑧ 고막 등 귀 손상    ⑨ 척추 손상

⑩ 화상               ⑪ 기타(자세히):

2. 내가 경험한 안전사고 발생의 원인은?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 학생 자신에 의한 사고          ② 학생 상호 간에 의한 사고

③ 교사에 의한 사고               ④ 학교시설 또는 설비, 체육기구에 의한 사고

⑤ 학교 밖 설비 또는 시설에 의한 사고  ⑥ 교통사고  ⑦ 기타(자세히):

3. 내가 사고 당한 시간은?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 등교시간                        ② 아침자습시간      ③ 교과(수업)시간

④ 점심시간, 쉬는시간 등 휴식시간   ⑤ 체육시간          ⑥ 조회, 종례시간

⑦ 청소시간  ⑧ 하교시간  ⑨ 방과후학교 프로그램시간(보충수업, 야간자율학습 등)

⑩ 체육대회, 동아리활동, 학생회, 축제 등 교내 특별활동

⑪ 교외현장학습시간(소풍, 수련회, 수학여행, 견학, 백일장, 사생대회, 현장실습 등)

⑫ 기타:

4. 내가 사고 당한 장소는?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 교실 ② 복도 ③ 계단 ④ 운동장(체육관) ⑤ 특별교실(과학실, 미술실, 실습실 등)

⑥ 식당 및 매점 ⑦ 교문 입구(통학로       ⑧ 학교 주차장     ⑨ 기타:

5. 그동안 학교에서 사고 당한 횟수는?(유, 초, 중, 고 재학 중 모두 포함)

① 전혀 없다   ② 1∼2회   ③ 3∼4회   ④ 5∼6회   ⑤ 7회 이상

6. 학교에서 안전사고를 당했을 때 취한 대응 처치입니다.

6-1. 사고 발생했을 때 치료받은 곳은 어디인가?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 교실   ② 보건실   ③ 병원   ④ 집(가정)   ⑤ 기타:

6-2. 사고가 발생했을 때 치료해 준 사람은?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 담임 선생님    ② 교과 선생님    ③ 보건 선생님    ④ 의사 선생님

⑤ 부모님         ⑥ 기타:

6-3. 사고가 발생했을 때 병원에 가야 한다는 판단은 누가 했나?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 담임 선생님    ② 보건 선생님    ③ 다른 교직원    ④ 부모님

⑤ 학생 혼자 스스로                 ⑥ 기타:

6-4. 병원에 데려간 사람은 누구인가?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 담임 선생님     ② 보건 선생님    ③ 다른 교직원    ④ 부모님

⑤ 119구급차       ⑥ 학생 혼자 스스로                ⑦ 기타:

6-5. 사고 발생 후 병원에 도착할 때까지 시간은 얼마나 걸렸나?

① 1시간 이내      ② 2시간에서 3시간      ③ 4시간에서 5시간

④ 하교 후         ⑤ 다음 날              ⑥ 며칠 후          ⑦ 기타:

7. 학교안전사고 발생 후 치료비 청구 관련 질문입니다.

7-1. 사고 이후 치료비 등을 학교안전공제회에 청구한 적 있나?

① 전혀 없다   ② 1∼2회   ③ 3∼4회   ④ 5∼6회   ⑤ 7회 이상

7-2. 학교안전공제회에 치료비를 청구한 사람은 누구인가?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 담임 선생님     ② 보건 선생님      ③ 학교안전공제회 담당자

④ 다른 교직원     ⑤ 부모님           ⑥ 학생이 직접    ⑦  기타:

7-3. 학교안전공제회에 치료비를 청구하지 않은 이유는?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 그런 제도가 있는지 몰라서     ② 귀찮아서      ③ 금액이 얼마 되지 않아서

④ 신청 절차가 복잡해서          ⑤ 어디로, 어떻게 신청하는지 몰라서

⑥ 선생님이 부담스러워할까 봐    ⑦ 기타:

7-4. 학교안전공제회의 치료비 보상(의료비 지급)에 대해 만족하나?

