□  지도교수 : 권 오 득 교수님

□  발 표 자 : 강 미 경

□  제출일자 : 2008년  11월

자활급여법

1. 자활급여란...

자활급여는 자활 촉진을 위해 제공되는 모든 서비스를 포괄하는 것으로, □자활역량급여□ □경제활동급여□ 및 □자활부가급여□로 구분된다.

자활역량급여는 자활능력을 개발하기 위한 급여로, 지역근로, 자활교육□훈련 등을 지원하며, 경제활동급여는 일정 수준의 자활능력을 가진 자에 대해 일할 기회를 직접 제공하는 급여로, 자활공동체 등 근로기회 제공, 취업알선, 창업자금 대여(마이크로크레딧) 등을 지원한다.

자활부가급여는 양육□간병 등으로 일을 하지 못하는 빈곤가구에게 자활을 촉진하는 가구여건을 조성하기 위한 사회서비스 제공, 자활의욕고취 프로그램 등을 지원한다.

한편 복합적인 욕구를 가진 수급자에 대한 집중적인 밀착관리를 위해 수급가구의 자활욕구 파악 □ 가구별 사례관리계획 수립 □ 자활급여 제공 □ 자활급여의 적정성 평가 □ 계획 변경 등의 전 과정을 체계적으로 관리하는 자활사례관리가 도입된다.

또 자활교육□훈련, 사회서비스 제공 등에서 수급자에게 바우처를 제공해 지원받고자 하는 내용을 선택할 수 있도록 하며, 자활을 촉진하기 위해 근로유인방안으로 대통령령이 정하는 바에 따라 시행하되, 시행여건을 감안해 단계적으로 실시할 방침이다.

2. 자활급여법안의 구체적인 내용

-  김성태의원 등 16인 / 2008년 8월 18일

제안이유

「국민기초생활 보장법」에서 규정한 자활급여는 기초생활보장제도의 틀에 한정되어 자활사업에 의무적으로 참가하는 경우에만 생계급여를 받을 수 있도록 조건부수급자 위주로 매우 제한적으로 운영되는 한계가 있어 근로능력이 있는 수급자를 빈곤에서 벗어나게 하는 효과가 부족하므로, 자활급여제도에 관한 사항을

「국민기초생활 보장법」에서 분리하여 별도의 법률로 규정함으로써 자활급여제도를 수급자의 다양한 특성과 욕구에 맞도록 개선하고 지역 여건과 특성을 충분히 반영하여 지역중심의 제도로 정착시켜 수급자의 자활을 촉진하고 사회복지 증진에 이바지하려는 것임.

주요내용

가. 자활급여 수급권자의 범위(안 제3조)

- - (1) 이 법에 따라 자활급여를 제공받을 수 있는 수급권자의 범위를 정할 필요가 있음.

(2) 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급권자나 차상위계층에 속한 자로서 근로능력이 있는 자 등을 자활급여 수급권자로 함.

(3) 근로능력이 있는 수급권자와 수급권자가 될 가능성이 높은 자에 대한 지원을 강화함으로써 이들이 수급자로 전락하는 것을 예방하고 빠른 시일 내에 수급자에서 벗어날 수 있게 될 것으로 기대됨.

나. 자활급여의 종류(안 제10조)

(1) 수급자의 자활을 지원하기 위하여 실시하는 자활급여의 종류를 정할 필요가 있음.

(2) 자활급여는, 첫째 근로능력의 향상을 위한 지역근로 및 자활교육□훈련 등 자활역량급여와, 둘째 자활공동체 등에서 근로기회 제공과 창업자금의 대여 등을 통한 경제활동급여, 셋째 사회복지□보건□교육 등의 사회서비스와 상담□치료서비스를 제공하는 자활부가급여 등으로 나누어 실시할 수 있도록 함.

(3) 수급자의 자활 능력, 자활 욕구 및 가구 여건 등 수급자 가구별 특성에 따라 다양한 자활급여를 제공받을 수 있도록 함으로써 수급자의 자활을 촉진할 수 있을 것으로 기대됨.

