제 3장 복지국가론: 복지 이데올로기

제 1절 복지국가의 개념

1. 복지국가의 정의

복지국가(Welfare State)가 의미하는 바가 무엇인지는 학자들간에도 의견의 차이가 있고, 복지국가 발전과정의 각 단계에 따라서도 서로 다르게 규정될 수 있다. 따라서 복지국가의 의미를 보다 명확하게 파악하기 위해서는 복지국가에 대한 사전적(事典的), 역사적, 이념적 개념들을 우선적으로 이해할 필요가 있다.

1) 복지국가의 사전적 의미

영어에서 welfare는 ’좋은‘이라는 의미를 가진 ’well'이라는 단어와 ‘음식’ 혹은 ‘대우받다’, ‘지내다’라는 의미를 가진 ‘fare'란 단어가 합쳐져 ’좋은 음식‘ 혹은 ’잘 지내는 것‘을 의미한다. 따라서 ’welfare'의 사전적 의미는 “건강, 행복, 안락한 상태 혹은 조건"을 의미한다(webster). 한자에서 ‘복지(福祉)‘란 ”행복과 이익“을 의미하며, 일본어에서 복지를 뜻하는 단어는 ’후생(厚生)‘으로서 ”생활상태가 넉넉해짐’을 의미한다. 따라서 일반적으로 복지의 사전적 의미는 경제적 풍요와 번영과 같은 물리적, 경제적 조건에서 출발하여 건강과 같은 신체적 조건 그리고 안정이나 평안함과 같은 정신적 조건이 충족된 상태를 뜻하는 것으로 이해된다.

복지국가란 국민전체의 복지 증진과 확보 및 행복 추구를 국가의 가장 중요한 사명으로 여기는 국가를 지칭한다. Briggs(1965: 43)에 의하면 복지국가란 시장 메카니즘의 작동에서 발생하는 문제들을 수정하기 위한 노력의 일환으로 정치와 행정을 통한 조직화된 권력을 세 가지 방향으로 의도적으로 사용하는 국가를 말한다. 첫째, 복지국가는 개인의 능력과 자산이 시장에서 가지는 가치와 무관하게 모든 개인과 가족에게 최소한의 소득을 보장한다. 둘째, 복지국가는 개인과 가족에게 있어 위기를 초래하는 사회적 위험들에 대응할 수 있도록 사회적 보호를 통하여 위험을 감소시킨다. 셋째, 복지국가는 지위나 계층의 차이에 관계없이 모든 국민에게 일정 범위의 사회적 서비스를 가능한 최고의 수준으로 보장한다.

2) 복지국가의 역사적 의미

(1) 빈곤구제와 복지국가

복지공급은 사회체제의 성격과 시대상황의 변화에 따라 민간으로부터 공공의 책임으로, 복지수혜의 대상은 빈민을 위주로 하는 선별주의에 의한 제한적 공급으로부터 전국민을 대상으로 하는 보편주의로 확대되어 왔다.

동서양을 불문하고 개인이 겪게 되는 생활상의 어려움은 일차적으로 가족, 친지, 이웃 등이 상부상조하는 방식으로 해결되었다. 또한 유럽에서는 오랫동안 수도원 등의 종교기관에서 빈민이나 고아, 노약자들을 대상으로 자선사업을 행해 왔고, 부를 축적한 산업자본가들은 인도주의적 도덕관을 바탕으로 박애사업을 수행하였다. 그런데 봉건사회가 해체되는 과정에서 많은 소작농민들이 토지로부터 추방되었고 공업에 의한 노동력의 흡수는 아직 미비한 상태가 되자 빈곤의 문제는 더 이상 상부상조나 자선사업, 박애사업을 통해서 해결될 수 없는 심각한 사회문제로 대두하게 된다. 따라서 국가가 빈곤문제에 직접적으로 개입하여 구제사업을 실시하게 된다. 그러나 이 당시 구빈법의 특징은 빈민의 구호보다는 통제중심의 제도였고, 아직 빈곤의 사회성을 인정하지는 않았다. 한편 산업혁명으로 인한 근대 자본주의제도 성장하자 자본가와 노동자간의 격차가 심화되었다. 또한 자유방임주의의 논리에 의한 자유경쟁의 심화로 인해 실업, 빈곤 등의 심각한 사회적 문제가 야기되자 빈곤 문제에 대한 국가 개입 및 새로운 복지국가주의가 필요하게 되었다.

상부상조는 공동체의 연대의식에 의해 자발적이며, 곤란할 때는 서로서로 돕는다는 순수한 인간의 감정에 의해 출발한다.

1601년의 영국 엘리자베스 구빈법(The Elizabethan Poor Law)은 최초의 국가 주도 구제사업이다. 구빈법의 주요내용은 노동능력이 있는 빈민을 취업시켜 부랑화를 방지하여 사회 치안 유지하는 일과 노동능력이 없는 빈민을 세금에 의해 사회적으로 구제하는 것이다.

<표 3-1> 사회체제변화에 따른 복지형태

사회체제	시대상황	사회복지대상	복지형태
봉건사회	고대․중세 신분사회	개인 궁핍자	자선, 박애
초기자본주의	절대주의 국가	빈민	구빈법
산업자본주의	근대시민 사회	5대 사회악	자선조직협회
독점자본주의	현대산업 사회	전 국민의 생활문제	사회보장체계

자료: 김상규 외(1994)

(2) Tilly의 복지국가 성장요인

국가형성의 과정을 살펴보면 국가는 원초적으로 정복과 약탈의 극대화를 주된 기능으로 하여 출발하였지만 점차 그 기능이 변화하게 된다. 틸리(Tilly)는 국가가 기본적 기능(사회에 대한 법과 질서유지)과 실체적 기능(경제발전, 복지제공)을 수행하는가? 그리고 국가권력의 구성과 행사가 소수의 지배집단에 의해 독점되는가, 개방되는가?에 따라서 국가유형의 변화를 설명하고 있다(Tilly, 1990).

①정복국가/약탈국가

국가 자신이 생산적 활동을 통해 부를 창출하지 않고, 특정 영토내의 사회성원들에게 폭력을 사용함으로써 보호비용을 거두어 들인다. 권력획득 과정에서 사회성원들로부터 동의를 얻음이 없이 폐쇄적으로 형성된 정복국가라 하더라도 최소한의 질서유지 기능을 수행해야 한다. 즉 국가는 징병, 세금징수, 치안, 재판, 교육, 일반행정 등의 기능을 수행한다.

②발전국가

정복과 약탈을 극대화하는 국가형성과정은 심각한 제약에 직면할 수 있다. 왜냐하면 정복과 약탈이 일정 수준 이상일 경우 이에 대한 각종 저항(폭동과 반란, 납세거부, 징병거부 등)이 발생할 수 있고, 더 나은 보호와 지원을 제공하는 다른 국가가 존재할 경우 사회성원들의 타 국가로의 이탈 가능성이 존재하기 때문이다. 이러한 환경하에서 국가가 선택할 수 있는 합리적 행동대안은 피지배자의 복종을 전제로 생산활동을 보호하고 장려하는 것이다. 즉 합리적 국가는 재정수입을 극대화하기 위해 일차적으로 사회성원들의 재산소유와 생산활동을 보호, 장려하여 장기간에 걸쳐 재정수입의 극대화 도모하고 약탈에 대한 저항을 감소시킨다.

