제 6 장 중앙정부와 지방정부 관계

제1절 사회복지행정환경의 변화

1. 사회의 변화

현대 사회는 세계화․정보화․지방화로 대표되는 변화의 시대에 속하고 있다. 이들 각각에 대한 논의와 이들간의 관계에 대한 논의는 그 동안 매우 많이 전개되어 왔다. 이에 대해 간략하게 정의하면 다음과 같다.

먼저, 세계화를 보는 각도에 따라 세계화에 대한 개념과 세계화로 인한 행정환경의 변화에 대한 인식의 차이가 있을 수 있다. 그러나, 세계화가 정치․행정․사회․경제․문화 등 모든 부문에서 개방시스템을 추구한다는 데에는 이견이 없을 것이다. 즉, 그 동안 지리적 경계를 기반으로 주권이라는 울타리의 보호를 받아오던 상황이 급변하여 국가내의 지역, 조직, 개인들 모두는 종래에 받아오던 국가의 보호에 더 이상 안주하기가 어려운 무한경쟁상황에 처해 있다고 볼 수 있다. 이러한 상황에서 국가의 구성요소들은 생존을 위해 스스로 노력을 경주해야 한다. 지역의 경우 자신의 장점과 상황을 파악하여 타 지방정부, 나아가서 외국과도 경쟁할 수 있도록 하여야 한다. 이를 위해서는 지역이 자신의 문제를 스스로의 책임 하에서 결정․집행할 수 있도록 권한과 사무를 지방에 이양하는 지방화가 추진되어야 함은 당연한 귀결이다. 1994년 세계지방자치단체연합회에서 ‘Think Globally, Act Locally'라는 구호를 내세운 것도 같은 맥락에서 이해되어질 수 있다. 즉, 전 지구화(globalization) 시대에서 국가는 지방화(localization)를 통해 지방을 발전시키고, 나아가서 국가경쟁력을 향상시키는 방안을 모색해야 한다는 glocalization시대에 우리가 속해 있다고 볼 수 있다. 이러한 상황에서 지방정부는 무엇보다 주민생활의 질과 주민복지를 향상시키는데 주력해야 한다.

또한, 정보와 지식의 중요성이 그 어느 때보다 강조되는 정보화․지식화 시대에 살고 있다. 정보와 지식이 국가경쟁력을 결정하고 지방과 민간부문의 정보와 지식이 국가의 생존과 발전에 없어서는 안될 필수 불가결한 요소인 시대에 살고 있다. 이는 획일성을 바탕으로 하는 중앙집권시스템으로는 국가와 사회의 운영이 더 이상 어려운 상황을 초래하고 있다. 정부와 민간의 관계와 중앙정부와 지방정부의 관계가 과거의 수직적․권력적 관계를 유지하면 행정의 비효율성이 높아지고 고객만족적 행정은 더욱 어려워진다. 따라서, 이들간의 관계는 수평적․상호보완적 관계가 되어야 한다. 지방과 관련된 일은 지역으로 이양하는 지방화를 추진하여 지역이 스스로의 책임 하에 지역의 특징과 지역주민의 수요에 부합되는 지방행정을 추진하도록 하고 중앙정부는 지방정부를 후견․보완하는 관계가 구축되도록 해야 한다는 의미이다.

2. 사회복지행정환경의 변화

이와 같은 시대적 변화는 사회복지행정환경에도 많은 변화를 요구하고 있다. 지방자치단체의 참여와 협력 없이는 사회복지서비스를 효과적․효율적으로 제공하기 어려운 상황이 만들어져 중앙정부의 지도와 감독보다는 중앙정부와 지방정부간의 상호협력을 요구되기에 이르렀다. 미우라 후미오는 사회복지에 대한 수요가 화폐적 수요에서 비화폐적 수요로 변화하면서, 대인복지서비스가 중시되는 비화폐적 수요로 인해 중앙정부와 지방정부간의 협조체제가 더욱 요구된다고 주장하였다(엄기욱 역, 1996: 310-312). 즉, 신속하고 확실한 금전급여를 강조하는 화폐적 수요를 충족시키는데는 서비스 담당기관과 수요 발생 장소와의 접근성이 크게 중요시되지 않지만, 현물서비스를 중요시하는 비화폐적 수요를 충족시키기 위해서는 사회복지서비스가 가능한 한 수요가 발생한 장소와 근접하여 제공되어야 한다는 것이다. 이러한 변화는 우리 나라라고 예외가 될 수는 없다. 우리 나라의 사회복지행정환경의 변화를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

그 동안 우리 나라는 지속적인 경제발전을 이룩한 결과 국민의 경제적․교육적 수준이 크게 향상되었고, 국민의 생활양식도 크게 변하여 다양한 복지수요를 창출하기에 이르렀다. 국민의 경제적 수준 향상으로 인해 복지서비스의 전반적인 질적 수준 향상이 요구됨과 동시에, 고령화 시대를 맞이하여 노인문제의 해결에 대한 관심이 증대되고, 장애인에 대한 사회적 관심이 높아져 왔다. 또한, 세계화․정보화시대를 맞이하여 세계 각국간의 교류가 활성화되면서 국민생활양식에도 큰 변화, 즉 ‘일’ 우선적인 데에서 ‘여가’의 중요성을 점차 강조하고, ‘양’보다 ‘질’을 중요시하며, 지역별로 사회복지서비스에 대한 욕구가 다르게 나타나는 등의 변화가 빠른 속도로 진행됨으로써 중앙정부의 노력만으로는 국민의 이러한 다양한 사회복지서비스를 충족시키기 어려운 상황을 만들었다. 즉, 사회복지서비스 관련 사무는 주민들과의 밀접성이 높기 때문에 중앙정부와 광역자치단체의 지원과 협조 하에 기초자치단체가 주민들에게 직접 제공하는 것이 바람직하다는 인식이 확대되기에 이르렀다.