다. 자활급여의 결정(안 제12조 및 제13조)

(1) 수급자가 가구별 특성에 맞는 자활급여를 제공받을 수 있도록 자활급여의 결정 및 관리체계를 마련할 필요가 있음.

(2) 특별자치도지사□시장□군수□구청장은 수급권자의 소득□재산, 근로능력, 취업상태, 자활욕구 등을 조사하여 수급권자 가구의 자활사례관리계획을 수립하고 그에 따라 자활급여의 내용을 결정하도록 함.

(3) 수급권자의 특성에 맞는 자활급여를 제공함으로써 수급권자의 자활을 촉진할 수 있는 여건을 조성할 것으로 기대됨.

라. 자활급여의 제공 기간(안 제15조)

(1) 수급자가 자활급여제도에 의존하게 되는 문제점을 방지하고 집중적인 자활지원을 통한 자활급여의 효과를 높이기 위하여 제도적 장치를 마련할 필요가 있음.

(2) 보장기관은 수급자의 자활 여건 및 자활급여의 실시 결과에 대한 평가 결과를 고려하여 자활급여의 제공 기간을 수급권자의 유형 및 개별 수급자의 상황에 따라 다르게 정할 수 있도록 함.

(3) 수급자의 제도에 대한 의존성을 방지하고 집중적인 자활지원을 통하여 자활급여의 효과와 수급자의 자활 가능성을 높일 수 있을 것으로 기대됨.

마. 자활지원사업의 체계(안 제22조부터 제24조까지)

(1) 수급자에게 효과적이고 전문적인 자활지원을 하기 위하여 자활지원사업 체계를 효과적으로 운영할 필요가 있음.

(2) 중앙자활센터를 설립하여 자활지원사업의 개발, 자활지원사업을 수행하는 기관 간의 협력체계 구축 및 운영 등의 업무를 수행하도록 하고, 자활사업의 수행 경험과 능력을 갖춘 법인 또는 기관을 광역자활센터 및 지역자활센터로 지정하여 자활지원사업을 수행하도록 함.

(3) 자활지원을 위한 지역의 인적 자원을 효율적으로 활용하고 자활지원사업이 체계적으로 수행될 수 있도록 함으로써 자활사업의 효율성을 높일 수 있을 것으로 기대됨.

바. 지역자활투자협약의 체결 등(안 제33조 및 제36조제3항)

(1) 지방자치단체가 지역 특성에 맞는 특화된 자활사업을 자발적으로 추진할 수 있도록 유도하기 위하여 지역사회 중심의 자활사업을 추진할 수 있는 제도적 여건을 마련할 필요가 있음

(2) 보건복지가족부장관과 지방자치단체장은 지역 특성에 맞는 특화된 자활사업에 대한 우선적인 지원을 위하여 자활사업의 내용, 보장비용 부담 및 추가투자 등에 관한 내용이 포함된 지역자활투자협약을 체결할 수 있도록 하고, 자활사업에 대한 성과평가 시 협약을 체결한 지방자치단체에 가점을 부여할 수 있도록 함.

(3) 지역 특성에 맞는 특화된 자활사업을 우선적으로 지원할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 자발적 참여를 유도하여 지역사회 중심의 자활사업을 활성화할 수 있을 것으로 기대됨.

사. 성과중심의 관리체계 운영 및 평가 결과의 활용(안 제35조부터 제37조까지)

(1) 자활사업의 전문성과 효과를 높이기 위하여 자활지원사업을 수행하는 기관과

지방자치단체의 성과를 평가하고 그에 따라 지원을 받도록 할 필요가 있음.

(2) 국가와 지방자치단체는 자활지원사업의 수행기관과 성과목표, 평가지표 및 평가 결과의 활용 등에 관한 내용을 담은 성과계약을 체결하고, 성과계약의 이행 여부를 평가하여 해당 기관에 대한 지원 내용, 성과계약의 갱신 여부 등에 반영할 수 있도록 하며, 보건복지가족부장관은 지방자치단체에 대하여 매년 정기적으로 성과목표의 달성도를 평가하여 그 결과를 보장비용의 조정 및 배분 등에 반영하도록 함.

