21세기 사회복지 동향과 과제

1. 머리말

복지국가 구축 노력이 일천하고 사회복지 수준이 저급한 단계에서 한국은 20세기 말엽과 21세기 벽두에 신자유주의 광풍을 맞아 파행적인 큰 곤란을 겪어오고 있다.

20세기의 마지막 20년간에는 2차 세계대전 후 많은 선진자본주의 국가들이 구축한 복지국가 형태로부터 변형이 이루어져 왔다. 이러한 최초의 개조과정은 주로 신 우파 정치세력과 그리고 반 복지국가주의(anti-welfarism)와 반 국가통제주의(anti-statism)를 결합시킨 이데올로기들에 의하여 추동되었다. 각국 정부에서 지식ㆍ정보화와 세계화와 병행하여 나타난 지속 불가능한 인구학적 및 비용증대 추세로 민영화와 복지국가프로그램의 억제가 필요하다고 보았던 것이다.

신 우파의 반 복지국가주의자들은 복지지출을 경제적으로 비생산적인 것(‘실물경제’에서의 유출)으로, 그리고 사회적으로 해로운 것(의존문화를 산출)으로 생각하였다. 반 국가통제주의자들은 자유시장을 제반 자원, 상품 및 서비스를 할당하기 위한 규범적인 메커니즘으로 간주하였다. 이러한 출발점에서부터 ‘국가’는 제반 시장과정의 자연스러운 작동에 방해가 되는 것(왜곡적 간섭)으로 보았다. 이러한 반 복지국가주의적 및 반 국가통제주의적 정치의 영향은 신자유주의적 보수당정부들의 두 가지 유형의 민영화 개혁에서 찾아볼 수 있다.

그 한 가지 민영화 유형은 복지급여의 ‘시장화’개혁으로 서비스 제공의 경쟁을 시키고 영리를 위한 단체와 비영리 서비스 제공자들을 조장한다. 동시에 공공부문의 서비스제공자들은 점점 더 중ㆍ소기업들과 같이 계약적, 경쟁적 관계 형태들을 갖도록 요구되었다. 이러한 민영화 사업은 ‘사적 부문’(시장과 동일시되는)과 ‘공적 부문’(국가와 동일시되는)을 병렬시켜서 이 양 부문간의 경계선들을 점점 희미하게 만들었다. 이러한 경향은 복지에 대한 책임을 ‘공공영역’에서 ‘사적 영역’(개인들과 가족의 세계)으로 떠넘기는 두 번째 유형의 ‘민영화’와 교차하였다. 이러한 두 가지 형태의 민영화 전환은 공적 급여제공의 규모와 중요성을 감소시키고 공적인 것들보다 사적인 것들의 가치를 찬양하였다.

이러한 세계적 추세 속에서 한국도 이데올로기적ㆍ정치현실적 신자유주의 정향에 경도되에서 소위 “생산적 복지”라는 아리송한 정치적 수사가 고창되는 가운데 혼미한 파행적 상황이 전개되고 있다. 어려운 국면을 맞이하고 있는 한국의 사회복지정책은 21세기에 어떠한 방향으로 나아가야 할 것인가를 모색해 보는 작업은 매우 중요한 일이 아닐 수 없다. 여기서 이러한 노력을 시도해 보고자 하는데, 21세기 한국사회복지정책의 방향(전망과 과제)을 “복지국가” 수준과 이와 연결된 관계 속에서 지방화적 “복지사회화” 수준으로 나누어 제시해 볼 것이다.

2. 복지국가 정책의 방향

앞에서 본 세계적인 복지국가의 기반환경변화는 21세기 한국에도 동일하게 적용될 것임을 전망할 수 있다. 따라서 한국은 이러한 새로운 21세기의 변화된 상황에 대한 대책을 강구하면서 또 한편으로는 과거 산업화 사회의 미해결 복지문제와 그 잘못된 제도기반을 바로잡아야 하는 2중의 큰 과제를 안고 있다.

우선적으로 다음과 같은 제도기반을 바로잡는 것이 시급한 과제이다. 그것은 가족주의의 강조와 제반 공적인 사회적 서비스의 등한시, 그리고 저급한 수준에서 보급된 사회보험방안들은 직역별, 계층별 분립체제라는 비스마르크식 모델로 이루어져 있으며, 특히 공무원, 군인, 교직원 및 대기업체 근로자 같은 특권계층에 유리한 혜택을 주고 있다. 이러한 잔여적 형태의 신분분리유형의 사회보장은 전혀 포괄적이 아니고, 또 소득유지를 확보해 주고자 하지도 않는다. 과도하게 시장과 가족에 맡겨 놓고 있다. 그래서 회사가 후원하는 직업복지를 조장하게 되었다. 그런데 노동시장은 핵심-주변의 구별(주로 성적 구별)이 존재하여 주변적 노동시장 근로자들은 공적 사회복지뿐만 아니라 직업적ㆍ사적 복지대책도 결여되는 문제가 있다.

또한 기업별 복지모형은 유럽의 예에서 보는 것처럼 노동시장 경직성을 강화하고 실업증대만 가져오며, 또 유연화정책의 실현과 산업구조의 개편에 따라 수많은 직업이동을 하게 되고, 노무비를 낮추기 위하여 임금, 직업복지, 사회적 임금이 결국 연동되어 저하되므로 큰 어려움에 봉착하게 된다.

