제 1 장 사회복지정책의 의의 및 개념

1. 사회복지정책의 의의

한국사회에서는 사회복지정책이란 가난한 사람들을 돕기 위한 정책으로 잘못 인식되어져 왔다. 정치인들이나 행정가들도 사회복지정책에 대한 소견을 설명하는데 있어서 “형평성”이라는 가치 하나로 설명하는 경우가 대부분이다. 즉 부의 불균등 분배로 인해 피해를 입은 저소득층과 빈곤층을 구제하고, 사회경제적 형평성을 회복하기 위한 정책인 것으로만 인식하고 있는 것이다. 물론 사회복지정책은 다른 정책에 비해 형평성의 비중이 상대적으로 매우 높다는 것을 부정할 수 없다. 그러나 그렇다고 해서 형평성이 사회복지정책의 유일한 가치는 아니며, 현대적 사회복지의 대상도 빈곤층이나 저소득층으로 한정되지 않는다.

역사적 관점에서 볼 때, 사회복지정책이 빈곤층이나 저소득층만을 대상으로 하였던 초기단계에 있어서도 그 궁극적인 목적은 빈곤구제와 더불어 사회적 안정과 생산성의 향상에 있었다. 이후로도 사회복지와 경제 및 사회안정은 불가분의 관계에 있었으며, 시대적 환경에 따라 상대적 중요성이 바뀌어 왔을 뿐이다. 사회혼란시기에는 사회안정을 위한 사회복지정책이 만들어졌으며, 경제적 위기의 시기에는 경제의 활성화를 위한 사회복지정책이 필요하게 되었다. 이에 따라 사회복지정책을 사회안정과 시장경제의 생산성을 위해 저소득층을 통제하기 위한 정책으로 보는 관점도 있으나, 이는 사회복지정책을 수동적인 종속변수로만 이해했다는 점에서 큰 한계를 지닌다.

사회복지정책은 사회경제적 변화에 수동적으로 영향을 받기도 하지만, 사회복지정책 자체가 사회경제에 미치는 영향도 무시할 수 없다. 잘못된 사회복지정책은 국가경제에 큰 타격을 줄 수 있으며, 사회적 혼란을 야기하기도 한다. 80년대 세계적인 경제위기에 있어서 복지국가들의 무분별한 사회복지의 팽창이 비판대상이 되어 온 것이나, 김대중 정부의 사회복지정책의 실패가 사회혼란과 더불어 정권의 위기를 가져왔던 사건들이 사회복지정책 자체가 가지는 영향력을 나타내고 있다.

사회보험이 탄생한 이후의 현대적 사회복지에 있어서는 그 대상 자체가 빈곤층만이 아닌 전 국민으로 확대되었으며, 정책적 목표도 빈곤의 구제보다는 빈곤의 예방에 더욱 치중하게 되었다. 예를 들어 의료보험은 건강의 악화로 근로능력을 상실함으로써 빈곤에 빠지는 것을 예방하기 위한 제도이며, 국민연금은 노령으로 인한 빈곤의 위험으로부터의 예방적 성격을 지니고 있다. 현대적 사회복지에서는 빈곤구제를 위한 정책보다 사회보험이 더욱 중요한 위치를 차지하고 있으며, 사회복지예산의 비중에 있어서도 사회보험이 가장 큰 비중을 차지하고 있다.

사회보험은 조세나 준조세를 통한 재원으로 운영되는 제도이며, 소득을 가진 계층이 주요 대상이다. 따라서 중산층이 사회보험의 주요 고객들이며, 사회보험이 중심이 되는 복지국가들에 있어서 빈곤층은 오히려 소수자적(minority) 위치에 있을 뿐이다. 한국도 사회보험이 지배적인 사회복지제도로 자리잡고 있으며, 이에 따라 사회복지는 빈곤층을 위한 것이라는 한국사회의 사회복지에 대한 인식은 매우 잘못된 것이다. 사회복지의 대상이 전국민으로 확대된 만큼, 이제 사회복지의 목적은 “사회구성원의 삶의 질의 보전 및 향상”으로 이해되어야 한다.

그러나 개개인의 삶의 질에 대한 개념이 서로 다르기 때문에, 사회복지정책은 직접적인 삶의 질을 결정하는 방향으로 형성되기보다는 개개인이 만족한 삶의 질을 확보하기 위한 최소한의 경제적 보장을 우선적 목표로 삼게 되며, 빈곤의 예방과 구제에 가장 큰 관심을 갖게 된다. 이러한 사회복지정책 및 제도들은 전체 사회의 하부체제이며, 따라서 다른 제도들과 상호작용 하는 맥락을 이해하지 못하고는, 합리적인 사회복지정책이 형성 및 집행될 수 없다.

1) 사회복지정책의 사회경제적 맥락

(1) 사회경제적 환경이 사회복지정책에 미치는 영향

사회복지정책의 직접적 목적이 빈곤의 구제와 예방이라고 한다면, 빈곤의 책임을 어떻게 결정하는가에 따라 사회경제적 환경과의 관계가 설정될 수 있다. 빈곤의 책임이 순전히 개인에게 있다는 관점에서 보면, 사회복지정책은 그 대상이 극도로 축소되어 정신적□신체적으로 무능한 병약자나 노인들만을 대상으로 하여야 한다. 따라서 사회경제적 환경은 빈곤의 발생에 있어서 책임이 없게되고, 사회복지정책과는 무관하게 된다. 이와 같은 경우 사회복지정책은 “정책”이라기 보다 국가에 의한 “자선”에 지나지 않게 된다.

반면에 빈곤의 책임이 “사회”에 있다는 관점에서 보면, 사회복지정책과 사회경제적 환경은 불가분의 관계를 지니게 된다. 우선 사회경제적 환경이 사회복지정책에 미치는 영향은 두 가지로 나뉘어질 수 있다.

첫째로 사회경제적 환경은 빈곤의 결정요인이 되면서 사회복지정책에 간접적인 영향력을 갖는다. 사회경제적 환경은 다시 “사회적 환경”과 “경제적 환경”으로 구분되며, 사회적 환경은 빈곤률에 상당히 복합적인 영향을 가진다.

사회적 환경에 있어서 무엇보다 사회적 불평등도가 빈곤률에 미치는 영향은 매우 높게 나타난다. 대표적인 예로 유럽 봉건사회에서는 빈곤률이 50%에 이르렀다고 한다. 당시의 소득은 현재와 같은 보수의 개념이 아니었기 때문에 부(wealth)와 권력에 의해 소득이 결정이 되었고, 토지나 권력을 소유하지 못한 대부분의 가구들은 저소득 내지는 빈곤층으로 머물러야 했다(Strayer & Munro, 1970).

사회적 불평등은 전반적인 빈곤률뿐 아니라 빈곤층의 성격도 결정하게 된다. 성별, 인종, 나이 등에 따른 불평등도는 그 사회의 빈곤의 성격을 결정해 준다. 대부분의 사회에서는 여성보다는 남성, 노인이나 어린이보다는 청□장년층, 소수민족보다는 다수의 민족에게 정치 및 경제적 기회가 높다. 따라서 여성, 노인, 어린이, 및 소수민족이 그 사회 빈곤층의 대부분을 차지하게 된다.

이러한 사회적 환경에서 사회복지정책은 사회적 불평등도를 낮추는 사회정의적 관점에서 형성되지 않을 수 없다. 노동력이 없는 병약자, 노인 및 어린이들을 위한 보호정책이 마련되어야 하며, 소수민족에 대한 보호정책도 필요하게 된다.

불평등 외에도 도시화의 정도 및 도시화의 성격도 빈곤에 영향을 준다. 산업화보다 도시화의 속도가 빠를 경우 도시의 남아도는 노동력으로 인해, 고용주들은 가능한 저렴한 노동비용을 지불하는 것이 가능하게 되고, 이에 따라 도시빈곤이 심각한 상태에 빠질 수 있다. 반면에 대만과 같이 도시화의 성격에 있어서 대도시보다 농촌지역 근처의 소도시 위주로 이루어질 경우 급격한 빈곤률의 증가는 나타나지 않게 된다. 오히려 농촌지역의 가구들이 1, 2, 3차 산업으로부터 다양한 소득원을 가지게 됨에 따라 빈곤률이 줄어들 수도 있다.

산업화로 인한 도시화는 각종 오염을 발생시키며, 이러한 비위생적인 환경은 근로자들의 건강을 악화시킨다. 따라서 국가에 의해 환경오염의 통제와 위생환경이 잘 운영되지 못하는 사회에서는 많은 근로자들이 건강악화로 인해 노동력을 상실하게 되고 빈곤률이 높아진다. 건강악화로 인한 빈곤은 장기화될 가능성이 높으며, 장기적 빈곤층의 자녀들은 성인이 되어서도 저소득계층에서 벗어날 확률이 상대적으로 낮게 된다.

사회복지정책은 이러한 산업화와 도시화의 진전에 따라 나타나는 문제들을 잘 분석하여 대안을 마련하는 노력을 하여야 한다. 현대사회에서 고용안정정책, 적정보수의 유지를 위한 정책, 환경정책 및 보건위생정책 등이 사회복지정책에 점차 중요한 위치를 차지하게 되는 것도 이러한 사회적 변화를 반영하고 있는 것이다.

