한국 사회복지조직들의 혁신을 위한 과제와 조건

김영종

경성대학교 사회복지학과 부교수

(yjkim@star.kyungsung.ac.kr)

1. 서론

한국의 사회복지조직들에는 혁신이 필요하다.  혁신이란, 낡은 사회체제나 조직, 방법 등을 고치거나 버려 아주 새롭게 한다는 뜻이다 (새우리말큰사전).  사회복지의 책임성 제고라는 시대적인 사명은, 사회복지조직들의 혁신적인 조직 변화를 통해 실현될 수 있다.  우리 사회 일반이 사회복지조직들에 보내는 신뢰는 아직 낮다.  사회복지 활동들에 민간이나 지역사회의 적극적인 참여가 이루어지지 않는 주된 이유도, 이것에서부터 비롯된다.  조직을 통해 이루어져야 할 제반 사회복지 활동들이, 사회복지조직들에 대한 우리 사회의 불신으로 인해 큰 제약을 받고 있다는 것은 중대한 문제가 아닐 수 없다.

90년대 후반 우리 사회의 화두는 한마디로 ‘혁신’이었다.  우리 사회는 정보통신 기술의 혁명, 산업 구조의 개편, 사회․정치적 이념 등에서 매우 급속한 변화를 겪고 있다.  기업 조직들에서는 ‘모든 것은 변화해야만 살아남는다’ 고 하며, 지식중심 경영, 전략적 제휴, 네트웍화, 인력의 유연성와 같은 혁신들에 도입하고 있다.  정부조직에서도 혁신의 필요성은 인정되는 것 같고, 민영화, 규제의 완화, 지방분권화, 정보화 및 개방화, 공무원 신분 변화 등이 시도되고 있다.  한때는 60, 70년대의 개발독재를 성공적으로 이끌었던 원동력이 되었으며, 지금은 그것이 21세기를 대비한 사회적 변혁에 있어서 걸림돌이 되고 있는, 통제와 중앙집중식의 엄격한 관료제적 조직구조가 시장경제의 중심에서부터 먼저 해체되어져 나오고 있는 것이다.

이 시대에는 개방적이며, 혁신적인 조직들이 요구된다.  이러한 시대적인 요청과는 거꾸로, 우리 사회복지조직들은 오히려 시대에 뒤떨어진 폐쇄적이고 경직된 조직 구조와 운영방식들을 고수하고 있는 것처럼 보인다.  오히려 80년대 이후 사회복지조직들의 급작스런 양적 팽창은, 질적 성장을 수반하지 못한채, 낙후된 사회복지조직의 문화들을 확대 재생산하는 결과를 초래해 왔었다.  그로 인해 이제까지 감추어지거나 묵인되어져 왔던 조직의 문제들이, 보다 쉽사리 일반 사회에 노출될 수 있게 되었다.  또한, 사회적 무관심으로 인해 이제까지는 사회문제로서 규정되지 않았으나, 개방과 인권을 강조하는 외부 사회의 변화된 이데올로기로 인해, 사회복지조직들의 기존 관행이나 행태들이 새삼 문제로서 조명되는 경향들도 나타나고 있는 중이다.

한국의 사회복지조직들에 대한 일반의 불신은 조직의 낙후성에서 비롯된다.  그러나 이것이, 낙후성의 근원과 해결책도 이들 조직에서 찾아야 한다는 것을 의미하는 것은 아니다.  시대에 뒤떨어진 폐쇄성이나 경직성 등으로 표현되는 조직의 문제들은, 조직을 통해 나타나므로, 조직 자체의 문제들인 것처럼 여겨지기가 쉽다.  그러나, 이것들은 단지 조직에서 현시화된(manifestified) 문제들일 따름이다.  현시화된 문제와 근원적인 문제들은 분리해서 보아야 한다.  무엇이 현시적인 문제들을 만들어 내는 근원적인 문제인지를 이해해야 하고, 이를 위해 한국 사회복지조직들의 행태와 환경에 대한 보다 깊이 있는 분석과 이해가 필요하다.

이러한 문제 의식에 입각해서, 본 연구에서는 한국의 사회복지조직들을 이해하기 위해 필요한 이론적인 틀을 논의하고, 그에 의해 조직들의 행태와 변화를 설명하며, 조직을 변화시키는데 필요한 조건들은 무엇인지를 제시하고자 한다.  본 연구의 의도는, 조직 변화에 필요한 구체적인 실행 조건이나 전략들을 제시하려는 것은 아니다.  다만, 한국 사회복지조직들의 변화의 필요성에 근거하여, 그에 따른 실천 방향과 조건들을 다루고자 한다.

2. 사회복지조직에 대한 이해와 변화의 관점들

사회복지조직들의 변화에 대한 논의를 위해서는, 먼저 이들 조직들을 이해하기 위한 이론적인 틀이 필요하고, 조직의 변화를 설명하기 위한 관점과 개념들을 추출해 내는 것이 필요하다.

1) 조직 이론

Morgan (1986)은, 우리는 일련의 선호된 사고방식이나 시각에 의해서 조직이나 세상을 이해하는 방법을 갖게 된다고 한다.  사회복지조직들의 행태를 설명하는데는 다양한 관점들이 존재한다.  합리이론, 인간관계론, 개연성이론, 정치경제이론, 맑스이론, 제도이론, 인구생태이론 등이 대표적인 것들이다.  모든 조직이론들은 환경과의 관계를 고려하여 ‘폐쇄체계’와 ‘개방체계’적 관점들로 구분할 수 있다 (Netting, Kettner, & McMurtry, 1993; Austin, 1995).  폐쇄체계적 조직 이론들은 환경과의 관련성을 떠나 조직내에서의 목적, 구조, 과정들에 초점을 두는데, 합리이론과 인간관계론이 대표적인 것들이다.  개방체계적 이론들은 조직을 이해하는데 있어서 조직을 둘러싼 환경적 요소들의 영향이 중요하다는 것을 강조하는 것으로, 개연성이론, 정치경제이론, 맑스이론, 제도이론, 인구생태이론 등이 여기에 속한다.  Hasenfeld (1992)는 환경과의 관련성 여부에다, 조직이 자신의 운명을 스스로 통제할 수 있는 지의 정도를 추가하여, 조직 이론들을 <표 1>과 같이 분류한다.

<표 1> 조직 이론들의 분류
	환경에 대한 관계
운명의 통제(력)	폐쇄적	개방적
의도적 (강함)	합리이론	개연성이론
적응적 (보통)	인간관계이론	협상질서이론, 정치경제이론
반응적 (약함)		맑스이론, 제도이론, 인구생태이론
참고: Hasenfeld, Y. 1992. 'Theoretical approaches to human service organizations' in Y. Hasenfeld(Ed.), Human Services as Complex Organizations, p. 25.

조직 현상들을 설명하는데 있어서 각각의 이론들은 나름대로의 적합한 영역들을 갖고 있다.  예를 들어, 인간관계이론은 효율성을 추구하기 위해 조직구성원의 참여와 대인적 관계 등을 설명하는데 적절하고, 개연성이론은 조직의 기술이 구조에 미치는 영향을 설명하는데 적절하다.  정치경제이론은 조직이 자원을 획득하려는 전략들이 조직의 서비스전달체계에 어떻게 영향을 주는지를 이해하는데 적합하고, 제도이론은 제도적 환경 요소들이 조직의 구조와 과정에 미치는 영향력들을 파악할 수 있게 한다.  DiMaggio (1988)와 Hasenfeld (1992)는, 환경적 요인들이 사회복지조직들에 미치는 중요성, 특히 합법성과 정치경제적 자원들을 획득하기 위한 조직들이 노력이 조직의 구조와 과정에 막대한 영향을 미친다는 점을 감안하여, 사회복지조직들을 설명하는데 있어서 정치경제이론과 제도이론을 결합한 형태가 가장 적절할 것이라고 본다.

정치경제이론(political economy theory): 조직과 환경간의 상호작용을 중시하며, 그러한 상호작용이 조직의 내부 역학 관계에 미치는 영향들에 초점을 둔다 (Wamsley & Zald, 1976).  조직은 서비스들을 생산하고 그로 인해 생존하는데, 이를 위해 두 가지 형태의 근본적인 자원들 - 정치적, 경제적 자원 - 이 필요하다.  정치적 자원이란, 합법성과 세력 등을 말하는 것이며, 경제적 자원은 생산에 필요한 자원들로서 돈이나, 클라이언트, 인력 등을 포함하는 것이다.  사회복지조직들은 이러한 자원들을 주로 업무환경과의 관계를 통해 획득하는데, 업무환경이란 조직의 활동에 대해 이해관계가 걸려있는 다른 조직이나 이해집단들을 가리키는 것이다 (Hall, 1977; Hasenfeld, 1983).  이러한 환경들이 조직의 서비스전달체계를 주조하는데 있어서 중대한 영향력을 발휘한다.  특정 클라이언트 집단에 대한 조직의 선호, 서비스의 우선순위 결정, 수요와 공급의 조절, 서비스의 종류와 강도 선택 등에 관한 조직의 행태에 외부의 정치경제적 환경 요소들에 대한 고려가 개입된다는 것이다.  한편, 조직내에서의 파워와 경제 관계들은, 서비스 기술이 어떻게 실행에 옮겨지고, 의사결정 권한들이 조직 단위들에서 어떻게 배분되는가를 결정한다고 본다.

제도이론(institutional theory): 정치경제학적 관점은 조직의 행태를 설명하는데 있어서, 가치와 이념들의 중요성을 간과하는 경향이 있다.  특히 가치와 이념들이 중요한 역할을 수행하는 휴먼서비스 조직들의 경우에는 문제가 된다.  제도적인 환경과, 조직의 구성원들에 의해 채택된 신념 체계들은 사회복지조직들의 행태를 설명하는 중요한 요인들이 되기 때문이다.  제도이론에서는, 사회복지조직을 위시한 휴먼서비스 조직들은, 기술적인 특성들보다는 제도적인 환경속에 존재하는 규범이나 규칙들에 의해서 조직의 성격들이 결정된다고 본다 (DiMaggio & Powell, 1983).  이러한 관점은 클라이언트의 특성과 이로 인한 서비스 과정상의 특징이 조직의 구조적 특성들을 결정한다는, 개연성이론과도 명백히 구분되는 것이다.  조직들이 내세우는 정책이나 프로그램들, 직위 구분 등에서 나타나는 조직 구조, 서비스 절차 등은, 조직의 외부 환경에 존재하는 관점들, 교육체계를 통해 정당화된 지식들, 사회적인 명성이나 법 등에 의해서 강제된다 (Meyer & Rowan, 1977).  조직들은 생존을 위해서 이러한 제도적 규칙들을 고수하게 되는데, 이러한 제도적 규칙들이 곧 합법성의 원천들이고 자원을 획득하기 위한 길이기 때문이라고 설명한다.  DiMaggio & Powell (1983)은 개별 독립된 조직들이 제도적 규칙을 받아들이는 과정이, a) 강요적(coercive) - 국가와 법적인 힘들을 통한 인가(accreditation)의 형태를 통해, b) 모방적(imitative) -  성공적인 조직들의 보기를 따르는 것을 통해, c) 규범적(normative) - 전문직의 규범들이 전파되는 것과 같은 과정 등을 통해 이루어진다고 한다.

