사회복지의 역사(발달사)

제1부 사회복지 역사 탐구의 기초

제1장 사회복지 역사 탐구의 의의

1. 역사연구의 의의

“역사란 무엇인가?” 이 질문에 대한 답을 제시하는 것은 매우 힘든 일이다. 그 주된 이유는 무엇보다도 역사란 무엇인가에 대한 견해나 이해가 예나 지금이나 역사학자들 혹은 관련 철학자들 사이에 적지 않은 차이를 보이기 때문이다.

“역사란 과거에 일어났던 사실일 뿐인가, 아니면 현재에도 여전히 영향력을 발휘하는 살아있는 사실인가?”

“역사란 일정한 법칙에 지배받는가 아니면 새로운 조건과 우연에 의해 발생하는 연속 혹은 불연속적 과정인가?”

우리가 단지 과거를 이해하고 재구성하는 것만을 역사를 연구하고 공부하는 것이라고 생각한다면 이는 너무 좁은 식견이다. 예를 들면 1935년 미국에서 사회보장법(Social Security Act)이 만들어졌다는 사실만을 알기 위해 많은 역사학자들이 엄청난 노력과 땀을 쏟아 부으며 연구하는 것인 아니다. 오히려 대부분의 역사학자들은 관심, 방법론, 기술방법 등에서 다양하고 때로는 논쟁적일지라도 궁극적으로는 그 시기에 그러한 법률이 등장하게 된 배경과 원인, 조건 및 특성, 영향과 결과, 의미 등을 전반적으로 이해하려고 노력한다. 이를 통해 현재의 제도나 정책, 더 넓게는 인간의 삶에 대한 교훈을 얻고 할 수만 있다면 미래에 대한 전망이나 예측까지도 할 수 있기를 희망하고 있는 것이다.

에반스(Evans)는 이러한 역사 연구의 현실적 유용성에 대한 열망이 시대에 따라서 그리고 역사학의 발전 과정에 따라서 조금씩 다르게 나타나는 것으로 기술하고 있다(Evans, 1999).

역사는 “선례를 가지고 가르치는 학문”이었다. 따라서 미신, 환상, 종교적 신앙 등은 위험한 것으로 간주되었다(Evans, 1999:36). 이렇게 본다면 계몽주의 시대의 역사 연구는 추상적이고 철학적인 성격이 강했다고 할 수 있다.

낭만주의 시대는 계몽주의의 추상성과 보편적 원리를 예시하는 역사 혹은 역사학의 유용성을 부정하게 된다. 즉, 역사의 목적은 어떤 추상적 철학 이론이나 원리의 보기들을 제시하는 데 있지 않고 과거를 소중히 하고 보존하는 어떤 것으로서, 현재의 국가 및 사회제도들을 진실하게 이해하고 인식하기 위한 유일하면서도 적절한 기초로서 생각해 내는 데에 있었다(Evans, 1999:36~38). 랑케(Leopold von Lanke)는 역사학을 철학이나 문학과 구분하면서 다음과 같이 기술했다고 한다.

역사학은 매래의 이익을 위하여 과거를 판단하고 현재에 가르침을 주는 일을 맡아 왔다. 이 책은 그와 같은 고원한 임무를 바라지 않는다. 다만 과거가 본질적으로 어떠하였는가를 보여주고자 할 뿐이다(Stern, 1956:57).

랑케 이후 역사학은 과학성을 강조하는 경향이 더욱 두드러졌다. 1862년 프랑스의 역사학자 푸스텔 드 쿨랑쥬(Fustel de Coulanges)는 “역사학이란 과학이고, 또 그래야만 한다”고 천명하였다(Evans, 1999 재인용:41).

크로체(B. Croce)는 역사가들이 과거의 문서나 사건의 중요도를 판단하는 경우 현재의 관심사에 의해 좌우된다고 하면서 “모든 역사는 현대사이다”라고 하였다(Croce, 2000). 이는 현재의 제도, 법 등 사회를 구성하는 양식에 대한 역사가의 관심과 문제의식에 따라 역사 연구의 방향, 사료의 해석, 연구 결과의 의미 등이 재구성될 수 있음을 보여주는 것이다. 이는 한걸음 더 나아가 역사의 현재적 유용성, 즉 현재의 사회문제 해결과 사회발전을 위한 전략에 관한 교훈을 얻을 수 있는 가능성을 열어놓고 있다고 하겠다.

역사를 연구하거나 공부한다는 것은 접근상의 차이에도 불구하고 단지 과거에 대한 지적 호기심의 충적에 그치는 것이 아님을 알 수 있다. 오히려 현재 인간의 삶을 규정하는 다양한 요소들이 역사가의 연구 작업에 영향을 미칠 수 있다고 봄이 적절하다. 또한 과거에 대한 역사가들의 연구가 현재의 인간 삶의 다양한 존재양식 및 문제에 대하여 영향력 있는 대안을 제시할 가능성도 있다. 바로 이러한 점이 우리가 역사를 연구하고 공부하는 중요한 의의라고 할 수 있다.

하지만 우리가 매우 주의해야 할 점이 있다. 과거의 역사에 대한 연구의 결과는 어디까지나 현재의 우리들 삶에 대하여 중요한 참고자료는 될지언정 현실 문제의 해결책이나 미래에 대한 확실한 예측 수단을 원하는 대로 언제나 제공해주는 것이 아니하는 점이다. 여기에는 다음과 같은 몇 가지 이유가 있다.

첫째는, 가장 중요한 이유로서 과거의 사건이나 현상의 원인, 조건, 과정 및 결과 등에 대한 충분한 자료를 구하는 데 한계가 있다는 점이다. 실제로 사회복지학을 비롯한 사회과학의 영역에서 현재의 사건이나 문제에 대한 분석에 있어서도 객관적이고 신뢰할 수 있는 충분한 자료를 확보하기란 매우 힘든 경우가 많다.

