* 권오득 교수 사회복지행정론 강의 참고자료

1. 도입

행정개념규정의 다양성 (김규정 교수)

행정의 개념은 다양성을 띠고 있어 정확히 규정하기란 어렵다. 행정의 영역이나 범위는 명확하게 설정되어 있지 않으며 그 한계도 분명하지 않고 유동적이며 또한 그 내용이나 기능도 확대․변동되고 있다. 오늘날 행정은 급변하고 있으며 많은 변수와 정확히 파악하기 어려운 상황을 내포하고 있으므로 고도로 체계적인 개념화는 어렵다고 보아야 할 것이다.

행정의 개념은 정부기능이 확대․강화되고 질적 전환이 이루어지고 있는 현대행정국가의 특징과 관련시켜 파악되어야 하며 또한 특정국가의 환경적․문화적 제약성을 피할 수 없다는 관점에서 이해되어야 한다.

행정학에서 논의되는 행정이란 정부행정․공공행정(public administration)을 가리키므로 보다 일반적․포괄적인 넓은 의미의 「행정 혹은 관리」(administration)의 한 측면으로서 구별되어야 한다는 데 유의해야 한다.

역사적으로 행정개념은 서구근대국가가 등장한 이래 Locke의 정치사상이나 Montesquieu의 「법의 정신」에서 주장된 삼권분립이론을 배경으로 하여 형성되었으며 입법․사법․행정의 분화는 각 국의 정치적 상황과 역사적 발전의 차이에 따라 그 구체적 형태나 작용은 동일하지 않다.

행정개념을 규명하는 데 있어서는 그 접근방법은 다를지언정 행정법학과 현대행정학이 다수의 공통적인 문제를 동일한 연구대상으로 삼고 있으므로 먼저 행정법학상의 행정개념을 고찰한 다음 행정의 넓은 개념인 일반적 기능적 개념을 검토하면서 행정학에 있어서의 행정개념을 분석해야 한다.

2. 개설

사회복지행정의 의의 (장인협 교수)

사회복지행정이란 사회복지정책을 사회적 서비스로 전환하는 과정이다. 이러한 전환과정에서 사회복지 분야는 다른 어떠한 분야보다 충분한 인적․물적 자원의 획득과 자원의 효율적인 활용이 중요하다. 사회복지활동은 인력이나 물적 자원의 투입만으로는 소기의 성과를 거둘 수 없으며, 인력이나 물적 자원을 효율적으로 활용하는 합리적인 행정과정을 통하여 이루어질 수 있다. 여기에서 행정의 필요성이 대두하게 되는데 행정의 개념은 다음과 같이 요약할 수 있다. ① 행정이란 조직과 관리의 총체이다. ② 행정이란 사업의 목적을 성취하기 위하여 인적․물적 자원을 활용하고 효율적으로 만드는 과정이다. ③ 행정이란 사회적 서비스를 제공해 줄 수 있도록 하는 사람들 간의 협동적인 활동이다.

이와 같이 사회복지행정은 사회복지정책을 사회적 서비스로 전환하는 과정으로서 조직 관리, 인적․물적 자원의 효율적 동원과 활용을 주요 내용으로 하고 있다.

그리고 사회복지행정은 국가나 지방자치단체 수준의 공공부문의 사회복지행정을 의미하기도 하며, 공공과 민간 사회복지기관(단체, 시설)의 관리행정을 의미하기도 한다. 이 중 후자의 개념은 사회사업행정(social work administration)으로 일컬어지기도 하는데, 사회복지의 대상인 클라이언트의 성장과 삶의 변화를 촉진함을 궁극적인 목표로 하기 때문에 사회복지실천의 한 방법으로서 인식된다. 넓은 의미의 사회복지행정은 공공과 민간기관의 모든 사회복지행정을 포함하여 사회복지조직의 활동과정에 기여하는 조직구성원들의 협동적이고 조직적인 노력이라고 할 수 있다. 반면에 좁은 의미의 사회복지행정은 주로 사회사업행정에 국한하여 사회사업의 지식과 가치, 기술을 적용하여 사회복지기관의 특정한 목적을 달성하기 위하여 목표를 설정하고, 프로그램을 기획하며, 자원을 동원․활용하고, 평가하는 전반적인 활동이다.

