지방자치와 사회복지

지방자치의 현황

□ 중앙정부에 종속된 지방자치

- 현 지방자치제도의 근본적 문제는 지방자치제도가 시행되고 있음에도 여전히 중앙정부가 지방자치단체를 통제하고 있는 것임. 국가 및 지방단위 사무 중 국가사무가 차지하는 비중이 매우 높다는 점이 이를 반증함.

<표> 국가 및 지방 단위사무 현황

자료: 한국지방행정연구원, 2002, 법령상 사무 전수조사를 통한 지방이양대상사무발굴연구』.

총계		41,603개 사무
국가사무 (30,240 / 73%)		중앙부처사무	17,172
		특별행정기관	3,798
지방사무 (11,363 / 27%)	시․도 사무 (5,318)	산하기관 / 소속기관	9,090
		국가사무 민간위탁	180
	시․군․구 사무 (2,950)	시․도 자치사무	2,365
		국가사무의 시도위임사무	947
	시․도 / 시․군․구 사무 (3,095)	국가사무 / 시․도 사무	2,006
		시․군․구의 자치사무	2,370
		국가사무의 시․군․구 위임사무	210
		국가사무의 시․군․구 재위임사무	13
		시도자치사무의 시․군․구 위임사무	128
		국가 / 시․군․구 사무	229
		시․도 / 시․군․구 사무	1,443
		국가사무의 시도 / 시․군․구 위임사무	141
		국가 / 시도 / 시․군․구 사무	1,511

□ 낮은 재정자립도

- 지방자치단체의 재정구조는 (자체수입 + 의존수입)으로 이루어짐.

※ 자체수입 = 지방세 + 세외수입

의존수입 = 지방교부세 + 국고보조금 + 조정교부금 및 재정보전금

지방채 발행

- 재정자립도란 전체 수입 중에서 자체수입의 비중을 말하는데, IMF 경제위기를 거치면서 지역경제의 침체 때문에 재정자립도는 지속적으로 하락하다가 2003년 이후 조금씩 회복하고 있음.

<표> 연도별 재정자립도 추이(당초예산)(단위：%)

연도별	전국평균 (순계규모)	특별시,광역시 (총계규모)	도 (총계규모)	시 (총계규모)	군 (총계규모)	자치구 (총계규모)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004	62.2 63.0 63.4 59.6 59.4 57.6 54.8 56.3 57.2	89.9 89.4 90.0 81.8 84.8 82.9 79.8 82.2 81.4	43.1 42.5 42.1 38.3 37.9 35.6 34.6 39.4 41.3	53.4 53.3 54.1 52.0 50.6 43.4 40.2 38.0 38.8	22.5 21.2 22.9 23.4 22.0 18.1 17.4 16.3 16.6	53.0 51.6 49.7 52.3 46.9 45.0 45.1 42.3 42.6

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

- 분포현황을 보더라도, 재정자립도가 10%인 곳이 250개 지자체에서 10개나 되며, 대부분의 경우 10~50% 사이에 머물고 있으며, 70~100% 사이에 속하는 지자체가 단 11개에 불과할 뿐임.

<표> 단체별 재정자립도 분포현황(단위：단체수, %)

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

단체수 비율	합 계		시‧도	시	군	자치구
		구성비 (%)
합 계	250	100	16	77	88	69
10%미만 10～30%미만 30～50%미만 50～70%미만 70～90%미만 90%이상	10 126 83 20 7 4	4 50 33 8 3 2	－ 7 1 3 4 1	－ 32 30 14 1 －	10 72 6 － － －	－ 15 46 3 2 3

- 이처럼 재정자립도가 낮은 이유는 우리나라의 조세체계가 국세 중심이기 때문임. 재정자립도를 높이는 방법은 두 가지가 있는데, 첫째는 국세와 지방세 항목을 조정하여 지방세의 비중을 높이는 것임. 둘째는 지역 경제를 활성화하여 지방세 수입을 늘리는 것임. 그러나 재정자립도가 낮은 것보다 더욱 큰 문제는 지역간 재정불균등이고, 지방세 비중을 높인다고 재정불균등을 해소할 수는 없음. 지방세 비중의 확대는 오히려 지역간 재정 불균등을 심화시킬 수 있음. 또한 지역 경제 활성화도 자칫하면 지방자치단체의 무분별한 개발 위주의 정책 실행을 야기할 수 있음. 때문에 재정자립도를 높이기 위한 조치보다는, 지역간 재정불균등을 해소하기 위한 방안을 확대하는 것이 필요함.