그러나, 이를 위한 구체적인 방안에는 많은 논란이 있어 왔다. 사회복지정책과 관련된 주요 논란에는 재정확보 문제와 효율적인 복지서비스 전달 문제가 포함되어 있다. 즉, 지방자치단체의 재정기반은 중앙정부보다 상대적으로 약하고 지방자치단체들 간에 재정력의 불균형이 존재하는 상황에서 지방자치단체가 복지재정 확보를 전담하기는 어려운 반면에, 사회복지서비스 대상 고객의 요구에 보다 효과적이고 효율적으로 대응하기 위해서는 지방자치단체, 특히 기초자치단체의 역할이 강조되고 있다.

이러한 상황변화에 따라 지역에서의 복지전달체계에 대한 연구가 1990년대에 들면서 점차 활발해지고 있다. 특히, 지방자치단체장이 주민에 의해 선출된 후부터 지역복지전달체계에 대한 연구도 이론적이고 규범적인 데에서 벗어나 보다 실증적인 방향으로 변화하고 있다. 즉, 복지문제가 발생되고 있는 지역사회를 대상으로 복지전달체계에 지역주민의 참여를 유도하는 방안과 지역복지문제에 대한 사후대책은 물론이고 사전적인 예방방안을 모색하는 연구가 점차 활성화되고 있다.

제2절 지역 사회복지 전달체계의 현황

지역의  복지전달체계의 현황은 매우 다양한 형태로 나타날 수 있지만, 중앙정부와 지방자치단체 간의 역할분담을 바탕으로 한 협조체제가 요구되고 있음은 앞에서 제기되었다. 보다 바람직한 사회복지 전달체계를 구축하기 위해 중앙정부와 지방자치단체간의 복지사무배분과 복지전달체계구조라는 두 측면에서 우리 나라의 복지전달체계 현황을 살펴보면 다음과 같다.

1. 중앙과 지방간 사회복지사무배분 현황

많은 경우에 사회복지업무는 업무의 특성상 중앙정부와 지방자치단체 간의 협조를 바탕으로 추진되었다. 즉, 중앙정부는 국가 차원의 종합계획과 기준설정 등의 사무를 담당하였고, 광역자치단체는 광역자치단체 차원의 종합 계획을 수립․조정하고 중앙정부와 기초자치단체를 연결하는 업무를 맡았으며, 기초자치단체는 관할 구역 내의 주민의 복지와 관련된 구체적인 업무를 수행하여 왔다. 그러나, 그 동안 우리 나라는 중앙집권적 시스템에 속해 있었기 때문에 중앙정부와 지방자치단체 간의 복지전달체계는 유기적인 협조체계라기 보다는 엄격한 하향식 구조를 띄고 있었다. 이러한 구조는 지역주민의 요구나 수요를 적절하게 충족시키기 어렵게 만들 수 있다. 따라서, 지역주민을 위한 사회복지서비스를 구현하기 위해서 현재 우리 나라의 사회복지사무 배분기준과 현황을 살펴보면 다음과 같다.

1) 중앙과 지방간 사회복지사무 배분 기준

중앙과 지방간의 사무배분을 위한 기준은 국가에 따라 그리고 시대에 따라 매우 다양하게 나타나고 있다. 우리 나라도 전국적으로 통일성이 요구되거나 전국적으로 시행되는 것이 바람직한 사무는 국가가 담당하도록 하고 있으며, 중앙정부와 기초자치단체 간의 연락․조정업무와 광역적으로 처리되어야 하는 업무는 광역자치단체의 사무로 분류되고 있고, 현지성과 주민관련성이 강한 사무는 기초자치단체가 맡아서 수행하도록 하는 사무배분기준을 가지고 있다. 이에 대해 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

사회복지사무의 배분기준을 살펴보기 전에, 전체 행정사무에 대해 일반적으로 적용되고 있는 중앙정부와 지방정부간 사무배분기준을 살펴보면 다음과 같다. 1994년 개정된 현행 『지방자치법』은 제10조 제3항에서 비경합의 원칙과 기초자치단체 우선의 원칙을 규정하고 있다. 동법 제11조에서는 국가만이 수행할 수 있는 사무를 규정하고 있다. 1998년에 제정된 『중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률』 제3조 제1항과 제3항에서는 ‘독자적 처리 및 일괄 이양’을 규정함으로써 일괄성의 원칙을 제시하고 있고, 동법 제3조 제2항에는 ‘여건 및 능력 및 전문성’을 언급함으로써 능률성의 원칙을 제시하고 있으며, 동법 제3조 제5항과 제4조 제1항에는 지방자치단체 우선의 원칙을 규정하고 있다. 법상에 나타나 있는 이러한 사무배분기준을 기반으로 하여, 행정자치부는 2000년에 『지방이양추진기본계획』에서 국가, 시․도, 시․군․구 간의 사무배분기준을 제시하였다. 이에 대한 구체적인 기준은 <표 6-1>과 같다.

시․도와 시․군 및 자치구는 사무를 처리함에 있어 서로 경합하지 아니하도록 하며, 그 사무가 서로 경합하는 경우에는 시․군 및 자치구에서 우선적으로 처리한다.

국가의 존립에 필요한 사무(외교, 국방, 사법, 국세); 전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무(물가정책, 금융정책, 수출입정책); 전국적 규모의 사무(농림․축․수산물 및 양곡의 수급조절과 수출입); 전국적 규모 또는 이와 비슷한 규모의 사무(국가종합경제개발계획, 직할하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속도로, 일반국도, 국립공원, 우편, 철도); 전국적 기준의 통일 및 조정을 요하는 사무(근로기준, 측량단위); 지방자치단체의 기술 및 재정능력으로 감당하기 어려운 사무(고도의 기술을 요하는 검사․시험․연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발).

지방자치법 제9조 제2항 각 호에 예시된 사무를 지방자치단체에서 가능한 한 독자적으로 처리하도록 한다.

