복지국가의 과제와 발전방향

지역복지정책 제11호 : 1997

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

진 동 규*

지역복지정책 제11집 : 1997

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

복지국가의 과제와 발전방향

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

	목 차
Ⅰ. 서론 Ⅱ. 복지국가의 이론적 본질 1. 복지국가의 개념과 본질 2. 복지국가의 가치와 이념 3. 복지국가의 유형		Ⅲ. 복지국가의 위기의 배경과 요인 1. 복지국가 위기의 대두 2. 복지국가 위기요인 Ⅳ. 복지국가 정책의 전망과 대책 1. 복지국가의 비판과 전망 2. 복지위기의 정책적 방향 Ⅴ. 결론

Ⅰ. 서론

복지국가라는 개념은 이데올로기적 신비화의 한 형태로서 전후 영국에서 매우 중요한 역할을 수행해 왔다.  ‘복지국가’라는 용어는 제 2차 세계대전 기간과 종전 직후에 쓰여지기 시작하였다.  1940년대에 영국에서 제정된 수많은 사회입법은, ‘후기산업사회’, ‘혼합경제’, ‘복지사회’, 심지어는 ‘민주적 복지자본주의’ 라고 불리우는 새로운 시대의 여명을 나타내었다.  분명히 전후시기에는 경제와 사회 그리고 현대국가의 역할에 커다란 변화가 있었다.  그러나 이제 그 조류는 바뀌고 있는 것처럼 보이며, 따라서 돌이켜 보건대 1940년대 초기까지의 기간을 복지국가의 황금기로, 즉 선진자본주의세계의 ‘장기호황’과 관련된 상당히 비정상적인 기간으로 파악하는 것이 자연스러울 것이다.

주요 정치집단들은, 국가의 복지나 사회서비스의 내용을 이루는 다양한 국가서비스와 국가활동들의 목적, 비용 및 효율성에 대하여 광범위한 논쟁을 전개하였다.  그러나, 그러한 논쟁이 확실하게 있었음에도 불구하고 그것은 매우 좁은 영역에 국한되었고 선진자본주의국가의 활동들을 결정하는 정치적, 경제적 결정

* 충남전문대학교수, 한국지역복지정책학회 상임이사

요인에 관하여는 대체적으로 매우 유치하고 몰역사적이며 비과학적인 인식을 반영한 것이었다.

확실히  위기의 징후는 도처에서 볼 수 있다.  1974년에 자본주의 세계는 1930년대이래 가장 극심한 경기후퇴에 들어섰으며, 우리나라에서는 2000년대를 앞두고 6.25 이후 최대의 위기인 IMF를 맞이하고 있다.  복지분야에 있어서는 국내외에서 복지국가에 대한 비판이 복지국가의 주요 제도들을 압도하고 있는 동안, 사회지출의 삭감은 계속되고 있다.  계속 높아지는 과세수준에 반대하여 조세저항이 전개되고 있는 동안, 교양교육(liberal education)의 목표은 의문시되고 사회사업가들은 우익언론으로부터 비방을 당하고 있으며 극빈자, ‘복지의존자’, 청년실업자, 유색인종 등에 대한 복지반발(welfare backlash)이 계속되고 있다.  복지자본주의의 조화로운 발전에 대한 초기의 믿음은 좌우익 양 진영에서 후퇴하고 있다.

우리는 자본주의 경제체제와 복지국가뿐 아니라 이러한 변화를 이해하는 사회과학의 능력에 있어서도 그 내재적 위기를 간직한 채 2000년대에 접근하고 있는 셈이다.  복지국가에 대하여 전적으로 다른 이론적 관점을 채택함으로써, 보수적인 사회과학의 족쇠로부터 복지국가 그 자체를 해방시키려고 한다.  전통적 학문이 설명하지 못하는 새로운 국면에 자본주의세계가 돌입하였으므로, 본 논고에서는 복지국가에 대한 이해를 증진시키기 위함이 목적이다.

Ⅱ. 복지국가의 이론적 본질

1. 복지국가의 개념과 본질

(1) 복지국가의 개념

복지국가에 대한 개념 정의는 어렵다.  그것은 복지국가(Welfare State, Wohlfahrtstaat)라고 일컬어지는 나라마다의 상황과 특징이 다를 뿐만 아니라 복지국가를 이념형으로 규정하는 데에서 학자마다 견해를 달리하고 있기 때문이다.  Titmuss도 일찍이 복지국가란 정의하기도 어렵고, 구체적으로 그 본질을 포착하기도 쉽지 않다고 언급하였다.

R. Titmuss, Commitment to Welfare, Allen ＆ Unwin, London, 1968.

사실 복지국가는 서구에서 오랜 역사를 두고 형성, 전개되어 왔고 정치, 경제, 사회 문화의제영역에 유형, 무형으로 작용하면서 사람들의 일상생활에 밀접하게 연관되어 존재해 오고 있다.  그러면 이렇게 생활의 전반에 걸쳐있는 사회현상을 구체적인 용어로 표현하여 복지국가로 명명한 때는 1930년대 New Deal정책이 시행된 이후에 일반적으로 사용되었고, 1950년대 후반과 1960년대 초기부터 매우 중요한 의미를 갖고 널리 보급되기 시작했다.

小谷義次, 「現代福祉國家論」(동경 : 筑摩書房, 1977), p.3.

복지국가라는 용어의 어원을 찾아보면, 영국의 엘리자베스 시대의 공동복지(Common well) 또는 19세기 독일의 볼팔트슈타트(Wohl-fahrtstaat)라는 말까지 거슬러 올라갈 수 있는데 그것은 오늘날의 복지국가의 의미와는 약간 다른 것이라 하겠다.

복지국가라는 말이 오늘날과 같은 의미로 쓰여지게 된 것은 비교적 최근의 일이다.  Maurice Bruce의 복지국가의 도래(The Coming of the Welfare state)의 서문에 의하면, 이 말은 1930년대 후반에 Alfred Zimmern이 권력국가(Power state)에 대비하여 사용한 것이 최초의 것이며, 그후 1941년에 William Temple 승정이 「시민과 승직자(Citizen and Churchman)」라는 책속에서 나치스의 「전쟁국가(Welfate State)」라고 부르고 나서 부터이다.

그리고 복지국가라는 말에 구체적 의미가 부여된 것은 1942년 영국의 William Beveridge가 「사회보험과 관련 서비스(Social Insurance and Allied Services)」라는 유명한 보고서를 발표하고, 나아가 1944년에 완전고용에 관한 정부의 백서와 W. Beveridge의 보고서가 발표되어, 광범위한 사회보장과 완전고용을 행하는 것이 국가의 책임이라고 여기에 되었기 때문이다.  그후 1945년 2차대전 후에 정권의 잡은 노동당에 의해 이 생각이 구체화되어 영국은 복지국가의 대표적인 나라가 되었다.

丸尾直美, 福祉國家の話, 일본경제신문사, 1979 (우재현 역, 복지국가론, 경진사, 1984), pp.9-10.

영국과는 달리 북구제국이나 서구대륙, 특히 독일, 프랑스 등이 이와 같은 역사적 흐름을 따라 서서히 복지국가가 형성․전개되어 왔다.  그래서 복지국가를 개념 정의한다는 것은 매우 곤란한 문제이지만, 굳이 개념을 정의한다면 2가지 방법으로 범주화시킬 수 있다.  첫째는 연역적 방법으로서 복지국가의 이념형을 상정하여 복지국가의 유형을 규정하는 방법이다. 둘째는 귀납적 방법으로서 현존하는 여러 국가의 복지정책과 제도를 포함해서 복지국가의 구성요인을 추출하여, 그것으로서 규정하는 방법이다.  즉 전자는 현존하는 국가가 앞으로 나아가야 할 이상으로서의 목표를 말하는 것과 연관되며, 후자는 현실적으로 존재하는 국가의 정책과 제도 등을 중심으로 한 것이다.  따라서 복지국가를 개념 정의에 따르느냐에 의해 달라지게 된다.

