지역사회복지론

(권오득 교수 제공 ,2007)

1절 서론

지난 40여 년간의 걸친 고도경제성장정책의 추구에 따른 지역주민의 생활파괴와 생활문제에 대한 사회복지의 접근으로서 사회복지는 오늘날 사회복지의 일환으로서 매우 중요한 의의를 갖고 있다.

지역사회복지는 정상화․탈시설화 주민의 주체적 참여를 기본이념으로 하고 있다. 정상화․탈시설화 이념은 시설보호의 한계점을 극복하기 위한 대안으로 나타난 것이다. 주민의 참여는 복지국가의 재정적 위기를 복지에 대한 주민참여를 통해 극복해 보자는 발상이다. 따라서 지역사회복지는 시설복지의 한계점과 복지국가의 재정적 위기의 극복이라는 두 가지 목적이 결합된 작품이라 할 수 있다. 이와 같이 지역사회복지는 사회복지분야에서 오늘날 하나의 시대적 흐름이다. 한국에서 지역사회복지가 정착되기 위해서는 복지국가 건설을 위한 국가의 책임이 선행되어야 한다. 복지에 대한 국가의 책임을 다 하지 않는 상태에서 그 책임을 개인과 가족에게 떠넘기려는 태도는 잘 못된 정책이다.

지역사회복지는 주민생활의 장이며 연대의 장인 지역을 기반으로 한 사회복지의 이론과 방법 그리고 실천인 것이다. 오늘날 선진 복지국가에서는 사회복지에 관한 기본적인 책임은 정부가 맡고 있지만 복지서비스 전달체계를 마련하는데 있어서 복지다원주의의 맥락에서 지역주민에 의한 서비스 전달을 강조하는 추세에 있고 최근 사회복지동향은 차차 지역사회복지에 중심을 두고 있다.

사회복지는 종래의 시설복지 중심에서 대상자가 거주하는 지역사회를 기반으로 한 재가복지에로 그 중심이 변화하고 있으며, 보호대상자의 욕구가 다양화․고도화 되어 보호 대상자들에게 사회자원이 할당되던 시기에서 대상자가 지역사회자원을 선택하는 지역사회자원의 범위와 서비스의 공급주체도 점차 다원화․다양화되고 있다.

지역사회복지는 지역사회에서 일어나는 문제, 혹은 지역사회 주민의 욕구를 정확하게 파악하고 서비스의 공급주체를 다원화함과 동시에 다양한 인적․물적 자원을 동원․활동함으로써 지역사회수준에서 주민의 복지를 도모하고 생활향상을 꾀하는 것이다.(전재일외, 『지역사회복지』대구대학교,2002:2)

그러나 현재 지역사회복지의 정책주체 및 실시주체는 국가가 국민 및 사회전체의 존립이나 발전에 책임을 지고 있는데 반하여 지역사회복지에 대한 주민의 자주적이고 자발적임 참여에 대한 인식을 결여되어 있다.

이러한 변화하는 시대에 적절하게 대응할 수 있는 사회복지 영역이 지역사회복지이다.  중앙정부 차원의 분화된 사회제도를 개인이나 가족의 욕구 충족에 적절한 체제로 재구성하는 것이 지역사회복지이고, 클라이언트 뿐만 아니라 전 주민이 함께 참여하여 그 지역에서 자기다운 삶을 추구하는 것이 지역사회복지이기 때문이다.

지역사회복지란, 지역사회를 기반으로 전개되는 복지활동의 총칭을 의미하는 것으로 전문 혹은 비전문인력이 지역사회 수준에 개입하여 지역사회에 존재하는 각종 제동에 영향을 주고, 지역사회의 문제를 예방하고 해결하고자 하는 일체의 사회적 노력을 말한다(최일섭 외, 『지역사회복지론』1997:35)

지역사회복지가 중요한 실천영역으로 발전해 나오게 된 계기는 사회복지 환경의 변화에 따른 불가피한 현상이라 할 수 있다. 지역사회복지가 발전하게 된 사회복지 환경의 변화를 살펴보면 첫째로 경제발전을 통한 성장위주의 국가정책이 분배와 삶의 질을 중시하는 방향으로 전환되어 가족, 집단, 계층, 지역사회 통합의 필요성이 증대되었으며, 통합을 위한 방법론으로서 지역사회복지가 대두되게 된 것이다. 둘째로 지방자치제의 실시로 지역사회의 특성에 맞는 사회복지의 실천이 요구되었고 이를 위한 지역사회주민의 참여가 필요하게 되었다. 셋째로 지역사회문제 해결을 위한 사회계획, 사회행동이 지역사회 차원에서 나타나게 되었다. 넷째로 지역복지관, 지역복지협의회, 자원봉사 활동 등 지역사회주민의 참여를 조직화하고 지속화 하는 기구와 프로그램이 개발․확대되고 있는 것이다. 이러한 환경 변화에 적용 가능한 실천방법이 바로 지역사회복지이다(김태진외, □지역사회복지 발전과정 분석□, 사회복지개발연구, 2000:157).

그러나 아직도 전문 사회방법론 중에서 지역사회복지가 차지하는 위치는 무엇이며, 그 내용은 어떻게 구성되어야 하는지에 대한 명확한 합의가 이루어져 있지 않다. 이는 실제 현장에서는 사회복지관 등을 매개로 하는 지역사회복지사업이 상당히 활발하게 전개되고 있음에도 불구하고 사회복지학계에서 전문 실천방법론을 논할 때 주로 미시적인 임상에 치중하고, 실천방법으로서의 지역사회복지에 대한 진지한 논의는 부족했던 때문이다.(전재일 외 □지역사회복지의 구성요소에 관한 연구□ 사회복지개발연구, 2000:125).

따라서, 본 논고에서는 지역사회와  지역사회복지의 의미와 지역사회복지의 실태와 문제점 대안방안에 대해서 알아보고 지역사회복지발전의 정책적 함의를 도출하고자 한다.

2절 이론적 배경

1 인간생태학 이론

1930년대 중반에 시카고 대학의 Robert E. Park의 지도 하에 일단의 사회학자들은 지방 공동체사회의 공간적 상호관계에 대해서 연구를 하였다. 그 작업 결과 인간생태학 이론이 도출되었다. 인간생태학 이론은 식물과 동물 생태학에 기초한다. 1983년 Park은 인간 생태학을 아래와 같이 정의 내렸다.

모든 개인적 단위는 경쟁적 협력의 과정에 속해있다. 이 과정은 그들의 상호연관성에 자연경제의 특징들을 부여해준다. 식물, 동물, 인간들과 같이 거주지와 거주자들에게 사회학자들은 이 단어 '공동체'란 단어를 부여했다.

공동체의 중요한 특징은 이해가 쉽게 말하자면 첫 번째 영토적으로 조직된 인구, 두 번째 그들이 점유하는 토양에 다소간 완전히 근거하며, 세 번째 생태라는 단어가 인간에게 적용될 경우 상호독립성의 관계성 속에 사는 개인적인 단위는 사회적이라기보다는 상징적이다.

인간생태학자들은 하나의 도시에 대해 충분히 연구를 하면 다른 도시들에도 충분히 적용이 가능하다라고 말한다. 도시 구역과 시내중심부라는 두 가지 특별한 개념은 생태학 수업의 아주 중요한 요소가 되었다. 구역은 시내중심부를 둘러싸는 커다란 동심원이다. 반면 이웃과 같은 자연적 영역은 사회적 관계가 발전하는 더 작은 영역이다. 구역이든 자연적 영역이든 모두 변화하고 역동적이다. 그러나 다른 대도시 구역을 좀더 연구해보면 이런 논리를 일반화하는 게 얼마나 어려운지를 드러낸다. 다른 도시는 항상 같은 구조적인 형태를 보여주진 않는다.

오늘날, 생태학 이론가들은 공동체사회 안에 있는 기술과학, 구조, 물리적 공간의 영역, 나이, 성별, 인종과 같은 인구통계와 같은 것에 초점을 맞춘다. 생태학적인 접근방법은 공동체를 고도의 상호의존적인 조직으로 본다. 사람들과 조직간의 변화하는 관계로 풍부하기 때문이다. 생태학적인 관점에서 보면, 경쟁적인 공동체사회는 거주자들과 그 환경간의 생산적인 균형을 즐긴다. 또한 질서정연하고 비파괴적인 방식으로 변화를 허락하고 매일매일 시민들에게 필수품들을 제공하는 것이다(Fellin 1995:11).