그렇다면 잘못된 현 한국 복지국가 기반을 전 사회적 연대책임에 기초한 보편주의적, 제도적, 예방적 복지정책 모형으로 개선, 발전시켜서 시민생활의 공적 공간을 넓혀나가야 하겠다. 이를 위한 제일의 과제는 우선 현재 실시중인 사회보장제도를 분립적, 단편적 체제로부터 통합체제화 하는 일이다. 이것은 모든 기타 복지국가정책의 개선, 발전의 토대가 될 것이다. 이러한 체제 위에서 점차 각종 사회보험과 공적부조제도를 확충, 발전시켜 가고 직업복지, 사적 복지보다 국가복지를 중점적으로 확충해 가야 할 것이다. 그리고 서비스분야의 공공소비 부문도 확장해 가고, 가족, 노인 및 아동복지서비스 분야의 조속한 대책강화가 있어야 할 것이다.

21세기의 사회에서는 첫째로 남녀를 불문하고 스웨덴처럼 생산주의적 복지정책(“생산적 복지정책”이 아니라)을 강화하여 의존인구를 축소하고 경제활동참가율을 최대한 증대시키도록 하여야 할 것이다. 그래서 부부가 함께 직장생활을 하고 노인들도 건강하면 새로운 일자리를 창출하여 활동하도록 하여야 한다. 이를 위해 공적 탁아서비스, 유급출산휴가 및 신생아양호휴가 같은 것으로 여성의 노동참여율을 증진시키고, 주로 공적 복지 등의 서비스직을 늘려간다. 다만 이러한 서비스직의 봉급은 스웨덴같이 관대하지 않도록 하고 공적 서비스대상 중 일정 소득층 이상은 유료서비스를 받도록 하여야 한다. 앞으로 노령화사회에서는 요양원의 개호(caring)서비스직 등이 많이 늘어날 것인 바, 이러한 저기술 워커직에 기술이 없는 사람들을 단기훈련시켜 취업시키고 능력 있는 대상자는 유료로 하도록 한다. 둘째로 특히 젊은 근로자들은 ‘빈곤함정’에 빠지지 않도록 적극적 사회투자정책을 점차 강화해 가야 할 것이다.

공적부조와 노인, 아동 및 가정복지대책 강화에는 목표집단 지향적 정책을 취하더라도 범주별 우선순위를 두어 점차적으로 자산조사방법을 탈피하여 캐나다처럼 납세신고서에 근거하여 자격권을 결정함으로써 능력이 많은 사람들만 배제하는 방법이 좋을 것이다.

이렇게 하는 데 재정조달은 경제활동참가율을 최대한 높임으로써 과세기초를 높이고, 은퇴연장, 기여기간 연장…… 등 다각적 조치로 복지지출을 줄이고 재정수입은 증대시키는 정책을 강구하여야 한다. 유교적 가족복지정책은 주택문제 대책과 더불어 일정수준 이하 가정의 노인을 보호하는 가구에는 다자녀 저소득가구와 같이 일정한 보상급여를 해 주도록 하여야 할 것이다.

특히 서비스전달의 지방분권화와 민영화에 있어서는 신자유주의적 시장화전략으로 이루어지는 경향은 가장 경계하여야 할 점이다. 그래서 모든 복지서비스 공급자들은 중앙에서 규정한 엄격한 기준들의 적용을 받도록 하여야 하는데, 이러한 조처는 효율성을 높이고, 보다 분화된 이질적인 ‘탈산업화적’ 요구구조에 따라서 제반 서비스가 다양화되도록 하려는 것임을 명심하여야 한다.

요는 21세기의 제반 새로운 변화가 사회적으로 유익한 것으로 전환되도록 하기 위해서 우리의 복지결정3개조(welfare triad), 즉 노동시장, 복지국가 및 가족을 우리가 어떻게 재설계할 것인가의 도전에 직면한다. 이 문제는 이러한 복지결정3개조의 각 구성요소는 최적의 기능을 하기 위해서 무엇을 필요로 하는가 하는 것이 되는데, 그 답은 다음과 같이 간단명료하다.

ㆍ노동시장은 유연성 증대를 절실히 요구한다. 그래서 완전고용을 회복하거나, 최소한 일자리 공급을 증대시키고자 목적한다면 필경 임금불평등 증대가 불가피할 것이다. 노동시장은 또한 수요증대를 필요로 하는데, 우리는 대부분의 새로운 일자리를 제공해 주기 위해서는 3차(서비스)부문에 의지하지 않으면 안되기 때문에, 이것은 제반 서비스에 대한 수요를 의미한다.

ㆍ복지국가는 그 과세기초를 강화하여야 하는데, 이것은 가족들과 노동시장만이 산출할 수 있는 것으로, 보다 높은 출산율로의 복귀(노령화을 상쇄하기 위해), 유소득 취업자 증대, 그리고 사회급여 의존자들의 감소이다.