복지국가에 관한 개념을 정의한 몇몇 학자들의 견해를 살펴보면 D.C. Marsh는 사회적 서비스를 제공하고 경제체제를 지도함으로써 모든 사람의 합리적 생활수준 및 기회의 균등을 달성해 줄 의무가 있는 국가로 보았으며, R.M. Titmuss는 사적 시장기구를 통해 제공될수 없는 특별한 서비스를 받을 권리가 모든 국민에게 인정되어 있는 국가라 하였다.  Thoenes는 복지국가를 자본주의적 생산체제를 유지하면서 모든 시민에게 집단적 사회보호를 보장하고, 정부가 지원하는 민주적인 복지제도에 의하여 특징지워지는 것으로 보았다.  H.L. Wilensky는 모든 국민에게 소득과 영양, 보건, 주택, 교육의 최저수준을 자선으로서가 아니라 정치적 권리로서 보장하여 주는 국가라 하였다.  T.H. Marshall은 복지국가의 기본적 특징을 강력한 개인주의와 집합주의로 간주하였다. 김한주 교수는 노동이나 재산의 시장기능에 관계없이 개인과 가족의 최저한의 소득보장, 개인이나 가족이 위기에 처할지도 모르는 질병, 노령, 실업 등 사회적 불의의 사고를 당할 경우 개인이나 가족에게 생활능력을 부여함으로써, 불평 등의 범위를 축소시키고, 모든 국민에게 지위나 계급을 불문하고, 어떤 합의된 범위내의 사회적 서비스를 최대한 제공하는 국가를 복지국가라 보고 있다.

D.C.Marsh, The Welfare State, 2nd ed.(London and New York : Longman, 1980), p.16.

R.M. Titmuss, Welfare State and Welfare Society, (1967), pp.15-22.

Piet Thoenes, The Elite in the Welfare State (1996), p.125.

H.L. Wilensky, The Welfare State and Equality (Berkley : The University of Califormia, 1975), p.1.

T.H.Marshall, Sociology at the Crossrods (1963), p.246.

김한주, 「한국사회보장론」(서울 : 법문사, 1981), p.26.

여기에서는 복지국가란 개인의 일상적 생활보장과 위험 및 사회적 문제를 해결하고 자유와 평등을 포함한 복지상태를 이룩하기 위하여 정부수준과 민간조직의 수준에서 복지증진에 최우선적으로 정책적 목표를 지향하고, 그의 달성을 위해 노력하는 국가라고 그 개념을 정의한다.

(2) 복지국가의 본질

통상적으로 복지국가란 국민의 복지증진과 확보를 중요한 국가목적의 하나로 내걸고 완전고용과 사회보장, 사회복지 등의 정의를 실현하는 국가를 의미한다고 할 수 있다.  복지국가를 사회구성체적인 입장에서 말한다면, 경제적으로으로는 혼합경제체제, 정치적으로는 사회민주주의적 요소를 많이 지니는 체제, 사회적인 면에서는 사회보장과 복지정책의 확충 등을 위해 국가가 국민생활에의 개입을 시도하는 체제라고 볼수 있다. 이러한 점과 연관시켜 Anthony King은 복지국가의 본질을 드러내주는 5가지 특징을 아래와 같이 주장한다.

Anthony King, "The Political Consequence of the Welfare State" in Shimon E.	Spire ＆ Ephraim Yuchtaman - Yaar,  Evaluating the Welfare State, Academic	Press, 1983, pp.8-9.

첫째, 공공부문(Public Sector)의 규모가 팽창한 점이다. 서구 산업사회의 경우, 100년전에 비해 경제적인 생산활동의 많은 부분이 개인 소유로부터 국가소유였던 석탄, 철강, 가스, 전기, 조선, 항공 등이 국가소유로 변화하였다. 미국도 철도나 운수산업이 부분적으로 국가소유로 되어 있다.

둘째, 국가가 거시적 경제운영(macroeconomic management)에 개입하게 되었다는 점이다.  국가는 완전고용, 물가의 안정, 예산의 적정과 균형을 위해서 과세, 매각력(Spending Pwer) 및 화폐량의 통제 등을 활용함을 말함이다.  국가가 거시적 경제운영에 관여하게 된 근저에는 Keynes의 경제이론이 깔려 있다.

셋째, 국가가 경제활동의 미세한 부분까지 보다 많은 통제와 지도를 시행하고 있다는 점이다.  이는 국가가 시간이 흐름에 따라 점차 규제(regulation)를 강화하고 있음을 의미한다.  미국의 경우, 철도, 수질오염, 심지어는 아동이 날리는 연의 생산에 사용되는 재료에 이르기까지 연방의 산하기구에서 규제하고 있다.  규제의 목적은 다양한데 가격안정, 안전한 생산물, 적절한 공중 서비스의 유지, 소수인의 권리보호, 환경 보전 등이 그것이다.

넷째, 현대의 정부는 소위 말하는 사회공학(Social Engineering)에 관여하고 있다.  사회구조상의 바람직한 변화 ― 즉 빈곤, 인종주의, 성적 차별주의, 범죄 등을 해소하고, 보다 사회정의가 증진된 사회, 보다 평등주의적인 사회 등을 창조하는 등 ―를 유도하기 위해서 국가의 기구나 제도를 활용하는 것을 의미한다.  앞에서 열거한 여러 규제는 물론, 재분배적인 과세, 교육제도의 확충, 인종적, 성적 차별대우를 철폐하는 입법, 형사제도의 변화 등도 추구하는 데 활용된다.

다섯째, Bismark시대 이래로 거의 모든 서구제국은 최저수준의 물질적 안녕을 보장하는 주체로 되어 있다.  즉 국가는 복지결여(Welfare Provision)를 제공하는 책임을 지고 있다.  정부는 국민들을 질병, 사고 실업, 노령 등의 다양한 위험으로부터 보호해야 할 책임을 지고 있음은 물론, 영국의 국민보건 서비스(Nation Health Service)처럼 보건 서비스의 제공자로서 뿐만 아니라 때로는 주택 서비스 등을 제공하고 있다.

이처럼 복지국가는 국민의 복지증진을 위해 적극적으로 사회생활 전반에 개입하는 것을 특징으로 하며, 그 제도의 내용으로는 소득, 의료, 교육, 주택 및 대인적 서비스(Personal Servece) 등이 핵심으로 되어 있고 , 이들 제도로부터 제공되는 서비스는 자선이 아니라 국민의 권리로서 마땅히 제공되어야 한다는 이념을 바탕에 두고 있다.

2. 복지국가의 가치와 이념

William A. Robson에 의하면, 복지국가의 바탕을 이루고 있는 가치와 이념은 복지국가의 아이디어는 아래와 같은 상이한 원천에서 나왔다고 한다. 자유, 평등, 박애의 개념은 프랑스 혁명에서 나왔고, 최대다수의 최대행복이란 「아이디어」는 Bentham과 그의 제자들의 공리주의 철학에서 나왔으며, 사회보험과 사회보장의 개념은 Bismark와 Beveridge에게서 나왔다. 기간산업의 공공소유와 중요한 서비스의 원리는 Fabian 사회주의자에게서 나왔고, 거부는 Tawney에게서 나왔으며, 경기순환을 통제하고 대중실업을 막기 위한 이론은 Keynes와 구빈법위원회의 소수자의 보고서에서 나왔다.  또한, Webb 부부로 부터 빈곤의 원인을 소멸시키고 사회의 기반을 깨끗하게 하기 위한 제안이 나왔으며, L. Hobhousse로부터 R. Titmuss에 이르기까지 많은 사상가들이 복지국가의 이념을 형성하는데 기여하였다.  이러한 사상가 이외에도 C. Dickens, Ruskin, W. Morris와 같은 작가와 Shaftesbury 경과 Chadwdick와 같은 사회개혁가, C. kingsley, G. Booth 대장(구세군 창시자), C. Barnett 목사와 같은 종교지도자들, J.S. Mill, H. George 등과 같은 경제학자가 사회적 양심을 일깨우기 위하여 노력하였다.

William A. Robson, Welfare and Welfare Society, George Allen ＆ Unwin,	London, 1977 (김영모 역, 복지국가와 복지사회, 경문사, 1979), pp.9-10.

어떤 사회의 제도나 정책은 진공상태에서 만들어지는 것이 아니라 그를 둘러싸고 있는 환경의 영향을 받으면서 창조, 변화되는 것이다.  따라서 복지국가가 형성, 전개되는 과정에 있어 수많은 사람들의 사상과 가치가 직접, 간접으로 기여하였고, 때로는 그 당시의 사회문제 또는 개인적인 곤경을 집단적, 더 넓게는 사회적, 국제적으로 해결하려는 원리를 제공하였던 것이다.  더욱이 복지국가의 핵심적인 사회정책은 그 환경변권으로서 역사성과 사회성 ― 정치, 경제, 사회, 문화 ― 에 영향을 받은 것이 더욱 빈번하며, 특히 가치나 이념에 따라 그 방향이 좌우되기가 쉬운 것이다. 이런 점에서 GiIl은 한 사회의 신념, 가치, 이데올로기와 이로부터 나오는 관습, 전통 등이 사회정책 결정에 중대한 영향력을 끼친다고 있다.