둘째로, 하나의 사건이나 현상에서 객관적이고 신뢰성 있는 결과를 발견하여 제시하려면 상당한 시일을 필요로 하는 경우가 많다는 점이다. 그 이유는 물론 사료와 관련 연구물들이 어느 정도 축적되어야 하기 때문이다. 섣불리 과거의 경험에 의존하는 것은 충분히 객관성 및 신뢰성이 인정되지 않은 결과 혹은 잘못된 결과를 참조함으로써 자칫 위험을 초래할 수도 있다.

셋째는, 포스트 모던 역사학에서 나타나는 것처럼 역사가의 관점과 이해관계가 지나치게 반영될 경우 극단적으로는 왜곡된 결과를 도출할 수가 있다.

그렇기 때문에 우리는 신중한 태도로 역사 연구의 결과들을 이용할 수 있어야 한다.

에반스의 언급 : 과거는 실제로 일어난 일이다. 그리고 우리가 실제로 꼼꼼하고 주의 깊고 자기 비판적일 경우에는 그것이 어떻게 일어났는지 알 수 있고, 비록 그것의 모든 의미에 관한 최종적 결론보다는 항상 못하지만 어쨌든 조리 있는 결론에 이를 수는 있다(Evans, 1999:327).

2. 사회복지 역사 연구의 의의

앞에서는 일반적 역사 연구의 의의를 살펴보았다. 그렇다면 좀더 구체적으로 왜 우리는 사회복지의 역사를 공부해야 하는 것일까?

첫째, 현대 사회에 이르러 정착된 사회복지의 생성 및 발달 과정 그리고 역사적 특성을 이해할 수 있다는 점이다. 우리나라만 하더라도 기자조선(箕子朝鮮)의 문혜왕 원년(기원전 843년)에 윤환법(輪環法)을 만들어 빈민을 구제했다는 기록이 있고, 이후에도 수많은 구휼제도가 존재했었다(하락, 1997). 사회복지제도의 역사성을 밝히는 작업이 될 것이다.

둘째, 과거의 사회문제 및 사회적 욕구 그리고 이에 대응했던 사회복지 제도 및 프로그램의 등장과 변천 과정에서 나타난 성공 및 실패 원인, 조건, 배경 등에 대한 지식을 확보함으로써, 현재의 사회복지 정책, 제도, 프로그램 개발에 활용할 수 있다. 선진국의 경험과 그들의 사회복지 역사를 검토하는 것은 우리에게 일어난 문제는 물론이고 일어날 수 있는 문제에 효과적으로 대비할 수 있게 해준다.

셋째, 사회복지의 역사에 대한 이해가 갖는 위의 두 가지 효과를 통하여 궁극적으로는 우리에게 적합한 사회복지 제도발달에 관한 이론을 개발하는 데 중요한 단서를 얻을 수 있다.

3. 사회복지 역사의 학문적 성격 : 역사학·사회과학·사회복지학

일반적으로 역사학과 사회복지학은 모두 사회과학의 한 분야로 인식되고 있다. 역사학과 사회복지학이 사회과학적 연구방법론에 기초하고 있다는 것은 사회과학의 다음과 같은 과학적 기초를 공유한다는 것이다. 즉 체계성, 경험성, 객관성, 인과성, 실증가능성, 일반성, 추상성, 보편성, 예측성 등이 그것이다(김성이·김상균, 1994:22~23). 자고린(P. Zagorin)은 “역사 서술이 인과성의 개념 없이 이루어질 수 있다고 생각하면 그것은 착각이다”라는 말로써 역사학의 과학성을 단적으로 표현하고 있다(Zagorin, 1990:269~270).

역사학을 사회과학적으로 접근할 필요가 있다는 점은 공통점을 들어 좀더 구체적으로 설명할 수 있다(하상락, 1997:3~5). 첫째, 연구 대상의 동일성이다. 오늘날 사회과학과 역사학은 모두 사회구성원들의 상호작용 과정에서 발생하는 사회현상을 연구 대상으로 하고 있다는 것이다. 둘째, 두 학문 분야 모두 자연과학과는 달리 변하지 않는 보편적 법칙보다는 한정된 일반화에 관심을 갖는다. ‘사회과학적 법칙 및 개념’과 다른 별도의 ‘역사 법칙이나 개념’은 있을 수 없는데, 그 이유는 양자가 인간사회와 사회관계를 그 일반적 역사과정에 비추어서 해석하고 이해하고 설명하기 때문이다(이종수, 1981:264). 셋째, 방법론적으로 양자간에는 근본적으로 차이가 없다.

사회복지학을 사회과학의 한 학문 분야로 보는 데는 전혀 무리가 없다.

사회복지학은 어떤 사회현상에 내재하는 사회문제에 대처하는 사회적 시책을 강구하는 학문으로서의 성격이 강하다(孝 正一, 1969:1). 따라서 다른 사회과학이 순수성이 강하다고 한다면 사회복지학은 응용성과 실용성이 상대적으로 강하다고 할 수 있다.

결론

이상을 종합해 보면 역사학과 사회복지학은 각 분야의 관심과 목적에 따라 조금식 다른 특성을 보이기도 하지만 기본적으로 사회과학방법론을 적용하고 사회현상을 다룬다는 의미에서 사회과학이다. 따라서 사회복지학을 연구함에 있어서는 역사학의 결과물이나 사료 혹은 관련 정보를 언제든지 활용하고 재해석하며 그로부터 새로운 지침이나 통찰력을 얻을 수 있어야 한다. 아울러 사회복지학도는 사회현상 일반에 대한 폭넓은 지식과 통찰력은 물론 사회과학적 방법론 등에 대한 이해를 갖추어야 한다. 그래야만 현재 당면한 사회문제와 사회적 욕구를 올바로 이해하고 그것의 미래를 예측하는 연구자로서의 구실과 구체적 문제의 해결에 기여하는 실천가로서의 구실을 적절히 해낼 수 있을 것이다.