□ 심각한 지역간 재정 불균등

- 전체적인 지방자치단체의 낮은 재정자립도도 문제지만, 더욱 심각한 것은 지역간, 도시와 농어촌간 재정불균등이 심각하다는 것임.

- 2004년 서울특별시의 경우 재정자립도가 94.5%(최고)인데 반해, 전남 신안군은 7.1%(최저)에 불과한 실정임. 광역시별로 보면, 부산이 72.7%인데 반해 광주는 54.6%에 불과하고, 시도의 경우는 경기도가 78.0%인데 반해, 전라남도가 14.2%에 불과하는 등 지역간 재정자립도의 차이가 매우 심각함.

<표> 단체별 최고․최저 재정자립도 현황(단위：%)

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

구 분	특별시	광역시	도	시	군	자치구
평 균	94.5	68.8	41.3	38.8	16.6	42.6
최 고	94.5 (서울)	72.7 (부산)	78.0 (경기)	70.4 (성남)	48.6 (울주)	92.7 (서울 중구)
최 저	－	54.6 (광주)	14.2 (전남)	12.3 (삼척)	7.1 (신안)	19.4 (광주 남구)

<표> 재정자립도 시․도별 현황(단위：%)

주：1. 시‧도별 전국평균 재정자립도는 순계규모로 산출됨에 따라 단체별보다 다소 높게 나타남.(의존재원인 국고보조금 등 중복계상분을 공제)

2. 특별시, 광역시, 도, 시, 군 자치구의 단체별 재정자립도는 순계규모로 산출이 곤란함에 따라 총계규모로 산출함.

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

시‧도별	시‧도별평균 (순계규모)	특별시 광역시 (총계규모)	도 (총계규모)	시 (총계규모)	군 (총계규모)	자치구 (총계규모)
단체별 평균	57.2	81.4	41.3	38.8	16.6	42.6
서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산 경 기 강 원 충 북 충 남 전 북 전 남 경 북 경 남 제 주	95.5 75.6 73.2 75.9 59.8 74.4 69.6 78.8 28.9 31.3 30.5 25.9 21.1 29.4 38.3 34.7	94.5 72.7 71.4 70.8 54.6 69.6 65.8 － － － － － － － － －	－ － － － － － － 78.0 24.2 26.2 26.2 18.9 14.2 22.3 34.1 29.1	－ － － － － － － 52.0 26.7 35.3 29.2 26.8 29.6 30.5 36.2 30.2	－ 42.5 33.0 20.8 － － 48.6 21.3 17.3 18.1 18.4 14.3 11.4 15.0 14.4 17.7	50.3 36.8 34.0 38.3 26.8 34.4 38.1 － － － － － － － － －

- 이러한 현상은 자치구에서도 발생함. 서울시의 경우, 2001년부터 2004년 동안 중구는 재정자립도가 평균 93.2%인 반면, 성북구는 30.0%에 불과함. 같은 서울시 내에서도 지역간 재정불균등이 매우 심각하게 나타남.

<표> 서울시 자치단체별 재정자립도 현황(단위：%)

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

구분	2001	2002	2003	2004	구분	2001	2002	2003	2004
계	95.6	95.6	95.9	95.5	은평구	31.2	31.1	29.1	30.9
시 본청	94.9	94.7	95.1	94.5	서대문구	39.1	42.3	38.8	39.6
자치구계	52.4	52.9	49.1	50.3	마포구	46.7	44.7	38.5	40.6
종로구	72.3	75.7	70.4	68.2	양천구	58.2	60.4	42.9	44.6
중구	95.0	93.0	91.9	92.7	강서구	44.0	45.6	41.4	43.8
용산구	51.8	52.8	45.9	53.0	구로구	45.5	43.4	40.6	39.3
성동구	42.2	41.0	38.0	34.5	금천구	37.6	39.7	36.2	32.9
광진구	42.3	39.0	37.3	37.6	영등포구	78.8	81.9	72.4	73.5
동대문구	37.0	38.8	34.5	36.4	동작구	39.2	41.7	42.0	43.3
중랑구	35.1	32.0	30.3	30.3	관악구	31.4	32.6	31.3	33.1
성북구	43.7	44.5	44.6	43.1	서초구	91.4	90.5	89.8	91.4
강북구	30.4	31.8	30.0	27.9	강남구	90.8	87.7	87.6	91.4
도봉구	37.6	37.4	35.1	38.3	송파구	68.4	67.4	62.9	74.1
노원구	33.5	33.2	30.1	29.5	강동구	41.8	43.3	41.3	41.2