③민주국가

정복국가, 발전국가의 과정을 거치면서 사회구성원들이 정치참여와 선거에 의해 국가권력을 통제하게 됨으로서 민주국가가 탄생하게 된다. 국가는 사회구성원들의 저항을 극소화하기 위해서 사회구성원들의 재산권과 시민권을 보장한다. 국가의 기능과 관련하여 민주국가의 특징은 국가권력이 구성되고 행사되는 ‘공적영역’에서는 민주주의의 원리가 적용되고, 시장을 통해 상업이 영위되는 ‘사적영역’에서는 자유주의의 원리가 적용된다는 점이다. 따라서 민주국가가 사회에 대해 실질적으로 담당했던 가장 중요한 기능은 법과 질서유지 기능과 국내․외 시장에서의 자본가계급에 대한 보호 기능이다.

④복지국가

일반적으로 민주국가는 복지국가로 전환하는 경향이 있다. 왜냐하면 노동계급의 정치적 영향력이 커지고, 민주적 제도와 절차를 통해 노동계급의 이익을 대변하는 좌파정당이 합법적으로 국가권력을 장악할 수 있기 때문이다. 그 결과 민주적 국가와 자본주의적 경제체제 사이에는 구조적 갈등이 초래되고, 갈등을 해소하는 방안의 하나로 복지국가가 수립된다. 이제 국가의 주요한 기능은 국민들에게 안정된 삶을 유지하는데 필요한 각종 복지서비스를 제공하는 것이다.

3) 복지국가의 이념적 의미

(1) 자유와 평등

자유와 평등은 인류가 창안한 모든 규범적 질서의 구성요소이며, 복지국가의 개념 속에서도 두 가치는 필수적 요인인 동시에 갈등의 요소이다. 자유와 평등의 보장이 국민 개개인의 행복추구를 위한 필수적 조건이라고 한다면, 결국 국가개입은 국민들의 자유와 평등의 보장을 위해 어느 정도 정당화될 수 있다. 다만 사회내의 어떤 세력이 국가권력을 장악하느냐에 따라 국가가 국민들에게 제공하는 복지혜택의 종류와 수준은 항상 변화하게 된다. 즉 이데올로기의 편차는 현실정치와 직접적으로 연결되어 복지국가의 강화 혹은 약화를 둘러싼 갈등을 증폭시키고, 복지국가의 위상을 변화시킨다(김태성, 성경륭, 2000: 57-58).

① 자유

홉스에 따르면 자유란 “사슬과 감옥으로부터의 자유” 또는 “행동에 대한 외적 장애의 부재”를 의미한다. Berlin은 자유의 유형을 소극적 자유(negative freedom)와 적극적 자유(positive freedom)으로 구분한다. 소극적 자유란 “---로 부터의 자유(freedom from)"를 의미하는데, 어떤 이가 타인의 의지에 의하여 간섭을 받지 않고 자유롭게 행동할 수 있는 자유이다. 적극적 자유란 “---을 할 수 있는 자유(freedom to)"를 의미하며, 보다 구체적으로 개인의 자유 실현에 도움이 되는 것이면 보다 적극적으로 시도 할 것을 기대한다. 대체로 소극적 자유주의자들은 자유의 개념을 좁게 파악하여 일종의 기회로 이해하는데 반하여, 적극적 자유론자들은 무엇을 선택할 수 있는 인간의 적극적 능력을 강조한다.

국가와 개인간의 관계에 있어 소극적 자유주의는 국가의 제약이 부재하거나 최소한인 상태를 강조한다. 이 경우 개인은 자신의 모든 행동을 스스로 선택할 자유와 그에 따른 책임을 감당하게 된다. 반면 적극적 자유론자의 경우, 개인의 목적 추구를 어렵게 만드는 사회구조를 극복하는데 관심을 가지며, 이러한 목적은 국가로부터 격리되어서가 아니라, 그를 통해 성취된다. 즉 적극적 자유는 개인이 국가의 도덕적 의지를 따를 때 실현된다고 전재한다.

예를 들어 한 개인이 자신의 노후를 대비하는 행위에는 일반저축이나 개인연금을 통한 방법과 국민연금을 통해 국가가 개입하는 방식이 있다. 전자의 경우는 소극적 자유의 개념이며, 후자의 경우는 적극적 자유의 개념이다.

② 평등

평등의 개념은 기회의 평등과 결과의 평등으로 분류할 수 있다. 기회의 평등이란 모든 사람이 똑같은 기회를 가져야 한다는 의미이다. 그러나 기회의 평등을 단순히 법적 평등, 혹은 시민권적 평등으로만 이해할 경우 많은 결과적 불평등 초래할 수 있다. 이에 반해 결과의 평등이란 보다 진보적 입장에서 기회의 불평등을 시정하고 인간의 천부적 자질을 최대한으로 보장하는 것이다.

또한 흔히 소득 평등의 정당성의 근거로서 실적주의와 욕구중심주의가 대비된다. 실적주의에 따르면 개개인은 사회에 대한 자신의 공헌도에 따라 그에 상응하는 몫을 받게 된다. 대체로 실적주의자들은 배분적 정의의 기준을 절차적 측면에서 찾으며 기회의 평등 원칙을 중시한다. 기회의 평등, 성과주의, 경쟁 등으로 부각되는 실적주의 원칙은 자본주의적 경제체제의 주요한 구성원리이며, 그 순기능과 역기능을 동시에 가지고 있다. 이에 반해 욕구중심주의는 개개인은 그들의 욕구 내지 필요에 따라 보상되어야 한다고 주장한다. 이 원칙을 가장 앞세우는 Marx에 따르면, 공산주의 단계에 이르면 인간은 “능력에 따라 일하고 필요에 따라 배분받게”된다.

(2) 마샬(Marshall)의 시민권 이론

이념적 측면에서 볼 때, 복지국가의 당위성은 복지제공의 확대를 통해 국가가 국민 개개인의 경제적 안전을 보장하고 평등을 증진시키는데 있다. 복지국가의 이념에 대해서는 다양한 이론들이 존재하지만, 여기에서는 마샬(Marshall)의 시민권 이론을 중심으로 복지국가의 이념적 의미를 살펴보고자 한다.  마샬은 시민권을 중심으로 민주주의와 복지국가의 매개요인을 설명하였다. 시민권 이론에 의하면 사회복지는 자유권(civil right), 정치권(political right), 사회권(social right)의 순서로 시민적 권리가 발전하면서 사회권이 확보될 즈음에 가장 확대되고 발전한다(Marshall, 1950). 18세기에는 공민권이 보다 많은 사람들에게 주어졌고, 19세기에는 정치권이 보다 많은 사람들에게 주어졌으며, 제2차 세계대전 이후에 사회권이 보다 많은 사람들에게 주어졌다. 시민권 이론에 의하면 복지국가란 시민권의 세 가지 권리가 보장되고 시민이 자기의 가능성을 충분히 계발할 수 있는 기회를 보장 받는 사회이다. 그리고 사회권은 19세기말부터 다양한 사회복지제도들을 통해 실현되었다. 따라서 이러한 사회권은 곧 복지권으로 해석 가능하고, 이는 결국 현대 복지국가 성립의 이념적이고 실질적인 기반을 제공하였다.