황진수․현외성, 비교사회정책 연구서설(Ⅱ), 한성대학 논문집, 1985, p.431.

David G. Gil, Unravelling Social Policy, Sehenman Publishing Company,	Cambridge, 1973, p.28.

(1) 복지국가의 가치

N. Furniss와 T. Tilton은 그의 저서 복지국가론(The Case for the Welfare State)에서 복지국가의 가치로서 6가지를 꼽고 있다.  그것은 평등, 자유, 민주주의, 연대의식, 안정성 및 보장(security), 경제적 효율성이다.  이들 가치는 기본적으로 개인의 존엄성에 뿌리를 내리고 있으며, 이외의 것이 복지국가의 가치가 될 수 없다는 의미는 아니다.  오히려 이들 가치는 다른 가치들과 연결될 때 완전한 복지국가로서의 가치로 될 수 있는 여지가 있는 것이다.

Norman Furniss ＆ Timothy Tilton, The Case for the Welfare State, Indiana	University Press, 1977, pp.28-39. 김한주, 황진수 옮김, 현대복지국가론, 고려원,	1983, pp.51-65.

첫번째 가치는 평등(equality)이다. 복지국가의 기본가치가 되는 평등이란 교육의 권리평등, 법 앞에서의 평등, 개인인격의 평등, 정치적․경제적 영향력의 평등과 같은 다양하고 구체적인 의미를 포함하는 개념이다.  그러나 복지국가에서의 평등이란 모든 인간이 충분하고 만족스런 삶을 영위할 수 있는 권리를 똑같이 지니고 있다는 신념이다.

두번째 가치는 자유(freedom)이다. 누구든지 발전의 자유, 종교적 신앙의 자유, 신체적 기동의 자유, 직업선택, 취미, 실내장식의 자유 등과 같이 사회생활에 연관된 구체적인 자유를 누려야 한다. 그러나 모든 사람들이 자신의 의지 또는 욕구에 따라 모든 것을 행하는 자유를 가진다는 의미는 아닐 것이다.  사회전체의 자유를 위해서는 일부인의 자유는 제한될 필요도 경우에 따라서는 상존하기 때문이다.  이러한 점에서 복지국가의 자유에 대한 문제는 Watson의 표현대로「개인의 사생활에 대해 원하지 않는 모든 종류의 개입은 타인에 대한 중대한 해악의 위험이 존재할 때에만 정당화될 수 있다.」는 입장과 같은 맥락이다.

Joyce Warham, Social Policy in Context, T. Batsford Limited, London, p.50.

세번째는 민주주의(democracy)에 대한 신뢰이다.  복지국가의 밑바탕에는 다음과 같은 J.S. Mill의 전제가 까려 있는데 이는 바로 민주주의의 핵심적인 내용이 된다.  즉 ① 모든 시민이 의사결정 과정에 참여할 수 있어야 모든 개인의 이익은 보장받을 수 있다.  ② 참여를 통해서 시민은 자신의 이익을 보호하는 능력을 발전시키도록 훈련된다.  ③ 참여를 통해서 개인의 인격은 자신의 이익에 관한 관심 이상으로 고양되어 전체적 복지에 대한 책임까지 자각할 수 있도록 확대된다.  따라서 민주주의란 사회주체 구성원의 욕구충족을 위해 자원을 합리적으로 배분하는 과정으로서, 서로의 권리와 의무에 따라 정당한 투표와 토론을 통해 의사결정을 하는 정치제도인 것이다.  복지국가는 바로 이러한 민주주의 원리를 바탕으로 하여, 시민들의 복지 승진에 한층 노력하는 체제를 의미한다.

네번째, 연대의식(Solidarity, 협동, 박애, 공동체)이다.  자유방임적 상호경쟁과 교환원리를 바탕으로 한 사회가치를 중요시한다.  또한 복지국가는 시민들의 개인주의적 가치에서부터 지역사회를 중심으로 하는 공동체의식을 지니며, 모든 시민에게 어느 정도 안정된 수준의 사회생활을 보장하고, 사회적 곤경을 분담하는 가치를 바탕으로 하고 있다.  그리하여 이를 반영하는 제도가 사회보장과 공공 서비스의 확장으로 이어진다.

다섯번째, 안전성(security)의 가치이다.  사회생활에서 직면하는 어려움이나 문제로부터 보호하며, 출생에서 사망에 이르기까지 생활의 보장과 안정을 확보하는 제도와 정책을 복지국가는 추구한다.  복지국가는 제기된 문제뿐만 아니라 앞으로 제기될 가능성이 있는 문제까지 예방하는 각종이 복지정책과 제도를 채택하고 있다.  사회생활에서 봉착되는 위험들(risks) ― 빈곤, 질병, 무지, 사망, 노령, 사고, 등 - 으로 부터 안전을 보장하는 가치도 복지국가의 근간을 이루고 있는 귀중한 가치이다.

여섯번째, 경제적 효율성(economic efficiency)의 가치이다.  복지국가는 그 목적을 성취하기 위해서 사회적, 경제적 자원을 필요로 한다.  그러나 자원은 욕구에 비해 제한적이다. 따라서 경제적 자원의 효율적 운용 및 증대도 매우 귀중한 요소이다.  이 경제적 효율성은 자유방생적 원리에서 보다도 어느 정도의 협조적 사회관계와 평등, 자유 등의 가치와는 상호적인 관계이다.

(2) 복지국가의 이념

N. Gilert의 주장을 중심으로 하여, 사회적 다윈이즘(Social Darwinism), 고전적 자본주의(Classical Capitalism), 이익집단 자유주의(Inrerestgroup liberalism), 페비언 사회주의(Fabian Socialism), 신디칼리스트 사회주의(Syndicalist Socialism), 마르크스주의(Marxism)이 복지국가를 어떻게 보고, 생각하고 판단에 따라 이념도 다르다.

Neil Gilbert, Capitalism and the Welfare State, Yale University Press, New Haven, 1983, pp.164-184.

이들학파의 복지국가에 대한 견해는 다양하지만 정치적 이념에 따라 크게 양극적인 우파(the right)와 좌파(the left)로 나눌 수 있고 이 두 견해 중간에 사회적 다윈이즘으로부터 마르크스주의에 이르는 다양한 견해가 위치하고 있다.  그리고 이들 견해는 복지국가의 잠재력 혹은 내성(耐性, tolerance)의 높고 낮음을 동시에 반영하고 있는데 Gilbert는 아래와 같은 그림으로 표시하고 있다.

복지국가의 내성이란 다양한 이념적 견해로부터 받은 비판과 공경, 때로는 옹호까지도 포함해서 그 존립의 가능성 혹은 존립의 잠재력을 의미한다.

[그림 1] 정치적 정향(orientation)과 복지국가의 내성(耐性)

High

페비언                 이익집단

사회주의                   자유주의

복지국가의

내성(耐性)    신디칼리스트

고전적  자본주의

사회적

마르크스주의                   다윈이즘

Low

사회주의 ------ 혼합경제 ------- 자본주의

※ 黃振洙, 「現代福祉行政論」(서울:부루칸모로, 1990), p.37.

3. 복지국가의 유형

복지국가를 통하여 실체로 보지 않고 복지국가들내에서도 여러 가지 유형이 구분될 수 있음을 최초로 제시한 사람은 윌렌스키(Harold Wilensky)라고 생각된다. 윌렌스키는 그의 저서에서 복지국가 그 자체를 하나의 연구주제로 택할 수 있다는 점을 밝히고 있는데,  그러한 시도는 그 당시까지 사회복지학도들의 연구가 주로 복지국가라는 체계내에서의 여러 가지 문제를 규명하는 데에 집중되어 있었던 사실에 견주어볼 때, 참신한 것이었을 뿐 아니라 거시적 연구의 새로운 장을 마련했던 것으로 평가할 수 있겠다.  복지국가를 한마디로 규정하기는 매우 어렵다고 했는데, 그것은 특정국가의 정치, 경제, 사회, 문화 전반의 상황에 다라 역사적으로 형성되어 온 형성체이기 때문이다.  그러나 복지국가를 국가의 개인생활에 대한 개입이라는 측면에서 개입의 유형과 개입으로부터 도움을 받는 집단, 그리고 공공정책(Public Policy)의 경향에 따라 적극국가(the Positive State), 사회보장국가(the Social Security State), 그리고 사회복지국가(the Social Welfare state)의 유형으로 나누어 이들의 특징을 고찰하여 볼 수 있다.  이러한 유형 구분은 결국 역사적인 경험을 바탕으로 하여 이루어진 것이라 할 수 있다.