제2장 사회복지 역사의 이론과 연구방법

1. 사회복지 역사의 이론적 접근

역사의 연구에는 현재 역사가의 입장과 관점이 작용하고 있으며 그럼에도 불구하고 연구 방법론(과학성)에 대한 관점에 따라 역사의 현재적 유용성에 대한 시대별 내용이 조금씩 다르게 나타나고 있음을 보았다. 각각의 이론적 논의에 이념적 입장이 포함되어 있기도 하고 이론적 설명에 사회복지 역사의 결정 요인에 대한 설명들이 함께 존재하기도 하는 등 복잡성을 보이고 있다.

사회복지에 입문하는 독자들이 하나의 가치나 관점에 고착되는 우를 피할 수 있게 하고 각 시대별 사회복지의 변화에 대해 스스로의 판단과 해석을 내리는 데 도움을 줄 것으로 생각한다.

1)사관(史觀)

이 책의 사관에 대한 설명은 차하순(1999)과 노태돈 외 4인(1997)을 위주로 정리하였음을 밝혀 두며 자세한 사항은 두 저서를 참고하기 바람.

(1) 사관의 개념과 범주

사관 혹은 역사관이란 역사를 바라보는 관점을 말하는 것으로 역사에 대한 견해, 관념, 사상, 해석 등의 개념을 내포하고 있다. 우리나라에서는 사관이란 개념을 역사 철학 혹은 역사이론까지 포함시키고 있으며 경우에 따라서는 ‘역사를 보는 눈’, ‘역사에 대한 식견’, ‘역사의식’을 의미하는 경우도 있다(차하순, 1999:9).

이런 사관은 다양하고 혼재된 역사적 사실과 설명들을 나름대로 분류하고 이해하는 도구로써 활용할 수 있는 것이다. 따라서 사관은 귀납적인 사실 입증 과정을 거처야 한다. 그래야만 미리 사관을 정해 놓고, 있지도 않은 증거를 찾아 헤매거나 사료를 아전인수(我田引水)로 이용하는 무리수를 피할 수 있을 것이다.

(2) 사관의 분류

① 목적론적 역사철학으로서의 사관

역사철학자들은 역사의 본질을 선험적으로 파악하려 하며 추상적이고 사변적인 특징을 보이고 있다.

또한 역사철학자들은 대체로 역사의 필연성을 믿고 있으며 대부분의 경우 역사의 발전 과정이 도식적인 제결정적 단계(諸決定的 段階)를 거쳐 전개된다고 본다. 이들은 대체로 역사의 진보 개념을 믿고 있었다. 따라서 이들의 사관은 크리스트교의 창조에서 종말에 이르는 과정이나 맑스(K. Marx)가 자본주의에서 사회주의로의 이행을 예견한 것처럼 역사의 필연성에 대한 확신을 가지고 있다.

마지막으로 역사철학은 목적론적 특성을 보이고 있다. 즉 역사는 하나의 전체로서 미래의 계획이나 목표를 가지고 있으며 그렇기 때문에 역사의 발전과정이 의미를 가진다고 본다. 기독교 사관의 궁극적 ‘구원(救援)’, 칸트(I. Kant)가 내세우려 했던 ‘자연의 숨은 계획’을 발견할 수 있는 보편사의 원리, 맑스의 ‘계급 없는 사회’가 역사의 중요한 목표로 그려졌다.

② 역사법칙으로서의 사관

경험론적 특성을 보이며 역사변화의 패턴을 과학적 법칙성으로 설명하거나 가설 혹은 모델을 설정하여 그러한 패턴을 발견하려고 하였고 그 과정에서 사실을 입증하려는 시도를 하였다. 이러한 점에서 목적론적 역사철학자들의 선험적이고 사변적인 경향과는 분명한 상이점이 있었다. 그리하여 경험론적 법칙사관으로 불리기도 한다.

이러한 법칙사관 또는 다양한 유형을 보이고 있다. 맑스는 유물사관의 과학성을 확신했을 뿐만 아니라 사회제도에 대한 사회학적 분석을 토대로 미래를 예측하고자 하였다.

슈펭글러(O. Spengler)와 토인비(A. Toynbee)의 문명 사관 역시 역사발전의 제 단계Fmf 도식화(예:토인비의 《도전과 응전》)하고 그 과학성에 대한 사실 입증을 시도하였다는 점에서 목적론적 사관과 구분되는 경험적 특성을 보여주고 있다.

③ 사학 이론으로서의 사관

역사이론은 역사학의 본질, 역사 인식과 논리, 역사적 설명, 방법론 등에 대해 가해진 철학적 분석을 가리킨다.

이 범주는 인식론과 방법론에 관련되기 때문에 목적론적 역사철학으로서의 사관이나 법칙으로서의 사관과 상호 관련을 맺고 있으며, 다만 분류의 차원이 다르다고 할 수 있다.

2) 사회복지 발달이론

사관이 역사 연구나 학습에 대한 일반적 관점과 틀을 제공해준다면 사회복지 발달이론은 구체적으로 사회복지제도나 프로그램이 생성, 발전, 소멸되는 일련의 과정에 영향을 주는 요인을 인과적 이론틀로써 설명하고자 하는 시도라고 할 수 있다.

설명의 주안점에 따라 1) 산업화와 현대와를 중심으로 한 설명, 2) 계급의 정치적 역관계를 중심으로 한 설명, 3) 국가 및 관료적 시스템을 중심으로 한 설명, 4) 다원주의적 이익집단론에 기초한 설명, 5) 자본주의에 대한 네오 맑시스트(N대-Marxist)의 설명, 그리고 일관된 흐름을 찾기는 곤란하지만 6) 사회의식 혹은 가치 중심의 설명 등으로 구분해볼 수 있다.