① 매우 만족한다   ② 만족한다   ③ 보통이다   ④ 만족하지 않는다

⑤ 매우 불만족스럽다

7-5. 불만족스러운 이유는 무엇인가?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 치료비에 비해 보상비가 너무 적어서  ② 치료비 보상이 너무 늦게 지급돼서

③ 간병비 지원 등 보상 안 되는 게 많아서

④ 학습결손에 대한 대책과 비용 지원이 없어서  ⑤ 기타:

7-6. 사고 대응 및 피해구제 강화, 적정한 보상을 위한 합리적 개선 방법은?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 금융기관 수준의 빠른 청구시스템 도입으로 학생·학부모의 만족도 향상

② 큰 사고의 경우, 자동차보험처럼 현장 방문 통한 학교안전사고 분쟁 제로화(학교안전공제회 직원이 나와서 대응 및 처리)

③ 치료비 100% 보상 등 충분한 치료비 지급

④ 빈번한 학교안전사고 관련 분쟁 요소 연구 및 해결방안 강구

⑤ 현실과 시대적 요구를 따라가지 못하는 「학교안전법」 등 행정법제 개정

⑥ 무상교육을 넘어 이제는 고교 졸업 시까지 의료비 무상으로 나아가야

⑦ 기타 :

※ <학교안전교육(예방활동)에 관한 질문>

다음 문항은 학교안전교육에 대한 질문입니다. 잘 읽고 대답해 주세요.

8-1. 학교에서 안전교육을 받아본 적이 있나?

① 전혀 받아 본 적이 없다. ② 1년에 1회 ③ 학기마다 1회 ④ 학기마다 2∼3회

⑤ 매달 1번씩(한 학기에 4회 정도)  ⑥ 매주마다 1회 이상  ⑦ 기타:

8-2. 학교에서 받았던 안전교육 내용은 무엇인가?(해당하는 항목에 모두 √ 표시)

① 위생안전교육(손 씻기, 식중독 예방, 금연 등)

② 교통안전교육(횡단보도, 인도, 자전거 등)

③ 위험한 장소에 대한 안전교육(물놀이, 등산, 승강기, 계단 등)

④ 위험한 물질에 대한 안전교육(칼, 가위, 송곳, 화학약품 등)

⑤ 유괴, 미아 사고 및 성폭력에 대한 안전교육(유괴, 미아, 성추행 시 대처법 등)

⑥ 스포츠 및 활동, 놀이 안전교육(체육시간, 운동기구, 체험학습, 소풍 등)

⑦ 환경 및 공해에 대한 안전교육(지진, 황사, 태풍 등 재난 및 재해)

⑧ 화재 및 화상에 대한 안전교육(화재, 소화기, 화상 등)

⑨ 동물이나 곤충에 대한 안전교육(뱀과 벌의 독, 기타 동물교육 등)

⑩ 인명구조 관련 안전교육(심폐소생술, 인공호흡법, 수상구조법 등)

⑪ 위험인지 감수성과 위험상황 대처능력을 길러주는 위험교육(차량 돌진 상황 가정, 시설물 추락 상황 가정, 지진과 화재 가정한 대비훈련 등)

⑫ 참여형 체험과 같은 안전교육(안전체험관에서의 체험교육, 몸으로 직접 해보는 심장제세동기, 소화기 사용법 등)

⑬ 실감 나는 영상 활용 안전교육(VR, 컴퓨터게임과 같은 생생한 영상을 활용한 안전교육)

⑭ 소방대원 등 안전 전문가 초빙 안전교육(소방대원, 안전 전문 강사 초빙 교육)

⑮ 기타 :

8-3. ‘학교안전 7대 표준안’에 의한 안전교육에 대해 잘 알고 있나?

① 아주 많이 알고 있다.    ② 조금 알고 있다.    ③ 보통이다.

④ 솔직히 잘 모르겠다.     ⑤ 전혀 모른다.

9-1. 학교에서 받았던 안전교육(예방활동)에 대하여 만족하나?

① 매우 만족한다.           ② 약간 만족한다.       ③ 보통이다.

④ 약간 만족하지 않는다.    ⑤ 매우 만족하지 않는다.

9-2. 불만족스러운 이유는 무엇인가?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 안전교육 내용이 실효성이 부족해 도움이 되지 않는다.

② 너무 뻔한 내용으로 재미없다.

