2 0 0 4 년  추 계 학 술 대 회

한국의 사회복지운동; 성과와 과제

❒ 일 시 : 10월 9일(토요일) 9:30 - 18:00

❒ 장 소 : 성공회대학교 피츠버그홀

❒ 주 제 : 한국의 사회복지운동; 성과와 과제

❒ 주 최 : 비판과대안을위한사회복지학회

참여연대 사회복지위원회

❒ 주 관 : 성공회대학교 사회복지학과

10.9 학｜술｜대｜회｜순｜서

9:30 - 18:00 성공회대학교 피츠버그홀

09:30 ~ 10:00  접    수

10:00 ~ 12:30  분야별 사회복지운동과 참여연대 사회복지위원회의 활동

12:30 ~ 13:30  점    심

13:30 ~ 16:00  시민운동과 사회복지

사회운동과 사회복지

16:00 ~ 16:20  휴    식

16:20 ~ 18:00  종합토론

18:00 ~       만    찬

10.9 세｜부｜일｜정

9:30 - 18:00 성공회대학교 피츠버그홀

분야별 사회복지운동과

참여연대 사회복지위원회의 활동

사 회: 조흥식 교수 (서울대)

1. 참여연대 ‘사회복지위원회’ 활동의 성과와 과제

……………… 발 표: 김연명 교수 (중앙대)

2. 공공부조 개혁운동의 성과와 과제

……………… 발 표: 허  선 교수 (순천향대)

3. 사회복지재정 확충운동

……………… 발 표: 이태수 교수 (꽃동네현도사회복지대학)

4. 사회복지에 있어서의 공익소송운동의 성과와 과제

……………… 발 표: 이찬진 변호사 (제일합동법률사무소)

✒ 토론자: 구인회 교수 (서울대)

김태현 실장 (민주노총 정책기획실)

남윤인순 공동대표 (한국여성단체연합)

시민운동과 사회복지

사 회: 김인숙 교수 (가톨릭대)

1. 지역복지운동의 성과와 과제

……………… 발 표: 이인재 교수 (한신대)

……………… 토 론: 이문국 교수 (안산공과대)

2. 사회복지노동조합운동의 성과와 과제

……………… 발 표: 심재호 교수 (목원대)

……………… 토 론: 임성만 원장 (장봉혜림요양원)

3. 보건의료 시민운동의 성과와 과제

……………… 발 표: 조병희 교수 (서울대)

……………… 토 론: 이경용 박사 (산업안전보건연구원)

사회운동과 사회복지

사 회: 백종만 교수 (전북대)

1. 장애운동의 성과와 과제

……………… 발 표: 유동철 교수 (동의대)

……………… 토 론: 이성규 교수 (서울시립대)

2. 한국의 노동운동과 복지정치(welfare politics): 1995-2003

……………… 발 표: 류만희 교수 (상지대)

……………… 토 론: 남찬섭 교수 (서울신학대)

3. 여성운동과 사회복지

……………… 발 표: 강남식 교수 (성공회대)

……………… 토 론: 신은주 교수 (평택대)

종 합 토 론

목   차

◐ 제1분과 ◑  분야별 사회복지운동과 참여연대 사회복지위원회의 활동

1. 참여연대 '사회복지위원회' 활동의 성과와 과제	/  11

……………… 발 표: 김연명 교수 (중앙대)

2. 공공부조 개혁운동의 성과와 과제	/  25

……………… 발 표: 허  선 교수 (순천향대)

3. 사회복지재정 확충운동	/  49

……………… 발 표: 이태수 교수 (꽃동네현도사회복지대학)

4. 사회복지에 있어서의 공익소송운동의 성과와 과제	/  51

……………… 발 표: 이찬진 위원장 (제일합동법률사무소)

◐ 제2분과 ◑  시민운동과 사회복지

1. 지역복지운동의 성과와 과제	/  89

……………… 발 표: 이인재 교수 (한신대)

2. 사회복지노동조합운동의 성과와 과제	/ 107

……………… 발 표: 심재호 교수 (목원대)

3. 보건의료 시민운동의 성과와 과제	/ 129

……………… 발 표: 조병희 교수 (서울대)

◐ 제3분과 ◑  사회운동과 사회복지

1. 장애운동의 성과와 과제	/ 155

……………… 발 표: 유동철 교수 (동의대)

……………… 토 론: 이성규 교수 (서울시립대)

2. 한국의 노동운동과 복지정치(welfare politics): 1995-2003  / 197

……………… 발 표: 류만희 교수 (상지대)

……………… 토 론: 남찬섭 교수 (서울신학대)

3. 여성운동과 사회복지	/ 223

……………… 발 표: 강남식 교수 (성공회대)

……………… 토 론: 신은주 교수 (평택대)

제1분과

분야별 사회복지운동과 참여연대 사회복지위원회의 활동

⌕ 사 회 : 조흥식 교수(서울대)