지리적인 공동체사회를 묘사함에 있어 최근의 접근은 조직면에서 경영 정보 체계의 개발과 일치한다는 것이다. 지리정보시스템(GIS)은 지역 공동체사회에서 문제를 해결하는 도구로 지도와 그래픽을 개발하여 자료를 사용한다. 원래 환경보호와 자연재원관리를 위해서 계획되었지만 이런 기술은 인간서비스를 위한 연구나 사회계획, 경영, 행정에 적용되고 있다. 예를 들어 미국 일리노이즈주의 록포드(Rockford)  지역의 청년 갱단에 대한 연구가 "The Journal of Community Practice"에 발표되었다. 이 보고서는 변화를 위한 일을 추진함에 있어서 공동체의 구조적 영역을 분석하는 데 과학기술을 얼마나 효과적으로 사용하는지를 보여준다. 록포드 시장에 의해 임명된 고문위원회는 다양한 목적으로 자료를 모으고 그 다음 무엇이 발견되었는지를 보기 위해 다양한 자료가 포함된 지도를 사용한 것이다. 경찰국으로부터 그들은 갱단의 회원주소를 파악하게 되고 이것들은 도시 건물지도에 포함되는 것이다. 하나의 지도안에서 학교와 인류복지센터가 동시에 들어오게 된 것이다. 통계정보와 보고 된 범죄 통계가 동시에 나오며 다양한 정보를 가진 지도는 문제를 해결하기 위한 발표회를 더욱더 시각적으로 만드는데 도움을 주는 것이다.

지도를 보면 대부분 갱단이 연루된 범죄나 폭력으로부터 고통 받는 지역이 남서부 사각지대라는 것을 분명히 보여준다. 가난, 열악한 교육환경, 다른 민주적 사회적 불이익으로부터 고통 받는 것에 대한 남서부 사각지대는 학교, 공원, 다른 레크레이션 센터가 열악하다. 심지어 사회복지 서비스 센터도 거의 없다. 이러한 점층적 기술들은 시청 고문단이 서비스를 개선하기 위해 적절한 목표그룹을 예시하는데 도움을 준다. 또한 서비스가 분명히 개선되어야 하는 구역도 분명히 드러난다.

인구특징이나 지리적 경계와 같은 요소는 지역사회와 상충되는 것이다. 물리적 공간의 사용이 공동체사회 자원에 접근율을 어떻게 상승시키고 장애를 만드는지를 인식하는 것은 특히 다양한 인구집단 속에서는 아주 중요한 문제다.

2. 지역사회의 구성

지역사회의 개념에서 지역사회는 인간 공동체로서의 인간관계로 구성된 집단으로 규정해 볼 때 , 어떤 요인들이 작용해서 인간의 생활공동체를 구성, 형성하느냐에 초점을 두어 지리적요인, 기능적요인, 심리적 요인으로 나누어서 접근해 볼 수 있다.

1) 지리적 요인

지리적 범위가 인간 생활공동체의 형성과 발전에 중요하다는 것은 지리적 접근성이 한 집단구성원 상호간의 인간관계에 큰 영향을 미치기 때문이다

지역사회라는 용어는 한 지역을 구성하는 사람들과 조직들의 지리적 분포라는 견지에서 고려될 수 있는 사회와 사회집단에 적용된다. 모든 지역사회는 사회이지만 모든 사회가 지역사회는 아니다. 지역사회생활이란 한마디로 “사회를 움직이는 힘의 집합체”라고 Robert 로버트&부르게스가 지역성을 강조한 정의에서 보듯이 지리적 요인은 지역사회 구성원의 상호간의 연대의식 내지 공동체의식의 형성과 공통의 이해관계 및 연대의식이라는 측면에서 공동생활 환경은 비슷한 생활욕구에서 나타나고 이것은 그 환경을 문화권이 있어야 하므로 공동생활권의 형성은 지역사회의 지리적 문제라 할 수 있다(김익균외,『한국지역사회복지』대학출판사,1999:20-21). 우리나라는 지역성이 강한 생활권 문화에서의 경우에 이 부분이 차지하는 요인으로 그 중요성이 높다 할 수 있다.

2) 기능적 요인

지역주민들의 공동관심과 상호유대감이 이루어진 교류단위의 사회적 기능적 요인은 상호작용과정에서 형성되고 이런 상호작용은 둘 또는 그 이상의 개인적, 집단의 교류를 통해 성립된다. 기능적 상호작용이란 협동적이거나 경쟁적인 관계를 의미한다. 한 지역의 주민이 어떤 행동을 할 경우에 언제나 자기가 살고 있는 지역의 사람들이 어떤 압력이나 약속을 가하지 않을까를 생각하고 행동을 하게 된다(최재석,『한국농촌사회연구』,일지사,1978,:56-57).

이런 구별이 지역사회에서 독자적으로 발생하는 심리적 요인으로서 공통적인 규범과 가치 및 제도가 파생된다. 여기에 관한 정의는 그린, 브루너, 할렌백 등에서 찾아볼 수 있는데 지역사회란 상호관련 되어 있고 상호의존적인 집단들의 결합체이며 지역사회내의 역동적인 관계는 집단생활과 조직체들에서 찾을 수 있다. 이것은 지리적 특성보다 구성원의 상호작용에 역점을 두었다. 역동적인 지역사회는 이익과 욕구의 인식에서 또 이 욕구를 충족시키기 위해 마련된 제도 속에서 나타나는 것이라고 하였다.

3) 심리적 요인

혈연 또는 지연으로부터 나오는 원초적인 공동의식 보다는 그 지역사회의 주민들이 사회생활을 통하여 나타나는 이차적이고 획득적인 공동의식을 말한다. 이러한 지역사회의 형성은 일정한 지리적 영역과 그 영역에 살고 있는 주민간의 상호작용을 통해서 공동유대감이 형성될 때 비로소 이루어진다.

엘리엇과 머릴은 지역사회란 지리적인 면과 심리적인 면을 가지고 있다고 하는데 “지리적으로는 주민들이 사회제도에 인접해 있는 것을 의미하고 심리적으로는 지역 내의 모든 요소들을 역동적이고 생생한 실체로서 연결 시켜 주는 것”이라고 하였다.

현대 지역사회이론의 대표학자 워렌은 기존의 지역사회에 대한 개념들이 급속한 산업화와 도시화를 경험하고 있는 지역사회에는 적합하지 않다고 비판하며, 새로운 개념정립 필요성을 역설하고 있다. 종래의 경험에서 타당성을 찾을 수 있는 것은 지역사회라는 용어 에는 심리적이고 지리적인 면이 포함되어 있는 것으로 지적하고 있다. 그는 “심리적인 면에서 지역사회는 ‘이익집단’ 이나 ‘실업계’ 등의 표현에서 볼 수 있는 바와 같은 공동의 이익, 특성 혹은 연합을 의미하고, 사회적으로는 이 두 가지 면을 결합시키는 것”이라고 한다.

3. 지역사회와 지역사회복지의 개념 재구축

지역사회복지를 □지역사회□와 □복지□의 결합된 용어로 파악할 경우, 복지의 일반적인 의미는 인간의 욕구충족 내지 생계방식을 보장하는 형태를 띠며 그 범위가 자족적 시장원칙이 무너질 경우에 사회적 혹은 국가적 개입형태를 통해 구체화된다고 볼 수 있다. 따라서 지역사회복지의 주요 대상인 지역사회주민의 욕구해결을 일차적으로 겨냥하고 있다는 의미를 지닌다. 그렇다면 먼저 지역사회가 무엇을 의미하는 것이며, 이를 바라보는 관점은 어떤 상이성이 있는가를 살펴볼 필요가 있을 것이다. 지역사회란 □우애, 관계 또는 감정의 공동체□를 뜻하는 라틴어의 communis에서 유래된 용어로서, 지리적 의미로서 지역, 공통된 매개, 사회적 상호작용 등과 같은 구성요소를 지니고 있다. 또한 지역사회의 개념은 친밀성, 공통의 이해관계, 지리적 접근성, 우애, 직업, 서비스의 상호부조 또는 이러한 요소들의 다양한 조합에 의해 연결된 사람들간의 비공식적 관계 또는 연계망으로 간주 할 수 있다(전재일 외□지역사회복지의 구성요소에 관한 연구, 사회복지개발연구,2000:126).

지역사회를 바라보는 관점은 지역사회의 역할을 중심으로 두 가지 관점으로 대별된다. 첫째, 지역사회를 개인과 국가를 매개하는 구조로 언급하는 구조주의적 관점이다. 뒤르껭에 의하면, 국가는 개인으로부터 너무나 분리되어 있기 때문에 지역사회와 같은 매개 단위의 도움 없이는 사회화 기능을 성공적으로 수행 할 수 없으며, 개인의 의식을 관통할 수 없다고 강조하였다. 이러한 언급은 지역사회를 개인과 사회를 연계, 또는 개인을 형성하고 사회화시킬 수 있는 매개구조로서 파악하는 관점이다. 따라서 지역사회는 지역, 도시 등과 같은 조직화된 정치적 실체로 보고 있다. 이러한 구조는 다양한 정치적, 사회적 기능을 수행하고 국가와 개인간을 매개하는 것으로, 지역사회를 권력관점에서 파악하는 것이다.

