제 8 장 사회복지시설과 평가 ( 권 오 득 교수)

제 1 절 개념과 의의

사회복지영역의 평가제도를 사회복지시설 평가, 프로그램 평가, 사회복지평가 등으로 다양하게 사용하고 있다. 평가를 사회복지시설(기관) 및 프로그램에 관한 평가와 사회복지 조직이 산출하는 조직 성과와 서비스 질에 관한 평가 등으로 구분하여 연구하기도 한다.

오늘날 사회복지 분야에서 프로그램 평가보다 기관 평가에 치중하고 있다(최재성, 2003)고 지적하기도 하고, 다른 나라에서 사회복지 조직에 대한 평가제도를 시행하고 있는 나라는 찾아보기 힘들다(정기원, 2003)고 하면서 주로 프로그램 평가에 치중하고 있다고 한다. 그러나 조직과 프로그램은 뚜렷하게 구분될 수 없는 것으로 간주한다. 비록 초점을 어디에 두는가에 있어서는 차이가 있으나, 둘 다 사회적 목적달성을 위한 도구로서 간주되며, 따로 떼어서 평가하기 어려운 부분들이 많기 때문이다. 사회복지서비스들에서는 대개 사회적 목적 달성을 위한 도구의 의미로서 프로그램을 주된 평가의 대상으로 하며, 조직(혹은 기관)은 프로그램 수행에 영향을 주는 요소로서 간주한다. 그래서 사회복지서비스들이 평가에서 '기관 평가'라고 하면, 넓은 의미에서는 프로그램 평가의 일부분이 되고, 이것은 기관이 프로그램의 목적에 어떤 작용을 하는지를 알기 위한 것이다(김영종, 2002).

따라서 사회복지분야에서 평가란 사회복지 프로그램이나 기관이 실시한 제반 활동의 "과정"과 "성과"를 체계적으로 가치판단 하는 것을 의미한다. 평가에는 사회복지프로그램을 평가하는 프로그램 평가와 기관을 평가하는 기관 평가가 있다. 하지만 일반적으로 평가는 대부분 프로그램 평가를 의미한다. 평가를 통하여 종국적으로 획득하는 것은 유용한 정보와 피드백으로서 기관 전체 및 시행 중인 프로그램의 구체적인 내용을 제공받게 된다(김통원, 2004).

일부 사회복지 연구자(박태영, 1994, pp.9-38; 김미혜, 1995, pp.360-362)와 일부 사회복지영역(정기원 외, 1995;김응석 외, 1995)에서는 이미 평가에 대한 필요성과 내용에 대해서 다룬 적이 있다. 그러나 본격적으로 논의되기 시작한 시점은 1997년 개정된 사회복지사업법 제 43조 사회복지시설의 평가조항의 삽입에서 출발한다.

사회복지 시설의 평가라는 내용이 사회복지사업법에 규정되게 된 배경에는 시설보호의 질적 향상을 위해서는 먼저 정부의 보조금 지급의 현실화가 선행되어야 하는데 이러한 주장은 기존의 보조금 증액 주장가 다를 바가 없으므로 정부에 대한 시설운영의 책임성 강조와 함께 민감 위탁의 효과성·투명성을 밝힐 수 있는 시설 평가를 동시에 요구함으로써 시설 운영의 합리화와 시설보호의 수준향상을 꾀하려는 의도가 있었다(박태영, 2003).

그러나 사회복지사업법 개정이 정부의 보조금 지원 부분은 여전히 임의 규정으로 남게 되고 시설평가는 강제규정으로 삽입되게 되어 일부에서는 시설평가에 대한 부작용을 우려 하고 있다.

그러나 우리의 현실은 사회복지사업법 제 43조 및 동법 시행규칙 제 27 조 에서 규정하고 있는 것처럼 보건복지부 장관 및 시·도지사가 3년 마다 1회 이상 시설에 대한 평가를 실시하여야 하며, 평가기준은 입소 정원의 적정성, 시설종사자의 전문성, 시설의 환경, 입소자에 대한 서비스의 만족도, 기타 시설이 운영 개선에 필요한 사항으로 되어 있으며, 그 평가결과는 시설이 감독 또는 지원 등에 반영할 수 있도록 되어 있다.

시설의 평가는 시설보호의 질적 향상, 시설운영의 전문화·개방화·체계화, 민간위탁의 객관성 확보, 지도 감독의 용이성, 행정의 부당한 관여 배제 등의 순기능적인 측면이 있다. 현 시점에서 시설평가의 순기능을 최대한 살리면서 평가를 실시하기 위한 제반 여건의 미비로 인하여 발생할 부작용 내지는 역기능을 최소화 하는데 있다.

제 2 절 평가의 목적과 평가제도

정기원(2003, 한국사회복지행정론)에서 사회복지실천에 있어서의 평가는 그 기능 때문에 매우 중요하다. 평가는 행정관리자가 조직의 목표들을 달성하기 위한 자원이 효과적으로 확보되어 사용되고 있는지를 확인할 수 있게 해주는 경영통제, 일선 업무자들이 자신들의 실천활동을 되돌아 볼 수 있게 해주는 피드백, 서비스의 변화와 개선을 자극하는 혁신, 외부로부터 요구되어지는 책임성에 대한 순응 등의 기능을 한다(김영종, 1998: 314-316). 그러나 평가가 지니는 여러 기능들은 모두 사회복지 서비스의 질을 높이는 것에 궁극적인 목적을 두고 있다.

사회복지시설에서 제공되고 있는 서비스의 질을 높이려는 노력들은 크게 두 가지 유형으로 구분될 수 있다. 그 중 하나는 정부기관에 의한 법적인 제재를 통한 것으로 강제적인 "규제"의 성격을 띠며, 우리나라의 경우에는 사회복지사업법과 그에 관련된 시행령 및 규칙들이 이에 해당된다. 특히 사회복지사업법 제 43 조와 시행규칙 제 27 조에 따른 사회복지시설의 평가제도는 신고제도와 함께 대표적인 규제의 방법이다. 이러한 규제는 전통적인 공공행정의 원리에 바탕을 두고 있는데, 이 경우 주로 프로그램의 다양화를 축소하고, 중앙통제를 통해 조직의 효과성을 높이는 데 초점을 두고 있다(Weber, 1947). 따라서 구체적인 규제와 표준화된 양식으로 구성되는 평가제도는 시설관리자의 자율적인 의사결정에 재갈을 물리고, 그리고 일선에서 일하는 사회복지사들의 재량을 통제하는 역기능을 보이게 된다. 외부의 통제에 바탕을 두는 평가제도와는 달리 서비스의 질을 높이기 위한 관련전문가 집단의 자체적인 노력이 있는데, 이는 주로 "인준"의 형태를 띠게 된다. 다양한 형태의 민간조직들이 많이 늘어남에 따라 새로운 공공관리에서는 오히려 개인의 재량을 통제하는 규제를 줄이고, 대신 시장 통제 기제에 맡기려는 경향이 있다.(Sandfort, 2000). 평가가 사회복지시설의 구조적·물리적 차원을 규제하는 경향이 강한 반면에, 인준은 시설에서 실시되고 있는 프로그램 및 서비스의 내용을 중시하여 서비스 수급자 또는 이용자와 환경, 종사자, 시설, 지역사회 등과의 상호작용을 강화하려는 경향이 있다.

사회복지서비스의 질을 통제하는 방법 중의 하나로 사회복지시설에 대한 평가제도가 도입되어 시행되고 있다. 현생의 평가제도는 사회복지적 개입의 효과성에 대한 검증과 서비스 제고의 책임성 확보(정무성, 1999:3-20), 양질의 서비스 제공과 전문적인 사업의 수행 및 공공자원 투입의 효율성 검증에 대한 정부의 의지(변재관 외, 2000: 193-194) 등을 배경으로 도입되었다. 특히 '사회복지 분야에 대한 생산성을 검증하고 그리고 그 검증을 통하여 사업의 타당성과 계속성 여부를 판단해야 하는 행정관리자의 입장에서는 어떠한 형태든지 평가라는 방법을 사용하지 않을 수 없는(김병식, 2000: 46)' 여건에서 평가제도 도입의 당위성을 찾기도 한다. 그러나 현행의 평가제도에 대해서 평가주체와 관련해 획일적 평가척도의 적용, 평가결과의 일방적인 통제수단으로의 이용, 평가대상의 자율성 침해 등의 문제가 제기되고 있다. 주로 외부의 전문가들에 의해 평가가 수행되는데, 외부 전문가들은 평가연구방법에 대한 전문성을 지니기는 하지만 평가되는 시설에 대한 책임감은 전혀 없기 때문에 평가 자체에 평가의 목적을 두는 경우가  많고, 이에 따라 평가의 결과가 환류되어 서비스의 질을 높이는데 거의 활용되지 못한다(Manela & Moxley, 1999). 그리고 평가대상이 되고 있는 시설의 평가에 대한 대응과 관련해 평가결과의 역이용, 평가결과에 만의 집착, 그리고 평가제도 때문에 오히려 사회복지 전문가들이 갖는 재량권이 위축되고, 이는 다시 사회복지시설 운영자 및 종사자들의 책임성에 대한 회피를 가져오게 된다.(정기원, 2003)