□ 주민참여 배제된 지방자치

- 지방자치제도가 도입되었지만, 여전히 주민참여는 부분적으로 각종 위원회, 인터넷, 공청회 등을 통한 부분적인 의견 수렵에 그치고 있음. 즉 지방자치제도는 실질적인 주민참여가 배제된 채, 주로 지방자치단체장에 의한 지방권력의 주민통치로 전락되어 있음.

- 특히 고질적인 지역구도 때문에, 상당수의 지방자치단체가 특정당에 의해 지배되고 있어, 권력의 분산과 견제가 이루어지지 못하는 경우가 많음.

2) 지방자치단체의 사회복지정책의 현황

□ 복지 지출의 현실

<표> 2003년 자치단체별 일반회계 세출의 기능별 결산(단위：백만원, %)

주 : 일반행정비- 공무원에 대한 인건비, 기관운영비 등

교육문화비- 교육비 특별회계 전출금 등 교육관리비용과 문화, 체육, 관광 관련 비용

보건 및 생활환경개선비- 보건소운영, 질병예방사업, 환경개선, 공원관리 등

사회보장비- 장애인, 노인, 여성, 청소년 보호 등 사회보장관련 예산

주택 및 지역사회개발비- 주거환경개선, 지역개발, 도시계획관리 등

지역경제개발비- 지역산업활성화, 과학기술․투자진흥, 고용정책관련 예산

국토자원보존개발비- 산림, 건설, 도로관리, 재해대책 관련 예산

자료 : 행정자치부, 2004, 지방자치단체공개시스템 홈페이지.

구분	단체별 장관별	합계	비율(%)	특별 ․광역시	도	시	군	자치구
일반행정	일반행정	14,422,283	14.58	992,400	2,218,003	4,709,091	2,925,927	3,576,862
	입법및선거관계	377,191	0.38	44,121	59,075	103,600	72,323	98,072
사회개발	교육및문화	9,985,555	10.10	4,362,181	2,923,459	1,694,985	809,331	195,599
	보건및생활환경 개선	9,829,306	9.94	1,167,737	2,042,826	3,448,035	1,683,677	1,487,031
	사회보장	11,331,961	11.46	2,435,709 (11.56)	2,741,866 (10.30)	2,709,781 (10.66)	1,325,041 (8.30)	2,119,564 (21.54)
	주택및지역사회 개발	6,624,724	6.70	966,254	1,311,534	2,296,650	1,739,241	311,044
경제개발	농수산개발	8,319,650	8.41	273,492	3,199,966	2,158,157	2,611,728	76,307
	지역경제개발	3,180,271	3.22	669,973	1,040,985	809,592	495,691	164,031
	국토자원보존개발	19,342,235	19.56	2,463,430	6,536,452	5,581,890	3,589,413	1,171,050
	교통관리	2,989,415	3.02	1,557,798	407,012	767,452	177,811	79,343
민방위	민방위관리	228,579	0.23	35,118	32,085	101,667	28,629	31,080
	소방관리	1,581,035	1.60	704,465	856,688	2,366	17,517	-
	지방채상환	1,715,871	1.73	953,210	253,980	342,703	118,686	47,293
지원및기타
	제지출금	281,992	0.29	6,331	28,641	122,387	67,401	57,231
	교부금	6,902,344	6.98	4,178,523	2,723,821	-	-	-
	예비비	1,786,216	1.81	250,747	248,930	569,316	292,159	425,064
	합계	98,898,628	100.00	21,061,487	26,625,324	25,417,670	15,954,575	9,839,571

- 지방자치단체의 재정 중에서 사회보장비의 비율은 최근 들어 꾸준히 상승하고 있음. 중앙정부의 재정에서 사회복지예산 비중이 꾸준히 상승하고 있는 것과 맥을 같이함.

- 그러나 사회보장비의 비중은 여전히 낮은 수준임. 2003년 지방자치단체별 일반회계세출의 기능별 결산을 보면, 국토자원보존개발비(19.56%), 일반행정비(14.58%), 사회보장비(11.46%), 교육및문화(10.10%) 등의 순서로 지출이 이루어짐.

