사회복지정책과 가치

정책과정의 하나로서의 사회복지정책을 결정 및 집행하고, 평가하는데 있어서 가치(value)는 가장 근본적인 위치에 있으면서도, 현실적 정책과정에서는 무시되어질 때가 많다. 특히 정책과정에서 가치중립적인 분석기술의 중요성이 강조되면서, 정책결정과정에서 가치의 중요성이 망각되어지는 결과이다. 그러나 국가의 정책과정은 문제의 해결을 통해 더 바람직한 사회를 만들기 위한 목적을 가진다는 기본적 원칙에는 “바람직한”이라는 가치개입적 관점이 내재되어 있음을 잊을 수는 없다.

가치란 다양한 의미를 가진다. 단순히 개인의 성향을 나타내기도 하는 반면, 개인의 도덕적 기준을 나타내기도 하며, 집단적 윤리의 기준을 의미하기도 한다. 사회복지정책에 있어서 가치는 개인이나 집단에 의해 받아드려지고 있는 윤리적 규범으로, 개인이나 집단이 추구하는 궁극적 상황(ends or objectives)에 대한 기대를 의미한다. 따라서 개인이나 집단의 의사결정과 행태는 가치를 바탕으로 하는 규범적이고 도덕적인 가정(assumption)에 기초한다. 국가의 정책에 있어서는 정책결정에 가장 큰 영향을 미치는 개인과 집단의 가치가 결정적인 역할을 한다.

따라서 이 장에서는 사회정책에 필요한 기본적 가치인 ‘자유’, ‘평등’, 그리고 ‘효율성’에 대해 살펴보고, 이러한 기본적 가치가 사회적으로 복합된 합의로 나타나는 ‘사회정의’에 대해 알아보도록 한다. 그리고 사회정책의 과정속에서 가치가 어떻게 활용되는지에 대해서도 알아보도록 한다.

Ⅰ. 가치의 종류

1. 자유(individual freedom)

자유에 대한 논의는 개인대 개인보다는 국가와 개인의 관계에서 더욱 강조된다. 이러한 경향은 자유에 대한 논의가 전제적 왕권정치에서 민주주의 정치의 시민권으로 발전되어 오면서 발전되어 왔기 때문이다. 따라서 자유라는 가치의 초기적 개념은 국가의 개입으로부터 개인이 얼마나 자유스러울 수 있는가에 초점이 맞추어져 왔다.

국가의 사회개입에 대한 거부감은 산업화와 시장경제의 발전과 더불어 더욱 강화되었다. 하지만 초기의 자유는 중산층 이상의 자본가나 관리자급 이상에게만 해당이 되었으며, 저소득층 노동자나 빈곤층에게는 해당되지 않았다. 이에 따라 자유의 개념은 이들의 정치‧사회적 권리나 시장행위가 국가의 통제를 받지 않는 소극적인 측면에서 강조되어 왔다.

점차 산업화에 의한 도시화가 확산되기 시작하고, 저소득 노동자의 수가 급격히 늘어나기 시작하면서, 자유의 개념도 그 범위가 확대되기 시작하였다. 산업화와 도시화는 또한 가정이나 지역사회의 책임이었던 빈곤을 국가의 책임으로 전환시키게 되었으며, 철학자들도 빈곤층 대한 관심이 높아지기 시작하였다. 중산층 이상의 계급을 위한 소극적 개념의 자유에 대한 논의도 저소득 근로자와 빈곤층에 대한 관심이 확대되면서, 적극적인 개념을 포함하게 되었다. 이러한 논의의 발전과정을 통해 자유의 개념은 ‘소극적 자유’와 ‘적극적 자유’로 이분화되게 되었다.

초기의 자유개념인 소극적 자유는 개인의 자유가 침해받지 않음을 의미한다. 특히 ‘소유’의 행위와 결합되면서, 소극적 자유는 유형‧무형의 자산에 대한 소유권이 국가에 의해 침해받을 수 없음을 강조하고 있다. 현대 철학자로서 이러한 소극적 자유의 개념에 대한 대표적인 지지자인 Nozick은 “정당한 절차”에 의해 발생한 소유권에 대해서는 국가가 침해하여서는 안되며, 국가는 오히려 이러한 소유권이 타인으로부터 침해받지 않도록 보호하여야 할 의무를 지니고 있다고 역설하고 있다.

반면에 적극적 자유는 개인이 “무엇을 할 수 있는 자유”를 의미한다. 소극적 자유가 상대적으로 사회의 중‧상류층에 해당되는 반면, 적극적 자유는 사회의 모든 계층을 포함한다. 사회의 한 일원으로서 각 개인은 선택과 행위의 자유를 보장받는 것이다. 그러나 적극적 자유는 중‧상류층과 저소득층이나 빈곤층으로부터 동일하게 인식되지 않으며, 국가의 정책도 계층에 따라 달리 적용이 된다.

중‧상류층은 각 개인이 소유하고 있는 물질적‧비물질적 자원을 사용하여 자신이 선택한 행위를 할 수 있도록 제도적 ‘보호’를 받는 반면, 저소득‧빈곤층은 제도적 ‘지원’을 받는다. 저소득‧빈곤층은 자신들이 선택한 경제적‧사회적 행위를 하기 위한 충분한 자원을 지니고 있지 못할 뿐 아니라, 생존의 자유마저 침해받고 있기 때문이다.

적극적 자유와 소득적 자유의 이분화된 개념에 있어서 가장 큰 문제가 되는 것은, 저소득‧빈곤층을 위한 적극적 자유는 궁극적으로 중‧상류층의 소극적 자유를 침해하게 된다는 것이다. 국가는 저소득‧빈곤층을 제도적으로 지원하기 위한 자원을 직접 생산하는 기능을 결여하고 있기 때문에, 중‧상류층으로부터 조세의 형식으로 자원을 이전받아야 한다. 이러한 국가의 행위는 ‘강제성’을 내포하고 있으며, 결국 중‧상류층의 소극적 자유를 침해하게 된다. 이에 따라 사회복지정책에 있어서 소극적 자유와 적극적 자유의 논쟁은 수백년간 순환적으로 거듭되어 왔다.

산업화와 더불어 자본주의가 발전하면서, 두 개념의 자유에 있어서 소극적 자유는 1929년 세계적인 대공황을 겪을 때까지 지배적인 개념으로 존재하여 왔다. 그러나 Keynse의 이론을 바탕으로 국가의 개입에 의해 대공황에서 벗어나게 됨에 따라 국가개입의 정당성이 확보되고, 1, 2차 세계대전을 통해 국가의 사회통제력이 강화되기 시작하면서 당시의 진보주의적 사상과 결합하여 적극적 자유가 처음으로 국가정책의 전면으로 나서게 되었다. 그러나 1970년대의 일련의 오일파동은 국가의 비효율적이고, 팽창주의적 행태에 대한 비판의 토대를 마련하여 주었고, 1970년대 말부터 Freedman이나 Hayek등의 신자유주의자들에 의해 소극적 자유가 다시 지배적인 위치를 차지하게 되었다. 소극적 자유와 적극적 자유의 논쟁이 긴 역사를 지니고 있지만, 그 논의 의 핵심은 다음과 같이 간략히 정리될 수 있다.

소극적 자유가 내세우는 정당성은 다음의 두가지로 볼 수 있다.

첫째, 소극적 자유는 주어진 규칙을 지키면서 과정적으로 정당하게 보장된 개인의 소유는 국가라고 해도 강제적으로 수탈할 수 없다.

둘째, 이러한 소유권이 잘 보장되어 있어야만 자본주의를 발전시키기 위한 시장경제의 활성화가 달성될 수 있을 것이다.

그러나 이러한 소극적 자유의 주장에 대해 적극적 자유는 다음과 같은 논박을 하고 있다.

첫째, 타고난 능력과 가정적 배경은 정당한 과정을 통해 얻어진 것은 아니다.

둘째, 인간다운 삶이야 말로 태어나면서부터 주어진 가장 숭고한 소유권이라고 할 수 있다. 따라서 국가는 국민 개개인의 인간다운 삶을 보장하여 줄 의무를 지닌다.