③ 안전수칙의 습득 등 너무 이론·규칙 중심의 안전교육이라서 따분하다.

④ 주입식 교육, 시간 때우기식 교육 등 틀에 박힌 교육방식에 지루하다.

⑤ 기타:

10-1. 학교 안전교육(예방활동)이 필요하다고 생각하나?

① 반드시 필요하다      ② 약간 필요하다   ③ 보통이다

④ 별로 필요하지 않다   ⑤ 전혀 필요하지 않다

10-2. 바람직한 안전교육(예방활동)을 위해 필요한 교육내용은 무엇인가?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 안전매뉴얼, 지침전달위주, 안전수칙 준수 등 이론·규칙 중심의 반복하는 안전교육

② 비록 간접경험일지라도 VR, 컴퓨터게임과 같은 영상매체를 통한 생생하고 실감나는 안전교육

③ 학교안전을 위협하는 위험과 사고 원인을 약화, 제거하는 위험성 교육, 즉 피부에 와 닿는 실효성 있는 안전교육

④ 안전체험관, 또는 심폐소생술 체험처럼 직접 학생이 몸으로 움직이는 참여형 체험교육

⑤ 기타:

※ <학교안전사고 관련 법과 제도 개선 및 정책 변화>

11. 세월호 사고 이후 교육부와 교육청 차원에서 학교안전사고를 줄이기 위해 애쓰고 있는데도, 왜 학교안전사고는 줄지 않고 계속 증가한다고 생각하나?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 학생 개인의 안전의식 부족과 부주의

② 학교의 예방활동 소홀과 안전관리 및 대응 미흡

③ 안전보다 공부가 더 중요하다는 학교 및 사회적 분위기

④ 학교안전사고를 줄여보겠다는 법과 제도 등 정책적 의지 부족

⑤ 예방 활동 예산 부족과 안전교사 없는 안전교육 등 국가 차원의 지원 부족

⑥ 안전 선진국 수준의 합리성과 효율성 높은 학교안전관리시스템을 구축하지 못해서

➆ 기타:

12. 학교안전사고를 예방 및 저감하기 위해 어떤 노력을 해야 하나?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 안전의식 향상 등 학생 개인의 노력이 필요하다.

② 학교 차원에서 안전사고가 나지 않도록 더욱 세심하게 노력해야 한다.

③ 교육청과 교육부 차원에서 정책적 의지를 가지고 꾸준히 노력해야 한다.

④ 국가 책임을 강화하는 차원에서 충분한 예산 지원 및 인력 확보 등이 필요하다.

➄ 정확한 안전사고 원인 파악 및 재발 방지책을 세워 비슷한 사고가 나지 않도록 노력해야 한다.

➅ 주먹구구식 안전행정과 보여주기식 예방교육에서 벗어나 구체적인 매뉴얼과 과학적인 시스템에 의해 작동되는 학교안전체계가 필요하다.

➆ 기타:

13. 보다 안전한 학교를 만들기 위해, 필요한 법과 제도는? (해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 지금의 법과 제도로도 큰 문제가 없어 보인다.

② 학교안전 법·제도를 산업안전 법·제도 수준으로 강화하여, 보다 실효성 있는 학교안전사고 예방 및 대응 정책을 시행할 필요가 있다.

③ 20여개 정도로 흩어져 있는 학교안전 관련 법률들을 종합화할 수 있는 헌법적 성격의 ‘학교안전기본(기준)법’을 제정, 통일성 있게 체계화할 필요가 있다.

④ 미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 등 주요 안전 선진국들의 학교안전 법제 중 우수사례를 벤치마킹해 우리나라 학교안전행정시스템의 효율성을 높일 필요가 있다.

➄ 학생, 교직원 등 학교 현장·교육 주체들의 이유 있는 목소리와, 학교안전 전문가들의 타당한 목소리를 학교안전 행정법제에 적극 반영할 필요가 있다.

➅ 기타 :

14. 보다 안전한 학교를 만들기 위한 구체적인 정책은?(해당하는 문항에 모두 √ 표시)

① 학생안전사고의 범위를 신체적 손상뿐만 아니라 질병과 정신건강까지 포함하는 등 확대할 필요가 있다.