사회적 환경의 영향은 이러한 거시적 차원에서뿐 아니라, 미시적 차원에서도 나타날 수 있다. 과거 한국의 “달동네”나 서구사회의 슬럼(slum)과 같이 인구의 주류층(main stream)에서 격리된 지역의 경우, 심리적 병리현상이 상대적으로 높게 나타나며, 가족폭력과 같은 행태가 발생될 확률이 높아진다(Bruce, Takeuchi, & Leaf, 1991). 이러한 빈곤지역의 심리적 병리현상은 장기적 빈곤과 빈곤의 대물림이라는 사회문제로 이어지게 된다. 이와 같은 격리된 빈곤지역에서 나타나는 현상은 불황의 영향을 심하게 받은 지역에서도 나타난다(Perrucci, Perrucci, Targ & Targ, 1988). 불황으로 인해 특정지역의 공장들이 문을 닫게 되고 실업률이 높아지게 됨에 따라, 가정불화와 가정폭력이 심해지고 정신적□심리적 병리현상이 나타나게 된다.

이에 따라 사회복지정책은 단순히 고용안정과 빈곤의 경제적 구제에 한정되지 않고, 빈곤층이나 실업자들에 대한 정신치료로 담당하여야 한다. 한국이 IMF의 통제를 겪게 되면서 나타났던 실업자와 무숙자들에 대한 정부에 대안들이 단순히 물질적인 지원과 잠자리 제공 등에서 벗어나지 못한 것은 이러한 빈곤의 정신병리학적 문제를 이해하지 못한 때문이다. IMF를 극복하였다는 지금도 무숙자들이 그대로 방치되고 있으며, 부랑자로 남게 된 현상도 한국 사회복지정책의 실패로 이해되어야 한다.

) 부랑자란 일을 할 수 있는 건강을 유지하고 있으면서도, 구걸이나 정부의 지원에 기대어 사는 것에 익숙해져 있는 집단을 의미한다. 한국의 경우는 박정희 대통령에 의해 부랑자들이 수용시설로 보내지는 등 강력한 통제에 의해 외부에 나타나지 않았으나, IMF를 겪으면서 실업에 의한 무숙자들과 구분되지 못하게 되면서 다시 활성화되고 있다.

경제적 환경이 빈곤에 미치는 영향은 사회적 환경보다는 상대적으로 직접적이지만, 단순하지만은 않다. 경제적 환경에 있어서 빈곤에 가장 큰 영향을 미치는 것은 경제불황에 따른 실업률이다. 실업률은 전반적인 빈곤률과 빈곤의 정도에 직접적인 영향을 주기도 하지만, 실업자의 인구적 성격에 따라 빈곤층의 구성을 바꾸기도 한다. 급격한 경제적 불황에 있어서는 청년실업과 노년실업이 가장 심각한 문제가 된다. 숙련도가 낮은 청년층과 보수가 높은 노년층은 경제불황의 상황에서 자본가들에 의해 가장 불필요한 노동력이 된다. 그러나 불황의 상황이 종료가 됨에 따라 청년층 실업률은 급속히 줄어들 수 있으나, 노년층 실업률은 그다지 쉽게 줄어들지 않는다(조성한, 1995).

산업구조의 변화와 생산기술의 변화 역시 실업인구의 구조에 큰 영향을 준다. 최근에는생산업에서 서비스업으로 산업구조가 전환되고, IT와 같은 높은 기술수준을 요구하는 산업이 활성화됨에 따라 저학력층의 실업률이 높아지거나, 고학력과 저학력의 소득수준의 차이가 커지고 있다. 기술변화의 속도가 빨라지면서, 고학력과 저학력의 고학력 실업률이 높아지는 문제가 발생할 수도 있다. 새로운 기술을 배워서 노동시장에 새롭게 진출하는 노동력에 의해 기존의 기술인력이 자리를 내어주어야 하는 경우가 발생하기 때문이다. 게다가 세계화와 신자유주의적 경제정책에 의해 생산성을 제고하기 위한 산업의 구조조정이 활성화됨에 따라, 실업문제는 이제 어느 나라도 예측할 수 없는 상황에 이르렀다.

이에 따라 사회복지정책은 직접적인 빈곤구제보다는 점차 직업과의 연결선상에서 만들어지는 변화를 겪게 된다. 최근의 사회복지정책이 노동정책에 가장 크게 집중하는 이유는 여기에 있다고 하겠다.

(2) 사회복지정책이 사회경제적 환경에 미치는 영향

김대중 정부의 의료전달체계나 건강보험의 통합 등이 사회적 혼란을 야기하면서, 김대중 대통령은 임기 말에 사회복지가 이렇게 어려운 일인지 몰랐다고 했다는 기사가 신문에 실린적이 있다. 여기서 우리는 사회복지정책이 가지는 사회경제적 영향력을 충분히 알 수 있다. 사회복지가 빈곤층의 □육체적 생존보장□에 지나지 않았던 초기단계에서는 사회복지정책은 외부환경에 미치는 영향이 미미한 수준에 지나지 않았다. 그러나 점차 사회복지정책의 범위가 확대되고, 예산의 총액이 늘어감에 따라 사회복지는 그 자체로 사회경제적 환경에 가장 큰 영향을 미치는 제도가 되어가고 있다. 이미 복지국가에서는 모든 정책의 중심에 사회복지가 자리잡고 있으며, 정부예산의 40∼60% 정도가 사회복지관련예산이라고 할 수 있다.

) 사회복지의 개념과 예산구분이 국가마다 다르기 때문에 사회복지예산을 국가간 비교하는 것은 쉽지 않다. 그러나 복지국가라고 불리는 대부분의 국가들은 사회복지예산을 40∼60%사이로 추산하고 있다.

따라서 사회복지정책은 그 사회의 전반에 거쳐 광범위하고 강력한 영향력을 가지지 않을 수 없다. 사회복지정책을 소비적으로만 이해하는 관점에서는 비대해진 사회복지프로그램들이 생산적으로 사용될 수 있는 경제자원들을 소모함으로 인해 점차 경제성장이 둔화되어간다고 주장한다. 사회복지 자체가 하나의 거대한 소비산업으로 성장함에 따라 생산에 사용될 인적 자원과 물질적 자원들이 사회복지산업에 흡수되어 소모되고 있다는 것이다.

이러한 관점들은 사회복지정책 자체의 효율성에 대해서도 부정적인 견해를 강하게 나타낸다. 사회복지정책이 사회에 미치는 영향에 있어서 가장 자주 거론되는 이슈는 사회복지제도와 “도덕적 해이”의 관계에 대한 것이다. 빈곤구제를 위한 공적부조정책이 너무 관대할 경우, 저소득층과 빈곤층은 근로의욕을 상실하게 되며, 공적부조에 전적으로 의존하게 됨으로서 국가의 노동력을 약화시키고, 생산성을 저하시키게 될 수 있다. 국가가 모든 국민의 기본적 생활수준을 보장해 줄 경우, 고용인들은 보수가 빈곤선에 근접한 피고용인들의 보수를 빈곤선보다 낮춤으로서 이윤을 높이려고 하는 도덕적 해이의 유혹에 빠지게 된다. 피고용인들은 어차피 국가가 기본적 생활수준을 보장할 것이기 때문에 불만이 없게 되며, 결국 사회적 비용을 바탕으로 기업가들은 이윤을 높이게 된다.

또한 사회보험에 있어서도 실업보험의 경우 급여기간이 길수록 실업자들의 재취업을 위한 노력이 약화되고, 실업상태가 길어진다는 주장도 있다. 반면에 실업보험의 급여기간이 너무 짧으면 빈곤층이 양산될 위험도 있다. 국가에서 모든 것을 보장해주는 의료보험의 경우에 있어서도 의사들에게 지급되는 reimburse가 너무 낮을 경우 의료의 질을 저하시킬 수 있는 문제가 있다. 의료의 질이 저하되면, 병약한 인구가 늘어나게 되면서 노동생산성이 저하된다. 국민연금의 경우는 저축률에 영향을 미친다는 주장이 있다. 노후생활이 국민연금에 의해 보장이 되면서 국민들의 저축률이 저하된다는 것이다. 저축이 줄어들면, 금융자본이 축소되면서 투자가 위축되는 문제가 나타날 수 있다. 반면에 소비는 증가되면서 사회 전반적인 생산성이 저하될 수 있다.

) 한국의 경우 의료보험에서 모든 의료비를 보장해 주지 않지만, 그럼에도 불구하고 의료보험이 도입되면서, 의사들이 환자를 치료하는 시간이 현격히 줄어들었다.

이와 같이 사회복지정책의 사회경제적 환경에 대한 역기능을 주장하는 이론들과 반대되는 관점에서 순기능을 주장하는 이론들도 논리적 합리성을 가지고 있다. 우선 사회복지정책을 소비적 정책으로만 보아서는 안된다는 것이다. 현대적 사회복지정책을 가져온 대사건인 1929년 대공황은 기업의 생산성이 높은 상태에서 소비자들의 실질구매력이 부족한 결과였다. 자유주의적 이념이 지배하던 당시에는 정부가 소득재분배의 기능을 거의 하지 못하고 있었던 상황이었고, 이에 따라 부의 편중과 과도한 금융산업의 활성화가 결국 사회의 실질구매력을 저하시킨 것이다. 결국 루즈벨트 정부는 케인즈의 이론을 바탕으로 국가가 통화를 관장하고, 사회복지정책을 통한 소득재분배에 의해 사회의 실질구매력을 높이면서 불황에서 벗어날 수 있었다(Galbraith, 1994). 이 사례를 통해 사회복지정책은 경제적 생산성을 헤치기 보다 높이는 역할을 수행할 수 있음을 알 수 있다.