셋째, 윤리적 차원에서 삶이 위태롭게 된 이웃을 모른척하는 것은 사회규범에 어긋나는 것이다.

대부분의 규범적인 논의들과 같이 자유의 두 개념에 대한 논쟁도 현실적인 측면에서는 절대적 차이를 나타내지는 않는다. 소극적 자유를 주장하는 학자들도 개개인의 삶에 대한 보장을 부정하지는 않으며, 적극적 자유를 주장하는 학자들도 가능한 한 개개인의 자유가 침해받지 않도록 하여야 함을 인정하고 있다. 따라서 현실적으로는 이 두 개념의 적절한 조화가 이루어질 수 있도록 사회정책의 과정이 이루어져야 한다.

이러한 정책을 가장 잘 반영하고 있는 사회정책은 교육정책이다. 대부분의 국가는 사립학교와 공립학교를 모두 갖추고 있으며, 중‧상류층 이상의 계층에게는 자유로운 선택의 자유를 주면서, 저소득층 이하의 계층에게는 교육을 받을 수 있는 자유를 부여하고 있다. 집행과정에서 모든 국가들이 해결하여야 할 많은 문제들을 가지고 있지만, 교육정책은 소극적 자유와 적극적 자유가 가장 잘 반영되고 있다고 하겠다.

최근의 선진 복지국가들의 사회보험의 개혁도 국가의 강제성을 약화하면서, 개개인의 선택의 범위를 넓혀준다는 차원에서 두 자유의 개념을 반영하려는 노력을 보이고 있다. 특히 연금보험이나 건강보험에 있어서 사적 보험과 국가보험간의 선택의 기회를 줌으로 인해 중‧상류층에 대한 강제성을 약화시키고, 저소득층에 대한 사회보험은 국가가 보장하는 방안을 추진하고 있다.

2. 평등(equality)

평등도 자유와 마찬가지로 평등 자체가 가지는 두 가지 개념간의 갈등이 상충되고 있다. 평등은 평등주의자(egalitarian)가 가지는 개념의 평등과 자유주의자(libertarian)가 가지는 평등의 관점이 상충된다. 그러나 평등주의자라고 해서 절대적인 평등을 주장하는 것은 아니며, 자유주의자라고 해서 절대적 불평등을 추구하는 것도 아니다.

모든 사람들을 완전히 평등하게 대하는 절대적인 평등은 이상적으로 묘사하기는 쉽지만 실질적으로는 달성이 불가능하고, 바람직하지도 않다. 모든 사람들을 동등하게 대한다고 하는 것은 모든 사람들에게 똑같은 제복을 입게 하는 것이나 마찬가지이다. 사회적 다양성을 인정하지 않는 것은 민주주의가 될 수가 없으며, 다양한 공급과 수요를 바탕으로 자발적인 경쟁에 의해 생산성이 높아지는 시장경제가 이루어질 수도 없다. 시인, 소설가, 화가, 과학자, 체육전문가들을 절대적으로 동등하게 대한다는 것은 문화의 상실을 의미하기도 한다.

종종 평등주의자들에 대해 절대적 평등을 요구하는 것으로 오해하고 있지만, 평등주의자들 자신들도 그러한 오해를 반겨하지 않으며, 다만 그들이 요구하는 평등은 불평등한 처우에 있어서 분명한 이유가 있어야 한다는 것이다. 또한 인간으로서 기본적인 삶의 질에 있어서 평등한 권리를 부여하는 것도 포함하고 있다. 즉 생산성에 있어서 능력이 다르거나, 기여도가 다른 사람에 대해서는 이에 대한 지급에도 차별화가 있어야 한다는 것에 있어서는 Marks나 Engels와 같은 강성의 사회주의자들도 인정하고 있다. 따라서 이들이 주장하는 평등은 “처우의 평등(equality of treatment)'을 의미한다.

이러한 처우의 평등은 연구자의 관점에 따라 여러 가지로 해석이 될 수 있다. 정치적인 입장에서는 ‘민주적 참여의 권리’를 의미할 수 있으며, 경제적인 차원에서는 경제행위에 있어서 ‘기회의 평등’을 의미할 수도 있다. 사회적 차원에서는 개인이 속한 사회에 있어서의 ‘개인적 존중의 평등’을 의미하기도 한다. 일반적으로 평등주의자들은 이 모든 개념을 포함한 것을 주장하지만, 경제적 산출물의 절대적으로 평등한 분배를 요구하지는 않는다. 다만 누구나 최저한의 삶의 질을 유지하는 것을 보장한다는 조건 위에, 모든 사람들은 자신들이 생산에 기여한 것에 대해 ‘평등한 측정방법과 배분의 규칙’에 의해 공평하게 분배받을 수 있어야 함을 주장한다.

물론 평등주의자들의 평등에 대한 관점도 그 질적인 측면에서 다양하며, Drabble와 같이 소득의 평등한 분배를 요구하는 사람들도 없는 것은 아니다. 하지만 대부분의 평등주의자들은 소득의 절대적인 평등분배에 대해서는 바람직하지 않다는 입장이다.

자유주의자들의 평등에 대한 입장은 평등주의자들과 개념적으로 ‘기회의 평등’과 ‘민주적 참여’에 대해서는 동등한 입장을 가지고 있다. 그러나 자유주의자들은 배분에 있어서의 평등에 대해서는 회의주의적인 입장이다. ‘평등한 측정방법과 배분의 규칙’을 현실적으로 어떻게 정할 수 있는가의 문제이다. 이러한 배분방법은 결국 국가의 강력한 개입을 의미하며, 역사적으로 파시즘과 같은 독재정치로 가는 지름길이 될 수 있음을 경계한다. 대부분의 공산주의 사회가 독재적인 정치체제를 갖추었던 것에 대한 역사적 증거를 중시하며, 결국 국가의 개입에 의한 경제적 산물의 재분배는 그것이 절대적 평등이거나, 비례적 평등이거나 바람직하지 않은 결과를 가져올 것임을 예측한다.

자유주의자들이 주장하는 분배의 방법은 ‘시장(market)'에 의한 분배이다. 다양한 사람들이 수요와 공급의 법칙에 따라 공정한 경쟁을 함으로써 자연스러운 분배의 법칙이 성립될 수 있다는 것이다. 이러한 시장은 주관적 의도(intention)을 지니고 있지 않기 때문에 오히려 공정한 분배를 할 수 있다고 생각한다. 따라서 국가는 시장경제의 공정한 경쟁의 규칙이 지켜질 수 있도록 감독하는 역할을 담당하기만 함으로써, 능력과 기여에 따른 평등한 분배가 이루어질 수 있다는 것이다. 시장에 참여할 수 없는 장애인이나, 노약자, 보호자가 없는 미성년자들에 대해서는 국가가 보호할 의무를 지니지만, 근로의 능력이 있는 성인에 대해서는 스스로 시장에 참여하여, 능력과 기여에 따른 배분을 받을 수 있도록 하여야 함을 강조한다.

결국 평등주의자나 자유주의자나 평등의 기본 개념에 대해서는 어느 정도 일치하는 점이 있음을 알 수 있다. 민주적 참여와 같은 정치적 평등, 경제적인 기회의 평등에 있어서 두 입장은 기본적으로 같은 위치를 취하고 있다. 다만, 경제적 산출물에 대한 평등한 분배에 있어서의 방법론에 있어서 가장 큰 차이를 보이고 있다.

평등주의자들은 국가의 개입이 없이 시장에 맡길 경우 산업화 초기와 같은 ‘독점자본주의’에 의한 불평등한 분배가 지속될 것을 경계하는 반면, 자유주의자들은 국가에 맡길 경우 20세기 초의 이태리나 독일 등의 ‘파시즘’적인 독재국가나, 냉전시대의 독재적 체제의 공산주의 국가가 탄생할 것을 경계한다. 이러한 양자의 입장은 모두가 역사적인 근거를 지니고 있으며, 논리적인 합리성을 갖추고 있다.