사회복지행정을 사회복지기관에 한정하면, 일반행정과는 다른 다음과 같은 특성을 갖고 있다. 첫째, 사회복지행정의 클라이언트는 투입(input)인 동시에 산출(output)이다. 둘째, 사회복지행정은 인간관계의 기술에 크게 의존하고, 따라서 사회복지 전문가에 의하여 수행된다. 셋째, 사회복지행정은 높은 비율의 비 일상적인 사건을 다루게 된다. 가족의 위기, 위급한 건강문제, 주택문제 등 긴장에 처한 클라이언트들의 행동은 가끔 돌발적으로 발생하고 예측하기 어렵다. 이러한 점에서 사회복지행정은 인간서비스 행정(administration for the human service)으로 불려지기도 한다. 이와 같은 인간서비스 행정의 특성으로 인하여 사회복지행정은 인간의 존엄성과 가치에 대한 존중, 인간의 독특성과 창조적 잠재성에 대한 존중, 인간관계의 중요성, 삶의 의미 추구 등 사회복지 전문직의 가치를 반영하게 된다.

그리고 행정의 접근방법에는 크게 관료적 행정과 민주적 행정이 있다. 관료적 행정은 사전에 설정된 절차와 규칙의 체계를 강조하고 전문화에 기초한 노동의 분업, 인간관계에서의 비인격성을 특징으로 하는 반면, 민주적 행정은 참여에 의한 의사결정, 우호적이고 협력적인 업무관계를 특징으로 한다. 건전한 사회복지행정은 관료적인 특성과 민주적인 특성이 적절하게 혼합된 조직구조를 발전시키되, 민주적인 접근방법에 보다 많은 강조점을 두고 있다.

3. 사회복지행정의 기본구조 (장인협 교수)

1) 조직환경

사회복지조직은 그 조직을 둘러싸고 있는 환경과 밀접한 관련을 갖고 있다. 이러한 조직과 환경과의 관계를 이해하고 대처해 나가는 방법을 아는 것은 사회복지조직의 유지와 발전에 필수적인 지식과 기술이 된다.

사회복지조직의 환경은 일반환경과 과업환경으로 나눌 수 있다. 일반환경이란 조직을 둘러싼 경제적․인구적․통계적․문화적․정치적․법적․기술적 조건들을 의미하는 것으로서, 비록 간접적이지만 조직에 중대한 영향을 미친다. 경제적 상황은 사회복지조직에 대한 자원의 공급을 결정하는 주요 요인이 되고 서비스 수요에 영향을 미친다. 사회인구학적 조건은 문제와 사회적 욕구의 발생 정도 등 장기적인 서비스 수요변동과 밀접한 관련이 있다. 문화적 조건은 사회복지조직의 목표와 방법을 결정하는 데 영향을 미친다. 정치적․법적 조건은 자원의 분배를 통제하는 과정으로서 영향을 미치며, 사회의 기술적 조건은 인간의 문제와 욕구에 대응하기 위한 전반적인 기술에 영향을 미친다.

과업환경은 사회복지조직이 직접적으로 업무를 하는 과정에서 관련된 것으로서, 여기에는 재정자원의 공급자(정부, 기업, 개인후원자, 서비스 이용자), 클라이언트 및 클라이언트 제공자(개인, 가족, 의뢰기관), 합법성과 권위의 제공자(정부, 전문직단체, 운영법인), 보충적 서비스 제공자(보충적으로 서비스를 제공하는 다른 서비스기관), 경쟁조직(클라이언트나 자원에 대하여 경쟁관계에 있는 다른 조직) 등이 포함된다.

이러한 일반환경과 과업환경과의 관계에서 나타나는 사회복지조직의 특성은 다음과 같이 설명된다. 첫째, 사회복지서비스는 다양한 환경적인 요소들에 의존적이다. 서비스 생산에 필요한 자원들을 조직이 자체적으로 해결할 수 없기 때문에 자원을 통제하는 외부환경에 의존적이 된다. 둘째, 환경은 고정되어 있지 않고 역동적으로 변화한다. 이러한 변화는 사회복지조직에 대하여 압력으로 작용한다. 셋째, 사회복지조직의 환경에서는 대립적이고 갈등적인 가치들이 항상 존재할 수 있다. 공공과 민간의 자원제공자, 서비스 이용자, 전문가집단, 그 외 각종 이해집단들은 서비스와 관련하여 다른 목표와 이해를 추구할 수 있으며, 이러한 상반된 이해관계를 대립과 갈등을 노출하기도 한다.