둘째, 사회심리학적 관점으로, 퇴니스의 공동사회와 이익사회이다. 이는 지역사회의 개념의 진화뿐 아니라 규모와 사회적 관계에 관한 논쟁을 이해하는데 유용하다. 예컨대, 공동사회의 개념이 지역에 근거하고 있지만, 현대적 맥락에서는 지역사회 역학의 심리학적 측면에 강조를 두고 있다고 볼 수 있다. 즉 사람들의 상호관계가 상호부조, 공동운명, 유대감, 개별보상과 의무 등을 통해 이루어진다는 측면에서 사회심리학적 요소를 강조하고 있다. 따라서 사회심리학적 관점에서 지역사회는 사회적 상호작용의 측면에만 국한된 것이 아니라 생활면에서의 심리학적 요소가 내재된 것으로 보고 있다(Martinez-Brawley, Community. Encyclopedia of social work. 19th;258)

워렌은 1978년 공동체에 관한 고전적 교재를 통해 1970년대 초 이전에 공동체이론 개발을 통합하였다. 이 교재는 그 때까지 수행된 연구들을 이해하는데 중요한 자료들이다. 워렌은 공동체를  (1)공간, (2)사람, (3)공유 가치와 조직, (4)상호작용, (5)힘의 분배, (6)사회 체계로 구분했다.  공동체이론에 대한 다음과 같은 토론에서 이런 테마들이 분명해질 것이다.

이론들은 업무들이 어떻게 그리고 왜 기능하는지, 혹은 어떻게 그리고 왜 기능하지 않는지에 대해 설명하는 일련의 상호 연관된 개념들이다. 공동체에 대한 사회학적 이론들은 공동체가 어떻게 기능하는 지에 대해서도 설명하는 반면 공동체실천모델들은 지역사회 현장에 변화하거나 개입하려는 사람들에게 방향과 지침을 제공해 주려는 것이다.

지역사회에 대한 기능주의자들이 문화를 사람들을 서로 묶는 힘이라고 보는 것과 달리 코헨은 공동체에서 형성되는 공통성은 정형화된 것이 아니라고 제안했다. 행위나 생각들을 그대로 복제하지 않는다고 했다. 행위의 방법 즉 형태의 공통성은 구성원에 따라 상당히 다양할 수 있다. 공동체는 이러한 다양성을 포함하기 때문에 이런 본래 있는 불일치가 경계에 의해서 표현되는 분명한 일치를 해치지는 않는다고 했다. 이런 관점을 나타내는 또 하나의 방식은 성공적인 공동체의 비밀은 통일성과 다양성을 발견하는데 있기 때문이다(이강현,『공동체건설』,볼론티어21.1997).

4. 지역사회복지실천모델의 정립

지역사회복지란 매우 포괄적인 개념으로 전문 혹은 비전문인력이 지역사회 수준에 개입하여 지역사회에 존재하는 각종 제도에 영향을 주고, 지역사회의 문제를 예방하고 해결하고자 하는 일체의 사회적 노력을 의미하며, 지역사회주민의 복지증진을 주요목적으로 한다. 이러한 지역사회복지를 증진시키기 위한 실천 활동은 여러 가지 모델에 의해 유형화될 수 있다.

지역사회복지와 관련된 모델로는 로스만이 분류한 것으로, 로스만은 지역사회조직사업을 하나의 현상으로 보는 것보다는 세 가지의 다소 독특한 지역사회관계의 형태로 보아야 한다고 주장하고 있다. 그는 지역사회조직사업의 세 가지 유형으로서 첫째, 지역사회개발사업, 둘째, 사회계획, 셋째, 사회행동을 들고 있다.(Rothman, 1974; 최일섭․류진석, 지역사회복지론:1996에서 재인용)

우리나라의 경우에 지역사회실천모델은 지역사회개발모델에서 지역사회행동모델로 점차 변화되는 경향이 있다. 예를 들어 1970년대에 새마을 운동을 비롯한 일련의 지역사회실천은 지역사회개발모델에 근거하고 있다고 볼 수 있다. 그러나 1980년대 이후 민주화운동과 더불어 생활권보장이라는 주민운동의 전개 그리고 1990년대의 지역사회의 복지를 위한 지역협의회의 구성, 참여연대의 활동 등을 통한 이슈 중심의 사회복지 운동의 전개 등은 지역사회의 문제해결 내지 주민욕구충족을 위한 사회행동모델로 파악할 수 있다. 이러한 경향은 앞으로 우리 사회에서 지역사회복지발전과 관련되어 많은 시사점을 던져주고 있다.

첫째, 지역사회주민의 인식전환을 위한 노력이 필요하다. 사회적 삶을 살아가는데 있어 자원확보와 분배의 문제는 사회구성원의 의무와 권리로까지 발전하였다. 그러나 추리가 이러한 인식을 보편적으로 기대하기란 어렵다. 동시대에 살고 있고, 같이 살아가고 있는 주변의 문제를 주민 스스로 해결할 수 있다는 자치성, 복지성, 이타성, 공동체성이라는 정신과 이념의 확산을 위해서는  주민의 인식전환을 위한 노력이 요구된다.

둘째, 지역사회 자원을 최대한 동원하는 일이다. 지역사회의 발전은 자원동원에 달려 있을 만큼 대단히 중요한 의미를 지니고 있다. 현재의 지역사회복지의 활성화와 관련하여 제기되는 시급한 문제는 재정부족 및 인력부족이라 할 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 뿐만 아니라 복지서비스의 효율성과 효과성, 지역사회주민간의 상호연대성의 증진을 위해서도 지역사회자원 동원의 중요성을 재삼 강조해도 지나치지 않는다.(전재일외, 지역사회복지 대구대학교BK21 핵심분야 복지모형연구 2002:4-5).

3절 지역사회복지의 실태

1. 전통적인 지역사회복지의 내용

1) 인보사업(Social Settlement)

(1) 정의

지식계급의 대학인들이 도시 슬럼 지구로 이주하여 하층노동자에 대한 인격적 접촉을 통하여 생활개선과 자립향상, 지역적 통합을 촉진하며 지역 환경이나 제도개선을 실천하도록 하는 사회개량의 한 형태이다.

(2) 성격

첫째, 빈민지역을 실지로 조사하여 그 지역에 대한 생활실태를 자세히 파악하고 구제의 필요가 있는 사람들에게 조력해 준다.

둘째, 인도주의, 박애주의정신을 바탕으로 하는 상류계층 인들이 빈민지구에 이주하여 자선활동을 한다.

(3) 인보사업의 사회적 성격

첫째, 사회조사를 통해 다수의 통계자료를 법률제정에 활용토록 했다.

둘째, 지역주민들에 대한 아동위생, 보건교육, 소년소녀들에 대한 기술교육, 문맹퇴치, 성인교육 등의 교육사업을 했다.

셋째, 체육관을 설치하여 옥외활동을 장려하고 오락, 예술 활동을 권장했다.

넷째, 인보관을 설립하여 주택, 도서관, 시민회관 등으로 활용케 했다.

(4) 현황

20세기에 들어와서 노동자계급의 성장과 함께 지식인에 의한 가교적 역할의 의의가 희박해졌다. 특히 제2차대전 후 각국의 세틀먼트 활동은 정주방식이 거의 모습을 감추었다. 오늘날 영국에서는 도시소외지역의 빈곤차별과 맞서는 다목적 다기능 적 활동, 미국에서는 모든 서비스제공과 주민조직화를 담당하는 커뮤니티센터 활동, 스웨덴에서는 청소년활동, 평화운동 중점지향 등으로 다양해 졌다.

2) 자선조직협회(Charity Organization Society)

1869년 영국의 런던에서 창립된 자선조직협회는 최초의 민간자선사업단체였다. 이 단체의 창립목적은 중복구빈을 없애기 위해 여러 자선활동을 조정하고 빈민의 환경에 대한 조사와 적절한 원조를 제공하는 데 있다. 중복구빈을 피하기 위해 연락기관이 설치되었는데 이는 최초의 지역사회조직사업이었다. 그리고 빈민에 대한 철저한 환경조사는 나중에 가족 사회사업 또는 개별사회사업으로 발전하였다. 이 단체는 자조의 윤리를 추종하였다.

(1) 목적

구제를 필요로 하는 사람들을 해당자선단체에 등록시켜 이중으로 여러 자선 단체로부터 구제를 받으려는 직업적인 클라이언트를 방지하고 자선단체 상호간의 업무연락을 통한 협력체계를 유지하며 구제자원과 피구제자의 합리적인 조절과 효과를 제공시키는데 있다.

(2) 의의

빈곤의 책임을 개인에게만 돌리지 않고 사회적 책임을 강조했으며 자의적이고 선발적인 구제사업을 조정 합리화를 시키고 방문구제를 통해 현대적 의미의 사회사업방법론을 확립한 상태에서 자선활동을 전문적 사회사업을 발전시켰다.