지방자치단체가 이양 받은 사무를 자주적인 책임과 결정 아래 처리할 수 있도록 이양되는 사무와 관련되는 일체의 사무를 가능한 한 동시에 이양한다.

지방자치단체의 여건 및 능력을 고려하고 지방자치단체의 의사를 존중한다.

주민의 복리 및 생활편의와 직접 관련된 권한 내지 사무는 시․군․자치구에 우선적으로 배분한다.

국가와 지방자치단체간에 사무를 배분함에 있어서는 지방자치법 제11조에 규정된 국가사무를 제외하고는 가능한 한 지방자치단체에 배분하여야 한다.

이러한 일반적 사무배분기준은 우리 나라 전 행정사무에 적용되는 기준이기 때문에 사회복지사무배분에도 원칙적으로 적용된다. 그러나, 사회복지사무는 다른 행정사무와 구별되는 특징을 지니고 있기 때문에 위의 사무배분기준을 원칙으로 하면서 사회복지사무의 특징을 고려한 복지사무배분원칙을 정립할 필요가 있다. 중앙정부와 지방자치단체간 사회복지사무의 배분기준을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다(김춘회, 2002: 35-36).

첫째, ‘기초자치단체 우선의 원칙’이다. 기초자치단체는 주민들의 복지수요를 가장 가까운 거리에서 가장 정확하게 파악할 수 있는 위치에 있기 때문에 대인서비스는 기초자치단체에서 수행되는 것이 복지행정의 효율성을 향상시킬 수 있다.

둘째, ‘현실성의 원칙’이다. 이 원칙은 사회복지사무 중에서 대인적․집행적 성격이 강한 것은 기초자치단체에 이양을 하되 지방자치단체의 규모, 행정적 능력, 재정적 능력 등을 고려하여 중앙정부와 지방자치단체 간에 업무 분담이 이루어져야 한다는 것이다.

<표 6-1> 중앙과 지방간 사무배분기준

구분	사무내용
국가 사무기준	- 국가로서의 존립에 관계되는 기능 - 전국적․통일적으로 운영되는 것이 바람직한 사무 - 전국적 규모․관점에서 시행되어야 하는 시책 및 사업
시․도 사무기준	- 국가와 시․군․구 사이의 연락․조정 사무 - 해당 지역 기초자치단체의 지역기본계획에 대한 감독․조정․권고 * 광역적 기준에 일치하지 않는 도시계획 등 - 관할범위가 광역적인 사무 * 전염병관리, 정신질환관리, 공적부조 등
시․군․구 사무기준	- 지역인접성․현지성이 강한 사무 * 지역주택개발, 주거환경 관련 사무 등 - 주민밀착성․주민관련성이 강한 사무 * 주민들의 개인적 생활과 직접적으로 관련되는 사무

자료: 행정자치부 (2000). 지방이양추진기본계획.

셋째, ‘전문성의 원칙’이다. 기초자치단체 우선의 원칙에 따라 보건복지부가 담당하고 있는 사무 중에서 대인적․집행적 성격이 강한 사무를 기초자치단체에 이양한다고 하더라도 이를 비전문적인 행정인력이 담당하면 효율성이 떨어져 ‘기초자치단체 우선의 원칙’이 추구하는 효율성 향상과 배치될 수 있다. 따라서, 지방자치단체로 이양된 복지사무를 담당할 수 있는 전문인력이 확보되어야 한다.

넷째, ‘종합성의 원칙’이다. 복지사무의 중복현상과 업무상 혼돈으로 인해 효율성이 떨어지는 것을 방지하기 위해 중앙정부와 지방자치단체간 그리고 광역자치단체와 기초자치단체간에 복지사무를 적절하게 분담하고 조정하는 협력체계가 구축되어야 한다.

다섯째, ‘책임성의 원칙’이다. 지방자치단체에게 이양된 복지사무를 수행할 수 있는 권한을 주는 대신에 이에 부응하는 책임도 주어져야 한다.

2) 중앙과 지방간 사회복지사무 배분 현황

앞에서 살펴본 바와 같이 사회복지사무는 특성상 중앙정부만으로 혹은 지방자치단체만으로 수행되기 어렵기 때문에 상호 협조체제가 구축되어야 한다. 사회복지서비스의 공급주체로서 중앙정부의 역할은 20세기에 들면서, 특히 제2차 세계대전 후에 크게 증대되었다. 1970년대 중반 이후 복지국가의 위기 상황이 도래하자 중앙정부의 역할이 축소 혹은 변화되었다. 그럼에도 불구하고, 중앙정부의 역할은 여전히 사회복지 전달체계에서 중요한 한 축을 형성하고 있다. 한편, 사회복지 공급주체로서 지방자치단체의 중요성은 점차 증대되고 있다. 중앙정부에 비해 상대적으로 지방자치단체는 해당 지역에서 요구되는 특수한 복지 수요에 신속하고 정확하게 대응할 수 있기 때문이다.

이러한 인식 하에서 우리 나라도 사회복지 관련 업무는 중앙정부와 광역자치단체, 그리고 기초자치단체가 협력하면서 수행되어 왔다. 즉, 사회복지사무는 헌법 제34조와 제117조의 규정에 의해 중앙정부와 지방자치단체가 협동․분담하고 있다. 헌법 제34조에 의하면 국가는, ①사회보장․사회복지를 증진시키기 위해 노력할 의무를 지며, ②여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 하고, ③노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 지며, ④법률이 정하는 바에 의하여 신체장애자 및 질병, 노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민을 보호하고, ⑤재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다. 헌법 제117조에 의하면, 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 이외에 『지방자치법』, 『사회복지사업법』, 『생활보호법』 『아동복지법』, 『노인복지법』, 『장애인복지법』, 『모자복지법』등에서 사회복지사무의 책임과 분담에 대한 내용을 규정하고 있다. 이 중에서 『지방자치법』의 주요 내용을 간략하게 살펴보면, 제8조에 지방자치단체는 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 편의 및 복지증진을 위하여 노력하여야 한다고 규정되어 있으며, 제9조에는 지방자치단체의 고유 사무가 예시되어 있다.