초기의 사회정책은 진보주의적 입장에서 시장경제가 근본적으로 지니고 있는 경제의 순환법칙에 의해 발생되는 실업의 문제, 실업과 결부된 질병과 빈곤의 문제들을 해결하기 위한 방안으로 사회적 관심의 대상이 되기 시작하였다. 따라서 시장경제는 그 자체적으로 공정한 배분에 있어서 결함이 있음이 증명된 것이다. 반면에 1929년의 대공황과 세계대전을 통해 국가의 개입이 강화된 후에 탄생한 복지국가는 ‘파시즘’까지 가지는 않았지만, 관료적 복지체제로 인한 비효율성을 드러내게 되었다.

사회복지정책의 역사에서 보듯이, 산업사회에서 빈곤에 대해 관심이 주어지게 된 것은 빈곤이 단순한 개인의 문제가 아니라는 사실의 발견이었다. 빈곤은 시장경제의 순환과정에서 발생하는 실업의 악순환과, 공공보건의 취약성으로 인해 질병에 걸린 사람들이 빠질 수밖에 없는 빈곤의 악순환에 의한 것으로 밝혀짐에 따라 빈곤의 사회적 책임이 강조되기 시작하였다.

이러한 일련의 경험을 통해 역사적으로 과도한 불평등이나, 과도한 평등 모두가 사회‧경제적으로 바람직하지 않음을 경험하였다. 국가의 생산성이 저하됨에도 불구하고 평등만을 주장하는 것은 ‘빈곤의 평등한 분배’를 추구하는 것과 마찬가지이기 때문에, 생산성을 지속해서 높이는 차원에서의 평등의 수준과 방법을 정하는 것이 사회정책의 가장 중요한 초점이 되고 있다.

빈곤정책에 있어서는 어느 정도의 혜택이 최저한의 삶의 질을 보장하면서, 근로의욕을 저하시키지 않을 것인지에 대한 연구가 중심이 되고 있다. 사회보험에 있어서도 모든 시민이 질병과 실업 등에 대한 충분한 사회보장을 받으면서, 또한 기여한 만큼의 비례적 혜택을 받을 수 있는 합리적 방안을 모색하는 것이 최근 복지국가의 사회복지정책개혁의 목적이 되고 있다. 이러한 일련의 노력들은 각 국가가 지니고 있는 사회적 규범과 일치하여야 하며, 평등에 있어서도 그 사회가 가지는 평등의 개념에 대한 이해가 있어야 할 것이다.

3. 효율성(efficiency)

효율성은 사회정책에 있어서 가장 중요하면서도, 정치적으로 종종 무시되어온 가치이기도 하다. 그러나 자본주의국가에서의 사회복지정책의 역사를 살펴보면, 효율성이나 생산성은 사회복지정책의 근본적 목적이 되어 왔음을 알 수 있다. Beveridge에 의한 영국의 사회보험정책의 설계에 있어서도 가장 기초가 된 것은 효율성의 보장이었다. Beveridge가 사회보장의 방법으로 사회보험을 가장 신봉한 것도 사회보험만이 완전고용에 기초할 수 있는 가장 생산적인 사회보장이었기 때문이다.

사회주의자들의 관점으로 본다면, 시장경제를 바탕으로 하는 자본주의 사회에서 복지정책은 자본가의 생산성에 저해되는 저소득층 근로자나 빈곤층들의 불만을 억제하는 역할을 한다고 보고 있다.

그러나 사회복지정책의 역사에서 종종 볼 수 있듯이, 효율성을 내포한 사회보장정책의 설계는 선거에 가장 관심이 높은 정치인들에 의한 입법과정과 집행에 있어서 선심적 정책으로 전환되거나, 관료적 비효율성에 의해 침해받게 된다. Beveridge가 설계한 사회보험도 예외없이 정치인들의 입법과정에서 사회보험에서 지급하는 혜택보다 빈곤층을 위한 공적부조 프로그램의 혜택을 높게 함으로 인해 근로의욕을 저하시키는 방향으로 입법화되었다.

사회복지정책에 있어서 효율성은 두가지의 측면에서 다루어진다. 첫째는 사회복지 프로그램 자체의 효율성이다. 이 측면에서의 효율성은 특정 사회복지 프로그램이 시장경제에 미치는 영향에 의해 평가된다. 시장경제에 미치는 영향은 시민의 근로의욕과 저축률의 두가지가 가장 중요하게 분석된다. 공적부조와 같은 프로그램은 그 지급의 수준이 너무 높을 경우 저소득층이나 근로능력이 있는 빈곤층으로 하여금 근로의욕을 저하시키게 된다. 실업보험의 혜택이 너무 높을 경우에도 근로의욕에 역효과를 가져온다. 저축률의 경우에 있어서는 국가에서 운영하는 연금에 의해 저축률이 저하될 수 있으며, 결국 투자 자본이 축소되게 된다.

그렇다고 해서 사회복지 프로그램의 혜택을 너무 낮게 하는 것 역시 효율적이라고 할 수는 없다. 공적부조나 실업보험의 지급수준이 너무 낮을 경우에는 빈곤층이 빈곤의 굴레에서 벗어날 수 없게 되고, 실업자 역시 빈곤의 굴레에 빠지게 되어 결국 국가적 노동력의 상실을 가져오게 된다. 또한 국가에서 운영하는 연금이 없을 경우에는, 청‧장년층이 직접 노인들을 부양하게 되어 소득을 노동재생산을 위해 사용하기가 어렵게 될 수도 있다.

보건의료체제에 있어서도 국가가 관여하지 않을 경우에는 저소득층 이하는 의료혜택을 받기 어려워져서, 한 번 질병에 걸림으로 인해 빈곤층으로 저하되거나, 빈곤의 굴레에서 벗어날 수 없게 된다. 반면에 국가가 필요이상으로 보건의료체제를 국유화하게 되면, 의사들의 근로의욕을 해치게 되어 의료의 질을 심각하게 저하시킬 수 있다.

이와 같이 사회복지정책은 모든 프로그램을 구상하는데 있어서 국가의 생산성과 사회‧경제적 효율성을 고려하지 않을 경우, 국가의 경제적 위기를 초래할 수도 있다. 따라서 국가가 처해진 상황에 맞추어 효율적인 복지프로그램을 설계하여야 한다.

남미의 브라질의 경우, 샴페인을 너무 일찍 터뜨렸다는 말을 들을 정도로 복지프로그램을 국가적 생산성을 고려하지 않고 선진국의 형태를 그대로 도입함으로 인해 경제적 위기를 겪게 되었다. 현재도 복지프로그램의 문제를 해결하지 못하고 있으며, 따라서 경제적 위기에서 벗어나지 못하고 있다.

효율성은 프로그램의 운영체제와도 관련이 깊다. 선진복지국가들의 정부예산의 40～60%를 차지하는 사회복지정책의 예산을 분석하여 보면, 최소한 50% 이상이 관리비용으로 들어가는 경우가 많다. Tullock과 같은 보수주의 경제학자들은 사회복지예산에 있어서 실제로 도움이 필요한 계층에게 지급되는 지출의 비율은 10% 남짓이라고 분석하고 있다. 맑스주의자들 역시 자본주의의 복지프로그램은 실질적으로 중산층인 사회복지프로그램의 전문가들에 의해 관료적으로 운영되고 있으며, 그 혜택도 실질적으로 중산층들에게 거의 지급되고 있다고 비판한다.

한국도 사회보험관리조직의 통합문제가 오랜 기간 논의되어 왔다. 특히 건강보험에 있어서 통합주의와 조합주의의 논쟁은 20년의 역사를 지니고 있으며, 진보주의 정당이 집권하면서 통합주의로 굳혀져 가고 있는 실정이다. 그러나 외부적으로 관리의 효율성을 주장하고 있기는 하지만, 실질적으로 통합주의와 조합주의의 핵심은 사회보험의 재분배적 역할에 있다고 하겠다. 따라서 건강보험의 통합과 조합주의에 대한 논쟁은 효율성에 미치는 영향은 미비하다고 하겠다.