제도적 관점은, 불명확한 기술들을 갖고 있는 조직들에서 왜 유사한 조직의 행태들이 나타나는 지를 특히 잘 설명해 준다.  사회복지조직들은, 명확한 기술보다는 도덕적인 가치에 의해 존립의 정당성이 부여되는 측면이 많으므로, 제도적 조직들의 정형으로 보아도 무방할 것이다.  사회복지조직들을 이해하는데 있어서 제도이론이 기여하는 또 다른 측면은, 산업(industry) 혹은 부문(sector)이라는 개념을 통해 조직들을 이해하는 것이다.  부문이란 ‘연관된 조직군 (공급자들, 재정지원자들, 규제자들, 등등)과 함께, 주어진 유형의 산물이나 서비스를 제공하는 사회내의 모든 조직’을 의미하는 것이다 (Scott & Meyer, 1983: 129).  산업이나 부문에 대한 개념을 통해서 조직을 이해하게 되면, 조직을 하나의 독립된 체계로서 보는 오류를 범하지 않고, 서비스 전달에 책임을 갖는 조직들의 네트웍의 체계를 통해 조직의 행태를 설명할 수 있게 한다는 장점이 있다.

한국의 사회복지조직들에 대한 드러난 특성들에 비추어서 볼 때, 이들 조직들은 제도이론와 정치경제이론의 결합에 의해서 가장 적절히 설명될 수 있을 것으로 생각된다.  특히 휴먼서비스 조직들의 특성, 즉 ‘환경에 의존적이며, 인간변화에 대한 불명확한 기술을 갖추고 있으며, 이념과 가치에 의존하는 특성’(Hasenfeld, 1992; 김영종, 1998), 을 갖고 있는  한국의 사회복지 서비스 조직들의 행태를 설명하는데는, 이러한 제도-정치경제 이론적 관점은 매우 유용할 것으로 생각된다.

조직의 변화에 대한 논의에 있어서, 이러한 이론적인 관점은 매우 중요한 사전 출발점을 제시한다.  비록 문제의 유형들이 조직들에서 표출되고 있으며, 조직 변화의 내용들도 조직 차원에서 이루어져야 할지라도, 그러한 변화들을 유발하는 주된 영향력들은 조직들의 외부에 존재하고 있다는 사실이다.  즉, 조직 변화에 대한 문제의 유형과 근원을 분리하게 만들고, 그로 인해 사회복지조직들을 변화시키기 위한 우리의 노력들이 어디에 집중되어져야 할 것인지를 제시하는 것이다.

2) 조직 변화의 관점들

조직의 변화에 관한 주제는 조직이론가들의 오랜 관심사가 되어 왔었다.  조직의 변화를 보는 관점들은 대개 다음과 같이 정리될 수 있다 (Nutley, 1997).  첫째, 조직 변화의 촉발 요인에 관한 것으로, 변화란 조직 내부에서 나타나는 자발적이고 계획적인 것인지, 아니면 조직 외부로부터 강요되어 결정되는 것인지에 대해 특히 많은 관심이 주어졌다.  둘째, 조직 변화의 방법에 관한 것으로, 변화의 내용들이 조직의 구조, 기술, 혹은 사람들 중에서 어디에 집중되어야 할 것인지에 대한 관심이다.  셋째, 변화의 과정에 대한 관심으로, 변화를 단선적 혹은 순환적 모델 등으로 설명하고자 하는 것이다.  이 외에도, 조직의 타성과 그로 인한 변화에 대한 저항, 그리고 그것을 극복하기 위한 리더십의 역할 등과 같은 것들도 중요한 관심사항들이 되어왔었다.

조직 변화의 내용에 들어가면, 어떤 경우에서든 조직의 변화는 세가지 측면, 조직 구성원, 조직 과정, 조직 구조를 통해서 이루어지는데 (Holloway & Brager, 1985), 이러한 변화들을 강도에 따라 분류하자면 다음과 같이 나타난다.  (1) 사람-중심 변화: 조직구성원들의 능력에 있어서의 결함으로 조직의 문제가 발생한다고 보며, 그로 인해 업무 능력을 증진시키기 위해 훈련이나 교육, 혹은 인력 교체라는 개입모드를 조직 변화를 위해 동원한다.  (2) 기술-과정 변화: 기관의 서비스와 관련한 변화로서, 조직의 과정적인 변화를 의미한다.  서비스를 전달하는 방법의 문제에 초점을 두고, 인테이크 절차를 변화한다든지, 케이스웍을 그룹웍 방식으로 전환한다든지, 단순수용위주에서 재활위주로, 재활교육에서 취업알선 전략 등으로의 서비스전략이나 절차들을 변화시키는 조직변화이다.  (3) 구조 변화: 조직 구조란 조직 구성원들을 연결하는 방법에 관한 것으로, 조직의 권한이나 책임들을 규정하는, 사전에 규정된 - 정형화나 혹은 비정형화된 상태의 - 관계나 규칙들을 말한다.  의사소통의 형태 변화, 새로운 역할이나 지위의 규정, 위계나 책임에 대한 재규정 등이 구조 변화에 포함되는 내용들이다.

이러한 측면들 중에서, 가장 심각한 수준의 조직 변화는 구조에 있어서의 변화가 될 것이다.  이것은 조직내의 권한과 위계질서를 재조정하는 것이므로, 구성원들의 능력을 바꾸거나 기술적인 과정들의 변화를 동시에 수반하게 될 가능성이 크기 때문이다.  흔히 사람-중심의 변화는 조직 변화의 외부 압력에 대해 조직의 실세들이 흔히 채택하는 전략으로, 조직의 근간은 흔들지 않는 상태에서 구성원들의 능력의 문제에 초점을 두므로 일종의 '피해자비난(blame-the-victim)' 식 접근으로 사용될 가능성이 크다.

모든 공식 조직들에서 변화와 안정 사이의 갈등은 언제나 존재한다 (Hasenfeld & English, 1974).  조직은 안정을 지향하려는 내부 타성을 갖고 있지만, 한편으로는 변화된 외부환경들 속에서 조직의 활동과 생존을 위해 변화하지 않을 수 없다.  사회복지조직들의 경우에도 마찬가지이다.  특히 사회복지조직들은 외부 환경에 고도로 의존하는 특성을 갖고 있으므로, 조직 변화의 주요 동인들은 이들 외부 환경에서의 정치경제적 요소들에 의해 결정되는 경향이 있다 (Zald, 1970).  일반 사회의 정치적 정서, 입법 및 행정 정책, 자금지원 방식, 클라이언트의 특성과 욕구, 서비스 기술 등이 조직에 영향을 미치는 외부 환경 요소들이며 (Hasenfeld, 1983), 이들 요소들에서의 변화는 곧 사회복지조직들에 대한 변화의 압력들로 작용하게 된다.  그 중에서도, 특히 입법 및 행정부의 정책 변화에 의해서 가장 많은 영향을 받게 되는데, 대부분의 사회복지조직들은 공적으로 보조되고 통제받고 있기 때문이다.  만약 이러한 정책 변화들이 적절한 자원과 연결되지 않을 때는, 조직들은 이것을 단지 상징적인 변화로서 받아들이는 경향들도 나타낸다 (Hasenfeld, 1992).

상징적인 변화란, 조직의 주요 내용들은 변화시키지 않고 단지 요구되는 형식만을 따라가는 변화를 의미한다.  예를 들어, 조직내의 권한이나 재무 절차의 개선없이 부서제를 단지 팀제로 바꾸는 등과 같은 것이다.

3. 한국 사회복지조직들의 현황과 환경적 요소

한국의 사회복지조직들은 크게 공공조직과 민간조직들로 구분될 수 있다.  사회보험과 관련된 대규모 공공조직들의 경우를 제외하고는, 사회복지서비스의 전달체계에는 공공조직과 민간조직들이 혼합되어 역할을 수행하고 있다.  역할의 배분은, 공공조직들은 대부분 기획과 자원제공, 통제의 역할을 수행하고 있으며, 실제로 클라이언트에게 직접 서비스가 전달되는 실천 과정은 대부분 민간조직들이 이를 담당하고 있다.  따라서, 민간 사회복지서비스 조직들이 보다 순수한 휴먼서비스 조직들의 경우에 가깝다고 볼 수 있다.  민간 조직들의 관점에서 보면 공공조직들은 일종의 중요한 업무환경으로 작용하는 것이다.  여기에서는, 민간 서비스 조직들을 중심으로 한국 사회복지조직들의 성격을 살펴보고, 공공조직의 제도적 규범들을 중심으로 사회복지조직의 업무 환경을 분석해 본다.

1) 사회복지서비스 조직들에 대한 분석

사회복지서비스를 담당하는 사회복지조직들은 보통 수용시설과 이용시설로 나눈다.  비록 이러한 전형적인 구분들이, 최근에 등장한 중간 시설의 개념들 - 일시보호와 중.단기보호 - 로 인해 모호해 지기는 하지만, 여전히 두가지 형태의 큰 특징들을 갖고 있다.  즉, 클라이언트의 특성과 서비스 조직 구조에 있어서의 차이를 보이고 있다.