이들의 내용을 종합하여 복지정책의 결정과 집행에 있어서 중앙정부와 지방정부의 역할을 살펴보면 다음과 같다. 중앙정부는 사회복지정책을 결정하고 광역자치단체와 기초자치단체에게 지시를 하며 예산을 배정하는 역할을 주로 수행한다. 광역자치단체는 중앙정부의 지시를 받아 광역자치단체 차원의 사회복지계획을 검토하고, 기초자치단체에 예산을 배정하는 등과 같은 중앙정부와 기초자치단체를 연결하는 역할에 집중하는 경향을 보인다. 기초자치단체는 중앙정부와 광역자치단체의 지시에 따라 주민들에게 복지서비스를 제공하는 역할을 담당하여 왔다.

한편, 사회복지사무의 유형별로 중앙정부와 지방자치단체간의 역할 분담을 살펴보면 다음과 같다. 사회복지사무의 유형은 여러 가지로 분류될 수 있지만, 일반적으로 사회보험, 공적부조, 사회복지서비스로 대별되어진다. 사회보험은 시장실패의 교정과 소득재분배의 성격을 지니고 있는 것이다. 이는 전국적 통일성이 요구되기 때문에 중앙정부가 담당하는 것이 효율적이다. 공적부조는 국민의 최저생활수준을 보장하는 목적을 가진다. 최저생활수준은 지역의 생활환경에 따라 다를 수 있으나 최저생활의 보장은 전국적으로 통일된 원칙이 적용되는 것이 바람직하다. 따라서, 공적부조는 중앙정부가 담당하는 것이 효과적이다. 사회복지서비스는 구체적이고 개별적인 접근을 요하며 대인서비스의 성격이 강한 분야이다. 즉, 지역주민의 구체적이고 개별적인 복지수요에 대응해야 하는 사무이다. 따라서, 사회복지서비스는 주민참여가 요구되고 집행적 성격이 강하다고 볼 수 있다. 그러나, 다른 사회복지사무와 마찬가지로 사회복지서비스도 중앙정부의 보조금에 의존하고 있는 사실에서 알 수 있듯이 지방자치단체의 재정력으로는 고객들에게 적절한 서비스를 제공하기 어렵다. 사회복지서비스의 효율적 전달과 재정확보라는 측면을 고려할 때 사회복지서비스는 지방자치단체와 중앙정부가 역할을 분담하여 시행되어야 한다. 이리하여, 사회복지서비스는 업무 성격이 주민과의 밀접성이 높기 때문에 사회복지 전달체계의 효율성을 높이기 위해서는 가능한 한 기초자치단체에게 우선적으로 배정되어야 하며, 사회복지정책의 또 다른 난제인 재정확보 측면에서는 중앙정부의 역할을 도외시하기 어렵기 때문에 국가와 광역자치단체는 종합계획 수립이나 비용을 보조하거나 지원하는 역할을 수행하는 것이 바람직하다는 인식이 확대되었다.

그 결과로 1991년 30년만에 주민의 직선 의해 지방의회가 구성된 이후로 다른 사무와 마찬가지로 복지업무도 지방이양이 추진되었다. <표 6-2>는 1991년에서 1997년까지의 부처별 지방이양 실적이다. 이 표에 의하면 전체적인 지방이양 실적은 크지 않다. 다만, 보건복지부의 실적은 127건이 완료되고 1997년 당시 8건이 추진 중인 것으로 나타나 건설교통부 등과 같이 상대적으로 지방이양의 노력이 많았던 것을 알 수 있다.

<표 6-2> 부처별 사무의 지방이양 실적 (1991년-1997년)

사무 지방이양 현황	완료 사무	추진 중인 사무
재정경제부	7	11
행정자치부	126	9
교 육 부	36	12
문화관광부	54	20
농 림 부	120	13
산업자원부	35	3
환 경 부	39	1
보건복지부	127	8
노 동 부	9	1
건설교통부	343	45
해양수산부	54	19
조 달 청	1	1
산 림 청	76	4
합 계	1,027	147

자료: 행정자치부 자치운영과

이러한 사무의 지방이양 노력은 『중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률』이 제정되면서 활발하게 진행되고 있다. <표 6-3>은 1998년도 부처별 사무의 지방이양 현황을 보여주고 있다. <표 6-2>와 <표 6-3>에서 보는 바와 같이, 지방이양이 완료되었거나 추진 중인 사무의 총 수는 1991년부터 1997년까지의 실적이 각각 1,027건과 147건이고 보건복지부의 완료 혹은 추진중인 건 수는 각각 127건과 8건인 반면에, 1998년 한 해 동안에 지방이양이 완료되거나 추진 중인 사무의 총 수는 각각 452건과 382건이고 보건복지업무는 각각 18건과 52건으로 나타났다. 전체적으로 보았을 때 지방이양이 완료되거나 추진 중인 사무의 년 평균 숫자는 1998년이 압도적으로 많음을 알 수 있다. 보건복지업무의 경우, 년 평균 완료사무는 1991-199년과 1998년이 비슷한 실정이지만 추진중인 사무는 1998년에 압도적으로 많은 것으로 나타났다.

이러한 노력에도 불구하고 사회복지사무를 포함한 많은 지역관련 사무는 지방으로 이양되어야 한다는 지적이 지속적으로 제기되고 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이 그 동안 비교적 많은 사회복지사무가 지방으로 이양되어 왔지만, 여전히 지방으로 이양되거나 권한이 지방자치단체장에게도 부여되어야 하는 사무가 존재하고 있음을 의미한다.