사회복지영역에서 목격되는 최근의 평가제의 광범위한 적용과 이에 대한 관심의 고조는 최소한 다섯 가지 정도로 그 배경이 설명된다(최재성, 1998: 267-268). 첫째는 1990년대에 들어서면서 지속적으로 사회복지서비스 공급의 양적 팽창이 있어왔고, 이에 따라 책임성 검증의 압력이 나타났다는 것이다. 둘째는 사회복지사업에 할당된 자원이 효과성 있게 사용되고 있는가에 대한 전문가 및 사회의 관심이 증가했다는 것이다. 물론, 이러한 관심은 복지서비스 공급의 양적 팽창과 무관하지 않다. 세째는 효율성에 대한 질문이다. 1997년도 이후의 경제위기는 전 사회에 걸쳐 효율성을 증진하기 위한 구조 조정을 요구해 왔고, 사회복지 분야도 이러한 흐름에서 벗어날 수 없었던 것이다. 넷째는 개혁을 표방하는 현 정부의 성격에서 찾을 수 있을 것이다. 평가결과에 따른 변화를 시도하는 것은 현 정부가 표방하는 개혁의 연장선으로 해석될 수 있는 것이다. 보건복지부에서 사회복지사업에 대한 평가에 적극적이었던 것도 정부의 성격과 관련이 있다는 것이다. 마지막으로는 사회복지 내부에서도 평가의 필요성과 이에 대한 이해가 자생적으로 성숙되어 왔다는 자각이 나타나기 시작하셨던 것이다. 현장 중심의 책임성에 대한 자각은 사실상  단기간에 평가제의 도입을 가능하게 하는 데 중요한 요인으로 작용했다고 본다.

그런데, 사회복지시설 평가의 목적에 대한 보다 구체적인 합의가 필요하다. 우리나라의 경우 열악한 복지시설의 조건에 비추어 시설평가는 책임성보다는 발전과 개선을 위한 평가가 보다 실효적이고 현실적이라고 생각된다.

평가는 복지가관의 조직적 실천행동 개선, 서비스의 제공과 사용에 대한 경험을 개선시키기 위한 기회 제공이 목적이다.

따라서 △평등성 △형평성 △적절성 △효율성 △효과성 △만족도 등 평가기준에 대한 고려가 필요하다.

평가는 가장 큰 범주로 성과평가와 과정평가로 분류될 수 있으며 우리나라 사회복지시설에 대한 평가는 성과평가보다 과정에 대한 평가가 더욱 효과적이라고 생각된다.

이와 더불어 성과에 대한 보다 정확한 개념 구분이 필요하다.

평가를 실행한다고 할 때 첫째, 투입 둘째, 행동 셋째, 산출 넷째, 성과 등 네 분야의 영역을 평가할 수 있을 것이다.

이에 따라 사회복지시설의 평가를 성과 중심으로 평가한다고 한다면 사회복지시설들에게 무엇보다 성과에 대한 구체적인 내용 즉, 무엇이 측정될 수 있는 성과인지를 측정가능한 도구나 기준으로 제시해야 한다(지은구, 2005).

제 3 절 사회복지 시설 평가의 원리

시설과 관련한 여러 원리와 원칙들이 제시되어 있다. 예를 들면, 시설보호의 기본 원리, 시설운영의 기본원리, 시설운영의 원리와 원칙, 시설서비스 평가책정의 기본 이념, 등이 있다. 이러한 원리와 원칙들은 시설이 지향해야 할 목적과 목표를 제시하고 있으며, 그것을 효과적으로 달성하기 위한 지침의 역할을 하고 있다. 따라서 시설평가의 이념과 원리도 기본적으로 시설과 관련된 원리와 원칙에 근거를 두어야 한다. 그러므로 여기서는 시설보호·시설운영의 기본 원리를 살펴본 후 시설평가의 원리를 정리하고자 한다.(박태영, 2003)

1. 시설보호의 기본 원리

시설보호는 재가에서 생활하는 것이 곤란하거나 부적합한 사람에게 인간다운 삶을 영위할 수 있도록 제공하는 제반 서비스를 의미한다. 이를 위해서는 시설의 건물, 설비, 기자재 등의 하드적인 측면과 시설의 인력, 조직, 프로그램 등의 소프트적인 측면의 양면을 동시에 고려하여야 한다. 시설 보호는 그 시대의 실상을 가장 잘 반영하는 것으로 과거에는 시설생활자를 사회로부터 격리하는 사회 방위적 관점에서 시설보호가 이루어져 왔으나 이에 대한 비판으로 인하여 최저생활보장의 관점으로 시설보호가 한 단계 향상되어 오고 있다. 최근에는 한 걸은 더 나아가 최적생활보장의 관점으로 시설보호의 수준이 향상되고 있다. 이러한 시설보호는 다양한 시설 종류, 일생에 걸쳐 분포된 넓은 연령의 폭, 시설생활자 개인이 처한 다양한 상황 등으로 인하여 그 내용이 복잡하고 다양하다. 여기서는 다양한 시설보호에 적용되는 기본원리를 인권존중의 원리와 가정보호 중심의 원리, 전문적 보호 전개의 원리로 구성되는 이념상 원리와 개별화의 원리, 가정과의 관계 조정 원리, 집단 활용의 원리, 일관성의 원리, 지역사회와 관계 강화의 원리로 구성되는 방법론상 원리를 참고할 필요가 있다.

2. 시설운영의 기본 원리

시설 운영은 시설에서 복지서비스를 제공하기 위한 조직과 과정을 구체적으로 계획하고, 효과적으로 효율적으로 실천하여 소기의 목적을 달성하도록 운영 관리하는 것을 의미한다. 시설의 조직이나 운영과정에서 반드시 실현되어야 하는 가치나 규준을 시설 운영의 기본원리로 설정할 수 있는데 이 기본 원리도 이념적인 원리와 실천적인 원리로 나눌 수 있다.

1) 시설 운영의 이념적 원리

시설운영에 있어서 다음 네가지의 이념적 원리가 반드시 실현될 수 있도록 그 조직과 과정이 구성되어야 한다.

첫째는 권리성 이다. 시설생활자 한사람 한사람이 한 주민으로서의 기본적인 제권리를 가진다는 것이다. 이러한 제 권리 가운데 핵심적인 것이 생존권적 기본권으로서 일명 생존권이라고 불린다. 이 생존권을 기본으로 하면서 종래 사회복지에서 경시하기 쉬웠던 자유권이나 참정권 등 주민으로서의 제 권리를 어떻게 확보하고 보장해 나가는가 하는 것이 중요한 과제이다. 또한 불복신청제도나 옴부즈맨제도의 정비도 권리성의 관철을 위해 빼놓을 수 없는 과제이다.

둘째는 보편성이다. 예외적이고 선별적인 사고를 바탕으로 대상과 서비스를 마련하던 사고에서 주민이면 누구나 필요할 때 이용할 수 있다는 일반적이고 보편적인 사고에서 그 대상과 서비스를 정하는 것을 의미한다. 보편성의 추구는 또 다른 선별 성을 발생시키는 부분이 있다. 따라서 제도의 보편화·일반화를 추구해 나갈 때 이러한 사회적 예외 부분이 최소화되도록 관심을 기울여야 한다.

셋째는 공평성이다. 시설보호는 현재 이용하고 있는 시설생활자와 앞으로 이용하게 될 잠재적인 이용자를 포함한 모든 주민에게 공평하게 제공되어야 한다. 서비스 제공이 자의적으로 이루어지지 않고 공평하게 제공되기 위해서는 정보의 공개와 적극적인 홍보, 명확하고 설명 가능한 기준과 절차의 확립이 필요하다. 공평성의 확보도 중요하지만 그것 때문에 제공되는 서비스의 다양성을 해쳐서는 곤란하다. 공평성은 제공되는 서비스의 내용이 균일해야한다는 것이 아니라 욕구에 대한 적정한 서비스가 제공되는 것이다.

넷째는 총합성이다. 인간의 욕구는 복합적이고 종합적이다. 그러나 제공되는 체계는 제도의 구성·운용 측면의 필요에 따라 여러 갈래로 나눠져 있다. 따라서 적절한 생활보장을 위한 서비스를 제공하기 위해서는 제도적으로 분리되어 운용되고 있는 제 제도와 서비스 간의 연계·조정이 반드시 필요하다.