복지국가의 이념은 한 나라의 지배 이데올로기에 따라 다를 수 있다. 그러나 전통적으로 서구 사회복지정책에서 작용하는 이념으로는 최저생활의 보장, 사회적 형평성 제고, 자유의 확대 및 삶의 질 향상 등이 있다(곽효문, 2001: 107-111). 또한 복지국가의 이념에 관한 이론들로는 사람들의 인도주의적 욕구에 바탕을 둔 사회양심이론(Baker, 1979: 173), 산업화의 맥락에서 사회복지제도의 발달을 설명한 수렴이론(Wilensky & Lebeaux, 1965), 사회복지제도의 형성에 미치는 정치적 요인의 중요성을 분석한 정치결정이론(Castles, 1982), 정치적, 경제적, 사회적 불안에 대응해서 사회복지가 발달하였다고 보는 사회통제이론(Pierce, 1974), 사회보장제도의 발달은 국가들간의 의사소통이나 영향력 행사가 활발해지면서 이루어진다는 확산이론(Rys, 194) 등이 있다(사회복지와 관련한 이론들에 대한 자세한 설명은 김기태, 박병현, 최송식, 2002: 76-95 참조).

자유권은 재산권, 계약의 자유, 신체의 자유, 종교의 자유, 사상과 표현의 자유, 집회 및 결사의 자유 등을 의미한다.

정치권은 정치제도에서의 선거권 및 참정권을 의미한다.

사회권은 국가로부터 최소한의 생계를 보장받을 권리를 의미한다. 사회권의 주된 내용에는 적정수준의 경제적 복지, 교육을 받을 권리, 적당한 주택을 공급받을 권리, 건강하게 살 권리 등이 포함된다.

제 2절 복지국가의 이데올로기

1. 복지국가 이데올로기의 의의

지난 십여년 동안 나타난 복지국가에 대한 집중적 재검토는 복지국가에 대한 공격자와 옹호자 사이의 논쟁이었다. 복지국가를 공격하는 쪽의 기본 입장은 국가의 복지급여가 개인의 자유와 사회적 규율 그리고 국가의 경제성장률을 저해한다는 것이다. 반면 복지국가 지지자들은 이 시기 동안에도 자신들의 입장을 강력히 고수해 왔다. 복지국가에 대한 전통적 논쟁 및 새로운 논쟁은 결국 복지 이데올로기와 밀접한 관련성을 지니게 된다(김영화․이옥희, 1999: 9).

개인의 삶, 집단 그리고 국가에서 이데올로기의 역할은 모순적이기도 하지만 때로는 매우 중요하다. 그렇다면 과연 이데올로기는 무엇이며, 어떻게 개념화될 수 있는 것일까? 맥렌란(McLellan, 1986: 1)은 이데올로기란 합의가 이루어지지 않는, 사회과학 전체에서 가장 이해하기 힘든 개념이라고 쓰고 있다. 그럼에도 불구하고 이데올로기의 개념을 정의한다면, 존스(Jones, 1991:101)는 세계에 대한 관점으로서, 가장 중요한 인간본성, 정치적 활동의 목적과 경제활동의 본질에 관한 것으로 보고 있다.

이러한 이데올로기를 복지국가에 적용한다면, 복지 이데올로기들은 다음의 몇 가지 질문에 해답을 제공하는 가치 판단적 설명이 될 수 있다; 사회경제적 문제들에 대해 국가의 개인은 어느 정도로 이루어져야 하는가? 정치적․경제적․사회적 시민생활을 위한 국가복지 제공의 긍정적 또는 부정적 기능은 무엇인가? 국가개입은 어떤 제도적 형태로 이루어져야 하는가? 즉 복지 이데올로기는 문제와 경위를 설명할 뿐 아니라 복지활동의 다양한 측면을 변화시키기 위한 처방에도 노력한다. 결국 사회복지정책의 이데올로기는 사회복지정책의 방향을 설정하기 위한 좌표를 제시해 준다. 그리고 결정된 정책에 대한 정당성을 부여함으로써 정책담당자로 하여금 신념을 가지고 정책을 추진할 수 있게 하며 국민의 지지를 확보하고 국민적 합의를 형성할 수 있는 구심점을 마련해 준다(곽효문, 2001: 117).

2. 복지 이데올로기 유형구분

이데올로기적 논쟁은 복지국가를 성장시키고 복지국가의 본질을 형성하는 데 기여했다. 사회갈등과 마찬가지로 이데올로기 논쟁은 사회 내에서 불가피한 것이고, 과거와 현재를 형성하는 데 영향을 미치는 것처럼 복지국가의 미래를 형성하는 데도 많은 영향을 미칠 것이다. 다양한 복지 이데올로기의 검토를 통해 우리는 한 국가의 사회복지 정책을 더욱 잘 이해하는데 도움을 받을 수 있다(Eccleshall et al., 1984: 32). 또한 복지 이데올로기 검토를 통해 어떤 가치와 이데올로기가 미래의 복지국가 형성과정에 어느 정도의 영향력을 발취할 것인가를 파악할 수 있다.

즉 복지 이데올로기들은 서로 혼재되어 있고, 복지 이데올로기의 유형구분은 이제 일반적인 경향이 되었지만, 복지국가의 성격과 미래에 대한 사람들의 태도를 결정하는데 여전히 많은 영향을 미치고 있다. 아래 표는 복지 이데올로기에 관한 학자들의 대표적인 구분이다. 비록 동일한 이데올로기적 관점을 규정하는 데 사용된 용어는 학자들마다 서로 다르지만, 실질적인 내용에 있어서는 유사한 경향을 발견할 수 있다(김영화․이옥희(역), 1999: 23-30). 여기에서는 George와 Wilding의 사분법을 중심으로 복지 이데올로기 유형을 설명하고자 한다.

<표 3-2> 복지 이데올로기의 구분

학자	구분
Wedderburn	반집합주의-시민권-전체주의-기능주의
Titmuss	잔여주의-산업주의-제도주의
George & Wilding	반집합주의-소극적 집합주의-페이비언 사회주의-마르크스주의
Mishra	잔여주의-제도주의-사회주의
Furniss & Tilton	보수주의-적극적 국가-사회보장국가-사회복지국가-급진주의
Room	시장자유주의-정치적 자유주의-민주적 사회주의-신마르크스주의
Pinker	고전파 경제이론-신중상주의적 집합주의-마르크스주의적 사회주의자
Taylor-Gooby & Dale	개인주의-개량주의-구조주의-마르크스주의
Williams	반집합주의-사회개량주의-페이비언 사회주의-급진적 사회행정-복지의 정치경제학-페미니즘 반인종주의
George & Wilding	신우파-중도노선-사회민주주의-마르크스주의-페미니즘-녹색주의

자료: 김영화․이옥희(역), 1999: 23.

1) 반(反)집합주의(신우파)

반집합주의(anti-collectivism)는 19세기 영국을 지배했던 이데올로기였다. 그러나 반집합주의 이데올로기는 19세기 말경에 이르면서 점차 도전받기 시작하더니, 20세기에는 학문적으로나 정치적으로 매우 희미한 존재로 전락하였다. 그러나 1970년대 초반부터 시작된 경기침체로 인하여 반집합주의 사상은 다시 부활하게 된다. 반집합주의의 주창자들인 하이에크(F. Hay다)나 프리드만(Friedman), 포웰(Powell) 등은 새로운 힘을 얻게 된다. 이제 반집합주의는 신우파(the New Right)라는 명칭으로 1980년대 이후 많은 나라에서 다시 정치적으로나 학문적으로 커다란 영향력을 발휘하고 있다(남찬섭 역, 1994: 39). 신우파의 행적은 기본적으로 국가활동에 관한 고전적 자유주의의 비판을 확대․발전시킴으로써 경제 및 사회 정책상의 중요한 현안문제에 신자유주의적 비판을 적용한 것이다.