- 사회개발비를 넓은 의미에서 복지지향의 재정지출로 해석할 수도 있지만, 사회개발비 전체를 복지지향의 지출로 보기는 어려움. 교육문화비에는 문화, 체육, 관광 관련 비용이, 보건 및 생활환경개선비에는 환경개선, 공원관리 관련 비용이 포함되어 있음. 주택 및 지역사회개발비도 지역개발항목이 포함되어 있는 등 주거복지 관련한 예산으로 보기 어려움.

- 사회보장비 역시 중앙위임사무에 대한 매칭펀드로 발생하는 예산이 상당수를 차지하기 때문에 지역의 상황과 특색에 맞는 독자적인 복지 지출이라고 보기는 어려움.

- 더욱 큰 문제는 사회보장비의 지역간 격차임. 지역주민행정이 이루어지는 기초자치단체인 시·군·구간에 큰 차이가 있음. 시의 경우 사회복지비의 비중이 10.66%이고, 군은 8.30%인데 비해, 자치구는 21.54%임. 이는 재정자립도의 차이에 기인하는 바라고 할 수 있음. 지역간 사회보장비 지출 격차를 줄이기 위한 대책이 필요함.

□ 지역복지계획 수립의 문제

- 최근 들어서 많은 지방자치단체에서 다양한 형태로 독자적인 사회복지계획을 수립하고 있음.

- 그러나 기본방향이나 계획은 중앙정부의 사회복지 계획과 거의 유사하며, 지역의 상황과 실태를 구체적으로 파악하여 그에 맞는 독자적인 계획을 추진하고 있지는 못함.

- 이는 그동안 지방자치단체의 사회복지가 중앙정부의 위임사무 중심으로 진행되면서, 중앙정부의 행정집행기관에 머물러왔기 때문임. 향후에 지방자치라는 이름에 맞게 지역복지계획을 내실있게 추진할 필요가 있음.

□ 사회복지사업의 지방이양

- 현재 노무현 정부가 의욕있게 추진하는 지방분권화정책 중 가장 핵심적인 것은 재정분권임. 이에 따라 2005년부터 국고보조사업을 정비하여 지방이양을 추진하고 있음.

- 그러나 지방이양대상사업 대부분이 사회복지분야라는 점이 문제가 되고 있음. 현재 정부는 총 533개의 국고보조사업(12.7조) 중에서 142개 사업(9580억원)을 지방이양 대상으로 삼고 있음.

- 지방이양대상사업 142개 중 사회복지분야는 67개이며, 금액으로는 5,988억원임. 노인, 장애인 등 사회적 약자들에 대한 사회적 서비스를 일컫는 사회복지 서비스 분야에서는 41%가 지방으로 이양되는 것이며, 이는 전체 사회복지서비스 재정의 54%에 해당함.

- 이에 대해 우려되는 바는 다음과 같음.

․사회복지사업은 지방자치단체의 정책우선순위에서 밀려날 가능성이 큼. 즉 많은 지방자치단체가 관할지역의 경제성장을 최고의 목표로 중시하기 때문에 복지정책이 우선순위에서 밀려날 가능성이 크다는 것임.

․사회복지사업 자체가 왜곡될 가능성이 큼 : 장기적 계획없이 생색내기식으로 복지예산이 집행될 가능성이 많음. 눈에 잘 안 띄는 빈곤층을 지원하기보다 ‘거대한 복지관’을 하나 지어 놓는 것으로 대신할 수 있음. 즉, 질보다는 양적인 사회복지정책을 펼칠 수 있음.

․지역 이기주의로 취약계층에 대한 사회복지서비스사업 추진이 곤란할 수 있음. 지방이양되는 분야가 장애인 등 취약계층과 관련된 경우가 많다는 점에서 매우 우려되는 점임. 장애인․노인 시설은 지역 주민들이 기피하는 혐오시설에 속함. 이제는 국민임대주택까지 혐오시설에 속함.

․지방자치단체와 지역토호세력과의 결탁이 이루어질 가능성이 있음. 복지 관련 단체들의 로비 활동에 따라 지방자치단체 예산이 분배될 경우, 특정 집단에게 유리한 복지 정책이 수행될 우려가 있음. 청각장애인 시설인 에바다의 경우가 이의 대표적인 예가 될 수 있음.