(3) 자활사업의 성과를 평가하고 이에 따라 지원을 받을 수 있도록 함으로써 자활사업의 효과를 높이고 성과 중심의 관리체계를 구축할 수 있을 것으로 기대됨.

3. 자활급여법의 강화를 위한 방안

참여기간은 수급자의 특성 및 자활급여의 종류에 따라 제공기간을 다르게 정할 수 있으며, 집중 지원이후 대상자별로 자활가능성에 대한 중간평가를 실시해 급여의 지속여부를 결정하기로 정해졌다.

일부의 급여 종류에 대해서는 참여기간을 한정해 자활제도안에 머무르려는 도덕적 해이를 방지하는 장치를 강화되었다.

자활사업의 경제적□사회적 비용편익분석을 반영하는 성과지표 개발 및 이에 따른 지자체와 자활급여 제공기관에 대한 정기적인 평가를 실시하고, 자활급여 제공기관의 범위를 현재 공공기관□비영리부문 뿐만 아니라 영리법인 등 민간부문까지 다양화하고 해당 지자체는 이들 기관과 성과계약을 체결할 수 있도록 했다.

이밖에 수급자 규모, 재정자주도, 성과평가 결과 및 지역자활투자협약 등을 고려해 예산을 차등 지원할 수 있도록 했다.

보건복지부 장관과 지방자치단체장은 지자체의 특성에 맞는 자활사업을 적극적으로 추진하는 지역을 집중적으로 지원하기 위해 '지역자활투자협약□을 체결하고, 성과평가시 가점을 부여토록 했다.

일할 능력 있는 빈곤층 지원 늘려…5만여명□24만명

복지부, '자활급여법 제정안' 입법예고

국민기초생활수급자를 포함해 근로능력이 있는 빈곤층의 자활을 돕기 위한 별도 법률이 만들어진다.

보건복지부는 현행 국민기초생활보장법에서 분리된 '자활급여법' 제정안을 마련하였다.

제정안에 따르면 조건부 수급자와 일부 차상위 계층 등 제한적이었던 자활수급자 대상을 근로능력이 있는 기초생활수급자 전체 및 잠재적 수급권자 중 자활급여를 신청하는 빈곤가구로 확대했다.

자활급여는 □지역근로, 자활교육 및 훈련을 지원하기 위한 '자활역량급여' □일정 수준의 자활능력을 가진 자에 대해 일할 기회를 직접 제공하는 '경제활동급여' □양육□간병 등으로 일하지 못하는 빈곤가구에 자활을 촉진하는 여건을 조성하기 위한 '자활부가급여'로 구분된다.

또한 자활급여는 생계비 형태의 직접 지원보다는 경제활동 참여를 촉진하는 방향으로 구성된다. 자활바우처와 자활 장려금제 도입, 자활가능성에 대한 중간평가 실시, 훈련기관과 성과계약 체결 등이 주요 내용이다.

아울러 수급자 규모, 재정자주도, 성과평가 결과 및 지역자활투자협약 등을 고려해 예산을 차등 지원하게 된다.

현재 자활사업에 참여 중인 사람은 □기초생활수급자 가운데 자활사업 참여를 조건으로 생계급여를 받아온 조건부 수급자 4만여 명과 □일부 차상위 계층 1만6000명이다. 정부는 올해 이들은 지원하기 위해 3000억원의 예산을 배정했다.

정부는 새 법이 만들어지면 대상자가 24만명으로 늘어날 것으로 추산했다. 예정대로 법안이 제정될 경우 첫해(2009년)에는 기존 사업 참여자 일부를 포함해 8만여명이 자활급여를 받게 될 전망이다. 복지부는 자활급여 시행을 위해 4000억원을 신청할 예정이다.