ㆍ가족은 무엇보다도 적절한 수입(income)과 일자리를 필요로 하며, 이것을 가능하게 해 주도록 그 값을 감당할 수 있는 제반 사회적 서비스의 이용수단을 필요로 한다. 새로 생겨난 노동시장은 필연적으로 불평등과 유연성의 증대를 수반하므로, 가구들의 복지를 최적화 하는 데는 언제나 처럼 일시적인 빈곤과 위험을 메워 주고 또 굳어지지 않도록 하기 위한 사회적 보호를 필요로 한다. 그러나 함정에 빠지지 않도록 하기 위해 가족들은 기능(skills)을 지니고 있지 않으면 안된다.

여기서 사회민주적 복지체제 접근방법으로서의 탈가족예속화(de-familialization) 전략이 중요하다. 이것은 가족들의 요구들(needs)을 집산주의화(공영화)함으로써 여성들을 가정의 무급노동으로부터 해방시켜 주고, 그래서 2인 소득자 가구를 양성해낸다. 이것은 아동빈곤을 감소시켜 주고, 또 가구들의 한 소득자가 일시해고, 재훈련 또는 임금하락 시에는 또 한사람의 소득자에게 의존할 것임으로 유연화의 태풍을 뚫고 나갈 능력을 더 잘 갖추게 해 준다. 2인 소득자 가구들은 또한 보다 강력한 사회적 연결망을 가지고 그래서 한 쪽이 실업자가 되어도 생존가능성이 더 많다.

이러한 전략이 취업모들이 돌봄-직장일 순환을 청산하도록(주로 전문적인 주간보호에 의하여) 도와주고 또 아이들을 갖는 기회비용의 상당부분을 충당해 주고자(관대한 아동수당은 물론 유급출산휴가와 양친휴가) 한다면, 출산저하를 역전시킬 수 있다.

다자녀를 가진 2인 소득자 가구가 보편화하게 되면 또 하나의 복지향상 가망성이 있게 된다. 이러한 가구는 매우 절실하게 자유시간을 추구하는데 여기에 그 구매력 증대가 부가된다면, 그것은 레스토랑과 여가공원으로부터 아동보호와 노령부모들에 대한 가정원조서비스에 이르는 참으로 유망한 서비스 소비원이 된다. 그래서 가족들은 웨이터, 공원지기, 아이 돌보는 사람 및 가정부들에 대한 일자리를 창출한다. 먼저 아동보호 이용수단 확보가 2인 소득자 가족들에 대한 전제조건임은 물론이다. 이것이 바로 요점인데, 즉 서비스들이 서비스들을 생기게 하며, 2인 소득자 가구는 특히 노동집약적인 서비스분야에서 직업을 증가시키는 역할을 한다.

그런데 이러한 서비스의 상대적 비용이 주요한 제약이 되므로, 비용을 낮춘다면 잘 될 것이나, 이렇게 하면 임금불평등이 커지는 문제가 생긴다. 즉 공공부문 밖에서 상당히 서비스직이 성장하는 것은 유연성과 저임금에 의존하기 때문에 결국 ‘평등 대 일자리’의 타협적 교환(trade-off)을 피할 수 없을 것이다. 이러한 타협적 교환 문제를 해결하는 방법으로서는 오늘날 미국, 오스트리아와 뉴질랜드 그리고 영국에서 확산되고 있는 역소득세(negative income tax)제도(미국에서는 근로소득공제earned-income credit제도라고 함)를 들 수 있다.

이것은 저임근로자들에게 복지의존이나 범죄가 더 매력적으로 보이는 경우에도 근로유인을 유지시켜 주려는 것으로, 즉 부가적으로 버는 근로소득 매 달라 당 세금 감면액을 낮추어 감으로써 전통적인 자산조사 부 부조의 ‘빈곤함정’에 대처하려는 것이다. 최저한의 시민소득을 보증하되(a guaranteed citizen's income), 보다 많은 사람이 일을 하게 하고 일하지 않는 복지 의존자들을 감소시켜서 총 재정부담을 적게 하려는 것이다.

그러나 이 제도는 적극적인 교육훈련정책들과 결부되지 않고, 또 저임금에 의존하는 고용주들을 보조해 주는 것이 되어서 이들의 훈련, 자본 및 기술 투자유인을 감소시킨다면, 이러한 계층에 대한 빈곤격차를 좁혀주는데 불과하다. 그래서 그러한 문제가 한 세대에서 다음 세대로 이전되는 것을 막지는 못할 것이다. 이것이 적극적인 기술ㆍ교육적 훈련프로그램에 결부된다면 아마도 일시적인 저임직 취업기간에 임시적 빈곤을 피한다는 의미에서 그 역할이 긍정적일 수 있고, 이외에 임금보조나 관대한 가족급여제도를 통해서도 동일한 성과를 얻을 수 있을 것이다.

장차 임금불평등이 커지고 젊은 근로자들과 그들의 가족들이 그 타격을 받을 가능성이 가장 많다면 분명히 장래의 어떠한 복지정책이라도 그것이 훈련이나 직업보조나 근로소득공제나 또는 가족급여에 의해서건 간에 강력한 소득보장을 우선시 하지 않으면 안된다. 아이들을 갖게 하고 그 아이들이 빈곤속에서 자라지 않도록 하는 것이 중요하기 때문이다.