3) 지방자치단체의 사회복지정책강화를 위한 과제

□ 중앙정부의 과제

○ 지방재정조정제도 개선

- 복지사업의 수행을 위한 재원마련이 현실적인 문제로 대두됨. 지방자치단체의 재원확보는 지방자치의 성패를 가늠하는 것이며 이와 함께 효과적이고 효율적인 재정지출이 함께 병행되어야 함.

- 지역간 불균등한 경제성장으로 인해, 지방세 수입에 의한 지방자치단체의 재정불균형은 매우 심각한 상황임. 그러나 국비와 지방세 세목 조정을 통한 지방세의 확대는 오히려 지역간 불균형을 심화시킬 수 있음. 따라서 현재의 지방재정조정제도(지방교부세, 국고보조금 등)를 더욱 보완, 보충하여 지방자치단체의 재정불균형을 해소하며 지방재정을 확대해나가야 함.

○ 국고보조사업의 매칭펀드 방식 개선

- 재정자립도의 격차는 지역간 불균등 발전을 일정하게 반영함. 이에 따라 재정자립도가 낮은 지역의 빈곤율이 높을 가능성이 큼. 지역 빈곤율 통계가 없는 상황에서 지역의 빈곤실태를 간접적으로 확인할 수 있는 것은 기초생활보장 수급자 비율임.

- 재정자립도가 가장 낮은 전남이 기초생활보장 수급자 비율은 가장 높으며, 국고에 대한 지방비 부담액이 3위를 차지함. 이는 그만큼 재정력이 부족한 지방자치단체의 독자적인 복지사업 예산을 감소시키는 결과를 초래하며, 전체 주민에 대한 복지 서비스의 축소를 가져오게 됨. 이것은 기초단체의 경우도 마찬가지임.

- 지방자치단체의 재정자립도 격차 때문에 복지대상자가 많은 지방자치단체의 지역재정 악화요인을 줄이고, 지방자치단체의 독자적인 복지사업 예산을 늘리기 위해 국고보조사업 중 특히 취약계층에 대한 소득지원과 관련한 사업은 현행의 매칭펀드 방식을 개선할 필요가 있음. 사업의 성격에 따라 전액 국비 사용, 차등보조율 적용 등의 방식이 가능함.

- 대표적으로 국민기초생활보장사업은 국민생활최저선을 보장하기 위한 것이므로 지방자치단체의 부담을 줄이기 위해 이와 같은 방식을 적극적으로 모색해야 함.

<표> 차등보조율 법적 근거

관련 법률	조항
국민기초생활보장법 제43조(보장비용의 부담구분)	“시․도 및 시․군․구의 수급자 분포 및 재정자립도 등을 고려하여 국가부담 비율, 시․도 부담비율, 시․군․구 부담비율을 차등하여 적용할 수 있다.”
보조금의예산및 관리에관한법 제10조(차등보조율의 적용)	“기획예산처장관은 매년 지방자치단체에 대한 보조금예산을 편성할 때에 필요하다고 인정되는 보조사업에 대하여는 당해 지방자치단체의 재정사정을 감안하여 기준보조율에 일정률을 가감하는 차등보조율을 적용할 수 있다.”
보조금법시행령 제5조(차등보조율의 적용기준등)	“기준보조율에 일정률을 가산하는 차등보조율(이하 “인상보조율”이라 한다)은 기준보조율에 20퍼센트, 15퍼센트, 10퍼센트를 각각 가산하여 적용하고, 기준보조율에 일정률을 차감하는 차등보조율(이하 “인하보조율”이라 한다)은 기준보조율에 20퍼센트, 15퍼센트, 10퍼센트를 각각 차감하여 적용”
지방재정법시행령 제26조(지방자치단체가 부담할 경비의 종목 등)	“시․도지사는 제1항의 규정에 의하여 행정자치부령이 정한 부담비율(이하 “기준부담률”이라 한다)에 불구하고 시․군․자치구의 재정형편상 필요하다고 인정하는 때에는 기준부담률외에 따로 추가부담을 할 수 있다.”

○ 지방자치단체의 복지정책역량․복지마인드 강화를 위한 대책 마련

- 현재 대부분의 지방자치단체는 독자적인 복지정책을 수립하기 위한 정책역량과 마인드가 부족함. 사회복지분야 국고보조금 지방이양시 발생할 수 있는 문제점도 많은 경우 이런 점에 기인함.

