사회복지의 역사적 전개

담당교수: 권오득 교수

사회복지의 역사적 전개

- 사회복지 변화와 발전의 양상은 그 시대의 사회구조나 사상적 흐름과 맞물린다.

↳ (정치, 경제, 사회․문화적 구조에 따라)

- 사회복지 개념이 과학적․ 전문적인 사업의 뜻으로 발전도니 것은 최근의 일.

즉, 과거 자선, 박애, 구제, 사회사업 등이 근대적 산업사외 즈음에 그 문제에 대책으로 발전한 새로운 개념

1. 사회복지 역사 연구의 분석틀

1) 역사적 전개의 양상

- 서구 근대사회의 등장하는 여러 특성 중에 시민계급의 형성과 시민의식의 성장

- 시민의식의 의미를 사회복지학으로는 이방인의 존재, 그들의 고충에 대한 사회적 관심과    해결에 대한 공동체적 책임의 통감.

- 여기서, 시민의식이랑= 이방인 존재의 인식확대<친구로 인식>

↳ 오늘날 사회복지의 양적․ 질적 변화의 매우 중요한 게기가 됨.

- 중세시대 귀족․ 무사 계급과 피지배계급인 서민과 농노로 이루어짐. 피지배계급과 지배계    급은 친구가 될 수 없었음. 피지배계급은 도움을 일방적으로 받는 수동적 위치.                                          ↳ 친구관계는 극히 제한된 범위 내의 비공식적 관계로 한정함.

-그 후 산업혁명으로 과거의 피지배계급 중 상당수는 새로운 자본가 계급→ 자본계급은 자신의 잉여자원을 활용해 친구관계를 과거 지배계급까지 확장.→ 평등이념을 확산해 친구관계를 과거 피지배계급까지 아래로 확산하는데 노력.

- 시민의식의 발전은 그들이 도움을 줄 수 있다고 생각하는 사람들에게까지 확산됨으로써     복지권의 발전으로 연결됨.→ 이것이 바로 사회복지 측면의 시민의식

- 서구복지 역사에서 복지이면을 구성하는 핵심요소 중의 하나는 지배계층이 빈민을 어떤    대상, 유형의 인간으로 보는가와 관련이 있음.

- 사회복지의 전개과정을 보면

고대의 상부상조, 중세의 자선․ 사회공헌 활동을 시작 → 인도주의적 사상의 성장 → 빈민에 대한 빈곤 책임을 개인에게 돌리기보다 사회에 돌리는 사회연대성의  인식으로 발전

2) 사회복지 역사연구의 분석틀

- 사회복지의 역사적 전개는 특정한 단일요인에 의함이 아닌 경제적, 사회구조적, 정치적,     문화적, 이념적 요인 등의 복합적 요인들의 상호작용 하여 이루어짐.

외부적 요인            +          내부적요인           +       매개적요인

<자본주의적 생산양식의 변화,            <자유주의이후 이념 및 원칙             <사회복지 대상자의 사회

산업화, 현대화, 정치적 민주주의          변화 시민의식의 성장, 복지에            적 의식 및 태도>

의 확 대등>                             대한요구확대 및 변화>

→ 이는 급여대상자의 주체적 인식과 조직적 싸움, 그리고 이에 대한 정치적 대응형태가 사     회복지의 발달에 주요한 영향을 미쳤다는 역사적 사실에 대한 중요한 인식일 수 있음.

2. 서양 사회복지의 역사적 전개

1) 공동체 생활단계

- 종족 또는 씨족에 의해 형성된 고대사회는 왕에 의한 공공복지나, 공동체 내의 자선, 박    애 등에 의해, 그리고 상부상조하는 가운데, 자연이나 다른 집단으로부터 불안이나 위협    에 대처했을 뿐 아니라 생활보호대책을 해결.

