제6장 합리주의 모델 (Rational Model)

☺ 합리의 효율적인 개념 - 사회가 정한 목표를 이루는 정책들 가운데 이익집단의 요구를 무시한 채 가장 적               은비용(cost)으로 가장 많은 편익(benefits)을 얻을 수 있는 합리적인 결정을 하는 것을 말한다.

☺ 합리적 혹은 효율적인 정책의 개념

- 좁은 의미 ; 가시적(tangible), 측정 및 화폐화가 가능한 비용과 편익만을 계산, 비용대비 편익이                          가장 높은 정책을 의미  ⇨ ‘비용 편익분석’(cost - benefit analysis)

- 넓은 의미 ; 화폐화가 가능한 것과 함께, 비가시적이고 비물질적이지만 구성원들이 선호하는 사회적, 정                   치적, 경제적인 여러 가치들을 고려하는 것 ⇨ 사회구성원들이 정책으로 잃어버린 가치와                    얻은 가치들을 비교하여 얻은 가치가 가장 큰 것. - 가장 이상적나 현실에서 찾기는 어렵다                   이상적으로 구성원들의 다양한 가치들을 반영해야 합리적인 정책을 선택할 수 있다. 예) 사                   회복지정책의 편익 중 사회, 정치적 안정 등

☺ 비용과 편익의 개념

-개별적 비용과 편익 ; 정책의 직접적인 대상자와 관련된 직접적인 비용과 편익 의미.

ex) 빈곤해결책 ⇨ 투입 비용과 빈곤층의 소득

-사회적 비용과 편익 ; 정책을 통해 사회 전체가 부담하는 비용과 사회 전체에 주는 편익.

ex) 빈곤해결정책 ⇨근로, 저축 동기 약화로 인한 비용이 든다 반면, 인적자본향상으로                      한 생산성증가, 범죄율 감소, 사회통합의 증대 등의 편익을 포함. 그러나 문제는 국                          가정책을 선택할 때 사회비용과 편익을 계산하는 것이 바람직하나, 비용과 편익의 범                        위를 알아내고 그것을 계량화, 화폐화가는 것이 어렵다.)

1. 합리적인 정책은 어떻게 선택하는가?

1) 정책의 비용과 편익의 범위를 정해야 한다. - 범위는 가변적이다.

- 범위를 좁게 혹은 넓게 보냐에 따라 정책의 비용과 편익은 크게 달라진다.

예) 빈곤정책 ⇨ 근로동기가 약화되는 사람이 많은지 적은지에 따라 비용이 크게 달라지고 / 생산성 향상        정도가 큰지 작은지에 따라 편익도 크게 달라진다.

- 범위는 정책에 따라, 정책에 관련된 사람들(정책결정자들)의 이념이나 가치에 따라 결정된다.

예) 서울시 아동복지관 설립에 관한 정책의 경우

* 반대측 ; 비용의 범위를 넓게 생각(복지관설립 재원보다 생산적 사업에 투자 시 수익이 더 크다고 봄)                  편익은 좁게 생각(복지관을 이용하는 아동들의 직접적인 복지향상 자체만을 계산)

* 찬성측 ; 비용의 범위는 설립비용 자체만 인정, 편익은 크게 책정 ⇨ 긍정적 외부효과(생산성 향상,                     건전한 시민, 일탈행위의 감소 등)까지 고려, 국민모두에게 이득이 돌아간다.

- 정책의 비용과 편익이 사람들의 가치관에 따라 결정될 수밖에 없다는 점은 합리주의 모델의 한계이다.

2) 정책 대안의 선택

- 어떤 목표에 대해 정책 대안은 무수히 많을 수 있다. 이렇게 많은 정책대안들에 대한 비용과 편익을 분석하     여 가장 효율적인 것을 선택

예) *광범위하고 추상적 정책목표(국가발전) - 경제, 사회복지, 국방 정책 등 주요정부 정책들이 포함된다.

*좁고 구체적 정책목표(빈곤정책) - 현금급여, 빈곤아동교육, 기술훈련, 취업알선 등 다양하나 가장 합        리적인 것은 다양한 대안들에 대한 비용과 편익을 분석한 후 비용 대비 편익이 가장 큰 정책을 말한다.