복지부 관계자는 "저소득층의 생계급여 수급권자 진입 이전 단계에서의 사전투자로 재정의 안정적 관리를 이룰 수 있고, 양극화 현상 속에 증가추세에 있는 근로빈곤층에 대한 적극적인 대응책이 마련될 수 있을 것"이라고 설명했다.

한편 이 제정안은 법제처 심사와 국무회의 심의 등을 거쳐 정부안을 확정해 올 정기국회에 제출될 예정이다.

4. 자활사업

□자활사업= 지난 2000년 10월 국민기초생활보장법이 제정되면서 '자활급여'라는 명목으로 도입돼 2003년 본격 시행됐다. 근로능력이 있는 기초생활수급자 가운데 취업 중이거나 양육.간병 등으로 취업이 어려운 대상자를 제외한 가구와 일부 차상위 계층을 대상으로 자활근로사업이나 직업훈련, 취업 알선, 창업 지원, 자활공동체 지원 등을 해왔다.

5. 근로빈곤층 지원을 위한 자활급여법

근로빈곤층에 대한 자활지원 강화를 골자로 한 자활급여법이 국무회의에서 통과됐다.

보건복지부는 국무회의에서 국민기초생활보장법에서 분리된 별도의 '자활급여법'이 의결됐으며 이달 중 국회에 제출할 예정이라고 밝혔다.

자활급여법은 일할 능력은 있지만 바로 취업이 어려울 정도로 근로능력이 낮은 빈곤층에게 생계비 형태의 현금지원보다 경제활동에 참여하도록 해 탈빈곤과 빈곤을 예방하는 것을 목적으로 하고 있다.

주요내용은 다음과 같다.

-대상자는 기초생활수급자와 차상위계층으로 현재 자활사업에 참여한 사람은 약 6만명이지만 시행 첫 해에는 약 8만명이 자활급여를 받게 될 예정이다.

급여 종류는 크게 3가지로 자활능력 향상을 위한 지역근로, 자활교육□훈련 등의 자활역량급여 □취업, 자활공동체 공동창업, 창업자금 대여 등 경제활동급여 □사회복지□보건□교육 등의 사회서비스, 알콜중독치료 등 상담□치료 서비스, 문맹퇴치를 위한 기초학습 등 자활부가급여 등이다.

조기 집중 지원 및 참여기간 설정은 빈곤진입 조기에 수급자에서 벗어나도록 하

기 위해 빈곤가구에 필요한 여러 서비스를 통합해 집중적으로 제공한다.

수급자 유형에 따라 참여기간을 일정기간으로 정해 자활사업에 의존하는 것을 방지하며 자활역량에 대한 중간평가를 실시해 자활가능성이 있는 자에 대해 지원기간을 연장할 수 있게 된다

지역사회주도의 사업 추진은 지역사회의 특성과 여건에 맞는 자활사업을 주도적으로 추진하는 지역에 대해 지역자활투자협약을 체결해 지역에 따라 예산을 차등보조할 수 있게 된다.

체계적 성과평가는 사업수행기관으로 전문성이 높고 다양한 기관이 참여토록 하고 지자체와 사업수행기관간 성과계약을 체결토록 해 질높은 자활서비스를 제공할 계획이다.

복지부는 자활급여법이 제정될 경우 근로빈곤층에 대한 적극적인 대응책과 자활사업의 효율성을 높이는 계기가 마련돼 국가재정의 안정적인 관리에도 기여할 것으로 기대하고 있다.

이는 기존 자활급여제도가 '국민기초생활보장법' 안에 머물러 생계비를 받기 위해 의무적으로 자활사업에 참여해야 하는 조건부 수급자 위주로만 운영돼 근로빈곤층의 증가에 신축적으로 대응하지 못했기 때문이다.

복지부 관계자는 "자활급여법은 빈곤가구의 특성을 최대한 고려한 것으로 효율적인 지원 정책이 될 것"이라며 "빈곤층에 탈빈곤과 빈곤을 예방하는 데 큰 기여를 하게 될 것"이라고 말했다.