(3) 원칙

첫째, 협력과 조직화를 원칙으로 한다.

둘째, 원조의 대상을 □가치 있는 자□에 한정 한다.

셋째, 사례에 의해 한정적으로 선택한다.

넷째, 금액과 시기에 적정선을 유지한다.

2. 지역사회복지에서의 비공식자원

비공식자원에 대한 개념은 다양하게 이루어지고 있다. 먼저 기드론(1992)는 민간부문의 사회복지 참여유형을 민간부문이 복지자원을 스스로 생산해서 공급하는 것과 공공부문이 제공하는 자원을 이용해 서비스를 전달하는 것으로 나누고 여기에 필요한 자원을 민간자원으로 보고 있다.

또한 정기원 외(2000)는 민간부문이 자발적으로 생산하는 재원으로만 민간복지자원을 한정할 경우 민간복지자원은 자원봉사활동 등과 같은 인적자원과 개인 후원금, 사회복지공공모금, 기업복지재단, 종교단체의 재원등을 중심으로 하는 물적 자원으로 구성되어지면 우리나라에서 민간부문이 물적자원을 제공하는 유형을 첫째, 민간부문이 사회복지를 위한 공익법인을 설립하여 운영하는 경우 둘째, 이미 설립되어 있는 사회복지 관련 공익법인에 대하여 기부금 등과 같은 형식을 재원을 제공해 주는 경우, 셋째, 사회복지공동모금 등과 같은 특정의 모금활동에 기부금을 내는 경우, 넷째, 결연사업에 참여해 재정지원을 해주는 경우 등으로 나누고 있다.

3. 지역사회복지관

사회복지관은 사회복지서비스 욕구를 가지고 있는 모든 주민에게 필요한 서비스를 제공하고 가정기능의 강화 및 주민 상호간의 연대감을 조성하여 주민의 복지증진에 기여하는 종합복지센터이다.

사회복지관은 이러한 목표를 달성하기 위하여 세 가지 기능을 수행해야 한다.(서울특별시,1999:4-5)

첫째, 가족복지기능으로 사회복지관은 개인이나 가족의 기능 강화 및 삶의 질 향상을 위한 다양한 서비스를 제공하여야 한다. 그 구체적인 내용으로는 상담, 보육서비스, 방과 후 프로그램, 비행예방 프로그램, 정신건강, 가정폭력 방지 프로그램 등으로 전문성을 바탕으로 한 다양한 프로그램을 제공해야 한다.

둘째, 재가복지기능으로 사회적 보호가 요보호자를 보호하기 위해 필요한 서비스를 제공해야 한다. 그 구체적인 내용으로는 결연 및 정서적 지원, 가사서비스, 의료 및 간병서비스, 그룹 홈, 주간․단기 보호사업, 소규모 생활시설 설치 운영 등이다.

셋째, 지역복지기능으로 주민참여를 통한 지역문제 해결과 주민 공동체 의식을 형성하기 위한 노력을 기울여 나가야 한다. 그 구체적인 내용으로는 소득증대사업, 공동구매․판매, 환경운동, 소비자 운동, 주민교육, 지역조사, 자원봉사활동, 학부모 모임 등이다.

보건복지부(2001)는 "사회복지관은 지역사회 내에서 일정한 시설과 전문인력을 갖추고 지역사회의 인적․물적 자원을 동원하여 지역사회 문제를 해결하고 주민의 복지욕구를 충족시키기 위한 종합적인 사회복지사업을 수행하는 사회복지시설"이라고 정의한다. 그리고 사회복지관의 목표는 "사회복지서비스 욕구를 가지고 있는 모든 지역사회주민을 대상으로 보호서비스의 제공, 자립능력 배양을 위한 교육훈련의 기회 제공 등 그들이 필요로 하는 복지서비스를 제공하고 가정기능 강화 및 주민상호간 연대감 조성을 통하여 각종 지역사회문제를 예방․치료하는 매체로서 주민의 복지증진을 위한 종합복지센터의 역할을 수행"하는 것이라고 규정했다. 이렇게 볼 때 여기에는 지역사회복지의 특성으로서의 주민의 참여부분은 전혀 없다. 이것은 영․미에서 발생했던 인보관과 유사한 기구라고 하겠다. 다만, 복지관이 주체가 되어 지역주민을 대상으로 자원봉사자를 모집, 교육을 시키고 복지관의 사업에 동참시키고 있어 매우 소극적이고 피동적인 지역복지사업을 수행하고 있다고 볼 수 있다. 그리고 소규모의 후원회원을 모집하고 바자 등 각종 모금운동을 통해 민간의 재정참여를 유도하고 있다.

4. 자원봉사센터

자원봉사활동은 지역사회주민이 지역사회 복지 주체로서 참여할 수 있는 가장 보편적인 형태이다. 자원봉사활동은 1988년 서울올림픽과 1990년대 이후 본격적으로 실시된 지방자치제가 주된 계기가 되어 활성화 되기 시작하였다. 지역사회주민들의 자원봉사활동을 지원하고 자원봉사활동을 활성화하고, 자원봉사자들이 효율적으로 활동할 수 있도록 지원하기 위하여 설립되어진 것이 바로 자원봉사센터이다.

지역사회복지에서 자원봉사는 지역주민의 참여를 통한 지역공동체 형성을 위해 활성화된 것으로, 지역주민이 지역사회의 문제해결과 시민으로서의 의무 이행에 참여할 수 있는 구체화된 방법이다.

자원봉사센터의 기능(김성이,“자원봉사활동 체계화 방안에 관한 연구”, 한국사회복지협의회,1996:12-14)을 첫째, 조사․연구, 둘째, 지역사회 발전기획과 프로그램 개발, 셋째, 모집과 배치, 넷째, 상담과 교육, 훈련, 다섯째, 홍보 및 홍보자료의 개발․보급, 여섯째, 인정, 일곱째, 자료와 정보제공, 여덟째, 대변, 아홉째, 집회장의 대여와 기구․자재의 대여 및 재정지원 열째, 자원봉사활동 중에 일어나기 쉬운 사고에 대한 보장기능을 정하고 있다.

자원봉사센터의 역할들은 보면 지역사회내의 주민들을 동원하여 자원봉사활동을 적극적으로 참여하도록 지원하는 것으로 자원봉사자에 대한 상담, 조언, 자원봉사에 대한 인정 및 보상, 자원봉사의 조직화, 자원봉사에 대한 조사․연구 역할과 자원봉사의 활성을 위해서 수요처에 대한 욕구파악, 정보수집, 수요처와의 연계 및 정보망 구축에 대한 역할로 이야기 할 수 있다.

5. 사회복지협의회의 기능

사회복지협의회의 목적 및 성격에 대해서 사회복지사업법(제33조 제1항)은 "사회복지에 관한 조사․연구와 각종 복지사업을 조성하기 위하여 전국단위의 중앙협의회로서 「한국사회복지협의회」와 시․도 단위의 협의기구로「시․도사회복지협의회」를 둔다"고 했다. 법은 우리나라의 사회복지사업을 더욱 원활하게 수행하고, 사회복지를 목적으로 하는 사업 상호간의 횡적 교류를 통해 전체 사업을 균형 있게 발전시키고, 대(對) 국민 홍보와 계몽, 그리고 자체 종사자들의 자질향상 등을 위해 사회복지협의회를 구성하여, 현재 사회복지사업에 종사하는 법인이나 사회복지에 관심과 조예가 깊은 개인에게 맡김으로써, 순수한 민간차원에서 자율적으로 운영케 하여, 정부주도의 사회복지위원회와 또 하나의 민간기관인 사회복지사협회와 함께 3원체계(三元體系)를 갖추었다. 회원구성에 있어서도 지역과 관련이 깊은 시․도 협의회의 회원 자격(령 제13조 제2항)으로 ① 당해 지역에 주된 사무소가 있는 사회복지법인 및 사회복지사업과 관련 있는 비영리 법인의 대표자 ② 당해 지역의 경제계․언론계․종교계․법조계․문화계 및 보건의료계 등을 대표하는 자 ③ 기타 지역사회의 복지발전을 위하여 시․도 협의회의 장이 추천하는 자로 하였다. 따라서 여기에도 주민의 참여가 배제되어 있다.

지역사회복지협의회의 기능은 크게 세 가지로 정리할 수 있다(박태영,지역사회복지 증진을 위한 주민참여에 관한 연구, 사회개발연구원,1998:381).