<표 2> 사회복지 수용시설 현황
시설종별	(구분)		시설수 (수용인원)	국공립	사립
아동	(영아, 육아, 직업보도, 교호, 자립지원, 일시호보)		272 (16,810)		272 (16,810)
노인	(양노, 노인요양, 치매)		173 ( 9,539)	7 (727)	166 ( 8,812)
여성	(모자보호, 모자자립, 모자일시, 미혼모, 선도보호, 성폭력보호)		70 ( 3,162)	1 ( 10)	69 ( 3,152)
장애인	(지체, 시각, 청각․언어, 정신지체, 중증요양, 근로)		183 (16,232)		183 (16,232)
만성질환	(결핵요양, 나장애)		6 ( 1,009)		6 ( 1,009)
정실질환			73 (17,662)		73 (17,662)
부랑인	(부랑인, 부랑아)		43 (12,859)	2 (166)	41 (12,693)
계			820 (77,273)	10 (903)	810 (76,370)
백분률			100% (100%)	1.2% (1.2%)	98.8% (98.8%)
자료: 보건복지부, 주요행정통계 (97.12월말 현재).

먼저 수용시설들의 경우는, <표 2>에서 보는 바와 같이, 97년말 현재 820개의 시설에 77,273명의 요보호자가 거주하고 있는 것으로 파악되고 있다.  보건사회연구원의 한 연구에 따르면, 이러한 요보호자의 규모는 2010년에는 약 101,000명 정도로 증가할 것이며, 이를 위해 필요한 수용시설의 수도 현재보다 451개가 늘어난 1,288개가 될 전망으로 추정하고 있다 (보건사회연구원, 1999).  비록 인구사회학적인 추계에 따라 규모가 축소되는 부분 (육아시설이나 양로시설, 부랑인 장기거주시설 등의 경우)도 나타날 것이지만, 대체적으로는 가족 기능의 축소와 새로운 유형의 수용시설의 필요성 등에 따라 수용시설들의 숫적 규모도 확대될 전망이라는 것이다.

이러한 추계들에는 최근에 수요가 증가하고 있는 그룹홈이나 사회복귀시설 등과 같은 개념들은 포함되어 있지 않고, 보조금 지원을 받지 않는 유료서비스 시설들과 여태껏 비인가 혹은 무허가 시설들로 남아있는 곳들까지를 합치면(약 300개 정도의 시설에서 6,000명 정도를 수용하고 있는 것으로 추산, 95.08월 기준: 보건복지제도개혁위원회, 1996), 넓은 의미의 사회복지 수용서비스 산업에 속하는 조직들의 수는 더욱 늘어날 전망이다.

이용시설들의 수와 그들이 담당하는 클라이언트의 규모 역시 크게 증가할 것으로 예상된다.  사회복지 이용시설은 사회복지관(사회복지관, 노인복지관, 장애인복지관, 여성회관), 재가복지봉사센터, 보육시설, 아동상담소, 경로당, 장애인체육관, 점자도서관, 재활병의원, 각종 단기 및 일시 보호시설 등으로 그 종류가 다양하다.  사회복지 이용시설들의 대표적인 형태라 할 수 있는 사회복지관의 경우, 1997. 12월 말 현재 전국에 533개소가 있으며, 그 중 일반 사회복지관은 329개소가 설치되어 있다 (황성철, 1999).  일반 사회복지관의 경우, 1985년에 불과 29 곳에 불과하던 것이, 1997년에는 329 개로 무려 1,100% 이상의 증가를 보이고 있다 (보건복지부, 1998).  이에 따라 이들 이용시설들의 서비스를 받는 클라이언트들도 양적으로 급속히 팽창했을 것으로 추정된다.

사회복지조직들의 수가 증가하고, 이들이 담당하는 클라이언트의 수효가 늘어남에 따라, 사회복지조직들이 차지하는 사회적인 영향력과 책임성의 비중 또한 커지게 된다.  약 8만명 가량의 직접 서비스를 받는 클라이언트들 뿐만 아니라, 이들과 관련된 가족, 지역, 혹은 국가 사회라는 간접 클라이언트들까지를 합치면, 사회복지조직들이 전체 사회에 미치는 영향력의 범위와 크기는 막중할 것이고 그에 따라 사회복지조직들의 책임성 또한 커질 수 밖에 없는 것이다.

운영 주체: 사회복지서비스 조직들의 운영주체는 대부분 민간으로 구성되어 있다.  수용시설들의 경우, <표 2>에서 보는 바와 같이, 820개소의 운영주체들 가운데 단지 10개소를 제외한 나머지 98.8%에 해당하는 810개소가 민간에 의해 운영되고 있다.  이용시설들의 경우도 수용시설들과 마찬가지로, 대부분의 운영주체들이 민간에게 맡겨져 있다.  그나마 공공단체들에 의해서 운영되고 있는 비율이 높은 이용시설들은, 예를 들어 여성상담소 (총 127개소 중에서, 공공-124, 민간-3의 비율. 보건복지부, 1999)와 같이, 클라이언트에 대한 입소 및 의뢰 조치권을 갖고 있는 경우들이다.  그러한 경우들을 제외하고는, 무려 17,000 개 가량의 시설들에 연 50만 이상의 클라이언트를 담당하는 보육시설들의 경우와 같이, 거의 대부분이 민간 기관들에 의해

<표 3> 사회복지관의 운영주체 구분
계 (1997)		공공		민간
		지방자치단체		사회복지법인		비영리법인		학교법인
		1997	1985	1997	1985	1997	1985	1997	1985
수	329	11	2	237	25	68	1	13	1
백분율	100%	3.3%	6.9%	72.0%	86.2%	20.7%	3.4%	4.0%	3.4%
자료: 보건복지부. 보건복지통계연보 (1988).

운영되고 있다.

민간 운영주체들 가운데서도 특히 사회복지법인들이 차지하는 비중이 크게 나타난다.  현재로서는 거의 대부분의 수용시설들이 사회복지법인들에 의해 운영되고 있다는 것은 주지의 사실이고, <표 3> 에서 보는 바와 같이, 사회복지관들의 경우에도 사회복지법인들이 절대 다수를 차지하고 있다.  비록 점유율에서는 1985년에 비해 다소 떨어진 것처럼 여겨지지만, 86%에서 72%로, 규모의 팽창에 비해서는 결코 차지하는 비중이 적어졌다고 볼 수는 없다.  보건복지부 (1998.10)가 실시한 전국의 46개 장애인복지관에 대한 실태조사에서는, 단 1 곳을 제외한 나머지 45개소 모두가 각종 민간 비영리법인들에 의해 운영되는 것으로 나타났다.  비영리 법인들 중에서도 사회복지법인이 차지하는 비중은 28개소로 전체의 약 62%를 차지하고 있었다.

사회복지법인을 포함한 운영주체들의 대표적인 문제는, 이들이 폐쇄적인 족벌체제로 조직을 운영한다는 것이다 (제도개혁위원회, 1996; 보사연, 1996; 백종만 외, 1998).  또한, 공공의 성격을 가진 사회복지조직들을, 특정 운영주체가 장기적으로 장악함에 의해, 조직이 사유화되는 현상을 낳고 있다.  폐쇄적인 조직들은 부패하기 쉽고, 사회복지조직들도 여기에서 예외가 될 수 없다.  한 조사에서는, 사회복지법인의 대표이사와 시설장이 친족관계인 곳이 전체 수용시설들의 반 정도가 되고, 법인이사회에 지역사회 유지가 한명도 참여하지 않고 있는 법인도 그와 유사한 비율인 것으로 나타난다 (제도개혁위원회, 1996).

시설 운영비: 대부분의 사회복지서비스 조직들은 정부보조에 크게 의존하고 있다.  비록 후원금이나 자체 수익사업 등을 통해 일정한 비율의 자부담을 요구받고는 있으나, 대부분의 경우 시설 운영을 위한 주된 자원들은 거의 전적으로 정부 자원을 통해 충당한다.  전국의 716개의 수용시설들을 대상으로 실시된 한 조사연구의 결과에 대한 보고에서도, 수용시설들의 운영비는 대부분 정부보조 (평균 75.5%)에 의지하고 있는 것으로 나타난다 (<표 4> 참고).  민간 자원들에 대한 동원들이 전반적으로

<표 4> 수용시설들의 운영비 현황 (1995년도 결산기준. 716개 시설.) (단위: 백만원, %)
총수입 규모	정부보조	자체부담				기타 수입
		소계	법인전입금	외원보조	민간보조
270,993	204,480	52,061	25,962	8,664	17,435	14,451
100%	75.5%	24.5%	9.6%	3.2%	6.4%	5.3%
자료: 보건복지제도개혁위원회. 1996. “사회복지시설 운영 내실화방안” [정책토론회 발표자료, 96.06: 보건복지부]

저조한 가운데서도, 또 한편으로는 시설들간의 편차가 크게 나타나서, 사회복지법인들 중에서 수익용 기본재산을 확보하지 못하고 있는 곳이 절반 가량이 되는 것으로 보고되고 있다 (제도개혁위원회, 1996.08).  이것은, 시설 운영주체의 형편에 따라 클라이언트의 생활 내용에 격차가 발생하고 있다는 것을 뜻하고, 공평한 서비스를 받을 클라이언트의 권익을 침해하는 것이다.  특히, 행정조치제도에 의해 입소시설에 강제 배치되는 것이나 다름없는 사회복지 클라이언트들에게, 시설 운영주체의 형편에 따른 차별 대우는 심각한 문제가 된다.  또 다른 문제로는, 현재와 같은 거주자 인원비례 방식의 정부 지원이 시설의 대형화를 조장하는 원인이 되고 있다는 것이다 (보사연, 1999; 김범수, 1988).  시설의 대형화는 시설병을 조장하는데 기여하고, 탈시설화의 이념에도 역행되는 것이다.

이용시설들의 경우에도 대개는 정부보조에 의지하고 있으며, 그나마 자체 수익사업을 실시하여 전체 재정의 정부의존율을 낮추고는 있다.  그러나, 그러한 수익사업을 통해 확보되는 자원들이 대개는 수익사업 자체를 위한 비용으로 재투입되는 상황이므로, 순수 사회복지서비스에 필요한 기본 비용들에 대한 정부 의존이 수용시설들에 비해 크게 낮다고도 볼 수는 없다.