2) 시설운영의 실천적 원리

시설운영에 있어서 지켜져야 할 실천적 원리는 다음과 같다.

첫째는 접근성이다. 시설은 모든 주민이 용이하게 접근할 수 있도록 만들어지고 운영되어야 한다. 접근성을 확보하기 위해서는 정보의 공개, 적극적인 홍보, 창구에서의 적절한 대응이 필요하다. 현실적으로 볼 때 법적으로 시설보호는 신청주의를 채택하고 있다. 그러므로 신청절차를 모르거나 신청 자체가 곤란한 사회적 약자들은 서비스 이용의지가 없는 것으로 여겨질 가능성이 있다. 따라서 이러한 일부 사회적 약자들에게는 서비스 이용의지가 없는 것으로 여겨질 가능성이 있다. 따라서 이러한 일부 사회적 약자들에게는 직권주의를 적용하여 서비스를 제공하거나 out-reach 접근을 적극적으로 도입하여 서비스의 이용을 지원해 나가야 한다.

둘째는 선택성이다. 이용자가 자기책임 하에서 이용할 서비스를 선택하고 이용식, 형태, 이용시설 등에 대한 선택도 이용자가 하도록 보장되어야 한다. 선택권을 행사하기 어려운 이용자에게도 운영자 입장에서 기본적으로 필요한 동의서 정도를 받고 서비스 선택권을 행사한 것으로 정리하지 말고 충분한 의사소통을 통한 적극적인 선택ㄱ권 행사가 이루어지도록 최선을 다해야 한다. 선택능력이 있는 이용자일 경우에는 서비스 이용의 신청·심사·결정에 관련된 과정을 협상의 과정으로 재구성하는 방향이 검토되어야 한다.

셋째는 유효성이다. 시설보호는 시설보호를 필요로 하는 시설생활자에게 있어서 그들의 욕구를 해결·완화하는 데 유효한 것이어야 한다. 유효한 것이 되어야 하는 이유는 시설생활자 욕구의 양적 증대와 질적 변화, 활용자원의 유한성에 기인한다. 유효성에는 서비스의 효과성과 효율성을 동시에 포함하여야 한다. 다만 여기에서 의미하는 효과성은 시설생활자에게 의미 있는 것이어야 하고, 효율성은 시설생활자의 이익에 관련된 비용 이외의 것에 초점이 맞추어져야 한다.

넷째는 설명책임성이다. 이는 시설운영이 소기에 목적에 적정하게 운영되고 있는 지를 명확하게 설명할 수 있는가의 문제이다. 앞의 유효성과도 관련이 있는 것으로 시설운영은 공적·사회적 재원으로 이루어지고 있으므로 그것이 적정하게 운용되고 소기의 성과를 거두고 있음을 명백하게 설명할 수 있도록 운영되어야 한다. 이 설명 책임성은 행정이나 후원자, 납세자뿐만 아니라 시설생활자에 대해서도 확보되어야 하는 것이다. 또한 사회복지관계자, 일선 시설직원, 사회복지종사자에 대해서도 시설생활자에게 제공되는 서비스가 효과가 있음을 설명·이해시킬 수 있어야 한다.

3) 시설평가의 원리

시설평가의 원리에 대해서는 선행 연구에서 다루고 있는 내용을 중심으로 살펴보고자 한다. '일본의 특별양호노인 홈· 노인보건시설외서비스 평가기준'에서 서비스 평가 책정에 따른 기본 이념을 세 가지로 언급하고 있다(일본전국사회복지협의회, 1996, p.11).

첫째는 자기결정으로 시설생활자는 선택 가능한 서비스의 내용을 사전에 알고 스스로 결정하는 것에 의해 개시된 서비스를 평가하는 권리를 갖는다. 다만 어떠한 이유로 시설생활자각 스스로 결정할 수 없는 경우에는 개성을 존중한 개별적인 보호가 가족 또는 제 3 자에 의해 선택되어야 한다.

둘째는 잔존능력의 활용으로 서비스는 시설생활자의 잔존능력에 착안하여 자립을 원조하거나 촉진할 목적으로 제공되어야 한다. 시설생활자는 한번 상실한 능력을 회복하기 위한 재활노력을 함과 동시에 잔존능력을 유지·개발하여 일상생활에 활용할 수 있어야 한다.

셋째는 서비스의 계속성으로 서비스 제공에 있어서 시설생활자의 생활을 제한하는 것은 최소한으로 하고 가정적인 분위기를 중시하여야 한다. 더욱이 적절한 서비스 제공의 가능성을 늘 검토하여 시설보호와 재가보호와의 연계를 비롯하여, 보건·의료·복지의 연계를 적극적으로 추진하여야 한다. 어떤 서비스도 시설생활자의 삶의 계속성을 중시하는 것으로 이루어져야 한다.

한국사회복지협의회에서 조사연구보고서로 내놓은 '사회복시설평가기준 및 평가 체제 개발연구'(1998, pp.22-24)에 따르면 평가의 이념을 여섯 가지로, 평가의 원리를 다섯 가지로 들고 있다.

시설평가의 이념은 시설생활자 중심의 서비스 질을 보장해 주는 것으로 평가에서 의도하는 관념이 무엇이냐에 답하는 내용이 된다.

첫째는 시설의 기본 방향이 시설생활자들의 욕구에 기초해야 한다. 획일적인 서비스가 아닌 시설생활자의 욕구에 적절히 대응할 수 있는 다양한 서비스들이 제공되어야 한다. 또한 시설생활자가 서비스를 선택할 수 있어야 하며 의사결정 과정에 참여할 수 있어야 한다.

둘째는 시설생활자들에게 최고의 서비스를 제공하기 위한 것이다. 상식적이고 친철하며 애정 있는 서비스가 제공되어야 한다.

셋째는 시설생활자가 자기존중감 혹은 편안함을 느낄 수 있는 만족한 수준에까지 도달하기 위한 것이다.

넷째는 서비스 제공자가 성실하고 양질의 업무를 수행하기 위한 것이다.

다섯째는 시설의 전체적인 효율성을 높이기 위한 것이다.

여섯째는 외부의 감독기관 및 제 3 자에게 합리적인 답변을 가능하게 한다.

평가의 원리는 평가의 목적이 무엇이냐 하는 것과 관련된 것으로 그 내용은 다음과 같다.

첫째, 평가 역시 서비스이다. 시설평가는 예산 삭감이나 처벌 등의 권력행사를 위한 것이 아니라 시설이 좀더 좋은 서비스를 창출할 수 있도록 최대한 도와주기 위한 것이다.

둘째, 평가는 상호작용적인 성격을 가진다. 일방적인 평가는 그 효과가 매우 떨어진다. 평가받는 자는 정확한 평가내용과 그 객관성을 충분히 납득할 수 있어야 하고 평가결과에 대해서도 동의할 수 있어야 한다. 이렇게 되기 위해서도 평가받는 자도 전체 평가과정에 참여해야하고, 필요한 경우에는 시설생활자와 그 가족도 평가구성에 포함되어야 한다.

셋째, 평가는 동등한 관계이며 협력적인 관계이다. 행정 당국과의 진정한 동반자적 관계에서 평가가 이루어지면 매우 성공적인 것이다. 이러한 분위기가 되도록 상호간에 노력해야한다.

넷째, 시설평가는 총체적인 성격을 가진다. 전체적인 시설보호의 질이 다차원적인 측면에서 평가될 수 있어야 한다. 총체적으로 시설보호의 질을 측정하기 위해서는 보통 평가 항목들이 150~200개 정도 된다.

다섯째, 평가결과의 도출뿐만 아니라 평가과정도 중요하다. 평가를 수행하는 과정에서 얻게 되는 평가에 대한 새로운 인식, 개선을 위한 자조적인 노력 등이 평가항목에서 점수가 매겨지는 것보다 더 의미가 있을 수 있다. 체크리스트와 같은 것을 통하여 시설보호를 점검하고 이를 개선하기 위한 일련의 과정을 통하여 시설직원에게 문제에 대한 합의를 도출하도록 하고 문제해결의 의지를 가지게 하는 데 매우 중요한 동기부여가 될 수 있다.

앞에서 제시한 시설보호의 기본 원리와 시설운영의 기본 원리, 시설평가의 기본 이념이나 원리는 상호간에 유사성을 가지고 있다. 이는 시설 평가가 시설보호나 시설운영에 대한 평가이므로 시설평가의 원리가 시설보호나 시설운영의 기본원리, 시설평가의 기본이념이나 원리는 상호간에 유사성을 가지고 있다. 이는 시설평가가 시설보호나 시설운영에 대한 평가이므로 시설평가의 원리가 시설보호나 시설운영의 기본 원리를 크게 벗어나지는 않는 것으로 보인다.