- 지방자치단체의 복지역량 강화를 위한 교육, 인력 지원 등 다양한 방법을 모색할 필요가 있음.

- 지방자치단체의 독자적인 복지계획 수립을 의무화하고, 지방자치단체의 복지사업에 대한 평가를 통한 인센티브 제공 등으로 지방자치단체의 복지사업 강화를 유도해야 함.

□ 자치복지 강화 : 지방자치단체의 역할을 획기적으로 전환해야

○ 지방자치단체는 지역 주민의 삶의 질을 높이는 지역복지기능을 주된 존재 이유로 삼아야함. 이를 위해서는 각 지역 특색에 맞는 구체적인 지역복지계획을 세우고 집행해야함. 특히, 지방자치가 확대될 때 우려되는 자치단체장의 권력 남용을 막기 위한 지방의회의 활동 강화와 주민의 참여가 전제되어야 함.

※ 스웨덴 사례

- 스웨덴의 지방자치단체는 가장 작은 단위인 시정부 혹은 기초자치구 정부와 군정부 혹은 광역자치구 정부가 있음. 기초자치구는 현재 289개로서, 그 주요 기능은 주민에 대한 사회복지서비스 제공임(대학을 제외한 모든 교육 제공, 아동보육, 생활보호, 장애인복지서비스, 노인복지서비스, 가족상담, 환경 및 공중보건 등을 제공).

- 1997년, 기초자치구 예산의 70% 이상을 주민복지와 밀접한 관련이 있는 부분에 쓰고 있음(사회복지서비스 지출비의 비율 40%, 교육에 대한 지출 27%, 환경 및 보건에 대한 지출 5∼6%).

- 1998년, 기초자치구의 피용자 중, 노인복지 및 보건 33%, 보육 18%, 그리고 교육 22%, 행정담당 9%임.

- 현재 2개의 지역자치구를 포함하여 20개로 이루어진 광역자치구 정부는 지역주민들에 대한 의료서비스 제공을 주로 담당함. 광역자치구 정부는 1997년 현재 총예산의 85%를 지출, 이 가운데 지방세 수입이 77%, 국고보조금이 9%, 의료서비스 이용자 부담분이 4%를 차지. 의료서비스 제공 외에도 교육 및 문화활동 지원 등의 업무 담당함.

○ 주민자치 강화

- 지방분권과 자치의 대전제는 주민자치의 강화임. 주민들이 지방권력을 감시하고 견제하며, 지방자치단체의 의사결정에 직접 참여할 수 있는 제도적인 장치를 만드는 것이 중요함.

① 주민소환제도, 주민투표제도, 주민소송제도, 주민감사청구제도의 실질적 강화

- 주민투표제도는 1994년 3월 지방자치법 개정시 주민투표제 근거 마련 후 후속법률이 미제정 되었다가 2003년 정기국회에서 주민투표법을 제정하였고 2004년 7월부터 시행됨. 2004년 12월 29일 지방자치법 개정을 통해 주민소송제도 역시 도입되었고, 주민감사청구제도가 일부 개선됨. 그러나 주민소환제도는 아직 도입되지 않았음.

- 주민투표제도는 투표의 대상에서 예외사항을 광범위하게 인정하고 있고, 국가의 중요한 정책결정사항에 대해서는 중앙행정기관만이 주민투표를 요구할 수 있게 하여, 주민의 의견 수렴이 형식적이 될 가능성이 크고, 여전히 실현이 힘든 주민투표 청구인 숫자를 제시하고 있음. 그 결과 주민투표제도는 형식적인 제도가 되어 그 실효성을 담보하기 힘들게 됨.

- 주민소환(recall) 제도는 지방자치단체장이나 지방의원이 각종 비리나 부정을 저지르거나 주민들의 삶의 질을 악화시키는 전횡을 자행하는 경우에 임기중이라도 주민들의 투표로 그 직에서 해임시킬 수 있는 제도임. 아직 도입되지 않았으며, 단체장과 지방의원들의 비리와 부정이 끊이지 않는 상황에서 조속한 도입이 필요함.

- 주민소송제도는 지방자치단체의 위법한 재무회계상의 행위에 대해 주민이 소송을 제기할 수 있게 함으로써 ‘주민에 의한 예산통제’를 가능하게 하는 제도로 2006년부터 시행 예정임.