② 학교안전사고는 학생의 부주의에 의해 발생한다는 편향된 시각에서 벗어나, 평상 시 안전사고와 비상 시 재난사고를 구분하는 등 보다 과학적인 시스템을 구축할 필요가 있다.

③ 인쇄물 중심의 강의식, 단편적 안전교육을 탈피하여 학생들이 직접 참여하는 체험형 안전교육 등 실질적으로 도움이 되는 안전교육으로 전환할 필요가 있다.

④ 학생들의 연령과 발달 단계에 따른 안전교육의 영역을 구분하여, 학생들의 수준에 걸맞은 안전교육을 실시할 필요가 있다.

⑤ 현장 밀착형, 과학적, 체계적인 시스템 구축으로 현실적이지 못한 법령 정비와 제도 혁신을 통해 보다 안전한 교육환경을 구축할 필요가 있다.

⑥ 보건교사, 사서교사, 상담교사를 두듯 학교마다 안전전담교사를 두어 학교안전사고 예방 및 관리, 대응에 구심점 역할을 하도록 할 필요가 있다.

➆ 표준화된 성과지표(안전지수)의 개발과 활용 등 보다 효율적인 학교안전시스템을 구축해야 하고, 보상 못지않게 예방(안전교육)에도 심혈을 기울일 필요가 있다.

⑧ 산업안전보건법이 8% 이상을 예방사업에 투입하여 산업재해를 줄이는 것처럼, 학교안전법도 개정하여 8% 이상을 예방활동에 지출하도록 의무화할 필요가 있다.

➈ 안전 선진국처럼 체계적인 시스템과 실효성 있는 매뉴얼에 의해 학교안전사고 예방 및 대응이 효율적으로 작동되도록 할 필요가 있다.

15. 끝으로 학교안전사고 줄이고, 보다 안전한 학교를 위한 ‘실효성 있는 개선방안’이 있으면 구체적으로 적어주세요.

- 설문에 성실하게 답해 주어 고맙습니다. -

2. 학교안전 전문가 질의서

학교안전 전문가 질의서

안녕하십니까?

학교안전을 위해 늘 수고 많으십니다.

제가 학교안전사고를 조금이라도 줄여보고, 실효성 있는 방법을 찾아보고자 하는 절박한 마음에서, ‘학교안전사고 예방에 관한 법제 연구’라는 주제로 논문을 쓰고 있습니다. 1. 「학교안전법」과 「산업안전보건법」 비교 분석 2. 해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색 3. 학교안전 관련 여러 법제 고찰 및 개선방안 제시 등 세 가지에 초점을 맞춰 연구하고 있습니다.

다름 아니라, 위 세 부문에 대해, 질적 연구 차원에서 학교안전 전문가들의 비판과 깊이 있는 견해를 듣고자 합니다. 바쁘시겠지만, 학생과 학교안전을 생각하는 마음으로 질문에 성심성의껏 답변해주시면 큰 도움이 될 것입니다. 전문가다운 소중한 응답 내용은 요약 정리해서 논문 ‘학교안전 전문가 질의응답’ 항목에 싣고자 합니다.

참고로 보내주신 답변은 연구 목적 이외에는 사용하지 않겠습니다. 성실하게 말씀해 주신 답변 내용은 보다 체계적이고 실효성 있는 학교안전사고 예방 및 대응, 그리고 학교안전관리시스템 구축을 위한 대안 마련에 큰 도움이 되리라 믿습니다. 고맙습니다.

2023년 6월

가천대학교 박사과정 국가안전관리 전공

김 형 태

1. 학교안전 법제와 산업안전 법제 비교 분석

학교안전 법제와 산업안전 법제 비교 분석 후에, 비교우위를 점하고 있는 산업안전 법제로부터 학교안전 법제에 적용할 시사점을 제시하고자 합니다. 이에 대한 전문적인 견해와 의견을 구체적으로 말씀해 주시면 고맙겠습니다.