(1) 왕에 의한 공공복지 - 고대국가에서는 농민과 농업의 보호를 위해 왕이 공공복지를 제공함. 고대국가의 공공복지를 사실로서 보여주는 가장 오래된 것은 기원전 2500년경으로 추정되는 피라미드 내의 파피루스에 적혀있는 이른바 <죽은 자의 책>에 기록되어 있는 것임. 여기에는 환자와 가난한 자를 보호하고, 노숙자의 구제가 왕의 책무로 기록되어 있음.

(2) 자선과 박애 - 궁핍하거나 의존적인 자에 대한 개인적 소규모 도움행위를 의미함. 사회공헌은 어떤 이유에 공감 하여 비교적 대규모로 이루오지는 기부행위(ex.궁핍한자 돕기, 공동체 삶의 질 향상을 위한 행위 등. ),서구사회에서 자선의 기원은 대표적으로 기독교종교에서 찾아볼 수 있고, 사회공헌의 기원은 그리스로마에서 발견할 수 있음.

(3)상부상조- 도움이 제공되는 방식에 대한 통제가 도움 주는 자와 도움 받는 자 간에 서로 입장이 바뀔 수 있다는 점에서 다른 사회복지의 유형

- 자선박애, 공공복지, 사회적 서비스와 구분되는 것. 호혜성의 원리에 입각한 우리나라의 품앗이나 두레의 예로 보듯 오랜 역사를 갖고 있음.

2) 빈민통제법 단계

(1) 엘리자베스 빈민통제법 - 엘리자베스 빈민통제법의 중요한 규정

① 빈민구제를 정부책임으로 인식, ② 행정적 기관의 수립, ③ 빈곤자에 대한 부조의 재원은 조세를 통해 운영, ④ 노동능력의 유무에 따라 빈민을 구분하여 대처, ⑤ 요부양아동을 보호함과 동시에 도제제도를 도입, ⑥ 강제노역장과 응급구호소의 활용, ⑦ 친족부양의 책임 강조 등

- 피보호자의 자격으로 ① 노동능력 있는 빈민, ② 노동능력 없는 빈민, ③ 요부양아동 등    셋으로 구분.       → 노동능력 있는 빈민이 노동을 거절했을 때에는 형벌

→ 노동능력 없는 빈민은 구빈원에서 보호

→ 요부양아동은 도제수습의 기회를 제공하거나 고아원에 수용․보호

-엘리자베스 빈민통제법이 갖는 현대적 의의

① 세계 최초로 구빈을 법으로 규정, ② 현대 사회보장제도 중 공공부조의 시초, ③ 빈민구제에 대한 정부의 책임을 인정함으로써 구빈원리를 확립, ④ 빈민구제담당 행정기관을 설립하여 빈민통제세를 부과, ⑤ 요보호아동을 공적으로 보호, ⑥ 노동능력유무에 따라 강제노역장과 응급구호소를 활용, ⑦ 친족부양 책임을 강조,⑧ 부랑자의 발생방지에 주력

(2) 빈민통제법의 변화 : 1601년의 엘리자베스 빈민통제법은 산업혁명 등 사회․경제적 변화에 따라 다음과 같이 수차례의 변천과정을 밟아 1834년의 개정까지 이름.

① 거주지 지정법 - 주소법 또는 거주지법. 빈민의 자유로운 이동을 금지한 법령. 이 법은 무고한 빈민의 주거선택의 자유와 정의에 대한 뚜렷한 침해라는 비판을 받음

② 강제노역장법 - 이 법은 노동이 가능한 빈민을 고용해 국부의 증진을 기하기 위해 제정.

③ 길버트법 - 1782년 하원의원인 길버트가 제안해 통과된 법으로 작업장에서의 빈민의 비참한 생활과 착취를 개선할 것을 목적으로 함. 즉, 노동은 가능하나 자활능력이 없는 빈민을 작업장에 보내는 대신에 자기 가정 내에서 또는 인근의 적당한 직장에서 취업하도록 알선해 주는 법. 이는 시설 외 구조 혹은 원외 구조, 즉 거택보호나 재가복지를 처음으로 인정한 의미 있는 법.

④ 스핀햄랜드법 - 1795년 버크셔주 스핀햄랜드 지역의 치안판사회의에서 제정된 법령으로 빈민에 대한 처우개선책인 임금보고제도.