사회복지행정의 역할은 이처럼 다양한 환경조건 속에서 조직의 활동을 성공적으로 수행해 가야 할 책임을 갖는다. 사회복지행정은 상반된 가치와 이해들을 조정하고 관리할 수 있는 능력을 필요로 하며, 이러한 상반된 가치들을 조화시키면서 조직의 목표를 지속적으로 추구해 나가는 과제를 수행하는 것이다.

2) 조직구조

조직은 조직의 구성원이 공동의 목표를 위하여 일할 수 있는 구조를 의미하며, 그 구조를 형성하고 변화시키는 과정이기도 하다. 조직의 구조적 요인으로는 분업, 위계적 과정, 구조 및 통제범위가 포함된다. 분업은 특정한 업무를 수행하기 위하여 기능을 분담하는 것이다. 위계적 과정이란 명령계통, 권한의 위임, 명령의 통일성을 의미한다. 조직에는 권력과 권한, 의사결정이 상부로부터 하부로 연결되는 서열적 체계로 이루어진 명령계통이 있다. 조직의 구조는 조직의 기능을 수행하기 위하여 만들어진 권력과 권한, 책임의 실질적인 배열과 위상이다. 통제의 범위는 통제가 미치는 계통의 길이를 말하며, 한 지도자 밑에 하위 부서의 수를 얼마나 두며 이들 간의 관계를 어떻게 규정할 것인가에 관한 것이다.

조직에는 공식 조직과 비공식 조직이 있다. 공식 조직은 조직의 정관이나 운영규정에 의하여 임명되고 선출된 이사회, 행정책임자, 직원 및 위원회의 배열이며, 가시적으로 조직된 기구도표에 배열된 지위와 관계를 의미한다. 비공식 조직은 가시적이고 계획된 구조 밖에 존재하는 구조로서, 조직의 구성원들이 일상적인 접촉을 해 나가는 과정에서 자연 발생적으로 이루어지는 인간관계 및 역할관계이다.

그리고 사회복지조직은 다음과 같은 특징이 있다.

첫째, 사회복지조직은 변화되어야 할 속성을 지니고 있는 클라이언트와 직접 접촉하여 활동하고 있다.

둘째, 사회복지조직은 서비스를 제공받는 클라이언트의 복지를 보호하고 증진하도록 사회로부터 위임을 받았고, 이로써 그 존재가 정당화된다.

셋째, 사회복지조직에 투입되는 원료가 도덕적 가치를 지닌 인간이기 때문에, 클라이언트에 대한 모든 활동은 도덕적으로 정당화되어야 하며 기술과 활동에 제한이 많다.

넷째, 사회복지조직의 대상이 인간이기 때문에 목표가 모호하고 애매한 경우가 많다.

다섯째, 사회복지조직은 외부의 많은 조직환경과 관련을 가지고 있고, 외부의 재정원천에 의존하고 있기 때문에, 가치와 이해관계에서 갈등이 발생하면 어려움을 겪게 된다.

여섯째, 사회복지조직의 핵심적인 활동은 조직구성원과 서비스 대상자인 클라이언트의 관계를 통하여 이루어진다. 따라서 일선조직 요원들의 활동이 중요시된다.

일곱째, 사회복지서비스의 효과를 확실하고 타당하게 측정할 표준척도가 부족하다. 이에 따라 조직의 효과성이나 프로그램 평가에 대한 논란이 많고, 변화와 혁신에 대한 저항이 다른 조직에서보다 크다.

4. 사회복지행정의 특수성과 일반 행정과의 비교

1) 사회복지행정의 특수성

사회복지행정의 특수성에 대해서는 Patti가 적절히 지적한 바 있다. 즉, 그는 다음의 사항들을 들어 사회복지행정의 독특한 발전을 소개하였다.

