제 4장 복지국가의 위기와 대응

제 1절 복지국가의 위기

1. 복지국가에 대한 도전

복지국가의 황금기라고 일컬어지는 2차 세계대전 이후에서 1970년대까지의 기간동안 복지국가 체제에 대한 합의를 바탕으로 선진 국가들은 다양한 사회적 위험으로부터 국민을 보호하는 시스템을 구축하였다. 국가가 그러한 위험으로부터 어느 정도까지 국민을 보호하는가, 어떤 방식으로 보호하는가 등은 각 국가들의 역사적 전통, 사회의 문화, 경제구조, 정치적 상황에 따라 달랐지만, 나름대로 복지국가라 부를 수 있는 수준의 복지체제를 수립하였다. 이러한 복지국가는 산업화된 국가에서 사회보호와 보장을 위한 한 세기에 걸친 투쟁의 산물이다. 또한 서구 복지국가는 시장효율성과 시민적 삶의 보장, 그리고 자유와 평등 원칙간의 화해를 엮어냈다. 이는 정치적으로 자본과 조직화된 노동간의 역사적, 계급적 화해였다. 국가는 케인즈식 정책을 통해 시장에 개입해서 경제성장과 완전고용에 기여하고, 질병, 노령, 사고, 실업, 무능력자들을 보호하기 위해 광범위한 사회정책을 발전시켰다(안병영, 2000: 15)

그러나 오늘날 세계 거의 모든 곳에서 복지국가에 대한 합의는 공격받고 있으며 새로운 방향으로 재편되고 있다. 다양한 요인들이 복지국가의 생존가능성과 효용성과 유용성에 의문을 제기하고 있다. 인구의 노령화, 가족구조의 변화, 경제성장의 하락, 높은 수준의 실업, 치솟는 재정 적자, 높은 세금에 대한 저항의 증가, 시장 세력의 우세, 경제적․사회적 사업의 민영화, 국내와 국제 경쟁의 증가, 세계화와 기술 변화의 가속화 등이 이러한 요인에 포함된다. 이러한 요인들에 의해 행사되는 압력은 복지국가 운영시 나타나는 부정적인 경제적, 사회적, 심리적 영향을 강조하는 새로운 이데올로기와 강력한 이해관계에 의해 강화되고 있다. 그 결과 많은 국가에서 주요한 프로그램을 해체하고 영역을 축소하고 급여의 수준과 범위를 낮추고 있다(Esping-Andersen, 1996: 5-6).

복지국가는 1970년대 중반 세계경제 위기에서 촉발된 복지 감축기를 거쳐 1980년대 후반부터는 어떤 결정적인 전환점에 와 있다는 데에는 인식을 같이한다(조영훈, 1998). 그렇다면 복지국가가 오늘날 위기를 맞게 된 원인은 어디에 있는 것일까? 1990년대 이후 복지국가가 직면하고 있는 주요 도전들을 살펴보면 다음과 같다.

서구 복지국가의 위기에 대한 논의는 여러 가지 측면에서 이루어질 수 있다. 예를 들어 사회복지와 국가경제와의 관계에 초점을 맞추어 복지국가의 위기의 원인을 분석한 김태성․성경륭(2000: 258-277)에 의하면, 첫째, ‘복지국가의 실패’(welfare state failure)의 관점에서 과대한 사회복지지출이 직접적으로 국가경제를 어렵게 만든다는 분석, 둘째, '시장실패‘(market failure)의 관점에서 서구 복지국가들의 시장경제가 실패하여 그들의 경제가 어렵게 되어 사회복지의 문제가 부담이 되었다는 분석, 셋째, 오늘날 서구 복지국가의 문제를 이데올로기의 변화, 조합주의의 약화, 계급역학관계의 변화 등과 같은 정치적 변수로 설명하는 분석이 있다.

1) 경제적 도전

(1) 세계화

오늘날 세계화는 모든 사회과학의 논의를 재구성하게 만드는 가장 주도적인 변화로 인식되고 있다. 세계화는 지구적인 차원에서 이루어지고 있는 시장의 통합과 교류의 확대를 지칭한다. 경제적 세계화는 시장통합의 장애가 되었던, 관세장벽과 국가의 시장 규제가 해체되고, 국민경제가 새로운 전지구적 시장논리에 포섭되고 접합되는 과정을 지칭한다. 세계화는 시장 통합을 통하여 가속화되고 있으며, 시장의 기능을 극대화하기 위하여, 국가의 규제나 경제개입을 축소시키는 방향으로 국가와 시장간의 역할 재구조화가 이루어지고 있다. 국제금융기관들이 각국 정부의 정부지출과 경제상태를 평가하고 신용등급을 부여하고 있고 또한 직접적으로 정부의 정책변화를 요구하고 있다. 그 결과 시장의 역할을 증대시키기 위하여 공공부문의 민영화와 국가 규제의 철폐가 국가의 주요 역할이 되고 있다. 이러한 추세는 세계화가 국가의 역할 자체를 재정의하게 하고 있음을 드러낸다. 이제 다국적기업은 국제경쟁력 및 이윤의 극대화를 고려한 생산, 투자, 분배에 관한 계획을 전지구적 기반 위에서 설계해, 숙련 기술을 갖고 있으면서도 임금 비용이 낮고 사회복지의 부담이 낮으며 조세부담이 낮은 곳으로 투자를 확대하였다. 또한 자본의 원활한 이동이 이루어짐으로써 한 국가 내에서 복지확대 정책을 유지하게 되면 기업들은 높은 세금과 사회보험료 분담금을 회피하기 위해 복지제도의 수준이 낮은 지역으로 이동하게 되고, 경제위축의 위험에 처한 국가들 사이에는 복지축소 경쟁이 일어날 수밖에 없다.

세계화가 왜 그리고 어떻게 복지국가의 축소에 영향을 미치는가? 세계화가 사회정책에 미치는 효과는 미슈라(Mishra, 1999: 15-16)에 의해서 6가지로 요약되었다. 첫째, 세계화는 케인즈주의를 실행할 수 있는 정부의 능력을 약화시킨다. 둘째, 세계화는 노동시장의 유연화, 분화된 노동력과 탈중앙화된 단체교섭을 통하여 임금과 노동조건의 불평등의 심화를 낳는다. 셋째, 세계화는 재정적자 축소와 조세율의 저하를 우선시함으로써 사회적 보호와 사회적 지출을 축소시킨다. 넷째, 세계화는 사회적 보호를 뒷받침하는 이념적 기반을 약화시킨다. 다섯째, 세계화는 사회적 협약을 약화시키고 국가가 자본쪽으로 기울게 한다. 여섯째, 세계화는 중도좌파의 정책 선택의 폭을 제한시킨다. 세계화로 인하여 자본이동이 용이해지면서, 자본의 국가에 가하는 제약으로 인하여 사회정책이 크게 약화된다는 것이다.

1970년대 복지국가의 위기는 주로 정당성의 위기 혹은 재정위기에 관한 논의였다. 즉, 복지국가 재정위기론은 과도한 국가의 개입으로 비효율과 자원의 낭비를 낳아서, 국가의 복지가 경제 전체에도 부정적인 효과를 낳는 것으로 인식하였다. 반면, 1990년대 세계화로 인한 복지국가의 축소에 관한 논의(Martin and Schumann, 1997; Mishra, 1999)는 공통적으로 경제적인 차원에서 복지국가가 직면한 위기를 극복하기 위한 정책적 대응으로 복지국가의 쇠퇴를 언급하고 있다.