(1) 학교안전사고를 예방하기 위해 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」(이하 「학교안전법」)이 있고, 산업재해를 예방하기 위해 「산업안전보건법」이 있다. 그런데 산업재해는 점차 줄고 있는데 반해, 학교안전사고는 매년 계속 증가 추세다. 왜 이런 차이가 날까? 그 원인은 무엇이고, 차이를 줄이기 위한 구체적인 방법은?

=>

(2) 학교안전사고를 줄이기 위해 학교안전 법제를 산업안전 법제 수준으로 강화하여, 보다 체계적이고 실효성 있는 예방정책을 시행하면 학교안전사고는 줄어들 것으로 보나?

=>

(3) 고용노동부와 산업계는 28년 만에 「산업안전보건법」을 전면 개정, 산재 예방을 위한 법·제도적 기틀을 마련하였고, 처벌조항이 미약하다는 인식 아래 「중대재해처벌법」 제정까지 제정하였다. 이러한 입법 의지에 대한 평가는?

=>

(4) 세월호 사고 이후, 「학교안전법」을 크게 개정하였다. 예방활동과 안전교육에 대한 내용도 강화하였다. 그럼에도 실효성 없다는 비판을 받고 있다? 왜 그런가?

=>

(5) 「학교안전법」도 여러 번의 개정 작업을 했으나 여전히 미흡하다는 비판에서 자유롭지 못하다. 시대의 변화와 학교 현장의 요구에 발맞춘다는 의미에서 산업안전 법제처럼 대대적인 개정 작업이 필요한 시점이라고 보는데, 어떻게 생각하나?

=>

(6) 산업재해의 경우 예방업무는 ‘한국산업안전보건공단’이, 보상업무는 ‘근로복지공단’으로 이원화하고 있다. 「학교안전법」도 개정하여 예방과 보상업무를 분리하자는 의견에 대해?

=>

(7) 현실적으로 지금 당장 산업안전 법제처럼 두 법으로 이원화하는 분리 대응이 어렵다면, 급한 대로 「학교안전법」에도 학교안전사고 예방에 대한 재원 규모를 구체적으로 명시하자는 주장에 대해?

=>

(8) 「학교안전법」과 「학교보건법」을 통합, 「학교안전보건법」이라는 단일한 법률 체계로 개선할 필요성이 있다는 주장에 대해?

=>

(9) 학교안전사고 예방의 실효성을 높이기 위한 정책수단이 있어야 한다는 견해에 대해?

=>

(10) 학교안전사고 발생 원인을 분석 및 재발 방지 계획 등 체계적이고 효율적인 예방시스템을 구축·운영해야 한다는 견해에 대해?

=>

(11) 「중대재해처벌법」의 의미를 새겨 교육감과 교육청, 교육부장관과 교육부 등 교육행정기관의 책무를 강화해야 한다는 견해에 대해?

=>

(12) 「학교안전법」의 실효성을 높이기 위해 처벌조항을 강화할 필요가 있다는 주장에 대해?

=>

2. 해외 학교안전 법제로부터의 적용점 탐색

미국, 영국, 독일, 일본, 핀란드 등 주요 국가의 학교안전 법제를 살펴보고, 좋은 정책과 우수사례를 벤치마킹할 필요가 있어 보입니다. 다시 말해, 우리나라 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템이 보다 실효성 있게 작동하도록 몇 가지 적용 및 시사점을 제시하고자 합니다. 이에 대한 전문적인 식견을 구체적으로 말씀해 주시면 고맙겠습니다.

(1) 학교 안전관리 책임을 명확히 하고 학교안전교육을 지원하는 법제의 명문화와 「학교폭력예방법」, 「학교안전법」, 「학교보건법」, 「학교시설법」 등을 「학교안전보건법」으로 통폐합할 필요가 있다는 견해에 대해?

=>

(2) 국가 책임을 강화하는 차원에서 충분한 예산 지원과 인력 확보 및 교직원의 안전 전문성 향상을 위한 제도 마련, 그리고 일원화된 전문기관 등이 필요하다는 견해에 대해?

=>

(3) 형평성 차원에서라도 「학교안전법」을 「산업안전보건법」 수준으로 업그레이드할 필요가 있고, 독일의 사회보험 수준으로 학교안전공제회의 역량을 제고할 필요가 있다는 견해에 대해?