첫째, 사회복지행정은 일반행정과 다르다. 물론 일반행정의 내용은 모든 조직체 셋팅에 공통적으로 적용되기는 하지만, 사회복지기관과 사회복지 서비스의 특이한 성격 때문에 사회복지행정은 특수한 훈련과 교육을 통해서 학습할 수 있다. 특히 사회복지행정의 특색은 서비스의 질을 강조한다는 데서 찾아볼 수 있다.

둘째로, 사회복지행정은 개별지도방법을 뒷받침하는 가치관 및 방법과 연결․결합되었다. 행정의 핵심은 개인과 집단으로 하여금 민주적 절차에 따라 최대한으로 기여토록 만드는 것이다. 이런 관점에서 볼 때 행정은 상위자와 하위자 그리고 클라이언트 사이의 상호 교환적이고 비 권위주의적 관계에서 싹튼 것이다.

셋째, 사회복지행정은 참여적이고 민주적이며 인간관계적 과정을 갖기 때문에 인간관계기법을 바탕으로 하고 있다. 그리하여 사회복지행정은 개별화의 관계를 통한 성장의 개념을 개별지도방법에서 받고, 집단구성, 집단운동의 촉진, 집단의 목적 결정, 집단통합 같은 방법을 집단 지도론으로부터 받아 들였다. 그리고 지역사회조직방법의 이론은 행정에 적용되는 내용이 많기 때문에 사회복지행정을 개발하는 데 커다란 뒷받침이 되었다. 특히 계획, 시민참여, 위원회 및 이사회운영 등은 행정이론 및 실천에 직접적으로 도움이 되었다.

사회복지행정은 사회복지사가 사회복지조직체내에서 각종 역할을 수행할 수 있도록 준비시키는 역할도 한다. 행정의 어떤 부분을 강조하느냐의 문제는 그 사람이 어떤 특정활동에 종사하느냐에 따라 다를 수 있다. 사회개혁이나 사회행동을 희망하는 사람은 사회복지정책과 사회활동에 관심을 둘 것이다. 그러나 대다수는 케이스워크나 집단지도와 같은 기본실무에 종사하게 된다. 따라서 사회복지셋팅과 구조 안에서 행할 전문직 요원의 역할에 중점을 두게 된다. 또 최근에는 장래 감독자를 위한 교육에도 관심이 대두되고 있다. 물론 장기적으로 행정관리 능력개발을 위한 평생교육도 겨냥해야만 한다.

2) 사회복지행정과 일반행정과의 비교

(1) 공통점

① 행정은 주로 문제의 확인, 문제의 제 측면 연구, 해결 가능한 계획의 개발, 계획의 수행, 효       과성 평가 등을 포괄하는 문제해결 과정이다.

② 행정은 상호 관련되고 상호 작용하는 부분들이 모여서 이루어진 체계이다.

③ 행정은 대안선택에서 가치판단을 사용한다.

④ 행정은 개인 및 집단이 좀더 효과적으로 기능하도록 해주는 바의 가능케 하는 과정              (enabling process)으로 간주된다.

⑤ 행정은 상당히 미래와 관련되어 있다.

⑥ 행정은 지식과 기술의 판에 박힌 활용이라기보다 창의적인 활용으로 이루어지고 있다.

⑦ 행정은 최적 효율과 상품 또는 서비스의 생산을 쉽게 하기 위해 프로그램, 서비스 및 직원       들을 조직화시키는 것에 관심을 두고 있다.

⑧ 행정은 크건 작건 공의(public will)를 실행에 옮기는 것과 관련되어 있다.

⑨ 행정은 관리운영의 객관화와 인적 자원의 활용간에 적절한 균형을 유지한다.

⑩ 행정은 개개 직원들의 지위와 인정에 관심을 갖고 조직의 목표, 가치 및 방법에 직원들이        적극적으로 일체감을 가질 필요성에 관심을 갖는다.

⑪ 의사소통, 직원간의 집단관계, 행정에의 참여 등은 행정의 주요한 영역이다.

(2) 차이점

① 사회복지 조직에서 행정은 지역사회 내의 인지된 욕구를 충족시킬 수 있도록 돕기 위해 존       재하는 것이다.