(2) 재정적 도전

1970년대 경제위기 이후 각국에서는 사회복지에 대한 수요가 증가하고 지출액은 증가하는데 반해, 이러한 지출액을 마련하기 위하여 세금을 올리기에는 경제적, 정치적 이유로 인하여 한계가 있었다. 즉, 경제적인 이유로는 세금을 낼 능력이 감소된 것이고, 정치적으로는 정당들 사이의 선거 정치에서 득표에 대한 경쟁으로 세금을 부과하기 어렵기 때문인 것이다. 이러한 재정적자를 해소하기 위해서는 결국 사회 복지에 대한 지출을 줄여야 하는데 이것도 정치적인 한계가 있었기 때문에 결국 정부는 사회복지의 재원 마련을 위해 적자예산을 운영할 수밖에 없었다. 더구나 현재 사회복지에 대한 수요 및 욕구는 복지 가용 재원보다 더욱 빠르게 증가하는 경향이 있다. 이러한 복지공급의 확대는 국가의 부채를 늘리고 조세를 인상하는 방식으로 나타나고, 적자예산의 지속과 그 규모의 확대로 인해 결국 물가상승이나 저성장을 유발시켜 경제는 더욱 악화되어서 종국에는 국가 경제의 파산이라는 위기감이 생긴다는 것이다. 즉, 인간이 지닌 안전과 건강에 대한 욕구는 무한한 데 비하여 욕구 충족을 위한 사회보장제도의 재정능력은 이미 한계에 이른 것이다.

경제위기와 재정적자의 심화는 두 가지 측면에서 ‘복지국가의 위기’에 기여한다. 하나는 복지국가의 지나친 확대로 인해 산업생산 부문의 위축, 노동공급의 감소, 저축과 투자의 감소유발을 일으켜 전체 경제상황을 악화시켰다는 측면이다. 다른 하나는, 경제성장이 둔화되고 실업률이 높으면 한편으로 사회복지에 대한 욕구(need)는 증가하는데(예를 들어, 실업자의 증가로 인한 실업수당 요구의 증가, 빈곤자의 증가로 인한 빈곤해결의 요구 증가 등), 이러한 증가된 욕구에 대응할 재원은 납세자의 숫자 감소에 따른 세입액 감소로 인하여 오히려 이전보다 줄어들어 이러한 욕구를 해결할 수 없다는 것이다. 즉 사회복지에 사용해야 할 지출액은 크게 늘어나야 하는데, 수입액의 감소로 인하여 수입과 지출의 차이가 벌어지는 데에서 오는 위기인 것이다. 결국 오늘날 복지국가가 직면한 경제적, 재정적 위기는, 복지국가가 발전할수록 그 사회는 경제성장 둔화, 실업 증가, 인플레이션 증가 등의 문제가 두드러지게 되고 결국 경제파탄에 이르게 될 수 있다는 우려를 심화시키고 있다.

2) 정치․행정적 도전

(1) 정치적 도전

오늘날 서구 복지국가의 확대는 무엇보다 2차 세계대전 이후 적으로부터의 내부적 단결이 강화되고, 국민적 연대감(national solidarity)이 높아진데서 기인한다. 또한 2차 세계대전 후의 동서 냉전 상황에서 자본주의와 공산주의 이데올로기의 첨예한 대립은 각 이념의 우월성을 강조하는 이념경쟁을 낳았다. 그 결과 서구의 자본주의 국가들은 순수한 사회주의와 순수한 시장경제의 중간형태로서, 시장경제를 유지하면서도 빈곤, 불평등 등의 문제를 해결할 수 있는 복지국가를 선호하였다(Mishra, 1993). 정치적으로 사회적 통합(social integration)의 수단인 복지국가에서는  사회적 위험으로부터 보호받고 지불능력에 관계없이 일정 수준 이상의 사회서비스를 보장받아 안정된 생활을 영위하고 부자와 빈자간, 남녀간, 세대간, 지역간, 인종간의 갈등이 최소화된다. 이와 같이 복지국가를 선호하는 이념적 분위기와 국민적 결속감이 높은 상황에서, 국가, 사용자, 노동자의 조합주의적 정책결정으로 사회복지와 경제의 조화로운 발전이 추구되었다.

이렇게 복지국가의 확대에 유리하게 작용했던 정치적 조건들이 1980년대부터 변화하기 시작하였다. 왜냐하면 첫째, 소련을 비롯한 동구권 사회주의 국가들이 몰락함에 따라 사회주의는 실패한 것으로 간주되었으며, 그 결과 복지국가의 사회주의적 요소에 대한 선호는 더 이상 불필요한 것으로 받아들여졌다. 둘째, 2차 세계대전 이후 형성되었던 자본과 노동의 합의구축의 분위기 역시 1970년대의 오일쇼크로 인해 냉각되었다. 경제적 상황의 악화에 따른 대량실업은 노동의 힘을 상대적으로 약화시켰으며, 사용주 역시 나빠진 경제 상황에서 증가하는 사회복지에 대한 부담능력이 감소하였다. 셋째, 후기산업사회 산업구조의 변화로 노동조합의 가장 강력한 주축을 형성했던 제조업에 근무하는 다수의 동질적 육체노동자들의 숫자가 감소함에 따라 노동조직이 다양화, 분절화되기 시작하였다. 이렇게 소규모 집단들이 많아지면 전체로서 노동자 자체의 응집력이 약해져서 근로자의 정치적 영향력이 약화될 수 밖에 없는 것이며, 사회복지에 대한 지지가 줄어들게 된다(김태성․성경륭, 2000: 274-277).

(2) 행정적 도전

오늘날 복지국가의 정책 목표인 빈곤의 방지, 사회적 안전의 보장, 보건, 교육, 주택 및 기타 서비스의 공급 등은 점차 정치적 지지를 상실하고 있다. 이러한 지지의 상실은 정부의 무능력과 관련이 있다. 사회적 시민권의 확대 및 사회경제적 문제의 정치화로 인해 복지국가는 한편으로는 국민의 요구와 기대를 상승시키고, 재정을 계속 확대하는 반면 행정능력의 한계 등으로 통치력에 대한 정당성에 문제가 제기되고 있다. 국가부문의 지나친 확대는 관료제의 확대를 가져와 수혜자들의 사회복지에 대한 수요에 신속하고 융통성 있게 대응하기 어렵게 만들고, 또한 경쟁체제가 아니기 때문에 불필요한 부분에 지나치게 많이 지출하거나 혹은 필요한 부분에 적게 지출을 하는 등의 여러 가지 문제점을 야기시킨다. 즉, 복지국가는 행정의 비대화와 관료적 이해로 인한 비능률과 낭비를 초래하며, 정보독점, 자원낭비, 비전문성 등의 관료제적 폐단을 초래한다. 이익집단과 유권자들은 지나친 요구를 하게 되고, 정치인들은 이들의 지지를 얻기 위해서 행정부에 무리한 복지지출을 강요하고 비합리적으로 정책을 결정한다. 그리고 수혜자의 중복현상, 프로그램 관리의 비능률성도 나타난다. 정부의 과중한 사회복지 재정 지출은 전반적으로 경제에 부담을 주며, 공공지출을 위한 세금의 증가는 국민들의 가처분소득을 줄어들게 하여 정부에 대한 기대가 실망으로 변하며, 궁극적으로는 정부에 대한 신뢰감을 상실하고 조세저항 등이 발생하여 정부의 통치력이 상실될 수 있다.