클라이언트의 확보: 클라이언트는 사회복지조직들이 재정자원 확보를 위한 정당성의 이유로서 동원되기도 하고, 혹은 클라이언트 자체가 재정자원이 되기도 한다 (김영종, 1994).  특히, 수용시설들에 있어서는 클라이언트의 수 확보는 곧 재정자원 의 규모를 결정하는 중요한 문제이다.  시설들은 정부 보조금에 의해 시설 운영비의 대부분을 충당하는데, 정부 보조금의 지급 방식이 수용자 1인당 기준으로 책정되므로, 클라이언트의 확보는 곧 운영비를 확보하는 주요 수단이 되고 있다.  이렇게 본다면 사회복지조직들에서 클라이언트는 막강한 파워를 가진 고객으로 여겨지지만, 실제로는 그렇지가 못하다.  수용시설들의 경우에는, 클라이언트의 공급권을 자원제공자인 정부조직이 갖고 있으며, 이를 위한 합법적인 근거까지 소유하고 있으므로, 클라이언트들이 조직의 의사결정이나 서비스 과정, 구조 등에 영향력을 갖기 힘들다.  행정기관의 조치제도, 공급자에 의한 서비스 결정 등의 문제는, 궁극적으로는 클라이언트의 인권 보장의 문제와 직결되는 것이다 (보사연, 1999; 김범수, 1998).

클라이언트의 서비스에 대한 선택권이 주어져 있다는 이용시설들의 경우에도, 수용시설들과 유사한 속성을 갖고 있다.  비록 클라이언트에게 명목적인 선택권이 주어져 있기는 하지만, 클라이언트들에게 제공되는 서비스에 대한 홍보나 접근성의 조절 등을 통해, 이용시설들은 다양하게 클라이언트들을 선별할 수 있는 능력이 있다.  그러한 선별적인 노력들에서 큰 작용을 하게 되는 것은 결국 각종 제도적 규범들, 예를 들어 「사회복지관 운영규정」에서 제시하는 클라이언트 집단, 을 쫒아 가게 될 가능성이 크다.  현재 사회복지관들에서 나타나는 천편일률적인 프로그램들의 문제도 (황성철, 1999), 결국에는 클라이언트의 요구에 충실했다기 보다는, 제도적 규범의 소유자인 정부 관점에 더욱 치우쳐 있었기 때문에 도출된 결과라 보여진다.  이렇게 본다면, 사회복지관과 같은 이용시설들에서도 비록 간접적이지만 조치제도가 존재하는 것과 크게 다를 바 없다.

서비스의 과정: 사회복지조직들은 클라이언트의 유지 혹은 변화를 위한 목적들을 갖고 있으며, 그러한 목적들을 달성하기 위해 조직의 서비스 전달과정을 갖추고 있다.  수용시설들의 경우에는, 클라이언트의 변화보다는 클라이언트 유지에 주된 관심을 가져왔다.  조직의 서비스 과정들에서는 의식주의 해결을 위한 유지 기술들이 대부분 사용되어왔으며, 그러한 기술들은 과학적인 지식보다는 신념이나 가치와 같은 곳에 더 많은 근거를 두어 왔었다.  사회복지서비스 기술들에 내포된 이념적 속성들은, 조직을 위한 보호막으로 작용한다 (Hasenfeld, 1992).  명확한 기술이 결여된 상태에서, 사회적으로 낮게 평가되는 클라이언트들을 유지, 보호하기 위해서는, 이념과 가치로 무장된 서비스 과정과 기술들이 필요하게 된다는 것이다.

이용시설들의 경우에는 변화의 기술이 조직 과정의 핵심을 이루는데, 사회복지관들의 경우에는 교육적인 기술 전략들을 거의 전적으로 채택하고 있다.  그 결과, 지역사회 조직과 같은 환경적인 접근이나, 개인적인 변화를 위한 심리사회적 접근들과 같은 다양한 프로그램들은 발견하기 힘들다.  문제는, 각기 다양한 운영주체와 지역사회 환경, 다양한 인력들에 의한 차별성을 갖는 조직들에서, 어떻게 거의 유사한 서비스전달 과정들이 나타나게 되었을까에 관한 점이다.  다시 말해, 왜 전국의 모든 사회복지관들은 거의 유사한 프로그램들을 갖고 있는 것일까?  이러한 문제의 근원들도 결국은 제도적 요소에서 찾아볼 수 있다.  조직들로 하여금 클라이언트나 지역사회의 요구보다는, 클라이언트의 제공자이며, 자원의 제공자이며, 서비스과정의 적합성을 ‘규정’할 수 있는 권한을 가진, 정부 조직에 더욱 민감하도록 만드는 제도적 규범들이 그 근원에 있다.  예를 들어,「사회복지관 운영규정」에는 서비스의 종별 필수와 선택이 규정되어 있으며, 클라이언트의 선택 방법들, 서비스의 내용들까지도 규정되어 있다.  각종 수용시설들의 경우에도 각 서비스 부문별로 이러한 상세한 운영규정들이 ‘하달’되어 있다.

조직의 인력: 사회복지 서비스 조직들에 있어서 인력은 조직 활동의 효과성을 담보하는 일차적인 요인들이다.  휴먼서비스의 특성상 워커의 클라이언트와의 대면적인 관계의 질이 곧 서비스의 질을 결정하기 때문이다.  따라서, 클라이언트에 대한 서비스의 질에 대한 관심들이 존재해 왔었다면, 그것은 곧 우수한 인력들을 확보하기 위한 노력들로 나타났을 것이다.  아직까지는, 대부분의 사회복지조직들에서 우수 인력을 확보하기 위해 고심한 흔적들은 발견하기 힘들다.  전체 수용시설들의 경우를 두고 보면, 아직도 법정종사자의 배치기준에 미달되는 직원 수를 갖추고 있다 (보사연, 1999).  98년 12월말 기준으로 수용시설의 법정 종사자 인원 총수는 16,438명인데, 실제 직원 총수는 11,859명으로 나타나 72.1%의 충원율만을 보이고 있다 한다.  그나마, 열악한 근무  조건 (임금수준은, 국공립시설 직원들에 비해 약 85%의 수준에 불과) 등으로 인해 종사자의 이직률은 22%로 매우 높게 나타나고 있으며, 근속년수 3년미만인 자가 전체의 51%를 차지하고 있는 것으로 나타난다 (제도개혁위원회, 1996).  이용시설들의 경우에는 인력을 유치하기 위한 여러 여건들, 근무조건이나 임금 수준 등이 수용시설들보다는 나은 편에 속한다.  따라서, 인력의 절대 수를 확보하는 문제는 큰 어려움이 없을 것으로 보인다.  그러나, 수용시설들이 갖는 문제와 마찬가지로, 이용시설들에서도 우수한 인력보다는 정실에 의한 인력 수급이 이루어지는 경향이 나타나고 있다.  한 조사연구에서는, 수용시설 종사자의 공개채용 비율은 약 10% 정도에 불과한 것으로 나타난 바 있다 (제도개혁위원회, 1996).  이용시설들의 경우에도 이와 유사하게 나타난다.  전국의 장애인복지관들에 대한 한 실태조사의 결과에서는, 종사자 임용에서 57.3%가 특별채용에 의해서, 특히 상급 (부장급 이상의 경우)은 70-80%가 특별채용 방식에 의해서 이루어졌음을 밝힌다.  조직의 폐쇄성에 대한 흔적이 인력의 수급과정에도 존재함을 알 수 있고, 이러한 인력 수급방식은 ‘서비스의 질’보다는 폐쇄적 조직구조의 ‘안정과 유지’ 목적에 더 기여하게 될 가능성이 크다.

조직의 구조: 수용시설과 이용시설의 구분없이 모든 사회복지조직들에서의 공통점은, 휴먼서비스의 속성에 지나친 수직적인 위계 구조들을 갖고 있다는 점이다.  이것은 조직의 폐쇄성과 결부되는 문제로서, 운영주체들의 폐쇄성과 매우 밀접한 관련을 갖고 있다.  한국사회의 유교적 문화 전통도 한 원인이 될 수 있으며 (성규탁, 1996), 개발독재 시대의 조직문화의 잔재라고도 볼 수 있다.  이를 개연성이론(contingency theory) 으로 설명하자면, 수용시설들에서 그야말로 ‘수용’이 주 목적이었다면, 이러한 목적의 서비스를 위해 파악되어야 할 클라이언트의 속성들은 매우 단순했을 것이며, 적용될 서비스 기술들도 - 주로 의․식․주의 통제 - 그다지 복잡하지 않았을 것이다.  이러한 서비스 기술들에는 어쩌면 수직적이고 폐쇄적인 조직구조가 더욱 적합했을 수 있고, 거기에다, 이들 조직들이 다루었던 클라이언트들에 대한 스티그마로 인해, 이제까지는 그러한 기술과 조직 구조에 대해 제도적인 규범들도 부정적으로 간주하지 않았던 것으로 보인다.

개연성 이론에 의거하면, 조직의 구조들은 서비스 즉 과정적 특성을 반영하여 결정된다고 본다.  조직이 다루는 클라이언트의 속성이 단순하며 서비스 기술들이 명확한 조직들에서는, 수직적인 위계의 조직 구조를 보이게 될 것이며, 다루는 클라이언트의 속성이 복잡하고 서비스 기술들도 불명확할 때는, 전문가적인 조직 구조에 적합한 느슨하고 수평적인 조직 구조가 적합하다고 본다.

폐쇄성의 문제는 비단 수용시설들의 문제만은 아니다.  적용되는 서비스의 기술이나 과정적 성격들이 수용시설들과는 전혀 다른 이용시설들에서도, 지나친 위계와 폐쇄 구조라는 공통적인 문제들이 나타난다.  지역사회의 참여와 개방성 등이 조직의 서비스 과정에서 핵심적인 가치가 되어야 할 지역사회복지관들에서조차, 근거없는 지나친 폐쇄성과 경직성의 문제들이 유사하게 나타나고 있다.  이처럼 서비스기술 속성과 구조적 속성들이 괴리를 보이는 현상은, 어쩌면 미천한 사회복지관의 역사에 의한, 일시적인 것으로 해석할 수도 있다.  조직의 구조가 과정의 적합성을 쫒아가는 과도기적인 현상인 것으로 이해할 수도 있다.  그러나 이것이, 앞의 <표 3>에서 단초를 찾을 수 있는 바와 같은, 한국사회의 특유한 사회복지법인의 문화에 의해 발생하는 것이라면, 구조의 비적합성 문제는 보다 장기적인 현상으로 남을 수도 있다.