- 주민감사청구제도는 지금까지 청구권자의 숫자에 제한이 많아 제도의 적극적인 활용이 어렵다는 비판이 제기되어왔음. 이에 대해 지방자치법 개정으로 연서가 필요한 주민수를, 20세 이상 주민 총수의 50분의 1의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하던 것을, 시․도는 500명, 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시․군․구는 200명을 초과하지 않는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 개선됨.

② 참여예산제 실시

- 참여예산제는 예산의 투명한 공개, 주민참여를 통한 예산의 우선순위 결정, 지방자치단체와 주민대표(예산참여시민위원회)의 협의를 통한 실현가능한 예산안 편성, 지방의회 동의의 단계와 절차를 거치면서 지역주민들이 지방자치단체의 예산편성과정에 직접 참여하는 제도임.

- 현재 정부혁신·지방분권위원회가 작성한 참여정부지방분권 추진 로드맵에서 참여예산제도 도입계획을 밝히고 있고, 재정·세제개혁 로드맵에서도 마찬가지로 재정운영과정에 대한 국민참여 확대 방안의 일환으로 참여예산제도를 제시하고 있음. 또한 2004년도 지방자치단체 예산편성기본지침에서도 주민참여형 예산편성제도의 정착을 제시하고 있음.(현재 지방재정법 개정안 제40조(지방예산과정에 주민참여) 입법 발의: 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행하여야 한다)

- 법률정비 필요 : 지방재정법 시행령 추가 검토를 통해 참여예산의 실효성을 높일 수 있도록 관련 법, 시행령, 지자체 조례의 개정과 제정을 고려해야 함. 또한 지방교부세 등의 중앙재원의 지자체에 배분함에 있어 지자체별 참여예산의 실천정도가 중요한 배분기준으로 선정하여 지자체에 참여예산에 동기를 부여하는 방안(법개정)도 고려해야 함.

- 투명성 지수 개발 : 예산 투명성 확보의 핵심기제를 정보의 공개와 참여라고 했을 때, 지방의회와 일반시민에 대한 정보공개와 참여 정도를 투명성 지수로 개발하여 지방재정분석·진단에 활용하고, 중앙재정 배분기준으로도 사용하는 방안 모색할 필요 있음.

- 실천활동을 통한 참여예산의 유의미성 경험 필요: 미흡한 수준이지만 참여예산 관련 법적 근거가 마련되면서 참여예산의 도입 필요성이 점차 확대되고 있음. 그러나 아직 대다수 주민들은 참여예산에 대한 기본적 이해조차도 부족한 것이 사실임. 따라서 참여예산에 대한 실천활동은 관련 법·제도의 정비 요구가 아닌 주민들이 원하는 사업에 대한 예산 배정 요구 투쟁을 통해 참여예산의 유의미성을 직접 경험하는 것이 중요함→지역별로 지역 주민의 여론를 반영한 삭감·증액대상 사업 선정 발표하는 등의 방법이 있을 것임. 현재 지자체 자주재원의 부족 등을 고려하여 참여예산의 대상은 예산 전체가 아닌 투자사업 중 자체사업을 중심으로 진행될 수밖에 없을 것임.

- 원칙(재정민주주의)과 현실(지자체 자주재원 부족, 시민들의 예산 이해 수준 저조, 역할 및 권한 축소에 따른 지방의회와 행정조직의 저항 가능성 등) 괴리를 극복할 수 있는 방안 모색 필요. 예컨대 주민들의 복지마인드가 부족한 상황에서는 오히려 참여예산제가 지역복지예산을 증가시키기보다 지역경제개발예산을 증가시킬 가능성도 있음.

○ 지방의회의 전문성 및 활동 강화

- 현재 지방의회의 주요업무는 조례 제정과 행정 감사 및 예산 심의임. 앞으로 지방의회의 전문성과 활동을 대폭 강화하여, 지방자치단체장이 전횡을 휘두르지 않고 제대로 된 지방자치를 실시할 수 있도록 감시, 통제, 지도할 수 있도록 해야 함. 특히 주민들에 참여에 의한 직접 민주주의는 한계가 있기에, 의회의 활동은 매우 중요할 것임.