여기서는 시설평가 시 반드시 고려되어야 하는 원리를 다섯 가지로 나누어 기술하고자 한다.

첫째는 시설생활자의 권리성 이다. 시설보호는 시설생활자를 한 인간으로서의 인권과 기본권이 보장되는 형태로 제공되어야 한다. 시설생활자가 자신의 욕구를 충분히 표현하고, 표현된 욕구에 적절한 서비스가 제공되어야 한다. 또한 서비스의 선택성이 보장되어야 하고 선택자료 가운데 희망하는 서비스가 없을 경우에는 새로운 서비스를 개발하여 제공하는 형태로 시설보호가 이루어져야 한다. 시설생활자는 'client'의 개념보다는 'consumer'의 개념으로 접근하여야 한다. 이러한 내용이 시설 평가에서 점검되고 시설생활자의 권리성을 높일 수 있는 방향으로 평가척도가 구성되어야 할 것이다.

둘재는 서비스의 보편성이다. 시설보호는 오늘날과 같이 생활보호대상자 중심의 보호로 지속될 수는 없다. 시설보호는 누구나 언제나 필요로 할 때 이용할 수 있고 시설보다는 재가에서 생활하는 것이 더욱 효과적이라면 언제라도 재가로 되돌아올 수 있는 사회적 서비스의 연속체의 한 부분으로 바뀌어야 한다. 이러한 의미에서 서비스의 질적 향상이 수반되어야 한다. 시설보호의 질적 수준은 그 지역사회에서 생활하고 있는 주민의 생활수준과 유사한 정도 이상이어야 한다. 서비스의 보편성은 서비스 대상의 보편성과 서비스 내용의 보편성을 동시에 추구하여야 하며 이러한 방향으로 시설보호가 전개되도록 시설평가척도가 구성되어야 할 것이다.

셋째는 서비스의 종합성이다. 인간의 욕구는 종합적이므로 시설생활자의 욕구 충족에 관련된 평가척도도 종합적으로 마련되어야 한다. 시설의 환경, 시설직원, 시설보호의 질적 수준, 시설생활자의 만족도, 운영관리의 수준 등을 종합적으로 평가 수 있어야 한다.

넷째는 서비스의 효과성이다. 시설보호는 시설생활자의 욕구 해결에 효과적이어야 한다. 시설생활자의 욕구 증대와 활용 가능한 자원의 유한성으로 인하여 서비스의 효과성이 중요시 된다. 시설보호가 당면한 시설생활자의 문제해결과 더불어 장래 지역사회에서 자립생활로 정착할 수 있는 효과적인 서비스인지 그 여부를 적절히 평가할 수 있어야 할 것이다.

다섯째는 설명 가능성이다. 시설보호는 시설을 둘러싸고 있는 여러 구성원들에게 시설보호의 당위성과 필요성을 충분히 설명할 수 있는 형태로 제공되며 누구에게든지 이를 설명할 수 있는 근거를 확보하고 있어야 한다. 우선 시설보호에 일차적 책임을 지고 있는 정부에 대한 설득력 있는 자료의 제공과 아울러 후원자나 시설생활자 및 가족, 지역주민 등 모든 관계자에게 시설보호의 의의를 설명하며 투입된 사회적 자원에 대한 효과성을 적절히 설명할 수 있도록 평가 척도가 구성되고 그 결과가 공개되어야 할 것이다.(박태영, 전게서)

제 4 절 사회복지 환경변화와 시설중심 평가제도

많은 사회복지서비스의 전달은 민간조직에 의존하게 된다. 이는 민간운영조직이 공공조직에 비해 융통성의 발휘, 책임성의 확보, 참여적 창의성의 보장 등에서 뀌어나며 비용효과적이기 때문이다. 그러나 사회복지시설의 책임성의 문제는 심각하게 지적되어 '위기의 상태'로 표현되기까지 하는데(Chisolm, 1995; McDonald, 1999: 12 재인용), 이는 사회복지시설 운영의 비영리 형태가 체계적 비효율성을 가져올 가능성이 크기 때문이다. 특히 현대의 복지국가에서 비영리 부문의 주된 역할이 상대적 효율성, 효과성 및 경쟁성에서 이해되는 것이 아니라 상징적 또는 이념적 특성에서 이해되어지기 때문이다(McDonald, 1999). 그리고 비영리조직이 제도화 될 경우에는 축소화되고 의례화된 내부평가의 과정을 거치는 특성을 지니기 때문이다(Meyer & Rowan, 1991).

따라서 사회복지시설의 효과적 및 효율적 운영에 대한 외부의 압력이 매우 강하게 나타나고 있다(Sandfort, 2000). 다른 부문에서와 마찬가지로 사회복지시설도 보다 적은 비용으로 많은 효과를 거두기를 강요받고 있는데, 이는 한정된 적은 자원을 사용해 보다 효과적인 결과를 생산하는 것을 뜻한다. 이러한 환경의 사회복지 현장에서 사회복지사들은 보다 현명하고 열심히 일하도록 강요받게 된다(Manela & Moxley, 1999).

사회복지 환경의 변화는 사회복지시설에 대한 평가의 필요성을 더욱 강하게 제기하고 있으며, 그리고 평가의 형태도 전통적인 모습에서 벗어날 것을 요구한다(표 12-1 참조). Manela와 Moxley(1999)는 최근의 사회복지시설에 대해 평가는 조직의 존폐와 발전을 결정짓는 주요한 요인이 되기 때문에 평가에 대한 시각도 시설 중심이 되도록 바뀌어야 한다고 주장하고 있다. 전통적인 평가는 주로 외부의 전문가에 의해 수행되는데, 이들은 평가연구방법에 대한 전문가지만 평가되는 시설에 대한 책임감은 전혀 없다. 따라서 평가 자체에 평가의 목적을 두는 경우가 많고, 평가의 결과가 환류되어 서비스의 질을 높이는 데에는 활용되지 못하고 있다. 따라서 평가의 목적을 오직 서비스의 질을 높이는데 두기 위해서는 전통적인 평가에서 벗어나 시설 중심의 평가(agency-based evaluation)가 이루어져야 한다. 시설 중심의 평가제도는 시설이 스스로 개발한 평가기준에 따른 자체 평가과정에 비중을 두기 때문에 서비스의 질을 보장하는 중요한 기제가 된다(Pounder, 2000). 그러나 외부 기관에서 제공하는 획일화된 평가기준은 시설의 전반적인 효과성을 간과하는 경우가 많으며, 효과성의 영역 간에 나타나는 상호작용도 고려하지 않는다(정기원, 2003).

<표 12-1> 평가에 대한 전통적 시각과 새로운 시각의 비교
전통적 시각	시설 중심의 시각
평가 자체가 평가의 목적이 된다	평가는 시설이 목표를 달성하고, 제공하는 서비스의 질을 높일 수 있도록 도와주는 수단이다
평가의 결과는 외부 재정지원자들의 요구를 충족시켜 주어야 한다	평가의 결과는 시설이 전략적 생존결정을 수립하는 데 필요한 정보를 제공해 주어야 한다
외부 사람들이 평가의 능력을 지니기 때문에 평가는 외부 전문가에 의해 이루어져야 한다	평가의 능력은 조직 안에 있으며, 평가 활동은 시설의 구조와 과정안에서 이루어져야 한다
평가를 담당하는 외부 전문가들에게 요구되어 지는 전문성은 평가의 성공에 관한 것이다	평가가 성공하기 위해서는 조직 내부에 관한 지식이 반드시 필요하다
프로그램 중심의 단편적 평가가 바람직하다	평가는 모든 영역에 대해 항상 진행되어야 한다
평가의 결과는 시설의 홍보와 마케팅에 활용된다	홍보를 위한 평가는 거짓된 평가이며, 시설의 운영을 개선하는 데 전혀 도움을 주지 못한다
외부 사람들이 조직을 판단하는데 필요한 정보를 얻을 수 있도록 평가가 이루어져야 한다	시설이 스스로에 대해 배워서 시설을 개선할 수 있는 정보를 얻을 수 있도록 평가가 이루어져야 한다
평가는 기술적인 활동이기 때문에 평가에 대한 전문적 지식을 지닌 사람들에 의해 평가에 관한 주요 결정이 내려져야 한다	평가는 전략적 활동이기 때문에 평가를 받는 시설의 의사결정자에 의해 평가에 관한 주요 결정이 내려져야 한다
양적인 자료에 바탕을 둔 실증적 모형이 평가에 가장 적합하다	양적 및 질적 자료에 바탕을 두고 시설의 운영을 개선하는데 도움을 줄 수 있는 평가가 가장 바람직하다
소비자는 평가의 결과를 기다리는 수동적 청중에 지나지 않는다	소비자도 평가의 과정에 참여하기를 요구한다
평가의 주된 초점은 조직의 운영에 관한 도덕적 및 윤리적 판단을 내리는 데 두어진다	평가가 도덕적 및 윤리적 함의를 지니기는 하지만, 평가의 주된 목적은 전략적인 것으로; 1) 조직의 임무를 활성화하고 2) 조직의 운영을 파악하고 3) 조직의 운영개선에 필요한 정보를 얻고 4) 개선의 과정을 추적하고 5) 지속적인 개선에 필요한 정보를 얻는데 이루어진다.