반집합주의자들의 가장 근본적인 사회적 가치는 자유와 개인주의 그리고 불평등이다. 이 세 가지는 반집합주의자들의 가치체계에 있어 핵심을 이룬다. 하이에크나 프리드만은 자유를 모든 가치들 가운데 가장 중요하며, 원천적인 것으로 간주한다. 이들이 말하는 자유란 본질적으로 소극적인 의미의 자유로서 ‘강제가 없는 상태’를 의미한다. 자유는 사회에서 강제가 최소화할 때에 극대화된다. 자유에 대한 반집합주의자들의 입장은 강제의 부재 내지 불간섭을 뜻한다. 이 경우 자유는 국가로부터의 자유를 뜻하며, 19세기적 자유방임주의, 야경국가적 국가관을 바탕으로 한다. 하이에크에 따르면 개인적 자유를 바탕으로 한 자발적 질서가 명령에 기초한 조직이나 질서보다 더 우월하다.

반집합주의자들은 특히 경쟁적 자본주의를 표방하고 기본적 사회가치 중에서 자유를 최우선시한다. 또한 이들은 개인주의를 자유의 보완적 가치로서 중시한다. 왜냐하면 개인주의는 스스로의 운명을 개척해야 할 개인의 책임을 강조하기 때문이다. 즉 개인주의는 인류에게 경제적 진보를 선사한 인류문명 창조의 힘이다. 반집합주의자들은 인간능력의 편차를 인정하고 거기서 비롯되는 불평등의 불가피성 혹은 순기능을 강조한다. 반집합주의자들에 따르면 평등의 개념을 소득과 부의 차원까지 확대할 경우, 이는 불가피하게 정부의 강제력을 동원해야 하므로 정치적으로 바람직하지 못하다. 또한 평등을 자유보다 앞세우는 사회는 평등도 자유도 달성하지 못하게 된다고 경고한다.

그 결과 반집합주의자들은 복지국가화 경향에 대해 반발한다. 왜냐하면 복지국가 내에서는  신체적으로 정상인 사람이 심리적으로 병들게 되고, 자주적이던 사람이 인위적으로 의존적 성격을 갖게 될 우려가 있기 때문이다. 반집합주의자들이 국가는 어떠한 복지적 역할도 수행해서는 안된다고 주장하는 것은 아니지만(N. P. Barry, 1979: 114), 그들은 기본적으로 복지국가의 제반 정책들은 중요한 사회가치와 사회제도-가족, 근로동기, 경제발전, 개인의 자유 등-를 위협하고 그것에 해로운 영향을 준다고 보고 있으며, 최저수준 이상의 급부에 대해서 반대하고 있다. 결론적으로 반집합주의자들은 자본주의사회의 불평등은 경제성장에 기여하므로 정당화될 수 있다는 시각에서 정부의 개입에 반대하고 자선과 이웃사랑에 입각한 빈곤완화를 강조한다.

2) 소극적 집합주의(중도노선)

소극적 집합주의자들(reluctant collectivist)은 규제되지 않은 자유시장에 대한 신뢰가 아주강하지는 않다는 점에서 반집합주의자들과 구별된다. 즉 그들은 반집합주의자들과는 달리, 정부에 의해 관리되는 경제가 필요하며 또 그것이 좋은 결과를 가져올 수 있다고 믿는다. 소극적 집합주의자들로는 베버리지(W. H. Beveridge), 케인즈(Keynes), 갈브레이드(J. K. Galbraith) 등이 있다. 소극적 집합주의자들은 반집합주의자들과 마찬가지로 자유와 개인주의 및 경쟁적인 기업 활동, 자조(self-help)를 옹호한다. 하지만 소극적 집합주의자들은 보다 덜 절대적인 가치를 옹호한다.

소극적 집합주의자들에게 자본주의는 자기 조절적이지 않다. 그들은 자본주의가 가장 좋은 경제체제라고 믿는 것에는 변함이 없지만, 자본주의가 효율적이고 공정하게 기능하기 위해서는 사려 깊은 규제와 통제가 필요하다고 생각한다. 다시 말해서 그들은 자본주의의 결함은 심각한 것이지만 근본적인 것은 아니며 수정될 수 있다고 여긴다(남찬섭 역, 1994: 81). 그리고 이들은 이미 자기규제력을 잃은 시장자본주의를 수정하여 그 본질적 요소를 활성화시키고자 한다. 소극적 집합주의자들은 자본주의에 내재하는 비효율성과 불의를 극복하기 위해서는 정부의 개입이 필요하다는 입장이다. 또한 반집합주의자들이 추상적인 이론에 근거하여 자본주의가 어떻게 운용되어야 하는가를 연구하는데 반해 소극적 집합주의자들은 자본주의 경제체제가 실제로 어떻게 작동하고 있는가를 연구하는데서 출발한다. 따라서 소극적 집합주의자들은 문제제기에 있어 이데올로기보다는 실용주의적 해결능력에 역점을 두었다. 실용주의적 견해에 따라 소극적 집합주의자들은 국가정책의 성격과 한계는 추상적인 원칙에 근거할 수 없고 구체적인 사안들의 성격에 따라 판단되어야 한다는 입장을 취하고 있다. 길모어(I. Gilmour, 1983: 170)는 정부 개입의 방법이나 범위에 관한 불변의 규칙은 존재하지 않는다고 주장하면서 정부 개입의 방법과 범위는 상활에 따라 결정된다고 하였다.

또한 소극적 집합주의자들은 페이비안 사회주의자들이나 맑스주의자들과 달리 여러 가지 이유로 불평등을 옹호하는 입장을 취한다. 그들은 보수의 차별은 자유롭고 효율적인 노동시장에 위한 필수적인 조건이라고 간주한다. 그러나 소극적 집합주의자들은 불평등은 감소될 수 있고, 감소되어야 한다고 생각한다. 바로 이러한 점에서 소극적 집합주의자들의 평등 개념은 반집합주의자들과도 구별된다. 전자는 경제적 평등의 강요를 선호하지는 않지만 누진적인 조세제도를 통한 조정이 필요한 소득재분배 정책을 생각해 낼 수 있는 반면, 반집합주의자들은 시장에 의한 분배유형을 수정하는 정부의 조치는 어떤 것이라도 용인될 수 없다고 생각한다(Gilmour, 1978: 179). 소극적 집합주의자들은 빈곤에 대한 관심은 평등의 추구와는 별개의 것이라고 간주하며, 빈곤에 대한 관심이 더 중요하다고 생각한다. 그 결과 강력한 인도주의를 바탕으로 실업 및 빈곤 등의 사회악을 추방하고자 한다.

소극적 집합주의자들에 있어 자유의 개념은 고전적 자유주의자들의 자유개념에 비해 휠씬 광범위하다. 이들에게 자유는 정부의 자의적 권력으로부터의 자유 이상을 의미한다. 그것은 결핍 및 다른 사회악으로부터의 자유를 의미한다. 소극적 집합주의자들은 지나친 불평등은 마땅히 줄여져야 하나, 일에 대한 동기요인 등 때문에 차별은 없어져서는 안된다는 입장을 취하고 있다. 그리고 소극적 집합주의자들은 인간의 잠재적 능력을 최대한으로 발전시키는 데 제약을 가하는 최저생존선 이하의 생계문제, 교육, 보건 등 기본적인 분야에 있어서의 불평등구조의 개선에 관심을 가진다.