- 예산에 대한 심의 기능 강화, 자치입법권 강화(수정 및 추가) : 현재 지방의회는 예산심의기능이 있기 때문에 예산에 대한 결정권한을 형식적으로는 가지고 있음. 그러나 집행부의 예산편성과정이 불투명하여 지방의원들에게도 공개하고 있지 않음. 서울의 경우 부서별 예산요구서도 비공개임. 이에 따라 서울의 경우 1주일만에 18조원에 이르는 예산을 심의해야 하나, 물리적으로 어려울뿐더러 지방의회의 예산심의기능을 위한 전문성이 부족하기 때문에 집행부에 대한 견제 기능을 제대로 발휘하기 어려움. 지방의회의 예산 심의 기능을 강화하기 위해서는 지방자치단체의 예산 편성 과정에 대한 공개를 의무화해야 함. 또한 지방의회의 예산 심의 구조도 개선하여 비공개로 진행되는 계수조정소위를 공개하는 등 투명성을 강화해야 함.

- 향후 지방의회의 활동을 확대하는 것도 중요하지만, 이를 제대로 감시 감독하기 위한 지방의회 의원들의 전문성 확보도 매우 시급한 문제임. 지방의원들의 전문성 확보를 위해서는 첫째, 지방의회내에 의원들의 조례발의, 예산분석을 지원할 수 있는 전문부서 설치. 둘째, 유급 정책보좌관 신설 등이 필요하며, 관련 교육 시스템을 체계적으로 구축해야 함.

- 이와 함께 지방의회 조례제정의 폭을 확대하고 행정감사를 강화해야 함. 감사 결과 중대한 결함이 발견된 업무에 대해서는 권고를 넘어서는 탄핵 등의 권한을 주는 방안에 대해서도 논의할 필요가 있음. 또한 의회의 활동을 보좌하는 의회 사무국의 인사권을 지방자치단체장에게서 독립시킬 필요가 있음.

○ 지역사회복지협의체(공공․민간 복지네트워크 구축) 강화와 시민사회단체의 적극적 대응 필요

- 지역사회복지협의체는 시․군․구 내 공공․민간의 복지공급자․수요자간의 연계․협력기구로 2003년 법제화되어 2005년 7월에 실시 예정임.

- 지역사회복지협의체가 제대로 역할하기 위해서는 관에 의해 일방적으로 주도되거나, 민에 의해 주도되는 가운데 관이 무관심한 상황이 발생해서는 안됨. 민관이 적절한 긴장관계를 유지하면서도 상호 보완하는 관계가 형성되어야 함. 이를 위해서는 지역사회복지협의체가 단순한 심의기능을 넘어서 지역복지의 방향과 계획 전반을 입안, 조정할 수 있는 권한이 보장되어야 함.

- 그러나 지역사회복지협의체가 지역 유지들의 모임으로 전락할 우려도 있음. 속칭 복지마피아라 불리는 토호세력이 지역사회복지협의체를 자신의 세력을 키우거나 치부의 수단으로 삼을 가능성도 무시할 수 없음

- 지역사회복지협의체가 보일 수 있는 문제점들을 막기 위해서는 건강한 시민사회단체들이 적극적인 관심을 가지고 지역사회복지협의체에 대한 견제, 감시, 참여를 해야함.

□ 지역복지운동의 강화 : 지역을 바꾸자!

- 주민자치의 강화, 지역복지의 강화는 전적으로 지역복지운동이 얼마나 활발하게 전개되느냐에 달려 있음.

- 지금까지 지역복지운동은 극히 일부 지역에서 부분적으로 이루어졌으며, 지방자치단체의 복지수준과 지역의 복지 자원이 열악한 시․군 단위의 지역복지운동은 일부를 제외하고 거의 없다시피함.

- 향후 전국적 차원에서 지역복지운동을 활성화해야 하며, 전국적인 조직을 갖춘 민주노동당의 역할과 책임이 매우 큼.

- 지역 차원에서 복지 관련 단체뿐 아니라 건강한 시민사회단체들이 연대하여 지역 차원의 복지운동을 통해 빈곤문제 해결을 위한 지방자치단체의 변화, 궁극적으로 지역 자체의 변화를 위한 운동에 돌입해야 함.

- 또한 지역복지운동의 전국적 네트워크를 적극적으로 발전시켜야 함. 예를 들어 전국적 지역복지운동 네트워크의 주도하에 지방자치단체의 복지 예산과 정책을 비교, 평가하여 그 결과를 공개함으로써 중앙 정부와 지방자치단체의 책임성을 부각시키고 지역복지의 확대에 실질적인 기여를 할 수 있을 것임.