첫째는 지역사회복지활동 기능이다. 이 기능은 지역사회 전체가 갖고 있는 복지욕구를 찾아내고 해결을 위한 방안을 강구하고 계획을 세워 실천함으로써 지역사회의 복지를 증진시키는 것이다. 이기능을  수행하기 위해 가장 중요한 것은 주민의 자발적인 참여를 유도해 내는 것이다. 이는 주민이 지역사회에 대하여 귀속의식을 갖고 있어야 하며, 이러한 의식이 생활 속에서 실천으로 이어지는 훈련이 되어 있어야 한다.

이러한 지역사회복지 활동의 기능을 수행하기 위한 구체적인 내용들로서는 지역사회복지 계획 수립과 실천, 자원봉사활동의 진흥, 각종 사회행동, 주민의 복지권리 옹호 등이 있다.

둘째는 연락․조정․협의의 기능이다. 이 기능은 사회복지시설․기관․단체들의 상호연계․협력을 통하여 민간의 복지역량을 강화하고, 중복적으로 진행되는 사업을 조정하여 한정적인 민간 자원의 효율적 활용을 도모하고, 각종 위원회의 활성화를 도모하며, 관련기관․단체와의 협력체계를 구축하여 지역사회의 복지증진을 추구하는 것이다.

셋째는 보완․유지 기능으로 사회복지협의회의 지역사회복지 활동 기능과 연락․조정․협의 기능을 잘 수행할 수 있도록 보완해 주는 것이다. 그 구체적인 내용은 조사․연구, 정책개발 및 제안, 교육․훈련, 정보제공 및 출판․홍보, 자원조성․분배, 국제교류이다.

6 사회복지공동모금회

공동모금은 민주화와 지방자치시대에 있어서 지역 통합을 위한 것이며, 관주도보다는 민간주도의 사회복지활동이기 때문이다. 공동모금운동은 지역사회복지에서 협의회의 활동과 더불어 지역사회복지를 증진하는 효과적인 방법이다(이택룡외, 『지역사회복지론』,양서원,2003:253). 우리나라의 경우 저소득계층이나 국민기초생활보장법에 의한 대상자를 서비스 대상으로 하고 있는 사회복지시설이나 사회복지관 등은 주로 정부의 보조금에 의존하고 있으며, 그 외는 민간의 재정에 의존하고 있다. 그러나 아직까지 우리나라는 정부의 재정에 의존성이 강하고, 민간기관의 재정적 지원은 기관의 운영과 사업에 충분치 못한 것이 현실이다.

사회복지공동모금제도의 이념은 지역의 사회적 문제를 지역사회 주민 스스로의 힘으로 이룩하고자 하는 공동체의식과 민간의식, 사회연대의식 등에 두고 있다. 또한 사회복지공동모금회는 주민들과 사회복지기관들과의 협동적인 조직이라 할 수 있으며, 민간조직을 통한, 주민들의 자원봉사활동에 의한, 민간운동이라 할 수 있다(박태영, 『지역사회복지론』,현학사,2004:302).

사회복지실천에서 주민의 참여방법은 재정적인 지원, 자원봉사, 회원, 이사회나 각종 위원회의 참여 등 다양하지만 특히 재정적인 원조를 통한 참여가 가장 중요함에도 불구하고 부진한 것이 우리나라의 실정이자 특징이다. 우리나라에서 시행되었던 모금의 방법은 각종 기업이나 특정한 개인에게 거의 반강제적으로 할당하는 방법을 취했기 때문에 준조세라는 생각을 많이 하여 같은 모금이라고도 시민의 자발성이 부족한 모금이었다는 비판을 면하기 어렵다. 그러나 이러한 민간운동성을 지닌 사회복지공동모금회를 통해 궁극적으로는 우리사회의 사회복지 향상을 적극적으로 모색할 수 있는 것이다. 21세기가 요구하는 시민사회의 개념은 바로 이러한 민간성과 연대성, 공동체의식 등이 공존하는 사회를 의미하며 이것은 지역사회 주민들의 자발적 참여를전제로 하는 사회복지공동모금회의 이념과도 일치하는 것이라 할 수 있다.

제4절 지역사회복지의 문제점

1. 지역사회복지의 개념과 문제

사회복지와 지역사회복지 사이의 관계를 보면 거시적인 측면에서 접근하느냐 미시적인 측면에서 접근하느냐에 따라 구별되어 질수 있겠지만 두 가지의 관계가 서로 고유의 영역을 가지고 있으면서도 상호 보완하는 역할을 하는 것을 알 수 있다. 사회복지와 지역사회복지간의 문제를 크게 다섯 가지로 나눌 수 있다.

첫째, 복지욕구의 증대와 다양화 둘째, 지역사회자원 활용 셋째, 자원의 지역사회 개방 넷째, 주민의 자발적 참여 다섯째, 사회복지와 지역사회복지 관계요인으로 들 수 있다.

또한, 지역사회복지의 개념은 협의와 광의의 개념으로 나누어 살펴볼 수 있다. 우선 협의의 지역사회복지는 재가복지를 포함한 영국의 지역사회보호와 동일시되는 경향이 있다. 전통적으로 영국에서 지역사회보호의 개념은 수용시설이 아닌 곳에서 서비스 대상자에 각종 사회복지서비스를 제공하는 의미로 시설복지에 대체되는 개념으로 사용되어 왔다. 그러나 최근에는 이와 같이 시설보호의 반대 개념으로 사용되어온 지역사회보호가 그 범위가 넓어져서 와그너 보고서에서는 시설보호도 지역사회복지의 한 요소로 보고 있다. 그러나 아직까지 지역사회보호는 일반적으로 시설보호를 배제하고 가정 또는 가정과 유사한 생활환경에서 인간이 스스로 독립적으로 생활을 영위하도록 각종 서비스를 지역사회 내에서 제공해 주는 것을 의미한다.

지역사회복지를 협의로 볼 때는 대인적 서비스와 밀접히 관련되어 있기 때문에 지역사회차원에서 사회복지대상자에게 제공되는 사회복지서비스를 강조하는 경향성을 보이는 반면, 제도나 정책의 변화와 같은 거시적 활동체계를 도외시하고 있다는 점에서 문제가 된다. 사실상 지역사회 차원에서 전개되는 사회복지운동과 같은 제도 변화를 추구하는 노력도 지역사회복지에 포함되어야 하는 것이 마땅하다. 그리고 협의의 지역사회복지는 사회복지서비스 전달과 관련하여 아직도 우리나라에서는 지방자치 단체가 독자적으로 지역차원에서 사회복지관련 계획 입안과 정책 집행의 능력이 미흡하고 거의 모든 사회복지 서비스가 여전히 중앙정부에 의해 결정되는 현실을 고려한다면 그 의미가 별로 중요시되는 것은 아니라고 판단된다. 물론 민간차원의 각종 단체와 자원봉사조직의 활동이 서서히 활성화되고 재가복지를 포함한 지역사회보호와 대인적 서비스 전달이 활성화되고 있으나 아직도 그 활동의 체계와 그 범위는 산만하고 비조직적으로 전개되고 있다.

우리나라의 대부분의 학자들은 넓은 의미의 지역사회복지 개념을 수용하여 지역사회 차원에서 전개되는 정부 또는 민간기관과의 활동과 전문가 또는 비전문가에 의해 수행되는 다양한 사회복지와 관련된 활동을 포함한다. 그러나 이 같은 광의의 개념으로서의 지역사회복지는 너무나 포괄적이어서 사회복지의 개념과 구별하기가 쉽지 않다. 특히 지역사회의 지리적 범위를 한 국가 단위로 볼 때 더욱 그러한 문제는 심각하여 지역사회복지는 사회복지와 별반 다를 바가 없게 보인다. 물론 지역사회복지를 개념적으로는 한 국가의 전반적인 사회복지 제도와 정책의 시행과 관련된 활동과 동일시되기는 어렵지만 여성운동과 사회복지운동은 분명히 국가차원의 영성정책이나 복지정책의 근본적인 변화에도 영향을 줄 수도 있다. 그래서 지역사회복지를 사회복지와 뚜렷하게 구별하는 개념을 한정된 지리적인 범위의 지역성에서 찾고 있지만, 그렇게 볼 때 전술한 기능성과 목적성을 갖는 공동체의 의미가 잠식된다는 문제를 안고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지역사회복지를 사회복지활동이 일어나는 장면을 공동체의 의미를 포함한 지역사회로 보고 미시적 실천을 제외한 거시적 실천이 적용되는 전문적 지역사회조직과 밀접히 관련된 활동이 일어나는 현장으로 그 의미를 약간 축소해서 개념화 해 볼 필요가 있다. 그러면 지역사회복지와 어느 정도 공유하는 부분도 있으나 지역사회조직활동과 밀접히 관련된 활동으로 사회복지운동과 자원봉사활동을 포함하여 이들 보다는 더 포괄적인 의미를 갖게 된다.

즉 지역사회복지는 지역사회에서 일어나는 다양한 제반문제 혹은 지역사회주민의 욕구를 정확 하게 파악하고 서비스의 공급주체와 객체를 다원화하여 물적․인적자원을 모집 배치 활용함으로써 지역사회 내에서 지역사회주민의 복지를 도모하고 생활향상을 하는 것이다.