<표 6-3> 부처별 사무의 지방이양 현황(1998년)

사무 지방이양 현황	완료 사무	추진 중인 사무
행정자치부	32	33
교 육 부	3	6
문화관광부	39	17
농 림 부	12	24
산업자원부	22	18
보건복지부	18	52
환 경 부	23	42
노 동 부	9	-
건설교통부	172	103
해양수산부	119	72
통 계 청	-	3
산 림 청	3	9
경 찰 청	-	3
합계	452	382

자료: 행정자치부 자치운영과

2. 중앙과 지방간 사회복지 전달체계 현황

1) 조직적 측면

앞에서도 언급되었듯이, 사회복지 전달체계의 궁극적인 목적은 복지 대상자가 필요로 하는 서비스를 적절한 시기에 적절한 양을 제공하는 것이다. 그러나, 우리 나라의 사회복지 전달체계는 시대적 필요성에 따라 단편적으로 도입․확대되어 앞장에서 살펴본 통합성, 책임성, 효율성 등이 부족하여 점차 다양해지고 있는 고객들의 복지 요구나 수요에 탄력적으로 대응하지 못한다는 비판을 듣고 있다. 이를 위해서는 앞장의 기본 틀에 제시되어 있듯이 사회복지 전달체계의 모든 구성요소들이 상호 연계․협력할 필요가 있지만, 여기에서는 중앙정부와 지방정부의 관계에 대해서만 살펴본다.

우리 나라의 정부부문 사회복지 전달체계는 <그림 6-1>에서 보는 바와 같이 보건복지부를 중심으로 광역자치단체, 기초자치단체, 읍․면․동으로 구성되어 있다. 정부부문 전달체계는 상의하달식의 수직적인 구조로 되어 있으며, 단계별 현황을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

보건복지부

사업지침시달 ↓ 예산배정

광역자치단체

시․도별 사업지침 시달 ↓ 예산배정과 사업지도감독

기초자치단체

시․군․구 사업지침 시달↓ 예산배정과 사업집행․지도감독

읍․면․동

↓

주민(고객)

<그림 6-1> 정부부문의 전달체계

보건복지부는 국가차원의 사회복지정책을 총괄하는 중앙부서로서 사회복지 전달체계의 정점에 위치해 있다. 보건복지부는 전국적 차원의 사회복지정책을 결정하여 광역자치단체에 사업지침을 시달하고, 예산을 배정한다.

광역자치단체의 주 업무는 시․도별 사업지침을 기초자치단체에 시달하고, 예산을 배정하며, 사업을 지도․감독하는 것이다. 광역자치단체의 조직구조는 중앙정부와 크게 다르지 않다(김태진․박미선, 2001: 235-237). 다만, 광역자치단체에서 사회복지서비스를 담당하는 부서의 명칭은 지역의 특성과 조례에 따라 다르다. 광역자치단체의 경우 보건복지국, 환경복지국, 보건복지여성국, 사회복지여성국, 시민복지국, 복지국, 복지여성국, 복지환경국 등의 명칭을 가진 부서에서 사회복지서비스를 담당하고 있다.

기초자치단체의 주 업무는 시․군․구의 사업지침을 읍․면․동에 시달하고, 예산을 배정하며, 사업을 집행하고, 사업에 대해 지도․감독하는 것이다. 기초자치단체에서 사회복지서비스를 담당하는 부서는 지역마다 다르지만, 주로 생활복지국, 문화환경복지국, 사회복지과 등에서 복지서비스를 제공하고 있다.

읍․면․동의 주 역할은 시․군․구에서 시달된 사업지침에 의거하여 직접적으로 고객을 선정하고 서비스와 급여를 제공하는 것이다. 사회복지전담공무원과 일반 행정직이 사회복지서비스를 제공하고 있다.

이외에도, 보건복지부에서 읍․면․동에 이르는 정부부문 전달체계에는 복지와 관련된 문제를 자문하거나 심의하기 위한 각종 위원회가 구성되어 있으며, 읍․면․동에는 자원봉사적으로 업무를 처리하는 정부위촉위원인 복지위원이나 아동위원이 있다.

사회복지관련 위원회의 사례는 다음과 같다(최재성․남기민, 2000): ①국무총리실 산하에 사회보장심의위원회, ②보건복지부 및 각종 중앙기관 산하에 아동복지위원회, 보육위원회, 생활보장위원회, 장애인복지위원회, 재해구호대책위원회, 의사상자심사위원회, 국민연금심의위원회, 국민연금기금운용위원회, 건강보험심의위원회, 일본군위안부생활안정지원심의위원회, ③시․도 산하에 사회복지위원회, 아동복지위원회, 보육위원회, 생활보장위원회, 장애인복지위원회, 재해구호대책위원회, 의료보호심의위원회, ④시․군․구 산하에 사회복지위원회, 보육위원회, 생활보장위원회, 모자복지위원회, 의료보호심의위원회 등이 있다.

2) 인력적 측면

우리 나라에서 정부부문의 사회복지서비스를 전달하는 주된 인력은 사회복지전담공무원이다. 1987년 저소득층 밀집지역의 읍․면․동에 별정직으로 임명되는 사회복지전담공무원은 사회복지서비스를 필요로 하는 고객에게 서비스를 효과적이고 효율적으로 전달하기 위한 목적으로 배치되기 시작하였다. 사회복지전담공무원의 현황은 <표 6-4>와 같다.

<표 6-4> 사회복지전담공무원 현황                (단위: 명)

년 도	1987	1988	1990	1991	1992	1994	1999	2000	2001
신 규	49	47	228	1,676	481	519	1,200	600	700
총 원인	49	96	324	2,000	2,481	3,000	4,200	4,800	5,500

자료: 이현주 (2001). “공공복지 전달체계에 대한 새로운 대안 모형의 모색,”

사회복지연구 제18권(가을호), 166쪽에서 인용.

이 표에 따르면 시간이 흐를수록 사회복지전담공무원의 신규 채용이 증대되는 경향을 보이고, 총 인원도 지속적으로 증대되고 있음을 알 수 있다. 그러나, 위에서 언급된 바와 같이 사회복지전담공무원은 별정직이었기 때문에 직업수행상의 안정성 문제가 제기되어 왔으며, 이에 따라 1999년 별정직에서 일반직(사회복지직)으로 전환되었다.