Harold L. Wilensky, The Welfare State and Equality, University of California	Press, Berkeley, 1995, p. xiii.

황진수, 「현대복지행정론」(서울 : 부르캄모르, 1990), pp.42～44.

이러한 유형구분은 Norman Furniss와 Tilton의 저서에 의한 것이다.  Norman	Furniss ＆ Timothy Tilton, op. cit,. pp.34-42.

[표 1] 퍼니스와 틸톤의 복지국가모형

국가유형	적극국가	사회보장국가	사회복지국가
해당국가	미 국	영 국	스 웨 덴
국가정책의 목적	자유시장의 불안정성과 재분배의 요구로부터 자본가의 보호	-국만 전체의 생활 안정	국민평등과 화합
국가정책의 방향	-경제성장을 위한 정부와 기업의 협조 -완전고용정책의 극소화	-완전고용정책의 극대화 -기회균등의 실현 -모든 국민에게 직접적 혜택 부여	-정부와 노조간의 협력 에 의한 완전고용정책 -환경계획 -최하계층의 니드를 우 선 고려
사회정책의 방향	-경제적 효율성에 기여할 수 있는 복지서비스만 실시 -수평적 재분재와 수익자 부담의 원칙 에 입각한 사회보험 프로그램을 강조 -잔여적 복지모형 -복지정책은 사회통제 의 수단	-국민최저수준의 보장 (개인의 복지권과 국가의 의무인정) -기본생존수준 이하의 빈곤은 퇴치가능 -기본생존수준은 전체 국민의 생활수준의 향상에 따라 개선 -사회보험제도 외에 정부의 무상서비스의 필요성 인정	-국민최저수준 이상의 보장 -사회보장과 사회부조 프로그램의 실시를 위한 정부지원의 극대화 -권력의 분산과 시민 참여의 확대

<참조> Norman Furniss and Timothy Tilton, The Case for the Welfare State, Indiana University Press, Bloomington, 1979, pp. ix-x.

金尙均,「현대사회와 사회정책」(서울대학교 출판부, 1992), p.124 再引用.

[표 2] 미쉬라의 복지국가모형

국가유형	분화복지국가	통합복지국가
지 지 자	케인즈, 베버리지	후기 케인즈주의자
해당국가	미국, 영국	오스트리아, 스웨덴, 서독, 네덜란드
경제영역	-수요측면에서의 경제조절 -수요의 창조나 억제를 위한 정 부의 경제활동 활성화조치(재 정정책 및 금융정책)	수요측면과 공급측면(이윤, 투자, 임금수준, 인플레이션, 노동시장의 조건 등)에서의 경제조절 -광범위한 경제문제의 조절 및 합의형성(법적기구를 통하든 아니든간에)
사회복지영역	-경제와 구별되는 상대적인 자율성 유지 -경제와 관련하여 뚜렷한 연계를 거의 갖지 않는 국가의 사회적 서비스 제공	-경제 및 경제정책으로부터 자 율적인 영역으로 간주하지 않음 -사회와 경제간의 상호의존성과 상호관련성이 제도화됨 -사회와 경제간의 기능적 관계 및 상충관계는 정책결정에 정 보를 제공함
정치형태	-이익집단 다원주의적 성격 -정치형태 및 사회의 의사결정 과정에서 자유경쟁 또는 시장 모델 적용 -산업분야에서의 자유로운 집단 협상 방식을 선택 -조직화된 집단, 정당, 및 의회 를 통한 분파적 이익의 추구 -사회적 책임이 결여된 경제력 행사 -의회주의적 정부형태 -완전한 시민적 및 정치적 자유	-중앙집권적 다원주의 성격 -광범위한 경제 및 사회정책에 걸쳐 주요 이해집단의 대표와 최고 조합들간의 협상 -경제집단의 상호의존서이 인식 되어 계급협력과 사회적 합의 의 형태로 제도화됨 -주요 경제집단에 사회적 책임 존재 -의회주의적 정부형태 -완전한 시민적 및 정치적 자유

<참조> Ramesh Mishra, The Welfare State in Crisis, Wheatsheaf, Brighton, 1984, pp.101-102.

金尙均,「현대사회와 사회정책」(서울대학교 출판부, 1992), p.128 再引用.

(1) 적극국가

적극국가(the Positive State)의 일차적인 목적은 경제성장을 위한 정부와 기업간의 제휴에 있다.  적극국가의 정책의 바탕에는 복지보다는 경제를 우선하는 생각이 지배하고 있다.  따라서 복지는 경제적 효율성에 저해되지 않는 범위안에서만 시행된다. 정부는 높은 수준의 소비와 기업활동을 유지할 수 있도록 최소한의 완전고용정책을 시도한다.  이와같이 적극국가는 기업과 법률적, 정치적 집단과의 공존적 관계를 유지하면서, 규제되지 않은 시장이 지닌 난점과 잠재적인 분배에의 요구로부터 재산소유자를 보호하기 위한 것이다.

적극국가의 복지원리는 경제구조에 따라 좌우되고 있다.  적극국가에서는 공적부조보다는 사회보험 원리가 지배적이며, 이는 경제적인 생산을 위한 노동유인책이 되기도 한다.  이러한 측면에서 볼 때, 적극국가의 복지정책은 Titmuss가 분류한 보완적 모델(residual Model)에 가까운 것이며, 복지정책은 경제정책에 예속되며, 국가 전체의 부의 증진과 노동유인이라는 사회통제적 기능을 수행하게 된다.  따라서 적극국가는 균형된 경제성장과 기업이익의 보호라는 일종의 개인주의적, 자유방임적 자본주의 원리가 아직도 잔존하고 있는 형태로서 복지국가의 초기유형에 속할 것이다.  Furniss와 Tilton은「모든 시민에게 소득을 보장하며, 경제적 질서로부터 얻는 자율성과 독립성을 가로막지 않는, 복지국가의 기본적인 기능을 수행하지 않는다는 이유로 인하여,  적극국가는 복지국가가 아니다」는 주장을 하고 있다.

(2) 사회보장국가

사회보장국가(the Social Security)는 적극국가에서처럼 정부와 기업가의 협동을 유지하면서, 국민의 복지를 위해 최저수준(national minimum)을 보장하려는 정책을 편다.  국민적 최저수준의 보장이라는 측면에서 사회보장국가는 복지국가의 원리를 채택하게 되어 복지국가의 원리를 채택하게 되어 복지국가의 한 유형으로 분류되고, 완전고용정책을 추구한다는 점에서 적극국가와 구별된다.  사회보장국가는 사회보험원리로서는 해결하지 못하는 사회적 문제를 해결키 위해, 국가전체 이익이라는 공동의 연대의식 아래 갖가지 정책을 시도한다.  이것이 바로 국민의 최저한도이라는 개념인데, 이는 모든 시민이 권리로서 여기에 준하는 여러 가지 복지급여를 받아야 한다는 의미를 내포하고 있다. 그러나 이 국민적 최저수준 이상에서는 자본주의의 원리가 그대로 존속하고 있으며, 개인과 개인 사이의 자유로운 경쟁을 인정한다.  또 사회보험의 원리도 여전히 존재하여, 국가는 노동에 대한 유인, 기회, 책임을 억압하지 않는다.  이러한 점에서 볼 때, 사회보장국가를 지배하는 복지원리는 평등이라기 보다는 기회균등이라는 것이 타당하다.

(3) 사회복지국가

사회복지국가는 정부와 기업간의 협동이라는 원리보다도 훨씬 높은 국가적 차원에서 제반 정책을 통합적으로 실시하고 있다. 예를들면, 정부와 가업의 이원저인 체계는 노동자집단 혹은 소비자집단 등의 다원화된 욕구를 통합하는 정책을 시도한다.  또 사회복지국가는 완전고용을 실시하는 데 있어서 적극국가와 사회보장국가가 시도해 온 공공사업에 의해서가 아니라, 노동시장에서의 정부와 노동조합간의 협동에 의해서 실현되는 방식을 취한다.