또한 국가가 편의에 의한 획일적, 표준적인 사회복지서비스를 제공함에 따라 복지수혜자는 점차로 관료제 통제양식에 의해 규율됨으로써 일반 국민들의 복지공급의 참여는 점차 허구화된다. 이는 결국 복지국가가 국민의 일반복지에 기여하기보다는 복지 관료제 및 전문직업인과 특수한 이익집단의 특권적 이익에 기여하는 것이 아닌가에 대한 회의를 낳게 한다(Offe, 1996: 175-179; Lazar and Stoyko, 1998: 8-9). 복지국가에 대한 기대수준의 증가와 정치행정 능력의 차이는 국민들에게 실망감을 안겨주고 정치행정의 조정능력에 대한 불신 초래하게 된다.

3) 사회적 도전

1) 탈산업화

복지국가는 산업화시기, 즉 노동과 자본이 사회의 주요 행위자이고 그 양자가 상호 대립하는 시기의 산물이었는데, 이제 탈산업화 시대로 접어들면서 복지국가는 그 기반을 상실하게 되었다는 것이다. 대량생산 체제인 포디즘 체제에서는 대부분의 노동자들이 숙련도와 임금의 측면에서 거의 비슷한 수준에 있었기 때문에 노동계급이 공통적인 이해를 가지게 되고, 이를 바탕으로 노동조합본부에 의한 중앙집권적인 단체교섭이 가능하였다. 자본가의 입장에서도 생산에 대한 노동측의 적극적인 협조와 과도한 임금인상 요구 억제라는 필요성이 있었기 때문에 노동측과 통일적인 단체교섭을 받아들였다. 즉 자본측의 요구를 수용하는 대가로 노동측은 자본측이 납부한 세금과 사회보험료를 바탕으로 국가로부터 관대하고 보편주의적인 복지혜택을 받는 체제가 탄생한 것이다. 그러나 포스트포디즘(다품종 소량생산방식)의 확대에 따라 기업주들은 생산성 향상과 품질의 제고, 그리고 기업에 대한 노동자의 기여를 촉진하기 위해 임금교섭의 분산화를 원하게 된다. 또한 노동자들 사이에서도 숙련과 임금의 수준에서 많은 차이가 발생하게 되었다. 이에 따라 과거의 중앙집권적인 단체교섭은 점차 사라지고 기업별 혹은 근로자별로 분산된 형태의 임금교섭이 일반화된다. 이에 따라 과거 복지국가 확대의 기반이었던 조합주의가 붕괴되고 있다(Pontusson, 1992).

2) 인구․사회적 변화

현대 복지국가를 둘러싼 사회적 환경은 전후 복지국가의 환경과는 상이하다. 첫째, 가족패턴의 변화는 새로운 사회복지의 수요를 창출하고 있다(Harding, 1996). 이혼, 별거, 부부 중 일방이 사망하는 경우 등을 통해 편부모인 가족이 늘어날 뿐만 아니라, 미혼모 가족, 노인가족, 동거 및 비 동성애 등이 증가하고 있다. 둘째, 의학의 발달과 의료보험의 확대, 영양상태의 개선과 안전한 생활 여건의 조성 그리고 작업장에서의 안전 조치의 발달과 사고 예방을 위한 노력 등은 인간의 평균수명과 노후 기대수명의 연장을 가져온 요인들이다. 이러한 인간 평균수명의 증가는 현대 복지국가의 긍정적 영향으로 평가될 수 있지만 동시에 복지국가에 새로운 문제를 야기하고 있다. 왜냐하면 노령인구의 증가로 인한 국가 의료지출의 증가, 연금지출의 증가는 노동시장의 유연화 및 세계경제의 불황과 맞물려 복지국가에 심각한 재정적 위기를 초래하고 있기 때문이다. 셋째, 여성의 노동 참여의 증가로 인해 맞벌이 가족도 증가 추세이고 결혼한 여성의 공식, 비공식적 노동 참여가 증가하고 있다(Fraster, 1987). 이러한 여성의 노동참여의 증가는 가부장적이고 전통적인 가족형태와 남성 임금노동에 기초를 두고 있는 복지국가에 새로운 문제를 야기하고 있다. 즉, 노동패턴이 남성 중심적인 영구적이고 상시적인 노동패턴에서 시간제 노동, 고용․퇴직의 유연성, 자영 및 재택근무, 여성노동의 편입 등으로 노동패턴이 바뀌고 있으며, 이러한 변동은 사회에서의 권력분배와 사회에서의 임금, 고용권리, 복지이슈에 대한 계급갈등에 영향을 미친다.

가족패턴의 변화, 노령인구의 증가, 여성의 노동시장 참여 등과 같은 인구․사회학적 변화는 사회복지공급의 확대를 결정하는 요인들이며, 이러한 사회복지에 대한 수요 증가는 가용 자원보다 더욱 빠르게 늘어나기 때문에 복지국가에 대한 위기를 초래하고 있다.

2. 이념적 비판

복지국가의 위기란 복지국가체제를 의문시하거나 붕괴시킬 수 있는 사태, 징후, 과정, 현상 등을 일컫는 개념이다(현외성․박광준 외, 1992: 24). 그런데 복지국가 위기에 대해서는 다양한 관점이 있다. 그 관점들간에는 상당한 차이가 존재하는데, 이는 각각의 관점들이 서로 다른 이데올로기를 반영하고 있기 때문이다. 즉, 복지국가의 위기는 복지국가에 대한 이데올로기적 논의를 다시 야기하였다. 복지국가체제가 경제 불황과 연계되어 위기의 원인이 복지국가체제의 내적인 모순에 있다는 비판이 우파와 좌파 양쪽에서 제기되고 있다. 그러나 위기의 발생원인, 위기의 정도, 위기에 대한 처방 등에 대해서는 이념적 정향에 따라서 다양한 반응이 제기되고 있다.

1) 우파의 비판

신보수주의적 시각에서 복지국가는 개인의 경제적 자유를 침해하여 경제적 번영을 저해하며, 불가피하게 낭비적 요소를 많이 가지고 있기 때문에 언젠가는 파탄에 빠지게 되어 있다. 따라서 신보수주의는 적극적인 국가개입을 바탕으로 하는 복지국가를 비판하고, 경기침체의 주된 원인을 시장기제의 작동을 왜곡시키는 국가의 경제 및 복지개입이라는 내적 요인에서 찾는다. 왜냐하면 복지국가의 확대는 노동에 대한 동기를 약화시키고 저축과 투자를 감소시키며, 생산 활동을 위축시키며 경제성장을 둔화시킨다. 더구나 1970년대에 이르러 복지국가위기가 표면화되자 우파들은 보다 적극적으로 자유시장 경제체제의 우월성을 주장하고, 최소한의 국가로 돌아갈 것을 주장하게 되었다.

신보수주의의 주장에 의하면 복지국가는 관료조직의 비대화와 비능률성을 초래하며, 특정 이익집단에 대한 반응을 초래한다. 무엇보다 한번 복지프로그램이 시작되면 수혜자들은 더 많은 혜택을 보기 위해서 이익집단을 결성하여 압력을 행사한다. 선거에서 표를 의식하는 정치가들은 이들의 요구를 들어줄 수 밖에 없다. 복지프로그램을 관리하는 관료들도 자신들의 이익극대화를 위해서 예산과 기구를 확대하려는 동기를 갖으며, 복지서비스를 제공하는 많은 전문집단들도 자신의 이익을 위해서 확대에 기여한다. 따라서 수요자와 공급자의 양 측면에서 복지의 확대가 이루어질 수 밖에 없는 것이다. 또한 복지국가의 시기에도 절대빈곤은 상존하고 불평등 현상의 심화는 여전히 나타나고 있다고 신보수주의자들은 주장한다. 마지막으로 복지국가는 가족이나 지역사회 등의 작은 공동체의 붕괴를 초래했다고 주장한다. 예를 들어 연금과 노인복지는 부모와 자식간의 인륜을 단절시켰으며 혈육이 통하는 육친의 사랑을 받을 기회를 노인들로부터 빼앗았다는 것이다. 아동복지는 모자관계를 단절시키고 모친에 의한 보육의 기회를 박탈했으며 모자가정에 지급되는 수당은 한편으로는 이혼을 촉진하고 다른 한편으로는 미혼모를 만들어냄으로서 복지국가는 가정해체와 사회해체를 초래했다는 것이다.