사회복지전담공무원의 역할은 초기에는 생활보호제도와 관련된 업무를 수행하였다. 즉, 1991년의 보건사회부 훈령 제622호에 의한 사회복지전담공무원의 역할은 생활보호 대상자의 조사 및 보호, 보호금품의 지급, 자립지원, 상담 및 관리, 후원금품의 모집 및 알선 등이다. 그러나, 사회복지서비스가 확대되고 그 중요성이 증대됨에 따라 1997년 보건복지부 훈령 제39조에서 사회복지전담공무원의 직무를 『생활보호법』에 의한 생활보호업무 외에, 『아동복지법』에 따른 아동복지업무, 『노인복지법』에 의거한 노인복지업무, 『장애인복지법』의 규정에 의한 장애인복지업무, 『모자복지법』에 의한 모자복지업무, 그리고 보건복지부장관이 필요하다고 인정하는 업무까지 확대하고 있다.

제3절 지역 사회복지 전달체계의 문제점

1. 중앙과 지방간 사회복지사무배분 상의 문제

우리 나라는 사회복지사무를 중앙정부와 지방정부간에 적절히 배분하기 위해 노력을 기울이고 있다. 『지방자치법』상에 사무배분원칙이 규정되어 있으며 이에 대한 미비점을 보완하기 위해 『중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률』에서 다른 원칙을 규정하였으며, 1991년부터 계속하여 국가사무 중에서 지방사무화 해도 무방한 사무를 발굴하여 지방자치단체에게로 이양하고 있다. 이러한 노력에도 불구하고, 여전히 개선이 요구되는 사회복지사무 배분문제가 존재하고 있는 것이 현실이다. 이러한 문제를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 중앙과 지방간의 사회복지사무 배분기준이 포괄적․체계적이지 못하다. 우리의 경우 비경합의 원칙, 기초자치단체 우선의 원칙, 지방자치단체 우선의 원칙, 능률성의 원칙, 일괄성의 원칙 등이 제시되어 있지만, 여전히 중앙과 지방간의 사무배분이 원활하게 이루어지지 않고 있다.

둘째, 현지성과 대인서비스 성격이 강한 업무가 여전히 국가사무로 규정되어 있다. 현지성과 대인서비스 특징이 강함에도 국가사무로 규정될 경우 국가로부터 지도․감독을 받기 때문에 고객지향적인 복지서비스를 제공하기 어려울 수 있다. 즉, 사회복지관련 법에 규정되어 있는 사회복지사무 중에서 처리권한을 지방자치단체장에게로 확대하거나 사무 자체를 지방으로 이양할 필요가 있는 사무를 지방자치단체에 이양하지 않을 경우 지역의 특수한 사정과 지역주민의 요구에 능동적으로 대응하기 어렵다.

셋째, 사회복지관련 법령을 보면 많은 사회복지사무는 국가, 광역자치단체, 기초자치단체가 모두 수행할 수 있도록 규정되어 있는데 이러한 사무주체의 중복은 책임성의 문제와 더불어 업무처리과정에서 혼란과 비효율성을 발생시킬 수 있다.

이외에도 대통령령, 보건복지부령 또는 각종 규칙에 의해 지방자치단체의 자율성이 침해받거나 활동이 제약받는 경우가 있고, 자치사무인지 기관위임사무인지 구분이 모호하여 복지사무를 처리함에 있어 혼란이 야기되고 지시․감독이 관습화되는 경우도 있다(한국행정학회, 2002: 567).

2. 중앙과 지방간 사회복지 전달체계 상의 문제

앞에서 중앙정부와 지방정부간 사회복지 전달체계의 현황을 조직적 측면과 인력적 측면에서 검토하였다. 현황을 통해서 볼 때 전달체계의 문제점은 조직적 측면에서는 상의하달식 구조를 지니고 있다는 점이고, 인력적 측면에서는 전담공무원의 업무무량 과다와 전문적인 관리체계가 존재하지 않는다는 점이다. 이에 대해 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, <그림 6-1>에서 보는 정부부문의 전달체계는 계층이 많을 뿐만 아니라 상의하달식의 수직적인 구조로 되어 있다. 보건복지부에서 정책, 기준, 예산을 정하면 그에 따라 지방자치단체는 획일적으로 집행하고 있다. 특히, 기초자치단체는 단순히 복지서비스 전달지침만을 수행할 뿐이다. 그러나, 사회복지서비스는 지역의 상황에 따라 달라질 수 있고 복지서비스에서 비화폐적 서비스의 중요성이 점차 강조됨으로써 개별적 대인서비스에 대한 관심이 증대되고 있다. 이와 같이 복지서비스를 둘러싼 상황이 변함에도 불구하고 주민과 지역의 요구와 수요를 무시하면서 획일적으로 결정․집행된다면 소기의 목적을 달성하기 어렵다.

둘째, 사회복지전담공무원의 업무량이 과다하다. 보건복지부 훈령 제39조의 규정에 따르면 사회복지전담공무원은 생활보호업무를 우선적으로 수행하도록 하고, 그 밖의 업무는 사회복지전담공무원의 업무량을 고려하여야 하며, 사회복지전담공무원이 본연의 업무에 충실할 수 있도록 시․군․구청장은 사회복지전담공무원에게 통․리 담당 등 기타 업무를 하게 해서는 안된다고 되어 있다. 그러나, 현실은 사회복지전담공무원이 고유의 업무 외에 다른 행정업무를 수행하는 것이 일반적인 것으로 나타났다(이현주, 2001: 166-167). 1999년 기준으로 사회복지전담공무원 1인이 맡고 있는 생활보호대상가구는 평균 156가구이며(변재관 외, 2000), 1997년 기준으로 사회복지전담공무원의 담당업무 성격을 보면 생활보호와 사회복지업무가 약 66%를 차지하고 일반행정업무가 약 34%에 이르는 것으로 나타났다(서울대 사회복지연구소, 1997). 이러한 업무과중은 사회복지서비스 대상고객의 자립․자활․재활을 돕기 위한 전문적인 대인서비스와 사후보호를 어렵게 하는 요인이 되고 있다.