黃振洙, 前揭書, p.44.

사회복지국가는 국민의 생활의 질을 증진시키는 데 특히 관심을 가질 뿐만 아니라 부의 편중을 막고 이로부터 야기되는 사회문제를 해결하는 데 관심을 가진다.  이러한 기본정신을 표현하는 제도적인 장치는 환경계획과 연대의식에 기반을 둔 임금체계이다.  이것은 국민에게 쾌적한 환경을 제공함으로써 생활의 질적 향상을 꾀하려는 시도로 이해되며, 공해 및 오염을 방지하기 위해 개인의 소유재산권의 규제는 물론 사회적 감독을 강화하는 노력을 한다.  또 부와 재산의 불평등한 편재를 막기 위해 노동자와 사용자의 협의에 의해 임금과 고용을 결정하는 방식을 취한다.   이러한 조치는 계층간의 위화감을 해소하고, 사회적 단결과 평등이라는 보다 큰 목적을 포함하고 있다.

사회복지국가는 시민들에게 최저생활의 보장은 물론, 더 나아가 일반적인 평등을 성취하고자 보건위생, 아동보호시설, 법률구조 서비스 등의 광범위한 공공 서비스를 시행하여, 사회보험과 공적부조로써 해결하지 못한 점을 보완하고 있다. 또한 사회복지국가에서는 이 정책형성 과정에 시민을 참여시켜 소외된 집단과 노동자 집단에까지 사회적 연대의식을 갖게 한다.

Ⅲ. 복지국가 위기의 배경과 요인

1. 복지국가 위기의 대두

오늘날 사회복지는 산업사회와 자본주의화 그리고 도시화에 따른 필요불가결한 것으로 공인되고 있다.  또한 복지국가에 대한 기대는 인간이면 누구에게나 매우 높은 것으로 나타나고 있는 것이 사실이다.  이와 같은 인간의 기대수준과 욕구를 해결하기 위하여 국가개입주의자가 대체적 복지원리로 나타나게 되었는바 그것이 바로 국가관의 변천과정에서 야경국가에서 복지국가로 전환하는 과정에서 비롯되었던 것이다.   그런데 국민의 기대욕구충족을 위한 해결을 위한 것으로서의 국가개입(주의)의 경향은 산업화, 자본주의의 발전, 노동운동의 증가 등의 요인이 상호작용하기 때문이라고 설명하고 있다.

이계탁, 「복지행정학 강의」(서울 : 나남출판, 1994), pp.315～321.

Ramesh Mishra, Society and Social Welfare : Theories and Practice of Welfare	(London : Macmillan, 1982), pp.110-113.

이와 같이 인간욕구의 기대욕구를 해결하기 위하여 국가개입(주의)은 1929년 대공황과 1945년의 제 2차 세계대전을 통하여 인류에게 던져 준 여러 가지 문제점과 불행에 대한 해결은 국가개입주의를 통해서 어느 정도의 뿌리를 내리게 되었으며, 1950년대부터는 서구제국들이 거의 공통적으로 복지정책의 지속적 확장을 경험하게 되었으며, 급기야 복지비 지출이 국민소득의 증가를 능가하게 됨으로서 정부지출의 증가를 초래하게 되었다.

그러나 지나친 정부개입과 증대되는 복지비 지출이 국민의 조세부담율에 염증을 느낀 계층을 중심으로 복지확대경향을 재평가하는 움직임이 일기 시작하였는 바 그것이 바로 복지국가위기론의 대두인 것이다.  이와 같은 현상은 1970년대의 이른바 오일쇼크 이후 선후진국가를 막론하고 일반적으로 예산불균형과 고 실업 그리고 고 물가의 이중고에 시달리고 복지의 효율성에 대한 회의가 나타나기 시작함으로서 마침내 관련예산의 축소조정 등을 통하여 종래의 복지국가의 진행이 역회전하는 현상이 나타나게 되었다.

복지국가를 반대하는 이유는 개괄적이고 총괄적인 면에서 볼 때는 노동의욕을 저하시키고 절약정신을 약화시키는 것으로 인식되고 있으나, 그 구체적인 이유로서는 다음과 같은 점을 들고 있다.

김영종, 「복지정책론」 (서울 : 형설출판사, 1990), pp.150～158.

첫째, 경제적 비용이라는 점을 들어 복지국가를 반대하고 있다는 것이다.  이 경우 국민에 대한 복지부담이 부당하게 무거워졌다는 사실 외에 경제적 효율성의 저하라는 점을 지적하고 있다.

둘째, 도덕적 비용이라는 점을 들러 복지국가를 반대하고 있다는 것이다.  이 경우는 복지수혜자로 하여금 자립심을 상실케 하고 책임회피성향을 낳게 하는 등으로 도덕적 타락을 가져옴으로서 스스로 인간으로서의 존엄성을 파괴하기 때문에 바람직하지 못하다고 지적되어 왔다.

셋째, 맬더스이론가(Malthusians) 또는 신맬더스이론가(Neo-Malthusians)들은 빈민에 대한 정부구제가 인구의 증가를 자극․촉진한다고 하는 견해를 밝히고 있어 역시 국가복지에 대한 부정적인 입장을 취하고 있고, 역시 맬더스이론가 만큼 국가복지에 대한 적극적이고 부정적인 입장은 아니나 그래도 회의적이고 소극적인 입장을 취하고 있는 논자로서 사회진화론자(Social Darwinist)를 들 수 있는 바 이들은 경제적 약자를 돕는 것이 진화의 역사적 흐름에 역행한다는 것이다.

2. 복지국가의 위기요인

복지국가에 대한 기대는 인류 모두의 바라는 바이나 1970년대를 전후하여 무제한한 복지정책의 강화는 인간을 게으르게 할 뿐만 아니라 자본축적을 저해한다든가 복지비의 증가는 결과적으로 정부지출이 과대하여 다액의 재정자가 누적되는 결과 경제의 안정 성정에 악영향을 미치고 더 나아가서 국가경쟁력을 저해하는 요인이 된다는 이유 등으로 복지국가론에 대한 반성 및 위기론이 특히 선진국을 중심으로 학자들간에 논의되고 있는 바 여기서는 보다 구체적인 요인으로서는 다음과 같다.

(1) 경제적 요인 :  긍정적이든, 부정적이든 분명한 사실은 복지비의 증대로 인한 재정적자 및 경제적 영향에 있다는 경제적 역기능을 들고 있다.  이같은 점을 실증하는 것으로서 스투아트는 복지연금은 개인의 저축과 투자를 저해하고, 실업보험은 노동비용의 증가와 노동력공급의 감소를 가져오고, 복지세의 증가가 투자의욕을 저하시킨다는 입장을 취하고 있다. 물론 아직까지는 복지국가건설의 위기적 요인으로서의 경제적 요인 등이 복지국가 폐지론이나 복지국가 무용론을 정당화할 만큼 복지의 경제적 역기능을 객관적이고 정확하게 검증한 결과는 제시할 수 없다 하더라도 정책실무가나 하계의 지배적인 입장은 복지비의 지출증가가 경제발전이나 경제회복의 장애요인으로 인식되고 있다는 점이다.

C. Stuart, "Swedish tax tates, labor supply and tax ravences", Journal of	Polititcal Economy (1989. 5), pp.1020-1038.

(2) 정치, 행정적 요인 :  정책수단의 비효율성과 정책결정과정 및 정책이슈의 변질을 들 수 있다.  즉 공공 복지프로그램의 증가는 오히려 의도되지 않은 결과 및 부정적인 결과, 예를 들면 저소득, 실업자의 생계지원을 위한 실업수당의 지급이 실업장기화를 초래하는 것 등을 들 수 있다.  또한 복지프로그램의 관리를 위하여 정부나 전문적 관료의 비능률성과 비윤리성을 들 수 있는 바, 그 실례로서 복지행정체제, 복지수혜자와 기금납부의 중복현상이 발생하고 심지어 복지제도 자체가 수혜자를 위하여 존재하는 것이 아니라 복지정책결정과 집행과정에 이해집단의 참여가 증대되면서 이들 이익집단의 요구에 대한 정부 정책의 합법성과 합리성에 의문을 갖게 하고 있다는 점이다.