여하튼간에 더욱 불평등주의적 노동시장은  없어지지 않는데, 그렇다면 과거의 평등원칙, 즉 ‘지금 당장 모든 사람에 대한 모든 종류의 평등’이라는 것을  ‘일부의 불평등은 일부의 평등과 양립될 수 있게 할 수 있다’는 것으로 바꾸어서 수용하여야 한다. 일시적인 박탈은 그것이 평생의 기회들에 영향을 미치지 않는다면 중요하지 않다. 여기서 탈산업적인 복지최적화의 모색에는 모든 시민들에게 빈곤함정에 빠지지 않도록 보증하는 사회적 이동성(mobility) 보장이 요구된다. 그런데 이 장래의 이동성 보장이 어떠한 것이 될 것인가는 사회적 배제와 열등한 생활기회들의 주된 원인들이 무엇인가에 달려있다.

이러한 원인이 되는 2가지 근원이 있는데 그 하나는 결혼불안정 및 아동기의 빈곤과 관련된 위험들(risks)이고, 또 하나는 부적절한 기술이다. 그런데 전자의 가족유발적 위험들을 줄이려면 표준적인 ‘사회민주적 친여성정책 패키지’, 즉 아동보호 서비스, 모성들의 근로유인책들, 그들의 노동력 공급 감소와 아동 양육비를 고려한 적절한 소득 유지책이 요구된다. 그리고 후자의 노동시장유발적 위험들을 감소시키려면 교육, 훈련 및 시장성이 높은 기술들에 대한 재고가 있어야 한다.

우리가 정말로 더 잘 이해해야 하는 것은 어떠한 종류의 기술과 어떠한 종류의 교육을 증진시켜야 하는가 하는 것이다. 일반적으로 여러 가지 기술 숙련, 유연성 있는 적응, 및 평생학습 능력에 대한 요구가 증대하고 있음을 알고 있다. 그리고 우리는 또한 직접적인 면접적 서비스생산양식으로 인해서 ‘사회적 기술(social skills)’이 완력보다도 더 중요한 현실에 직면한다. 현대의 실업구조에 있어서의 하나의 주요문제는 해고된 광부들이나 철강노동자들은 어떤 서비스를 판매하는 그러한 사회적 기술을 소유할 것 같지 않다는 것이다.

미국에서는 교육, 심지어 중등교육을 받고도 기본적인 읽기, 쓰기, 및 산수까지도 할 수 없는 사람들이 15∼20%나 된다고 하는데, 이렇게 되면 교육이 별로 보장해 줄 수 있는 것이 없을 것이다. 이러한 사람들은 훈련을 시킬 수 있기 위해 요구되는 최소한의 자격수준도 소유하고 있지 못하며, 그래서 너무도 명백히 평생 저임직이나 또는 아마도 범죄에 종사하도록 운명지워져 있을 뿐인 계층, 즉 사실상의 인간자본 폐물인 것이다. 우리가 진정으로 최적의 복지체제를 확립하고자 한다면 어떠한 사회에서나 이러한 결과를 제거하지 않으면 안된다.

3. 지방화적 복지사회화

위에서 본 바와 같은 세계적인 상황변화 전망과 이에 따라갈 수밖에 없는 한국의 상황 및 정책과제의 해결성과에 따라서 지역사회의 사회복지의 전망과 과제가 달라질 것이다. 그래서 국가적인 과제가 위에서 제시한 바와 같이 잘 해결되어 간다는 기대 하에서 지역공동체의 복지과제를 개관해 본다.

21세기의 가장 중요한 과제도 시ㆍ공을 초월하여 탈상품화, 탈계층화, 및 탈가족예속화를 이룩하여 모든 주민이 다 존엄성을 유지하고 십분 자아실현을 하면서 높은 질적 생활을 누릴 수 있도록 하는 것이다. 그러나 이것이 지난 반세기보다도 더 어렵게 되었다.

그래서 상기한 바와 같이 결혼불안정 및 아동기의 빈곤과 관련된 위험들에 초점을 둔 제반 가족복지서비스를 확충ㆍ발전시켜 가고, 또 한편으로는 노동시장 정책으로 교육, 훈련을 통한 다양한 숙련기술을 확보토록 하는데 지역사회수준의 최고도의 노력이 있어야 하겠다. 이것은 사회민주적 접근방법과 자유주의적 접근방법의 절충으로 이루어지는 생산주의적 복지정책을 지향하며, 지역수준에서는 국가정책을 넘어가 보완해 주기 위해 ‘복지사회’ 즉 복지다원주의적 제 조치의 확충이 중요한 과제가 된다. 그래서 국가 이외에도 기업을 포함하는 시장, 자발적ㆍ자선적 조직, 가족 및 친족집단들도 주요한 복지의 주요 제공자가 되어 공동 노력을 하도록 하여야 한다.

앞으로는 과거의 시설중심의 소극적 복지에서 보다 선제적인 가정중심 복지(family-based welfare) 및 지역사회중심 복지(community-based welfare)로 전환해 가고, 제반 사회복지 서비스를 사회개발 차원으로 연결, 확장함으로써 삶의 질(QL)을 향상시키는 방향으로 나아가야 한다. 지금까지는 삶의 질이 주로 삶의 객관적인 특징들, 즉 행복에 기여하는 제조건의 질(QC)에 초점을 두어 왔으나, 앞으로는 이러한 외부적인 삶의 질과 더불어 사람들의 질(QP)도 동시에 향상시키도록 하는 것이 매우 중요한 과제이다. 높은 삶의 질은 인간개발 없이는 달성될 수 없으며, 제반 정부정책도 관련된 사람들의 능력을 무시하면 실패할 수밖에 없다.