=>

(4) 안전교육을 포함한 예방활동과 학교안전관리를 긴밀하게 연결하는 체계적이고 합리적인 시스템 구축이 절실하다는 견해에 대해?

=>

(5) 예방활동과 안전교육의 패러다임 전환이 필요하다는 견해에 대해?

=>

(6) 평소 지역사회의 유관기관·단체 등과 안전시스템을 긴밀하게 공유, 연계할 필요가 있다는 견해에 대해?

=>

(7) 실효성 있는 학교안전 위험성 평가 등을 실시하여 사고 발생률을 낮출 필요가 있다는 견해에 대해?

=>

(8) 학교 경비와 보안을 더욱 강화할 필요가 있다는 견해에 대해?

=>

(9) 우리나라도 ‘갭 이어(Gap Year)’와 같은 제도를 검토할 필요가 있다는 견해에 대해?

=>

3. 학교안전 관련 여러 법제 고찰 및 개선방안 제시

학교안전 관련 법률에는 「학교안전법」 외에도 많이 있습니다. 학교안전 관련 법률들은 대체로 학교안전권 확보 차원에서, 헌법정신과 및 「교육기본법」의 기조에 따라 제정되었습니다. 그러나 시대적 요구와 사회적 추세, 각기 다른 단체·기관들의 입법 요구에 따라 그때그때 급하게 만들어진 경우도 있다 보니, 직간접적으로 학교 안전과 관련된 법제가 무려 20여 개가 넘습니다. 즉 「교육기본법」, 「초·중등교육법」, 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」, 「국민안전교육 진흥기본법」, 「도로교통법」, 「학교보건법」, 「어린이 안전관리에 관한 법」, 「어린이식생활안전관리특별법」, 「아동복지법』, 『학교급식법」, 「교육환경 보호에 관한 법」, 「교육시설 등의 안전 및 유지관리 등에 관한 법률」, 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」, 「석면안전관리법」 등 손꼽기 어려울 정도로 많을 뿐만 아니라 복잡하기까지 하고, 중복·중첩된 내용까지 있어, 여러 가지 문제점과 부작용을 낳고 있습니다. 학교안전 관련 여러 법제에 대한 전문가적 견해와 의견을 말씀해 주시면 고맙겠습니다.

(1) 효율적인 학교안전사고 예방 및 학교안전관리시스템을 합리적으로 운영하기 위해서는, 현재 혼란스럽게 산재돼 있는 학교안전 관련 법제를 ｢학교안전기준법｣ 또는 ｢학교안전기본법｣으로 일원화, 체계화할 필요가 있다는 의견에 대해 어떻게 생각하나?

=>

(2) 미흡한 안전교육 관련 규정을 명확히 하는 등 예방 및 안전교육·안전조치 의무에 관한 법제를 통일하여, 학교안전사고 예방을 위한 안전교육을 보다 내실화하여야 한다. 학교안전교육과 관련, 법적 체계에 통일성이 없어 학교 현장에 혼란을 주고 있기에 학교안전교육 관련 규정의 체계를 정립하는 등 입법적인 개선이 필요하다는 견해에 대해?

=>

(3) 「도로교통법」, 「어린이안전관리법」, 「어린이식생활안전법」, 「교육환경보호법」, 「학교보건법」, 「아동복지법」 등 법제마다 학교안전구역을 다양하게 규정하고 있어, 매우 혼란스럽고 비효율적으로 운영되고 있다. 법령에 따라 각각 다르게 운영되고 있는 학교안전구역을 통합, 정비하여 체계적이고 합리적인 학교 안전 관리체계를 구축할 필요가 있다는 견해에 대해?

=>

(4) 교직원의 학교안전 전문성을 높이기 위한 역량 강화 연수 및 학교안전담당관 제도(안전교사 및 안전전담직원 포함) 및 학교안전보건공단 등 학교안전 관련 전문기관이 필요하다는 견해에 대해?

=>

(5) 학교안전 관리책임 위반에 대한 법적 처벌규정이 미흡하기에, 학교안전관리책임을 강화해야 한다는 주장에 대해?

=>

(6) 학교 특성에 맞는 안전기준 현실화 등 학교시설 안전 법제 정비가 필요하다는 견해에 대해?