② 행정을 통해 사회복지 조직에 의해 제공되는 서비스는 크게 3가지 범주로 분류되는데 그것       들은 i) 손상된 사회적 기능의 회복 ii) 좀더 효과적인 사회적 기능을 위해 사회적․개인적        자원의 제공 iii) 사회적 역기능의 예방 등이다.

③ 사회복지 행정이 이루어지는 장인 전형적인 사회복지 조직은 일반적으로 지역사회를 대표하       는 이사회를 가지고 있다.

④ 사회복지 조직의 크기, 범위, 구조 및 프로그램 형태는 광범위하고 다양하다.

⑤ 사회복지 행정가는 사회복지 조직의 내부운영을 지역사회와 관련시킬 책임을 갖고 있다.

⑥ 자원활용에 관하여 부단히 선택을 내릴 필요성이 있다.

⑦ 사회복지 조직은 조직의 생존을 위해 자원의 적자운영을 피해야 한다. 조직의 최적기능을        산출하고 유지하며 보호할 주요한 책임은 사회복지 행정가에게 부여된다.

⑧ 사회복지 조직에 의해 수행되는 서비스는 전문 사회사업적 성격이 점차로 증대하고 있다.

⑨ 모든 직원들이 행정과정에 참여하고 어느 정도까지는 전체 조직사업에 영향을 미친다.

5. 사회복지 행정 비교 요약

행정의 영역에 있어서의 상반된 입장은 사회복지행정과 관련한 몇 가지 다른 용어들의 사용에서 잘 나타난다. A. Hanlan은 사회복지 문헌들에서 나타나는 세 가지의 행정 모델을 비교하면서, 이들이 각각 분리되어 있다기보다는 중첩되어 있는 영역들을 포함하는 연속선상에 있다고 보았다. 이들을 비교하면 표 1)과 같다.

표 1)

	사회사업행정	사회복지행정	사회행정
관점	전문직	전문직과 외부사회 시각의 혼합	전체 사회적 시각
기능	잔여적 기능	잔여적․제도적 기능 혼합	제도적 기능
지식과 기술	전문직의 기존 3대 사회사업방법론에 기초	휴먼서비스 조직의 경영에 필요한 일반 사회과학적 지식	전체 사회적 욕구와 자원배분에 관한 지식
개인과 환경	개인의 치료에 관심	개인과 환경의 상호작용	구조, 환의 변화

사회사업행정은 사회사업 전문직의 관점에서 사회사업의 실천을 관리하는 데 주된 관심이 주어져 있다. 여기에서는 일선관리자급 혹은 슈퍼바이저의 역할 등과 관련한 지식적 기반들이 강조된다. 반면에 사회행정은 보다 거시적인 행정의 영역을 포함하고 있다. 전체 사회적 시각에서 사회의 구조와 환경변화를 강조하고, 사회사업 전문직을 포함한 제반 사회적 활동들을 통틀어 전체 사회적 욕구의 실현을 의도한다.

사회복지행정은 위의 구분에 의하면 사회사업행정과 사회행정의 중간에 위치한다. 사회복지행정의 관심은 전문직과 외부 사회의 관점을 연결하고 조정하는 역할을 수행하는 데 있다. 단순히 사회사업 전문직만을 위한 것이 아니라, 휴먼서비스의 제반 전문직들이 함께 사회복지적 목표를 달성하도록 사회복지조직이나 프로그램들을 운영 관리하는 것이 목적이다.

이처럼 사회복지행정을 규정한다면, 사회복지행정의 역할은 사회적 이념이나 정책을 해석하여 적합한 실행계획으로 바꾸는 일과, 한편으로는 서비스 활동을 조직하고 관리하는 일까지도 포함하게 된다. 이러한 사회복지행정에 대한 영역을 보다 구체화하는 데는 R. Sarri의 규정이 적합하다. 이것을 그림으로 나타내면 다음과 같다. [그림 1) 참조]

그림 1)

1) 사회적으로 부여된 임무를 실행 가능한 정책과

목적들로 전환

이념 ․ 정책                        2) 프로그램 디자인과 실행

3) 자원(물적, 인적, 클라이언트, 사회적 인정 등)

사회복지               확보와 할당

행정의 영역         4) 조직내부와 조직들간의 운영을 관리

5) 인력관리와 슈퍼비젼

직접서비스 (W+C)                     6) 조직을 대표하고 사회적 관계 담당

7) 지역사회 교육

8) 조직 생산성을 위한 감독, 평가, 혁신

위의 규정에서는 사회적 위임 사항에 대한 해석에서부터, 조직과 과정의 진행, 그리고 평가에 이르기까지 포괄적인 행정적 영역을 통해서 사회복지행정의 역할들을 잘 나타내고 있다. 이러한 사회복지행정의 영역에서 사회복지 ※ 행정관리자들이 맡게 되는 활동들을 구체적으로 나타내면 다음과 같다.