지역사회가 지방분권적 자치적 지역사회복지서비스 전달체제를 각계각층의 모든 주민의 참여 유도 하에 포괄적으로 구축하고 제반 서비스의 통합화와 체계화를 도모해 나가야 할 것도 주요한 과제이다. 그래서 피보호자(clients)에 대한 공급자 중심의 규격화된 복지서비스에서 서비스 이용자중심의 자유로운 선택적 서비스로 전환하여 제반 생활ㆍ복지 요구(needs)에 즉시 대응할 수 있도록 하여야 한다. 예방적 복지기능과 생애주기적 접근에 의한 가족정책을 통해 삶의 모든 과정단계에서 필요로 하는 다양한 복지서비스와 소득이전, 교육, 예방적 건강보호, 재활, 및 성인교육을 통해서 수준높은 노동력 확보와 삶의 질 향상에 기여하도록 하여야 한다. 이것은 생애의 전과정 서비스체인으로 결혼, 출산, 유아보육, 교육, 고아, 장애, 빈곤, 곤란, 노령, 질병 및 사망 등을 커버하는 것이다.

이러한 지역사회복지서비스는 취약계층에서 더 나아가 모든 주민들의 요구에 대해서도 서비스를 확장하면서 이 서비스직을 새로운 제3차 산업으로 육성하여 고용 등 경제적 잠재력이 큰 시장으로 발전되도록 하여야 한다. 이것은 자유시장 경쟁형 사회복지서비스로 변형되어서 민간업체도 공급주체로 진출, 공ㆍ사가 경쟁원리를 기초로 경합하여 다면적 서비스를 제공하고 조화롭게  확대해 가도록 하여야 한다. 이를 위해 지방자치 조례로 “지역사회서비스 발전기금규정”을 제정, 시행하고 이 서비스 관리기능을 강화하도록 효과적이고 효율적인 대책마련에 특히 유의하여야 한다.

지역사회에 있어서 제반 가용자원의 공유적 확충을 통하여 다양한 각종 요구에 대응한 조화로운 유ㆍ무료, 공ㆍ사적 복지서비스체제를 효율적으로 구축해 가고, 제반 사회보장 사업 및 관련 제 분야, 특히 교육분야와 생태학적ㆍ환경적 측면까지도 관련시켜 전체론적 접근책을 모색해 나가는 것도 중요한 과제이다. 이에는 노령, 장애, 일탈 등 복지수요범주가 다양화되면서 이에 대응할 수 있는 유능한 각 급의 분야별 전문인력을 양성, 확보, 유지, 향상시키는 일이 중요함은 물론이다.

이러한 과제를 훌륭히 해결해 나간다면 새 천년 처음세기인 21세기에 지방자치공동체는 각기 경쟁적으로 모범이 되는 지속 가능한 “복지사회”공동체로서 모든 주민의 높은 삶의 질을 보증할 수 있을 것이며, 통일복지국가의 주춧돌을 튼튼히 놓는데 기여하게 될 것이다.

최종적으로 요약하면, 21세기 지방화 시대는 사회복지 측면에서 지방분권형 복지 방향으로의 혁신적 전환이라는 의미를 갖는데, 또한 공공 또는 민간부문 전달체계의 확립, 민간 주도의 지역공동모금제도, 자원봉사활동의 활성화, 사회복지서비스 등의 제도적 기반이 확충되어야 한다.

국가가 경제적 불황으로 재정난에 이르거나 서비스대상의 확대로 인한 수급의 불균형, 비화폐적 서비스의 욕구 증대 등으로 복지형태의 새로운 단계의 접근방법을 모색하지 않을 수 없게 되었는데, 이러한 국가능력의 한계에 대한 인식이 지역사회를 단위로 하는 지역사회보호를 강조한다. 이러한 지역사회의 개념에는 탈시설화, 정상화 이념을 전제하는바, 지역사회는 보다 인간다운 생활을 영위하고 사회의존 인구의 욕구에 보다 민감하게 반응하는 기반이 되며, 또한 지역사회의 자원을 활용하여 다양한 서비스를 제공하는 터전이 됨.

대인사회서비스는 소득보장, 의료, 교육, 주택, 고용의 5대서비스와 함께 제6의 사회서비스로서 그 의의가 확대되어 가는데, 지방화 시대는 사회복지를 위해서는 지역복지나 재가복지의 핵심이 되는 대인사회서비스의 효율적인 실천이 중요한 관건이 된다. 또한 요보호자의 욕구나 문제의 사정, 개입, 계획, 실천, 평가를 위한 보다 높은 전문성을 요구하므로 전문적 인력의 효율적 대응이 요청 됨.

재가복지는 다양한 복지욕구를 가진 개인들이 자기 가정에서 정상적이며 자립적인 생활을 위해 제공되는 서비스 형태를 말하는데, 이용자가 지역 내의 각종 편의시설에 통원하여 이용케 하는 기능을 담당함.