(1) 산업화/현대화 이론

산업화이론은 복지국가 혹은 사회복지제도의 생성과 변화를 산업화의 결과로 해석한다(김태성·성결륭, 1993). 주지하듯 산업화는 도시화, 제조업 중심으로의 산업 구조 변화를 수반한다. 이 과정에서 산업재해, 불평등의 심화, 범죄 문제, 주택 문제, 상·하수도 문제 등 각종 도시 문제가 발생한다.

현대화 이론은 산업화이론의 주요 내용을 포함하면서도 약간의 상이성이 나타나고 있다. 힐은 현대화를 복잡한 도시공동체의 형성과 진화, 복잡한 산업화 과정, 사회성원들의 높은 생활수준 향유, 정치와 행정시스템의 정비로 설명하고 있다(Hill, 1996). 힉스(Hicks)의 산업사회이론(industrial socoety theory)에서 주장하듯 복지국가는 산업화로 인한 각종 문제를 치유하고 새롭게 확장된 국가에 필수적 장치인 것이다(Hicks, 1999).

힉스(Hicks)의 경우 산업사회이론을 설명하면서 국가의 확대된 기능을 제시하고 있고 특히 경제의 발전이 산업발전과 자본주의 국가의 발전을 결과한다고 설명하면서 그러한 자본주의 국가를 복지국가로 보고 있다. 이러한 점에서 국가중심이론 및 네오 맑시스트의 설명과 연결될 수 있는 단서를 가지고 있다(Hicks, 1999 참조).

하지만 산업화 이론이나 현대화이론 모두 근저에는 인간의 합리적 이성에 대한 믿음을 전제로 하고 있다는 점에서 공통적이라고 할 수 있다. 합리이론에 의하면 합리적 이성을 가진 인간은 산업화 과정에서 나타나는 각종 사회문제에 대하여 합리적 해결책을 제시하며 이 해결책 중의 한 영역이 사회복지라고 설명한다(김상균, 1987).

(2) 계급정치이론

계급정치이론은 노동자계급의 성장과 이들의 정치적 참여 시스템에 주목한다. 우선, 계급정치이론은 노동자 계급의 성장이 초기 사회복지 제도나 복지국가의 출현에 중요한 요인이었음을 보여주고 있다. 독일과 영국에서의 사회보험의 시작은 유권자인 노동자계급에 대한 독일의 보수적 비스마르크 정부와 영국 자유단 정부(liberal gouernment)의 흡수 혹은 지지 호소의 수단이었으며 사회주의적 위협에 대한 대응이었다(Hicks, 1999).

계급정치이론의 설명에서 간과할 수 없는 것은 복지국가의 성장·발전을 사회민주주의와 연계시킨다는 점이다. 즉 노동자 계급의 이해를 대변하는 사회민주주의 및 좌파 정당의 성장과 집권이 복지국가의 팽창에 중요한 역할을 했다고 보는 것이다(김태성·성경륭, 1993).

복지국가 발전을 설명하는 사회민주주의의 이론적 논리는 김태성·성경륭(1993) 5장 참조.

정치적 계급 투쟁의 관점에서 설명되기도 한다. 정치적 계급 투쟁의 관점은 현재 자본주의 국가(특히 복지국가)가 네오 시스트 국가이론에서 주장하는 것처럼 반드시 자본가 계급의 이익만을 반영하는 것이 아니고 자본가 계급과 노동자 계급의 정치적 역관계에 의해 기능이 결정된다고 본다.

정치적 계급투쟁의 관점은 Skocpol, T. (1980). "Political Response to Capitalist Crisis:Neo-Marxist Theories of The State and Case of The new Deal," Politics and Society 등 참고.

(3) 국가 및 정체(polity) 중심이론

사회복지 및 복지국가의 발전을 공급자 측면에서 분석하고 있는 국가중심이론은 국가의 정책 결정 및 형성 능력, 국가의 제도 지향성, 국가행위자의 확대성향에 기초하여 국가 및 관료 집단의 자기 강화 경향에 주목한다. 이 이론은 자본, 노동계급, 사회의 이익집단, 산업화 등이 복지국가의 형성과 발전에 일정 정도 영향을 주고 있음을 인지하고 있으나, 기본적으로 그러한 영향이 독립적인 혹은 상대적으로 자율적인 국가에 의해 매개되고 있음을 강조한다(김태성·성경륭, 1993).

국가중심이론은 첫째, 국가 특히 관료조직의 정책 형성 능력을 강조한다. 둘째, 국가의 중앙집권적이고 조합주의적인 형태가 사회복지의 발전에 중요하다고 설명한다. 셋째, 관료조직의 독자적 이해관계를 강조한다. 일반적으로 관료들은 해당조직의 예산과 인력자원을 팽창시키려는 성향을 가지고 있다. 이같은 팽창이 자신들의 권력과 영향력을 증대시킨다고 믿기 때문이다.

(4) 다원주의적 이익집단이론

이 이론은 민주주의 사회를 전제로 하고 있으며 다원화된 집단과 이들간의 경쟁과 제휴정치를 통하여 복지국가가 발전한다고 본다(Hicks, 1999).

이익집단이론은 정치적 과정을 중시하는데, 특히 중요시하는 것이 선거와 로비(lobby)이다.

20세기 특히 2차 대전 이후 많은 여성, 노인 등 사회적 욕구를 가진 집단들이 점차 조직화되고 이들이 민주적 선거 과정에서 자신들의 투표 영향력을 넓혀온 것이 사실이다.

(5) 네오-맑시스트 이론

독점자본이론 혹은 음모이론으로도 설명되는 네오-맑시스트 이론은 전통적 맑시스트 이론과는 달리 독점자본주의 단계에서 자본축적을 돕고 자본주의 사회의 모순을 완화 내지는 은폐시키는 서구 국가들의 적극적 역할을 강조한다. 이들은 국가의 계급성을 강조하면서도 국가의 상대적 자율성을 어떻게 보느냐에 따라 도구주의(instrumentalism)와 구조주의(structuralism)로 구분할 수 있다(김태성·성경륭, 1993).