현재와 같이 사회복지법인들이 사조직화 혹은 가족화된 소유의 형태를 띠고 있는 이상, 조직 구조의 폐쇄성은 상존하는 문제들로 남을 수 밖에 없을 것이다.  비록 사회복지조직을 운영하는 다수의 법인들이 ‘선의’와 ‘신념’, ‘희생’과 ‘봉사’라는 가치들에 의해 유지되고 있다하나 (김규한, 1998), 거대한 공공 서비스 전달체계를 유지하는 규칙들은 이러한 개별적이고 불명확한 가치들에 의존할 수 없다.  오히려 개별 조직들이 앞세우는 윤리와 가치들은 각 개인(법인)들마다 각기 다르게 나타날 수 있으므로 인해, 조직들간의 통합성의 문제, 서비스 통합의 문제, 개방성의 문제 등에서 오히려 부정적인 결과들을 초래하기 쉽다.

조직과 서비스전달체계: 분업화된 사회에서 개별 독립적인 조직들은 분화된 서비스 기능들을 담당하고 있다.  장애인서비스의 부문에서 보더라도, 생계비를 지원하는 조직, 수용보호를 전담하는 조직, 재활교육을 담당하는 조직, 고용촉진 혹은 취업알선 조직, 가족에 대한 서비스 담당 조직, 재가복지 조직, 등으로 다양한 조직군을 형성하고 있다.  클라이언트와 지역사회의 관점에서는, 각각의 조직들이 담당하는 서비스들은 유기적이고 통합적으로 존재해야 한다.  개별 서비스들간의 조정과 통합, 합리적인 업무 분담들이 이루어져야, 서비스의 효과성과 사회적 자원의 효율성이 극대화될 수 있기 때문이다.  현재로서는, 사회복지관들의 경우 지방화 시대 이후의 무분별한 난립으로 지역편중 현상이 심화되고 있다든지 (황성철, 1999), 수용시설들이 다른 재가복지서비스나 이용시설들과의 인적, 물적 자원들에 대한 연계가 부족하다든지 (보사연, 1999) 등과 같은 전달체계의 파편화 현상이 문제시되고 있다.

중앙집중식의 서비스전달체계에서 분권화된 체계로 가기 위해서는, 서비스전달체계의 수평적 통합을 고려할 수 밖에 없다.  현재와 같은 개별 조직단위들에 의한 활동의 효과성과 효율성의 추구만으로는, 전체 사회의 효과성과 효율성을 이룰 수 없고, 오히려 그에 반하는 결과들을 초래할 수도 있다.  현재 대부분의 사회복지 서비스 조직들은, 각 서비스 부문별로 공공 조직과의 수직적인 관계에 의해 형성된, ‘점조직’ 혹은 ‘별모양 네트웍(star-shaped network)’ 으로 운영되고 있다.  분권화된 체제에서의 서비스 통합을 위해서는, 개별 조직들간의 ‘토큰 링(token ring)’ 양상의 수평적인 연계가 활성화되어야 하는데, 현재와 같은 경직되고 폐쇄적인 조직 과정과 구조들로서는 이러한 연계는 불가능할 것으로 보인다.

2) 환경적 여건

사회복지조직들은 클라이언트, 합법성, 경제적인 자원 등과 같은 조직의 운영을 위해 필수적인 자원들에 대해 외부 환경에 의존하는 경향이 있다.  특정 환경적 요소가 조직에 대해 갖고 있는 자원의 독점권은, 그 만큼의 조직에 대한 지배력을 의미한다.  한국의 사회복지조직들은 조직의 할동과 유지를 위한 필수 자원들을 주로 정부조직들에 의존해 왔다.  따라서, 개별 사회복지조직들에서 나타나는 행태를 이해하거나 변화시키려는 노력에는 정부조직과 같은 제도적 환경에 대한 이해가 필수적이다.

앞의 분석에서는, 한국의 사회복지조직들 역시 일반 휴먼서비스 조직들과 마찬가지로 제도적, 정치경제적 환경들에 종속되어 있음을 확인할 수 있었다.  또한 한국의 사회복지조직들은 환경과의 관련에서, 이해하기에 매우 단순한 특성들을 갖고 있는 듯하다.  그 이유는, 조직들을 둘러싼 외부환경적 요소들이 그다지 복잡하지 않다는 뜻이다.  한국 사회복지조직들의 성격을 규정하는 주요 환경적 요소로는 정부 조직을 들 수 있고, 그러한 정부 조직이 갖는 제도적인 규범들을 이해한다면, 사회복지조직들을 변화시키려는 노력들의 방향도 제시될 수 있을 것이다.  정부의 제도적 규범들 중에서도, 모든 사회복지조직들에 공통적인 수범 사항들은 「사회복지사업법」체계에 존재한다.  이 외에도 각 서비스 부문별로 규정하는, 예를 들어 「장애인복지법」체계들도 있는데, 그것들은 개별 서비스 조직들의 특화된 행태들을 규정하는 것이다.  여기서는, 연구의 목적과 한계상, 사회복지서비스 조직들의 기본적인 행태를 규정하는 사회복지사업법 체계를 주된 분석의 대상으로 삼는다.

사회복지사업법:

<표 5> 사회복지사업법의 내용 구성
대분류	비중	%	내용
총칙	15조 (제1～15조)	25.9%	사회복지사업법의 성격, 사회복지서비스에 대한 책임 소재, 인력, 기구 등을 규정
사회복지법인	18조 (제16～33조)	31.0%	법인의 설립, 구조, 재산, 사업에 대한 규정
사회복지시설	8조 (제34～41조)	13.8%	시설의 설치, 변동, 운영에 대한 규정
보칙	11조 (제42～52조)	19.0%	보조금, 시설 평가, 비용 징수, 후원금관리, 지도감독, 권한위임 등
벌칙	6조 (제53～58조)	10.3%	징역, 벌금, 과태료에 해당되는 조항들의 규정
합	58조	100%
자료: 사회복지사업법 (1997.8.22 개정, 법률 제 5358호 기준)

사회복지사업법은 복지증진에 대한 책임을, “국가와 지방자치단체는 사회복지를 증진할 책임을 진다(4조1항)”고 규정하고 있다.  또한 사회복지위원회를 두어 사회복지의 제반 사항에 대한 심의 혹은 건의를 하게 하고(7조와 8조), 자원봉사활동의 지원 및 육성을 위한 국가 및 지방자치단체의 역할 규정 (9조1항)도 두고 있다.  그러면서도, 사회복지 증진을 위한 업무들을 사회복지법인이나 비영리법인 및 단체에 위탁할 수 있다고 명시해 두고 있다.  실제적인 사회복지서비스 업무들이 주로 어디에서 실행되고 있는지는, 전체 사회복지사업법에서 법인과 시설에 대한 규정들이 차지하는 비중을 통해서 짐작할 수 있다.

<표 5>에서 보는 바와 같이, 전체 사업법의 조항들 중의 44.8%가 법인과 시설에 관련된 것들이다.  여기에다, 대부분의 보칙과 벌칙도 법인과 시설의 행태를 규정하는 조항들이라는 것까지를 감안하면, 사회복지사업법은 총칙을 제외한 대부분의 실제적인 내용들이 법인과 시설에 대한 규정으로 이루어져 있음을 알 수 있다.  보칙은, 국가와 지방자치단체가 법인이나 시설들에 위임하거나 위탁한 서비스들에 대한 운영에 어떻게 보조할 것이며 (보조금, 후원금, 비용징수 등을 포함), 평가와 지도감독은 어떻게 할 것인지 등을 다루고 있다.  벌칙에서 규정하고 있는 조항들의 경우에도, 대부분은 시설이나 법인의 운영 행태를 직접적으로 규제하고 있는 것들이다.  총 17개 조항의 벌칙들 중에서 단 1개의 벌칙조항, 클라이언트의 비밀누설(47조, “사회복지사업 또는 사회복지업무에 종사하였거나 종사하고 있는 자는 그 업무 수행의 과정에서 알게된 다른 사람의 비밀을 누설하여서는 아니된다”) 만이 법인이나 시설과는 직접적으로 관련되지 않는 조항일 뿐이다.

사회복지사업법이 내포하고 있는 의도들은, 시행령과 시행규칙에 들어가면 보다 명확하게 파악된다.  사회복지사업법시행령은 사업법이라는 정책에 대한 행정적인 해석이라기 보다는 일견 사회복지사업법의 보강판의 성격을 띄고 있는 것처럼 보인다.  사업법에서 미처 구체화되지 않았던 사회복지협의회와 사회복지사협회에 대한 규정들을 이때에야 마련했던 것처럼 보인다.  그럼에도 사업법에서 규정했던 법인이나 시설에 대한 상세한 규정들과 비교하면, 막연한 규범들이며 그나마도 구체적인 사항들은 보건복지부장관의 위임사항들로 넘겨놓고 있다.  보건복지부의 정책에 해당하는 사회복지사업법시행규칙(1998.08 개정)에 들어가 보면, 대부분의 조항들은 법인과 시설을 운영하는 것과 관련된 구체적인 규정들이다.  총 32조의 시행규칙 가운데, 목적, 복지위원, 사회복지학전공 교과목과 사회복지관련 교과목, 사회복지사자격증의 교부신청등, 응시수수료, 사회복지전담공무원의 임용.배치현황 보고 (1-6조) 등을 제외한 나머지 26조의 내용들은 법인관련 (7-19조)과 시설관련 (2-31조), 혹은 법인과 시설 공통 (32조)에 해당하는 것들이다.  시행규칙에 첨부된 별표 내용의 각종 기준과 서식들 역시, 사회복지사의 자격과 사회복지전담공무원과 관련된 일부 기준들을 제외하면, 거의 모두가 법인과 시설이 어떤 양식으로 국가나 지방자치단체와 의사소통을 할 것인지를 규정하는 것들에 해당된다.

사회복지사업법체계의 내용 분석에서 드러난 사실은, 국가와 지방자치단체는 사회복지서비스의 책임을, 개별 민간 조직 (법인 + 시설)이라는 방법을 통해 실현하려는 명백한 의도를 갖고 있다는 점이다.  그리고, 보조금과 클라이언트에 관한 규정들을 통해 개별 조직들을 공적으로 통제하려 하고, 그 결과 사회복지사업법의 대부분의 조항들이 법인과 시설에 대한 규제들로 구성되게 된 것이다.  이처럼 현재의 사회복지사업법 체계는 사회복지서비스 전달의 주된 과정을 공공 조직과 개별 민간 조직들과의 관계에 초점을 두고 있는 결과, 민간 조직들의 정부 조직에 대한 귀속성, 개별 민간 조직들간의 관계에 대한 규범 부재, 클라이언트와의 불평등 관계 조성 등과 같은 문제점들을 띠게 된다.