실업보험이나 의료보험 역시 개인의 통제를 벗어난 경제적 불황이나 뜻하지 않은 발병에 대해 국가가 보호해 줌으로써, 개개인이 안심하고 경제생활에 충실할 수 있다는 논리를 가지고 있다. 실업보험이 없다면, 실업자들이 빈곤의 굴레에 쉽게 빠질 수 있고 결국 재기에 실패할 확률이 높아짐에 따라 사회적으로 노동력 상실이라는 문제에 당면하게 된다. 의료보험 역시 높은 의료비용을 국가가 부담함으로 인해 병에 걸린 근로자들이 노동력을 쉽게 회복할 수 있게 해준다는 점에서 국가의 경제적 생산성에 순기능적이라는 논리가 형성된다.

국민연금의 생산성에 대한 논리는 복합적이다. 근로자들이 은퇴후의 노년에 대한 걱정이 없이 경제생활에 충실할 수 있다는 것과 열심히 일한 근로자들에 대한 보상이라는 것이다. 게다가 젊은 근로자들이 부모의 부양에 대한 걱정을 하지 않고 경제생활과 자녀들을 교육시키는데 집중할 수 있게 한다는 주장도 있다.

또한 사회복지정책의 사회혼란과 범죄에 대한 예방적 기능을 강조하는 논리도 있다. 사회복지정책이 없었다면, 빈곤의 굴레에 빠진 개인들이 늘어날 것이고, 결국은 이들의 폭동과 범죄행위에 의해 사회는 혼란에 빠질 것이라는 것이다. 이러한 사례는 소득불평등도가 극히 높은 사회에서 종종 발생하였다는 것을 역사가 증명하고 있다는 점에서 논리적 타당성이 인정되고 있다.

사회복지정책이 사회경제적 환경에 긍정적인 영향을 주는지, 부정적인 영향을 주는지에 대해서는 아직 완벽하게 증명된 바가 없다. 양편의 주장은 각자가 가지는 가정(assumption)에 근거한 논리적 설명력을 가지지만, 실증적인 데이터의 분석은 어느 한 편의 의견에 대해서도 확실한 증명을 해보이지 못하고 있다. 이에 따라 사회복지정책은 형성 당시의 정치적 환경에 상당한 영향을 받게 된다.

2) 사회복지정책의 정치적 맥락

사회복지정책에 전통적으로 가장 큰 영향을 준 요인들은 “민주화”와 “시민권”이다. 봉건시대에는 빈곤층에 대한 혜택은 영주의 자선행위에 지나지 않았다. 따라서 영주의 인격에 따라 그 지역의 빈곤층에 대한 혜택의 정도가 정해졌다. 민주화가 시작된 초기에도 빈곤층에 대한 사회복지정책은 모든 국민들이 시민권을 가지게 된 20세기 초반까지 국가에 의한 제도적 자선에 지나지 않았다. 사회복지의 수혜자들은 시민으로서의 권리로 혜택을 받는 것이 아니고, 개인적 불행에 대한 자선혜택을 받는 것에 지나지 않았다. 그러나 점차 정치적 투표권과 시민권이 여성과 세금을 내지 못하는 저소득층이나 빈곤층으로 확대되면서 사회복지에 대한 인식도 자선에서부터 “권리”로 발전하였다.

민주화와 시민권이 사회복지정책에 영향을 주는 것은 현대에 이르러서도 변함이 없다. 한국의 경우에 있어서도 군사통치가 끝나는 무렵인 노태우 정권에서부터 사회복지정책이 확대되기 시작하였으며, 문민정부가 들어서면서 사회복지정책이 국가의 주요정책으로 자리잡기 시작하고 있다. 이러한 설명은 상대적으로 민주화가 덜 발전한 아시아 국가들의 경우 복지국가라고 불릴만한 국가들이 전혀 없다는 점이 논리적 뒷받침이 되고 있다.

민주화나 시민권과 달리, 동시대 같은 지역의 사회복지정책에 가장 큰 영향을 주는 것은 사회문화적 가치(value)나 정치적 이념(id대logy)이다. 사회복지정책이 사회경제적 환경, 특히 국가의 경제적 생산력에 어떤 영향을 미치는지에 대한 불확실성은 사회복지정책의 형성에 있어서 사회적 가치와 이념의 영향을 많이 받도록 한다. <표 1-1>은 대립되는 사회문화적 가치와 정치적 이념이 사회복지정책을 형성하는데 있어서 어떻게 다른 영향을 주는지 보여준다.

	개인주의적 가치 (individual value)	집합주의적 가치 (collective value)
정치적 이념	보수주의/시장자본주의	진보주의/사회민주주의
빈곤에 대한 관점	개인의 무능력에 의한 경제행위의 실패, 나태, 빈곤문화 등 개인적 책임	사회경제적 환경에 의한 빈곤발생, 경제활동 참여의 기회부족, 소득분배구조의 비합리성
국가와 시장의 관계	작은 정부, 시장경제 주도적 국가	생산은 시장중심, 분배는 정부중심, 상대적으로 큰 정부
사회복지정책	빈곤층에 대한 최소한의 생존권 보장, 민간사회복지기관 중심, 자원봉사	전 국민대상으로 하는 사회경제적 보장, 정부주도적인 사회복지정책

<표 1-1> 사회복지정책에 대한 사회적 가치와 이념의 영향

사회복지정책의 사회경제적 환경에 대한 영향에 있어서 역기능을 강조하는 관점은 개인주의적 가치관과 보수주의적이고 시장자본주의적인 이념에 바탕을 두고 있다. 이러한 관점에서는 빈곤은 전적으로 개인의 문제이며, 개인의 선택의 결과이다. 따라서 사회복지정책을 통해 개인적 문제를 해결하려고 하는 노력은 오히려 시장질서를 왜곡되게 하여, 경제적 생산성을 저하시킨다. 국가는 시장에 대한 개입을 최소화하여야 하며, 인간의 생존권을 보장하는 차원에서만 사회복지정책을 한정지어야 한다. 그리고 빈곤의 구제에 있어서도 개인의 선택인 자선행위에 우선적으로 맡기는 것이 바람직하다.

반면에 사회복지정책이 사회경제에 순기능적 역할을 한다는 관점은 빈곤은 개인의 책임이 아니라, 예측 불가능한 경제적 불황이나 사회환경의 불리한 변화에 의한다는 것이다. 또한 시장은 정부가 개입하지 않는 한 합리적이고 형평성 있는 분배를 하지 않는다. 따라서 정부는 예기치 않은 사회경제적 변화에 의해 피해를 입은 개인을 보호하여야 하며, 소득의 분배를 합리적이고 정의롭게 하여 빈곤의 악화를 막아야 한다. 정부는 빈곤을 예방하는 사회복지제도를 만들어야 할 뿐만 아니라, 빈곤이 장기화되지 않도록 구제에도 적극적으로 나서야 한다. 자선이나 자원봉사를 배제하지 않지만, 사회복지정책의 중심에 두지는 않는다.

<표 1-1>과 같은 사회문화적 가치관이나 정치적 이념에 대한 모델은 한 스펙트럼상의 양극단을 나타내며, 실제로는 모든 사회에서 복합적으로 나타난다. 모든 국가에서 진보정당과 보수정당이 서로 번갈아 집권하는 것도 이념과 가치관이 한 사회에서 공존하는 것을 나타내고 있다. 따라서 어느 이념이나 가치관이 지배적이냐에 따라 한 시대의 사회복지정책이 영향을 받게 된다.

정치적 과정의 관점에서 사회복지정책을 바라보면, 사회복지정책의 순기능적인 측면과 역기능적인 측면이 모두 정치적 결과로 나타나기도 한다. 보수적 정치이념이 지배적이었던 20세기 초반에는 시장실패로 인한 경제불황이 발생하였고, 결국 사회복지정책이 문제해결의 대안으로 사용되어 순기능적 측면을 강조하게 되었다. 그러나 세계대전 이후 진보주의적 이념이 지배하게 되면서 사회복지정책은 과도하게 성장하게 되었고, 결국 “복지국가의 위기”의 사태까지 가게 되었다.

결국 사회복지정책은 사회경제적 문제를 해결하기 위해 꼭 필요한 정책이지만, 다른 제도나 환경을 고려하지 않고 정책결정과 집행이 이루어질 경우에는 역기능을 나타내게 된다는 결론을 가져올 수도 있다. 따라서 사회복지정책의 담당자들은 다양한 사회경제적 관점을 고려하여 신중한 정책결정을 하여야 한다.

2. 사회복지정책의 접근방법

사회복지정책이 사회경제적 요인들과 정치적 요인들에 의해 영향을 받는다는 것은 결국 사회복지정책의 형성과 집행에 있어서 다양한 접근방법이 존재한다는 것을 의미한다. 시대에 따라 지역에 따라 다른 요인들에 의해 사회복지정책은 서로 다른 접근방법을 선택하지 않을 수 없다. 사회마다 지배적인 접근방법들이 있지만, 이 접근방법들은 서로 배타적이지는 않다.

1) 잔여적 복지, 제도적 복지, 발전적 복지

(1) 잔여적 복지(residual welfare)

잔여적 복지는 개인의 사회경제적 욕구(need)를 충족시키기 위한 가장 자연스럽고, 정상적인 통로는 “가족”과 “시장경제(market economy)”라는 원리를 기본으로 하고 있다. 각 개인은 시장경제에 참여함으로써 경제적 욕구를 충족할 수 있으며, 이러한 경제적 욕구의 충족을 바탕으로 사회적 욕구도 충족될 수 있다. 시장경제에 참여할 수 없는 미성년자, 노약자, 또는 불구자들의 욕구충족에 대한 우선적인 책임은 가족에 있다고 믿는다.