김태성·성경륭(1993)은 복지국가발달이론에 대한 네오 맑시스트 이론을 도구주의, 구조주의, 정치적 계급투쟁 관점으로 분류한다. 하지만 정치적 계급 투쟁 관점은 국가의 기능보다는 계급적 역관계와 계급간의 정치성을 강조하고 있다는 점에서 본 서에서는 계급정치이론으로 분류한다. 그리고 도구주의는 Miliband, R. (1969), The State in Capiralist Society, N.T.:basic Books, 구조주의는 O'Connor, J. S. (1973), The Fiscal C갸냔 of the State, New Yo가:St. Martin's; Gough, I. (1979), Political Economy of The Welfare State, London:Macmillan을 참조하기 바람.

도구주의는 국가를 자본가들의 이익을 대리하는 도구로서 파악한다.

구조주의 관점은 국가의 상대적 자율성(relative autonomy)을 인정한다. 국가는 자본주의 경제체제의 구조 속에서 필연적으로 자본의 장기적 이익에 봉사한다.

네오 맑시스트 이론은 상대적 자율성의 개념에도 불구하고 국가의 계급성을 인정하고 있고 국가의 기능이 자본주의 체제의 모순 위에서 기능하는 한 사회복지 혹은 복지국가의 팽창이 가능하다고 본다. 하지만 이러한 사회복지의 발전은 자본주의의 모순을 은폐하고 자본주의적 축적체제를 공고히 하기 위한 자본주의적 수단으로 본다. 동시에 사회복지 혹은 복지국가의 발전이 자본주의 모순을 해결하지 못할 것으로 전망한다.

(6) 사회의식 혹은 가치 중심의 이론들

상기한 이론들 외에 사회적 양심, 사회정의, 시민권의 변화와 같은 사회의식 혹은 사회가치들을 통해 사회복지의 발전을 설명하는 일단의 이론들이 있다.

① 사회양심이론

사회사업가들과 박애주의자들의 지지를 받고 있는 양심이론은 기본적으로 인간이 타인에 대한 사랑을 가지고 있다는 것을 기초로 하고 있다. 사랑이 국가나 사회를 통해 구체화된 것이 사회복지제도이며 사회적 욕구에 대해 국민들의 인식을 어떻게 제고시킬 것인가와 그것에 대한 사회적 의무감을 어떻게 확대시킬 수 있는가가 사회복지제도의 성립에 중요한 변수가 된다.

② 사회정의론

사회정의론은 사회복지의 변천을 사회정의(social justice) 개념의 진화로 설명한다. 원시시대에는 사회가 친밀한 대인관계를 기본으로 하고 있었기 때문에 사회정의의 개념보다 관대함이 복지의 기본요소였다. 봉건시대는 엄격한 계급적 구분이 존재하면서 계급간의 인정적 대인관계의 친분범위가 제한되었다. 이 때의 사회정의는 일차적으로 기득권의 보호였고 구빈이나 구호(救護)는 2차적 사회정의로 통용되었다. 이러한 시대별 사회정의 개념의 변화에 따라 정의를 실현하는 주체와 장치들이 필요한데 이를 담당하면서 변화되어 온 것 중 하나가 사회복지제도라고 할 수 있다.

③ 시민권론

이 이론은 시민권의 변천이란 측면에세 사회복지제도의 변화를 설명하는 것이다. 사회복지제도는 시민권의 분화현상과 사회권의 확립이라는 진화적 과정에 따라 개선·확대된 것이다. 특히 20세기 사회권의 발달은 복지권의 확립 및 복지국가의 발달에 중요한 의미를 지닌다고 할 수 있다.

2. 사회복지 역사 연구의 방법론

1) 시대 구분론

매개적 요인	사회복지 주체와 객체의 의식과 태도 및 그것의 정치적 과정

특정한 기준으로 시대를 구분하여 각 시대별로 사회복지의 내용과 특성 및 의미 등을 구명해야 한다.

외재적 요인	자본주의 생산 양식의 변화, 산업화, 현대화 등

사회복지의 변화·발전

내재적 요인	지배 이념과 원리 및 사회복지의 내부 구성 요소들의 변화

<자료> 岡村重夫(1986), 감정기(1992), 권현수(1994) 재정리.

<그림 2-1> 사회복지 발달의 결정 요인

내재적 요인이란 사회복지에 영향을 주는 지배적 이념과 원리 변화와 적용범위, 급여방식, 대상자 범위, 재정의 원천 및 책임과 같은 사회복지의 내적 요소들의 변화를 의미한다.

외재적 요인이란 자본주의 생산양식의 변화, 산업화 그리고 현대화 과정에서 나타나는 사회·경제적 구조의 변화를 말한다.

현재까지 소개된 시대구분 연구들을 몇 가지로 분류해보면 다음과 같다.

첫째, 자본주의 발달단계에 따른 구분이다. 즉 자본주의의 생산양식의 변화에 따라 시대를 구분하고 이에 조응하는 사회복지제도나 정책의 변화를 분석하는 것이다. 大河內一男은 ① 초기자본주의와 구빈법, ② 자유주의적 자본주의와 노동보호 입법, ③ 제국주의적 자본주의와 사회정책을 대응시키고 있으며, 松尾均은 ① 산업자본주의와 공장법, ② 독점자본주의와 사회정책, ③ 국가독점자본주의와 사회보장을 대응시키고 있다(이상록, 1991:33~38). 또한 파인과 해리스는 ① 절대적 잉여가지 생산방식과 구빈법, ② 상대적 잉여가치 생산방식과 공장법, ③ 독점자본주의와 사회보험, ④ 국가독점자본주의와 복지국가를 대응시키고 있다(Fine & Harris, 1990). 하지만 이 접근은 사회적 생산양식의 변화에 따른 사회복지의 변화를 보여준다는 장점에도 불구하고 자본주의 이전 및 비자본주의 국가들의 사회복지 역사 그리고 특정 국가나 사회의 특수성이 배제되는 한계가 있다.