이러한 복지팽창과 복지국가의 폐해에 대한 신보수주의적 해결책은 자유경쟁 시장체제로 돌아가는 것이다. 즉, 신보수주의자들이 주장하는 복지개혁은 지금까지 국가가 맡아 오던 것을 시장경제에 이전하는 것에 주안점을 두어야 한다. 근로의욕을 떨어뜨리는 공적인 개입은 철폐되어야 하고, 복지는 잔여적 원칙을 고수하고 가족이나 자발적 부문, 민간기관에게 복지를 맡겨야 한다고 강조한다.

2) 좌파의 비판

마르크스주의자들은 복지국가의 위기를 고도로 발달한 자본주의 체제가 가지는 기본적 모순의 필연적 결과로 보고 있다. 즉, 마르크수주의자들은 복지국가를 자본주의의 연장선상에 있는 것으로 보며 국가와 자본과의 결합에 의한 '복지자본주의'(welfare capitalism)적 사회복지실현은 환상에 불과하다는 견해를 제시한다. 또한 이들은 전후의 복지국가는 빈곤자와 노동계급의 사회문제 해결에 성공적이지 못하였으며, 바람직하지도 않았다고 본다. 복지는 건강한 사람과 교육받는 사람들의 요구에만 부응하였으며, 많은 노동계급, 여성, 소수인종에게는 억압적이라는 것이다. 즉, 복지는 자본주의 체제를 유지하는 데에만 그 목적이 있다는 것이다.

O'Connor(1973)는 자본주의 국가는 자본축적기능(accumulation function)과 정당화기능(legitimisation function)을 동시에 수행해야 하는 상반되는 요구 사이의 모순에 직면해 있다고 본다. 국가는 높은 이윤을 보장하고 투자를 촉진해야 하는 여건을 만들어야 하며, 이를 위해서는 많은 지출을 해야 한다. 그러나 자본축적을 통한 이윤은 국가예산에 흡수되지 않고 자본가에게 남게 되고, 결과적으로 정당화 문제를 심화시킨다. 따라서 사회조화를 증진시키기 위해서는 정당화기능을 수행해야 하며, 이를 위해서 다시 지출을 증대해야 한다. 그러나 이러한 국가의 정당화기능에 대해서 자본가는 저이윤을 우려하여 반대하며, 유권자들은 과세부담을 우려한다. 이러한 압력하에서 정부는 지출비용을 조달해야 하는 어려움에 직면하고 재정적자로 인한 재정위기 상태가 나타난다. 그리고 이는 정치․경제․사회 전반의 위기로 작용하게 되는 것이다.

이익과 투자와 경제성장을 보장하는 기능으로 국가비용의 생산적 형태를 포함한다.

자본주의의 사회질서가 정의롭고, 공정하며, 적절한 체제로 나타나 보이도록 하며, 사회적 조화가 유지될 수 있도록 보장하는 기능으로 국가비용의 비생산적 비용을 포함한다.

따라서 마르크스주의자들은 복지국가 위기가 단순하게 국가의 과부담 문제에 기인하는 것이 아니라, 자본주의 경제체제에 내재해 있다는 본다. 자본주의와 사회복지를 동시에 추구하는 복지자본주의는 자본주의 발전단계상의 어떤 시점에서는 한계에 봉착할 수 밖에 없다는 것이다. 복지국가에 대한 이러한 전망은 복지국가를 암울한 현실로 인식하는 것으로 복지구조의 핵심구조가 자본의 축적에 역기능일 때 그 구조는 급격히 변형된다고 주장한다. 즉, 자본축적유지기능과 정당화기능간의 모순은 재정파탄을 가져오고 결국 복지국가의 모순을 여실히 들어낸다고 지적한다.

3) 중도적 비판

사회민주주의자들은 복지국가 위기는 국가개입의 필연적 결과나 자본주의의 모순으로부터 야기되는 구조적 문제가 아니라, 복지국가 발달과정의 시행착오와 상황변화로 인한 일시적 현상으로 간주한다. 따라서 이들은 복지국가의 위기는 기존의 복지국가 체제 내에서 해결 가능한 것으로 본다. 기본적으로 복지국가 위기는 1970년대의 악화된 경제상황 때문인데, 복지국가가 경제상황을 악화시킨 것이 아니라, 외부적인 경제 환경의 변화로 인해서 경제가 나빠졌다고 여긴다. 따라서 경제상황이 호전되면 위기도 사라질 것이라고 보는 것이다. 그리고 복지국가 위기의 원인 중의 하나는 복지프로그램의 운영 방법이 잘못되었기 때문이다. 복지프로그램들의 지나친 중앙집권화와 관료제화로 인하여 효율성이 줄어들고 대응성이 떨어지고 있으며, 이는 국민들의 지지를 약화시켰다. 따라서 사회민주주의자들의 복지국가에 대한 비판은 근본적이라기보다 실용주의적 성격이 강하다. 이들은 복지국가의 정체성을 크게 약화시키는 요인으로 수혜자의 욕구 간과, 낮은 반응성, 복지비의 비효율적 지출, 경직적인 프로그램의 운영 등 복지공급서비스의 관료화 현상을 지적한다. 그리고 복지프로그램이 보다 효율적으로 운영되면 복지국가에 대한 신뢰감도 상당부분 회복될 수 있을 것으로 낙관하고 있다.

제 2절 복지국가 위기에 대한 대응

1. 복지위기에 대한 이념적 대응

1970년대에 불어닥친 전세계적인 경제 침체 이후 서구의 복지국가들은 확대의 동력을 상실한 것처럼 보인다. 특히 1990년대 들어 신자유주의적 이념이 전세계적인 각광을 받음에 따라 복지국가가 과거와 같이 포괄주의적이고 관대한 혜택을 시민들에게 계속 제공하기는 어려운 실정이다. 또한 몇몇 국가에서 ‘제3의 길’이 제시하는 방향에 따라 복지국가를 축소하는 시도가 행해지고 있는 것도 사실이다. 1980년대 이래로 선진 자본주의국가들에서 진행되고 있는 사회정책의 변화는 개별 국가들이 처한 고용한 정치․사회적 상황에 따라 크게 3 가지 방향으로 진행되었다.

1) 자유주의적 대응

복지국가 위기에 대한 자유주의적 대응 전략은 완전고용과 건전재정을 유지하기 위해 노동시장을 유연화하고 사회복지제도를 후퇴시키는 것이다. 우선 노동시장의 유연화는 저임금을 가능케 하는데, 이로 인해 고용은 증가된다. 다음으로 사회복지제도의 후퇴 역시 사회보장세 등의 축소를 통해 생산비용을 절감할 수 있기 때문에 고용의 증가에 기여하게 된다. 즉 임금이나 생산비용의 감소는 노동력의 공급과 수요 두 측면에서 고용 증가에 유리한 조건을 만든다. 우선 공급의 측면에서 보면 저임금으로 인해 1인 소득원으로는 생활이 어려워지는 계층이 확대되기 때문에 여성 등 이전까지 경제활동에 참여하지 않던 집단들의 경제활동 참여가 증가한다. 수요의 측면에서도 역시 낮은 임금과 낮은 생산비용은 생산성이 낮은 산업이나 기업을 시장에 잔존시킴으로써 노동력에 대한 수요를 증가시키는 효과를 갖는다. 그러나 이러한 자유주의적 전략은 저임금 노동자를 양산한다는 점에서 소득 불평등을 확대하는 결과를 낳는다. 물론 소득 불평등은 공공부문의 고용이 증가하는 경우 축소될 수도 있지만 공공부문의 고용 증가는 건전재정에 대한 강조로 인해 어렵다.