그러나 때에 따라 시장경제나 가족이 경제적, 사회적 욕구를 모두 충족시켜주지 못할 때가 있다. 경제적으로 불황이 닥치거나, 가족이 위기에 빠질 때가 있다. 이와 같이 가장 기본적이고 정상적인 2대 욕구충족 제도가 작동하지 못할 때, 제 3의 제도로 사회복지제도가 작동하게 된다. 그러나 경제가 정상으로 회복되고, 가족이 위기에서 벗어난다면, 사회복지제도는 다시 작동을 멈추게 되고, 이러한 속성에 의해 사회복지제도를 “잔여적”이라고 칭하게 된다.

잔여적 복지의 수혜자가 될 수 있는 자격은 자산조사(means-test)를 거쳐서 결정한다. 자산조사란 사회복지제도의 혜택을 받고자 신청한 사람의 소득, 자산 등을 조사하는 것이다. 여기서 자산이란 유형, 무형의 자산을 다 포함한다. 무형의 자산이란 개인의 건강과 능력, 그리고 일할 수 있는 기회 등을 포함한다. 즉 당장 소득이 없고, 소득을 대체할 유형의 자산이 없다고 하더라도, 건강하고 일을 할 수 있는 능력과 기회가 있는 경우에는 시장경제에 참여하여 개인적 욕구를 충족하여야 한다. 자산조사가 엄격한 정도는 그 사회의 경제적 능력과 이념적 성향에 달려 있다고 하겠다.

잔여적 복지에서는 사회복지로부터의 혜택이 정상적 시장경제와 가족에 대한 임시적인 대체수단에 지나지 않기 때문에 자선(charity)으로부터 오는 수치심(stigma)이 있게 된다(Colby, 1989). 이러한 잔여적 복지제도는 시대적으로 개인주의에 비롯한 자유시장경제가 지배적인 시기나, 지역적으로 미국과 같이 자유시장경제의 가치관이 지배적인 사회에서 강하게 나타난다. 그렇다고 해서 현대에 완벽히 잔여적 복지제도만을 유지하는 경우는 거의 없다고 할 수 있다. 한국의 경우는 1980년대 말 사회보험제도가 본격적으로 시작되기 전에는 세계에서 가장 심각한 수준의 잔여적 복지제도를 유지해 왔었다.

) 자선에 의한 혜택은 시민으로서의 권리에 비롯된 것이 아니기 때문에, 혜택을 받을 경우 수치심이 유발된다. 그러나 사회복지가 제도적으로 인정되는 사회에서는 공적사회복지는 시민권이라고 하는 권리에 비롯되기 때문에 개인적 수치심이 덜하게 된다.

) 한국에서 1980년대 말 사회보험이 시작되기 전에는 시장경제나 가족과 같은 욕구충족 제도가 전혀 작동하지 않는 상황에서도 폐질환이나 임산부, 65세 이상의 노인과 같은 정도의 병약하지 않은 시민들은 사회복지제도의 구호를 받을 길이 전혀 없었다. 심지어는 자산조사에 있어서 부양해줄 수 있는 가족의 유무까지 조사를 받아야 했다. 2000년 10월에 「생활보호법」을 대체한 「국민기초생활보장법」에서는 부양가족의 유무는 자산조사에서 제외가 되었다.

(2) 제도적 복지(institutional welfare)

제도적 복지는 복잡한 현대 사회에서 사회복지는 정당한(legitimate) 기능을 수행하고 있다는 관점을 기초로 한다. 현대사회에서 개인이 시장경제체제에서 항상 정상적인 기회를 가질 수 있다는 보장이 없으며, 가족 역시 안전한 보장장치가 되지 못한다. 산업화에 비롯한 핵가족 시대에 노인들이 우선적으로 가족으로부터의 보호장치를 잃게된다. 높은 이혼율 역시 어린이들로 하여금 가족이라는 사회제도로부터 언제나 안전하게 보호받을 수 있도록 하지 못한다.

따라서 현대 사회에서는 사회경제적 문제로부터의 안전망이 필요하게 되며, 제도적 사회복지가 그 기능을 담당한다. 따라서 제도적 복지는 “개인이나 단체들이 최소한의 삶의 질을 누릴 수 있도록 예방과 구제의 책임을 지는 사회복지제도”로 정의될 수 있다. 제도적 복지개념에서는 사회복지제도는 사회구조의 한 하부체제를 구성하게 되며, 이에 걸맞는 기능을 담당하게 된다. 사회복지는 더 이상 위기적 상황에만 대체되는 임시적 구호나 자선적 성격을 지닌 제도가 아니며, 사회가 집합적 책임(collective responsibility)을 지게 되는 사회경제적 안정망이 된다. 개인들은 수치심이 아닌 시민으로의 권리로서 사회복지의 혜택을 받게 되며, 따라서 수치심을 느낄 필요가 없다.

대부분의 사회보험제도는 제도적 복지를 대표하고 있다. 의료보험은 개인이 병에 의해 빈곤에 빠지지 않도록 예방과 치료를 담당해주고, 산업재해보험도 근로자들이 작업장에서의 사고에 의해 발생되는 의료비용과 요양비용을 보조해 줌으로 인해 사회경제적 위기에 대한 예방 및 보호기능을 한다. 국민연금 역시 노인들의 사회경제적 생활을 보장해주는 역할을 담당하며, 고용보험은 실업에 의한 개인적 파탄을 예방해주는 기능을 담당한다. 「국민기초생활보장법」과 같은 공적부조제도는 시민권을 강조한다는 점에 있어서 제도적 복지의 성격을 부여하려 하고 있으나, 자산조사에 의한다는 점에 있어서 잔여적 복지의 성격에 가깝다고 하겠다.

(3) 발전적 복지(developmental welfare)

발전적 복지는 아직 사회복지 접근법으로서 일반화되고 있지 않지만, Alfred Kahh이나 John Romanyshyn 등에 의해 개발된 새로운 개념의 접근이라고 하겠다(Kahn, 1962; Romanyshyn, 1971). 발전적 복지는 넓은 의미의 제도적 복지에 포함된다고도 할 수 있다. 제도적 복지의 예방적 기능을 넓은 의미에서 해석한다면, 부모가 다 직장을 가지고 있는 자녀들을 위해 국가나 사회에서 우수한 보육시설(daycare center)을 운영하는 것도 어린이들의 순조로운 사회적응과 자립을 위한 예방적 효과가 있는 것이다.

그러나 다른 차원에서 생각한다면, 제도적 복지가 사회보험과 권리에 기초한 공적부조 등과 같이 사회경제적 예방과 보호와 같은 안전망으로서의 기능이 강조된다면, 앞의 예는 다른 차원에서 이해될 수도 있다. 위와 같은 보육시설이 단순히 부모와 같이 있을 수 없는 아이들을 보호하기 위한 시설이기보다 아동이나 청소년의 발전까지 책임을 질 수 있을 정도의 시설과 교육프로그램도 겸할 수 있다면 제도적 복지보다는 한 단계 다른 차원에서 이해될 수 있으며, 이를 발전적 복지로 구분할 수 있다.

Amatya Sen과 같은 학자는 선진국이라고 하면 단순히 빈곤층을 구제하는 수준에 그칠 것이 아니고, 빈곤층이 다시 사회에 복귀할 수 있도록 도와줄 수 있을 정도가 되어야 한다고 한다. 그러기 위해서는 빈곤층들에게 과거의 동료들과 계속 접촉할 수 있도록, 국가가 교통비, 부끄럽지 않을 정도의 의복비, 식사와 다과를 같이 할 수 있는 용돈까지 보조해 주어야 한다고 주장한다. 이와 같이 개개인의 발전을 추구할 수 있도록 제도화된 사회복지를 발전적 복지라고 할 수 있으며, 발전적 복지는 인력발전(human development)까지 포함된 사회복지 접근법이다.

그러나 이러한 발전적 복지의 개념이 일반화되는데 한계가 있는 것은 국가나 사회가 그 정도까지 시민을 보호하기 위해서는 너무나 많은 예산을 감당해야 한다는 것이다. 현재 선진국에서 교육을 사회복지정책의 범주에 포함시킬 뿐만 아니라, 정치적으로 가장 중요한 사회정책으로까지 관심을 높게 가지는 것도 발전적 복지가 가지는 미래의 잠재력을 이해하기 때문이다. 그러나 예산의 한계로 인해, 어느 나라도 발전적 복지가 주된 접근법이라고 부를 정도로까지 사회복지접근법이 개발된 나라는 없다.

발전적 복지접근법은 세계적으로 경제가 매우 안정적이고 희망적일 때 논의되다가, 경제가 다시 침체되면 논외로 되는 것도 이러한 이유 때문이다. 최근에는 IT산업의 생산성에 대해 실제 이상의 기대가 높아지면서, 발전적 복지접근법에 대한 논의가 잠시 있었으나, IT 산업의 생산성이 기대보다 낮게 나타나면서 단발적 논의에 그치고 있다(        ).

2) 사회복지접근의 포괄성과 선택성

(1) 포괄주의(universalism)

사회복지 서비스에 있어서 포괄주의란 제도적 복지와 동일하지는 않지만, 많은 부분에서 개념을 같이 하는 접근법이다. 사회복지 프로그램이 포괄적이란 의미는 모든 국민이 시민으로서의 권리를 가지고 “특정 자격”에만 해당이 되면, 소득이나 자산과 상관없이 혜택을 누릴 수 있다는 것을 뜻한다. 여기서 특정 자격이란 나이, 건강, 자녀의 유무 등을 의미한다. 예를 들어 국민연금과 같은 경우 나이가 65세만 넘으면 수혜자의 자격을 가지게 된다. 국민연금 서비스의 수혜자가 되기 위해서는 빈곤층이나 저소득층일 필요도 없고, 자산이 아무리 많아도 상관이 없다. 의료보험 역시 건강에 이상이 있기만 하면 의료보험의 수혜자가 될 수 있다. 우리나라에는 없지만, 대부분의 산업화된 선진국에 있는 제도로 “가족수당(children's allowance)”이 있다. 미성년자의 자녀를 둔 가정에게 일정액의 보조금을 지급하는 제도로 역시 자녀의 유무만이 자격의 기준이 된다.