(3) 이데올로기적 요인 : 본래 이데올로기란 관념학, 관념형태로 번역되고 있는 것으로서 원래 프랑스 학파에서 나온 말이다.  그후 맑스 및 엥겔스의 출현과 더불어 의식적 생산물을 총칭하는 것으로 이해되었다.  즉, 사회적 환경속에서 육성된 의식적 또는 관념적인 산물을 이데올로기라 칭한다는 것이다.  따라서 어느 한 개인에 대하여 볼 때 우리에게 부르조아 이데올로기가 강하다고 하면 그의 설이나 사유의 방법 또는 그 행동 등이 부르조아적 생산관계를 강하게 반영한 의식 또는 관념에 지배되고 있음을 의미하여, 다른 한편 그에게 프롤레타리아 이데올로기가 강하다고 한다면 프롤레타리아적 생산관계를 강하게 반영한 의 또는 관념에 지배되고 있음을 의미하여, 다른 한편 그에게 프롤레타리아 이데올로기가 강하다고 한다면 프롤레타리아적 생산관계를 강하게 반영한 의식 또는 관념에 지배되고 있음을 의미한다고 하겠다.

이런 의미에서 볼 때 사회과학의 한 분과인 행정학 분야에서나 사회복지분야에서도 그 분야에대한 깊은 이해를 위해서는 이데올로기적인 접근의 중요성을 인식하여야 할 것이다.  그러므로 학자에 따라서는 과연 현대 복지국가의 위기에 처하였는가는 이데올로기의 관점에 따라 달라진다는 입장인 것이다.

Vic Geore and Paul Vilding, The Impact of Social Policy(Routledge ＆ Kegan	Paul, 184), p.222.

(4) 사회적 요인 : 사회복지제도가 확충을 거듭하고 시민생활의 전영역을 돌보며 안락하고 불안없는 생활을 보장하게 되자 차라리 이 제도를 실시하기 이전보다도 더 큰 문제들이 발생하게 되었는데 그것은 빈곤보다 더 무서운 게으름 병이라는 것이다. 이것은 곧 사회적 병이며 유럽 복지선진국들의 사회복지노선을 가로막는 커다란 요인으로 등장하였다.

근로자들은 일하기 보다는 자신의 권리만을 무리하게 요구하게 되었고 성실과 근면 없이 일하지 않고 놀고 먹는 그릇된 픙조의 만연 그리고 내일을 준비하는 마음의 자세가 결여된 채 오직 오늘만을 즐기는 유럽식 복지병은 엄청난 실업군상만을 양산하는 공짜인생의 낙원을 만들기에 이르렀다. 따라서 사회는 활력을 잃고 나라는 암묵이 드리워질 수밖에 없었다.

복지국가위기론은 자유방임주의자나 보수주의자들에 의하여 1950년대부터 조금씩 논의되기 시작하였다. 그러나 지속적인 경제성장과 자본주의자의 경제력이 원활한 재분배를 뒷받침할 수 있었던 상황 아래에서는 그다지 주의를 끌만한 것은 아니었고 어느 정도 정치적이고 이념적인 논의의 범주를 벗어날 수 없었다.

김상균․남세진, “현대사회복지학의 이론과 실제”, 현대사회 25 (서울 : 현대사회연구소,	1987 봄), p.133.

1960년대까지만 해도 그다지 심각한 문제가 아니었던 이러한 논쟁은 1970년대의 재정․경제사정이 바뀌고 가열되면서 복지국가의 이데올로기 자체가 심각한 도전을 받게 되었다. 복지국가에 대한 사회적 문제들은 다음과 같이 정리해 볼 필요가 있다.

① 무엇보다도 먼저 근본적으로 국가로부터 도움을 받는 사람의 범위를 확충해 나가는 것이 과연 도움을 받는 사람의 입장에서나 사회적으로나 이것을 발전이라고 볼 수 있느냐 하는 점이다.

② 국가복지기능의 확대는 상대적으로 개인의 사회적 책임을 감소시키는 결과는 가져올 수 있다는 점이며, 이와 같은 의식이 확산될 경우 시민의 무기력화를 초래할 수도 있다는 점이다.

③ 복지정책의 범위와 수준이 날로 확충됨으로써 국가기능이 전문성과 기술성을 독점하여 다양한 복지수요를 효과적으로 달성해 나가는 것이 과연 가능하느냐 하는 점이다. 또 이렇게 될 경우 개인과 기업의 창의와 의욕을 저해함은 물론 오히려 사회계급의 유동을 저해함으로써 이를 고정화시킬 우려마져 있다는 점이다.

④ 무엇보다 복지국가를 지향하여 폭넓은 복지정책을 수행해 왔음에도 불구하고 아직도 빈곤과 불평등은 계속되고 있다는 점이며 완전고용에 위한 실업문제의 해결은 하나의 환상에 불과하다는 것이다.

사회보장제도의 미래는 개인으로 하여금 사회․제도적 통제에서 탈피할 수 없게 만들었으며 실제로 서구 국민들이 벌어들인 소득의 4분의 1이상은 본인의 의사와 관계없이 강제적으로 사회복지제도를 위해 저축된다는 것이다. 이것은 개인의 자유에 대한 심각한 침해이며, 이러한 상황아래에서는 결국 개인의 창의성과 능률성이 떨어지면서 사회전체를 정체상태로 이끌게 된다는 것이다.(주)

이리하여 복지국가에 대한 이데올로기적 도전에 봉착하게 되고 이것이 바로 새로운 권리에 대한 사상이기도 하다. 이것은 처음부터 복지국가의 개념을 무시하고 개인 또는 가족을 사회분석의 기초단위로 취급한다. 개인주의자들로서는 당연히 집단의 목표를 무시하며, 사회적 진보는 개인의 자유에 대한 제약을 제거하는 것으로 규정되며 그래서 모든 사람으로 하여금 그들 자신의 개인적 잠재력을 완성시킬 수 있는 기회를 확대케 하려고 한다. 따라서 새로운 권리의 이데올로기적 차원에서는 복지국가에 대한 회의적 비판론이 지배하며 복지국가가 경제적 또는 행정적으로 저능률적이냐 아니냐 하는 것은 주요한 관심사가 아니다.

복지국가의 위기론은 자유방임주의자나 보수주의자들에 의하여 1950년대부터 거론되기 시작하여 1970년대 오일쇼크 이후 재정, 경제적인 사정이 변경됨에 따라 복지국가의 이데올로기가 심각한 도전을 받게 되었다.

그러나 지속적 경제성장의 과실 중 일부를 재분배시킬 수 있는 자본주의의경제력이 뒷받침될 수 있었던 상황에서 그것은 어디까지나 정치적이고 이념적인 논쟁의 범주를 벗어날 수 없는 것으로서 그것은 사실의 영역에 관한 문제라기 보다는 개념의 영역에 관한 문제라고 하겠다.

그러므로 복지국가 반대론자들에게는 복지국가의 위기는 이미 그들이 예상했던 결과로 수용하기 때문에 별문제가 없겠으나 복지국가의 긍정, 찬성론자들은 복지국가의 위기상황의 인정을 주저하게 된다는 것이다.

복지국가건설의 위기적 요인의 중요한 사실은 신복지국가적 이데올로기에 대하여 한계를 지우는 것은 개인주의자들의 복지관인 것이다.  즉 이들은 집단의 목표를 무시하며, 사회적 진보는 개인의 자유에 대한 제약을 제거하는 것으로 규정하여 모든 사람으로 하여금 그들 자신의 개인적 잠재력을 완성시킬수 있는 기회를 확대케 하려고 한다는 것이다.  이와 같이 개인주의자들이 보기에는 이데올로기 자체가 본질적으로 대립적인 것이라고 인식하고 있는 것이다.  그러나 새로운 권리의 이데올로기적 차원에서는 복지국가가 경제적으로 또는 행정적으로 비능률적이냐 아니냐 하는 것은 주요한 관심사가 아니라는 것이다.  왜냐하면 이데올로기적인 비판에는 사실이 필요조건도 충분조건도 아닐지 모르기 때문이다.  오히려  이와 같은 이데올로기적 논의는 장단기적 상황변화의 이해득실에 관한 정치적 계산에 의하여 영향을 받을 것이라는 것이다.  어떻든 복지국가에 대한 여론의 지지율은 지속적으로 높으며 특히 노령연금과 장애자연금의 경우 더욱 그런 추세에 있다.