ꅇ 기획     ꅈ 정보처리    ꅉ 통계     ꅊ 통합 조정    ꅋ 평가    ꅌ 협상    ꅍ 옹호

ꅎ 인력배치 ꅏ 모니터링    ꅐ 공급     ꅑ 대외활동     ꅒ 직접 서비스    ꅓ 예산활동

※ 행정관리자의 위치에 의한 구분

경영자급 : 행정관리자는 사회적이고 법적인 위임사항을 행동으로 옮기는 작업을 한다. 주요한 활동은 조직 환경과의 관계를 통해서 조직의 테두리를 결정하는 것인데, 여기에는 조직의 사회적 산출물과 이에 필요한 자원을 획득하는 것 등을 포함한다. 이러한 경영자급의 기능은 다른 기관들과의 교환관계의 성격 - 협조적, 경쟁적, 갈등적 혹은 관계없음 - 을 좌우하게 된다.

중간관리자급 : 소비자의 조직의 기술적 하위 부서들과의 중재가 중요한 활동이 된다. 이 차원의 행정관리자의 역할은 서비스의 조달과 할당, 프로그램 구조의 디자인, 부서들간의 조정, 직원들의 지휘 및 개발(모집, 선발, 훈련, 감독 포함)등이 포함된다. 프로그램 관리에 적합한 행정영역으로서 계획을 실행 가능한 현실로 바꾸어나가는 기술적이고 전문적인 과정이 주가 된다.

일선관리자급 : 표준화, 일상화, 주기적인 사정과 평가 등에 관심 있다. 부수적인 역할들로는 자문, 케이스 관리, 교습, 평가, 의뢰, 모니터링, 클라이언트에 대한 직접 서비스 등을 포함한다. 슈퍼바이저의 관리 영역과 일치하며 일선 케이스워커들과의 관계가 주된 활동이 된다.

6. 한국의 사회복지행정 방향

1) 한국의 사회복지행정 방향 (김영종 교수)

한국의 사회복지행정은 사회복지행정의 학문적 분야가 외국에서 도입된 관계로 그 개념 규정에 더욱 어려움이 있는 것 같다. 상이한 사회적 배경과 사회복지적 발달과정의 차이로 인한 문제가 다양한 행정적 접근방법들의 존재와 섞여서 그 혼란스러움을 더하는 것 같다.

이런 경우에 복잡성을 줄이기 위한 목적으로 개념을 단순하게 규정하는 것은 오히려 바람직하지 않다. 그러한 시도는 오히려 사회복지행정에 대한 개념을 더욱 혼란시킬 우려가 있다. 복잡한 행정적 현실을 단순화시키는 데 대한 유용성이 크게 없을 것이기 때문이다. 그보다는 비교적 폭넓은 연속선상의 개념적 틀을 염두에 두고 다양한 조직과 행정관리자들의 관점에 따라 사회복지행정의 영역들을 상대적으로 이해하는 것이 오히려 바람직한 접근방법이다. 이러한 접근방법은 또한 사회복지 행정관리자들로 하여금 목적과 수단이라는 양면적인 책임에 대해서도 끊임없이 관심을 갖게 하는 데 도움이 된다.

사회복지적 목적을 추구하는 많은 조직과 프로그램들에서 사회사업 전문직만의 시각을 고수할 수는 없게 되었다. 이미 많은 사회복지조직들에서는 다양한 휴먼서비스 전문직들이 활동하고 있다. 사회복지행정은 이들 다양한 전문직들을 포함하면서도 이들이 사회복지적 가치와 목적 실현에 기여할 수 있도록 조직과 프로그램을 운영 관리해야 한다. 이를 위해서는 사회사업 전문직의 관점에서 이루어지는 한정적인 행정보다는 전문직과 일반 사회의 시각을 포함할 수 있는 사회복지의 관점에서 접근하는 사회복지행정이 우리 사회의 현실에 보다 적합하다.