이와 같이 포괄주의의 원리에 바탕을 둔 사회복지 프로그램은 시민으로서의 권리에 비롯된 자격(entitlement)에 의해 수혜자가 결정된다. 한국의 경우 국가의 책임지는 중등교육까지는 포괄주의에 기초한 정책이라고 할 수 있다. 사회복지정책이 포괄주의에 기초한  프로그램들이 핵심을 이루는지, 다음에 설명될 선택주의에 기초한 프로그램이 중심인지는 역시 그 사회의 경제적 능력과 이념의 성격에 의해 결정된다.

(2) 선택주의(selectivism)

사회복지 프로그램이 선택주의에 기초하는지를 결정하는 중요한 기준은 “자산조사”가 요구되는지에 달려 있다. 따라서 대부분의 공적부조제도는 선택주의에 기초한 사회복지라고 할 수 있다. 공적부조제도는 자산조사에 의해 빈곤층이라는 것이 입증된 가구에만 혜택을 주도록 되어 있다.

선택주의에 기초한 프로그램이 중심이 되어야 한다고 주장하는 선택주의자(selectivist)들은 사회복지제도는 도움이 꼭 필요한 아주 어려운 상황에 처한 사람들만을 대상으로 해야 한다는 관점을 가지고 있다. 이러한 사회복지제도만이 소득재분배의 효과를 극대화할 수 있다는 것이다. 또한 자립할 수 있는 사람들에게 정부가 혜택을 주는 것은 경제적으로 비효율적인 낭비일 뿐만 아니라, 도덕적 해이(moral hazard)까지 야기할 수 있다고 본다. 이러한 차원에서 선택주의는 잔여적 복지와 흡사한 관점을 가지고 있다.

(3) 포괄주의와 선택주의간의 논쟁

포괄주의와 선택주의간의 논쟁은 현대적 사회복지가 시작된 이래로 끊이지 않고 반복되고 있으며, 시대적 상황에 따라 우열이 판단될 뿐이다. 세계적으로 경제적 성장이 지속되고, 진보주의가 우세하던 세계대전 이후의 상황에서는 포괄주의가 더 많은 관심의 대상이 되었다면, 1970년대 오일파동 이후 신자유주의가 다시 득세하게 된 현재는 선택주의가 새롭게 관심의 대상이 되고 있다.

포괄주의자들은 포괄주의에 비롯된 사회복지프로그램들에 대해서 다음과 같은 장점들을 주장한다.

첫째는 포괄주의에 기초한 사회복지프로그램들은 시민으로서의 권리에 비롯한 자격에 의해 혜택을 받기 때문에, 수혜자들의 수치심이 없으며, 자산조사와 같은 고통스러운 과정을 거치지 않아도 된다.

둘째, 사회복지프로그램들이 빈곤층만을 대상으로 하는 것이 아니라 사회의 모든 구성원들이 대상이 되기 때문에 사회통합에 도움이 된다. 경제적 능력에만 기초한 선택주의적 사회복지프로그램은 사회를 계층화시키고 분리시킨다.

셋째, 사회의 모든 계층이 대상이 되기 때문에, 포괄주의에 기초한 사회복지프로그램들은 정치적으로도 지지를 받는다. 따라서 사회경제적 상황이 변화한다고 하더라도, 포괄주의에 기초한 사회복지프로그램은 안정적으로 운영될 수 있다.

넷째, 사회복지프로그램들은 자산조사에 기초한 선택주의적 복지프로그램들에 비해 효율적이다. 선택주의적 복지프로그램들은 수혜자를 결정하기 위해서, 그리고 수혜자가 된 다음에도 수시로 자격이 있는지를 조사하여야 한다. 도덕적 해이에 의해 소득이나 자산을 숨기거나, 일을 할 능력과 기회가 있음에도 불구하고 회피하고 있는지를 수시로 감시하기 위해서는 많은 비용이 소요된다.

다섯째, 포괄주의적 사회복지프로그램들은 형평성 차원에서도 선택적 프로그램들보다 더 효과적이다. 만일 동등한 조건에 있는 두 사람이 평생을 동일한 정기적 소득을 가지고 있다고 가정한다. 이 경우 한 사람은 매년 일정소득을 저축해서, 정년퇴직 후에도 국가나 사회의 도움이 필요하지 않은 반면, 다른 한 사람은 전혀 저축을 하지 않아서 정년퇴직 후 소득과 자산이 전혀 없는 관계로 국가의 도움을 받게 된다면, 저축을 해온 사람의 경우는 실질적으로 국가로부터 불평등한 대우를 받게 된다. 그러나 국민연금과 같은 포괄주의적 사회복지프로그램에 의한다면 이러한 불평등의 문제를 해결할 수 있다.

여섯 번째로 포괄주의적 사회복지프로그램들은 운영의 묘를 살리기만 하면 소득재분배에도 큰 효과가 있다고 한다. 즉 혜택의 크기를 소득에 역비례하도록 하거나, 일정 소득이상의 사람들에게는 복지혜택에 대한 누진적 과세를 한다면 , 포괄적 사회복지프로그램들은 선택적 프로그램들 못지 않은 재분배 효과를 가지게 된다.

이러한 포괄주의자들에 대한 주장에 대해 선택주의자들은 우선 포괄주의 복지프로그램들의 막대한 비용에 대해 비판을 한다. 운영의 효율성에 있어서 선택주의 복지프로그램이 조금 더 비효율적일 수는 있지만, 대상을 대폭 축소함으로서 실질적으로 훨씬 더 비용-효과적이라는 것이다. 즉 수혜자 1인당 운영비용은 선택주의 프로그램들이 높게 나타나지만, 빈곤율을 높게 잡아서 20%라고 해도 전체 국민을 대상으로 하는 포괄주의 프로그램보다는 절대 액수가 훨씬 낮다는 것이다. 게다가 포괄주의 프로그램을 위해서는 준조세를 통해 막대한 기금을 확보해야 하는데, 그 직접 비용뿐만 아니라 생산적 투자에 사용될 수 있는 재정들이 소비적 복지프로그램을 위해 사용된다는 차원에서의 간접비용도 무시할 수 없다고 주장한다.

선택주의자들의 두 번째 비판은 포괄주의자들이 장점으로 내세우는 포괄주의 복지프로그램의 지지도에 대한 것이다. 포괄주의 복지프로그램이 중산층과 상류층까지 포함하기 때문에 지지도가 높기는 하지만, 복지혜택을 필요로 하지 않는 계층의 사람들을 포함하는 것에 대한 실익이 많지 않다는 주장이다. 또한 정치인들이 선거에 이기기 위해 필요하지 않은 복지프로그램들을 중산층을 위해 무분별하게 제안하고 실천함으로 인해 사회경제적 비용을 높이기도 한다고 주장한다. 이러한 주장의 대표적인 예로 영국의 “복지병”을 든다.

) 영국은 1960년대부터 정치적인 차원에서 무분별하게 복지프로그램을 수적으로나 규모면에서 확대함으로 인해 1979년 IMF 통제하에 들어가는 치욕을 맞이하게 되는 주요한 원인이 되었다는 것이다. 영국의 이러한 경험은 1970년대 말부터 90년대 초까지 유행하였던 “복지국가의 위기”에 대한 논의에 시발점이 되었다.

선택주의자들의 세 번째 비판은 포괄주의 사회복지프로그램의 소득재분배의 한계성이다. 포괄주의자들이 주장하는 바와 같이 소득재분배의 효과가 있도록 프로그램을 만드는 것은 중산층이나 상류층으로부터 외면받게 된다는 것이다. 또한 소득을 파악하는데 들어가는 비용도 높아 포괄주의자들이 주장하는 효율성에 위배될 수도 있다.

선택주의자들의 네 번째 비판은 포괄주의 복지프로그램은 민간부문에서 제공할 수 있는 복지프로그램들을 제한한다는 것이다. 영리거나 비영리거나, 민간부문도 사회복지프로그램을 제공할 수 있는데, 국가에서 포괄주의 복지프로그램을 운영함으로 인해 민간부문의 복지참여를 제한하게 되거나, 질 높은 민간부문의 프로그램을 이용하고자 하는 중□상류층 시민들에게 비용을 이중 부담하게 한다는 것이다. 영국의 의료보험이 대표적인 예가 되고 있다.

) 영국의 의료보장제도는 대부분의 의사들이 국립병원에서 일하도록 하여 왔다. 이에 따라 공무원으로서 보수가 그다지 높지 않은 의사들은 질 높은 의료서비스를 제공하고자 하는 인센티브가 낮아지게 되었다. 최근 이런 문제를 해결하기 위해 민간차원의 의료제공의 비율을 높이는 혁신이 이루어지고 있다.

이와 같은 선택주의자와 포괄주의자들의 논쟁은 아직 지속되고 있으며, 어느 한 편도 현실적인 차원에서 우세한 것으로 증명되지 못하고 있다. 포괄주의 복지프로그램이나 선택주의 복지프로그램이나 장□단점을 지니고 있으며, 따라서 양쪽 가치관의 장점을 다 포함할 수 있는 복지프로그램이 연구되고 있다. 負의 조세(negative income tax)에 기초한 다양한 복지프로그램들이 제안되고 있으나, 아직 뚜렷이 성공적인 프로그램으로 증명된 것은 없고 미국의 EITC(Earned Income Tax Credit)가 현재 가장 주목되고 있다.