P. Tayor-Goodby, Public Opinion, Ideology, and the State (London : Loutledge,	1985).

Ⅳ. 복지국가 정책의 전망과 대책

1. 복지국가의 비판과 전망

(1) 복지정책의 비판

오늘날의 복지국가가 앞으로 어떻게 변화될지 또 현재의 개발도상국들이 장차 어떠한 복지전략을 선택할지를 예측하기란 그리 쉬운 일이 아니다. 장기적으로 볼 때 복지정책의 결정요인이라고 할 수 있는 정치적 이데올로기나 경제적 상황의 변화가 오늘날에 와서는 워낙 예측하기 어려워지고 있기 때문이다.

다만 여기서 어느 정도의 짐작을 할 수 있는 것은 오늘날의 복지국가들이 이제 전후 20여년 동안 보여 준 바와 같은 획기적인 복지의 확대는 시도하지 않으리라는 것이다. 그러한 정부의 시도를 어렵게 하는 요인은 과거의 복지지향정책에 대한 다음과 같은 몇가지의 비판과 자성에서 나온다.

첫째, 지금까지의 복지정책의 확대, 강화는 실제 정책이념의 하나인 사회적 평형성(social equality)의 제고나 비인간적 빈곤과 해소에 그다지 기여하지 못하였다는 것이다. 이와같은 결론은 복지정책이 단지 자본주의의 체제유지와 발전이라는 기능적 도구에 지나지 아니한다는 맑스주의자의 이데올로기적 비난에 그치는 것이 아니라, 경험주의자들의 실증적 분석에 의하여도 복지정책이 빈곤층이나 노동자 위주보다 중산층에까지 서비스를 확대하거나, 서비스배분을 둘러싼 사회집단간의 알력을 통하여 수혜의 역진적 성격까지 나타나 불평등구조를 심화시키고 있다는 지적에 의하여 정당화되기도 하는 것이다.

둘째, 거대한 복지프로그램의 관리를 위한 이른바 복지관료제의 비능률과 목표의 대치(displacement)가 문제가 되고 있다. 업무량의 증대에 따르는 창의성을 결여한 선례답습(red tape), 기계적 행정처리에 따르는 비인간적 수요관리, 방만한 행정관리로 인한 자원의 낭비도 문제이려니와 뒤진 자를 위한 정책목표가 관료자신의 조직확대와 지위향상의 수단으로 대치되는 현상은 더욱 심각한 문제가 아닐 수 없다.

이와 관련하여 최근에는 앞서 영국의 복지예산구조에서는 교육, 주택과 같은 부분은 사적 복지로 전환시키고 전통적 사회보장이나 공적부조만을 지속적으로 정부가 관리하는 기능적 재분배현상이 발생하고 있는 것이다.

이렇게 되면 복지수요의 충족에 있어서 국가나 시장의 역할보다 가족이나 이웃의 비	중이 점차 커질 것이다.  안병영, “ 사회복지정책의 가치정향과 사회과학,” 韓國政治	學會報 제14집(한국정치학회, 1980), pp.248-250.

셋째, 국가복지가 개인의 자조정신, 창의와 성취의욕을 마비시켜 개인의 발전을 저해함은 사회를 무기력하게 만든다는 것이다.

복지국가 내에서 개인은 나태해질 뿐만 아니라 자기자신조차 돌보지 않는다. 여기서는 건강한 사람이 마치 병자처럼 어른이 마치어린아이들처럼 취급된다. 이렇게 되면 신체적으로 정상적인 사람이 심리적으로 병들게 되고 바탕이 자주적이던 사람도 인위적으로 의존적 성격을 갖게 된다. 개인적 주체의식이 파괴되며 자신감이 상실된다.

M. Frideman, Capitalism and Freedom (Chicago : University of Chicago Press,	1962), pp.191-192

개인주의자들이 지적하고 있는 이러한 비판이 반드시 구체적 검증을 거친 것은 아니지만 영국과 같은 복지사회의 발전정체가 흔히 영국형 복지병으로부터 연유된 것이라는 비난도 전혀 근거가 없는 것으로 논박하기 힘들다는 점에서 그러한 주장이 전혀 타당성이 없는 것은 아닐 것이다.

(2) 복지정책 수요의 전망

복지정책의 현격한 확대, 강화도 어렵지만 그렇다고 복지재정의 지나친 축소 또한 쉽지 않을 것이다. 왜냐하면 앞으로도 다음과 같은 사회, 경제적 변화가 지속적인 정부의 복지서비스를 요구할 것으로 예상되기 때문이다.

안병영, “복지국가의 형성, 전개, 위기,” 사회과학론집 제15집(연세대학사회과학 연구소,	1984), pp.86-87 참조.

첫째, 사회구조 및 가족구조의 변화가 여러 가지의 사회적 이탈행위를 자아내게 됨에 따라 이들을 방지하고 사회통합을 유지하기 위한 정책프로그램, 예컨대 청소년범죄, 성범죄 등의 예방과 대책이 필요하다.

둘째, 산업화, 도시화가 야기시키는 환경파괴, 주택난 등을 해결하기 위한 지속적 공공투자 및 지원이 요청된다.

세째, 기술혁신에 따른 산업구조와 노동시장구조의 급격한 변화는 이러한 변화에 재빨리 적응하지 못하는 사람을 실업자로 전락시킨다. 따라서 이들에 대한 재취업과 생활보호를 위한 정부의 조치가 불가피하게 된다.

네째, 의료기술의 발달이 노인층을 증대시키기 때문에 이들에 대한 복지수요가 증가하게 될 것이다.

이상과 같이 볼때 앞으로 복지국가에는 한편은 복지정책의 확대, 강화를 저지하는 요인이 존재하면서 또 다른 한편은 어느 정도의 복지수요의 증가요인이 잠재되어 있다.

따라서 복지국가의 장래를 속단하기는 힘들지만 대체로 복지재정은 그 규모에 있어서 줄어들기보다는 상당히 완만한 증가가 계속될 것이 예상되며 그 구조에 있어서는 영국과 같이 적지않은 변화가 있을 여지가 없지 않다.

2. 복지위기의 정책적 방향

Gunther Schmid, "Krise des Wohlfahartsstaates : Alternative zur staatlichen Fina	nzierung und Bereitstellung Kollekfiiver Guter," Politishe Vierteljahresscarift (25,	Jahrgang, Heft 1, April 1984), ss.6-30 : 안병영, 전게논문, pp.91-95

복지국가의 지적 그리고 도덕적 정통성이 1970년대 이후 약체화되고 있음을 보았다.  그리고 특히 혼합경제의 만성적 위기와 케인즈주의 경제의 명백한 실패는 복지국가와 마찬가지로 서구적 번영의 황금기가 종말에 가까웠다는 것을 말해주고 있다.  사실 물질적 조건의 이러한 변화는 혼합경제와  복지를 둘러싼 사실상 정치적 동의의 파기를 초래했으며, 복지와 경제성장의 쟁점을 넘어선 이념분쟁을 다시 유발시키게 된 것이다.

Ramesh Mishra 원저, 우재현 역,「복지국가의 위기」(우신출판사, 1987), p.173.

이와 같이 사회복지는 시기에 따라 또 주어지는 특수한 상황이나 분야에 따라서 여러 가지로 예측되고  전망될 수 있을 뿐만 아니라 사회적 권리로서 모든 사람에게 이용될 수 있는 사회복지급부를 위한 적격성의 본질, 서비스의 전달체계에서 책임성의 강화 및 개인적 서비스와 사회개량간의 균형의 관점에서 고려될 수 있어야 할 것이라는 것이다.

N. Gilber ＆ H. Specht, The Emergence of Social Welfare and Social Work(Itaca,	1. : F.E. Peacock, 1976), p.146.

복지위기(론)에 대한 정책적인 대처방안은 다음과 같다.

안병영, “복지국가의 형성, 전개, 위기”「사회과학논집」제15집(연세대학교 사회과학	연구소, 1984), pp.91-95.

① 급여의 축소․전환

복지급여 대상자나 지급액의 규모를 줄이는 것이 검토될 만하다. 그러나 절대적 규모의 축소는 수혜자로부터의 개인적 또는 집단적 저항이 클 것이므로 현실적으로 어려울 것이다. 따라서 현상동결 또는 최대한의 증가억제가 실현가능성이 큰 정책방향이 될 것이다.