2) 한국적 사회복지행정의 방향 (성규탁 교수)

한국의 문화적 배경과 국가 사회적 실정에 알맞은 사회복지행정을 개발해 나가야 하겠다.

사회복지제도를 형성하고 운영하는 데는 사회성원들의 가치관이 크게 작용을 한다. 즉, 사회적 가치는 사람들이 가족이나 개인의 문제를 보는 시각, 그 문제를 해결하는 방법, 그리고 이의 해결을 위해 사용할 사회자원의 크기를 결정하는 데 커다란 영향을 끼친다.

우리의 전통적 유산 가운데 인정 및 효 사상과 가족을 중심으로 하는 상호부조적 관행은 우리 한국인들의 가치적 덕목이며 실천윤리의 바탕을 이루고 있다. 따라서 이러한 가치와 윤리는 사회복지에 대한 한국인들의 태도와 행동, 그리고 사회복지전달체계 운영에 커다란 영향을 끼치게 된다.

예로 여러 세대를 걸쳐 갖추어진 우리의 가족존중, 효 이념, 집단의식, 정의, 의리, 인화를 강조하는 장점은 계속 유지해 나가야 한다고 본다. 그러나 한편, 전통문화의 또 다른 유산인 상하․부자․남녀․노소의 행동을 규제하는 폐습, 그리고 이러한 문화에서 사회화된 우리의 소극적․수동적․보수적․배타적 성향을 고쳐나가야 하겠다. 왜냐하면 이러한 변인들은 새시대의 사회복지행정에 영향을 끼칠 수 있기 때문이다.

우리 사회에서도 산업화와 더불어 상당수의 가족들이 자립능력을 상실하여 가족의 기능을 사회복지제도와 분담하여 수행하기 시작하였다. 즉, 산업부문에서 경제기능을 잃고서 공적부조에 의존하며, 아동의 사회화를 교육기관과 어린이집에 맡기며, 청소년비행과 미혼모문제를 사회사업기관에 같기며, 출산과 병약자보호를 보건의료체계에 맡기는 현상은 이미 오래 되었다.

이와 같이 가족이 자가부양기능을 상실함으로써 발생하는 결과는 발전도상에 있는 한국사회복지제도에 도전과 시련을 가하고 있다. 그리하여 국가사회는 가족을 위해 보다 많은 보호․부양기능을 맡아주는 방향으로 움직이고 있다. 이러한 기능을 맡아서 실행하는 조직이 곧 크게는 사회복지제도이고 구체적으로는 사회복지행정의 직접적 대상이 되는 크고 작은 사회복지기관들이요 서비스전달체계이다.

그러나 그러한 국가사회적 방향에도 불구하고 현대 복지국가들의 관심은 가족부양서비스를 가족 스스로가 최대한 맡아야 한다고 보는 가족의 책임을 강조하는 데 쏠리고 있는 것이다.

가족주의적 전통을 가진 우리들에게는 이러한 책임문제는 새삼스러운 것은 아니다. 그러나 우리에게도 변천하는 사회에 알맞은 가치덕목과 실천윤리를 발전적으로 정립해서 활성화할 과제를 안고 있다.

오늘날 우리나라 사회복지가 당면한 중요한 과제도 바로 가족을 위한 지지적 서비스를 개발해서 이를 필요로 하는 이들에게 제공하는 것이다. 이러한 가족지지서비스는 가족기능을 대신하는 것이 아니라 그 기능을 유지․강화하는 방향으로 제공됨이 바람직하다.

그런데 우리의 가족주의적이고 온정주의적인 성향은 현대사회의 커다란 문제로 등장한 사회복지전달체계의 ‘非人間化’ 경향을 개선하여 보다 더 인간적인 봉사를 하도록 만드는데 바람직한 영향을 끼칠 수도 있다.

이상적으로는 우리의 전통적인 온정주의적 가치요소에다가 합리주의적 요소를 다 같이 발전적으로 수용하는 식으로 사회복지행정의 이념을 정립하는 것이 합당할 것으로 본다.