(1) 공공 조직과의 관계: 민간 서비스조직들과 공공 행정조직들간의 불평등 관계의 형성은 사회복지사업법체계의 대표적인 문제로서 지적된다.  ‘사회복지사업법체계는 공공의 책임에 속한 서비스들을 민간 사회복지조직들에 조치위탁, 사업위탁, 경영위탁, 보조금 지급 등을 조건으로 맡기면서, 공공과 민간 조직들의 관계는 각종 감사와 수많은 규제, 통제를 주고 받는 자로 위치시켜, ‘지배와 복종’의 관계로 구조화시켜 놓고 있다‘ (김만두, 1997).  이러한 지배와 복종의 관계는 주로 공공조직의 ‘법인’에 대한 장악을 통해 이루어지며, 법인은 조직에 대한 장악을 통해, 조직은 클라이언트에 대한 장악의 형태로 이를 확대 전이시켜 나타난다.  이처럼 단선적인 지배구조의 서비스전달체계에서는, 사회복지전문직의 기능, 지역사회 주민들의 참여, 클라이언트 혹은 다른 이해집단들의 사회복지조직에 대한 참여나 개입은 어려울 수 밖에 없다.  사회복지조직들에서 자문위원회와 같은 지역사회 참여 기구들이 상징적으로만 존재하는 것도 이런 연유이다.

(2) 다른 서비스 조직들과의 관계: 현행 사회복지사업법체계는, 공공 조직과 개별 민간 조직들간의 관계 규정에만 초점을 두고 있다.  그로 인해, 개별 조직들이 어떻게 연계하여 통합적인 서비스의 목적을 실행할 것인지에 대한 제도적인 규범들은 적절히 갖추지 못하고 있다.  이것은, 현재 강조되고 있는 부문별, 지역사회별 서비스전달체계의 구축을 위해 필요한 개별 서비스 조직들간의 네트웍 구성을 심각하게 저해하는 요인이 되고 있다.  그나마 지방자치단체에 보조금의 많은 부분을 넘긴 것만으로, 지방자치단체의 개별 조직들에 대한 통합의 기능을 강조하는 것처럼 했으나, 합법성과 자원제공에 있어서의 실질적인 권한들이 중앙에 귀속되어 있는 이상, 지방자치단체들의 적극적인 통합과 조정 기능을 기대한다는 것도 현재로서는 무리이다.  그 외에도 사회복지위원회, 사회복지협의회, 공동모금회 등의 지역사회 조정기구들도, 유사한 이유들로 인해 여전히 상징적인 기능 이상을 수행하기 힘들다.

(3) 클라이언트와의 관계: 공공조직과 민간조직들간의 ‘지배와 복종’의 관계는, 그 자체로서도 문제이지만, 보다 본질적인 문제는 이러한 관계의 유형들이 개별 민간조직들의 클라이언트와의 관계에서 재생산되어 나타난다는 사실이다 (Patti, 1983).  특히 사회복지의 클라이언트들은, 서비스 조직들이 필요로 하는 주요 자원들을 스스로 보유하지 못한다는 특성으로 인해, 조직과의 관계에서 열등한 입장에 처하기가 쉽다 (Hasenfeld, 1983).  비록 클라이언트 자체는 사회복지조직들에게 주요한 자원이지만, 조치제도와 같이 공공 조직들이 클라이언트에 대한 공급권을 소유하기 때문에, 클라이언트의 서비스 조직에 대한 권리 행사는 약화될 수 밖에 없다.  현행 사회복지사업법은 서비스 조직에 대한 클라이언트의 권리 문제를 적절히 다루지 못하고 있으며, ‘이와 같은 법의 구조속에서, 사회복지 서비스를 받고 이용하는 클라이언트의 인권과 인간다운 삶, 자기 나름대로 생활을 향상시킬 수 있는 권리는 보장될 수 없는’ 것이다 (김만두, 1997).

4. 한국 사회복지조직들의 변화를 위한 방향과 조건

한국의 사회복지조직들이 안고 있는 문제와 환경들에 대한 분석의 결과, 조직 변화의 내용들은 다음과 같은 방향으로 정리될 수 있다.

1) 공공 부문의 제도적 규범 변화

사회복지조직들을 변화시키기 위해서는, 먼저 이들 조직들이 사회적 목적 추구와 생존이라는 이중적인 목표를 갖고 있음을 인식해야 한다.  그리고, 이러한 목표들을 추구하는데 필요한 자원들은 어디에, 어떠한 형태로, 얼마만큼의 영향력으로 존재하는 지를 파악하여, 그것들을 통해 조직 변화를 위한 초석으로 삼을 필요가 있다.  본 연구에서의 분석 결과는, 민간 사회복지조직들은 자신들의 목표 추구를 위해 공공 부문이 독점하는 자원들에 크게 의존하는 것을 확인할 수 있다.  따라서, 이들 조직에서의 변화가 필요하다면, 우선 공공 부문이 갖고 있는 제도적인 규범들에서의 변화가 선행되어야 할 것이라는 귀결에 도달하게 된다.

(1) 사회복지조직의 개방화: 현재와 같은 정부-법인-조직으로 연결된 폐쇄적인 서비스 공급체계를 조성하는 제도적 규범들이 변화되어야 한다.  개방화된 사회에서의 사회복지조직이란, 다양한 이해집단의 이해들이 조직이라는 장을 통해 실현되는 곳이다 (Hasenfeld, 1983).  클라이언트들에게는 자신들의 서비스 수급권이라는 이해가 실현되는 장이고, 지역사회 주민들에게는 지역사회 과정에 대한 참여의 욕구나 자원봉사의 욕구를 실현하는 장이 되며, 전문직은 전문직의 이상과 가치가 실현되는 장이며, 운영법인들에게는 법인의 목적들이 구체화되는 장이고, 국가로서는 국가의 목적 - 그것이 통제의 목적이든 혹은 서비스의 목적이든 - 들을 각기 실현하는 장이다.  따라서, 사회복지조직들은 결코 특정 이해집단 (국가나 법인)에 의한 독점의 개념으로 이해되어서는 안된다.  이것이, 즉 사회복지조직의 공적인 성격과 개방화의 이해가, 공공 부문의 제도적 규범이 변화해야하는 출발점이다.

(2) 공공 규범의 변화 방향: 사회복지 서비스 산업은, 일종의 규제의 산업이다 (Gates, 1980).  자유로운 소비자와 가격에 의해 효율성이 극대화되는 시장경제의 메커니즘이 적용되지 않는 산업이다.  이러한 산업에 있어서의 효율성은 의도적이고도 건전한 ‘규제’ 매커니즘에 의해서만 보장될 수 있다 (Gates, 1980).  현재 사회복지조직들을 규제하는 주된 규범들은 공공 부문이 갖는 법적 체계들에서 비롯된다.  따라서, 사회복지조직들의 개방화를 촉진하기 위해서는 공공 부문의 규제들이 개방을 의도하는 쪽으로 바뀌어 나가야 할 것이다.  현재 보건복지부에서 제도의 혁신을 위해 추진하는 것은, 규제정비현황 홍보자료 (1998.12)에 의하면, 누구를 위한, 무엇을 위한 규제의 완화인지를 파악하기 힘들다.  예를 들어, 육아시설에 대한 아동의 사망신고 절차와 같은 중요한 것들을 시설의 불필요한 업무 절차라고 폐지하는 등과 같은, 시설 운영자들의 편의와 자율성을 확대하는 관점에서 여러 가지 보고 의무들을 생략하게 하고 있다.  이것으로 규제가 완화되고, 그로 인해 사회복지조직들의 책임성이 확보될 수 있을 것이라고 보는 것은 무리이다.  오히려, 폐쇄적인 조직 구조를 개선하기 위한 노력들이 병행되지 않는 상태에서의 규제완화는, 그러한 규제들을 통해 보호하려던 힘없는 집단 (클라이언트)의 권리들을 오히려 침해하게 될 소지만을 높이게 될 가능성이 크다.  규제의 완화에는 명백한 목적이 전제되어야 한다.  사회복지조직들의 개방화에 초점을 두고, 클라이언트 위주의 규제 완화가 되어야지, 조직 운영주체들의 편의를 위한 목적이 되어서는 안될 것이다.  폐쇄적인 조직들에 자율성마저 부여한다면, 폐쇄적일 수 있는 자율성만을 더욱 확대하는 결과를 초래할 수도 있는 것이다.

(3) 클라이언트에 대한 권한 부여(empowerment): 사회복지조직들이 서비스의 질과 클라이언트 인권에 대해서 ‘상징적’이 아닌 ‘실질적인’ 관심을 보이기 위해서는, 현재와 같은 사회복지조직내에서의 세력균형 관계가 혁신적으로 변화되어야 할 필요가 있다.  클라이언트의 위상을 보장하기 위해, 바우쳐(voucher) 제도 등을 통해 입소자의 선택권을 보장하는 것이 적절한 방법으로 간주되기도 한다 (김범수, 1998; 보사연, 1999).  이것은, 클라이언트는 사회복지조직들의 활동과 생존을 위해 필수적인 자원이므로, 이를 확보하기 위해 서비스 제공자들간의 경쟁이 이루어진다면 사회복지조직들내에서의 클라이언트의 파워가 증대될 것이고, 그로 인해 인권이나 서비스 질의 문제들이 해결될 수 있을 것이라는 생각이다.

그러나, 이런 식의 클라이언트의 권한 확대 방안들을 논의하기 위해서는, 선행되어 해결되어져야 할 과제가 남아 있다.  사회복지 클라이언트들에 대한 사회적인 도덕 기준이나, 통제의 요구 정도 등을 확인하는 것이다.  사회복지조직들의 활동에 있어서는, 직접적인 클라이언트들만이 주된 이해집단인 것은 아니다.  국가나, 기업, 지역사회 주민들, 혹은 자원봉사자나 개별 후원자들도, 사회복지조직의 활동에 특정한 이해관계를 갖는 간접적인 클라이언트들이며, 그들 역시 조직들에게는 목표 설정의 중요한 지표들이 될 수 밖에 없다.  그런 의미에서, 사회복지조직들은 목표에 있어서 일종의 ‘혼합재(mixed goods)’를 관리한다는 것이다 (Austin, 1988; 김영종, 1998).  서비스 조직들의 입장에서는, 클라이언트의 공급권을 정부조직들이 갖고 있으며, 재정자원도 동시에 보유하고 있으므로, 클라이언트의 관점에 충실하기가 힘들다.  거기에다, 서비스 조직들 내에 클라이언트를 옹호할 수 있는 세력, 예를 들어 사회복지전문직, 이 미미한 경우에, 조직적인 성향들은 정부조직에 전적으로 방향지워져 있을 가능성이 크다.  즉, ‘통제의 목적’과 ‘서비스의 질’ 에 대한 혼합재 가운데서, 통제 목적에 지나치게 치우칠 수 있다는 것이다.