이러한 전략은 미국과 영국으로 대표되는 앵글로-색슨형 전략으로, 이들 국가들은 노동자들의 권력자원(power resource)이 비교적 적었다는 점, 그리고 사회민주주의 정당을 중심으로 한 좌파가 정권을 담당한 기간이 전무하거나 짧다는 특징을 가지고 있다. 따라서 이들 국가들에서 복지제도는 그 수혜수준이나 범위를 최소화하는 방향으로 제도화되었다. 이러한 잔여적인 제도로 인해 복지국가는 중간계급과 노동자계급의 상층으로부터 외면당하게 되었는데, 이는 경제위기시 복지국가의 후퇴와 노동시장의 유연성 강화를 가능케 하는 정치적 환경을 제공한다(김영범, 2001: 332-333).

2) 보수적-조합주의적 대응

복지국가 위기에 대한 보수주의적 대응 전략은 건전재정과 소득 평등을 유지하기 위해 완전고용을 포기하는 것이다. 이러한 보수주의적 전략에서는 노동시장의 유연화와 사회복지제도의 후퇴가 최소화되기 때문에 생산성과 임금 사이의 연관성은 축소된다. 이로 인해 미숙련․저생산성 부문의 임금을 상대적으로 높게 유지할 수 있고 소득 불평등의 증가를 방지할 수 있다. 그러나 노동시장이 경직되어 있는 점은 고용증가를 어렵게 하는 요인이 된다. 왜냐하면 경직된 노동시장은 해고비용을 증가시키고 이로 인해 기업은 신규고용에 대해 보다 신중해지기 때문이다. 즉 높은 해고비용으로 인해 향후 경기변동에 따라 고용을 조정해야만 하는 기업들은 신규고용을 최적수준에 비해 축소하게 된다는 것이다.

다른 한편으로 노동시장의 경직성은 외부 노동시장에 대한 의존을 낮춤으로써 실업률을 증가시키는 경향을 갖는다. 즉 노동시장의 경직성으로 인해 정규 고용된 내부자는 일종의 지대(rent)를 갖게  되는데, 이로 인해 이들은 시장임금에 비해 보다 높은 임금을 요구할 수 있으며 결과적으로 실업이 증가하게 된다. 특히 노동시장의 경직성은 미숙련 노동자들의 실업을 크게 증가시키며, 이들을 장기실업자로 만들 가능성이 큰데, 왜냐하면 경기 침체시 기업은 미숙련 노동자들에 대해 해고를 집중하는 반면 경기 상승기에는 이들의 고용을 최대한 억제하기 때문이다. 이를 보완하기 위해 보수주의적 국가들은 임시직을 중심으로 노동시장을 유연화하는데, 이를 통해 미숙련 노동자들의 일부는 임시직이나 파트 타임머 등으로 흡수된다.

내부자들이 갖게 되는 지대는 이직비용 때문에 발생한다. 이 비용은 채용과 해고 과정에서 기업이 부담하게 되는 비용뿐만 아니라 생산과저에서 신규 취업자에 대해 내부자가 협력하지 않을 경우 나타나는 생산성 하락에 따른 손실 등을 포함한다.

이 전략은 독일, 프랑스, 오스트리아 등 대륙 유럽에서 발견할 수 있는데 이들 국가들은 노동자계급의 권력자원이 비교적 높은 편이지만 사민당 등 좌파의 집권이 비교적 뒤늦게 이루어졌기 때문에 복지제도의 발전이 보수주의적 정당의 주도로 이루어졌다는 특징을 갖는다. 이러한 국가들에서 복지제도는 직업집단별로 분권화되었으며, 비교적 높은 수혜수준을 보장한다. 이러한 복지제도는 비교적 지지도가 높다는 점에서 후퇴시키기 어려운 한편, 바로 그 구조로 인해 이러한 복지국가의 구조는 부문이나 직종간 노동력의 이동을 제약하는 보수주의 전략과 친화성을 갖게 된다.

3) 사회민주주의적 대응

복지국가 위기에 대한 사회민주주의적 대응전략은 완전고용과 소득 평등을 유지하는 것이다. 이 전략은 노동시장을 유연화하는 반면 복지제도의 후퇴를 최소화한다. 이 전략에서 완전고용은 두 가지 수단을 통해 이루어지는데, 우선 노동시장을 유연화하여 민간부문에서의 고용을 극대화하고, 민간부문에서 고용될 수 없는 상황에 처한 집단들을 위해 공공부문의 고용을 증가시킨다. 다른 한편으로 소득 평등은 관대한 사회복지제도와 공공부문의 고용증가를 통해 보장되는데, 전자는 소득을 상실한 실업자들에게 비교적 높은 수혜를 보장함으로써, 그리고 후자는 임금격차를 축소시킴으로써 소득 불평등의 증가를 억제한다. 그러나 이러한 전략은 공공부문의 미숙련 노동자들에게 시장가격 이상의 임금을 지급한다는 점과 사회복지제도가 관대하다는 점 때문에 재정적자에 직면할 가능성이 크다.

이러한 전략은 스웨덴을 비롯한 북구 국가들에서 발견할 수 있는데, 이들 국가들은 정치적으로 노동자의 권력자원이 매우 높다는 점과 사회민주주의 정당을 중심으로 좌파 정당의 집권기간이 길다는 공통점을 갖고 있다. 결국 비교적 일찍부터 집권한 사회민주당은 2차 대전 이후 보편적이고 관대한 복지국가를 건설함으로써 복지국가에 대한 새로운 지지기반을 확대할 수 있었는데, 복지국가의 새로운 지지집단으로는 노인, 여성, 공공부문을 들 수 있다. 새로운 지지집단을 포섭하는데 성공했다는 점에서 이들 국가에서 복지제도를 후퇴시키는 것은 매우 어려운 과제일 수 밖에 없다.

<표> 복지위기에 대한 대응

구분	국가정책목표	국가의 역할	복지국가변화	노동시장변화	문제점
자유주의	완전고용/ 건전재정	잔여적	후퇴	유연화	소득불평등 심화
보수적-조합주의	건전재정/ 소득평등	소득보장	현상유지	부분적, 유연화	고용불안정 집단증가
사회민주주의	완전고용/ 소득평등	소득보장/ 사회복지서비스	현상유지	유연화	재정적자의 증가

2. 복지국가 개혁의 사례

80년대 복지국가를 둘러싼 논쟁은 복지국가의 위기에 관한 것이었다면, 90년대 복지국가를 둘러싼 논쟁은 복지국가 위기에 따른 복지국가의 변화에 관한 논쟁이었다. 오늘날 발전된 자본주의 국가들의 복지체제 변화는 생산체제의 변화와 연계되어 있으며, 경로의존성을 지닌다.