소극적 집합주의자들은 비록 국가가 경제적 및 사회적 삶에 있어서 일정 정도의 긍정적인 역할을 한다고 믿으며, 복지국가를 인정하고 있다. 그러나 그들은 복지국가를 사회와 경제의 변화를 위한 수단이나 훌륭한 삶을 증진시키기 위한 수단으로 보기보다는 피할 수 있는 해악들을 제거하기 위하여 시장의 실패를 보충하는 수단으로 본다. 소극적 집합주의자들은 자신들이 가진 가치와 사회질서에 대한 실용주의적 관심으로 인해 국가복지를 인정하고 지지하는 입장을 취하고 있다.

소극적 집합주의자들의 목적은 자본주의의 비효율성과 불의를 제거함으로써 자본주의의 생존을 보장하려는 것이다. 그들은 자본주의가 가장 효율적인 경제조직형태라는 신념을 결코 버리지 않고 있지만, 그들은 자본주의는 개혁되고 규제되지 않으면 그 미래가 어둡다고 생각하고 있다. 그들은 자본주의와 계획은 양립가능하다는 것과 자본주의를 도덕적으로 용인가능한 것이 되게 하기 위해서는 정부의 개입이 필요하다는 것, 그리고 그러한 정부의 개입은 실용주의적인 전제에 의한 것이라는 신념을 가지고 있다(남찬섭 역, 1994: 120). 결론적으로 소극적 집합주의자들은 자본주의의 비효율적이고 낭비적인 요소를 인정하는 바탕위에서 이를 보완하기 위한 소극적인 정부개입을 찬성하는 입장에 있다.

3) 사회민주주의(페이비안 사회주의)

주로 영국의 페이비안주의(Fabianism), 독일, 스웨덴 등의 사회민주주의자 등과 같이 의회주의를 통한 점진적인 개량을 통해 자본주의국가를 개선시킬 수 있다고 믿는 온건적 민주사회주의의 입장이다. 사회민주주의자들은 비록 많은 이슈에서 의견의 일치가 보지는 못하지만, 그들의 이상사회인 사회민주주의는 자본주의보다 우월한 체제라는 기본적인 신념에는 공감하고 있다. 사회민주주의자들이 동경하는 사회주의의 일관된 특징은 점진주의와 민주주의이며, 대표적인 사회민주주의자들로는 토니(Tawney), 크로슬랜드(Crosland), 티트머스(Titmuss) 등이 있다. 사회민주주의자들에게 복지국가는 자유방임적 자본주의에서 사회주의로 이행하는 중요한 중간단계이다. 그들은 복지국가의 많은 실패에 대해 때로는 비판적이지만, 19세기와 20세기 초반의 자유방임적 자본주의로부터 인류문명의 매우 중요한 진일보를 이룩한 것이 복지국가라고 주장했다. 사회민주주의자들은 의회적 절차 이외에는 어떤 형태로의 이행이든 지속적으로 거부함으로써 사회민주주의는 단계적이고 점진적으로 이행하는 것으로 인식했다. 즉, 사회민주의자들의 주장하는 사회정책은 단계적이며 정책적으로 정의사회를 확립하는 길을 제시하는 것이다(Wicks, 1987: 253). 그리고 사회민주주의는 국가의 정치권력들 사이에 힘의 균형을 호의적으로 유지시켜주는 평화적인 의회절차를 통해 진보가 성취될 수 있다는 증거이기도 한다.

영국에서는 1900년대 초 이미 성립된 지 300년이나 경과된 구빈법의 존폐여부에 의견대립이 있었다. 구빈법은 이미 빈곤의 구제에 무용지물이 되어 있기 때문에 폐지시키고 사회보험제도를 통해 빈곤의 예방을 도모하는 새로운 시스템의 구축이 필요하다는 주장과 구빈법은 여전히 빈민으로 하여금 국가에의 의존성을 자지지 못하게 하는 억제효과가 있기 때문에 계속 존속해야 한다는 주장이 있었다. 전자의 대표적인 것이 페이비안협회(Fabian Society)였고, 후자의 대표적인 것은 자선조직협회였다. 페이비안협회는 영국에서 1884년 소수의 지식인에 의해 설립되었으며 점진적인 사회개혁을 통하여 사회주의를 지향하는 단체였다. 페이비안(Fabian)이라는 명칭의 유래는 로마의 장군 파비우스(Fabius)가 카르타고 전쟁에서 한니발의 대군과 싸웠을 때, 로마시민의 빗발치는 비난에도 불구하고 전쟁을 지연하다가 호기를 포착해서 한니발을 격퇴하고 로마를 구했다는 고사에서 유래한다. 페이비안협회의 로고는 거북기인데 그것은 서두르지 않고 천천히 지속적으로 사회개혁을 추진한다는 의미이다(박광준, 1990: 33).

반집합주의나 소극적 집합주의의 경우, 가치의 우선순위에 있어 자유가 평등보다 앞섰지만, 사회민주주의에 이르러 드디어 양자간의 우선순위가 바뀌기 시작한다. 즉 자원이나 권력의 불평등이 존재한다면, 어떤 사람이 다른 사람에게 종속되기 때문에, 자유는 자연히 평등에 의존하게 된다는 것이다. 그러나 사회민주주의자들도 인간에 대한 존경을 바탕으로 한 자유의 의의에 대해서 깊이 공감하고 있다. 다만 자유를 보다 폭넓은 사회적, 경제적 맥락에서 이해해야 된다는 것이다. 즉 이들은 자유의 개념을 정치적 영역에서 경제적 영역으로 확대시키려고 노력한다. 이들은 “인간은 독재자의 채찍에 의해서 만큼, 수요과 공급의 법칙에 의해 희생된다”라고 주장한다. 따라서 정부는 사회내의 힘 있는 개인이나 집단의 법적, 정치적, 경제적 자유를 불가피하게 제한하게 되며, 이러한 제약은 타인의 기본적 자유를 보장하는 데 필요하다고 본다. 사회민주주의자들은 불평등이 비효율을 낳고 있음을 지적하고, 자유시장경제는 욕구 또는 필요(need)가 아닌, 수요(demand)에 따라 반응하므로 생산능력을 잘못된 방향으로 이끈다고 주장한다. 따라서 사회민주주의자들은 반집합주의자들이 주장하는 것과 달리, 개인의 자유를 위협하지 않으면서 자본주의를 사회주의로 변형시킬 수 있다고 믿는다. 그들은 전제주의를 위한 계획이 가능하듯이 자유를 위한 계획도 가능하다고 생각한다(Tawney, 1931: 97). 그들은 권력의 시장집중을 수정하고, 권력을 보다 많은 대중들에게로 확산시키기 위해서는 정부의 행위가 필요하다고 생각한다. 중요한 것은 민주적인 의회과정이 계획을 통제함으로써 정부와 관료들의 권력이 항상 대중들에게 책임성을 실현할 수 있도록 한다는 것이다.

사회복지서비스의 제공에 대해 마르크스주의자들은 자본주의체제를 유지하기 위한 임시방편이라고 비판하는데 반해, 사회민주주의자들은 복지국가가 지닌 취약점에도 불구하고 사회복지서비스 제공이 필요하다고 인정한다(Tawney, 1931: 120). 사회민주주의자들은 마르크스주의자들과는 달리 임금체계를 통한 수평적․수직적 불평등을 감소시키려는 시도에는 망설였기 때문에, 사회복지서비스가 병자와 건강한 자, 고용자와 실업자, 젊은이와 노인 등 수평적으로 불평등한 삶의 기준에서 차별을 감소시켜줄 것이라고 기대한다. 또한 사회민주주의자들은 우파에서 주장하는 보수적 사회정책과는 확연히 구분된다. 왜냐하면 그들이 생각하는 사회복지서비스는 자산조사(means test)의 기초 위에서 제공되기보다는 보편적으로, 즉 모든 사람이 자유롭게 이용할 수 있도록 제공되어야만 하기 때문이다. 따라서 사회민주주의자들은 항상 보편적 복지국가의 가장 강력한 옹호자였다. 그러나 최근 신우파적 이데올로기의 등장, 노동계급의 분열, 지속된 경제적 불황, 사회적 욕구의 확대, 높은 직접세를 부담하지 않으려는 집단적 반발 등으로 인해 사회민주주의자들의 복지국가관은 많은 비판에 직면해 있는 실정이다. 결론적으로 사회민주주의자들은 사정자본주의 아래에서는 정부가 적극적으로 국민경제의 조정자가 될 수 있다는 전제 아래, 복지국가의 확산을 통해 자본주의의 개혁을 강조하고 있다.