(3) 개정 빈민통제법 - 1832년 발족된 왕립위원호의 조사를 토대로 해 1834년 개정 빈민통제법이 제정되었는데, 흔히 신빈민통제법이라고 함. 신빈민통제법의 목적은 구빈비용의 절감. 즉, 빈곤이라는 질병을 치유하려면, 노동능력자와 그들의 피부양자에 대한 구제를 제한해야 한다고 보아 왕립위원회는 다음과 같은 6가지 기본원칙을 권고.

① 스핀햄랜드법의 임금보조제도를 철폐(임금보조 철폐의 원칙). ② 노동이 가능한 자는 작업장에 배치(작업장 활용의 원칙). ③ 병자, 노인, 허약자, 아동을 거느린 과부에게만 원외구호(원외구호 제한의 원칙). ④ 교구단위의 구호행정을 빈민통제법연맹으로 통합(구호행정 통합의 원칙). ⑤ 구빈수혜자의 생활조건은 자활하는 최하급 노동자의 생활조건보다 놓지 않아야 함(열등처우의 원칙). ⑥ 왕명에 의하여 중앙 통제위원회를 설립(중앙통제의 원칙).

- 이 법은 구빈 행정체제의 원칙을 마련하는 계기가 되나, 그 목적이 빈민구제 적 성격보다 구빈비용의 감소에 있었기 때문에 빈민에 대한 반인권적 요소가 다분히 포함되어있었음.

3) 자선조직협회 단계

- 이 시대는 산업혁명의 시작과 더불어 근대 자본주의 시대가 시작되면서 자본가계층과 노동자계층이 생기고, 이들 사이에 생긴 격차나 소득의 편중 등의 중요한 사회문제가 대두됨. - 궁핍의 발생은 개인보다는 사회적 요인에 의해 야기되는 것이므로, 이러한 문제에 대해서는 사회가 책임을 져야 한다는 사상과 함께 소셜웤이란 말이 등장함.

- 그러나 다른 한편으로는 이 시대의 사상적 흐름 속에 자유방임주의의 사조에 의해, 자유경쟁하에서의 곤궁의 책임은 개인에게 있다는 주장이 일어남. 해서 이 시대의 대상은 응당 도움을 받을 자격을 갖춘 자에 한하고, 이들에게만 최소한도의 도움을 주어야 한다고 함.

- 그리하여 공공부조와 같은 제한적 구제제도가 생김.

(1) 사회개량운동 - 산업혁명과 때를 같이하여 일어난 사회개량운동 중에서 가장 중요한 것은 차티스트운동과 노동조합운동임. <차티스트운동- 1830년 경 노동자들이 보통선거권, 무기명투표, 의원들의 재산자격 및 세비지급의 폐지, 평등선거구안 등 정치적 요구를 관철시키기 위한 운동 → 실패→ 노동자 소유의 최초로 소비조합매점개설>

(2) 자선조직운동  - 19세기 말까지 빈민에 대한 중산층의 여론을 결정하고 정부가 개입하지 않고 빈곤문제를 해결하려는 자유주의자들ㄹ의 노력을 대표한 것은 자선조직협회.

- 자선조직협회의 활동은 독일 시작 → 영국에 소개→ 다시 미국에 전파.

- 1788년 독일 함부르크에서 최초의 구빈사업조직이 생겨났는데, 이를 ‘함부르크 구빈제도’라 함. → 함부르크 구빈제도의 미비점을 수정․보완하여 ‘엘버펠트 제도’가 생겨남. 독일의 엘버펠트시가 채택․시행한 제도이다. 이 제도는 전적으로 공공의 조세에 의해 운영.

(3) 인보사업운동  - 자선조직운동과 더불어 새로운 사회운동으로 나타난 것.

- 빈민지구를 실제로 조사하여 그 지역에 대한 생활실태를 자세히 파악하고 구제의 필요가 있는 사람들을 도와줌. 참여자들은 인도주의 정신을 바탕으로 하는 상류계층인들이였고, 그들은 직접 빈민지구에 이주해 자선활동을 함.