앞으로 국가가 사회복지에 투입하는 자원이 증가해 가고 이 자원을 각종 민간사회복지기관들이 국가로부터 받아들여 사용하게 될 것이다.

이렇게 국가자원을 사용하는 데서 일어날 중요한 과제는 이 인적․물적 자원을 어떻게 하면 책임성있게 관리하는가 하는 것이다. 책임성은 효과성(목표달성 정도) 그리고 효율성(경제적으로 목표를 달성하는 정도)을 말한다. 이 과제의 중요성은 날이 갈수록 증대할 것으로 본다.

우리의 민주사회가 성숙되어가고, 지방자치가 본격적으로 실시되며, 국민경제가 발전을 지속하면, 사회복지행정은 보다 더 민주적이고 자율적인 성격을 띠게 될 것이며, 국민의 사회복지사업의 효과성과 효율성을 요청하는 소리가 높아질 것으로 본다. 따라서 중앙정부가 일방적으로 해온 통제된 사회복지행정으로부터 지방주민의 욕구에 부응하는 보다 주민 중심적이며 지방실정에 알맞은 자주적․능동적․참여적 사회복지를 운영하는 방향으로 나가야만 할 것이다.

이러한 변화와 더불어 사회복지행정학은 역동적인 산업사회에서 변화 지향적으로 우리의 전통적 가치에 부합되면서도 합리적이고 과학적인 운영관리방법을 개발하는 데 그 목적을 두어야 하겠다.

그리하여 사회복지전달체계는 가족들의 자가보호․부양능력과 의지를 조사하여 어떠한 지지적 서비스가 이들에게 필요한가를 파악하고 이를 토대로 서비스를 개발, 전달해 나갈 행정적인 책임을 지고 있는 것이다.

가족이 성원들을 스스로 보호․부양할 능력을 갖지 못할 때는 친족․이웃․친구로 옮겨가 보호․부양을 받도록 하고 이것이 안될 때에는 공적 또는 사적 사회복지기관으로 옮겨가 국가나 사회의 도움을 받는 식으로 확대해 갈 수 있다. 따라서 사회복지조직은 서비스를 필요로 하는 가족과 서비스를 제공하는 사회와의 중간에서 양쪽의 욕구를 충족시키는 긴요한 연계역할을 맡아야 한다.

이제 우리 사회는 보다 전문화되고 효과적인 사회복지서비스를 요청하고 있다. 따라서 사회복지행정가들은 서비스를 효과적으로 전달하기 위해서 경험적인 자료를 바탕으로 치밀한 계획을 세워 우수한 서비스기술을 도입하여 서비스를 실천하고, 그 실천결과를 평가함으로써 보다 발전적으로 행정을 해나가야 한다. 따라서 합리적이고 효율적으로 전달체계를 운영하지 않으면 안 된다. 즉 그들의 주관을 객관화하여 감정이나 편견에 치우치지 않고 자원을 낭비하지 않으면서 사회적 목적을 달성하는 행정을 할 필요가 있다. 그렇게 하지 않고서는 사회로부터 위임을 받아 사회자원으로 운용하는 복지사업을 책임성있게 관리해 나아갈 수가 없을 것이다.

따라서 지나치게 가족주의적이고 온정주의적인 성향은 공적인 복지행정사회를 하나의 가족으로 보고 공식적 계약보다는 개인간의 정의를 중요시하여 사회복지조직의 합리성, 즉 목표달성과 효율성을 무시해버리는 폐단을 낳을 수 있다.

사회복지기관도 다른 모든 사회조직이 그렇듯이 사람들에게 봉사하는 조직이다. 그래서 봉사를 받는 고객은 이 조직의 가장 중요한 손님이요 소비자이다. 그런데 도움을 받는 이들 수혜자들은 도움을 주는 조직 앞에서 무기력해져 따뜻하게 인간적으로 대해 주기를 기대하는 사람들이다. 우리 사회에서는 기왕에 행정기관이 사람들이 두려워하는, 피해야 할, 경원시하는 존재가 되어 온 폐단이 없지 않다. 사회복지기관은 이러한 공공행정조직들의 실수를 되풀이해서는 안되겠다.