사회복지조직들은, 한편에서는 직접 서비스 대상자인 클라이언트에 대한 봉사의 목표와, 한편에서는 자원제공자의 의도 (대개는, 통제의 의도)를 동시에 충족시켜야 하는 것이다.  사회복지서비스의 클라이언트들에 대한 사회적인 평가의 기준이, 통제의 필요성을 여전히 부여하고 있다면, 그들에 대한 서비스의 선택권은 제한될 수 밖에 없을 것이다.  예를 들어, 청소년 교호시설에 수용된 청소년들에게는 서비스의 자율권을 줄 수 있을 것인지, 정신요양시설에 있는 수용자들에게는 어느 정도의 서비스 선택권을 줄 것인지에 대한 결정들은, 사회복지조직들의 내부적인 판단으로 이루어지지 않는다.  그러한 결정들에는, 사회적인 인식, 언론, 전문직의 이념, 정치적인 기류 등과 같은 복합적인 사회제도의 규범들이 작용하며, 그것들이 공공 부문의 명문화된 규정들을 통해 비로소 구체화되어 나타나게 되는 것이다.  따라서, 현재로서는, 모든 사회복지서비스 부문들에서의 전면적인 클라이언트 권한부여는 힘들 것이고, 정치․사회적인 기류에 적합한 서비스 부문들부터 우선적으로 실시하는 것이 필요할 것 같다.

(4) 전문직의 권한 강화: 모든 사회복지서비스의 클라이언트들에 대해서는, 내용과 형식 차이들은 있으나, 나름대로의 사회적 통제 장치들이 존재하고 있다.  문제는, 이러한 통제의 장치들이 국가-법인-조직으로 이어지는 획일적인 통제 라인으로 일원화될 수 있다는 점이다.  즉, 이 라인에서의 의사결정만으로 클라이언트들의 운명이 좌우될 수 있는 것이다.  클라이언트의 권한 강화는 이러한 문제에 대응하기 위한 목적에서 나타난다.  그런데, 클라이언트에 대한 권한부여가 사회․정치적인 정서상 불가능한 분야들도 있고, 자율적인 권리를 스스로 행사하기 힘든 클라이언트 집단들도 있다.  교호시설의 입소대상자들에게 입소 시설의 선택권을 부여하기에는 사회적인 용납의 문제가 있으며, 의사소통이 불가능한 중증 요양환자들에게 서비스의 선택권을 부여하는 것은 쓸모없는 것이 된다.  이런 경우에는 국가-법인-조직 라인에서 클라이언트들의 권익을 대리해서 옹호할 수 있는 집단이 필요하다.  사회복지 부문에 있어서는, 사회복지전문직에게 이러한 중요한 역할이 맡겨져 왔었다.  그런데도, 현재의 제도적 규범하에서는, 전문직이 사회복지조직내에서 클라이언트에 대한 옹호의 역할을 수행하도록 하는 장치들이 존재하지 않는다.  설령 있다하더라도, 그것은 단지 상징적인 것으로만 존재할 가능성이 크다.  사회복지전문직을 성장시켜왔던 국가들의 경우에, 주된 목적은 전문직을 통해 클라이언트에 대한 간접 권한부여에 두어왔다.

(5) 서비스 전달체계의 일원으로서의 조직: 공공 부문의 제도적 규범들이, 개별 서비스 조직들의 연계와 통합을 목표로 변화해야 한다.  현재와 같은 개별 조직 단위의 규제로서는, 사회복지서비스 전달체계의 목적과 책임성은 담보하기 어렵다.  제도적 규범들은, 개별 사회복지조직들의 조직 경계선을 완화시키고, 조직들간의 상호의존성을 증가시키는 방향으로 바뀌어야 한다.  이를 위해서는, 개별 조직들이 보유하고 있는 자원들 -클라이언트, 보조금, 인력- 의 상호보완적인 관계를 증대시키는 것이 필요하다.  예를 들어, 정부 보조금의 지급 방식에서 조직들간의 자원과 정보의 교류를 전제 조건으로 한다든지 등의 방법들이 가능할 것이다.  이러한 교류관계가 지속되다보면, 조직들의 내부 구조도 점차 협력적이고 개방적으로 변화해 나가는 것으로 보고되고 있다 (Aiken & Hage, 1968).  이를 위해서는, 무엇보다도 제도적 규범을 보유하는 공공 부문의 관점이 변화해야 하는데, 개별 조직에서 서비스전달체계로의 패러다임 이동이 필요하다.

2) 사회복지조직들의 역량 강화

사회복지조직들의 변화는 외부 환경적 요인들의 영향력에 의존적이기 쉽지만, 그러한 한계내에서도 환경 요소들을 적절히 예상하거나 선별해서 조직 변화를 위한 계기로 전환할 수 있는 개별 조직들의 역량은 중요하다.  다음은, 사회복지조직들의 역량 강화를 위해 필요한 조건들은 무엇인지를 제시해 본다.

(1) 혁신적인 조직 모델의 등장: 사회복지서비스의 각 분야에서 혁신적인 모델들이 등장해야 한다.  하나의 성공적인 모델이 등장하게 되면, 그것은 사회복지조직들의 제도적 특성으로 말미암아 쉽사리 전파되고 모방될 것이다 (DiMaggio & Powell, 1983).  이것은 전체 사회의 조직들을 혁신시키는데 중요한 기여를 할 것이다.  한국 사회에서 요구되는 성공적인 모델은 적어도, 청렴성과 개방성, 그리고 효과적인 기술들이 결합된 것이어야 한다.  성공적인 모델은 또한 자생적으로 나타나는 것이어야 한다.  정부의 지원에 의한 모델의 개발은 결국 의존성에 기인한 성공들이 될 가능성이 많으므로, 정부의 역할은 단지 그러한 모델이 등장할 수 있는 제도적인 여건을 조성하는데 치중해야 한다.  혁신적인 조직 모델들이 등장하기 위해서는, 이를 뒷받침하기 위한 혁신적인 자원들이 필요한데, 기업이나 민간단체 등과 같은 외부 자원들이 이러한 목적에 동원될 수 있을 것이다.

(2) 조직 변화를 위한 이론 개발: ‘혁명적인 변화는 혁명적인 이론에 의해서 가능하다’.  학계와 사회복지전문직에서, 사회복지조직들의 혁신을 뒷받침할 수 있는 혁신적인 이론과 지식들을 배양하고 축적해야한다.  현재로서는, 한국 사회복지조직들에 대한 이해와 변화를 위해 필요한 이론적인 뒷받침은 매우 빈약한 편이다.  조직의 과정과 구조, 서비스전달체계 내에서의 조직 행태, 조직의 변화와 관련한 이론들, 모델 조직의 개발 등과 같은 다양한 이론 지식들이 절실히 요구되고 있다.  단, 이러한 이론들은 경험적으로 검증될 수 있는 것들이어야 한다.  무수히 많은 이론들이 경험적인 검증과정도 채 거치지 않은채, 혁신적인 이론이나 모델로서 소개되었다가 사라지고 하는 것을 볼 수 있다.  혁신적인 논리들의 개발에 못지않게, 이들을 검증하기 위한 학계의 노력이 중요하다.

(3) 혁신을 위한 인력 강화: 개별 조직들의 내부적인 혁신이 필요하며, 이를 위해서는 혁신을 주도할 수 있는 인력들의 충원이 필요하다.  이를 위해, 현재 시설장과 종사자의 정년제 도입 등이 논의되고 있으며 (보사연, 1999), 전문인력의 배치를 통한 시설 내부의 개혁 유도 방안들도 나오고 있다 (황성철, 1999).  Miller (1993)는, 조직내부에는 변화에 강하게 저항하는 타성적인 압력들이 작용함을 설명하면서, 그로 인해 심지어는 변화로부터 혜택을 받을 수 있는 사람들까지도 변화를 위협으로 느끼게 된다고 보았다.  이러한 타성들은, 개인들이 집단이나 조직에 대해 의존적인 관계를 갖게 됨에 따라 발생하는 것이라고 하고, 개인들은 업무 수행에 내재되어 있는 스트레스와 긴장들에 대한 일종의 방어기재로서 조직이나 리더에 대해 의존관계를 갖게 된다고 한다.  따라서, 이러한 의존관계를 극복하여 변화에 동참하도록 하기 위해서는, 무엇보다도 구성원들의 전문화를 강화하는 것이 중요하다고 설명한다 (Miller, 1993).  이같은 견해는, 현재 한국 사회복지조직들의 변화를 위한 노력에도 많은 함의점을 제시한다.  사회복지조직들의 구성원들을 보다 전문화함에 의해, 그들이 조직내부의 리더(운영주체)에게 심리적 혹은 물리적으로 종속되는 경향을 막고, 그로 인해 조직 내부로부터 상시적인 혁신을 가능케한다는 것이다.  황성철 (1999) 교수는, 수용시설들에 대한 개방화의 방안으로 전문사회복지사의 채용을 강조하면서, 이들이 ‘법인의 비리와 족벌체제에 의한 시설 운영을 막는 역할을 수행하여, 시설의 개방화를 촉진시킬 수 있을 뿐만 아니라, 전문화되고 다양한 프로그램을 수행하여 입소자의 재활 및 치료에도 긍정적인 영향을 미칠 것이다’고 보았다.