세계적으로 사회보험 관리에 있어서 가장 이상적으로 인식되고 있는 형태는 Freedman가 제시한 역조세(negative income tax)에 의한 방법이다. 역조세는 간략히 설명하자면, 자립적인 생활이 충분한 계층에 대해서는 국가에서 세금을 갹출하지만, 그렇지 못한 저소득층이나 빈민층에게는 국가가 건강관리비를 포함한 최저한의 생활을 보장할 수 있는 생활비를 주는 것이다. 조세와 마찬가지로 역조세는 저소득층이나 빈민층의 생활비의 부족분에 비례에서 지급이 된다.

이러한 역조세에 의한 사회복지는 국가가 지급해주는 역조세의 내용에 최소한의 삶의 질에 필요한 의‧식‧주와, 건강관리비용, 여가비용까지 포함되어 있고, 수혜자는 지급받은 금액에 자신의 소득을 더하여 자신의 자유의지로 소비할 수 있다. 국가는 각 수혜자가 최저한의 생활을 유지하는데 필요한 모든 재정적 지원을 하였기 때문에, 그 이후에 발생하는 문제는 개인의 문제이며 사회나 국가의 책임이 아니다. 또한 역조세는 특별한 사회복지기관을 필요로 하지 않으며, 조세를 담당하는 기구에 의해 관리되기 때문에 관리비용이 거의 전무하다고 할 수 있다.

그러나 역조세가 실질적으로 집행되지 못하고 있는 것은 국가가 지급을 해야 하는 수준의 소득에 대한 결정, 최저한의 소득기준에 미치지 못하는 소득을 보상하기 위한 비례의 정도를 저소득층이나 빈곤층의 근로의욕을 저하시키지 않는 범위에서 정하는 합리적인 방법이 개발되지 못하고 있기 때문이다. 자본주의 시장경제를 국가경제체제의 기본으로 삼고 있는 국가들의 경우 역조세에 의한 사회복지정책에 대해 많은 연구를 하고 있으나, 아직 그 해결책이 나오지는 못하고 있다.

여기서 역조세에 대한 설명을 자세히 한 것은 역조세가 사회복지정책에 있어서 추구하는 효율성의 두가지 측면을 다 고려한 정책으로서의 사례가 되기 때문이다. 실제로 역조세의 방법으로 사회복지정책을 대체할 가능성에 대해서는 논의할 단계가 아니라고 하겠다.

Ⅱ. 가치관의 통합: 사회정의(Social Justice)

각 가치를 설명하면서 가치간의 관계에 대해 간략한 설명이 이루어졌지만, 각 가치들은 현실적으로 개별적으로 논의되기보다는 종합적인 개념속에 내재되어 복합적으로 논의된다. 각 가치들이 논의되는 종합적인 개념에 있어서 가장 대표적인 것은 ‘사회정의(social justice)'라고 할 수 있다. 사회정의는 자유, 평등, 효율성 등이 포함된 개념으로 이 사회적 가치들을 어떻게 통합하는가에 대한 논의이다. 즉 사회정의는 특정 사회가 인정하는 종합적인 가치관의 기준을 의미한다.

1. 사회정의에 대한 관점들

1) 초기의 사회정의에 대한 논의: 공리주의(Utilitarianism)

정의(justice), 특히 사회정의에 대한 논의는 사회의 가장 기본적인 가치인 ‘자유’와 ‘평등’의 관계로 집중이 된다. 고대부터 사회정의에 대한 논의는 다양하게 전개되어 왔으며, 기본적 원리는 “동등한 경우는 동등하게 다루어진다(treating similar cases similarly)"로 나타난다. 하지만 이러한 전통적 사회정의의 원리는 근대에 이르기까지 사회적 권리가 인정되는 상류계급을 위해서만 다루어져 왔다. 따라서 사회정의가 사회전체를 대상으로 다루어진 것은 현대에 들어와서라고 할 수 있다.

산업주의와 정당민주주의가 시작된 근대에 들어서 사회정의는 Bentham의 공리주의를 바탕으로 전개되었다. 초기 공리주의에서도 저소득층 이하의 계층은 사회정의를 다루는데 있어서 예외적인 대접을 받았다. 비록 공리주의가 ‘최대다수의 최대의 행복’을 주장하기는 하였지만, 시대적으로 에서 시작된다고 할 수 있다. 그러나 초기의 공리주의를 주장한 학자들은 당시의 사회적 하부계층을 포함시키는 것으로까지 발전하지는 못하였고, 오히려 저소득층이나 빈곤층이 추구하는 행복에 대해서는 부정적인 입장이었다.

당시의 공리주의자들은 중산층이상의 계층이 추구하는 행복은 교양을 바탕으로 하고 있으나, 저소득층 이하가 추구하는 행복은 저속한 쾌락을 추구하는 것으로 간주하였을 뿐만 아니라, 결핍(need)을 바탕으로 하는 이들의 욕구는 너무 강하다고 생각하였다. 따라서 저소득층에 대한 국가의 지원은 궁극적으로 사회전체의 만족수준을 저하시킨다고 주장하였다. 이러한 당시의 공리주의자의 이론은 Malthus의 ‘인구론’에서 가장 잘 드러나 있다. Malthus는 저소득층 이하는 매우 생리적인 쾌락만을 추구하기 때문에, 이들에게 사회복지를 통해 여유를 가지게 하면, 인구를 기하급수적으로 늘리는데 크게 기여하여, 종국에 가서는 세계의 식량난을 촉진하게 될 것이라고 주장하였다. Malthus의 이론은 당시 유럽사회에 큰 반향을 일으켰으며, 사회복지정책을 억제하는 이론적 배경이 되었다.

이러한 초기의 공리주의 학자들의 주장은 당시의 역사적 사회배경을 벗어나지 못한 결과이며, 공리주의 자체가 지니는 기본적인 원리마저 무시하고 있다. ‘한계효용체감의 법칙’은 공리주의 초기에서부터 존재하여 왔으며, 한계효용체감의 법칙에 의하면 저소득층의 행복을 만족시켜주는 것이 사회의 효용(공리)를 극대화시키는 단순한 계산적 원리를 무시한 것이다. 오히려 이 원리를 이용하여, 저소득층은 저속한 수준의 행복(게으름, 생리적 욕구 등)이 너무 강하기 때문에 억압하여야 한다는 논리를 발전시키기도 하였다.

이러한 공리주의는 점차 사회적 권리의 인식범위가 넓어지기 시작하면서 저소득 근로자들과 빈곤층에게까지 사회정의의 적용을 확대해가기 시작하였다. J. S. Mill은 공리주의의 집합적 공리수준을 높이기 위해 소수나 약자들의 사회적 희생을 강요하는 것은 남의 권리를 존중하여야 하는 기본 의무를 위배하는 것으로 인정하였다. 남의 권리를 지켜주는 기본 의무를 지키지 않고는 자신의 권리도 지닐 수 없다는 원칙도 내세웠다. 또한 공리주의자들간에도 의견이 대립이 생기기 시작하였으며, 저소득층 이하의 권리를 주장하는 공리주의자들은 ‘인간생명의 귀중함’을 강조하였다. 인간이 행복을 추구하기 위해 가장 소중하게 소유하여야 하는 것이 생명이기 때문에, 어느 누구도 생존의 수준을 위협받아서는 안된다는 것이었다.

이러한 초기의 공리주의자들간의 사회정의에 대한 오랜 논쟁은 사회정의에 대한 논의의 장을 넓히는데 크게 기여하였다. 특히 ‘한계효용체감의 법칙’에서 비롯한 하부계층의 높은 수중의 재화습득에 의한 만족감은 아직도 평등주의자들의 중요한 이론적 기초가 되고 있다.

2) 현대 사회정의론의 대립

현대에 이르러 사회정의에 대한 논의는 좀더 ‘자유’와 ‘평등’을 중심으로 전개되고 있다.  현대적 사회정의의 개념을 다루는데 있어서 Robert Nozick과 John Rawls는 가장 대표적이면서, 대립적인 위치에 있는 학자들이라고 하겠다.