4) 마르크스주의

마르크스에게 있어, 노동은 인간의 기본적인 욕구이며 자유의 실현을 의미한다. 따라서 인간은 노동을 통해 그가 자유롭다는 사실을 확인하게 된다고 보았다. 그런데 자본주의적 생산관계 속에서 인간은 어쩔 수 없이 돈을 벌기 위해서 그이 노동을 팔 수 밖에 없고, 소외된다고 보았다. 이상적 공산주의사회에서는 인간은 하는 일에 관계없이 욕구나 필요에 상응하는 보상을 받게 되므로 인간이 해방된다고 보고 있다.

자본주의체제가 운영되는 방법에 관한 고전적 마르크스주의 분석에 따르면 복지국가의 발달은 세 가지 상호 관련된 원인에 의한 결과로 이해될 수 있다. 즉 자본가의 요구와 욕구에 부합하는 국가활동, 계급갈등에 대한 반응 그리고 노동계급의 급진주의를 침식시키기 위해 국가가 행한 선도적 활동의 결과로 복지국가가 발달되었다는 것이다. 또한 복지국가의 발달에 관한 마르크스주의적 설명은 복지국가가 모순적인 사회구성체라는 주장이다. 복지국가는 노동계급에게 이권을 의미하는 것이므로 환영받는다. 그러나 자본계급을 보호하고 지지하는 의미이기도 하므로 또한 용인될 수 없다. 영국 사회보장제도를 면밀하게 분석한 긴스버그(Ginsburg, 1979: 47)의 결론에 의하면 “사회보장제도는 자본주의적 사회관계를 재생산하는 데 관심이 있다.” 왜냐하면, 첫째, 값싼 노동력인 기혼여성과 연금수령자에게도 고용을 보장하려고 노력한다. 둘째, 건강한 실업자들의 경우에는 일자리가 있을 때 고용 가능하도록 사회보장제도가 노력한다. 셋째, 값싼 노동력인 기혼여성과 연금수령자에게도 마찬가지로 고용을 보장하려고 노력한다. 넷째, 사회보장원칙과 법규는 기업의 규율을 유지하고 강화하도록 의도되었기 때문이다.

고전적 마르크시즘은 자본주의국가에서 나타나는 복지국가를 이론적으로 수용할 수 없다. 왜냐하면 자본주의국가의 제 문제는 지배계급의 기득권과 연계된 사회의 계층구조에 그 뿌리를 두고 있기 때문에 본질적인 해결이 불가능하다는 것이다. 즉, 자본주의체제가 존속되는 한 빈곤은 어떠한 형태의 국가개입에 의해서도 소멸이 불가능하다는 입장에서 사회주의 혁명을 강조했다.

그런데 1980년대 레이건주의와 대처주의의 성공은 마르크스주의자들에게 많은 의문을 야기 시켰다. 신우파의 성공, 복지삭감에 대한 노동조합의 공식적인 반대 입장과는 달리 일반 국민들의 수동적 태도, 합리화, 민영화 그리고 시장화로부터 마르크스주의자들은 역습을 당한 것이다. 복지국가의 쇠퇴로 인하여 좌파의 복지국가에 대한 강인한 투쟁적 의지력을 상실되었다(Rustin, 1980: 72). 현시대의 마르크스주의자들은 고전적 마르크수주의의 많은 특성들을 포기했지만 그들의 메시지에 대한 대중의 부정적인 이미지는 지금까지도 끈질기게 남아 있다. 현재로서는 마르크스주의가 미래의 이데올로기로 예측할 수 있는 좋은 징조는 별로 나타나지 않고 있다.

제 3절 복지국가 유형화

1. 유형화 논의

사회복지정책에 대한 비교분석은 종종 정치적, 경제적, 사회적 요인들의 상호작용이 어떻게 상이한 사회보장체계를 발생시키고, 어떻게 이러한 상이한 사회보장체계가 시간의 흐름에 따라 발전해 가는지를 다룬다. 복지국가의 유형화에 대한 논의는 일반적으로 두 가지 형태로 분류될 수 있다. 첫 번째 형태는 복지국가 발달의 사회적, 경제적, 제도적, 정치적 요인을 살펴보는 연구이며(Hicks  & Swank 1984; O‘Connor & Brym 1988), 두 번째 형태는 특정한 복지모형을 형성하는 사회적, 경제적, 정치적 요인들의 배합에 관한 복지국가 유형화 연구이다. 전자의 연구는 초기의 비교학자들에 의해 진행되었는데, 어떤 요인들이 복지제도의 발달을 이끌어냈는지에 주로 관심을 가진다. 이러한 연구는 결국 복지국가가 직면한 공통의 압력으로 인해 복지국가의 발달 방향이 수렴화의 경향을 보이고 있다는 것을 의미한다. 그러나 이러한 관점은 동일한 압력하에서 서로 다른 복지체제가 안정적으로 유지되는 현상을 명확히 설명하지 못하는 약점이 있다. 후자의 연구는 국가들간의 내부구조 차이로 인해 상이한 복지대응전략이 수립될 수 있다는 복지차별화의 경향을 의미한다(Taylor-Gooby, 1997:2). 그리고 현재 가장 영향력 있는 연구들은 복지국가 '레짐(regime)'에 관한 유형화를 이끌어내고자 한다(Skocpol & Amenta, 1986; Esping-Andersen, 1990; Leibfried, 1990; Castles, 1993; Ferrera, 1994). 복지국가의 유형화에 관한 연구들에는 다음과 같은 것들이 있다.

예를 들어 애스핑-앤더슨은 모든 사회보장제도가 공통적으로 지니고 있는 원칙으로 경제와 사회가 산업화되고, 시장경제가 발달함에 따라 개인이 시장에서 직업을 잃거나 어려움에 처하게 되었을 때 개인이 단지 시장의 힘과 무관하게 자신의 삶을 꾸려 나갈 수 있는 사회권으로 사회보장제도를 특징짓고 있다(Esping-Andersen, 1990, p.3).

'레짐(regime)'이란 특정한 ‘복지체제’를 이끌어내고, 계층화(stratification)의 특정 유형을 지지하고, 그 결과 고유의 안정성을 가져오는 사회적, 정치적, 경제적 배열의 특정한 구성으로 이해될 수 있다. ‘복지체제’란 단기적인 사회정책적 결정이나 사회지출의 전개 과정, 문제의 규정방식, 시민들의 복지욕구 표출형태를 g여성하고 결정짓는 제도적 구조나 규칙 또는 이해방식(Espin-Andersen, 1990: 80)을 말하는데, 이는 결국 복지를 둘러싼 시장과 국가, 가족간의 상호작용이 복잡하지만 일정한 특성을 따라 얽혀 있는 거대한 구성체라고 할 수 있다(남찬섭, 2002: 560).