둘째, 수혜자의 주체적 반응의 변화에 따라 구분하는 방법이 있다. 高島進은 자본주의의 발전, 사회복지의 대상 및 문제의 변화, 수혜자에 대한 인식의 변화 등이 복합적으로 사회복지에 영향을 주는 것으로 보고 시대를 구분한다(이상록, 1991:50). 내용은 <표 2-2>와 같다. 이 접근은 앞의 접근보다는 포괄적이고 수혜자의 반응을 제시했다는 점에서 세련되었다. 하지만 국가 혹은 정치체제의 변화가 주변적으로 다루어진다는 약점이 있다.

<표 2-2> 高島進의 사회정책 발달 모형

사회체제			주요 대상자	대상자의 반발	대상자에 관한 의식 및 사상	제도형태
고대노예제/중세농노제(자급경제,신분제)			공동체 탈락자	체념	선행의 수단 (罪障 소멸)	자선
근대 자본제 상품 경제 민주제	초기 (원시축적 단계)		공동체 해체에서 발생한 부랑빈민	소극적 반항	위험시 태만시	구빈법, 박애사업 (근대적 자선사업)
	성숙기 (산업자본주의 단계)		노동자의 빈궁	상부상조 활동	열등시 자조의 강제	신구빈법, 조직화된 자선사업, 공장법, 공중위생제도
	말기	전기	노동자 계급의 빈곤	사회운동	환경에 주목 사회연대주의	사회사업, 사회개량 사회보험, 최저임금제 실업대책
		후기	국민 제 계층의 생활불안	권리투쟁으로서의 국민운동(반독점민주주의)	복지국가 의식	사회보장, 완전고용, 의료 사회화, 주택 및 환경정책

<자료> 이상록(1991) p.50 재인용.

셋째, 통합적 접근으로서 자본주의 발전 단계를 외재적 측면으로 하고 사회정책의 형태(법, 제도, 프로그램)와 내용(대상자 및 보장 위험범위, 위험분산, 국가개입태도), 사회정책에 대한 수혜자의 의식 및 수혜자에 대한 사회인식을 내재적 측면으로 설정하여 사회복지의 발달단계를 설명하고 있다(이상록, 1991). 그리하여 사회복지 발달 단계와 자본주의 발달 단계를 ① 성립기-원시적 축적기, ② 구축기-산업자본주의, ③ 발전기-독점자본주의, ④ 성숙기-국가독점자본주의로 대응시키고 각 단계마다 사회정책의 형태와 내용 그리고 사회정책과 수혜자에 대한 사회의식의 변화를 대응시키고 있다.

자세한 것은 이상록(1991) p.53 <표-5> 참고.

넷째, 정치·사회적 변수를 중심으로 시대를 구분하는 접근이다. 이 접근은 복지국가의 산출구조가 국가, 세계체제, 사회계급 간의 관계에 의해 영향을 받는다는 점을 고려해야 한다거나(김석준, 1991), 정치체제와 그 내부행위자들 간의 상호작용 속에서 사회복지의 변화를 파악해야 한다(성경륭, 1991)는 입장이다.

2) 비교 방법론

사회복지의 역사에서 동일한 시대라 하더라도 공간, 즉 국가의 사회에 따라 사회복지는 전혀 다른 특성을 보일 수 있다. 따라서 사회·문화적 전통이 다른 공간적 범주를 비교해야 할 필요성이 있다. 비교는 공간적으로 비교할 수도 있지만 시대의 구분에 따라 비교할 수도 있다. 이를 통해 일반성과 특수성을 구분할 수 있으며 각 시대에 대한 좀더 복합적 이해가 가능해질 것이다.

3) 사례 연구

사례 연구(case study)는 특정 개인, 집단, 사회, 국가, 문화에 대하여 심층적이고 집중적으로 연구하는 것이다. 사례연구는 현상에 대한 깊이 있는 연구를 한다는 점에서 질적(qualitative)이며, 실험 조사나 서베이 조사보다는 있는 그대로의 상황에서 관찰하고 분석하는 점에서 자연주의적(naturalistic)이며, 총체적 묘사를 시도한다는 점에서 전체론적(holistic)이다(김영종, 1999). 또한 앞서 제시한 비교 방법론이 가능하기 위해서는 많은 사례 연구들이 축적되는 것이 중요하며 특히 역사분야와 같이 사회·문화적 맥락에 대한 질적인 분석이 요구되는 분야에서는 더욱 그러하다.

사례연구는 사회복지 역사의 연구에 있어서 특정 시대, 측정 범주 내에서 구체적 사례를 들어 전체적인 이해를 돕고자 할 때 유용하게 사용할 수 있다. 또한 하나의 이론이 적용되는 구체적이고 경험적 근거가 요구되는 경우 그에 적합하고 전형적이라고 판단되는 사례를 분석하여 제시할 수도 있다. 예를 들면 신자유주의적 공세에 가장 저항적인 것으로 평가되는 스웨덴의 1990년대 사회복지 변화를 심층적으로 살펴보는 것은 다른 복지국가들 모두를 분석하는 것보다 복지국가에 대한 신자유주의의 영향력을 평가하는 데 훨씬 유리할 수 있다.