"과정적 권리(entitlement based on process)"로 표현되는 Nozick의 사회정의는 정당하과 자발적인 과정을 통해 회득된 소유권은 누구로부터도 침해받을 수 없다는 것이다. 이러한 소유권은 자발적인 행위를 통해서만 이전이 가능하며, 만일 이러한 권리가 침해된다면, 그러한 행위는 수정되어야 한다고 주장한다. 따라서 사회나 국가도 개인의 이러한 권리를 침해할 수 없으며, 만일 그러한 침해행위를 하였을 경우에는 그러한 행위는 수정되어야 한다. 즉 국가가 부당한 세금을 걷거나, 재산권을 침해한다면, 그러한 국가의 행위는 수정되어야 하며, 개인의 소유권은 원상으로 회복되어야 한다는 것이다.

‘과정적’ 대신에 ‘역사적’이라고 표현되기도 한다. Nozick은 과거의 정당하고 자발적인 획득과 이전에 의한 소유(past voluntary acquistions and transfers of holdings)로 표현하고 이를 ‘역사적(historical)'로 나타내고 있다. 그러나 역사적이란 표현이 많은 혼란을 야기시킬 수 있기 때문에 ’과정적‘으로 이해하기도 한다.

이러한 Nozick의 사회정의는 ‘소극적 자유’를 나타내고 있다. 그렇다고 해서 평등의 개념이 완전히 무시되고 있는 것은 아니며, 정당한 과정은 타인의 자유나 권리를 침해하지 않는 것을 의미한다. 또한 모든 사회구성원은 이러한 권리를 보호받을 수 있는 평등한 위치에 있다. 국가는 자발적인 행위가 모든 사회구성원간 공평하게(fairly) 진행될 수 있도록 ‘기본적 권리(fundamental right)'를 평등하게 보장하여야 한다. 따라서 Nozick이 이상적으로 생각하는 국가는 최소국가(minimal state)로, 개개인의 정당한 자발적 행위에 의한 공정한 관계가 형성될 수 있도록 조정하고 규제하는 역할이 중심이 되어야 한다. 국가가 적극적으로 자원을 분배하고 재분배하는 행위는 사회정의에 위배되는 것이다.

이러한 Nozick의 사회정의 이론은 그 강도가 큰 만큼, 많은 비판을 받고 있다. 첫째로는 현실적으로 한정된 자원을 가지고 경쟁하는 시장에서 타인의 소유의 기회나 권리를 침해하지 않고 정당하게 자신의 소유권을 획득한다는 것이 언제나 가능한지에 대한 문제이다. 의도적으로 남에게 피해를 주는 것은 아니라고 해도, 시장행위에 있어서 의도하지 않은 결과로 인한 이익과 손해가 발생할 경우 정당한 과정으로 인정해야 하는가의 문제도 될 수 있다.

둘째로는 모든 개인이 지니고 있는 물질적‧비물질적 자원이 다른 상태에서 공정한 거래가 이루어질 수 있는가의 문제이다. Nozick은 신체적 장애인, 부모를 잃은 미성년자, 빈곤한 노인들과 같이 경제적 행위가 불가능한 집단에 대해서는 국가의 보호가 필요하다는 것을 인정하고 있다. 하지만, 근본적으로 개개인마다 가지고 있는 능력도 다르고, 가정적 배경도 다르며, 교육수준도 다른 상황에 대한 문제는 해결이 되지 못하고 있다. 즉 개인의 노력이 아닌, 과거의 주어진 조건이 불평등한 것에 대한 문제가 해결되지 못하기 때문에 Nozick의 사회정의는 근본적인 결함이 있다는 비판이다.

셋째로는 과정이 정당한지에 대한 공정한 판단을 누가 할 수 있는가의 문제이다. 정부가 법질서를 지킨다는 가정이 있기는 하지만, 현실적으로 자원을 많이 가지고 있는 집단이 정부가 법을 지배하는 현실을 인정해야 한다는 것이다. 각종 정치적 선거에는 막대한 비용이 들어가기 때문에, 정치인들은 부유층의 지원을 필요로 하고, 가장 공정해야 할 법정에서도 높은 가격의 변호사를 고용할 수 있는 계층이 유리하지 않을 수 없다. 따라서 어떤 행위의 과정적 정당성에 대한 해석에 있어서 불공평할 뿐 아니라, Nozick이 말하는 부당함에 대한 수정은 약자층에서 누릴 수 없는 권리가 된다.

이러한 Nozick의 사회정의와 대립되는 사회정의의 개념은 Rawls의 “계약”에 의한 사회정의이다. Rawls의 사회정의는 분배에 있어서 ‘공평성(fairness)'을 추구하고 있으며, 공평한 분배를 위한 성찰의 방법으로 ’무지의 장막(veil of ignorance)'으로부터의 ‘사회계약’의 상황을 고려한다.

무지의 장막이란 사회를 구성하기 위한 최초의 상황으로, 계약을 위해 모인 사람들은 서로에 대해 성별, 나이, 출신지역, 등에 대한 신상정보를 전혀 알지 못한다. 하지만 모든 사람들은 자신의 이익을 추구하기 위해 합리적으로 의사결정을 할 수 있는 능력을 가지고 있다. 그리고, 모두가 가장 기본적으로 평등한 자유의 권리를 가질 수 있다.

이렇게 모두가 서로에 대해서 전혀 알지 못하는 상황에서는 가장 공평한 게임의 룰을 만들지 않을 수 없다. 예를 들자면, 케익을 분배하는데 있어서, 누군가가 가장 강하다거나, 나이, 성별, 권력, 육체적 힘 등의 차이를 알게 될 경우에는 강한 사람이 가장 큰 것을 차지하기 위한 분배방법이 만들어질 것이다. 하지만 서로에 대해 전혀 알지 못할 경우에는 동등하게 케익을 나누는 것이 합리적인 분배방법이 된다. 경쟁을 통해 사회적 부를 분배하는 규칙을 정하는데 있어서도, 누가 승자가 될지 누가 패자가 될지 알 수 없기 때문에, 패자를 구제하기 위한 사회보장의 제도를 마련하게 된다. 이러한 법칙은 Rawls의 두가지 원칙에 의해 설명이 된다.

첫째는 자유의 원칙(the liberty principle)으로 사회구성원 모두는 평등한 자유를 누릴 수 있다. 기본적으로 사회계약에 있어서부터 모두는 평등한 자유의 원칙에 의해 특정 원칙이나 규칙을 받아드릴 수도 있고, 거부할 수도 있으며, 자신이 필요로 하는 원칙이나 규칙을 제안할 수도 있다. 또한 사회생활에 있어서도 어느 누구도 부당한 대우를 받지 않는다. 그러나 실제로 이러한 원칙이 지켜지는 것은 불가능하고, 또한 바람직하지도 않기 때문에 예외를 위한 두 번째의 원칙이 제시된다.

둘째의 원칙은 차별의 원칙(the difference principle)이다. 하지만 실제로 사람들은 분야나 수준에 있어서 다른 능력을 지니고 있으며, 각기의 능력을 최대한 사용할 수 있게 하는 것이 가장 생산적이다. 따라서 모든 사람들에게 어떤 지위로 갈 수 있는 자유와 기회만 공평하게 주어진다면, 지위에 따른 차별화도 가능하다. 또한 이러한 차별화는 사회 전체의 생산성을 높이는데 기여할 수 있어야 한다. 그런데 사회전체의 생산성을 삶의 질에 대한 기대치나 효용으로 표현할 수 있다면, 가장 어려운 사람들에게 도움이 되는 것이 사회전체의 생산성을 극대화 할 수 있는 방법이다. 그 이유는 가장 어려운 사람들은 삶의 질의 향상에 대한 가장 높은 기대를 가지고 있으며, 한 단계의 상승으로부터 가장 큰 만족을 얻을 수 있기 때문이다.