복지국가 유형화에 대한 연구는 다양한 방식으로 전개되었는데 복지 이데올로기에 따른 유형구분도 복지국가 유형화의 주류를 이루고 있다. 리와 라반(Lee & Raban, 1983:22)이 주장하듯 사회정책에서 복지유형에 대해 난무하던 논쟁이 1970년대에는 복지국가의 본질에 대한 정치적 합의를 붕괴했고 이는 또한 사적 시장과 관련하여 국가가 수행해야 하는 역할, 즉 자원과 복지를 공평하게 배분하기 위하여 자유시장의 기능을 유지하든가 보완하든가 아니면 대체하는 역할과 관련된 1차원적 연속성을 따르는 경향이 있다(김영화․이옥희, 1999: 22-23). 즉 이데올로기에 따른 유형화는 정치적, 경제적 측면에 따른 복지국가 분류임을 알 수 있다.

2. 유형화 이론

1) 유형화의 기준

복지국가를 유형화하는 기준은 여러 가지로 분류될 수 있다(성경륭․김태성, 2000: 189-192). 복지국가 유형화를 위한 학자들의 기준을 분석해 보면 두 가지 요소가 중요하게 작용하고 있음을 알 수 있다. 첫째는 복지정책과 경제정책과의 관련성이 복지국가 유형화의 기준이 된다. 한 국가의 복지정책과 경제정책의 관계가 상호 대립적인 관계로 파악할 것인가, 상호통합적인 관계로 파악하는가에 따라서 복지국가의 목표가 시장경제체제를 강화하는 방향으로 나아갈 수도 있고, 시장경제체제에 대한 국가의 개입을 강화하는 방향으로 나아갈 수 도 있다. 두 번째 기준으로는 국가와 노동자집단의 관련성을 지적할 수 있다. 복지국가의 확대에 노동자 계급이 얼마나 영향력을 미쳤는가에 따라, 노동자 계급의 정치화 정도에 따라서 어떤 국가에서는 복지정책이 조합주의(corporatism)적 방식으로 이루어지고, 어떤 국가에서는 다양한 이익집단들이 참여하는 포괄주의적 방식으로 이루어진다.

성경륭․김태성에 의하면 4가지 기준으로 구분될 수 있다. 첫째, 복지국가가 시장경제에 얼마나 예속되어 있는가? 둘째, 복지국가정책이 조합주의(corporatism)적으로 이루어지는가? 셋째, 노동자집단의 정치적 세력화는 어느 정도인가? 넷째, 복지정책과 경제정책이 얼마나 통합되어 있는가이다.

중앙집권적인 정부, 노동자집단, 사용자집단의 상호협력에 의해 복지정책이 결정된다.

2) 베버리지와 비스마르크의 복지모형

복지공급방식에 따른 복지국가유형에 대한 비교연구에는 대표적으로 베버리지(Beveridge)모형과 비스마르크(Bismarck)모형이 있다(Bonoli 1997; Myles & Quadagno 1997; Quentin & Chassard 1992). 두 모형은 역사적으로 경제발전의 서로 다른 시기에 나타났다. 비스마르크 모형은 산업혁명과 노동자계급의 대두와 더불어 나타났다. 비스마르크 모형에 의하면 개인은 노동자이기 때문에 사회적으로 존재하며, 사회보장의 혜택을 받는다. 이에 반해 베버리지 모형은 1929년의 경제공황과 2차 세계대전의 시기에 나타났으며, 실업과 빈곤의 문제를 중요시한다. 전자는 독일과 프랑스를 비롯한 유럽대륙 국가들이 대표적이며, 후자는 영국이 대표적인 국가이다.

비스마르크 모형의 적용대상은 근로자와 그 가족들이며, 재원충당 방식으로는 근로자의 소득에 비례하여 기여율이 산정되고 급여수준도 정해지는 소득비례방식(earnings-related system)을 채택하고 있다. 비스마르크 모형의 운영 방식은 사용주와 근로자들의 공동관리를 원칙으로 하며, 어느 정도 국가의 통제로부터 자율적인 경향이 있다. 비스마르크 모형의 목표는 근로자의 소득 보장이다. 이에 반해 베버리지 모형의 적용 대상은 전 국민으로서 자산조사(means test)를 통한 보편적 정액급여체계(flat-rate system)를 택하고 있다. 베버리지 모형의 운영은 정부 및 공무원들에 의한 관리 방식을 표방한다. 베버리지 모형에 의하면 실업의 문제는 국가가 개인들에게 필요한 수요를 해결할 수 있는 소비자로서의 역할을 할 수 있게 하고, 기업들에게 일자리를 제공할 수 있게 함으로서 해결될 수 있다. 베버리지 모형의 목표는 시민들의 빈곤 퇴치이다. 그러나 비스마르크 모형과 베버리지 모형의 전통적 구분은 2차 세계대전 이후의 복지국가 팽창기에 들어와서 점차 혼합된 체계를 갖는 경향이 있다. 즉, 비스마르크 유형의 국가들도 정액급여체계를 도입하고, 베버리지 유형의 국가들도 소득비례방식을 도입하는 이중체계구조(two-tiered system)로 수렴화하는 경향이 있다.

<표 3-3> 비스마르크 복지모델과 베버리지 복지모델

모델	비스마르크	베버리지
역사적․지리적 배경	1883년 프로이센	1942년 영국
경제적 배경	탈농촌화와 산업혁명	1929년의 위기와 소비사회의 시작
적용대상	근로자와 그 가족	전국민
추구목표	근로자의 소득보장	빈곤 퇴치
주요 불확실성	노동 불가성	소득의 부재
보장의 논리	직업	보편
관리원칙	사용주와 근로자 대표 등의 사회파트너에 의한 자치관리원칙	정부 및 공무원들에 의한 국가관리원칙
재원충당방식	기여제도	조세
급여산정방식	기여수준에 비례	보편급여제도(자산조사)

자료 : Batifoulier & Touzé. (2000:38) 재구성.

3) 에스핑앤더슨의 복지모형

(1) 분류기준

복지국가에 대한 광의의 정의를 사용하는 에스핑앤더슨(Esping-Andersen)은 복지국가 발달의 강력하고도 유일무이한 요인을 찾으려는 희망을 포기해야 한다고 주장한다(Esping-Andersen, 1990:29). 그는 개인의 복지가 시장에 의존하지 않고도 이루어질 수 있는  ‘탈상품화(decommodification)’의 정도와 복지국가 정책에 의한 사회계층체제의 형태를 기준으로 복지국가 유형화를 시도했다. 애스핑앤더슨은 각 국가 복지체제의 특성을 분류하기 위하여 탈상품화의 정도, 계층화 유형, 국가와 시장의 상대적 비중이라는 3 가지 기준을 사용하였다.

탈상품화 요인이란 국가가 모든 국민에게 권리의 일환으로 고품질의 급여와 서비스를 제공함으로써 개인이 시장의존성에서 벗어날 수 있는 정도를 의미한다.

애스핑앤더슨은 후에 자신의 삼분법에 대한 비판을 고려하고 탈산업사회에 있어서 가족의 중요성을 강조하면서 ‘가족주의’라는 한 가지 기준을 추가하였다(Esping-Andersen, 1999). 결국 그는 탈상품화 기준은 그대로 두었지만 계층화와 국가와 시장의 상대적 비중은 가족주의라는 새로운 기준으로 보완하였다.