2. 지역사회복지전달체계의 문제

현행 지역사회복지의 전달체계는 존재하고 있지 않다. 별도의 전달체계 없이, 보건복지부와 지방행정조직을 통하여 행정업무와 서비스의 전달 등 일선업무를 추진하고 있다. 특히, 현행 지역사회복지의 최일선 기관은 읍․면․동사무소는 대부분 저소득층을 위한 공공부조 사업만을 수행함에 그치고 있는 것이 현 실정이다. 물론, 시․군․구의 종합사회복지관이 유일한 지역사회복지의 최일선 전달체계를 맡고 있는 것이 실정이지만, 열악한 재정과 인력으로 서비스의 접근성과 책임성 등에서 커다란 문제를 안고 있다.

사회복지의 전달체계란 “클라이언트의 측면에서 그를 둘러싼 일처의 공사적 복지기관간의 서비스 전달망”이라고 포괄적으로 정의할 수 있다(Friedlander & Apte, "Inteoduction to Social Welfare.5th Edition. "Englewood Cliffs,New Jersey:Prentice-Hall,1980:182). 일반적으로 사회복지전달체계는 흔히 정부에 의하여 제공되는 공공서비스 전달체계를 연상하기 쉬우나, 실제로 이는 사회복지사업의 조직적인 환경을 모두 포함하는 것이라고 이해할 필요가 있다. 즉, 복지수혜자를 중심으로 볼 때, 조직적인 환경이란 그에게 직접 도움을 주는 사회복지기관이나 시설은 물론 중앙정부와 지방정부 그리고 현업일선에 이르기까지의 모든 공.사조직이라고 말할 수 있다(최일섭,『사회복지전달체계의 개선』사회복지전달체계와 사회복지사의 역할 한국복지정책연구소,1987:15-16), 한편, 길버트와 스페트는 사회복지전달체계를 “지역사회에서의 사회복지편익의 소비자와 분배자의 사이, 그리고 분배자들 간의 조직적 배분”으로 정의하였다.(Gilvert & Specht, Dinensions of Social Welfare Policy, 2nd Edigion, ,New Jersey:Prentice-Hall,1980:119). 그리고 최근에 주로 재정적인 어려움으로 인하여 지역사회복지 전달체계에 있어서 다음과 같은 문제점들이 나타나고있다고 문제제기 하였다. 즉, 분열, 단절, 그리고 무책임과 비접근성이다.

이러한 4가지 요소 중에서 비접근성은 지역사회와 가장 밀접한 곳에서 사회복지서비스가 이루어져야 한다는 것을 강조하는 것이며, 분열과 단절은 정책집행자로서의 일선의 행정직원, 사회복지전문가, 그리고 복지의 수요자인 고객간에 보다 밀접한 관계를 형성해야 함을 강조하는 것이 된다. 또한 무책임성은 사회복지서비스의 민영화에 대한 우려와 정부부문의 복지서비스가 갖는 관료주의를 의미하는 것이라 생각된다.

3. 지역적 불균등 발전의 문제

정치경제학적 분석논리에 의하면 자본주의적 산업화가 공간적 불평등의 위계구조를 가져다 준다고 하지만, 지방자치의 전면실시가 유보되었던 우리나라에서는 지역적 불균등 발전의 문제가 특히 심각하다. 실제로 한국은 1960년만 해도 농가인구가 전체의 79.5%였던 농업사회적 성격이 많았으나, 1985년에는 그것이 24.95%로 줄어 산업사회로 변모되었고 이 산업화과정에서 부의 절대량은 대단히 많이 축적되었으나 서울의 종주도시화 현상이 두드러졌을 뿐만 아니라 도시-농촌, 지리적 권역별 불균형이 극도로 심화되어 있는 상태인 것이다. 가장 기본적인 것으로 산업과 경제력의 불균등 현상을 지적할 수 있다(이택룡 외『지역사회복지론』,양서원,2003:300)

무엇보다 중요한 것은 경제주의적 발전과정에서 지역공동체가 거의 몰락지경에 이르렀다는 사실이다. 지역사회가 독특한 공동체적 유대와 역사적․감정적 공유성을 바탕으로 하고 있으며 이것이 지역공동체의 독자적인 사회문화적 생태체계를 이루고 있다는 사실을 전제로 하고 있다(김남선 『지역사회개발학』,홍익출판사,1989:144-145). 현재 각 지역사회는 더 이상 방치될 수없는 불균등 발전의 불이익을 당하고 있으며 균형있는 발전의 원동력이 될 수 있는 인적․물적․재정적 자원을 거의 확보하지 못하고 있는 것이 사실이다.

4. 한국 지역사회복지의 현실과 문제점

지방자치제의 정착으로 인해 지역사회복지의 구축과 정립이 일정 정도 마련되기는 하였지만, 지역사회복지의 현실은 여전히 열악한 것으로 평가된다. 지방자치제의 도입 이후에도 대다수 지자체에서는 지역사회복지문제는 여전히 주요한 정책적 사안으로 인식하지를 못하고 있으며, 지방정부의 복지시책들도 여전히 전시적 그리고 형식적 시책들로 일관되고 있는 상황이다. 여타 부문들에서의 행정적 변화조차 이루어지지를 못한 채, 지역사회복지부문에서는 민관 파트너 쉽에 입각한 참여 민주적 행정, 그리고 전문행정도 자리매김되지 못한 채, 여전히 권위주의적인 복지행정만이 답습되고 있어, 지방자치시대, 지방분권 시대에 걸맞는 지역사회 복지모델을 찾기 힘든 실정이고 지방자치제 도입에도 불구하고, 지역사회복지에의 발전적 변화가 미비한 데에는 다음과 같은 측면들이 문제가 되고 있는 것으로 진단되었다.

첫째, 지방정부와 지방의회의 지역복지 제고에의 마인드 및 전문성의 결여되어 있어 지역복지 보다는 지역개발이 중심적인 이슈로 여전히 제기되고 있으며 순환직으로 인해 지자체 복지담당 공무원의 마인드와 전문성이 결여되어 있다.

둘째, 시민사회의 무관심과 시민운동 단체들의 역량 부족하여 지역주민들의 복지환경 개선에의 무관심과 더불은 시혜적 복지관이 존재하며 시민단체들의 지역복지 운동의 전개 역량의 부족 하다.

셋째, 지역복지시설 및 기관, 사회복지사들의 지역복지적 차원의 활동 부재로 기관 이기주의의 만연 : 민간 복지기관들간 배타적, 경쟁적 관계가 존재한다.

제5절 대안방안

1. 사회복지에서 지역사회복지의 위치와 고유성 확립

사회복지학은 이론적인 체계를 가지고 있으며 실천적인 측면이 중요하게 다루어지는 학문이다. 사회복지학에서 이론을 중심으로 접근하는 측면과 실천중심으로 접근하는 두 가지 측면으로 나누어 볼 수 있으며 지역사회복지는 정책적 접근과 기술적 접근을 동시에 활용하면서 지역사회 수준에서 실천해 나가는 특성을 지니고 있다. 지역사회는 개인이나 집단의 생활 터전이므로 개별화된 다양한 정책들이 통합되어 주민들에게 제공되는 장임과 아울러 주민 스스로 자신들의 생활과제를 해결해 나가는 장이라 할 수 있다.

지역사회복지는 몇 가지의 고유한 특성을 가지고 있다.

첫째, 지역사회복지는 개인의 생활과제를 지역사회의 과제로 인식하는 데서부터 출발한다. 사회복지는 생활 장애 문제를 해결․예방하기 위한 원조기술이다. 지역사회복지의 대상이 되는 것은 그것이 지역사회의 대상이 되는 것은 그것이 지역사회의 생활 장애 과제로 인식하는 데서부터 이다.

둘째, 지역사회복지는 지역 주민과 지역의 사회복지기관 등 지역의 사회자원을 활용한다. □자신의 문제□를 □우리들의 문제□로 여겨 지역에서 해결하려고 하므로 그 과제에 공감하는 주민이나 전문가의 참가와 협력을 바탕으로 실천하게 된다.

셋째, 지역사회복지는 무에서 유를 만들어 낸다. 즉, 자원을 창조한다. 개인의 생활문제가 지역사회의 과제로 부상하는 원인 가운데는 그 해결을 위한 사회자원이 불충분하거나 사회자원 자체가 없는 경우가 종종 있다. 지역사회복지는 지역의 사회자원을 유기적으로 연계하여 활동함과 아울러 필요한 사회자원을 만들어 내는 역할을 담당하게 된다.