사회보장과 사회정책의 필요성을 주장하는 사람들에게는 Rawls의 사회정의가 가장 바람직한 사회정의로 받아드려진다. 보수주의들이 주장하는 사회보장제도의 비효율성에 대한 방어논리로 가장 적합하기 때문이다. 그러나 이러한 Rawls의 사회정의도 비판에서 자유롭지는 못하다.

첫째는 실용적인 차원에서의 문제이다. 특히 차별화의 원리에 Rawls의 이론에 대한 찬성과 비판이 집중된다. 비판적인 입장에서 볼 때, 차별화의 정도가 어느 수준을 의미하는 것인지 결정할 수가 없다. 특히 Rawls는 차별화가 개인이 담당하고 있는 직책에 대한 차별화를 의미할 뿐, 인간 개인에 대한 차별화가 아니라고 주장하지만, 그것이 현실적으로 가능하지 않다는 것이다. 또한 직책에 대한 차별화가 가능하다고 하더라도, 보수, 권리와 의무, 의사결정의 자유 등에 있어서 과학적으로 공평하고도 생산적인 차별화의 방법이 존재하지 않는다는 것이다. 결국 이러한 비판적 입장에서 Rawls의 사회정의론은 실제로 평등과 자유를 위한 사회보장보다는 불평등을 합리화하는 논리로 사용될 수 있다고 주장한다.

두 번째 비판은 무지의 장막이란 기본적 상황에 대한 것이다. 가령 무지의 장막이 존재한다고 하더라도, 두 가지의 문제를 생각할 수 있다. 첫째로 과연 사회계약을 위해 모인 모든 사람들이 Rawls가 생각한대로 최악의 순간을 상정하여 공평한 결과가 나오는 계약을 원할 것인가의 문제이다. 모험을 즐기는(risk-taking) 사람들은 오히려 승자와 패자의 차별이 커지는 결과를 원할 가능성도 높다. 두 번째의 문제는 Rawls가 원하는 계약이 이루어졌다고 하더라도, 개인의 능력의 차이로 인해 발생하는 불평등한 결과를 지속적으로 통제할 수 있는가의 문제이다. 만일 패자를 위한 보장이 지속적으로 이루어진다면, 승자가 되기 위해 열심히 생산적인 활동을 할 사람들의 수는 줄어들 것이고, 이들로 하여금 승자로의 이익을 탈취하는 것이 이들에게 평등한 자유를 줄 것인가에 대한 비판이 제기되고 있다.

이러한 Rawls에 대한 비판에도 불구하고, 현대적 사회정의를 지배하는 두 철학간의 관계에 있어서 Rawls의 사회정의는 진보적인 입장에서 인정을 받고 있다. 반면에 Nozick의 사회정의는 분명하게 사회보장을 반대하는 입장을 보이고 있기 때문에, 보수적인 사회정책을 주장하는 논리로 인정되고 있다.

Nozick의 주장도 드물기는 하지만, 사회정책을 지지하는 논리로 이용될 수 있다. Nozick은 정당한 과정을 통한 소유권을 침해할 수 없음을 강조하고 있지만, 실질적으로 정당한 과정이 불가능하기 때문에, 이에 대한 수정으로 사회정책이 필요하다는 논리이다.

2. 사회정의와 권리(rights)

권리는 다양한 형태를 지니고 있다. 우선적으로 인권(human right)은 가장 기본적인 권리로 어느 무엇으로부터 침해받을 수 없다. 사회정의가 그 사회를 구성하는 사람들의 가치관의 배합에 따라 달라진다고 해도, 인권은 어느 사회정의의 논리로도 위배될 수 없다. 따라서 근본적으로 사회복지정책의 필요성을 부정하는 보수적 관점에서도 가장 기본적인 최저한의 삶을 보장하는 정도의 사회정책을 부정하지는 않는다.

그러나 인권이 아닌 일반적 권리(general rights)는 지배적인 사회정의와 사회‧경제적 환경에 따라 달라진다. 교육을 받을 권리에 있어서도 국가의 부(wealth)에 따라 초등학교의 기초교육을 받을 수 있는 권리만 인정되는 사회로부터, 고등학교 교육까지 받을 수 있는 권리를 인정받는 사회까지 다양하다. 사회정의에서 소극적 자유와 적극적 자유의 배합에 따라 유산자와 무산자간의 권리의 경계가 결정된다. 불평등을 어떤 분야에서 어느 정도까지 인정할 것인지에 따라 정치‧경제적으로 힘이 강한 자와 약한 자간에 권리의 수준이 결정된다. 국가적 생산성과 효율성을 어느 정도 강조하느냐에 따라 평등한 자유의 정도가 결정될 수도 있다. 따라서 인권을 제외한 모든 의‧식‧주에 관련된 권리, 현대적 차원에서의 교육의 권리 등은 사회정의에 대한 사회적 합의에 의해 결정된다.

하지만 인권 자체는 단순한 인간으로서의 생존만을 보장하는 것이 아니라, 사회정의를 결정하는데 참여할 수 권리를 포함한다. 따라서 특정 계층이 배제된 상황에서 결정된 사회정의는 사회정의로서의 의의를 상실한다. 모든 계층이 사회정의를 결정하는데 참여하기 위해서는 이상적인 민주주의라는 사회‧정치적 환경이 조성되어야 한다. 그러나 실제로 그러한 사회‧정치적 상황이 조성된다는 것은 현실적으로 가능하지 않다는 점에서 사회정의와 권리의 갈등이 유발된다.

사회정책의 필요성은 이러한 사회정의와 권리의 갈등을 해결하는 차원에서도 주장될 수 있다. Nozick 등의 보수적 학자들은 부당한 과정에 의해 사회정의가 훼손될 경우에는 국가적 차원에서 해결이 있어야 한다고 주장한다. 비록 Nozick의 주장은 국가의 부당한 정책으로 정당한 과정에 의한 소유권이 훼손된 상황을 사회정의가 위배된 대표적 사례로 들고 있지만, 사회정의가 훼손되었을 때 국가의 개입이 필요하다는 점에 있어서는 부정할 수 없는 입장이다.

Rawls 역시 국가적으로 생산성을 높이고, 그것이 결국 가장 어려운 사람들에게 이익이 될 수 있는 상황에서만 불평등을 허용하고 있다. 따라서 어려운 상황에 있는 사람들이 참여하지 못한 사회정의의 결정은 수정되어야 한다. 또한 무지의 장막의 환경속에서 사회계약을 하는 것도 모든 사람들이 사회정의의 결정에 참여할 수 있는 권리를 인정하고 있는 것이다.

따라서 사회정책은 사회의 모든 구성원들의 참여를 보장하는 차원에서 이루어질 수 있다는 것을 사회정의의 개념을 통해 알 수 있다. 사회정책이 없는 상황에서는 시장경제라는 경쟁적 상황에서 한 번 낙오된 사람은 사회로 다시 복귀되기 어려워진다. 반면에 사회정의는 시대적 상황에 따라 수시로 변화한다. 만일 사회복지정책이 결여된 상황에서 사회정책이 변화한다면, 사회로부터 낙오된 계층은 가장 기본적인 권리를 침해받게 되는 것이며, 어느 사회정의로도 정당화될 수 없다.

결국 사회복지정책은 사회적 결핍(needs)을 지닌 사람들에게 권리를 되돌려주는 역할을 담당하게 된다. 그렇다고 해도 사회복지정책은 그 사회의 사회정의라는 한계 안에서 작용되어야 한다. 무조건적인 평등을 보장하려는 사회복지정책은 궁극적으로 사회정의에 위배될 가능성이 높다. 이러한 사회복지정책은 대다수의 소유권이란 권리를 위배하여 사회저항을 가져올 가능성이 높아진다. 따라서 사회복지정책은 어려운 사람들이 소외되지 않도록 권한을 주는(empowerment) 역할을 하지만, 지배적 사회정의의 한계에서 이루어져야 한다.