- 정책 대안 선택에서의 한계점들

* 모든 정책 대안을 고려하는 것은 현실적으로 어렵다. ⇨ 아직 모르는 어떤 대안이 있을 수도 있고,           혹은 그런 대안들이 동일한 목표를 추구하는지 불확실하다.

* 대안들의 결과 및 비용, 편익을 정확히 분석하는 것이 어렵다.

* 모든 대안들을 분석하는 것 자체가 현실적으로 비용이나 시간 면에서 어렵다.

( !!! 이런 현실적 한계들로 인해 중요한 몇 가지 대안들만 고려의 대상으로 삼게 된다.)

3) 정책의 모든 비용과 편익을 알아내야 한다.

-그러나 정책들의 모든 비용과 편익을 찾아내는 것은 쉽지 않다. ⇨ 인과관계가 불분명하기 때문.

그리고 비용과 편익을 알아내도 이것을 분류하는데도 몇 가지 문제점이 있다.

① 비용과 편익을 구분하는 데에는 일관성이 필요하다. -개념적 비용은 기회비용으로 잃어버린 편익과 같다.

⇨ 어떤 정책의 비용이 다른 정책에서 편익이 될 수도 있다.

예) 노인 복지를 위한 프로그램에서의 ‘시설보호’와 ‘지역사회보호’의 비교

* 지역사회보호 ; 노인 주위 친척 및 이웃들의 물질적 정신적 부담

* 시설보호 ; 위의 부담이 없어지기 때문에 편익이 된다.

그래서 두 프로그램을 비교 평가 때 많은 혼란을 야기,- 이럴 때는 일괄되게 처리

② 정책의 어떤 효과는 사람에 따라서 편익으로 볼 수도 있고 비용으로 볼 수도 있다.

-예.1) 경기 침체시의 일자리 창출(대규모 건설사업) 정책에서의 피고용인에 대한 임금

* 편익으로 보는 관점 ; 고용창출 효과를 긍정적으로 평가하게 된다.

* 비용으로 보는 관점 ; 정부재정 확대를 우려, 효율적인 투자를 강조하게 된다.

-예.2) 노인복지에 대한 지역사회보호 프로그램에서의 지역주민의 노인 보호 행위

* 편익으로 보는 관점 ; 부담으로 여기지 않고 즐거움으로 인식

* 비용으로 보는 관점 ; 부담과 시간 낭비로 여김

-예.3) 자원봉사자들을 이용하는 프로그램들

* 편익으로 보는 관점 ; 자원봉사자들의 시간과 노력을 봉사자 자신이 효용으로 여김

* 비용으로 보는 관점 ; 시간과 노력을 투자한 활동들을 비용으로 인식

③ 비용과 편익의 이중화를 피해야 한다. (동일한 비용 혹은 편익을 형태만 다르게 판단하는 것을 경계)

예) 관개사업으로 발생하는 토지가격상승과 경작소득을 모두 편익으로 보는 경향이 있다.

그러나 이 두 가지의 실체는 동일하다. 때문에 두 가지 가운데 하나만  편익으로 잡아야한다.

④ 이전(transfer) 지출이나 이전소득은 비용이나 편익에서 제외해야 한다.

예) 부자들의 세금을 통해 빈자에게 급여할 경우 단순히 이전 현상만 일어난 것이다.

(이때 빈자의 근로의욕이 약화돼 사회전체의 생산량이 감소한다면 사회적인 비용이 된다.)

⇨ 정책들의 2차적 효과 평가시 이전 지출, 소득에 대해 어떻게 평가할 것이라는 점에서 중요.

예) 도로건설의 2차 효과 : 주변 상가 개발 및 소득 증가 ⇨ 이해의 득과 실이 존재

연료값 상승 ⇨ 공급자, 소비자 사이의 소득 이전

4) 비용과 편익의 계량화와 화폐화

- 이제 알아낸 비용과 편익들을 구체적으로 계량화하고 화폐화 하여 실질적 비교, 분석이 가능하다.