21세기에는 지역사회보호의 새로운 방법으로 사례관리나 케어관리가 등장하였으며, 따라서 사례관리자로서의 사회복지사의 역할이 중요하게 됨. 지방화세대에 요청되는 지역사회 사회복지사는 클라이언트의 문제나 욕구에 적절한 보호계획을 세울 수 있는 능력과, 지역 내의 현재적ㆍ잠재적 및 사회적 관계망에 대한 충분한 이해와, 클라이언트는 물론 타기관이나 단체들과의 효과적으로 의사소통할 수 있는 기술을 갖추어야 할 것이다. 이와 같은 자질을 획득하기 위해서는 새로운 제너럴리스트(generalist) 접근, 사례관리자의 훈련과정이 요구됨.

4. 사회복지 가치의 이념의 구현

21세기 우리나라의 미래상의 설정과 발전목표를 수립하는 데는 “삶의 질”이 갖는 의의와 실천과제가 중요하며, 삶이 질이 어떻게 변화하고 그것의 향상을 위하여 무엇을 어떻게 해야 할 것인가를 정책과 실천적인 면에서 구체적인 삶의 질의 지표로서 측정하고 실현할 수 있어야 한다.

“ 삶의 질”이란 단지 물질적인 복지만이 아니라 비물적인 복지에도 관심을 두는데, 예를 들어 자신의 가치를 사회 속에서 실현하며, 신체적ㆍ육체적ㆍ문화적으로 안정되고 보람된 삶을 영위하는 것을 의미한다. John Stone은 삶의 질을 지표화하고 측정할 수 있는 건강, 안전, 교육, 고용, 소득, 빈곤, 주택, 가족, 평등 등의 9개 영역으로 구분하고 21세기의 주요 정책과제라고 판단되는 분야로 환경, 경제, 문화, 복지, 기반시설, 주거환경 등 6가지로 나누었다.

우리나라의 경우 1960년대와 1970년대에는 빈곤탈출을 목표로 전 국민이 생산성 증가에 매진한 결과 물질적 생활의 향상과 보상을 받아왔으며, 1980년대에 들어와서 비물질적인 것(문화적인 삶의 질의 욕구)도 중요하다는 인식이 널리 확산되었다. 하지만 1980년대 후반부터 개인주의 사고가 지배적이며, 물질적 과시와 과잉소비가 풍미하는 시대가 되었으나, 소득배분의 불균형, 지역간 격차, 환경문제 등으로 인해 모든 국민들이 인간다운 삶을 수준에 다다르지 못했다.

1990년대는 “삶의 질”을 생각하여 자아실현과 보다 인간다운 삶을 향유 하고자 하는 관심과 노력이 확장되었다가 후반에 들어서서 IMF 구제금융의 위기적 상황에 직면하여 고실업 사태 등 역경을 맞아 삶의 질의 논의가 어려운 상황을 맞이하였다.

21세기는 이러한 역경을 이겨내고 모든 국민이 인간다운 삶을 향유할 수 있는 단계로 진입해야 하는 과제가 있다. 우선, 국민의 보다 나은 복지환경을 마련해 주기 위해 법적ㆍ제도적 환경을 마련해야 하며, 이와 동시에 특히 사회적으로 소외된 빈곤층, 장애인, 노인들에 대한 삶의 질을 논의 하고 이의 향상을 위한 정책과 실천이 구현되어야 한다. 국민의 복지권을 보장하는 사회보장, 가족과 지역사회 중심의 대인적 사회서비스, 다양한 형태의 시설보호나 재가보기 등이 얼마나 적절하게 공급되고 시행되는 가는 삶의 질 수준을 평가하는 중요한 척도가 된다.

21세기 모든 국가ㆍ사회는 정보통신의 발달로 인하여 개방화되고 세계화 되어 국제적인 비교수준에서 “ 삶의 질” 개선과 향상이라는 목표를 구현하는 노력이 정부와 민간에서 동시에 이루어져야 한다.

21세기의 사회복지는 사회정의 실현의 기반이 되어야 하는데, 모든 사람들이 골고루 잘 사는 경제정의의 실현이 되기 위해서는 국민연금과 의료보험 등 사회보험  도시 자영업자 소득이 제대로 파악되어 조세제도의 경제정의가 이루어져야 한다. 또한 경제의 불황이나 침체기를 맞거나 특히 인구의 고령화 추세가 급속히 진전되는 경우에는 새로운 사회에 적합한 사회보장의 전면적 개혁방안이 모색되어야 한다.

여기에서 생각의 전환이 필요한 것은 사회보장의 기능이 경제와 사회의 안정화에 기여한다는 점과 경제성장과 같은 차원의 것으로서 사회기반(infra)의 하나라고 생각해야 한다. 특히 성장과 복지를 조화시킬 수 있는 복지모형의 모색과 함께 복지투자 확충, 우선순의 조정 및 복지지출과 생산성 연계를 위한 방안들이 검토되어야 한다.