- 인보사업의 사회적 기능은 사회조사를 통해 ① 다수의 통계자료를 법률제정에 활용, ② 지역주민들에 대한 아동위생, 보건교육, 소년소녀들에 대한 기술교육, 문명퇴치 및 성인교육 등의 교육적 사업,③ 체육관을 설치하여 옥외활동장려, 오락․ 예술 활동, ④ 인보관을 설립해 주택․도서관․시민회관 등으로 활용.

(4) 사회조사 활동 - 1880년의 부스의 런던 빈민굴 조사, 라운트리에 의한 요크시 조사 .

- 빈곤은 개인적 속성에 의해서 결정되는 것이 아니고 사회적․구조적 결함에 의해서 발생하는 것이라는 점이 입증.

- 사회개혁을 위한 효과적 대책의 필요성과, 보다 나은 사회복지정책이나 계획을 실시하기 위해서는 과학적이고 합리적인 사회조사가 선행되어야 함을 명시.

4)사회보험단계

- 서구의 각국에서 사회보험제도가 도입되기 시작은 대개 19세기 중반~ 20세기 초반.

- 산업화의 진척에 따라 자본주의의 구조적 특성에서 비롯되는 문제들이 사회문제로 부각 - 문제들 중에서 노령, 질병, 재해, 실업 등과 같은 임금생활자의 최저생활을 위협하는 각종 사회적 위험에 대한 국가 개입이 본격화되는 첫 출발점이 바로 강제적 사회보험제도의 도입

(1) 독일의 비스마르크 사회보험

- 사회보험은 후발사업국인 독일에서 19세기 후반에 먼저 출현.

- 경제불안과 노동자의 빈곤, 그리고 사회주위의 확산을 막기 위해 ‘채찍과 당근 정책’의 일    환으로서 “사회주의자 진압법”과 비스마르크 사회보험 3부작인 1883년의 질병보험,        1884년의 노동재해보험, 1889년의 노령폐질보험을 제정.

-1차 세계대전 이전까지 거의 모든 유럽국가에 도입.

(2) 미국의 사회보장법 제정

- 경제공황이 일어나자 사회복지의 원칙이나 실천에 큰 변화가 있게 됨.

- 1993년 3월 4일에 제 32대 대통령으로 취임한 루즈벨트는 부흥, 구제 및 개혁을 골자로 하는 뉴딜정책을 선포. → 1933년 5월에는 연방긴급 구호법을 제정, 대통령직속기관인 연방긴급구호칭을 창설하여 반환될 불요불급의 자금을 구빈의 목적으로 각 주에 지출하도록 함. → 1953년 3월 정부는 다시 사업촉진 국을 설치해 홉킨스의 지도로 공공취로사업을 전개하여 실업자들에게 적당한 일자리를 제공. <그 대표적 사업-  ①무직청소년을 위한 취업사업  ②경제보장위원회와 사회보장법>

(3)영국의 베버리지 보고서와 사회보장제도의 확립

- 이 보고서는 모든 사회성원 들이 어떠한 경우에도 항상 빈곤으로부터 빠져나갈 수 있게     보장하기 위한 종합적 계획을 포함한 것.

- “베버리지 보고서”에 의한 사회보장- 실업, 질병 및 재해로 인한 소득의 중단, 또는 노령, 은퇴, 부양자의 사망, 출산, 결혼 및 사망 등의 예외적 지출의 경우에 대비할 수 있는 일정소득의 보당을 의미. 5대 사회악(궁핍, 질병, 무지, 불결, 나태)에서 벗어나게 하는 것을 목적.

- “베버리지 보고서”의 권고사항이 입법화됨→ 빈민통제법은 소멸; 이른바 ‘요람에서 무덤까지’의 사회보장체계가 구성.

5) 복지국가의 발전과 재편 단계

- 서구에서 복지국가가 출현하게 된 배경은 국가마다 다르나 대체로 다음과 같은 두 가지    상황이 중요하게 작용.   ① 자본주의 경제체제의 모순이 누적되면서 발생하였던 대공황	② 세계대전의 영향.