) 負의 조세는 Milton Friedman에 의해 제창된 것으로, 가장 포괄적인 복지프로그램이면서 빈곤층을 대상으로 하고 있다. 즉 소득이 어느 이상 된 가구에는 세금을 부과하지만, 그 이하인 가구에 대해서는 국가가 오히려 소득을 보충해 준다는 것이다. 그러나 잘못 운영되다가는 도덕적 해이를 야기할 수 있기 때문에 이러한 원리를 이용한 다양한 제도들이 제안되고 실험되고 있다. EITC와 같은 경우는 빈곤층이 아닌 일을 하고 있는 근로자들을 대상으로 하고 있는데, 국가가 소득을 보충해주는 한계를 정하고 그 한계에 이르기까지는 일을 열심히 할수록 혜택을 더 주도록 설계되어 있다.

3) 기타 사회복지정책 접근법

(1) 정부주도형(public) 사회복지와 민간주도형(private) 사회복지

1601년 영국의 구빈법에서부터 국가가 사회복지에 직접 개입하기 시작하였으나, 국가가 사회복지서비스 전달체계의 중심이 된 것은 역사가 그다지 길지 않다. 사회복지가 정책의 주요 관심사가 된 것은 19세기말부터 시작된 “빈곤의 사회적 책임”에 대한 발견, 사회복지가 단순히 빈곤층의 구제뿐이 아니라 다른 사회경제적 환경에 큰 영향을 준다는 사실에 대한 발견, 이에 따른 진보주의적 이념의 득세 등의 복합적 요인에 의한 것이다. 빈곤이 개인적인 책임보다 사회경제적 환경에 의한 것임이 밝혀짐에 따라 국가가 일정부분 사회복지에 관여하지 않을 수 없게 되었을 뿐 아니라, 시장경제에 대한 방치가 궁극적으로 대공황까지 야기함에 따라 진보주의적 이념이 정책형성에 주도권을 잡게 되었고 정부주도적 사회복지제도가 활성화되면서 복지국가가 탄생하게 되었다.

그러나 사회복지서비스에 국가가 중심이 되는 것에 대한 반대주장은 이보다 더 오랜 역사를 가지고 있다. 시장경제를 신봉하는 자유주의(market liberalism)는 20세기 중반에 잠시 “시장실패”에 의해 진보주의에 주도권을 내주기는 하였지만, 1970년대의 오일파동에 의한 경제불황을 계기로 “정부실패”를 내세운 “신자유주의”라는 이름으로 다시 주도권을 찾게 되었다. 시장주의를 내세운 신보수주의자와 신자유주의자는 1970년대 중반 이후의 세계적인 경제불황의 근본적 문제를 국가주도적 사회복지에 책임을 지우면서 민간주도형 사회복지로의 회귀를 주장하고 있다.

신우익(New Right)으로 대표되는 이들의 주장은 국가는 시장에 참여할 수 없는 불구자나 노인들을 중심으로 사회복지제도를 운영하여야 하며, 이들에 대한 도움도 가능하면 민간의 자선단체에 의해 이루어지는 것이 바람직하다는 것이다(Friedman, ????). 현재 빈곤층을 구제하기에 충분한 민간복지가 준비되어있지 않은 것은 국가가 사회복지서비스를 제공한다는 명목으로 세금을 부과하기 때문에, 민간부문에서 자선에 대한 관심을 가지지 못한다는 것이다. 따라서 국가가 사회복지제도를 축소한다면 자연적으로 자선의 풍토가 자리잡을 수 있다는 것이다.

신우익들은 사회보험과 같은 제도 역시 영리를 추구하는 보험회사나 비영리의 조합들도 참여할 수 있게 하여 개인들의 선택권을 높이는 것을 주장한다. 시장경제의 원리를 사회복지에 도입함으로 인해 관료적 비효율이 문제가 되고 있는 국가주도의 사회복지제도를 개혁하고자 하는 것이다.

사회복지정책의 접근법에 있어서 국가 대 민간중심의 양분된 논리는 끊임없이 전개될 가능성이 높다. 어느 한 편의 주장이 논리적으로 합당한가 보다는 사회경제적 환경에 의해 대중의 지지도가 계속 바뀌고 있기 때문이다. 현재 이러한 논의에 대해 진보적 입장에서는 혼합경제(mixed economy)에 입각한 절충방안을 추구하고 있다. 미국이나 영국의 경우 진보정당이 정권을 잡은 상황에서도 민간부문의 사회복지참여의 기회를 높이면서, 전통적 복지국가에 대한 개혁을 해온 것이 대표적 사례라 하겠다.

(2) 중앙정부와 지방정부

공적인 사회복지전달체계에 있어서 어느 단계의 정부가 중심이 되는 것이 가장 적합한가에 대한 논의는 다른 접근법에 대한 논의보다는 단순하고 현실적이다. Friedman과 같은 학자는 지방정부가 모든 정책의 중심이 되는 것을 주장한다. 지방정부가 정책에 책임을 진다면, 각 개인들은 자신이 선호하는 정책을 내세우는 지역에 가서 거주할 것이기 때문에 지방정부가 경쟁이 형성되고 시장경제와 같은 효율성이 달성될 수 있다는 것이다. 그러나 이러한 논의는 다분히 미국과 같은 연방국가에 해당된다고 하겠다. 미국의 경우는 각 州가 연방정부보다 주권의식이 강하며, 준 국가적 성격을 지닌다. 또한 다른 나라들에 비해 연방국가의 지방정부는 상대적으로 재정력이 강하다고 볼 수 있다.

그러나 대부분의 국가들은 지방정부의 재정력이 약하며, 지역간 경쟁이 되는 정책결정을 내리기가 쉽지 않다. 특히 사회복지정책에 있어서는 지방정부에 일임할 경우 사회경제적 약자에게 가장 불리한 결과가 나타나게 된다. 사회복지정책이 관대한 지방정부에 빈곤층이 몰리게 되며, 해당 지방정부는 관대한 사회복지정책을 유지하기 위해 세율을 높이게 되고 결국 중산층 이상은 다른 지역으로 이주하지 않을 수 없게 된다. 연방국가보다 지역간 이주비용도 낮기 때문에, 관대한 사회복지정책에 의한 역효과는 짧은 시간에 나타나게 되며 결국 각 지방자치단체는 경쟁적으로 사회복지정책의 혜택을 낮추지 않을 수 없다.

따라서 사회복지정책에 있어서 중앙정부와 지방정부의 관계는 어느 단계의 정부가 주도권을 차지하느냐에 대한 논의보다는 중앙정부가 사회복지의 책임을 지지만, 각 지역의 사회복지수요에 대해 어떻게 대처하는가에 대한 논의가 더 활성화되어야 할 것이다.

(3) 현금, 또는 서비스나 상품

사회복지서비스의 혜택을 현금으로 주는 것이 바람직한지 또는 서비스나 상품을 제공하는 것이 바람직한지에 대한 논의 역시 끝이 보이지 않는 논쟁이라고 하겠다. 이 논의의 대상이 되는 사회복지프로그램은 주로 빈곤층을 대상으로 하는 공적부조에 해당이 된다. 시장경제의 신봉자들은 공적부조에 있어서 빈곤층에 현금으로 지급할 것을 주장한다. 현금으로 지급하는 접근법의 장점은 다음과 같다.

첫째는 빈곤층 역시 소비에 있어서 선택의 자유를 통해 효용이 극대화되어야 한다는 것이다. 국가에서 상품을 일괄적으로 구입하여 지급할 경우 빈곤층에 있는 개개인들의 다양한 선호를 반영할 수 없다는 것이다.

둘째는 사회복지정책의 집행에 있어서도 현금을 지급하는 것이 효율적이다. 상품이나 서비스는 내부적 전문가와 외부적 제 3 자와의 계약이 필요하게 된다. 이에 따라 더 많은 인력이 필요하게 되며, 외부와의 계약과정에 있어서도 로비 등의 불필요한 사회비용이 소비된다. 또한 특정 상품과의 계약이 이루어질 경우 시장경제의 균형에도 바람직하지 않은 영향을 줄 수 있다.

이러한 현금주의자들에 반해서 공적부조의 지급방법으로 서비스나 상품을 선호하는 학자나 전문가들은 도덕적인 차원과 정책의 비용-효율성보다는 효과성에 더 큰 관심을 갖는다. 이들의 주장에 의하면 우선 빈곤층은 중산층에 비해 상품이나 서비스에 대한 정보가 적다는 것이다. 따라서 어떤 제품이 질에 비해 가격이 저렴한 것인지, 어떤 식품이 상대적으로 더 큰 영양을 지니고 있는지에 대한 정보가 부족하게 된다. 따라서 현금으로 지급될 경우 정부에서 상품이나 서비스를 직접 제공하는 것에 비해 오히려 효용성이 떨어질 수 있다.

또한 공적부조의 대상이 개인이 아니라 가구이고, 가장이 대표로 혜택을 지급받기 때문에 가구의 가장의 도덕성에 따라 가구원들의 혜택수준이 정해진다. 따라서 가장이 개인적 이익을 위해서만 현금을 사용할 경우, 특히 음주, 흡연 등에 필요이상으로 소비할 경우 가구원들의 복지수준이 결정되는 문제가 있다. 이러한 두가지 이유가 상품이나 서비스가 현급지급보다 우수한 지급방법이 될 수 있다는 것이다.