21세기에는 모든 국민의 경제정의 실천을 위해서 국민의 근로권 보장이란 새로운 이데올로기(“제3의길”)가 주목을 끌고 있는데, 사회적으로 빈부격차 해소를 위해 부를 균등 분배하는 동반자 정신을 권장하며, 자립할 수 있는 권리를 복지보다 우선하는 이른바 일을 할 수 있는 복지(welfare to work, workfare) 정책을 강조하고 있다. 21세기를 향한 사회복지실천의 방향은 사회적 기능의 향상과 아울러 근로기능의 향상이란 시각을 가져야하며, 사회복지사들은 모든 국민들에게 능력에 맞는 일자리와 기회를 마련해 줄 수 있도록, 새로운 지식과 개입기술을 습득하여 전문적 능력과 자격으로 국민경제 향상과 복지실현의 역할을 담당해야 한다.

5. 가족상의 정립

오늘날 가족의 기본적 형태는 핵가족 형태이며, 이러한 현대가족의 특징은 규모의 축소나 기능의 축소 또는 관계의 평등화 등을 들 수 있다. 핵가족 형태는 가족으로 하여금 여러 가지 문제(결손가족, 별거가족, 무자녀 가족, 노부모 가족, 독신 가족, 동성가족)에 직면하게 한다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 가족의 기능을 강화하여 건전화하는 방햐으로 나아가야 하는데, 다음의 여러 가지 방법들이 있다.

가족의 중요성을 재인식하기 위한 새로운 노력들로서 각급 학교와 사회 프로그램을 통한 교육, 신문이나 방송을 통한 가족의식 재조명 및 홍보, 사회ㆍ시민단체들을 통한 가족윤리 캠페인, 종교단체들을 통한 종교적ㆍ도덕적 의식 함양 등이 있고, 이를 통하여 해체를 막고 인간의 행복한 삶의 터전이 될 수 있는 가족을 재창조해야 함.

가족은 하나의 생활공동체로서 각각의 가족구성원은 주어진 위치에서 맡은 바 역할을 수행하여야 하며, 그에 수반되는 책임을 져야 하지만 현대가족의 중요 가치가되는 개인주의, 평등주의, 합리주의 등에 대한 잘못된 인식으로 가족의 역할이나 책임의 질서가 유린(예: 노부모에 대한 부양거부)되는 가족문제가 발생하였다.

이에 대한 해결책으로는 가족이 재창조가 필요한데, 이를 위해서는 가족원의 책임성, 예의성, 상호성이 강조되어야 한다. 또한 서로 사랑하고, 존경하고, 책임지고, 상호 평등한 부부관계가 정립된다면 자녀 문제나 노인문제는 최소한으로 극복될 것임.

이와 같은 핵가족 상황에서 우리가 여러 가지 문제를 해결하기 위해서는 친족 결속의 강화, 즉 분가한 형제들이 협동의식을 갖고 가족간의 유대를 강화할 수 있는 지원체계와 이를 활용할 수 있는 방도를 찾아야 함. 또한 21세기를 향한 가족상으로는 보편화된 핵가족을 유지하면서도 가족 내 하위체계의 유대강화는 물론, 단독가족을 둘러싼 다양한 지지체계를 가족의 개념으로 적극 받아들일 수 있어야 할 것임. 가족복지에 대한 정부로서의 일정한 지침이 확립되어 있어야 하나 그렇지 못한 것이 우리 현실인데, 21세기에는 고용보험과 공공부조 및 민간중심의 자발적 봉사활동에 근거하는 사회안전망이 구축되어야 한다. 이 밖에도 가족의 부양기능(노인, 장애인, 요보호 아동 등)이나 재가복지에 대한 정책이 수립ㆍ추진되어야 함.

6. 정보화 사회의 사회복지

21세기는 정보중심의 사회가 될 것이며, 정보중심 사회에서는 정보가 모든 것을 좌우하게 된다. 정보는 모든 힘의 원천이 되며 앞으로는 복지의 힘의 정도는 복지에 관한 정보로서 좌우될 것임. 복지사회의 영역도 이러한 정보화의 흐름 속에서 활동할 수 있는 체계개발이 시급한 과제로 등장하고 있음. 이러한 관점에서 범국가 차원에서 복지나 보건부분의 정보체계 확립이 요구되므로, 데이터베이스 구축ㆍ관리ㆍ활용이 활성화 될 수 있는 프로그램 전산망 구축이 구현되어야 할 것임.

정보화 시대에는 의료보건복지 영역에서 컴퓨터와 통신기술의 충실을 기할 때 요보호자의 노동 복귀나 인간생활의 질을 향상시키며, 보다 사회적인 안정을 도모하는  데 이바지할 수 있을 것이다. 복지정보기술의 발달은 복지사업 방법이나 조직의 업무처리 방법을 변화시키고, 인터넷의 응용은 가상현시로가 가상공간을 현실화하는 정도에까지 이르게 할 것이다. 이와 같이 복지현장에서의 정보기술 활용이 적극화되어 모든 복지수요 대상자들의 편익에 기여하게 되었다. 오늘날 치료(care)에서 보호(care)로의 이행과정에 있는 노인이나 장애인들은 의료에 못지않게 보호(care) 서비스의 중요성이 강조되고 있는 바, 복지시설의 정보센터화나 재가복지의 정보기술화 사업이 활성화되어야 하겠다.