3. 사회복지 역사의 분석 대상과 서술의 틀

사회복지 역사의 대상은 사회복지 역사를 연구하거나 공부하는 데 무엇을 다룰 것인가의 문제이다. 우선, 가장 중요하고도 어려운 작업이 사회복지의 범위를 설정하는 작업이다. 본 서에서는 사회복지를 ‘사회적 욕구를 충족시키고 사회문제에 대처하기 위해 행해지는 공공부문과 민간부문의 모든 해결 노력으로서 법, 제도, 서비스, 프로그램 등을 포함하는 일체의 개입 및 원조 활동으로 정의하기로 한다.

다음으로 사회복지 역사의 대상을 이론적 측면과 실천적 측면을 나누어 접근할 필요가 있다. 이론적 측면에서 접근한다면 우선적 관심사는 사회과학 및 사회복지학의 이론을 적용하고 검증하거나 과거의 사료를 기초로 새로운 인과법칙을 찾아내는 것이 된다. 하지만 이러한 대상설정은 과거의 사회복지 역사를 개관하면서 현재의 실천적 의미를 찾는 데는 한계가 있다. 왜냐하면 과거 역사의 사건이나 현상 그리고 제도 등이 이론적 연관성을 토대로 선별될 것이기 때문이다.

실천적 측면에서의 접근은 접촉이 가능한 모든 과거의 사건, 현상, 제도 등을 소개하고 현재까지의 학문적 성과를 토대로 그것의 의미를 해석하거나 그러한 자료를 제공함으로써현재의 실천적 유용성을 제고시키는 것이다. 또한 이 접근은 이론을 보완적으로 논의할 수 있는 여지 또한 존재하기 때문에 처음 사회복지 역사에 접근하는 사람에게 유리할 것이다. 이러한 이유로 이 책은 두 번째의 실천적 측면에서 사회복지 역사에 접근할 것이다.

림링거는 공공정책의 주요 문제를 기초로 분석대상을 나타내고 있는데 ① 국가의 사회보호 프로그램의 채택 문제(책임문제), ② 정책의 정당성 확보 문제 및 대상선정 문제, ③ 급부 지급의 방법과 수준 문제, ④ 비용지불 문제, ⑤ 행정관련 문제를 들고 있다(Rimlinger, 1991:15~23). 하상락은 사회복지 개념의 구성 요소를 크게 ① 욕구체계, ② 자원체계, ③ 전달체계로 나누고 있다(하상락, 1997). 욕구체계란 서비스 대상자의 욕구 및 문제와 관련된 일체의 체계이며 자원체계란 욕구 해결을 위해 필요한 인적·물적 자원의 조달 및 확보와 관련된 체계이고, 전달체계는 양자를 연결시켜 대상자에게 필요한 서비스를 직접 제공해주는 것과 관련된 체계를 말한다.

사회복지 분석 대상과 서술의 틀을 설정하고자 한다. 본 서에서는 사회복지 역사의 분석 대상을 사회복지 외부체계로서 환경과 사회복지 내부체계로 구분한다. 그리고 사회복지 외부체계는 사회복지체계의 변화에 영향을 주는 정치, 경제, 사회 및 이념으로 구분하며 사회복지 내부체계는 욕구체계, 전달체계, 책임-자원체계로 구분한다.

하상락(1997)의 자원체계는 실제로 책임주체를 지칭하고 있다. 하지만 이 경우 자원과 책임 주체 간의 용어상 모호성이 존재하고, 실제로 사회복지의 존립에 중요한 영향을 주는 자원(혹은 재원)에 대한 내용이 배제되는 한계가 있어 본 서에서는 책임-자원체계로 한다.

각 시기 별 정치, 경제, 사회 및 이념의 일반적 배경

▪ 각 시기 사회복지제도의 변화를

추동했던 힘과 원인

▪ 사회복지 관련 움직임

사회복지 체계의 변화
욕구체계 변화	전달체계변화	책임-자원체계 변화
1. 사회 욕구와 문제 2. 대상자 및 선정원리 3. 보호의 수준과 범위 4. 욕구분출의 주체 및 형태	1. 행정 및 법 체계 2. 제도·서비스의 내용, 기능, 특성 3. 전달 주체 및 급여 4. 전문성과 과학성	1. 책임주체 2. 대응전략 3. 재원조달

▪ 사회복지의 변화에 대한

역사적 평가

<그림 2-2> 사회복지 역사의 분석 대상 및 분석의 흐름도

1) 일반적 배경

여기서는 각 시대별로 사회복지 체계에 영향을 주는 정치적 요인, 경제적 요인, 사회적 요인, 그리고 이념 및 사상의 일반적 특성을 소개하고 분석한다. 정치적 요인은 사회적 갈등이 표출되고 해소되는 정치 시스템과 성격을 다루게 된다. 경제적 요인은 불황과 호황이 반복되는 경기 순환, 흉작 및 천재 지변, 질병의 만연, 경제적 생산양식의 특성 및 변화 양상, 소득 수준 등에 주목한다. 이를 통하여 각 시대별 경제적 특성과 사회복지 변화 간의 관계를 살펴본다. 사회적 요인은 빈곤, 범죄, 유랑, 위생, 환경, 사회적 관계, 전쟁 등 전반적인 사회적 양상과 특히 계급이나 계층의 성장과 변화 및 그들간의 갈등, 협조 등에 주목한다. 사상과 이념은 한 시대에서 사회구성원과 제도의 성격을 좌우하는 중요한 요소로서 각 시대의 지배적 이념의 내용과 변화 및 영향을 다룬다. 이러한 일반적 사항은 각 시대의 사회복지의 내용을 파악하기 앞서 알아야 할 사항들로 사회복지를 해석하는 중요한 단서들을 제시해줄 것으로 판단된다.

2) 변화의 추동력 및 사회복지 관련 움직임

여기서는 일반적 배경에서 제시했던 여러 요인들 중에서 각 시대별로 사회복지의 변화에 직접적으로 영향을 주었던 요인들에 대하여 좀 더 구체적으로 설명한다. 예를 들면 1·2차 세계 대전이 사회복지의 변화에 미친 영향력, 경제공황이 사회복지 변화에 미친 영향력, 산업 혁명과 사회복지 변화 등 그것이 무엇이든 구체적인 역사적 계기와 사회복지 변화를 다룬다.