(1) 복지국가의 발전 - 영국 복지국가의 사회복지 입법화의 주요내용은 가족수당법(1945), 국민보험법(1946), 산업재해법(1946), 국민보건 서비스법(1946), 국민부조법(1948), 아동법(1948) 등이며, 1948년에 사회보장법이 전면 실시.

(2) 복지국가의 위기와 신자유주의의 영향  - 서구 복지국가들은 1960년대까지 안정적으로 팽창→ 1970년대 중반에 위기를 맞이함.→1980년대에 들어서면서 영국과 미국에서 신자유주의 이념을 신봉하는 신우파 정당이 집권

- 복지국가 위기의 배경에는 혼합경제와 포디즘 생산체계의 붕괴, 전후합의의 붕괴, 노동연대의 약화 등의 좀 더 근본적인 변화가 있었던 것.

(3) 복지국가의 재편

- 복지국가의 재편은 내부적 투쟁과정을 경험하기 때문에 다양한 방식으로 전개.

3. 한국 사회복지의 역사적 전개

- 우리나라의 경우는 서구와 같은 단계의 발전과정이 있었던 것이 아닌 우리 나름대로의 독특한 발달과정에 의해 이루어짐. 현대 우리는 제 4단계(사회복지제도 도입시대)를 지나 제 5단계(복지국가 진입시대)에 진입한 지 불과 얼마 안 된 단계에 있다고 할 수 있음.

1)제 1 단계 : 책기시대

- 사회복지사상의 근원은 고대, 삼국시대, 고려시대, 조선시대에 이른 약 2000년간의 왕가의 인정에 의한 민생구휼, 민간차원의 두레, 품앗이, 향약, 계 등의 상부상조활동도 사회복지활동. 사회복지의 제 1단계는 주로 왕의 책무를 중시하는 책기론으로 설명.

(1) 고대: 문혜왕-  원년에 윤환법을 세워 빈민을 구제, 정경왕 13년에 큰 흉년이 들어 조정에서 중국의 제나라와 노나라에 가서 양곡을 구입해 기민을 구제, 효숭왕 9년에는 제양원을 설립. 환과고독의 무의무식한 4궁을 수양.

(2) 삼국시대 - 삼국시대에 와서 신라, 백제, 고구려가 실시한 대표적 사회복지의 내용①관곡의 지급 ②사궁구휼 ③조조의 감면 ④대곡자모구면 ⑤경형방수 ⑥왕의 책기감선

- 삼국시대 때 획기적 하회복지 제도:  고구려고국천왕 16년에 진대법

이 법의 목적 ①춘궁기 빈민 구제,②영농자본을 대여함으로써 농민의 실농을 방지,③일반국민의 생활을 안정,④관곡을 적절하게 활용함으로써 그 낭비와 사장을 없애는데 있음.

(3) 고려시대 - 정인지의 <고려사>에 의한 고려의 사회복지의 내용은 크게 5가지 종목으로 분류. ①은면지세 ②재면지제 ③환과고독 ④수한질여진대지제 ⑤납속보관지제

(4) 조선시대 - 조선시대의 사회복지활동은 비황제<곡물저장을 통한 구제를 목적>, 구황제<직접적 구빈대책>,구료제도, 기타 시행

2) 제 2 단계 : 일본 식민주의 도구화 시대

- 미군정시대, 정부 수립 이후~ 1961년 5․16 군사쿠데타 이전까지의 시기로서, 정부수립 및 한국전쟁으로 인한 혼란과 국가전채가 절대적 빈곤 하에 놓여 있는 시기.

- 우리나라는 근대화 과정 이전의 시기에서는 민생구휼의 고래의 동양적 구빈사상으로 대처했는데, 오늘날에도 지난날의 민생구휼의 사상이나 관습이 남아있고, 아울러 일제 식민시애 잔재와 6․25 이후 미국식 원조방법이 사회복지에 영향을 미치는데 주목해야함.