주제1 : 참여연대  '사회복지위원회'  활동의 성과와 과제

발표 : 김 연 명 교수 (중앙대)

주제2 : 공공부조 개혁운동의 성과와 과제

발표 : 허   선 교수 (순천향대)

주제3 : 사회복지재정 확충운동

발표 : 이 태 수 교수 (꽃동네현도사회복지대학)

주제4 : 사회복지에 있어서의 공익소송운동의 성과와 과제

발표 : 이 찬 진 변호사 (제일합동법률사무소)

§ 토 론 : 구 인 회 교수 (서울대)

김 태 현 실장 (민주노총 정책기획실)

남윤인순 공동대표 (한국여성단체연합)

주 제 1

한국의 사회복지운동; 성과와 과제

참여연대‘사회복지위원회’활동의 성과와 과제

참여연대 ‘사회복지위원회’ 활동의 성과와 과제 *

김 연 명 교수 (중앙대 사회복지학과)

Ⅰ. ‘사회복지위원회’의 활동 영역과 내용

⁌       ⁍

참여연대 사회복지위원회는 94년 9월 참여연대의 창립과 함께 정책위원회 산하에 ‘사회복지특별위원회’로 출발하였다. 출범 이후 약 3달간의 내부적인 사업계획에 대한 토론을 거쳐 사회복지위원회가 처음으로 사회적 목소리를 내기 시작한 것은 1994년 12월 5일 ‘선진사회를 향한 ‘국민생활최저선’(National Minimum) 확보운동’을 천명하는 기자회견을 열면서부터이다. 이 기자회견을 통해 사회복지위원회는 한국 사회가 선진사회로 발돋음하기 위해서는 사회복지부문이 획기적으로 발전될 필요성이 있다는 점을 강조하면서 사회복지 각 영역에서 시민들이 누리고, 국가가 보장해 주어야 할 ‘최저 사회복지 수준’을 제시하였으며, 이 운동의 여론화를 위해 당시로서는 매우 생소하였던 ‘공익소송’에 착수할 것임은 선언하였다.  사회복지위원회는 출범 당시 사회복지 전공 교수와 변호사 등 5명의 전문가로 출발했으나 이제 공식 위원으로 교수, 변호사 등 30여명의 위원이 활동하고 있으며, 사회복지위원회 자체 회원만도 900여 명에 달하고, 사회복지 현안에 대한 다양한 정보와 시민사회의 목소리를 제공하는『복지동향』을 매월 발간하는 시민사회의 가장 대표적인 사회복지운동단체로 성장하였다.

* 이 글은 홍성태(편), 『참여와 연대로 연 민주주의의 새 지평』, 아르케, 2004 에 실린 글을 수정 보완한 것임. 특히 제Ⅱ장을 많이 가다듬었다.

이 용어는 대략 1990년대 후반까지 사회복지위원회의 운동을 상징하던 용어이었으나 그 후 의미를 명확하기 위해 ‘국민복지기본선’으로 변경하여 사용하였다. 국민생활최저선 확보운동은 1998년 김대중정부 집권 이후 정부정책에도 부분적으로 수용되어 한국보건사회연구원에서 『한국의 사회보장과 국민복지 기본선』이라는 단행본 보고서가 출간되기도 하였다.

참여연대 사회복지위원회, 『참여복지사회를 향한 시민행동, 기자회견자료집』, 1994.12.5.  이 글에서 인용한 자료를 포함하여 그 동안의 사회복지위원회의 기자회견자료, 성명서, 공청회 발표문, 입법 청원안, 그리고 공익소송 관련 자료 등의 활동 자료는 CD-ROM으로 제작된 자료집에 수록되어 있음(참여연대 사회복지위원회, 2003). 참여연대 사회복지위원회의 활동 영역은 매우 광범위하기 때문에 하나의 논문으로 담을 수는 없다. 10년에 걸친 참여연대 사회복지위원회의 구체적인 영역별 활동 내용과 성과, 더 나아가 87년 이후 한국 사회복지운동 전반에 대한 고찰은 2005년 초에 발간 예정인 『 한국 사회복지운동의 성과와 과제』에서 자세하게 다루게 될 것이다.

지난 10여년간 사회복지위원회는 보건복지 분야에서 다양한 활동을 전개해 왔는데 주요 활동 영역과 내용을 정리해보면 대략 네 가지로 분류하여 볼 수 있다.