1) 자유주의 복지국가 재편: 영국의 복지개혁

1974년에서 1979년까지의 영국 노동당 정부는 오일 쇼크, 누적된 국제수지 적자와 재정 적자, 스태그플레이션과 같은 경제적 위기 상황에서 출발하여 집권기간 내내 이러한 경제적 문제에서 벗어나지 못하고, 1976년 말에는 치욕적인 IMF 차관과 그 조건인 정부 재정지출의 축소를 받아들여야만 했다(Hill, 1991: 187). 이런 가운데 1979년 총선에서 대처가 이끈 보수당이 승리하게 된다. 대처의 보수당 정부에서 주도하였던 복지국가에 대한 정책전환은 영국 복지정책의 역사에서 19세기의 구빈법 개혁, 2차대전 이후 노동당 정부의 개혁에 이어, 세번째 전환점으로 지적된다(신섭중외, 1994: 47). 대처리즘의 핵심은 자유경제와 강한 국가의 구축이며(Gamble, 1988), 이의 실현에 걸림돌이 되는 케인즈․비버리지적 요소로부터의 급격한 이탈이다(김영순, 1995: 188～190). 케인즈적 요소에 대한 공격은 공공지출의 삭감, 민영화와 규제완화 및 감세의 형태로 나타났으며, 전국민의 복지에 대한 국가의 책임이라는 비버리지의 보편주의 원칙(universalism)을 포기하는 정책기조를 채택함으로써 잔여적 접근으로 회귀한 것이다.

이를 위해서 대처 정부는 반 사회주의, 반노조주의, 반 복지주의를 천명했다. 대처의 복지국가에 대한 관념은 세 가지로 정리될 수 있다. 첫째, 요람에서 무덤까지의 복지국가는 비용이 너무 많이 든다. 복지비 증가는 그 재원이 되는 국민소득의 증가를 상회하였다. 이제는 복지비를 줄여 조세 감면을 기하고 복지 자원을 꼭 필요한 사람에게만 집중시켜 효율성을 기해야 한다. 둘째, 국가 책임의 과잉은 개인의 책임의식, 가족과 공동체의 연대의식, 사적 자원의 가치를 약화시킨다. 국민 개개인은 자신의 문제를 스스로 책임져야 하며, 국가 지원은 극빈층에 대한 사회안전망에 한정되어야 한다. 셋째, 복지윤리는 시장의 위험을 제거하고, 실패에 대한 안전망을 제공하며, 개인의 동기를 약화시킴으로써 기업에 해롭다(Kavanagh, 1987: 212-213).

대처는 국가가 국민적 최소한의 삶을 보장하는 ‘사회적 시민권’이라는 사회민주주의적 개념을 사적 소유와 시장참여로 표상되는 신자유주의적 시민권의 개념으로 대치하고자 하였다. 이를 위하여 대처는 광범위한 영역에 걸쳐 민영화 조치를 단행하였다. 가스 수도, 전기 부문을 민영화하고, 공공주택 부문도 민영화 하였다. 또한 국가의 직접적인 사회복지서비스를 제한함으로써 국민들이 어쩔 수 없이 민간부문으로 눈을 돌리게 만들었다. 예컨대 연금제도의 혜택수준을 낮추고, 사적 연금을 선택하는 이들에게는 기여금의 2%를 국가에서 후원하도록 규정하였다. 공공주택부문에서도 보조금을 차별적으로 사용하여, 시영주책을 매입하는 기존의 세입자들에게는 많은 할인 혜택을 주는 반면, 세입자로 머물러 있는 자들에게는 보조금을 회수함으로써 집세를 더 많이 내게 만들었다. 규제부문에서도 차별적 조치가 두드러지는데, 노동시장, 임대주택 및 여성 노동 등에 대한 탈규제를 통해 노동자, 세입자 및 여성 등 사회적 약자들을 시장 메카니즘에 내맡기고, 공적부조에 있어 자산조사를 강화함으로써 사회보장 요구자들에 대한 억압적 성격의 규제를 강화했다. 이러한 민영화 과정에서 대처 정부는 자유시장경제의 활성화를 촉진하고, 노조의 내부문제로부터 지방정부의 지출우선순위에 이르기까지 깊숙한 관여를 함으로써 국가의 권위를 회복하고자 하였다.

토니 블레어가 이끄는 노동당은 ‘New Labor’의 기치 아래 새로운 개혁을 진행하고 있다. 노동당 복지정책의 이념은 사회와 개인의 관계를 일종의 멤버십으로 파악하여 "사회의 모든 구성원은 사회에 대하여 일정한 몫을 갖고 있는 한편, 의무도 함께 지고 있다"고 주장한다. 이해관계자 사회에서 개인은 자신의 능력에 맞는 일자리를 요구해야 할 권리와 일해야 할 의무를 동시에 갖고 있다. 정부는 개인에게 교육을 시키고 그에 알맞는 일자리를 제공해야 할 의무가 있지만, 일할 의무를 지키지 않는 개인에게 더 이상 혜택을 제공할 의무도 없다. 이러한 이론에 토대를 두고 노동당 정부는 일방적 시혜중심의 복지가 아니라, 개인에게     일할 수 있는 능력을 갖추도록 하고 일할 기회를 주는 이른바 ‘일하는 복지’(welfare to work) 정책을 추진 중이다. 노동당의 복지정책은 옛 보수당의 정책과 비슷한 면이 있다. 그러나 보수당 정책이 복지혜택을 받아야 할 계층을 일방적으로 포기해 버리는 자유방임정책이었다면, 노동당 정책은 일자리가 없는 사람에게 직업교육을 시켜 일할 수 있는 기회를 주는 적극적 복지정책이라는 주장이다. 뿐만 아니라, 블레어 총리는 보수당 정권에서 다소 우선순위가 떨어졌던 의료서비스에 관한 사회적 평등실현에 우선순위를 두고, 국영의료체계(NHS) 병원의 확대와 내부시장의 축소, 병원의 현대화 등을 추진해 나가고자 한다. 따라서 노동당 정부의 복지정책은 사회보장 조직 및 전달체계의 현대화, 개인의 독립심과 사회적 연대의 증진, 일하고, 저축하며, 정직함을 강조하는 적극적 복지제도의 개발, 정당하지 못한 사회․경제적 불평등의 완화 등에 그 목표를 두고 있다.

국민보건서비스(National Health Service)는 국영의료체계로서 병원의 국영화, 병원종사자의 공무원화, 개업의와 국가간의 계약 등에 의한 의료공급의 사회화를 전제로 모든 국민들에게 무료의료를 보장하려는 체제이다.

2) 보수적-조합주의 복지국가 재편: 프랑스의 복지개혁

독일과 마찬가지로 프랑스의 사회복지 제도의 근간은 임금노동을 중심으로 한 강제보험제도이다. 이러한 제도에서 보험가입의 의무와 사회보장에 관한 혜택은 고용여부에 달려 있다는 점에서 자유주의적 사회보장제도나 사회민주주의적 사회보장제도와 차별화된다. 비스마르크 모델로서의 프랑스 사회보장제도는 임금수준에 비례하는 보험료와 보험급여 사이의 공평한 교환을 도모하고, 보험재정을 원칙적으로 소득에 상응하는 보험당사자의 분담금에 의존한다. 그리고 사회적 복지수혜를 시장지향의 경제적 성과에 결부시키고 있다는 특징을 지닌다. 이와 같은 성격의 사회보장제도는 지속적인 경제성장으로 달성되는 완전고용, 정교한 보험체계, 그리고 복지에 대한 사회적 합의가 이루어질 때 최대한의 효과를 달성할 수 있다. 그러나 불완전 고용 또는 대량실업의 충격에 직면했을 경우에는 재정의 악화, 보험료율의 인상, 공적 재원의 지원 상승, 사회적 불평등의 심화, 복지합의의 퇴조 등의 현상이 나타나게 된다.