=>

(7) ‘학교안전교육 7대 표준안’에 입각한 안전교육이 학교 현장에서 뿌리내리지 못하는 원인을 분석, 실효성 있는 방안을 강구해야 한다는 견해에 대해?

=>

- 질문에 성실하게 답변해주셔서 고맙습니다. -

ABSTRACT

Research on laws and systems related to

school safety accident prevention

: Focusing on comparison with industrial safety

and overseas school safety laws

Kim, Hyoung Tae

Dept. of Public Administration

Graduate School of Gachon University

Advised by Prof. Hwang, Kwang seon

Modern society has entered an era of convenience and affluence marked by rapid development. However, it is also a precarious time, where people grapple with daily uncertainties due to unforeseen accidents and diseases. Unlike advanced countries that have ingrained safety awareness and culture through the enactment of laws during the modernization process, Korea has primarily focused on economic growth, neglecting the establishment of robust safety regulations and fostering safety consciousness.

As a consequence, there is an alarming increase in safety-related incidents, even within educational institutions. Despite being crucial centers for nurturing future leaders, schools in Korea are not exempt from safety concerns. The number of safety accidents in schools is rising each year, highlighting a critical need for effective safety management systems encompassing prevention, preparation, response, and recovery.

This paper emphasizes the importance of proactive safety measures rather than reactive policies. It underscores the necessity for comprehensive school safety legislation, backed by sufficient budget allocations and dedicated personnel. The analysis primarily focuses on industrial safety legislation, including the "School Safety Act" and the "Occupational Safety and Health Act," drawing insights from overseas safety regulations. Approximately 20 related laws were examined, revealing shortcomings in the specificity, enforceability, and prevention budget security of the "School Safety Act."

The paper suggests several improvements. Firstly, it advocates for innovative changes in related laws, proposing the merger of the "School Safety Act" and the "School Health Act" into a unified "School Safety and Health Act." Additionally, the establishment of a dedicated professional organization, the 'School Safety and Health Agency,' is proposed. Clearer delineation of responsibilities for the government, educational administrative agencies, and schools, as well as the introduction of a school safety officer system, are deemed urgent needs.

Secondly, the study examines school safety laws in major overseas countries, such as the United States, the United Kingdom, Germany, Japan, and Finland. It recommends adopting a national-level approach to school safety responsibility, mirroring the specialized safety organizations in other countries. The paper emphasizes the importance of a systematic school safety net, integrated prevention and management, and a paradigm shift in safety education.

Thirdly, the paper addresses the proliferation of more than 20 laws related to school safety, calling for their unification to eliminate confusion. A proposed "School Safety Standards(Basic) Act" could synthesize all school safety-related laws, streamlining their systematic implementation. The overhaul of school facility safety laws, considering the unique characteristics of schools, is recommended.

Fourthly, the study presents insights from a survey conducted with 412 high school students in Seoul, highlighting a high occurrence of safety accidents during students' educational journeys. The paper stresses the need for enhanced preventive activities and safety education, particularly in physical activity classes and school facilities.

Fifthly, a qualitative study involving 10 school safety experts reveals the need for a bottom-up approach in school safety policy, emphasizing a shift from punitive measures to effective management through budget support and manpower recruitment. The paper suggests revisions to teacher protection liability insurance and greater involvement of educational administrative agencies in school safety issues.

In conclusion, despite revisions made to the "School Safety Act" after the Sewol Ferry accident, its effectiveness is questioned. The paper advocates for data-driven policies, risk assessments, and safety measures inspired by industrial safety legislation. It emphasizes the separation of prevention and compensation in the "School Safety Act" and proposes specific financial allocations for prevention. Moreover, it urges the full support of medical expenses for safety accidents and diseases during educational activities until high school graduation, aligning with the broader concept of the state's responsibility for education and healthcare. Ultimately, the paper asserts that actively incorporating the evolving needs of the times, the voices of students and educational experts, will lead to safer schools and a more rational and efficient school safety administration system.

Keywords: school safety, school safety rights, school safety accidents, school disasters, school safety law, school safety legislation, school safety accident prevention, industrial accident prevention, industrial safety legislation, school safety mutual aid association.