그리고 이미 오랫동안 비판의 대상이 되어온 복지급여의 소비성과 경제적 비효율성을 억제하고 생산성과 능률성을 제고하려는 복지프로그램과 체제의 구조적 재편이 시도될 수 있다. 그러나 이것 또한 개별적 복지프로그램에 대한 가치비교, 경제성 판단을 전제하고 있으므로 획기적 방향전혼은 쉽지 아니할 것이다. 말하자면 정책의 구조적 전환은 엘리트집단의 저항을 극복할 수 있는 정치적결단이나 어느 정도의 이해관련자의 합의가 필요한데 이와같은 정치적 문제의 해결이 서구의 다원적 정치사회에서는 용이하지 않다는 것이다.

② 공공재생산, 배분시스템의 개편

현재 복지국가가 담당하고 있는 복지국가의 생산, 배분시스템이 비효율적이므로 이를 효율적 방향으로 개편하자는 것이다. 좀더 구체적으로 말하면 국가가 맡고 있는 공공재의 생산, 자원조달기능중 적어도 어느 하나를 사적 기관에 위임하는 것을 생각해 볼 수 있다. 예컨대 교육의 실시는 전면적 내지 부분적으로 사적 교육기관에 맡기고 교육비는 국가가 상환권(voucher)의 형식으로 국가가 부담하는 것이다. 이와같은 국가적 복지급여의 사사화(privitization)는 60년대 말 70년대 초 프리드리만(M. Friedman)과 같은 보수적 자유주의자들에 의하여 크게 제창되어 부분적 시행이 된 바 있으나 소득불평등완화나 탈관료제화에 그다지 기여하지 못하여 그 빛이 퇴색되고 있다.

그리고 서비스의 생산은 국가가 맡되 재원조달을 사적 기관에 위임하는 반대의 경우도 생각할 수 있으나, 이 경우 저소득층의 부담이 무거워지므로 쉽지 아니하다.

이렇게 볼 때 공급재의 생산이나 재원조달을 사적 업무로 전환하자는 생각은 정치적 또는 사회정책적 이유 때문에 실현이 어렵다는 판단이 나온다. 그러나 복지수요책정과 생산시스템에서 생산자와 소비자의 교호작용을 강화하고 특히 소비자 의사결정과정에 대한 참여를 넓히거나, 자가급여와 직접책임을 강조하는 경향은 복지의 적실성과 생산성 제고에 어느 정도의 효과는 있다고 본다.

그 외에도 복지서비스의 수요가 증대하는 원인을 제거하기 위하여 공업, 경제단체의 생산, 기술개발과정에서 배태되는 생태의 파괴, 보건환경의 악화, 비인간적 사회문제의 누적 등을 방지하기 위한 규제정책의 강화가 필요하다.

이와 같은 관점에서 볼 때 사회복지는 일률적으로 인식, 평가할 것이 아니라 그 국가사회의 변화와 실정에 알맞는 사회복지의 체계와 모형을 개발하여 복지국가위기론 및 복지병으로까지 확대되고 있는 복지문제에 대한 정책적인 대처방안을 강구함으로써 인간의 기본적인 욕구를 최적의 상태로 확보하여 복지위기론에 대한 인식을 새롭게 하여야 할 것이다.

Ⅴ. 결론

복지국가는 전체 사회의 행복에 전념하는 것이다. 행복은 국민 최하수준 이하로 낙오된 사람들의 생활기준을 증가시키고 또한 사람들의 좋은 생활양식을 향유할 수 있는 조건의 유지․개선에 많은 관심을 지니는 것이다. 그것은 그 대상이 기업가, 피용자, 분배자, 소비자, 지주, 개발가, 전문가, 발명가, 재정가 등 누구이든간에 복지를 극대화하는 방법에 있어서 고정된 이권은 아니다. 복지는 무한한 영역이다. 그것은 사회적․경제적 상황, 노동조건, 보수, 사회봉사의 특성과 범위, 환경의 질, 오락시설, 그리고 예술의 계발에까지 확대된다. 이러한 중요한 요소 중에는 개인적 자유가 높은 비중을 차지하는데, 이것은 언어상 표현의 자유, 활동의 자유, 사회 민주주의의 원리에 기초한 정치체제, 그리고 정부당국과 다른 조직에 의한 권력남용에 대한 시민 개개인의 보호 등을 의미한다.

복지국가는 합법적 권리의 인정을 요구하고, 법의 지배에 대한 복종을 요구한다. 이것은 각 개인의 능력에 따른 유상(有償)․무상(無償)의 노동의무를 강조한다. 사회의 모든 영역은 보수의 일반적 기준과 부의 현존분배에 대한 합리적 정당성 및 적응성을 인정하여야 한다. 그리고 산업쟁의는 경제를 파괴시키지 않고, 타협 또는 공평한 법정에 의해서 평화적으로 이루어지지 않으면 안된다.

복지급여에 대한 시민권은 상호간의 의무가 수반되어야만 한다. 보완적 권리와 의무에 대한 요구는 특히 노동, 법률과 질서, 교육, 그리고 사회봉사의 분야에서 큰 것이다.

환경은 복지의 핵심적 측면이다. 환경의 개선은 정부당국과 민간사업에 의한 자원의 배분에 있어서 그 우선순위가 놓아져야 한다. 오염 등에 의하여 환경을 더럽힌 개인이나 회사, 또는 정부당국은 경제적 제재에 의하여 책임을 지우거나, 또는 그러한 제재가 비효율적일 경우에는 민간배상(賠償)이나 벌과금에 의해서 책임을 지워야 한다. 법은 쾌적함을 보호해야 한다.

복지국가는 사회봉사의 범위, 적절성 및 질에 있어서 계속적으로 개선할 책임이 있다. 그것은 원조 대상자의 선정을 위한 생활수준 조사나 소비자 부담 원칙에 대한 전반적․독단적 주장이 아니라, 그 원리가 무엇이든 각「서비스」에 있어서 가장 효과적 결과의 생산 가능성에 적용된다.

복지국가에 있어서 생활기준은 환경의 질, 사회봉사가 제공하는 급여, 소득수준, 부의 분배, 직업상의 만족 또는 불만족, 여가와 오락, 건강, 교육, 주택 등과 유사한 기준들에 의해서 평가될 수 있을 것이다. 복지의 포괄적 개념은 이러한 구성요소를 가능한 한 양화(量化)함으로써 더욱 이해될 수 있을 것이다.

전체사회의 우정과 공공의식이 존재해야 한다는 것이 복지국가의 기본적 요구이다. 이것은 인종관계, 성별차별, 산업쟁의의 해결, 그리고 취업장 내의 인간관계 등의 분야에 특별히 해당되는 말이다. 교육 및 훈련정책은 보통의 능력을 지닌 사람들에 대한 영향뿐만 아니라, 특별히 재능 있는 개인에 대한 효과를 위하여도 계획되고 음미되어야 한다. 이러한 전제에서 나온 철학이 「유토피아」의 규범이라는 뜻은 아니다. 만약 그것이 적용될 수 있다면 그것은 누구에게나 거대한 복지의 증가를 초래할 것이다. 그것은 헤아리기 어려울 정도로 그러한 성취를 높이고, 생활기준을 증대시키며, 우리 사회의 생활의 질을 개선시킬 것이다.

복지국가를 옹호하는 사회민주주의 논자들의 주장을 받아들여 현 상황은 위기가 아니라 극복될 수 있는 단순한 문제상황이라고 하더라도 서방자본주의국가들이 복지정책의 시행에 커다란 어려움을 겪고 있음은 부인할 수 없는 사실이다.  그러나 현 상황은 위기로서의 의미보다는 뚜렷한 이념적인 체계없이 전후 경제 호황에 편승하여 무분별하게 운영되어온 복지국가체제를 재정비하는 좋은 계기가 되고 있다고 하겠다.  왜냐하면 10여년간 지속되어온 위기론에도 불구하고 복지국가가 추구해온 조정된 시장경제, 자원적인 정치체제, 국가에 의한 사회서비스 제공 등에 대한 정당성은 아직도 지지를 확보하고 있으며, 위기논쟁은 사회민주주의론자들이 이론적 단련과 재무장을 촉발하는 계기가 되고 있기 때문이다.  복지국가의 위기를 자신들의 지적 위기로 받아들이고 있는 사회민주주의론자들은 21세기에는 관련용어들의 개념을 재분석하고, 사회복지의 자원개발과 자원할당에 관한 연구에 치중하며, 새로운 전략개발을 시도하는 둥, 위기극복을 위한 학문적 노력을 경주하여야 한다.  복지국가는 하나의 역사적인 산물이기 때문에 미래에는 그 내용과 제도가 점차 새로운 형태로 변화되어 갈 것이다.