셋째, 사회복지전담공무원의 지위가 별정직에서 일반직으로 전환된 것은 바람직하지만, 이들의 전문성을 향상시킬 수 있는 관리체계가 존재하지 않는다. 사회복지전담공무원은 공무원이면서 동시에 사회복지전문가이어야 한다. 그러나, 현실적으로 이들은 보건복지부의 지침에 따라 업무를 수행하면서도 직무규정이나 보수, 교육, 평가 등은 일반 행정공무원과 동일한 규정을 받고 있다(이현주, 2001: 179-180).

제4절 지역 사회복지 전달체계 개선방안

앞에서 중앙정부와 지방자치단체간 사회복지사무 배분상의 문제점과 전달체계의 문제점에 대해 검토하였다. 지적된 문제점이 해결되지 않으면 고객위주의 복지행정이 이룩되기 어려울 뿐만 아니라 비효율성 문제도 개선되기 어렵다. 따라서, 여기에서는 이러한 문제점들을 해결함으로써 중앙정부와 지방자치단체간 유기적인 협조체제를 구축하여 고객위주의 복지행정이 될 수 있도록 하는 방안을 모색한다.

1. 중앙과 지방간 사회복지사무배분 상의 개선방안

첫째, 고객위주의 사회복지행정이 될 수 있도록 사무의 배분원칙이 정립되어야 한다. 고객위주의 사회복지행정이 되기 위해서는 고객인 지역주민의 목소리를 정책과정에 반영할 수 있어야 하고 복지정책을 실현할 수 있는 재정이 확보되어야 하며 적절한 시기에 적절한 서비스가 제공될 수 있도록 하는 사무배분원칙이 우선적으로 정립되어야 한다. 즉, 중앙정부와 지방자치단체간의 역할을 적절하게 분담하는 사무배분원칙이 무엇보다도 먼저 정립되어야 한다. 복지사무배분원칙은 복지사무를 둘러싸고 중앙정부와 지방자치단체간에 발생될 수도 있는 갈등이나 책임소재의 불명확을 불식시키는 기준이기 때문이다. 따라서, 재정확보나 전국적 규모의 복지정책결정권은 지금과 같이 중앙정부가 수행하도록 하는 한편, 현지성과 집행성이 강한 대인복지서비스는 가능한 한 지방자치단체, 특히 기초자치단체에 이양하도록 하는 원칙을 정립하여야 한다. 물론, 우리 나라도 그 동안 사무배분원칙을 정립하기 위한 노력을 기울인 것이 사실이지만, 여전히 개선될 여지가 있음은 앞에서 지적된 바 있다. 특히, 지방화시대에 있어서 집행적․대인서비스적 성격이 강한 지역주민의 사회복지 욕구를 충족시킬 수 있는 사무배분원칙을 정립하기 위해서는 보다 포괄적이고 종합적이며 명료한 원칙이 보완되어야 한다. 이를 위해서는 일본에서 시행되고 있는 보충성의 원칙을 고려해 볼 필요가 있다. 즉, 법률에 특별한 규정이 없는 한 현지성과 대인서비스의 성격이 강한 복지서비스에 대한 권한을 원칙적으로 기초자치단체에 귀속되도록 한다는 보충성의 원칙이 확립될 때 중앙정부와 지방자치단체간의 사무배분을 둘러싼 갈등이나 비효율성이 감소되고 고객을 위한 사회복지서비스를 실행할 수 있는 기반이 조성된다.

보충성의 원칙은 기초자치단체가 할 수 있는 일에 광역자치단체나 중앙정부가 관여해서는 안된다는 소극적인 의미와 기초자치단체가 능력이 없어서 자신의 사무를 수행하기 어려울 경우 이를 수행할 수 있도록 광역자치단체나 중앙정부가 지원해야 한다는 적극적인 의미로 해석될 수 있다(한국행정학회, 2002: 65).

둘째, 현지성과 대인서비스의 성격이 강한 사회복지사무의 지방사무화는 위에서 제시된 보충성의 원칙을 통해 어느 정도 달성될 수 있으나, 무엇보다도 중앙정부 공무원이나 중앙정치인이 무한경쟁사회에서 살아남기 위해 중앙정부와 지방자치단체가 공생한다는 인식을 지녀야 한다. 이러한 인식을 토대로 지방에서 하여야 할 사무 그리고 해도 무방한 사무는 과감하게 지방으로 이양함과 동시에 이를 실질적으로 수행할 수 있는 권한, 즉 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권을 과감하게 지방으로 이양해야 한다.

셋째, 효율성이나 주민편의 등을 고려하여 공동으로 수행하는 것이 바람직한 복지사무를 제외하고는 업무 수행상의 혼란을 방지하고 책임성을 확보하기 위해 단일 복지사무는 단일 기관에서 수행하도록 하여야 한다.

넷째, 영이나 규칙으로 인해 대인서비스 성향의 사회복지서비스에 대한 지방자치단체의 자율권이 침해받지 않도록 하기 위해 이에 해당되는 각종 영이나 규칙에 대한 전면적인 개정 혹은 폐지를 검토할 필요가 있다. 또한, 복지사무 중에서 전국적인 이해관계가 있는 기관위임사무를 제외한 위임사무는 자치사무화할 필요가 있다.