넷째, 지역사회복지는 전문적인 기술임과 동시에 주민이 사용하는 기술이기도 하다. 지역사회복지의 기술은 전문가의 독점물만이 아니라 주민 자신이 지역사회를 만들기 위해 구사하는 기술이기도 하다. 전문가로서의 지역사회복지사는 주민이 지역사회복지 기술을 주체적으로 사용할 수 있도록 원조, 즉 전문기술로서의 지역사회복지를 주민이 구사할 수 있도록 교육하는 것이 요구된다.

2 정상화 이론에 입각한 주민참가

지역사회복지의 이념 중에서 중요한 부분 중의 하나가 정상화의 이념이다. 원래 정상화의 이념은 정신지체인이 다른 사람과 동등한 생활을 지역사회에서 함께 하는 것을 지향하는 것이다. 즉 장애인의 인권, 가치, 존엄성이 일반 시민과 같은 것이며, 장애를 가진 자가 장애를 가지지 않은 자와 함께 생활 할 수 있는 사회야말로 정상적인 사회라는 이념이다.

이것은 욕구를 가진 사람의 능력 강화뿐만 아니라 이들에게 제공되는 서비스 체계도 긍정적인 면과 부정적인 면을 갖고 적절한 노력을 기울여야 하며 지역주민의 특정한 욕구에 관계없이 더불어 살아가는 이웃으로서 이상적인 공동체를 만들도록 노력해야 하는 것이 지역사회의 이념적 기반이 되는 것이다.

지역사회복지에 있어서 주민참여는 하나의 목표이고 과제이며 주민협력을 얻어내는 핵심적인 수단이다. 주민의 다양한 욕구에 대처하기 위해서는 정부의 획일적인 서비스만으로는 한계가 있으며, 지역의 자원, 주민의 욕구, 해결해야 할 문제의 근원에 대한 이해와 관심이 없다면 지역사회복지의 발전은 불가능할 뿐만 아니라 주민 공동체 의식의 연대나 자발적 참여 역시 기대하기 어렵다.

주민 참가의 이념은 지역사회복지의 전문적 전개방향에 있어 그 중요성이 증가하고 있다. 특히 우리나라는 지방자치의 실시로 인하여 다양한 주민참여가 이루어지고 있다. 지역사회복지에서 주민참가의 의의는 사회복지의 정책, 계획, 운영 및 실시에 주민이 참가하여 사회복지의 민주화를 통하여 지역사회의 복지 분야뿐만 아니라 정치, 경제, 문화, 등의 분야가 발전한 것이다.

그리고 주민 참가는 그 본질적 표현인 주민 주체의 이념은 주민자치, 주민복지로서의 주민참가와 분권화의 이념으로서 현대 복지국가에서 공통적으로 추구하는 과제이며 지역사회복지가 궁극적으로 추구하는 것은 이상적인 지역사회를 건설하는 것이다.

이는 지역사회의 주요 제도가 맡은바 사회적 기능을 완전히 수행할 수 있도록 하는 노력으로서 그 노력은 어느 특수 전문 분야나 관계 당국에만 국한되는 것은 아니고 전문가들과 민간단체, 주민들의 광범위한 참여를 필요로 한다.

3. 지역사회복지의 비전 제시

지역사회복지는 전문 혹은 비전문적 인력이 지역사회 수준에서 개입하여 지역사회에 존재하는 각종 제동에 영향을 주고 지역사회의 문제를 예방하고 해결하기 위한 일체의 사회적 노력을 의미한다(최일섭외 지역사회복지론,1997:34-35).

지역의 복지수준이 현재는 어는 정도인데 2년 후에는 3년 후에는 혹은 5년 10년 후에는 어느 수준으로 향상될 것이라는 비전을 제시한 계획을 본적이 없다. 복지는 경제적 재정적 문제로 시행되지 못했지 계획이라든가 비전이 없어서 안된 것이 아니라는 주장을 흔히 듣게 된다. 이해되는 면도 있지만 계획과 실천이 없이는 돈이 나오지 않는 것도 주지의 사실이다(박태영, 사회복지협의회의 기본구조 재정립방안, 한국사회복지협의회,1999:22-24)

계획은 미래지향적인 것이고 비전을 제시하는 것이다. 비전은 노력을 기울이게 만드는 동기이고 노력하는 목적이다. 현실이 비록 어렵고 부정적인 요소가 많이 있다 하더라도 현재 갖고 있는 자원을 최대한 효과적 효율적으로 활용하면 우리의 복지수준은 이렇게 나아질 것이라는 비전을 제시하여 노력할 때 지역사회복지수준은 향상할 것이다.

이러한 지역사회복지 비전에는 주민의 참여방안, 기업이나 각종 단체의 참여 방안 등이 제시되어야 하고, 이를 구체적으로 추진하는 방법과 도달 정도를 측정하는 도구 등이 포함되어야 계획을 위한 계획으로 그치는 것이 아니라 현실화시킬 수 있는 계획, 주민에게 비전을 주는 계획이 될 것이다.

첫째, 지역복지 운동의 목표와 초점으로서의 지역사회복지의 역할에 대한 정립과 총체적인 영역에 대한 접근이 필요할 것으로 판단된다.

지역복지기관들에서 충족되지 못하는 부분들을 또 하나의 복지기관으로서 대리하는 역할(지역사회개발모델)로, 혹은 복지 분야의 시민단체의 역할(사회행동모델)로, 혹은 지자체의 미흡한 복지시책 기획 역량을 보완하여 주는 모습(사회계획모델)으로 자리하는 데에만 노력을 기울여왔던 것으로 평가되는데 이로 인해, 지역복지운동의 독자적 위상과 영역을 확보하지 못한 것으로 보여지며, 선진 사례로서의 전파력 또한 미흡하였던 것으로 평가된다.

지방정부, 지역복지시설, 지역시민단체 등의 역할에 대한 문제제기는 지역복지운동의 출발점은 될 수 있지만, 지역복지운동의 온전한 모습으로는 간주하기 어려울 것으로 판단된다.

지역복지의 운동은 우리사회에 적합한 지역복지 역할과 더불어 전개되어야 할 것이고 이것이 곧, 우리사회에서의 지역복지의 모습은 어떠한 것이어야 되는지, 이를 위해 관련 기관들에서는 어떤 모습으로 역할이 수행되어야 하는지 등에 대한 밑그림을 토대로, 지역복지운동의 전개가 이루어져야 할 것이다. 또한, 낙후된 지역복지의 현실에는 지방정부, 사회복지시설, 시민운동, 지역사회가 총체적으로 연관되어 있음에 주목한다면, 총체적인 접근이 필요하다 판단된다.

둘째, 지역복지운동이 "복지부문의 운동"으로 전개되기 보다는 "대중적인 복지운동 혹은 사회복지부문에의 대중운동"으로 전개되는 방향이 필요할 것으로 보인다.

한국사회의 사회복지의 상은 "자선적이고도 시혜적 사회복지 상"을 벗어나지 못하고 있으며, 낙후된 지역사회의 사회복지 현실 또한 이와 같은 "사회복지 상"에 근간하고 실정이므로 따라서, 기존 복지부문(주체, 이슈, 대상)에서의 복지운동만으로는 "지역사회복지"의 패러다임을 정립하는 데에  한계가 큰 실정이다.

더욱이, "지역사회복지" 패러다임의 정립에는 지역사회 전반에의 개혁과 더불어 중앙정부와 지방정부의 역할관계에의 변화까지도 요청되는 점에 비추어 보면, "복지부문 뿐 아니라 여타 부문"까지 포괄하는 대중운동으로서의 복지운동 전개하고, 더 나아가서는 전국적인 지역복지운동으로의 전개가 요청되는 실정임. (ex. 지역사회의 삶의 질 개선 운동)

50여년의 한국의 사회복지의 역사는 사회복지시설 및 기관을 중심으로 한 사회복지활동혹은 중앙정부 차원에서의 복지제도 양산만으로도 지역사회의 사회복지 수준 제고에 많은 한계가 있음을 보여주었다. 이제 지역복지는 지역복지운동에 의해 새로이 정립되어야 할 시점이라 판단되며, 여기에서의 지역복지운동은 그간의 사례들에 대한 체계적인 검토 하에 보다 큰 틀과 새로운 관점에서 모색되어야 할 것으로 생각된다.(이상록, “한국지역복지운동의 경험과 비전” 한국지역사회복지학회2003:89-92)

4. 사회복지전달체계의 확립

1) 사회복지서비스의 공사역할분담론

서비스전달체계는 정부주도형과 민간주도형, 반공반사형과 공사협동형의 4가지 유형인데 , 이중에서 오늘날 지역사회복지와 관련하여 새롭게 그 역할이 기대되고 있는 것이 공사협동형이며, 여기에속하는 대표적인 예가 지역사회복지협의회이다. 이것은 시설비용과 운영비용은 정부부문이 부담하는 반면에 그 운영은 민간에 전적으로 맡긴다는 측면에서는 기존의 사회복지법인과 유사하지만 지역주민의 적극적인 참여를 기본으로 한다는 점에서 특징을 갖는다. 특히, 지역사회복지 전달체계에 있어서 지역사회복지협의회의 ㅣ역할은 지역주민이 주체가 되어, 지역사회 복지문제의 해결과 개선을 도모하기 위하여 공사관계자의 적극적인 협력을 얻어서 조직적 활동을 하는 민간의 자주적 조직이란 측면에서, 앞으로 지역사회복지의 중심적 존재로서 확대되고 발전되어져야 할 것이다.