애스핑앤더슨은 한 국가의 탈상품화의 정도를 측정하기 위한 지수를 개발하기 위해 노령연금(국민연금), 질병보험(의료보험), 실업보험 프로그램을 그 대상으로 삼았다. 즉, 한 국가의 노령연금, 질병보험, 실업보험 프로그램이 제도적으로 잘 갖추어져 있다면 그 국가의 탈상품화의 효과는 높은 것이다. 각 국가의 계층화 유형과 관련된 지수를 개발하기 위해서 애스핑앤더슨은 계층화를 ‘사회민주주의적 계층화’, ‘자유주의적 계층화’, ‘사회민주주의적 계층화’로 구분하고 각각에 관련된 지표들의 수치를 일정한 구간으로 구분하고 각 구간에 대해 표준화한 점수를 부여하였다. 국가와 시장의 상대적 비중을 파악하기 위해 애스핑앤더슨은 주로 연금과 관련된 자료들을 사용하였다; 민간기업연금의 GDP 비중, 사회보장연금․공무원연금․기업연금․개인생명보험에 대한 지출의 비중, 65세 이상 세대주 가구의 소득원천 구성비 등.

<표 3-4> 애스핑앤더슨의 복지국가 유형분류 기준

기준		변수
탈상품화	연금급여	․최저수준연금액의 소득대체율 ․평균수준연금액의 소득대체율 ․기여기간 ․연금재정에 대한 개인의 기여도 ․ 연금수급연령자 대비 연금실수령자의 비율
	질병․실업급여	․처음 26주간 급여의 소득대체율 ․수급권 획득에 필요한 취업기간 ․대기기간 ․급여지급기간 ․경제활동인구 대비 적용인구 비율
계층화	조합주의	직역별로 분리된 연금의 수
	국가주의	정부부문 피용자에 대한 연금지출의 GDP에 대한 비율
	사회부조	총사회지출에 대한 자산조사지출의 비율
	민간연금	총사회지출에 대한 민간연금지출의 비율
	민간의료	총사회지출에 대한 민간의료지출의 비율
	보편주의	연금․의료․실업급여 적용인구의 경제활동인구에 대한 비율
	급여격차	법정 최고급여액에 대한 평균적인 급여액의 비율
국가와 시장의 상대적 비중	․민간기업연급의 GDP 비율 ․공공연금, 민간연금, 개인연금에 대한 지출 각각의 GDP 비율 ․사회보장연금, 공무원연금, 기업연금, 개인연금지출의 총연금지출에 대한 비율 ․65세 이상 가구주 가구의 소득원천의 구성비(근로소득, 자산소득, 개인연금, 사회보장급여)

(2) 복지국가 유형화

애스핑앤더슨은 탈상품화의 정도, 계층화 수준, 국가와 시장의 상대적 비중에 따라 대부분의 OECD국가들을 ’자유주의적(liberal)', '보수적-조합주의적(conservative-corporative)', '사회민주주의적(social democratic)'이라는 3가지 복지국가체제로 분류한다.

첫째, 자유주의적 복지국가(liberal welfare state)는 고전적인 자본주의의 모습에 가장 잘 부합하는데, 시장의 역할이 중심적이며 시장을 통한 개인주의적인 연대에 방해가 될 수 있는 국가나 가족의 역할은 주변화되어 있다. 또한 시장을 통한 개인주의적 연대를 최대한 장려하기 위해 국가 영역에서의 탈상품화는 최소화되는 경향이 있다. 자유주의적 복지국가에서는 소득조사에 의한 공적 부조 프로그램이 상대적으로 중시되며, 급여의 대상이 주로 저소득층이 된다. 복지혜택을 받기 위한 자격기준은 매우 엄격하며, 복지혜택을 받는 개인은 이를 부끄럽게 여기는 사회적 분위기가 지배적이다.

둘째, 보수적-조합주의 복지국가(conservative-corporative welfare state)는 가족주의적 요소가 강하여 사회적 연대의 진원지는 가족이고 국가는 이러한 가족의 특성을 지원하고 보완하는 역할을 한다. 보수주의 체제에서 탈상품화가 가구주에게서 높게 나타난다든지, 복지제도가 조합주의적 국가주의적 모습을 보이는 것은 이러한 특성을 반영한 결과이다. 보수적-조합주의적 복지국가에서는 자유주의적 복지국가의 주된 관심인 시장의 효율성과 노동력의 상품화의 문제는 중요하지 않다. 따라서 사회복지의 제공을 하나의 사회권으로 하느냐 안하느냐는 중요한 문제가 아니다. 이러한 복지국가에서는 사회복지의 제공이 사회적 지위의 차이를 유지하는 데 있다. 따라서 사회복지 급여는 계급과 사회적 지위에 밀접한 관계가 있다. 이러한 유형에서는 국가가 주된 사회복지 제공자의 역할을 한다. 그러나 국가에 의한 사회적 지위차이 유지에 대한 강조로 국가복지의 재분배 효과는 거의 없다. 즉 이러한 국가들은 사회보험에 크게 의존하지만 사회보험에 의한 혜택은 시장에서의 지위에 따라 크게 차이가 난다. 따라서 탈상품화의 효과에는 한계가 있다.

셋째, 사회민주주의 복지국가(social democratic welfare state)는 사회복지에 대한 시민권을 인정하고 있다. 이러한 국가는 공정한 재분배를 통한 평등의 증진과 높은 수준의 복지를 유지해야 할 의무를 지니고 있는 국가이다. 사회적 연대의 진원지가 국가이므로 국가의 역할이 크고 국가는 탈상품화 가능성이 높고 보편주의적인 개입에 의해 가족과 시장을 대체하는 특성을 갖는다. 이러한 국가에서는 급여수준을 신중간계급(의사, 변호사, 기술자, 공무원, 교육자, 중견관리자 등)이 원하는 수준까지 높이며, 사회의 모든 계층이 하나의 보편적이고 포괄적인 복지체제에 통합된다. 이러한 유형에서는 시장의 복지기능은 최소화되며, 사회의 모든 사람들이 급여를 받고, 국가에 의존하고, 모든 사람이 지불해야 할 의무를 지닌다. 사민주주의적 복지국가의 또 하나의 주요한 특징은 복지와 일을 적절히 배합한다는 점이다. 따라서 이 모형의 성공여부는 완전고용 정책의 성공여부와 밀접한 관련이 있다. 따라서 이러한 국가에서의 완전고용 정책은 일할 권리와 사회복지에의 권리를 밀접히 연결시키고 있다(김태성․성경륭, 2000: 179-281).

<표 3-5> 애스핑앤더슨의 세 가지 복지체제의 특성

	복지체제
Esping-Andersen의 유형화	자유주의 체제	보수적-조합주의적 체제	사회민주주의 체제
지리적 위치	앵글로색슨	유럽대륙	스칸디나비아
가족의 역할	주변적	중심적	주변적
시장의 역할	중심적	주변적	주변적
국가의 역할	주변적	보조적	중심적
연대의 근거	시장	가족	국가
탈상품화 정도	매우 낮음	높음(가구주의 경우)	매우 높음
목적	빈곤과 실업의 퇴치	노동자들의 수입보장	소득보장과 공평한 재분배
운영 원리	선별성	기여성	보편성
배분의 규칙	필요, 빈곤	지위, 고용	시민권, 거주
급부의 성격	소득조건	비율적	총괄적
재원조달방식	조세	사회적 기여금	조세
관리방식	중앙정부	사회파트너	분권화된 정부

자료 : Esping-Andersen, (1999: 85), Palier & Daniel, (2001:35-38) 재구성.

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