사회복지 관련 움직임은 사회복지 체계에 영향을 주지만 정치, 경제와 같은 일반적 요인이 아니고 특정 시대에 등장하여 사회복지 체계 변화에 영향을 주었고 사회복지 관련 조직 및 사회복지 운동 등을 의미한다. 예를 들면, 우리나라의 참여연대에서 사회복지실천 운동으로 전개했던 국민최저선을 확보하기 위한 운동이나 서구의 자선조직협회(C.O.S)이나 인보관 운동(social settlement movement) 같은 사회복지 관련 움직임의 내용, 영향, 의미 등을 살펴봄으로써 사회복지 분야에서 일어났던 역사적 움직임과 그것의 의미를 정리한다.

3) 사회복지 내부체계

(1) 욕구체계의 변화

사회복지는 욕구와 문제에 대한 반응이다. 따라서 각 시대의 사회적 욕구나 문제를 파악하는 것이 중요한 일이다. 욕구체계의 변화에서는 첫째로, 각 시대 별 사회구성원의 사회적 욕구와 사회문제를 확인하고 그것의 내용과 양상을 앞에서 언급한 일반적 배경과 관련하여 분석한다. 둘째로, 사회복지의 대상자는 누구이며 대상자 선정의 주요 원리는 무엇이고 그것에 영향을 미친 요인들은 무엇인가에 대한 분석이 이루어진다. 셋째는, 보호 수준과 보호의 대상이 되는 위험 범위 등을 분석하고, 마지막으로, 사회적 욕구나 문제에 대한 해결 요구가 누구에 의해서 어떻게 분출되고 그 양상과 원인은 어떠했나를 살펴본다.

(2) 전달체계의 변화

전달체계는 욕구와 자원 그리고 정책을 연결하는 것으로 행정망의 형태와 내용, 종사자, 일선조직의 특성, 관련 주체들의 역할 등을 고려해야 한다. 본 서에서는 첫째, 행정체계의 주요 내용이 어떻게 변화하고 있는가 그리고 그와 연관된 법체계의 변화 및 특성은 어떠한가를 살펴본다. 둘째, 제도, 서비스, 프로그램의 종류 내용, 기능, 특성 등을 정리한다. 셋째, 전달 주체에 대해 살펴보는데 일선 조직의 종류와 특성 및 역할을 살펴본다. 특히 시설이 서비스 주체가 되는지 아니면 지역사회(특히 가정 및 이웃)가 주체가 되는가, 현금과 현물과 같은 급여 형태는 왜 그리고 어떻게 변화하는가와 같은 현재 사회복지 전달체계의 쟁점들에 관심을 가질 것이다. 넷째, 종사자들의 충원, 전문성과 과학성 제고를 위한 노력과 변화 등을 살펴본다.

(3) 책임-자원체계의 변화

우선 사회복지의 책임 주체가 누구인지를 살펴보고 그것의 변화에 주목한다. 주지하듯이 현재 사회복지의 주체는 크게는 공공부문과 민간부문으로 나뉘고 세부적으로는 중앙정부, 지방정부, 비영리기관, 비정부기관, 기업, 가족, 이웃, 지역사회 등 다양한 주체가 존재하고 있다. 우선, 본 서에서는 이러한 다양한 주체들 중에서 다음과 같은 점에 특히 주목한다. 첫째, 공공부문과 민간 부문의 역할 및 관계, 둘째, 중앙 정부와 지방정부의 관계, 셋째, 시대별 민간 주체의 유형 변화이다. 다음으로는 각 주체들의 대응전략을 살펴보기로 한다. 특히 보편주의와 선별주의 전략, 국가의 시민사회 혹은 대상자에 대한 통합과 포용 그리고 통제와 배제 전략 등이 고려될 것이다. 마지막으로 사회복지의 재원이 어떻게 조달되고 있는지를 살펴볼 것이다. 이는 물론 재원 조달의 책임과도 연결이 되지만 한편으로는 재원의 조달 형태가 조세인지 민간 후원금인지, 그리고 민간의 경우 재원조달 유형은 어떤 것들이 있었으며 어떻게 그리고 왜 변화하는지 등에 초점을 맞출 것이다.

4) 역사적 평가

역사적 평가는 앞에서 분석되고 제시되었던 다양한 내용들이 오늘날 우리의 사회복지 이론이나 실천에 어떤 의미와 유용성을 줄 수 있는지를 살펴보는 것이다. 이 작업은 우리가 사회복지 역사를 공부해야 하는 가장 중요한 이유에 해당된다. 하지만 본 서가 교재 형태로 집필된다는 목적을 고려하여 역사적 평가는 독자들인 학생들이 다양한 사고와 대안을 모색할 수 있도록 단서를 제공하는 수준에서 행해질 것이다. 즉 학생들이 스스로 의미를 유용성을 발견하고 의미를 찾아갈 수 있는 안내자로서의 평가작업이 될 것이다.

이상의 분석틀은 이후 각 장을 기술하는 데 중요한 지침으로 기능하게 된다. 즉 앞서 제시된 분석틀은 하나의 이상적 모형으로 이해할 수 있으며 이후 각 장의 기술에서 정확하게 이 틀에 입각하여 내용을 전개하지 않는다. 이는 자료의 문제도 있지만 본 서에서 다루는 각 시대와 공간에 대한 구체적 연구성과들이 더 쌓여야 가능한 부분도 존재하기 때문이다. 따라서 현재로서는 확보된 자료와 이루어진 연구성과들의 한계 속에서 기술될 것이다. 하지만 이후 후속 작업을 통해 이 분석틀에 충실한 사회복지 역사에 대한 서술이 가능해질 것으로 생각한다.