3. 다원화 사회와 사회정의

최근에 와서 다원화는 현대 사회를 표현하는 가장 대표적인 용어로 사용되고 있다. 사실 사회가 다양한 집단으로 구성되어 온 것은 반드시 현대적인 상황은 아니다. 고대에도 장애인, 노인, 성별 등에 있어서 다양한 사회가 존재하여 왔다. 다만 현대에 이르러서는 여성들의 정치적 힘이 강해지고, 노인들의 수가 늘고 있으며, 저소득 장애인들도 투표권을 가지게 됨에 따라 정치적 관심의 대상이 다양해지지 않을 수 없게 된 것이다.

이렇게 다양한 집단의 욕구를 충족하는 것은 막대한 국가적 자원을 필요로 한다. 실질적으로 서로 다른 집단의 욕구는 상충되는 것도 많으며, 나름대로의 욕구를 다 충족시키려고 하는 것은 국가를 오히려 분열시키는 결과를 가져올 수 있다. 최근의 복지국가의 위기라는 상황을 자초한 것은 현대 복지국가가 과도하게 다양한 집단의 이익을 정치적 차원에서 만족시키려 한 비생산적 정책의 결과로도 볼 수 있다.

아무리 다원화된 사회라고 해도 완벽하지는 않아도 그 사회 전체가 어느 정도 수용할 수 있는 사회정의의 관점이 정해질 수 있다. 예를 들자면, 전쟁이나, 공공시설물에 의한 장애와 같이 사회가 책임져야 할 장애에 대해서 국가가 보상을 하고 책임지는 것을 부정할 사람들은 드물다. 마찬가지로, 어느 누구의 책임이 아닌 본인의 불행으로 인한 장애에 대해 타인들이 책임져야 할 의무가 없다는 것도 인정할 수 있다. 하지만 자신만의 불행으로 인한 장애인들도 시민으로서의 인권을 지니고 있다는 점에서 생존권은 보장받아야 한다. 또한 장애를 극복하고 사회에 다시 복귀할 수 있는 능력이 있다면, 국가가 마땅히 그 권리를 지킬 수 있게 해 주어야 한다.

결국 다원화된 사회에서의 사회정의는 모든 집단의 생존권은 보장하여야 하고, 사회참여를 활성화시킬 수 있는 차원에서 정해져야 한다. 사회에 참여할 수 있는 평등한 자유를 보장하지만, 그렇다고 해서 책임질 의무가 없는 집단에게 과도한 책임을 지게 할 수도 없다. 따라서 근로의 능력이 있는 사람들에게는 국가의 사회‧경제적 상황에 허락하는 한도에서의 최대한 일을 할 수 있는 조건을 마련하여 주어야 한다. 만일 근로능력이 없거나, 국가의 상황이 근로의 기회를 마련하여 줄 수 없다면, 최소한 생존권은 보장하여 주어야 한다.

모든 집단이 평등하게 사회에 참여하기 위해서는 국가가 노인이나 장애인들을 위한 공공시설을 최대한 갖추어 주어야 하며, 직장에서 성별, 장애의 유무, 나이에 대한 차별이 없도록 법질서를 잘 구축하여야 한다. 그렇다고 해서 기업의 생산성이 저하될 정도의 무차별을 요구하여서도 안된다. 물론 이러한 추상적인 사회정의를 실천하는 것이 쉽지는 않지만, 어느 특정 가치관이 지배하는 사회정의를 최대한 배척하는 차원에서 꾸준한 노력이 요구된다. 복지국가의 위기를 극복하려는 차원에서 대부분의 선진복지국가가 풀려고 노력하는 숙제가 여기에 있는 것이다.

또한 다원화된 사회의 사회복지 전달체계에 있어서도 다원화가 필요하다. 최근의 일련이 민영화에 대한 논의는 이런 관점에서 접근할 수 있다. 국가에 의해 강제된 사회복지정책들은 각 사회집단들의 선택의 권리를 침해하는 것이다. 사회보험, 교육, 보건, 주택 등에 있어서 국가가 강제로 시설과 제도를 운영하기보다는 개인들이 선택할 수 있는 기회를 최대한 보장하는 전달체계에 대한 개선이 있어야 한다.

최근 선진복지국가들 내에서 사회보험에 있어서 민영보험과 국가의 사회보험을 선택할 수 있게 한다거나, 바우처(voucher)제도를 이용하여 교육기관이나 주택의 종류를 선택할 수 있게 하는 것도 다원화된 사회에 적합한 사회복지정책이라 할 수 있다.

Ⅲ. 사회정책에 있어서 가치

1. 사회정책과 가치

정책은 ‘문제해결’을 통해 목표로 하는 바람직한 상황을 구축하는 것이다. 사회복지정책은 문제해결 중에 특히 복지에 대한 문제해결을 중심으로 하는 정책이다. 초기의 사회복지정책의 대상이 빈곤층이었던 것에 반해, 현대 사회의 복지국가에서는 사회복지정책의 다수의 수혜자는 중산층이 되었다. 따라서 사회복지정책은 이제 단순한 극단적 진보의 가치만으로 추구할 수 없는 상황이며, 가치의 다양한 부분이 고려되어야 한다.

자유라는 관점에서 볼 때, 초기의 사회복지논의는 적극적 자유가 중심이 되었으나, 이제는 소극적 자유도 관심의 대상이 되고 있다. 국가가 조세와 같은 강제적 수단으로 사회구성원들의 소득과 재산을 거두어, 재분배라는 차원으로 배분하는 전통적 복지국가의 방법에 대한 비판이 복지국가의 위기라는 상황까지 초래하게 되었다. 저소득층 이하에 대한 적극적 자유를 보호하는 정책을 유지하지만, 더 이상 중산층 이상에 대해서는 가능한 선택의 기회를 주는 과정적인 차원에서의 소극적 자유를 보장하는 방향으로 복지정책이 변화하고 있다.

평등에 있어서도, 복지국가들의 전반적인 초점은 ‘결과의 평등’보다는 ‘기회의 평등’을 추구하는 방향으로 전환되고 있다. 생존권이란 차원에서는 결과의 평등이 중요하지만, 국가가 생존권까지 보장해야 할만큼 노동력이 부족한 사람이 아니라면, 국가는 가능한 근로의 기회를 제공하고, 근로의 능력을 보장 및 개발하는 사회정책을 사용하는 것이 추구되고 있다.

1970년대와 80년대 초반의 세계적인 불경기의 경험과, 현재의 경제적 세계화의 환경은 모든 국가로 하여금 ‘효율성’에 대한 관심을 가장 높게 만들었다. 효율성이 가장 무시되어 왔던 사회복지정책에 있어서도 대부분의 개혁과제는 효율성에 집중되어 있다. 사회복지정책에 있어서 효율성에 의한 개혁은 두 가지의 관점을 가지고 있다. 첫째는 기존의 과도한 사회보장을 축소하는 것이며, 둘째는 사회복지운영체계를 효율화하는 것이다.

모든 정책에 있어서 ‘바람직한’ 사회를 추구한다는 차원에서 가치는 매우 중요한 역할을 담당한다. 가장 객관적일 것 같은 경제정책도 ‘국가의 개입’의 정도에 있어서 진보와 보수간의 가치관의 갈등을 겪고 있다. 사회복지정책에 있어서는 거시적 차원의 정책들에 비해 가치관의 역학관계는 훨씬 더 중요하다. 사회복지정책의 대상이 ‘사회구성원의 복리증진’을 추구한다는 점에서 가치가 더욱 중요한 영향을 주게 되는 것이다.

당장 생계수단이 부족한 사람들에게 있어서는 자원의 재분배를 통한 생존권의 평등한 보장이 가장 중요한 가치관이 될 것이다. 생계수단은 있지만, 대부분의 저소득층은 ‘인간다운 삶’에 대한 결핍을 경험하고 있다는 점에서 빈곤층과 가치관의 방향은 동일하다. 가장 복잡한 가치관을 지니고 있는 집단은 중산층으로, 상류층으로부터의 재분배도 기대하는 한 편, 자신들의 선택의 자유도 보장받기를 원한다. 또한 비효율적인 사회복지정책으로 인해 자신들이 지불해야 할 비용에 대한 저항감도 높다. 상류층의 경우에는 소극적 자유가 가장 중요한 가치관이 될 것이다. 효율성이 그 다음의 중요한 가치관이 되지만, 평등에 대해서는 당위성을 인정하는 정도에서 그치게 된다.