2) 정부론

중앙정부와 지방정부간의 관계가 사회복지전달체계에 미치는 영향을 검토하기 위하여 미국의 라이트의 이론을 중심으로 정부간관계(Intergoverment Relations)를 통하여(Wright, Understanding “Intergovermental Relations”. Pacific Grove,Calif.:Brooks, Cole Pulishing Company,1988:110), 우리나라에서 사회복지의 전달체계와 지방정부와의 관계를 분석할 수 있다.

우리나라 사회복지전달체계의 개선을 위한 대안들을 크게 중앙집권적인 방안과 지방분권적인 방안으로 구별할 수 있다. 전자는 보건복지부가 시․도에 보건복지청을 설치하고 사회복지사무소를 기초자치단체 구역내에 설치하여 보건복지부의 정책과 지침을 직접적으로 전달하고 통제하는 서비스전달체계이다. 그러나, 이것은 우리나라의 융합형의 자치단체 구조에는 맞지 않을 것이다. 따라서, 기초자치단체를 중시하면서 보건복지사무소를 두고 업무의 융합 형태를 취하게 되는 형태가 보다 현실성 있는 대안이 되리라 여겨진다.‘

6절 결론

사회복지 영역에서 지역사회복지에 대한 욕구와 요구가 높은 것은 사실이다. 지방자치제도의 실시와 주민참가 증가, 국민기초생활보장제도의 시행, 지역사회 내의 다양한 사회복지기관의 설치․운영 등 일련의 변화는 지역사회복지의 중요성과 아울러 보다 다양한 실천방법의 개발을 요구하고 있다. 이러한 요구에 적절하게 부응하는 한 방법이 지역수준의 복지를 계획 수립하여 실천하는 것이다.

지역사회는 주민의 생활터전인 동시에 인간생활을 보다 풍요롭게 하는 공동체 집단이다. 지방화 시대에 있어서 지역사복지의 목표는 주민들의 삶의 터전인 지역사회를 살기 좋으며, 살고 싶어하는 곳으로 만드는데 있다. 이를 위해서는 과거처럼 중앙정부의 일방적이고 획일적인 사회복지정책을 지양하고 지역주민의 참여를 기초로 하는 진정한 주민을 위한 사회복지정책이 되어야 할 것이다.

그동안 지역주민들은 지역주민참여에 대한 관심이 그다지 높지 않았고, 주민참여에 필요한 지식, 정보, 기술을 충분히 갖추지 못하고 있어 실제적인 주민참여는 제대로 이루어지지 않고 있을 뿐 아니라 그 영향력의 범위도 극히 미약한 실정이다. 주민참여는 시민운동과 시민단체의 증가, 의식고양에 따른 복지욕구 증대, 사회경제적 정치적 이슈에 따른 자원봉사활동 등의 영향으로 발전되어 왔다.

지역사회복지 증진을 위한 주민참여의 활성화는 어느 한 부분의 개선이나 보강으로 가능한 것이 아니며 지역사회복지의 주․객체 모두가 함께 노력하고 상호 협력할 때 가장 극대화 될 수 잇을 것이라 믿는다.

지방자치의 실시로 지역사회복지의 재원은 중앙정부의 재정적 지원과 지방자치단체의 재원으로 운영되고 있다. 여기에서 지역주민의 폭발적인 요구를 충족시키기 위해서는 사회복지재원이 충분히 확보되어야 한다. 그러나 독립된 전문기관으로서의 정부 내 타부서와의 경쟁과 주민들의 참여를 통한 지원 그리고 사회복지사업에 대한 주민의 인식 등이 변수로 작용 될 수 있을 것이다.

한국의 지역사회복지정책이 뚜렷한 방향을 잡지 못하고 있는 것은 지역사회복지에 개념의 혼란 및 지역사회복지이념의 재정립의 혼선에서 비롯된 것이라 할 수 있다.

지역복지사업은 사회복지발전의 바람직한 한 단계이며 피할 수 없는 시대적 추세인 것 같다. 그러나 지역복지가 성공적으로 정착하기 위해서는 사회복지를 위한 국가의 책임과 역할이 충분히 수행될 것을 전제로 한다. 지역복지의 시대적 추세를 빌미로 국가책임을 다 하지 않는다면 한국의 사회복지는 자유방임의 전근대적인 복지상태로 후퇴하게 될 지도 모른다. 특히, 가족주의 이데올로기를 내세워 가족에 대한 국가의 책임을 회피해서는 안 될 것이다. 가족이 붕괴되기를 기다려 복지를 수행할 것이 아니라 가족의 붕괴를 미리 막는 것이 최상의 복지이며 이것이 가족이데올로기가 되어야 할 것이다. 지역사회복지의 대상은 사회적 약자들이다. 이들에 대한 국가의 책임은 우파와 좌파 어느 쪽에서도 부정하지 않는다.

지방자치단체 또한 국가와 함께 복지사회 건설에 책임이 있으므로 지방정부가 그 책임을 다하기 위해서는 지방정부 재정자립도의 향상이 무엇보다 시급하다. 지방자치의 발전은 지역마다의 고유한 복지모델을 개발․발전시킬 것이고, 그것은 한국의 고질적인 지역감정을 해소시키는 지름길이 될 것이다. 이를 위해 중앙정부는 재정과 행정권한의 과감한 지방이양을 단행해야 할 것이다.

사회복지의 일차적인 책임이 개인과 가족에게 있음은 자본주의 사회의 기본 원칙이다. 그럼에도 불구하고 복지국가에서는 지금까지 개인의 복지에 대한 국가책임에 가려 개인의 책임이 별로 강조되지 않았던 것도 사실이다. 신자유주의적 입장에서는 이점에 대해 비판을 가하고 복지에 대한 개인과 가족의 역할을 강조한다. 전통적으로 보수주의는 자유를 강조하고 사회주의(사회민주주의)는 평등을 강조한다. 그러나 인간은 자유와 평등을 동시에 추구한다. 여기에 인류의 비극적 한계점이 있는 것이다. 왜냐하면 자유와 평등은 상호 모순개념이기 때문이다. 제도적으로는 자유와 평등을 동시에 구현할 수 없기 때문이다. 그렇다면 해법은 없다는 말인가? 우리는 그 해법을 우애라는 가치에서 찾아야 한다. 프랑스 대혁명에서 외친 구호 즉, 자유, 평등, 우애 중에서 지금까지 우애의 가치를 인류는 망각하고 있었던 것이다. 지역사회복지는 바로 이 우애라는 가치를 기초로 성립될 수 있는 것이다. 우애를 바탕으로 하는 지역공동체운동이 우와 좌를 초월하는 제3의 길일 것이다.

지역복지는 결국 공동체 사회로 나아가기 위한 하나의 과정이라 할 수 있다. 이것은 개인의 자발적이고도 적극적인 참여가 없이는 불가능한 것이다. 이제 싹트기 시작하는 자원봉사활동과 시민운동들에 대해 정부는 그 존재가치를 인정하고 대표성을 부여함으로써 민간의 참여의식을 고취시켜야 할 것이다. 동시에 공․사의 협력관계는 언제나 보조성의 원리에 입각하여 민간의 자율을 최대한 존중하는 방향에서 이루어져야 할 것이다. 어떤 경우에도 정치적으로 이용한다거나 정부에 예속시키려는 시도는 없어야 할 것이다.

끝으로, 기타 지역사회복지 실현을 위한 실천과제로, ⑴ 전문인력의 확보 및 위상제고, ⑵ 주민참여의 활성화, ⑶ 사회복지협의회의 육성 및 활성화, ⑷ 사회복지교육의 강화, ⑸ 민간 사회복지 기관의 육성 발전 등을 들 수 있다.

결국 이러한 제반 지역사회복지 구현을 위한 과제는 처음에 언급하였던 국가나 중앙정부, 지역사회나 지방정부의 주된 역할 속에서 실현될 수 있는 것이며, 인간의 삶의 질을 제고하는 것과 직결된다 할 것이다. 민주적인 주민참여 방식에 의해 새롭게 형성된 정부는 일회성에 그치는 정책의 구상이나 단기적 실천 차원을 넘어서 진정으로 이 사회에 차별성이 없는 민주적 사회의 구현이라는 측면에서 보다 진지한 정책의 입안과 집행을 강구하여야 할 것이다.

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