(4) 전문직의 기능 강화: 조직 변화를 위해서는, 전문직의 기능을 강화해야 할 필요가 있다.  사회복지조직들을 개방적이고 투명적인 조직으로 변화시키고, 클라이언트의 권한부여를 통해 조직내에서의 세력 균형관계를 변화시키기 위해서는, 전문직의 클라이언트에 대한 옹호 기능과 조직 과정에 대한 감시의 역할들이 강화될 필요가 있다.  전문직이 조직이나 운영주체와 갈등하는 것은, 만약 그것이 클라이언트의 권익 보호를 위한 이유때문이라면, 그것도 때로는 바람직한 것으로 보아야 한다.  조직에서 할동하는 사회복지사들이 갈등적인 기능을 수행하려면, 그에 대한 전문직 집단의 보호장치가 필요하게 된다.  사회복지사들의 조직과의 관계는, 전문직의 일원으로서 조직에 참여하는 것이지, 법인이나 운영주체의 고용인으로 참여하는 것은 결코 아니다.  그럼에도, 현재와 같이 사회복지조직들의 내부적인 권한들이 법인 운영주체에게 독점되어있는 상태에서는, 개인 사회복지사들은 조직 내부에서 전문직으로서의 기능을 수행하기가 어렵게 된다.

이러한 문제들에 대응하기 위해서는, 사회복지사들은 전문직집단으로서의 영향력을 강화시켜 나갈 필요가 있다.  기존의 사회복지사협회와 같은 전문직단체의 역할을 확대하여, 사회복지사들의 조직내에서의 세력을 강화하고, 사회복지전문직의 윤리와 지식들에 어긋하는 조직들에 대해서는 전문직의 압력을 행사할 수 있어야 한다.  전문직의 위상 강화는 전문직의 자기 이익 극대화에 목적이 있는 것이 아니다.  전문직이 굳건하게 존재함으로서, 그 전문직이 대표하려는 클라이언트 집단의 이익이 달성되도록 하기 위해서이다.  조직에서의 전문직 존재에 대한 이러한 기본적인 가치조차 지켜질 수 없다면, 그 전문직은 이미 사회적인 존재 이유를 상실한 것이나 마찬가지이다.  이제까지 사회복지전문직집단은, 사회복지조직들에서 사회복지사들이 겪는 윤리적인 갈등들에 대해 어느 정도의 관심을 기울여 왔는지를 반성해 보아야 한다.

5. 결론

본 연구는, 한국의 사회복지조직들에는 혁신적인 변화가 필요하다는 전제에서부터 출발했다.  우리 사회의 사회복지의 발전과 책임성 제고를 위한 노력들은, 사회복지조직들의 변화에서부터 시작될 수 밖에 없다.  이것은, 사회복지서비스의 전달체계에서 이들 서비스 조직들이 차지하는 역할과 비중이 그만큼 커지게 되었다는 것을 의미하는 것이기도 하다.  특히, 민간 사회복지서비스 조직들의 변화는 매우 중요한 과제로 대두되고 있다.

이 연구에서는, 사회복지조직들에 대한 이해와 조직 변화를 조명하기 위한 이론적인 관점들을 먼저 살펴보았고, 한국 사회복지조직들의 현황과 문제점, 그리고 조직 변화의 방향과 조건 등을 제시해 보았다.  본 연구를 통해 확인할 수 있었던 사실은, 한국의 사회복지조직들을 변화시키기 위해서는 무엇보다도 이들 조직을 규제하고 있는 공공 부문의 제도적 규범들이 우선적으로 변화해야 한다는 점이었다.  그와 함께, 사회복지조직들의 자발적인 변화에 대한 노력이 필요하고, 이를 뒷받침하기 위해서는 학계와 전문직단체의 역할들도 강화될 필요가 있음을 확인할 수 있었다.

조직의 혁신을 논의함에 있어서, 조직의 과정이나 서비스 기술 측면의 변화에 대해서는 여기에서 비교적 소홀히 다루었던 것 같다.  그러나, 20세기 후반의 한국 사회에서, 특히 사회복지 분야에서, 혁신에 있어서도 우선적인 관심사들이 존재할 수 밖에 없다.  이제껏 누구나 혁신을 위한 근원적인 문제들에 대해서는 외면했다해도 과언이 아니다.  어떤 사회복지사는 사석에서 이런 말을 했다.  “평가, 평가하지만, 과학적인 평가 하지 않아도, 내가 검찰에 가서 몇마디만 하면 다 평가된다.”  사회복지조직들에 대한 혁신의 당면 과제는, 뻔한 일에 대해, 비록 뜨거운 감자이기는 하지만, 과감하게 해결을 시도하는 것이다.  사회복지전문직과 사회복지조직들이, 우리 사회의 사회복지에 대한 불신을 해소하고 민간의 활발한 참여를 유도하기 위해서는, 사회복지조직 활동들의 투명성과 개방성을 확보하는 것이 일차적인 과제이다.  그 연후에, 서비스 기술과 조직 운영의 합리적 대안들을 모색해 나갈 수 있을 것이다.

본 연구를 진행하면서 느낀 점은, 이제껏 사회복지조직들의 변화에 대한 당위성과 변화 방향들에 대해서는 적절한 지적들이 있으나, 그것을 실천에 옮기기 위해 필요한 방편적인 지식들은 매우 제한되어 있었다는 사실이다.  그것은 본 연구를 진행하는데 있어서도 많은 어려움들로 작용했었다.  조직 변화를 설명하기 위해서는, 우선 조직 행태에 대한 선행 지식들이 전제되어야 하나, 한국 사회복지조직들의 행태를 이해하기 위해 필요한 사전 지식들은 크게 제한되어 있다는 것이 어려움이었다.  이것은 한국 사회복지행정의 주된 기반 지식이 미비함을 의미하는 것으로, 이 점에 대한 학계의 성찰이 필요하다고 본다.

마지막으로, 한국의 사회복지조직들에는 혁신적인 변화가 요구되고 있다는 것을 다시 한번 강조하고 끝을 맺고자 한다.  한국 사회는 지금 21세기를 대비한 변혁의 시기에 처해 있다.  사회복지조직들을 포함한 모든 조직들은, 자신들의 의도와는 상관없이, 변화의 방향에 들어서 있다.  다만 조직들에게 주어진 선택은, ‘앞서가느냐, 끌려가느냐’의 차이만이 남겨져 있을 뿐이다.

참고문헌:

김만두. 1997. “개정사회복지사업법의 실체와 개선책" [사회복지사업법 시행령 및 시행규칙 개정 정책 토론회, 1997.12: 서울카톨릭사회복지회].

김범수, 1988. “사회복지시설 및 전문인력". 박찬용 편, 사회보장발전 목표 설정과 정책과제, 서울: 한국보건사회연구원.

김규한. 1998. “사회복지시설운영 발전방안에 대한 논의” [사회복지시설운영 발전방안에 관한 대토론회, 98.09: 한국사회복지협의회 등 8개 시설협회]

김영종. 1998. 사회복지행정. 서울: 학지사.

______. 1994. “사회복지조직들의 지역사회 자원 활용에 영향을 미치는 요인들에 대한 분석", 한국사회복지학, 23, pp. 51-73.

백종만 외. 1998. “사회복지수용시설 수용인의 인권 실태와 대책”, [국회인권심포지움 자료집]

보건복지부. 1998. 1997년도 장애인복지관 실태조사.

보건복지부. 1999. 여성복지시설현황.

보건복지제도개혁위원회. 1996. "사회복지시설 운영 내실화방안" [정책토론회 발표자료: 96.08: 보건복지부].

성규탁. 1996. 사회복지행정론(2판). 서울:법문사.

보건사회연구원. 1999. “사회복지시설 운영개선방안” [사회복지시설 운영개선방안 모색을 위한 공청회 자료, 1999.06: 보건사회연구원].

황성철. 1999. “사회복지기관 및 시설 평가와 행정 구조조정”, [21C 한국 사회복지행정의 과제: 한국 사회복지행정학회 창립기념 학술대회, 1999.03: 한국사회복지행정학회], pp. 9-28.

Aiken, M., & Hage, J. 1968. "Organizational interdependence and intra-organizational structure", American Sociological Review, 33, pp.912-930.

Austin, D. 1988. The Political Economy of Human Services Programs, Greenwich, CT: JAI Press.

_________. 1995. "Management overview", in Encyclopedia of Social Work (19th), Vol. 2, Silver Spring, MD: NASW, pp.1642-1658.

DiMaggio, P. 1988. "Interest and agency in institutional theory". in L. Zurker (Ed.), Institutional Patterns and Organizations. Cambridge, MA: Ballinger.

DiMaggio, P., & Powell, W. 1983. "The iron cage revisited: institutional isomorphism and clooective rationality in organizational fields", American Sociological Review, 48, pp. 147-160.

Gates, B. 1980. Social Program Administration: The Implementation of Social Policy, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Hall, R. 1977. Organizations: Structure and Process (2nd ed.), Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.

Hasenfeld, Y. 1983. Human Service Organizations. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

_____________.  1992. 'Theoretical approaches to human service organizations" In Y. Hasenfeld(Ed.), Human Services as Complex Organizations, pp.31-33.

Hasenfeld, Y., & English, R. 1974. "Organizational innovation and change", in Y. Hasenfeld & R. English (Ed.), Human Service Organizations, Ann Arbor, MI: The University of Michigan Press. pp.680-685

Holloway, S., & Brager, G. 1985. “Some considerations in planning organizational change", in S. Slavin(Ed.), An Introduction to Human Services Management, Vol.I, New York: The Haworth Press.

Meyer, J., & Rowan, B. 1977. "Institutionalized organizations: formal structure as myth and ceremony", American Journal of Sociology, 83, pp.340-363.

Miller, E. 1993. From Dependency to Autonomy - Studies in Organization and Change. London: Free Association Books.

Morgan, G. 1986. Images of organization. London: Sage.

Netting, F., Kettner, P., & McMurtry, S. 1993. Social Work Macro Practice. New York: Longman.

Nutley, S. 1997. "From dependency to autonomy - studies in organization and change (book reviews)", Human Relations. 50(4), pp. 441-448.

Patti, R. 1983. Social Welfare Administration: Managing Social Programs in a Developmental Context, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Scott, W., & Meyer, J. 1983. "The organization of environments: network, cultural, and historical elements", in J. Meyer & W. Scott (Eds.), Organizational Environments: Ritual and Rationality, Beverly Hills, CA: Sage.

---

Wamsley, G., & Zald, M. 1976. The Political Economy of Public Organizations. Bloomington: Indiana University Press.

Zald, M. 1970. Organizational Change: The Political Economy of YMCA.  Chicago: University of Chicago Press.