다른 정책들에 있어서도, 가치관의 대립이 전혀 없는 경우는 드물지만, 사회복지정책은 위와 같은 계층간의 갈등과 더불어 현대사회의 다원화현상까지 첨부되면 가치관에 대한 고려가 없이 정책과정을 밟아나가기 어렵게 된다. 그렇다고 해서 각 계층의 가치관을 만족시키는 정책을 만드는 것은 가능하지 않으며, 사회통합을 추구하는 사회복지정책이 오히려 계층간 상호배타적 사회를 만드는 결과가 된다는 점에서 바람직하지도 않다.

어느 시대, 어느 상황에서도 사회복지정책은 만족한 답을 얻지 못하였다. 보수적 관점이 지배하던 20세기 초까지나, 진보적 관점이 지배하던 1960년대까지의 사회복지정책 모두가 바람직하지 않았던 것으로 판정이 되었다. 따라서 이제 어느 하나의 지배적인 가치관에 의한 사회복지정책보다는 가치관간의 역학관계를 최대한 고려하는 사회복지정책이 필요하게 되었다.

따라서 사회복지정책의 과정에 있어서는 다음과 같은 사항들이 고려되어져야 할 것이다.

첫째, 세계화 시대에 있어서 세계적인 가치관의 흐름과 전혀 배치되는 가치관을 반영하는 것은 사회복지정책이 국가적 생산성을 저해하게 되어, 사회구성원 전체의 삶의 질을 저하시킬 수 있다. 따라서 국제적 추세에 부응하는 가치관이 반영되어야 한다. 대부분의 국가들이 신자유주의적 세계경제의 흐름에 맞추어, 사회구성원들의 근로능력을 개선시키는 방향으로 사회정책을 개혁하고 있는 것이 그 예가 될 것이다.

둘째, 국내적으로는 사회정의에 대한 합의를 알아야 한다. 이러한 과정에 있어서 사회적으로 안정되지 않은 국가의 경우 포퓰리즘(populism)에 의해 강한 이익집단의 가치관을 사회정의로 간주하는 경향이 있다. 포퓰리즘에 의한 사회정의에 바탕을 둔 사회복지정책은 예외없이 그 사회의 생산성을 저하시키는 결과를 초래하였다. 안정된 선진국의 경우 정부가 정책을 결정하는데 있어서 오랜 시간이 걸리는 이유는 바로 사회적 합의를 파악하는데 걸리는 시간이 길기 때문이다.

셋째, 합의된 사회정의에 의한 사회복지정책의 큰 틀이 구성되었다고 하더라도, 사회정의 자체가 가지는 불확실성은 구체적 정책과정에 있어서 각 가치관의 검증을 통해 재고되어야 한다. 특정 프로그램이 사회의 어느 집단의 자유의 권리를 크게 위배하는 것은 아닌지, 특정 집단에게 이익이 가는 것은 아닌지, 이익의 정도가 국가의 경제적 수준에 비해 과도한 것은 아닌지, 효율적으로 운영되고 있는지 등에 대한 검토가 정책결정에서부터 집행과 평가에 이르까지 지속적으로 이루어져야 한다.

2. 가치와 정책분석 및 평가

사회복지정책과 가치관을 다루는데 있어서 정책과정에 가장 큰 영향을 미치는 정책분석과 평가가 고려되어지지 않을 수 없다. 정책분석과 평가정책는 분석기술 자체는 가치중립적이지만, 분석기술을 활용하는 분석가는 가치중립적일 수 없다. 따라서 분석에 있어서 사용되는 변수들을 선택하고, 각 변수들에 대한 가중치(weight)를 결정하는 과정에서 분석가들은 자신들이 가지고 있는 가치적 관점을 반영하게 된다.

예를 들어 빈곤정책에 있어서, 효율성을 중요시 여기는 가치관을 가진 분석가는 빈곤층에 대한 정책적 투자를 최소화하는 대신, 기업가들이 최대한 자유롭게 투자할 수 있도록 세금도 낮추어주고, 기업환경을 개선하기 위한 간접자본에의 투자를 확대할 것을 주장한다. 국가의 생산성이 높아지면 그것이 곧 통화침투효과(trickle-down)에 의해 빈곤층의 소득을 높이게 되는 것으로 가정한 주장이며, 결국 평등은 생산성에 비해 후발적 가치관이 된다. 이러한 분석가들은 경기의 침체로 인해 실업자가 늘어나고, 저소득층이나 빈곤층의 생활이 어려워짐으로 나타나는 현상과 양적 자료를 토대로 분석과 평가를 한다.

반면에 평등의 가치관이 상대적으로 강한 분석가는 빈곤층과 그 자녀들에 대한 사회보장에 의해 빈곤층의 사회적 도태를 막고, 그 자녀들로 하여금 빈곤을 세습하는 것을 방지하는 것을 강조한다. 빈곤층에 대한 투자를 통해 그 자녀들이 자신들의 잠재적 능력을 최대한 발휘할 수 있게 한다면 국가적으로 생산적이기 때문에, 결국 평등이 효율성에 앞서는 가치관으로 주장한다. 이들이 사용하는 현상과 양적 자료는 사회복지투자로 인해 청소년 범죄가 줄어든다거나, 저소득층 자녀들의 고등학교 중퇴율이 낮아진다거나 하는 등에 대한 것이다.

따라서 어느 정책분야이거나 주관적으로 가치관의 편견이 강한 분석가에 의한 분석을 자료로 정책이 결정되고 집행될 경우에는 사회적 혼란을 야기할 수 있다. 이러한 혼란을 방지하기 위한 중요한 기준은 ‘정책의 실현가능성’이다.

정책의 실현가능성은 그 정책의 집행에 있어서 정치적인 순응성, 재정적 안정성, 정책적 부작용의 최소화 등을 고려하여 결정되어야 한다. 민주주의가 약한 사회에서는 권력의 중심이 되는 집단이 무리한 정책을 실현시킬 수 있다. 그러나 이러한 정책과정은 ‘실현가능성’의 기준을 무시한 것이다.

김대중 정부의 사회정책에 있어서, 의약분업이나, 건강보험통합은 이러한 ‘실현가능성’을 무시한 정책의 대표적인 것으로 볼 수 있다. 재정적으로나, 기술적으로 단기간에 이루어질 수 없는 정책을 무리하게 집행함으로 인해 국가적으로 많은 자원의 낭비를 가져왔었다. 통계적으로 수천억원의 재정의 손실을 가져온점, 사회적 혼란이 크게 일어난 것, 현재까지도 돌이킬 수 있으면 돌이키고 싶어하는 사회집단이 존재하는 점 등이 실현가능성이 없는 정책을 한 집단의 가치관만으로 밀어부친 정책실패의 결과를 보여준다.

따라서 정책의 분석과 평가는 객관적인 자료의 종합으로부터 이루어져야 한다. 그리고 사회복지정책에 관련된 기관은 항시 종합적인 측면에서의 자료를 정기적으로 수집하여야 한다. 이러한 종합적인 자료의 존재는 강한 가치관의 편견을 가진 정책분석가의 의견이 정책에 반영되는 것을 방지할 수 있다.

사회복지정책은 ‘사회구성원의 삶의 질’이란 주관적 목표를 다루기 때문에 어느 다른 정책보다 가치의 중요성이 크다. 그렇다고 해서 가치가 완전히 지배하는 정책분석과 평가의 결과를 바탕으로 정책이 형성되고 수정되어서는 안된다. 정책과정에 있어서 가치의 독단적 역할을 방지하는 가장 중요한 방법은 객관적이고 종합적인 자료를 충분히 준비하는 것이다.