6. 차상위계층 지원 자활급여법 추진

한나라당 김성태 의원은 차상위계층의 경제 활동을 지원하기 위한 자활급여법 제정안을 국회에 제출했다.

이 법안은 국민기초생활보장법 수급권자와 차상위계층 등 빈곤층에게 취업과 창업자금 대여, 자활교육훈련, 알코올중독 치료 등 다양한 경제적 지원을 하도록 규정하고 있다.

이는 차상위계층의 소득인정액이 최저생계비의 120% 이하에 불과하지만 국민기초생활보장법 수급대상에 포함되지 않아 생계에 어려움이 적지 않다는 판단에 따른 것이다.

김성태 의원은 "263만명에 달하는 차상위계층은 그동안 사회적 혜택의 사각지대에 놓여 있었다"면서 "이번 자활급여법은 차상위계층에 대한 종합적 지원을 위한 첫 단계"라고 설명했다

7. 자활을 어렵게 하는 통합급여 방식의 국민기초생활보장제도

지난 9월 7일은 제8회 □사회복지의 날□이었다. □사회복지의 날□은 1999년 9월 7일 국민기초생활보장법이 제정된 것을 기념하여 2000년 1회를 시작으로 법정기념일로 기념하고 있는 날이다.

국민기초생활보장법의 제정일을 사회복지의 날로 정한 것은 나이와 건강상태, 근로능력의 유무 등 인구학적 조건을 따지지 않고 소득□재산만을 기준으로 최저생활을 보장하며 생계가 어려운 사람들을 생활보호의 □대상□에서 기초생활보장의 □권리□를 가진 사람들로 규정한 국민기초생활보장제도가 시행됨으로써 비로소 우리나라 사회복지제도가 전근대성을 탈피하여 현대적 의미의 □사회복지□가 시작되었다는 의미부여로 해석할 수 있다.

이렇듯 중요한 의미를 지닌 국민기초생활보장제도는 □최저생활 보장□과 □자활□이라는 두 가지 중심축에 의해 작동하도록 설계되어 있으며 급여의 지급은 보충급여, 조건부급여, 통합급여 방식으로 지급한다. 국가가 국민의 기초생활을 보장하지만 동시에 기초생활보장 수급자도 생활의 향상을 위해 노력하여 국가의 지원을 최소화해야 하고 궁극적으로는 지원 없이도 생활할 수 있게 □자활(=탈수급)□해야 한다는 것이다.

이와 같이 국민기초생활보장제도는 수급자가 자활에 성공할 수 있도록 하는 것을 전제로 만들어진 것이기에 자활성공률(=탈수급률)이 제도가 성공적으로 시행되고 있는 지를 측정하는 잣대가 되고 있다. 따라서 자활지원을 위해 설립한 지역자활센터는 자활성공률을 높이기 위해 수급자와 차상위계층에게 자활의욕을 높이기 위한 교육과 훈련, 취업 및 창업 지원 등의 사업을 시행하고 있다.

국민기초생활보장제도에 의한 자활사업을 시행한 지 8년째인 현재 현장에서는 이 제도가 어떻게 작동되고 있는지 한 지역자활센터의 사례를 들어 보겠다.

[사례1] 43세의 여성 H는 조건부수급자이며 자녀 1명을 둔 2인가구의 모자가정 여성가장이다.

H는 지역자활센터에서 교육청 예산이 확보되지 못한 학교에서 특수교육보조원 업무를 수행하는 □장애통합교육보조원사업단□에서 근무하면서 월평균 65만원 정도의 자활급여와 토요일 초과근무를 전제로 연 200만원 정도의 기업후원금을 받았으며 월평균 10만원 정도의 자활장려금을 지급받았다.

교육청 소속 특수교육보조원 취업을 위한 상담에서 H는 취업을 하게 되면 자활사업에 참여하면서 발생하는 소득과 거의 차이가 없는 90만원정도의 급여를 받게 되며 2인가구이기 때문에 탈수급이 확정적이지만 아이가 초등학생으로 교육급여를 받지 않고 있고 본인과 자녀 모두 건강하여 의료비도 많이 들지 않으며 무엇보다 □수급자□라는 딱지가 싫고 특수교육보조원 일을 안정적으로 계속 하고 싶어 취업을 위한 모든 노력을 다하기로 하였다.