정보기술화로 인한 컴퓨터, 첨단 통신장비, 로봇 등의 활용이 의료나 복지영역에 많은 혜택을 줌은 의심할 여지가 없는 것이다. 하지만 지나친 정보화 대응은 오히려 비인간화, 인간소외 현상을 초래할 수 있다. 특히 사회복지에서의 문제해결은 워커와 클라이언트와의 직접적인 대인관계 형성에서 이루어질 수  있는 것이다. 충분한 대화와 상대방의 입장에서 공감대를 형성하는 감정이입의 기제를 활용해야 하기 때문에, 직접적인 따뜻한 표현 또는 마음과 마음이 오가는 인관관계가 절대적임.

7. 국제화 시대의 사회복지

국제사회복지의 이념은 국제연합의 세계인권선언에 잘 서술되고 있는 바, 인류사회를 구성하는 모든 사람들의 공통적인 소원을 표명하는 선언으로 제시되고 있다.

국제사회복지“란 국가나 지역을 초월한 전 인류를 대상으로 하는 복지개념을 수용하는 말임. 이와 같이 국제사회복지는 세계적 공간에서 전 인류의 행복과 보다 나은 삶이 추구될 수 있는 복지의 실천적 개념임. 사회복지의 관점에서 특히 이러한 소외된 계층, 사회적 약자(아동, 부인, 노인, 장애인)에 대한 관심이나 초점이 국가나 지역을 초월해서 서로 협력하고 도와주고 그들에게 보다 나은 삶을 찾게 해주는 데 국제사회복지의 의의가 있음.

국제적인 원조를 통해 전후 복구사업, 난민구호사업, 전쟁고아나 미망인 보호사업 등을 전개하여 굶주림과 질병 등으로 고통을 받고 있는 한국 국민이 새로운 삶을 영위하는 데 크게 이바지하였음을 잊어서는 안 된다. 따라서 국제사회복지의 필요성과 중요성을 통감하고 , 앞으로 21세기에는 도움을 받은 나라의 입장에서 적극적으로 도움을 주는 나라로 발전해 나가야 할 것임.

8. 맺음말

21세기를 맞이하여 사회복지에 관한 세계적 경향은 20세기의 국가중심의 복지국가 시대와는 다른 방향으로 흘러가고 있다. 그러나 사회복지에 관한 세계적 경향의 전환은 결코 국가간의 전통적ㆍ문화적 고유성과 상이성을 무시한 일률적인 전략을 요구하는 것이 아니다. 지구자본주의는 국가의 역할을 무용지물로 만드는 것이 아니며, 복지국가로부터 근로국가 혹은 “제3의길” 정치로의 전환으로, 그자체가 국가의 역할, 변화된 국가의 역할을 요구함.

사회복지제도의 전제조건으로 조세제도의 형평성 확보는 근로국가든 복지국가든 상관없이 21세기 우리나라의 중앙정부가 해야 할 중요한 기능임.

또한 민주사회에서의 사회복지정책은 다양한 이해관계의 조정이 필요하므로, 다양한 이해관계를 충분히 표현하고 토론하게 하며, 필요할 때 중재하는 일은 기본적인 정부의 역할이다. 사회복지와 관련된 이해관계의 조정은 지역단위의 사소한 것에서부터 집권당의 신임에 관련된 중앙정부 차원의 중차대한 것에 이르기까지 다양함. 지방 차원에서의 연구개발도 중용하지만, 중앙정부 차원에서의 투자가 절대적으로 필요한데, 중앙정부 차원의 직접적인 연구개발이냐 민간 연구기관의 연구개발이냐에 관하여 문제가 제기 될 수 있으나, 우리나라에서는 적어도 당분간은 사회복지라는 공공재의 연구개발은 영리부문보다는 비영리 제3부문이나 국가부문의 역할이 되어야 할 것으로 보임.

각각의 제도 자체 운영의 민주화도 중요한 과제인데, 사회복지제도의 운영의 투명성, 책임성, 접근성의 제고는 시민부문의 요구와 정부부문의 공조 없이는 불가능 하다. 여기에서도 적극적이고 책임성 있는 민간부문의 역할보다 정부 측의 자세변화가 더 중요하다. 최근 정부의 명시적인 복지정책 기조 중의 하나는 복지다원주의와 민관 파트너십이었다. 민관의  파트너십은 하부구조 없이는 어려운 과제다. 민관의 동반자 관계는 말 그대로 양자간의 대등한 지위를 전제함.

우선, 민간조직과 정부간의 대등한 협조관계를 위해서는 민간부문의 역량이 질적으로나 양적으로 커져야 하며, 시민단체 등 비정부 조직이 공식적으로 복지활동을 할 수 있게 하는 법인격 인정절차나 조건이 간소화되어야 함.

또한 민간부문이 국가를 대신한 공익활동을 수행할 때에는 어떤 형태로든 공식적인 인정이 있어야 하며, 민주사회로의 지향은 시민사회의 역량 강화와 성장, 그리고 동시에 공공부문의 도덕성 제고와 민주적 협조의사를 요구하는 것이 필요함.

예외적으로 낮은 수준과 예외적으로 높은 수준 사이에서 정부 복지재정 규모가 정착되어야 할 것이다. 이제까지의 제한적인 복지국가 정책은 우리의 경우 좀 더 적극적이면서, 장기적이고 종합적인 국가 생산성 제고를 지향하는 복지모형을 지향해야 할 것이다.