이에 대해 현금주의자들은 상품의 경우 지하시장을 통해서 밀매될 수 있고, 가구의 가장이 이와 같은 방법으로 상품을 싼 가격에 팔아서 개인적 용도로 사용한다면, 현금으로 직접 지급하는 것보다 오히려 효용성이 적을 수 있다고 반박한다.

하지만 개개인의 성격이 다르기 때문에, 어느 접근법이 더 적합한지에 대한 객관적이고 실증적인 결과는 나오지 않고 있다. 최근에는 양쪽의 주장을 복합적으로 반영한 voucher라는 제도가 미국에서 시행되고 있다. 주로 주택이나 교육정책에 사용되고 있는데, 교육비나 거주지를 정부에서 제공하기 보다 그에 해당하는 액수의 voucher를 지급하는 것이다. voucher는 직접 서비스를 받기 위해서 본인만 사용할 수 있기 때문에 밀매가 이루어지지 않는다. 또한 상품이나 서비스의 선택에 있어서도 좀 더 큰 자유를 누릴 수 있다. 정부에서 직접 지급하는 상품이나 서비스보다 질적인 면에서 더 높은 상품이나 서비스를 제공받기 위해서 voucher에 자신들의 가처분소득을 보탤 수 있다. 아직 시험단계에 있는 voucher 제도가 정착될 경우 공적부조 지급방법에 대한 접근법의 논쟁은 상당 부분 해결될 수 있다.

) 예를 들어 정부가 공립학교에 예산을 주는 대신, 공립학교의 학부모들에게 $2,000씩을 지급한다면, 학부모들 중 $3,000 정도의 사립학교를 보내고 싶지만, 교육에 쓸 수 있는 여유자금이 $1,000밖에 없어서 공립학교를 보내던 부모들이 자신들이 원하는 사립학교에서 자녀들이 공부할 수 있게 선택할 수 있다. 이 경우 공립학교들도 가능한 학생들을 빼앗기지 않기 위해 스스로 질을 높이지 않을 수 없게 되는 시장효과도 있다.

3. 사회복지정책의 주요 개념

사회복지정책에 있어서 주요 개념들에 대한 정의는 매우 중요하다. 사회복지정책은 사회의 변화에 따라 그 폭과 개념이 변화되어 왔다. 따라서 어떤 개념들은 학자나 전문가들에 의해 서로 구분없이 사용하기도 한다. 그러나 원칙적인 개념정의가 없이는 학문의 발전이 없고, 전문가들간의 의사소통에 있어서도 혼란이 있을 수 있기 때문에 가장 일반적인 정의를 이 책의 서론에서 정하는 것이 바람직하다.

1) 사회복지와 사회사업

(1) 사회복지란 무엇인가?

사회복지정책은 사회복지에 대한 정책이며, 따라서 사회복지에 대한 정의와 범위가 우선 정해져야 한다. 사회과학의 모든 개념들이 시대에 따라 새롭게 조명이 되면서 그 내용이 확장되고 복합화 되듯이 사회복지의 개념도 초기의 개념에 비해 크게 확장되어 왔으며, 복합화되었다.

) 학제간 연구의 발전은 이런 현상을 단적으로 보여주고 있는 것이다. Becker와 같은 노벨경제학상을 받은 학자의 주요 관심사는 사회학이나 심리학의 관심의 대상인 남녀간의 만남, 결혼, 자녀의 양육 등을 경제학적 논리로 설명하는 것이다.

사회복지를 어의적으로만 따지면, “사회의 삶의 질(well-being)의 수준”을 의미한다. 즉 총체적 의미의 사회적 후생(welfare)을 말한다. 그러나 이런 어의적 의미만으로는 이 책에서 설명하고자 하는 사회복지정책에 연관시키기가 매우 어려워진다. 총체적 의미의 사회적 후생은 인간의 삶에 있어서 어느 한 부분으로 한정시키기 어렵기 때문이다. 예를 들어 국방이 허술하면 사람들은 불안감을 느끼기 시작하며 사회적 후생이 저하된다. 그렇다고 해서 국방을 사회복지정책의 한 분야로 포함시킬 수는 없는 것이다.

경제학에서는 개인적인 후생(welfare)의 합을 사회복지(social welfare)로 나타낸다. 경제학에서 말하는 개인적 후생의 많은 부분이 사회복지정책에서의 복지개념과 중복되기는 하지만, 그렇다고 해서 일치되기에는 많은 거리감이 있다. 국가에서 세율을 낮추면 대부분 사회에서 세금을 내는 사람들이 못내는 사람들보다 많기 때문에, 개인적 만족감의 합이 높아질 수 있다. 그러나 이 과정에서 개인적 후생(만족감)이 높아지는 비율은 소득에 비례한다. 반면에 사회복지정책의 결과는 소득의 재분배를 목표로 한다.

) 경제학에서 사용하는 후생경제학(welfare economics)를 사회복지를 위한 경제학으로 착각하는 사람들이 많다. 하지만 후생경제학은 미시경제학의 방법론을 좀 더 규범적인 차원에서 연구하여 정책에 반영하기 위한 변형에 지나지 않는다. 따라서 후생경제학에서의 복리(welfare)의 개념은 미시경제학의 효용(utility)의 다른 표현으로 보면 된다. 즉 개개인의 효용이나 복리의 산술적 합을 가장 크게 하기 위한 이론적 접근으로 이해하면 된다.

그렇다면 사회복지정책에서 사용하는 사회복지의 개념은 무엇인가? 사회복지를 가장 좁게 해석한다면, 앞에서 설명한 잔여적 복지 차원이 될 것이다. 그러나 현대에 와서 더 이상 사회복지를 그렇게 좁게 이해하는 경우는 거의 없다. 근대적인 잔여적 사회복지의 범위가 확장되면서, 현대의 사회복지정책에서 사회복지라는 말은 넓은 의미의 “사회복지체제(social welfare system)”를 의미하게 된다. 사회복지체제는 사회경제적 삶의 질을 제고시키기 위한 사회적 가치관, 제도, 법규, 각종 사회조직 및 구조, 사회복지프로그램들로 구성되어 있다. 미국 사회복지사협회(The National Association of Social Workers)는 구체적 행위의 차원에서 다음과 같이 사회복지를 정의내리고 있다(Pumphrey, 1971).

“사회복지는 개인, 단체, 지역사회 등의 삶의 질을 높이거나, 인식된 사회문제들을 예방하고, 약화시키고, 해결하기 위한 정부나 자발적 민간단체의 조직화된 행위들(organized activities)을 의미한다.”

이와 같은 넓은 의미의 사회복지는 사회문제를 해결하고, 삶의 질을 높이기 위한 모든 집합적 개입행위(collective intervention)를 의미하게 되는 문제가 있다. 경찰의 범죄예방이나 해결과 같은 사회문제에 대한 개입은 절대로 사회복지의 범위에 포함될 수 없다. 그렇다고 해서 경찰이나 검찰의 행위는 모두 사회복지의 범위에서 벗어나는 것은 아니다. 한국의 경우는 아직 조직화된 사회복지적 개입이 이루어지지 않고 있지만, 서구의 복지국가에서는 가정폭력의 경우 사회복지전문가와 경찰이 같이 개입하게 된다. 여기서 경찰은 폭력행위를 물리적으로 금지시키고, 범죄행위의 구성여부를 결정하게 되며, 사회복지전문가는 가정폭력에 의해 야기된 아동문제와 여성문제에 대해 법적□심리적 문제해결을 추구한다. 따라서 경찰이나 검찰의 행위도 일부 사회복지의 범위에 포함될 수 있다. 경제적 정책에 있어서도 조세가 소득분배적 역할을 하지만, 전적으로 사회복지의 영역이라고 보기는 어려우며, 경제정책으로 보는 것이 더 타당할 것이다.

) 개입이란 사회문제를 해결하기 위한 제 3 자적 행위를 의미한다. 대부분의 정부의 정책은 문제를 해결하기 위한 것이고, 이러한 정부의 정책행위는 문제에 대한 개입행위라 할 수 있다. 마찬가지로, 비영리단체들의 행위들로 대부분 목표로 하는 사회문제의 해결을 위한 행위로 개입행위에 해당된다.

) 스웨덴과 같은 조합주의적 국가에서는 무역이나 조세와 같은 정책에 있어서도 근로자에게 미치는 영향을 크게 고려하는 차원에서 사회복지의 일부로 보기도 한다.

따라서 최근의 사회복지관련 저서들은 사회복지가 무엇이라고 정의하기보다는, 완전히 다른 특정분야에 속하는 부분들을 가려내는 것이 더욱 바람직하다고 보기도 한다. 따라서 여기서 정의된 넓은 의미의 사회복지개념을 바탕으로 시대적 상황에 따라 사회복지의 범위를 정해야 할 것이다.

) 현재의 유치원은 원래 저소득층의 보호받지 못하는 아이들을 낮시간에 돌보기 위한 사회복지제도의 한 부분이었지만, 현재는 사회복지보다는 공식적 교육의 한 부분으로 이해되고 있다. 반면에 국민연금과 같은 제도는 처음에 도입될 당시는 사회복지보다는 경제정책의 하나로 이해되었다. 그러나 이제는 노인복지의 가장 중요한 부분이 되고 있다.

(2) 사회복지와 사회사업과의 관계

사회복지와 가장 혼돈을 일으키는 개념이 바로 사회사업(social work)이다. 국내외 대학에서도 같은 사회복지에 관련된 학문을 가르치면서도 “사회복지학과(School or Department of Social Welfare)”나 “사회사업학과(School or Department of Social Work) 등으로 달리 명칭을 하고 있다.