제 5 절 사회복지시설의 평가 영역과 내용

시설의 평가는 종합적이고 전체적으로 이루어져야 한다. 또한 시설 종별의 특성을 충분히 고려한 평가이어야 그 효과성을 높일 수 있다. 여기서는 국내. 외에서 개발되어 소개되고 있는 시설의 평가 영역과 내용을 살펴보고자 한다.

1. 한국사회복지협의회의 시설평가 영역과 내용

1998년 12월에 나온 한국사회복지협의회의 ‘사회복지시설평가기준 및 평가체계 개발 연구’에서 시설평가의 영역과 평가항목(수), 평가지표(수), 평가척도 등이 상세하게 제시되어 있다.

시설은 생활시설과 이용시설로 대별하고, 생활시설평가는 시설종별에 따라 구분되는 개별영역과 공통 영역으로 나누어 평가 영역을 설정하고 있다. 공통 영역에는 환경의 질, 인력의 질, 서비스의 질, 운영관리의 질, 시설생활자의 만족 수준으로 구성되어 있다.

환경의 질은 10개의 평가항목에 58개의 평가지표가 있으며 각 지표마다 5점 척도로 구성되어 있어서 총점수가 290점으로 구성되어 있다. 인력의 질은 10개의 평가항목에 63개의 평가지표가 있으며 총 315점으로 구성되어 있고, 시설 생활자의 만족 수준은 3개의 평가 항목에 30개의 평가지표가 있으며 총 150점으로 구성되어 있다. 따라서 공통의 평가 영역은 5개 영역에 43개 평가항목과 265개 평가지표, 총점수가 1,325으로 구성되어 있다.

또한 개별 영역은 아동복지시설이 5개의 평가항목에 10개의 평가지표로 50점의 점수를 첨가하도록 되어 있고, 여성복지시설도 2개의 평가항목에 3개의 평가지표가 추가되어 15점수가 늘어나게 되어 있다. 부랑인 복지시설은 3개의 평가항목에 4개의 평가지표로 인하여 20점이 추가되고, 노인복지시설은 5개의 평가항목 5개의 평가지표가 추가되어 25점이 첨가되도록 되어 있다. 장애인복지시설은 4개의 평가항목에 4개의 평가지표가 추가되어 20점이 첨가되도록 되어 있고, 정신질환자 요양시설은 5개의 평가항목에 5개의 평가지표가 추가되므로 구성되어 있다.

시설평가는 공통영역의 점수와 시설별 개별 영역의 점수를 합한 것이 그 시설의 평가총점이 되도록 구성하고 있다. 그 평가 영역과 항목은 <표10-1>과 같다.

<표10-1> 한국사회복지협의회의 사회복지 수용시설 평가 영역과 항목

평가영역	지표수	항목
환경의 질	58	시설의 설치 지역, 시설의 설계구조, 시설의 외관, 시설의 내부상태, 시설의 설비, 시설의 요건, 음식 위생, 시설의 안전 관리, 생활환경 관리, 지역사회와의 통합
인력의 질	61	직원의 충원, 업무분담과 위임, 근무환경, 교육훈련의 필요 발견, 프로그램의 이해, 교육훈련의 실시, 지도. 감독, 팀의 개발, 관리기능 훈련, 훈련자원
서비스의 질	53	입소자 권리 존중, 입소자의 선택 자율권, 독립성과 개별성지지, 통제와 안전, 사생활과 비밀보장, 일상생활의 융통성, 자문과 개입, 특별활동과 격려, 가족 및 관련자와의 접촉, 정서적 욕구의 권리
운영관리의 질	63	운영주체와 운영위원회의 활동, 운영방침과 절차, 보호계획과 평가의 절차, 보호실천의 관리, 약물과 의약품 관리, 기록절차 및 체계, 감시와 검토, 대외적인 관계, 재정관리, 사업계획과 개발
수혜자의 만족 수준	30	시설환경의 만족 수준, 인력의 만족 수준, 시설생활의 만족 수준
합계	265

한국사회복지협의회의 시설평가 영역과 항목은 1977년 사회복지사업법 및 1998년 동법 시행규칙의 개정에서 시설평가 내용의 삽입으로 이에 대처하기 위하여 마련된 것이다. 앞으로 시범적 실시로 발생하는 문제점을 보완해 간다면 우리 현실에 적합한 시설 평가항목이 개발될 수 있을 것으로 생각된다.

2  사회복지시설평가위원회의 평가지표

1999년 6월 약 50명의 학계관계자, 전문가, 시민단체. 정부의 관련 종사자 등으로 구성된 ‘사회복지시설평가위원회’가 구성되어 평가지표 개발 및 일부시설의 평가실시를 수행한 바 있다. (변재관 외, 2000). 이 위원회에서는 평가지표의 기준으로 효율성, 적절성, 효과성, 서비스의 질, 노력, 이용자의 만족도를 들고 있다.

6개 시설 유형의 평가지표를 네 영역 내지는 여섯 영역으로 구분하여 정리하고 있다. 그 내용을 보면 시설 및 환경, 운영 및 인력관리, 서비스의 질 및 인권 보호, 지역사회 관계, 거주자 만족도, 기타로 구성되어 있다. 각 영역은 시설 유형에 따라 다소 차이가 나지만 가장 배점이 큰 영역이 서비스의 질 및 인권 보호 영역이다. 각 시설 영역별 평가지표 문항 수와 배점은 <표 10-2>와 같다.

<표 10-2>사회복지시설 영역별 평가지표 문항 수 및 배점                  (단위: 개, %)

영역	구분	아동 시설	노인 시설	여성 시설	장애인 시설	부랑인 시설	정신요양 시설 정신요양시설의 지역사회관계 영역에는 재정에 관한 평가지표가 포함되어 구성되어 있음.
A. 시설 및 환경	문항수 (배점)	25 (10.0)	19 (16.8)	20 (15.0)	16 (18.2)	22 (20.0)	20 (20.0)
B. 운영 및 인력관리	문항수 (배점)	32 (35.0)	24 (21.2)	44 (30.0)	27 (36.4)	28 (23.0)	20 (20.0)
C. 서비스의 질 및 인권보호	문항수 (배점)	40 (30.0)	45 (40.0)	62 (30.0)	44 (36.4)	40 (35.0)	25 (20.0)
D. 지역사회관계	문항수 (배점)	6 (5.0)	15 (13.0)	9 (10.0)	6 (9.1)	10 (10.0)	10 (10.0)
E. 거주자 만족도	문항수 (배점)	설문지 (10.0)	10 (9.0)	20 (10.0)	-	18 (12.0)	25 (25.0)
F. 기타 2) 아동시설의 경우 정량평가항목과 여성시설의 경우 현장평가종합소견서의 반영이 포함됨. 자료 : 변재관 외, 2000, 사회복지시설평가지표 개발 및 평가결과, 한국보건사회연구원, p.54.	문항수 (배점)	15 (10.0)	- -	1 (5.0)	- -	- -	- -
계	문항수 (비율)	118 (100.0)	113 (100.0)	156 (100.0)	93 (100.0)	118 (100.0)	100 (100.0)

3.  영국의 사회복지시설 체크리스트

1984년 영국에서 제시하고 있는 시설 체크리스트는 모든 시설의 전반적인 내용을 포괄적으로 다루고 있는 평가내용이다(Centre for Policy on Ageing, 1984). 이 체크리스트는 사회적 보호, 시설의 물리적 조건, 요보호자 집단(신체장애인, 정신장애인, 아동과 청소년, 노인, 약물․알코올․유기용제 남용자), 직원, 지방사회복지서비스 당국의 책임 등 5개 영역으로 나누고 있다.

사회적 보호 영역에는 입소수속, 입소결정과 그 조건, 시설운영, 시설생활 보장, 프라이버시와 자주성 등 총 74항목으로 구성되어 있다.

시설의 물리적 조건 영역은 시설 설비․공간의 건축기준 충족, 시설 설치환경의 적절성, 사물 수납공간 확보, 방바닥 미끄럼 방지 장치, 적절한 화장실․욕실․세면대 구비, 다양한 메뉴 제공, 기피음식 강요 금지 등 총 28개 항목으로 구성되어 있다.