3) 제 3 단계 : 외국원조 의존시대

(1) 미군정시대-군정 3년은 자선활동에 의한 사회복지사업이 신장되었으나 정부의 지원 미약으로 임시구빈적 성격을 벗어나지 못함. 미군은 아동노동법규를 공포하여 아동의 노동을 보호. 근로기준법이 제도화됨에 따라 폐지되었으나 아동복지에 공헌한 제도로 볼 수 있음.

(2) 한국정부 수립과 6.25 전쟁 - 우리나라에서 근대적 사회복지사업이 전개된 것은 1950년대에서 비롯됨. 대학에서의 학과 창설은 사회사업교육 발전의 토대가 되었음. 1949년에는 대한적십자사가 창설, 1952년에는 한국사회사업연합회가 창립, 그 후 1961년에 사단법인 한국사회복지사업연합회로 개칭되어 이때부터 사회복지란 용어가 공식적으로 우리 사회에 등장. 그리고 1956년에는 국립중아사회사업종사자 훈련소가 창설.

4) 제 4 단계 : 사회복지제도 도입시대

(1)현대식 제도 도입기 - 1960년대에 공무원연금법, 생활 보호법, 아동복리법, 고아입양특례법, 윤락행위 등 방지법, 군사원호 보호법, 재해구호법, 사회보장에 관한 법률, 산업재해보상보험법 등의 제정으로 사회보험과 공공부조, 사회복지서비스의 제도적 기반을 구축하기 시작→ 1970년대 들어와 사회복지사업법, 의료보험법 등이 제정 →1980년대에 들어서서 전두환 군사정부는 국정 정통성 확보를 위해 복지국가 건설을 주요 국정지표로 정하여 아동복리법을 아동복지법으로 확대 개정, 노인복지법, 장애인 복지법 등을 제정. 이렇게 이 기간에 제정된 사회복지 관계법령은 상당히 많은 편이나, 이것이 곧바로 국가복지의 대폭적인 형성을 의미하는 바는 아니었다. 왜냐하면 대부분의 법이 선언적이고 형식적이어서 실질적인 사회복지 증대는 이루어지지 않았기 때문.

(2)현대식 제도 확대기

5) 제 5 단계 : 복지국가 진입시대

(1) 생산적 복지시대 - 과거 김영삼 정부는 일을 통한 복지, 즉 노동조건복지를 생산적 복지로 정의하여 사용해 온 반면, 김대중 정부가 논의하는 생산적 복지의 의미는 “기초생활보장이라는 사회복지의 기본내용과 자립․자조․자활지원에 의해 개인 및 국가의 생산성을 높인다는 의미가 결합된 것”으로 간주. 국민의 정부 복지정책에 대해서 한쪽에서는 급격히 증가한 복지지출이 성장잠재력을 잠식할 것이라는 양적인 측면에서의 비판과 과연 도와주어야 할 사람에게 필요한 만큼의 도움이 주어졌는가에 대한 질적 측면의 비판이 동시에 제기. 그럼에도 불구하고, 국민의 정부는 괄목할 만한 사회복지분야의 실질적 성장을 가져옴.

(2) 참여복지의 등장 - 2003년데 출범한 노무현 대통령의 참여정부는 참여복지를 새로운 복지정책의 이념으로 제시. 참여복지는 크게 세 가지의 특성① ‘복지의 보편성’,② ‘국가책임’의 강조③ ‘국민의 참여’.

- 참여복지 이념은 국민의 정부가 내세웠던 ‘생산적 복지’ 이념을 계승하고 있지만, 복지에 대한 국가의 책임강화, 복지정책의 수립․집행․평가과정에서의 국민 참여를 무엇보다 강조한다는 점에서 차별성을 가짐. 목표달성을 위한 수단으로서는 제 1차 사회보장장기발전계획에 의해 그 기본 틀이 갖추어진 사회안전망의 내실화, 저 출산․고령화 등 사회경제적 변화에 대응한 복지인프라 구축 및 복지 서비스 확대, 전 국민에 대한 보편적 복지서비스 제공, 상대빈곤의 완화 등.