* 비용 편익 분석으로 평가시 : 민간부문 = 시장가격을 사용.

국가정책 = 시장가격에 반영되지 않는 경우가 많다.

⇨ 완전경쟁시장의 가정 하 에서는 재화나 서비스의 가격에 생산 때의 한계 사회적 비용과 그 재화가 소비      할 때의 소비자에게 주는 한계 가치가 동시에 반영돼 있다. ⇨ 국가정책의 비용과 편익을 계산할 때도 시      장 가격을 사용할 수 있다.

- 현실에서는 불완전한 시장(독점, 공공재, 외부효과, 불완전 정보 등)이 보통이므로 다음과 같은 점들을 고     려하여 시장가격을 조정, 반영해야 한다.

① 대규모의 국가정책인 경우 사용되는 재화나 서비스의 기존 시장가격을 변화시킨다.

예) 대규모 주택 건설 사업 ⇨ 필요한 재화와 서비스 가격을 상승시켜 선택의 문제 발생

아동복지 정책에서 위탁 가정 보호로 전환할 경우 ⇨ 위탁가정에 지급되는 양육비 상승

⇨ 변하는 가격과 정책의 편익에 대해 지불 의사가 있는 액수를 비교하여 적절히 결정해야한다.

② 독점 시장의 재화나 서비스 사용 시, 독점가격과 실제 한계생산비용 사이의 선택 문제가 발생

(완전경쟁 하에서의 시장가격은 그것의 한계생산비용과 동일하다.)

예) 사회복지 서비스의 공급이 독점적일 때

- 정책에 투입되는 만큼 공급이 증가될 경우 ; 한계생산비용으로 사용

- 추가 생산 없이 일반 소비 시장에서 구매할 경우 ; 소비자 가격(시장가격)으로 사용

③ 비자발적 실업자들을 공공부문에 고용할 때 어떤 가격으로 평가하느냐의 문제 발생

⇨ 민간부문의 생산을 희생하지 않고 고용되므로 이들의 기회비용을 실업자 개인의 여가 정도로만

파악하고 가격을 낮게 책정할 수 있다. ⇨ 불합리한 측면을 안고 있기도 하다.

④ 국가정책을 통해 발생하는 비용이나 편익의 시장가격이 존재하지 않을 때도 있다.

* 비용효과분석(cost-effective analysis) ; 편익을 화폐화하기 어려울 때, 어떤 편익을 이루는 데에 얼마나                                             적은 비용이 투입되었는지 분석하여 편익이 많은 것 선택

* 비물질적이거나 무형의 편익, 비용 계산 시 사용방법

① 인적자본이론 ; 소득을 벌어들일 능력(earning capacity)에 어떤 변화가 있는가?(미래 임금 계산)

②지불 의사(willingness-to-pay) ; 정책 편익에 대해 수급자들이 지불할 의사가 얼마나 있는가?

5) 비용과 편익의 비교

- 비용/편익이 화폐화가 되면 모두 합하여 총비용/총편익을 구해야 한다. 그러나

- 정책을 선택할 때는 장기간에 걸쳐 나타나는 비용과 편익을 현재에 결정해야 하는 한계가 있다.

⇨ 미래의 가치를 현재의 가치로 환산하는 작업이 수반된다. (할인율 개념 도입 필요)

- 할인율을 [eqn: i] 라 하고, [eqn: T] 년 후에 편익 B가 발생할 경우 현재가치의 총합

현재가치 = [eqn: B _{0} + {B _{1}} over {(1+i)} + {B _{2}} over {(1+i) ^{2}} + CDOTS + {B _{T}} over {(1+i) ^{T}}]

예) 할인율 5%, 10년 후 발생하는 100만원의 편익의 현재가치는 100만/(1+0.05)10 계산하면 값은

95.238095238095.....