결국 H는 교육청 소속 특수교육보조원으로 취업하였으며 탈수급되었다.

[사례2] 37세의 여성 K는 조건부수급자이며 자녀 2명을 둔 3인가구의 모자가정 여성가장이다.

자녀 한 명은 선천적인 희귀□난치성 질환으로 정기적인 수술을 반복해야 한다. K도 위 사례 H와 같은 사업단에서 근무하면서 H와 동일한 자활급여와 기업후원금을 받았으며 월평균 18만원 정도의 자활장려금을 지급받았다.

특수교육보조원으로 취업을 하고는 싶으나 3인 가족으로 취업을 할 경우 탈수급의 확률이 높은데 K의 경우 무엇보다 우려되는 것은 의료급여가 중지되어 희귀□난치성 질환을 앓고 있는 자녀의 의료비 부담이 증가하는 것이다.

K는 여러 모로 고민하다가 자신이 근무하던 학교에 채용계획이 있을 때에만 취업을 하고 다른 학교에는 응시하지 않는 것으로 결정하였으며 해당 학교에 채용계획이 없자 취업을 포기하였다.

K는 의료급여 2종에서 1종으로 전환되었고 K의 자녀는 얼마 전 수술을 하였다.

위 두 사례 중 어느 사례가 □자신의 생활의 유지□향상을 위하여 그 소득□재산□근로능력 등을 활용하여 최대한 노력한□것인가? 결과만을 놓고 본다면 취업을 통해 탈수급을 한 H라고 할 수 있다.

그렇다고 희귀□난치성 질환을 앓는 자녀를 둔 K가 의료급여의 중지를 각오하면서까지 취업에 적극적으로 임하는 것을 □자신의 생활의 유지□향상을 위한□ 행동이라고 할 수 있는지 또한 의문이다.

개별급여 방식으로의 전환 필요

지역자활센터의 자활사업에 참여하여 취업이나 자활공동체 창업 등 상위의 단계로 나아갈 준비를 하는 수급자들은 대부분 앞의 사례와 비슷한 고민을 하며 탈수급되었을 때의 득과 실을 따져보고 득보다 실이 많다고 판단될 때는 상위단계로의 진입을 포기하는 경우가 많다.

이런 경우를 두고 수급자들이 정부에서 주는 돈을 받는데 익숙해졌기 때문이라는 일부의 비판은 타당하지 않다. 이들이 두려워하는 것은 생계급여의 중단이 아니라 생계급여 외의 급여와 수급자여서 받을 수 있었던 지원들의 중단을 우려하기 때문이다.

위 K의 사례와 같은 의료급여의 중단, 교육급여 또는 수급자여서 받아왔던 대학생 자녀의 장학금, 임대주택 자격 상실, 신용회복지원제도에 의한 부채상환유예 등 없으면 당장 생활의 안정을 해칠 수 있는 지원들이 현재의 통합급여 방식에서는 탈수급과 동시에 중단될 수 있기 때문이다.

그렇다면 대안은? 지면 관계상 대안 제시를 길게 할 수 없어 간단히 이야기 하자면 통합급여를 개별급여 방식으로 전환하는 것이 근본적인 대안일 수 있다. 현 제도에서처럼 특례제도로 이를 보완하는 것이 아니라 생계□주거□의료□교육□해산□장제□자활급여의 수급권을 최저생계비 기준 하나로 하지 않고 생활에 미치는 영향 등을 고려하여 급여종류별로 다양화 하는 것이다.

이를 위해선 보다 정밀한 제도 설계와 사회적인 동의, 그리고 무엇보다 예산 확보가 필요할 것이다.

[참고문헌]

출처 : '한국언론 뉴스허브'

김기원 공공부조론 학지사

이문국 □자활급여의 쟁점과 전망□