1980년대 이후 프랑스 사회당은 세계화와 신자유주의의 영향으로 상당히 자유주의적 경제정책을 실시하였다. 그럼에도 불구하고 1990년대의 프랑스의 경제사정은 세계경기의 침체 등의 여러 가지 요인으로 인해 오히려 악화되었다. 실질 국내총생산이 1970년대의 3.1%에서 1980년에는 2.06%, 1990년에는 1.85%로 하락하였고, 실업률의 경우에도 1970년대에 5%, 1980년대에는 9%, 그리고 1990년대에는 10%를 초과하면서 점차 높아지는 추세이다. 특히, 실업률의 이러한 증가는 사회적 기여금에 바탕을 둔 프랑스 사회보장제도에 심각한 위협요인으로 작용하고 있다. 또한 노동생산성 역시 점차적으로 낮아지는 모습을 보이고 있다. 즉, 프랑스의 경우 높은 실업률과 낮은 노동생산성 때문에 경제 성장률이 저하되는 현상이 나타나고 있다. 프랑스 복지모델에서 이러한 현상은 매우 심각한 위기를 의미한다. 왜냐하면 복지재정의 확보는 기본적으로 노동자들의 기여금에 의존하고 있는데, 경제상황과 노동시장의 상황이 악화되면 복지재정이 타격을 받을 수밖에 없기 때문이다. 게다가 1980년대 이후, 세계화와 신자유주의와 같은 외부적 요인과 가족구조의 변화와 같은 내부적 요인으로 인해 프랑스식 복지모형은 심각한 위협에 직면하게 된다. 즉, 노동자의 경제활동에 근간을 두고 있는 프랑스식 복지모형은 노동시장이 악화되거나 노동시장에 접근하지 못하는 계층이 발생하자 그 한계점을 드러내게 된다.

이에 프랑스는 1980년대 초반부터 기존 제도의 한계점을 극복하기 위해 새로운 복지프로그램들을 도입하기 시작했다. 새로운 복지프로그램들은 프랑스의 전통적 복지모형과는 차별화된 모습을 보여주고 있다. 즉 기존의 사회복지시스템이 근로자 위주였다면, 새로운 복지프로그램들은 경제제도나 가족구조의 변화로 인해 발생한 사회적 약자 혹은 사회적으로 배제된 사람들을 주된 대상으로 하고 있다. 예를 들어 1988년부터 실시된 ‘사회적 통합을 위한 최저소득제도(RMI;Revenu Minimum d’Insertion)'는 청년실업자와 장기실업자 등의 새로운 배제계층에게 급여를 지급함으로써 이들을 빈곤으로부터 보호함과 동시에 직업훈련을 통해 사회로의 재통합을 시도하고 있다. RMI는 일반국민들에 대한 과세를 통해 재원을 충당하고 있다. RMI제도는 이제 프랑스의 복지목표가 노동자의 소득보장 뿐만 아니라 새로운 배제계층을 사회적으로 통합하기 위해서 베버리지 복지모형의 목표인 빈곤해소를 동시에 추구하기 시작했음을 의미한다(Palier, 1998:23).

RMI는 직업시장에 재진입하는 것을 돕기 위해 고안된, 직업훈련이나 직업배치에 동의한 25세 이상의 실업자에게 주는 최소한의 수입이다. 수혜자는 매달 450$ 정도를 지급받는데 기금의 85%는 국가에 의해 공급되고, 나머지는 지방자치단체인 ‘데빠르트망(départements)에 의해 공급된다. 대부분의 수혜자는 20대 후반에서 30대 초반의 젊은 독신자들로서 전통적인 프랑스 사회보장체계하에서 실업수당을 받을 만큼 근무기간이 길지 않은 사람들이다.

보수적-조합주의적 모형의 특징은 임금에 기초한 기여금에 의한 사회보장제도 운영이라 할 수 있다. 프랑스는 오랫동안 노동자의 임금에 기초한 사회보장비의 비중이 유럽에서 가장 높다. 1990년대 초반을 기준으로 프랑스 사회보장지출의 75-80% 가량은 기여금에 의해 조달되고 있다. 기여금이 사회보장재원에서 차지하는 지나치게 높은 비중, 기여금 상한선으로 인한 소득 역진성, 고용주에 대한 부담과중 등의 문제를 해결하기 위해 프랑스 사회당 정부는 1990년대부터 사회보장제도의 재원 조달방식을 임금에 기초한 기여금에서 조세방식으로 변경하고자 시도하였다. 이에 따라 1991년 프랑스에서는 ‘총괄적 사회 기여세(CSG:Contribution Sociale Généralisée)'가 제정되었다. CSG의 특징은 첫째, 종전의 재원조달 방식인 임금공제방식에서 벗어나, 임금소득(최저임금도 포함), 자본소득 그리고 복지급여에서 얻어지는 모든 소득원에 일정한 비율의 세금을 부과하는 직접세 방식을 채택하였다. CSG는 철저하게 누진적이며, 복지 프로그램 중에서 기여금을 사용할 수 없는 부문이나 고용주의 기여금 부담을 경감하기 위해 주로 배정되고 있다. 또한 CSG는 조세에 의해 재원을 확충하는 복지급여 체계의 확립을 통해, 복지급여의 결정과 관리에 있어 사회파트너 개입의 정당성을 약화시켰다(한승준, 2002).

프랑스 복지예산에서 기여금이 차지하는 비중이 가장 높은데, 기여금의 경우 강한 소득 역진성이 존재한다. 예를 들어, 1990년대 초반 프랑스 최저임금근로자는 임금의 13.6%를 사회보장비에 지출하는 반면, 연간 소득 6만 달러 이상의 고소득 경영자는 임금의 7.5%만을 사회보장비에 지출하고 있다(Levy, 1999).

1990년에는 모든 소득의 1.1%, 1993년에는 2.4%, 1995년에는 3.4%, 1998년 이래로 7.5%를 총괄적 사회기여세로 징수하고 있다.

영․미를 중심으로 한 자유주의적 복지개혁의 방향이 정부개입 축소 지향적이라면, 프랑스의 복지개혁은 사회파트너에 의한 근로자의 소득보장에서 국가에 의한 사회적 빈곤층의 보호로, 임금에 연계한 기여금에서 국가에 의한 조세로, 사회파트너에 의한 자치관리에서 국가개입을 통한 관리의 방식이다. 이러한 변화는 프랑스 복지개혁의 방향이 기존의 보수적-조합주의적 모형에서 어느 정도 벗어나 복지부문에 대한 국가의 영향력을 강화하는 방향으로 나아가고 있음을 의미한다.

3) 사회민주주의 복지국가 재편: 스웨덴의 복지개혁

스웨덴은 서구의 산업화된 선진국가들 중 사회적 연대와 평등을 강조하는 사회민주주의적 복지국가의 전형적 모델이라 할 수 있다. 스웨덴은 적극적 노동시장정책(active labor market policy)을 통해 국가보조에 의한 직업훈련과 재훈련, 노동자의 이동성 증대를 통해 원하는 모두에게 일자리를 주는 보다 적극적이고 제도적인 고용촉진정책을 채택하고 있다. 이러한 완전고용정책은 임금노동자들에게는 그 자체가 가장 중요한 복지의 원천이며, 보편주의적 복지국가의 기반을 튼튼히 할 수 있는 바탕을 제공한다. 왜냐하면, 완전고용은 국민 모두를 복지국가의 수혜자인 동시에 재원조달자가 되게 함으로서 복지국가의 재정을 확고히 할 수 있기 때문이다. 이러한 완전고용정책을 바탕으로 스웨덴의 복지제도는 모든 국민을 포괄하는 보편적 복지정책과 보장의 수준에 있어 모든 종류의 사회적 위험을 포괄하고, 높은 급여수준을 유지할 수 있었다(김영순, 1996: 107-115).