- 비용과 편익을 비교하는 방법

① 순현재가치(net present value) 기준으로 비교

* 총편익의 현재가치 - 총비용의 현재가치 = 순현재 가치(긍정적 일 때 선택)

* 할인율이 중요. 일반적으로 할인율이 높으면 편익이 먼 미래에 나타날 경우 불리하다.

ex) 아동과 노인정책을 비교할 경우 아동정책의 편익은 먼 미래에 나타나 노인정책 선호

② 내부수익률(internal rate of return) 계산

* 내부수익률이란, 그 정책의 순현재가치(총편익-총비용)를 0으로 만드는 할인율

* [eqn: B _{0} -C _{0} + {B _{1} -C _{1}} over {1+x} + {B _{2} -C _{2}} over {(1+x) ^{2}} + CDOTS + {B _{T} -C _{T}} over {(1+x) ^{T}} =0] 에서의 [eqn: x] 값이 내부수익률(책에는p)

* 정책의 내부수익률이 투입되는 비용의 수익률 보다 크면 그 정책이 선택된다.

* 내부수익률 사용이 적절치 못한 경우 예시

① 정책의 규모가 서로 다를 때 절대 편익과 내부수익률이 모순 될 수 있다.

예)A정책 : 1,000만원 비용/1년후 1,100만원 편익 ⇨ 내부수익률10%/절대편익100만원

B정책 : 1억원 비용/1년후 1.08억원 편익 ⇨ 내부수익률8%/절대편익800만원

⇨ 이 경우는 순현재가치 기준으로 계산하는 것이 합리적이다.

예) -1000만+1100만/1.06= 377,358.4905..)⇨A정책

-1억 + 1억800만/1.06= 1,986,792.452...)⇨B정책

② 내부수익률 계산 시 하나 이상의 값이 나올 수 있다. (2차 이상의 방정식 계산)

예)현재순편익(편익-비용)이 100이고, 1년 후 -260, 2년 후165일때

내부수익률 = 100- 260/1+p + 165/(1+p)₂=0의 공식에 의하여

p=0.1과 p=0.5의ㅣ 2가지 값이 나오는데 어떤 것이 내부수익률인지 결정하는 방법은 어렵다.

③ 비용편익비율(cost-benefit ratio) 계산

- 총순현재가치의 편익을 총 순현재가치의 비용으로 나눈 값 (B/C)으로 1보다 크면 선택, 두개이상의 정책       을 비교 할 때는 B/C의 값이 큰 것을 선택.

- 편익이 마이너스의 비용이 될 경우가 있으므로 현실적인 한계를 안고 있다.

예) 편익 250만원과 비용 100만원의 정책 A의 비용편익비율=2.5

⇨ 40만원 정도를 편익감소로 볼 때 ; 2.1 / 비용증가로 볼 때 ; 1.8

⇨ 이 경우도 순현재가치 기준으로 파악하면 편익, 비용의 정의에 상관없이 일관성 유지

(B-a)-C와 B-(a+C)는 결과적으로 같다. (a는 편익과 비용이 혼동되는 부분)

(250-40)-100 과 250-(40+100) =110

(1) 할인율

- 국가 정책에서의 할인율을 결정하는 방법

* 민간부문은 투자 수익률(기회비용)을 선택 ⇨ 가장 기본이 되는 것은 이자율.⇨ 정책의 비용은 민간부문의     투자수익에 근거한 세금에서 나온다.

* 민간부문의 소비에서 세금이 나온다 ⇨ 정부정책으로 소비를 못해 발생하는 손실인 세후수익률(after-tax      rate of return)을 할인율로 본다.

* 실제로는 민간 투자와 소비 두 부분 모두에서 재원이 창출되므로 소비와 투자의 비율에 따른 가중치 평균     을 구한다.

예) 투자수익률10%/세율50%에 투자와 소비는 반반씩일 때의 정부정책의 할인율

⇨ [eqn: {1} over {2} TIMES 10%+ {1} over {2} TIMES (10% TIMES 50%)=7.5%]

(2) 사회적 할인율(social discount rate)

- 일반적으로 정부정책의 할인율을 사회적 할인율로 고려할 경우 민간부문보다 낮을 수 있다.

① 정부정책들은 민간부문에 비해서 비교적 먼 미래의 편익을 생각해서 시행된다.

② 일반적으로 민간부문은 미래에 발생하는 여러 편익들을 제대로 평가할 정보가 부족하다.