사실 사회복지와 사회사업은 매우 밀접한 관계에 있다. 사회복지가 제도(institution)와 체제(system)에 관련된 것이라면, 사회사업은 이러한 제도와 체제를 실천하는 전문적 직업(professional occupation)을 의미한다. 따라서 사회복지는 사회사업보다는 넓은 의미로 이해된다. 결국 사회복지와 사회사업의 관계는 “보건의료와 의학이나 간호학의 관계”와 비슷하다고 하겠다. 사회복지에는 앞의 예에서 보았듯이, 경찰, 경제 등과 같이 사회복지만을 목적으로 하지 않는 전문성이 포함된다. 마찬가지로 보건의료에는 보험전문가, 행정전문가 등과 같이 실질적으로 의술을 시행하지 않는 전문성이 포함된다.

) 이에 따라 국내외에서 많은 대학들이 원래 사회사업학과였던 것을 사회복지학과로 이름을 바꾸는 경우가 많다.

사회사업은 사회복지체제안의 각 하부체제와 요소들간의 관계에 초점을 둔다. 개인과 그룹, 개인과 사회, 그룹과 사회, 환경적 요인과 사회복지체제 등의 관계에서 발생할 수 있는 문제를 해결하는데 초점을 둔다. 예를 들면, 개인의 사회적응문제, 한 가족 내에서 가족폭력과 같은 개인들간의 문제, 지역사회에서의 노인□아동□여성문제, 공적부조나 사회보험과 같은 사회복제제도의 집행에 있어서 각 하부체제와 환경과의 관계 등에 대해 사회사업은 전문성을 강조한다. 이러한 전문성을 실천하는 과정에서 사회복지에 관련된 다른 전문분야(경찰, 경제전문가, 보험전문가, 의료전문가 등)와 협력관계를 유지한다. 따라서 사회사업은 사회복지체제에 있어서 가장 중심적인 하부체제라고 할 수 있다.

(3) 사회복지서비스, 사회복지행정, 복지행정, 사회행정

사회복지서비스(social welfare service 또는 social service)는 가장 쉽게 표현해서 공적□사적 사회복지기관이 제공하는 서비스행위를 의미한다. 그러나 그 범위는 사회복지에 대한 개념만큼이나 모호할 수 있다. 사회복지서비스의 범위를 가장 광범위하게 표현하면, 사회복제체제에서 제공하는 모든 서비스를 의미할 수 있다. 따라서 종종 사회복지서비스는 사회복지를 대표하는 말이 되기도 한다.

그러나 사회복지, 사회사업 등과 비교하여 상대적으로 표현될 때는 좁은 의미의 대인적 서비스(personal service)를 의미하는 경우가 많다. 대인적 서비스는 주로 서비스의 대상이 구체적으로 명확히 분류된 노인복지, 여성복지, 청소년복지 등과 같은 사회복지서비스를 의미한다. 대인적 서비스는 노인복지의 연금제도 등과 같은 거시적 차원의 서비스보다는 독거노인의 삶의 질 개선, 가정폭력의 대상이 된 여성이나 청소년에 대한 정신치료 등과 같은 미시적 차원의 서비스를 의미한다. 따라서 사회복지서비스라는 용어는 사용에 있어서 주의깊은 개념화가 필요하며, 문헌조사에 있어서도 저자의 의도에 따라 이해하여야 한다.

사회복지행정(social welfare administration)은 “행정”이란 단어로 인해 한국에서 종종 공적인 복지제도를 의미하는 것으로 오인되고 있다. 그러나 사회복지행정은 “기관행정”으로 이해되어야 한다. 사회복지기관을 효율적으로 조직하고 운영하기 위한 인력관리, 예산제도, 프로그램 평가 등을 의미한다. 최근에는 사회복지행정이란 용어보다는 “비영리기관관리(non-profit management)”라는 용어를 많이 사용한다. 사회복지기관들 대부분이 비영리기관이며, 최근에 비영리기관(non-profit organization: NPO)에 대한 관심이 높아졌기 때문이다.

복지행정은 한국에서 행정학과에서 사회복지를 가르치기 위한 분야로 이해될 수 있다. 행정학이 독립된 학문으로 강한 위치에 있는 한국적 상황에서 개발된 분야라고 하겠다. 그러나 실질적으로 사회복지정책과 구분되기 어렵다고 하겠다. 복지를 담당하는 정부기관의 인력관리, 예산관리 등을 독립적으로 구분하여 연구한다는 것 자체가 한계가 있기 때문에, 사회복지정책으로 통합하여 개념화하는 것이 옳다고 하겠다.

사회행정(social administration)이란 용어는 영국의 근대적 사회복지발전의 초기단계에서 공적사회복지의 관리를 의미할 때 사용되는 용어이며, “무엇을(what) 할 것인가?”와 “어떻게(how) 할 것인가?”에 초점을 둔다(Alcock, 1996). 페이비안주의(Fabianism)의 사회복지를 의미하기도 하는데, 사회복지정책을 좁은 관점과 가정에서 다루고 있다는 비판을 받는다. 즉 사회복지정책에 있어서 종합적인 차원의 “왜(why)”라는 관점과 “선택(whether): 가능한가?와 집행해야 하는가?” 등에 대한 관점이 생략되어 있는 것이다. 따라서 영국 사회복지발전단계에서 진보적 이념이 지배하던 시기에, 사회복지의 무조건적 확장이 기정사실로 인정되던 시대적 개념이라고 할 수 있다. 최근에도 이 용어가 전혀 사용되지 않는 것은 아니지만, 사용되더라도 초기의 개념과는 다른 의미로 사용되며 사회복지정책과 같은 뜻으로 사용되기도 한다.

2) 사회복지정책의 개념

앞에서 사회복지정책의 의의와 관련된 용어들의 개념을 공부하였다. 그렇다면 이제 사회복지정책이 무엇인가에 대한 윤곽이 상당부분 명확히 되었다고 볼 수 있다. 사회복지정책이란 사회복지체제에서의 문제와 이슈들을 해결하기 위한 일련의 정책과정이라고 정의할 수 있다. 사회복지체제에 대해서는 이미 설명이 되었으며, 정책이란 문제해결의 과정을 의미한다. 따라서 사회복지정책은 위와 같이 개념화될 수 있는 것이다.

사회복지정책을 연구하는 관점은 다음과 같이 세가지로 볼 수 있다(Gilbert & Terrell, 1998).

첫째는 기관적 관점(institutional perspective)이다. 즉 사회복지의 욕구해결을 책임지는 기관들을 분석하는 관점으로, 가족, 종교, 직장, 시장, 상호부조, 정부 등의 6개 기관들이 있다. 사회복지정책은 각 기관들이 개인이나 그룹들의 사회복지 욕구를 충족시키는데 문제나, 각 기관들간의 관계적 문제를 해결하는 조직화된 의사결정과정과 행위라고 보는 것이다.

둘째, 분석적 관점(analytic perspective)으로, 사회복지정책을 “과정”, “산출”, 및 “성과”의 세 가지로 구분하여 분석한다. 사회복지정책과정에서 영향을 주는 각종 요인들에 대한 분석, 사회복지정책과정의 결과로서의 제도, 기관이나 프로그램에 대한 분석, 이러한 정책결과의 집행이 성공적이었는지에 대한 분석 등을 포함한다.

셋째, 정치적 관점(political perspective)으로, 사회복지정책에 영향을 주는 이념, 이익집단의 행동, 사회문제를 보는 가치관 등에 대한 분석이 이루어진다.

한 권의 교과서에서 사회복지정책의 모든 내용이 다루어질 수는 없다. 사회복지정책의 입문서로서 이 책에서는 각 관점의 일부만 다룰 것이다. 기관적 관점으로는 사회복지전달체계에서 주요 기관들인 중앙정부, 지방정부 및 민간 비영리기관간의 관계가 다루어질 것이다. 또한 분석적 관점에서는 사회복지정책과정에 대한 설명과 산출로의 각 사회복지프로그램들이 소개되고 분석될 것이다. 정치적 관점에서는 이념과 가치관에 대해 다루어진다.

참고문헌

조성한. (1995)

Alcock, (1996). Social Policy in Britain: Themes and Issues. London: Macmillan Press Ltd.

Bruce, Martha L., David T. Takeuchi, and Phillip J. Leaf. (1991). “Poverty and	Psychiatric Status: Longitudinal Evidence from the New Haven Epidemiological	Catchment Area Study,” Archives of General Psychiatry. 48(May). 470-476.

Colby, Ira C. (1889). Social Welfare Policy: Perspectives, Patterns, and Insights,	Chicago: The Dorsey Press.

Galbraith, John Kenneth. (1994). A Journey Through Economic Time. Boston:	Houghton Mifflin Co.

Gilbert, Neil and Terrell Paul. (1998). Dimensions of Social Welfare Policy. London:	Allyn and Bacon.

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Kahn, Alfred J.. (1962). “Therapy, Prevention and Developmental Provision: A Social	Work Strategy,”in CSWE ed. Public Health Concepts in Social Work	Education. New York: CSWE in Cooperation with the Public Health Service of	Department of Health, Education, and Welfare.

Perrucci, Carolyn C., Robert Perrucci, Cena B. Targ, and Harry R. Targ. (1988). Plant	Closing: International Contexts and Social Costs. New York: Aldine de Gruyter.

Pumphrey, Ralph. (1971). “Social Welfare History.”Robert Morris (ed). Encyclopedia	of Social work Vol. Ⅱ, New York: National Association of Social Workers.

Romanyshyn, John. (1971). Social Welfare: Charity to Justice. New York: Random	House.

Strayer, Joseph R, and Dana C. Munro. (1970). The Middle Ages, 395-1500. New York:	Appleton-Century-Crofts.