요보호자 집단 영역은 5개 집단으로 구분되어 있고 45개 항목으로 구성되어 있으며 직원 영역은 시설생활자의 욕구 대처능력, 직무내용의 명시, 시설운영자의 관리․운영능력 유지, 직원 지도․감독체제 구축, 자원봉사자 조정체제 마련, 직원의 현임 훈련 장려 등 32개 항목으로 구성되어 있다.

지방사회복지서비스 당국의 책임 영역은 시설보호 내용이 시설 목적과 부합 여부, 입소조치에 따른 재정적 지원에 대한 설명, 인가시설에 대한 감사, 시설생활자의 불편신고사항에 대한 조치, 인가 취소 조치, 인가시설 일람표 제시, 시설운영자에게 지역 내의 이용 가능한 정보 제공 등 39개 항목으로 구성되어 있다.

영국의 사회복지시설 체크리스트는 총 218개 항목으로 구성되어 있으며 그 내용은 <표10-3>과 같다. 이 체크리스트는 1970년대부터 꾸준히 진행되어 온 시설보호에 대한 연구 성과에 기초하여 시설보호의 목적 개념으로 설정해 놓은 것이다. 그러나 1985년 이후 시설을 인가하거나 감사할 때 이 체크리스트를 기초로 행정조치가 내려지고 있으며, 이는 민간시설뿐만 아니라 공립시설에도 똑같이 적용하고 있다.

<표 10-3> 영국의 사회복지시설 체크리스트

구분	항목 수	내 용
사회적 보호	74	입소수속, 입소결정과 조건, 시설운영, 계속적인 시설생활 보장, 프라이버시와 자주성, 경제적인 문제, 의료, 죽는 것과 죽음
시설의 물리적 조건	28	시설 설비․공간의 건축기준 충족, 시설 설치장소․주변 환경의 적절성 확인, 사물 수납공간 마련, 자물쇠가 부착된 소지품 보관함의 준비, 방바닥 미끄럼 방지, 적절한 화장실․세면대․욕실 구비, 다양한 메뉴 제공, 직접 요리할 수 있는 설비 구비, 특별식이 필요한 자에게는 제공, 문화적․종교적 이유로 기피하는 음식 강요 금지, 직원연수 시 식사와 관련된 사항 포함 등
요보호자 집단	45	신체장애인, 정신장애인, 아동과 청소년, 노인, 약물․알코올․유기용제의 남용
직원	32	직원의 시설생활자 욕구 대처능력 구비, 직무내용의 명시, 시설운영자의 관리․운영능력 유지, ․직원의 지도․감독체계 구축, 자원봉사자 조정체계 마련, 직원의 현임훈련 장려, 시간대에 따른 유연한 직원배치체계 마련, 야간응급호출체계 구축, 결근․결원에 대응할 수 있는 운영조직 마련 등
지방사회 복지서비스 당국의 책임	39	시설보호내용이 시설목적과 합치 여부의 확인, 담당관의 직무 수행능력․경험 구비, 입소조치에 따른 재정적 지원에 대한 설명, 시설운영능력 강화를 위한 조치, 인가시설에 대한 감사, 시설생활자의 불평신고사항에 대한 조치, 인가취소 조치, 인가시설 일람표 제시, 시설운영자에게 지역 내의 이용 가능한 정보 제공, 시설 운영자 및 직원에 대한 훈련과정 개설․참가 등
합계	218

4.  일본의 사회복지시설 운영지침

일본의 사회복지시설 운영지침은 1989년 88개 평가항목으로 정하여 발표한 바 있다. 그 후 5년이 경과한 1994년에 일부 수정․보완하여 94개 평가항목으로 구성하여 제시하고 있다.(일본사회복지시설경영자협의회,1994) 이 운영지침은 기본사항, 이용자에 관한 사항, 직원에 관한 사항, 안전․위생관리에 관한 사항으로 전체가 5영역으로 구성되어 있다.

기본 사항 영역에는 사회복지법인 경영자의 역할, 경영방침․사업계획, 임원․이사회 운영, 자산․회계관리, 지역사회와의 연계 등 총 23항목으로 구성되어 있다.

이용자에 관한 사항에는 이용자 서비스 전반, 전문적인 서비스의 질, 이용자의 권리 생활의 질 등 총 23항목으로 구성되어 있고 직원에 관한 사항에는 관리․조직 업무체제, 인사, 노무관리․노동조건, 연수․회의 등 총 30항목으로 구성되어 있다.

안전․위생관리에 관한 사항에는 방재, 위생관리․감염증 대책, 사고 방지, 사고 보상 등 총 18항목으로 구성되어 있다. 이상을 정리하면 <표 10-4>와 같다.

<표 10-4> 일본의 사회복지시설 운영지침

구 분	항목 수	내 용
기본 사항	23	사회복지법인 경영자의 역할, 경영방침․사업계획, 임원․이사회 운영, 자산․회계관리, 지역사회와의 연계
이용자에 관한 사항	23	이용자 서비스 전반, 전문적인 서비스의 질, 이용자의 권리 생활의 질
직원에 관한 사항	30	관리․조직 업무체제, 인사, 노무관리․노동조건, 연수․회의
안전․위생관리에 관한 사항	18	방재, 위생관리․감염증 대책, 사고 방지, 사고 보상
합 계	94

이 운영 지침은 시설보호의 바람직한 기준을 제시하기 위한 것이 아니라 현행 복지제도나 조치제도를 전제로 시설운영을 개선해 나가기 위하여 시설에서 자체적으로 실시할 평가지침으로 활용하기 위해 설정된 것이다. 그러므로 시설의 이상적인 모습에 대한 검토는 별도로 이루어져야 한다는 것을 전제로 하고 있다.

운영지침의 각 항목에는 네 단계로 나누어져 있다. A단계는 현생 제도 내에서 법인의 노력으로 달성 가능한 최고 수준을 의미하고, B단계는 경영 및 서비스 내용이 우수한 수준이다. C단계는 원칙적으로 현행 제도의 최저기준을 충족하는 수준이고, D단계는 감사를 받으면 지적받을 수준으로 구성되어있다.

이 운영지침에 의한 평가결과는 수량화가 가능하도록 구성되어 있다. 전체 항목에서 모두 A단계에 도달해 있다면 1,000점을 기록할 수 있도록 되어 있고, 만약 전체가 B단계라면 656점, C단계라면 375점, D단계라면 0점이 된다. 또한 각 항목은 동일한 점수가 부여된 것이 아니라 그 중요성을 감안하여 3단계로 구분, 즉 기본적으로 반드시 달성해야 하는 중요 항목, 그 다음으로 중요하다고 생각되는 항목, 가능하면 달성하는 것이 좋은 항목으로 나누어 항목간 점수의 차이를 두고 있다.

이 운영지침은 시설의 자기점검방법으로 활용할 수 있도록 되어 있으므로 일선행정기관에서는 시설의 실태를 보고받을 때 이 운영지침에 의한 자체 시설평가 결과를 첨부하도록 요구하고 있다. 또한 일부 앞서가는 시설에서는 이 운영지침을 중심으로 시설평가를 외부에 의뢰하여 보다 객관적인 평가를 받아 시설운영에 반영하기도 한다.

제 6 절 사회복지 평가제의 영향

1. 기관운영 및 사업관리의 표준화

사회복지평가제의 실시는 사회복지 현장에 많은 변화를 가져오고 있는 것으로 파악된다. 특히, 비교적 평가경험이 빨랐던 서울시 종합사회복지관들의 경우는 평가방법과 평가체계의 한계에도 불구하고 1996~1998년까지의 매년 평가를 통해 복지관관리운영에 있어서 상당한 개선이 있어 왔던 것으로 추정된다. 사례관리방식의 표준화와 문서관리의 표준화, 기획능력의 향상, 능동적인 사업 추진, 타기관의 사례검토, 사회복지사 및 관리자들의 보수교육 강화 등의 측면에서 긍정적인 변화가 있었던 것으로 보인다. 이러한 현상한 1996년도에 실시된 장애인복지관 평가에서도 발견되며, 다른 시설평가에서도 유사한 결과가 나타난 것으로 추정된다.

2.  참여적 평가를 통한 학습통과

사회복지평가의 긍정적인 영향은 중간관리자 및 기관장의 평가에 대한 이해와 조직관리능력의 중진이라는 측면에서도 나타난다. 사회복지기관의 관리자들이 평가모형개발과정에 참여하고, 공청회 참여, 기관평가에 대한 설명회 참여, 평가위원으로의 활동, 자기평가보고서 작성 등을 통해 학습의 장으로서 평가구조에 대한 전반적인 이해를 높이는 계기가 되었다는 것이다. 특히, 자기평가보고서 준비과정은 평가모형에 대한 체계적인 분석과 이해를 전제로 하고 있어 상당한 학습효과를 낳았다고 보인다. 공청회에 토론자 자격으로 참여한 기관관리자들의 경우에는 평가내용과 방법에 대한 심도 있는 질문과 토의를 제공했을 뿐만 아니라, 평가모형의 구조적인 측면에 대해서도 중요한 견해를 제시하여 공청회의 수준을 높이는 경우가 대표적인 증거라고 할 수 있다.