2. 중앙과 지방간 사회복지 전달체계 상의 개선방안

첫째, 정부부문 전달체계의 계층을 축소하고 하의상달이 촉진될 수 있도록 해야 한다. 먼저, 전달체계의 계층을 축소하기 위해 광역자치단체를 사회복지 전달체계에서 제외하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다(조성한, 1997: 87-88). 광역자치단체의 주요 업무는 보건복지부의 지침을 전달하거나 예산을 배정하는 것이기 때문에 기초자치단체의 업무와 거의 유사하다. 오히려, 기초자치단체의 주요 업무인 집행업무가 광역자치단체에는 거의 없는 실정이다. 그럼에도 불구하고, 기초자치단체간의 공통업무에 대한 연계․조정․지도․조언을 위해 광역자치단체를 전달체계의 주요 구성요소로 하고 있다. 이는 시간과 인력, 비용의 낭비를 초래한다. 따라서, 보건복지부와 기초자치단체를 직접적으로 연결하는 것이 복지관련 정보의 흐름을 덜 왜곡시키고, 전달체계의 효율성을 향상시킬 수 있다. 또한, 고객들의 요구와 수요를 반영할 수 있는 사회복지 전달체계를 구성하려는 노력이 필요하다. 이는 현존하는 주민자치센터를 활용할 수 있으나, 현재의 주민자치센터는 주민참여가 저조한 실정이다. 주민자치센터를 보다 활성화시킴으로써 주민들의 요구와 수요를 정확하게 파악하여 정책결정․집행과정에 반영하고, 주민들도 그 과정에 적극적으로 동참하도록 동기부여하여야 한다. 이를 위해 매개자로서 시민단체나 민간부문의 적극적인 역할이 필요하며, 표준화된 사회복지 정보체계를 구축할 필요가 있다. 이와 같이 지역사회복지서비스의 주요 구성인자들이 자신들의 역할에 충실하고 복지관련 정보의 유통이 원활할 때 고객지향적인 사회복지 네트워크가 구축되어 사회복지환경의 변화에 신속하게 대응할 수 있고 구성인자들 간의 수평적인 협력이 가능해진다.

둘째, 사회복지전담공무원의 과도한 업무량을 줄이기 위해서는 사회복지전문인력을 지속적으로 확충하는 방안과 기초자치단체의 사회복지부서와 읍․면․동의 사회복지전담공무원을 통합하는 방안을 고려할 수 있다. 먼저, 그 동안 우리 나라는 전문인력확충계획에 의거하여 사회복지전담공무원을 지속적으로 채용하고 있다. 그러나, 일본의 전문요원 1인당 담당가구가 67가구이고 복지선진국의 복지담당자 1인당 담당가구가 60-100가구인 점을 고려하면(이재완, 2001: 237), 앞에서 언급된 바와 같이 1999년 기준 우리 나라 사회복지전담공무원의 담당가구가 156가구라는 사실은 여전히 담당자가 많이 부족하다는 것을 의미한다.

이와 함께, 기초자치단체의 관련 부서와 읍․면․동의 사회복지전담공무원을 통합하는 방안도 조심스럽게 검토해 봄직하다. 기초자치단체의 주요 역할은 시․군․구의 사업지침을 읍․면․동에 시달하고, 예산을 배정하며, 읍․면․동의 사업집행을 지도․감독하는 것이다. 이러한 업무를 위해 실제 집행기관인 읍․면․동과 분리하여 상급기관으로서 존재할 정당한 이유를 찾기가 어렵다. 한 연구에 의하면, 1995년에서 1997년까지 전국의 5개 지역을 대상으로 보건복지사무소 시범사업을 시행한 결과 군청이나 구청의 사회복지과 직원들의 대부분의 업무는 보건복지사무소로 이전되어 업무분장상으로 사회복지시설관리, 사회복지특별기금관리, 공설공원묘지관리, 가정의례단속, 위생업소단속 등의 업무만 담당하게 되었으며, 그나마 대개의 경우 관리할 사회복지시설이 많지 않으며, 사회복지특별기금은 아직 활성화되기 전이고, 공설공원묘지관리는 민간위탁이 고려되고 있으며, 가정의례단속은 민주사회에 맞지 않는다고 폐지위기에 있으며, 위생업소단속은 보건소로 이전될 예정이어서 사회복지과의 업무는 유명무실하다고 지적하고 있다(조성한, 1997: 96). 그럼에도 불구하고, 읍․면․동의 사회복지전담공무원은 본연의 업무 외에 일반행정업무를 추가로 부담하고 있는 실정이어서 업무상의 형평성이 무시되고 있다. 따라서, 동일한 업무를 맡고 있는 기초자치단체의 사회복지관련 부서와 읍․면․동의 사회복지전담공무원을 통합하여 업무부담을 적절하게 조정할 필요가 있다.

셋째, 사회복지전담공무원들의 전문성을 향상시키기 위해 일반행정직과 분리된 독립 조직, 즉 여성․아동․장애인․노인복지업무를 총괄하는 조직을 구성하도록 하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다(조성한, 1997: 96; 김태진․박미선, 2001:542-543). 사회복지업무가 읍․면․동의 다른 업무와 완전히 단절적이지 못한 상황에서 사회복지전담공무원들을 읍․면․동에서 일반행정직으로 근무하도록 한다면, 사회복지전담공무원들은 다른 공무원들과의 협조장애문제를 초래하지 않기 위해 복지 외의 다른 업무를 수행할 수 밖에 없을 것이다. 이를 방지하기 위해 사회복지전담공무원들이 읍․면․동에 흩어져 업무를 수행하도록 하는 것보다 일반행정직과 분리된 독립 조직을 구성하여 그 조직 내에서 서로 협조하며 지역의 실정에 맞는 복지정책을 개발․결정․집행할 수 있도록 해야 한다, 이럴 경우, 앞에서 논의된 문제점에서 제기된 직무규정, 보수, 교육, 평가 등의 문제도 수월하게 해결될 수 있다. 또한, 독립조직이 구성되면 앞에서도 지적되었듯이 사회복지전담공무원의 업무중에서 사회복지업무가 아닌 일반행정업무가 약 34%에 이르러 사회복지전담공무원의 업무량이 매우 과도하다는 문제도 상당한 정도 해결될 수 있다.

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