스웨덴 복지모형은 경제성정을 위협하는 여러 가지 구조적 문제에 봉착하면서 점차 타격을 입게 된다. 1990년까지 2% 이내의 실업율을 유지하던 스웨덴은 경제는 거품이 꺼지면서 1993년에는 실업율이 8.2%까지 치솟았으며, 심각한 재정적자와 마이너스 성장률을 기록했다. 그리고 스웨덴은 복지제도가 스웨덴 국가경쟁력을 떨어뜨리는 주된 원인이라는 비난이 제기된다. 이러한 주장의 근거는 첫째, 높은 수준의 국가복지와 고율의 조세가 노동유인을 약화시켜 노동력 공급을 저하시킨다는 점. 둘째, 완전고용을 위한 고용보호 장치들이 노동시장의 경직성을 가져와 노동력의 효율적 배분을 방해한다는 점. 셋째, 연대임금와 높은 사회보장비용으로 인한 노동비용의 상승이 스웨덴기업의 가격경쟁력을 약화시킨다는 점 등이다(Meyerson, 1985).

동일 노동에 대한 동일 임금의 원칙.

1982년 선거에서 승리한 사민당은 전통적인 성장전략을 포기하면서도 완전고용과 복지국가의 복원이라는 두 가지 과제를 해결하기 위해서 노력하였다. 경제정책 기조의 변화속에서 지금까지의 팽창일변도의 복지지출을 계속하는 것이 어려워졌다. 이런 딜레마 속에서 사민당은 복지지출의 수준을 동결하거나 삭감하기로 결정한다. 그 대신 정부는 복지정책의 기본 틀을 고수하고 삭감이 필요한 경우 그 부담을 골고루 분산시킴으로써 기존 복지국가의 제도적 특징을 유지하고자 하였다. 다시 말해서 사민당은 기존 지출 수준의 고수가 아니라 기존 복지국가의 성격인 ‘완전고용’, ‘보편주의’, ‘공정한 분배체계’를 통해서 복지국가의 기본 기능을 유지하고자 하였다. 스웨덴은 복지지출을 줄이고 복지운영의 효율성을 높이기 위해서 부분적인 개혁을 단행한다.

스웨덴의 연금개혁과 임금협상에 대한 자세한 설명은 이헌근(2001), “세계화와 스웨덴 사회정책의 전환,”을 참조.

오늘날 스웨덴의 사회민주주의적 복지모형은 세계경제환경의 변화로 인한 도전에 직면해 있다. 또한 일정 부문에서는 복지서비스 제공의 지방분권화, 서비스 비용의 인상, 경쟁원리의 도입, 급여조건의 강화 등을 통해 복지지출의 증대를 억제하려는 노력이 행해지고 있다. 그러나 전체적으로 볼 때 여전히 적극적 노동시장정책을 통해 완전고용을 유지하고 급격한 임금삭감이 이루어지지 않는 등 스웨덴 모형의 핵심적 특징은 그대로 유지되고 있다.

3. 복지국가 개혁의 평가

서구 자본주의 사회들에서 복제제도의 차이는 그대로 유지되고 있다(Esping-Anderson, 1996). 오히려 상이한 복지체제가 동일한 형태로 수렴하지 않고 이질적인 복지체제로 “결빙되어” 유지되고 있다(Esping-Anderson, 1996:24). 에스핑-앤더슨은 세계화로 인하여 복지국가의 급격한 쇠퇴를 보인 국가는 일부이며, 대부분은 복지수혜 수준을 낮추거나 제도를 유연화하는 정도에 그쳤다고 주장하고, 그 이유는 복지제도가 만들어낸 이익집단의 형성으로 급진적 변화가 불가능함에 있다고 보았다. 피어슨(Pierson, 1996)은 복지제도의 축소는 복지제도의 형성으로 만들어진 복지정치제도에 영향을 받으며, 복지제도 확장기와는 달리 이익집단활동, 복지서비스 제공 기관과 조직 네트워크, 새로운 정책에 대한 정보 효과 등이 정책에 관여하는 정치인들에게 영향을 미친다. 복지국가가 새로운 고객(복지담당 공무원과 수혜자)을 형성시켜, 선거에서 중요한 유권자층을 이루고 있기 때문에, 복지축소의 정치는 칭찬 받기보다는 욕먹는 것을 피하는 것을 특징으로 하였다(신광영, 2002). 그 결과 레이건과 대처 집권시기에도 복지축소는 대단히 제한적으로만 이루어졌다. 정치제도가 특정한 이해관계를 지니고 있을 뿐만 아니라 집합적인 행위자들에게 상대적인 권력을 부여하고, 정책과정을 조건짓는 가치와 행위를 촉진시킨다. 그 결과 숫자가 많은 서유럽의 복지국가들의 정치제도와 복지 프로그램이 복지국가 위기의 압력을 막았고, 숫자가 적은 자유주의 복지국가들의 정치제도와 복지 프로그램이 세계화 압력으로 복지국가의 축소를 촉진시켰다 (Dwank, 2002),

한편 선진 산업국가에서 나타나는 복지국가 재편에는 몇 가지 공통점이 발견된다.

첫째, 사회복지 급여의 소득대체율(income replacement rate)을 줄이는 것이다. 지금까지 서구 복지국가들의 사회복지 급여액의 소득대체율은 유럽공동체 국가들 평균으로 볼 때, 연금의 경우 80%, 실업보험의 경우 60%, 질병수당의 경우 약 70%에 이르렀다. 이 가운데 특히 근로동기가 문제가 되는 실업보험과 질병수당이 대체율 삭감의 주요 대상이 되고 있다. 또한 많은 국가들이 연금의 경우에도 연금급여액을 매년 물가나 임금상승에 연동하여 자동적으로 조정하던 이전까지의 방식을 수정하여 조정기간을 연장하였다.

우리나라의 경우에도 국민연금의 지급률을 줄이고 보험료를 올리는 방안이 보건복지부 산하 국민연금발전위원회에 의해 논의 중이다. 국민연금발전위원회가 마련한 세 가지 개선안은 모두 국민의 부담은 늘이고 혜택은 줄이도록 설계되어 있다. 국민에게 지급할 연금액은 최고 20% 줄이도록 한 반면, 보험료는 현행(6-9%)보다 세 배 가까이 올리도록 제안하고 있다. 이는 1988년 도입된 국민연금이 안고 있는 본질적인 문제점인 ‘저부담 고급여’체계를 개선하자는 의도이며, 세계적인 복지개혁의 추세와도 일맥상통한다.

둘째, 사회복지 수혜의 자격을 엄격하게 하는 것이다. 연금의 완전급여를 받을 수 있는 퇴직연력을 상향조정하거나, 질병수당 혹은 실업보험을 받기 위한 자격기간을 연장하는 등의 개혁이 이루어지고 있다.

셋째, 근로연계복지(work-fare)의 강조이다. 실업보험이나 공적 부조 프로그램의 수혜자가 되기 위해서는 일정한 일이나 훈련을 받아야 하는 등의 조건이 강화되고 있다.

넷째, 사회복지 프로그램의 운영 효율성을 높이기 위해서 사회복지 전달체계에서의 민영화나 분권화를 추진하는 경향이 나타난다.

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