3. 전문화

사회복지기관에 대한 최근의 평가는 사회복지현장의 전문화에도 기여하고 있는 것으로 보인다. 사업계획의 수립, 프로그램 시행, 시관관리운영 등의 측면에서 체계화 및 조직화의 모습을 발견할 수 있으며, 특히 사례관리방식에 있어서는 평가지표 체계의 영향과 이를 확인하는 현장실사평가를 계기를 전문성을 갖추는 기회가 되었던 것이다. 더하여서 평가를 계기로 현장에서도 사회복지의 전문성에 대하여 진지한 고민과 함께 전문성을 증진하는 방안을 모색하는 계기가 되었던 것으로 보인다.

4. 경쟁과 교류 증진을 통한 연기체계 구축

사회복지기관평가를 통해 기관간의 경쟁현상이 나타났으며, 이는 프로그램 개발 및 기관운영의 수월성 확보에 집중되는 것으로 보인다. 특히 민간지원재단들의 사업지원대상으로 선정되기 위해 프로그램 개발 능력을 경쟁적으로 높였다고 할 수 있으며, 관련 기관들의 현황에 대한 정보도 적극적으로 수집하여 활용하고 있다고 하겠다. 또한 연계체계의 강화와 활성화 부분도 변화 중의 하나라고 할 수 있는데, 관련 기관과의 공동 프로그램 개발, 상호교류의 증대는 평가제의 도입과 함께 나는 새로운 현상이라 할 수 있다. 사실, 프로그램 지원 신청실적, 그 결과로서의 지원 수혜 실적, 공동 프로그램 개발실적, 기관관의 상호 교류 정도 등이 구체적인 평가지표로서 평가모형에 반영되었다는 사실이, 앞서의 변화와 관련이 있다고 하겠다.

관리운영은 미국식의 평가인증기구를 응용하여 사회복지관련단체들을 회원단체로 구성하여 이사회를 조직하며, 이사회의 구성원은 각 단체에서 파견하도록 할 수 있다. 이사회는 평가인증기구의 최고의결기관으로서 평가인증기구의 사업방향을 설정하게 된다. 이사회산하에 상설 평가인증사무국을 두어 평가인증사무국은 사업별 평가인증도구 개발을 위해 현장실무자 중심의 개발팀을 구성하여 개발사업을 수행하게 되는 것이다.

각 개발팀은 임시조직으로서 프로젝트 개념으로 운영되며, 평가인증도구 개발이라는 목적 달성과 함께 해체된다. 사무국은 평가인증도구 개발팀과는 별도로 실무자 중심의 평가단을 구성하여 기본 교육 제공 후 현장실사에 투입하는 접근이 요구된다.

사업내용의 측면에서 평가인증기구는 사회복지시설과 관련 사업에 대한 준칙을 개발하고, 평가인증도구를 개발하여 평가결과에 따라 사회복지서비스 제공기관에게 인증을 부여하는 사업을 한다. 인증결과에 대한 정보는 일반시민, 정부기관 민간후원단체 등에 제공되어 각종 지원심사와 후원심사의 편의성을 높일 수 있을 것이다. 인증을 받지 못한 기관에 대해서는 평가인증기구 차원의 지속적인 지원 프로그램 1년 혹은 2년 안에 인증을 받을 수 있도록 유도해야 할 것이다. 상시의 모든 사업을 위해 우선적으로 단계별 사업추진계획을 수립하여 세부사업을 추진해야 할 것이다.

재원 조달의 측면에서는 평가인증기구의 설립은 평가인증기구 활동의 수혜자인 보건복지부와 지방자치단체의 지원, 민간후원기관(복지재단, 복지법인 등)의 지원, 그리고 공동모금사업으로부터의 출연에 의해 접근될 수 있을 것이다. 운영예산은 상기의 기관들이 매년 일부분씩 갹출하는 방법과 인증 신청기관이 소요되는 비용을 부담하여 확보하는 방법이 있을 수 있다. 정부기관은 자체실사평가의 비용을 줄일 수 있고, 민간후원단체 및 공동모금사업도 자체 심사비용을 줄일 수 있다. 이러한 비용의 일부가 평가인증기구를 위해 사용될 두 있다고 본다.

5. 기획. 평가에 대한 학습욕구의 증가

기획과 평가에 대한 중요성이 실천현장에 확산되면서 관련된 학습욕구의 증가도 최근에 목격되는 변화 가운데 하나라고 할 수 있다. 이러한 현상은 관련 교재들이 보급되고 있으며, 기획과 평가를 주제로 하는 워크숍이 다양하게 이루어지는 것을 통해서도 짐작할 수 있을 것이다. 또한 중간관리자들이 대학원 과정에서 사회복지 전공을 수학하는 경우도 확산되고 있는데, 이는 실천현장의 전반적인 보수교육 욕구를 보여주는 것이다. 이러한 현상은 평가제를 통한 기획과 평가의 중요성에 대한 인식확산이 적지 않은 기여를 했다고 본다.

제 7 절 사회복지평가의 방향과 과제

1.  사회복지평가의 균형 확립과 자체 프로그램평가의 확산

현재의 기관평가 중심의 평가문화의 보급은 이 글의 서두에서 논의되었듯이 평가조사의 다양성과 가능성을 극히 제한하고 있다고 본다. 특히, 평가조사는 우리 현실에서 기관평가와 사업(프로그램)평가로 단순 구분할 수 있는데, 프로그램 평가에 대한 노력은 가시화되지 않은 상황에서 기관평가 중심으로만 사회복지 분야의 평가가 정착되는 것은 평가문화의 균형적 발전을 위해서도 바람직하다고 할 수는 없다. 따라서 프로그램평가에 대한 노력도 모아져야 하며, 이에 대한 투자와 연구도 수반되어야 할 것이다. 사실, 프로그램평가의 확산은 사회복지서비스 전달체계의 기반을 굳건하게 하는 것이며, 궁극적으로는 현재의 기관평가체계의 발전에도 실질적인 기여를 할 수 있을 것이다(최재성, 2003).

2) 기관평가제의 정착을 위한 평가원의 설치와 인증제 도입

사회복지기관평가제도의 성공적 발전을 위해서, 그리고 앞서 제기된 형행 평가제의 문제와 한계를 극복하기 위해서는 종합적인 접근이 필요하다. 이를 위해서 서구에서 활용되는 ‘전문평가인증제도’의 도입을 검토해야 할 것이다.

‘전문평가인증제도’란 사회복지시설에 대한 운영 및 서비스 제공의 준칙(standards)을 설정하고, 이를 근거로 평가기준을 마련하여 전문가들에 의한 정기적 평가를 실시하고, 인증(accreditation)을 해 주는 것을 의미한다. 인증 결과에 따라 정부 및 민간지원단체는 신뢰할 수 있는 사회복지시설에 사업비 및 운영비 지원을 용이하게 할 수 있고, 인증을 못 받은 시설은 관리운영의 개선을 통해 인증을 받고자 하는 노력을 경주하게 된다. 인증을 받지 못한 시설은 전문평가인증기구의 지속적인 자문과 지원을 통해 관리운영을 개선할 수 있어야 하며, 이를 위한 별도의 지원 프로그램을 개발 운영하여야 한다. 미국의 경우 이미 20여 년 전부터 이러한 평가인증제도를 도입하여 전문성과 책임성을 높여가고 있다(Carman, 1996).

전문평가인증제도 아래에서의 사회복지시설체계는 ‘품질 중심’과 ‘고객 중심’의 체제 전환으로 그 특징이 압축되며, 이는 사회복지서비스에 대한 품질을 보장하고, 사회복지수혜자를 고객으로 인식하여 복지수혜자의 선택권을 확대해 간다는 의미이다. 따라서 우수한 품질의 서비스를 제공하지 못하는 시설, 이용자로부터 선택받지 못하는 시설은 복지서비스체계에서 지속적인 압박을 받을 수밖에 없게 된다. 이는 복지서비스 제공자 간의 경쟁제고와 기존의 제공자 중심의 복지체계가 이용자 중심의 체계로 전환됨을 의미한다.