③ 민간부문의 투자로 인한 편익은 직접적인 대상자 이외 다른 대상자들에게도 혜택이 돌아간다.

⇨ 이러한 이유들로 민간의 사업 수행 동기는 약화되고 높은 할인율을 책정하게 된다.

따라서 정부가 이러한 사업들을 낮은 할인율을 통해 수행할 필요가 있다.

예) 실업보험과 같은 사회보험에서는 낮은 할인율을 적용하는 정부의 정책이 필요하다.

2. 합리적 정책과 분배(재분배) 문제

- 사회복지정책에 있어서는 효율도 중요하지만 평등(분배)의 가치도 고려해야한다.

⇨ 이런 차원에서 통상적인 비용편익분석은 한계를 지닐 수밖에 없다. ⇨ ‘소득집단별 가중치’ 고려

* 문제는 집단별 가중치를 누가 어떻게 결정하느냐의 문제이다. ⇨ 원칙적으로는 사회적 합의 필요

① 소득(부)에 반비례해 가중치를 결정 ⇨ 사회의 일반적인 불평등을 줄인다.

② 빈곤한 집단과 그렇지 않은 집단을 구분하여 빈자에게 부자보도 높은 가중치를 부여. ⇨ 빈곤율 자체를       줄인다. 사회복지정책은 평등의 가치를 강조하기 때문에 빈자에게 높은 가중치를 부여하지만 그것에도        일정한 한계가 있다.

- 사회전체의 효용(utility)에 대한 고려

* 정책의 편익에 대한 지불의사(willingness-to pay)는 소득 수준(부의 수준)에 따라 달라질 수 있다.

부의 한계 효용이 부의 수준에 따라 다르고, 부가 증가할수록 한계효용이 감소한다.

* 위의 전제에 따라 양의 총순편익이 발생했더라도 사회전체의 편익은 감소될 수 있다.

예) 순편익 1억원의 구성이 부자의 10억원 편익과 빈자의 9억원 비용 부담일 경우

⇨ 10억원으로 인한 부자의 한계효용 증가량이 9억원으로 인한 빈자들의 한계효용 감소량 보다 작          다. (결과적으로 사회 전체 효용은 감소하여 비합리적인 정책이 된다.)

* 사회복지 확대를 반대하는 이들은 단순한 비용편익분석으로 비용이 크다는 점을 그 근거로 사용한다.

⇨ 사회복지정책들의 많은 경우, 그 비용은 부자에게 편익은 빈자들에게 집중되 사회전체효용은 증가

3. 합리주의 모델의 한계

- 현실세계에서는 이상적 의미의 합리적인 정책들은 존재하기 어렵다. 그래서 한계적 합리주의의 개념이 중요하다. ⇨정책공부자들이 왜 합리적인 정책이 현실세계에서 존재하기 어려운가를 이해하는 것이 중요.

① 사회전체 이익을 위해서는 합의된 가치가 있어야하는데, 이는 드물기도 하고 보통 가치가 대립하고, 대립     된 가치는 비교가 불가능하다.

② 다양한 사회적 가치들을 객관적으로 알아내고 평가하는 것이 어렵다. ⇨ 강한 주장에 편향

③ 정책결정자들은 사회전체의 이익이라는 추상적인 목표보다는 개인의 구체적인 이익(권력, 지위, 돈, 당선      등)에 근거한다.

④ 정책결정자 들은 보통 ‘가장 합리적인 하나의 정책’(the one best way)을 찾기보다는 ‘어느 정도 통할 수     있는 정책’(will work)을 찾는 것에 만족한다. ⇨ 제한된 자원에서 유일한 정책을 찾는 것은 ‘비합리적’.

⑤ 기존 정책에 투입된 많은 자원들도 합리적인 정책을 찾는 데에 방해가 된다.

⑥ 정책 대안들이 결과들을 과학적으로 객관적인 사실에 근거해서 예측하는 것이 어렵다.

⑦ 불확실성이 큰 상황에서 모험보다는 과거의 검증된 정책들을 고수하고자 하는 경향이 있다.

많은 정책들은 나름대로 합리적인 측면들이 강조되어 결정되어진다.