사회복지시설 전문평가인증제는 가칭 ‘사회복지시설 전문평가인증협회’를 비영리 민간조직으로 설립하여, 수용시설뿐만 아니라 사회복지 분야의 단위 사업들을 평가하여 인증을 부여하고, 관리운영에 대한 전문적 컨설팅을 제공하게 함을 주요 내용으로 하게 된다. 보건복지부의 후원과 민간복지단체의 후원으로 설립을 추진하되, 설립의 주요 주체는 사회복지관련 전문연구소, 소비자권익과 관련된 사업을 수행해온 시민단체, 사회복지기관들을 대변할 수 있고 공신력이 인정되는 관련단체 등으로 구성되는 것이 바람직하다. 전문연구소는 평가인증도구 개발의 기술적 부분을 맡고, 시민단체는 이용자를 대변하여 전체적인 공공성을 유지하도록 하며, 사회복지 관련단체는 복지현장의 견해를 수렴하고, 평가인증도구 개발과정의 현장성을 높이는 데 기여할 수 있을 것이다(최재성, 2003).

제 8 절 우리나라 사회복지시설평가 개요와 2006 년도 평가결과

1. 평가 목적

사회복지시설에 대한 정기적인 평가를 통해 시설운영의 전문성, 효율성, 투명성을 확보하고, 시설이 자발적으로 질 향상을 위하여 노력하도록 유도하고, 시설이용자들에게 시설 선택에 관한 정보를 제공함으로써 평가사업의 실효성을 제고하기 위함.

2. 그 간의 경과

1) ’99년 사회복지사업법(법 43조) 개정으로 3년마다 시설당 1회이상 평가를 받도록 의무화함.

2) 연구용역기관(보사연) 및 한국사회복지협의회를 통한 1차․2차 평가 완료하고, 3차 평가를 진행중임.

- 1차평가(’99～’01) : 1,060개소 평가(시도평가 528개소)

- 2차평가(’02～’04) : 1,186개소 평가(시도평가 636개소)

- 3차평가(‘05～’07) : ‘05～’06년도 평가 완료(위탁평가 894개소)

※ 3차평가 대상시설

․‘05년 : 정신요양시설, 사회복귀시설, 부랑인복지시설, 장애인복지관

․‘06년 : 노인복지시설, 사회복지관

․‘07년 : 아동복지시설, 장애인복지시설(장애인직업재활시설은

평가지표만 개발)

3. 평가방법

1) 1차평가(자체평가)

- 평가주체 : 평가대상시설

- 평가방법 : 평가대상 시설별로 평가지표에 의한 자체평가를 실시하여 평가자료를 인터넷상의 평가자료 입력 싸이트에 입력

2) 2차평가(현장평가)

- 평가주체 : 시도별 평가위원

- 평가방법 : 시도별 평가위원(3인 1팀)이 자체평가 결과를 토대로 평가대상시설 전부에 대한 현장평가 실시

※ 평가위원(3인 1조) : 전문가(교수등) 1인, 시설종사자 1인, 공무원 1인

3) 3차평가(확인평가)

- 평가주체 : 복지부(위탁기관)

- 평가방법 : 평가팀의 현장평가 후 시․도별로 시설의 평균점수가 시․도 평균점수보다 지나치게 높거나 낮은 시설을 선별하여 복지부(위탁기관)가 자체평가 및 현장평가의 적정성에 대한 확인평가 실시(메타평가)

4. 평가결과

평가결과의 점수구간별 등급화

- 2005년도 사회복지시설평가는 평가영역별로 최대기대치를 ‘100점’으로 하여 평가하였으며, 시설의 수준이 어느 등급에 해당하는지 쉽게 알 수 있도록 하기 위해 평가결과를 점수구간별로 4개 등급으로 구분함.

※ 등급별 점수구간

․ 우수(A) : 90점이상’

․ 양호(B) : 70점이상 - 90점미만’

․ 보통(C) : 50점이상 - 70점미만’

․ 미흡(D) : 50점미만’

- 점수구간의 설정에 있어서 최상위등급인 '우수(A)' 등급은 다른 등급과의 차별화를 위하여 점수구간을 ‘90점이상’으로 높게 설정했고, 최하위 등급인 '미흡(D)' 등급은 시설이 자발적으로 질 향상을 위하여 노력하도록 유도하기 위하여 중간점수인 ‘50점미만’으로 설정함.

5. 평가결과 반영

평가결과 우수시설에 대하여 인센티브 부여

- ‘99년 이후 2003년 평가까지는 각 시설을 담당하고 있는 일부 팀에서 절감한 운영비로 우수시설에 인센티브 부여.

※ 시설의 자발적인 동참을 위하여 사회정책기획팀에서 일괄적으로 인센티브 예산을 확보하여 지원하는 것이 바람직할 것임.

- 평가결과는 관할 시․도 및 시․군․구에 통보하여 기능보강비 및 운영비 지원시 평가결과를 활용하여 우수시설에 인센티브를 주도록 하

고 있음..

- 보건복지부에서는 2000년도부터 매년 우수시설에 대하여 사회복지의 날(9.7)에 정부포상을 해오고 있음.

6. 2006년 사회복지시설평가 결과 공표

보건복지부는  지난해 실시한 557개 사회복지시설에 대한 평가 결과를 발표했다.

평가 결과 양로원, 요양원 등 노인복지시설의 환경과 서비스는 3년 전보다 향상됐으며, 사회복지관은 비슷한 수준인 것으로 나타났다.

복지부가 지난해 노인복지시설(224개)을 평가한 결과 116개소(51.8%)가 평균점수 90점 이상을 받았으며, 시설별 평균점수가 87.09점에 이르렀다.

이는 2003년 평균 대비 7.09점 상승한 것으로 특히 시설에서 제공되는 서비스의 질이 3년 전보다 매우 향상됐으며, 5개 평가 영역 중 시설 및 환경, 운영관리 및 인력관리, 서비스의 질, 지역사회관계 등 4개의 평가영역에서 대부분의 시설이 우수하거나 양호한 수준으로 나타났다.

이와 같은 결과에 대해 복지부는 1999년 처음 평가를 실시한 이후 노인복지에 대한관심의 증대에 따른 예산지원과 종사자의 인력증가, 노인장기요양보험제도 도입에 대비한 자구적 노력 등 시설과 환경을 개선하고 지속적으로 서비스의 수준 향상을 위해 노력한 성과라고 밝혔다.

지역주민이 주된 이용자인 사회복지관(261개)도 평균점수가 78.09점으로 대체적으로 양호한 것으로 나타났다. 서울 소재 사회복지관은 서울시에서 자체적으로 평가를 실시함에 따라 이번 평가에서는 제외됐다.

전체 사회복지관의 85%인 222개 사회복지관이 우수 또는 양호한 것으로 확인됐으며, 6개 평가영역 모두 우수등급을 받은 시설도 2개소(부산 사직종합사회복지관, 홀트대구종합사회복지관)로 나타났다.

6개 평가영역 중 조직 및 시설관리는 우수하거나 양호한 것으로 나타났으며, 인적자원관리, 재정, 프로그램, 지역사회관계, 종합소견 등 5개의 평가영역에서도 양호한 성적을 보였다. 그 중 인적자원관리, 재정영역은 2003년에 비해 약간 하락했다.

한편 2006년도에 처음으로 평가를 받은 노인복지회관(72개)의 경우 평균점수가 69.95점으로 서비스 내용이 보통인 것으로 나타났다.

노인복지회관의 62.5%인 45개는 우수 또는 양호하지만, 50점미만으로 미흡한 곳도 7개로 그 편차가 큰 것으로 확인됐다. 낮은 평가를 받은 회관의 경우 환경이나 시설영역 보다는 직원관리, 서비스의 수준, 지역사회관계영역에 있어서 상대적으로 낮은 점수를 받은 것으로 드러났다.

복지부는 2006년 평가 결과에서 노인복지시설의 경우 직원의 근무현황 등 공통지표 분야의 평가결과가 상대적으로 낮아 향후 이 분야의 개선이 필요하다고 전했다.

또한 평가결과가 미흡한 것으로 드러난 사회복지관 7개소(2.7%), 노인복지회관 7개소(9.7%)에 대해서는 해당 지방자치단체와 협의해 복지 서비스 수준을 적극 개선해 나갈 계획이다.

아울러 지난 1999년부터 실시하고 있는 사회복지시설 평가의 실효성을 높이기 위해 지난해 시설 평가결과를 올해 실시되는 지방자치단체 복지수준 평가점수에 반영하고, 평가결과가 우수한 일부 시설 외관에 우수시설 현판을 부착토록 할 방침이다.

복지부는 이를 계기로 사회복지시설에 대한 해당 자치단체장의 관심을 유도하고 우수 시설에 대한 지역주민의 인지도를 높일 수 있을 것으로 기대하고 있다.

사회복지시설평가는 ‘99년 사회복지사업법 개정으로 3년마다 시설당 1회 이상 평가를 받도록 의무화됐으며, 2007년에는 아동복지시설과 장애인복지시설에 대해 평가가 실시된다.

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