첫째는 한국 사회발전에 있어서 사회복지부문을 포함한 분배 문제의 중요성을 환기시키고 의제화시킨 활동이다. 서구에서 복지문제를 포함한 분배문제는 노동계급이 주축이 된 전통적인 ‘계급운동’이 담당한 영역이나 한국사회에서는 ‘사회복지위원회’를 비롯한 시민운동이 분배요구를 주장하는 중요한 축을 이루어왔다. 주지하듯이 한국 사회는 경제성장이 분배문제도 해결할 수 있고, 더 나아가 사회통합까지 가능하다는 ‘경제성장’ 우선주의가 주류적 이데올로기로 뿌리 깊게 작동하고 있는 사회이다. 사회복지위원회는 출범초기부터 경제성장 일변도의 사회발전 전략이 한국 사회의 미래를 담보할 수 없다는 시각 하에 분배정책의 강화를 꾸준히 여론화시켰다. 90년대 후반까지 사회복지위원회의 주요 활동 목표이었던 ‘국민복지기본선’ 확보 운동, 그리고  IMF 경제위기 이후에 더욱 더 강조하기 시작한 ‘성장과 분배의 균형적 접근’이라는 구호도 분배구조의 개선 없이는 성장 자체가 불가능해지고, 한국 사회가 선진사회로 진입하기 어려울 것이라는 사회복지위원회 전체의 문제의식을 반영한 것이다. 이 시각을 상징하는 활동으로는 1995년 한겨레신문사와 사회복지위원회가 13회에 걸쳐 공동으로 기획안 ‘국민생활최저선을 확보하자’ 기획기사, 그리고 2003년 한겨레신문사와 14회에 걸쳐 기획기사로 내 보낸 ‘성장과 분배, 양 날개로 날자’ 등을 들 수 있으며, 2003년 여름 한 가정주부의 ‘자녀동반 자살사건’을 계기로 전개한 ‘신빈곤 해소를 위한 사회정책 개혁과제 제시’ 등을 들 수 있다.

두 번째는 개별 사회복지제도에 대한 개혁 운동이다. 지난 10여년 동안 사회복지위원회는 국민연금, 기초생활보장제도(구 생활보호제도), 의료보험, 아동보육, 의약분업, 주택문제 등 보건복지 전반에 걸쳐 헤아리기도 어려운 수많은 쟁점들에 대해 문제점을 지적하고 합리적인 대안을 제시하는 활동을 끊임없이 전개해 왔다. 물론 여기에는 기초생활보장법처럼 완전히 새로운 제도의 도입에서부터 의료보험의 수가구조 개편 등 부분적인 제도 개선까지 광범위한 영역에 걸쳐 있다. 개별 복지제도의 개혁을 위해서 사회복지위원회는 현안에 대한 성명서의 발표, 국회와 행정부처에 대한 공식 의견서 제출, 공청회의 개최, 기자회견, 그리고 입법청원 등의 시민운동의 전통적 방식 외에 ‘공익소송’의 제기, ‘최저생계비로 한날나기 체험’ 등 새로운 운동방식을 개척하였다. 총선이나 지방의회선거, 그리고 대통령 선거 시 각 정당이나 후보들의 공약내용을 평가․검증하여 사회적으로 발표하고, 시민사회의 의견을 해당 정당이나 후보에 제시하고 이를 관철할 수 있도록 노력하는 것도 개별 사회복지제도의 개선과 관련하여 위원회가 사용한 주요한 활동 방식 중의 하나이다.

세 번째는 노동운동을 포함한 노동․시민사회 내부에 보건복지정책에 대한 아젠다를 설정하고, 정책을 ‘조율’하여 시민사회 목소리의 대 사회적 영향력을 증폭시키는 활동이다. 참여연대 사회복지위원회가 출범한 94년 당시 사회복지 문제를 집중적으로 제기하는 사회단체는 보건의료부문과 보육, 장애인 등 몇몇 영역을 제외하면 그 다지 활성화되어 있지 않았으며, 이들 단체가 정책결정에 미치는 영향력은 현재처럼 강하지는 않았다. 노동운동 역시 노동조건 등 일반적인 노동현안에 집중해야 하는 한국 노동운동의 시기적 특수성 때문에 복지문제에는 그다지 신경을 쓸 입장이 되지 않았다.  사회복지위원회는 민주노총 등 노동단체와 여성단체연합 등 다양한 시민사회단체와 연대하여 보건복지 관련 정책의 새로운 의제를 설정하고 정책대안을 정교화하여 시민사회의 사회적 영향력을 확대시키는데 중요한 역할을 하였다.

참여연대 사회복지위원회가 출범하기 전 보건복지분야의 운동단체로는 ‘지역사회탁아소연합회’(현 한국보육교사회), ‘장애우권익문제연구소’, ‘노동과건강연구회’, ‘인도주의실천의사협의회’, ‘건강사회를 위한 약사회’ 등이있었고, 보건의료 및 사회운동단체들의 연대조직으로 의료보험 통합운동을 주도했던 ‘의료보장연대회의’ 등의 조직이 있었다.

90년대 후반 시민사회의 복지운동의 활성화되면서 노동운동과의 관계 설정이 중요한 과제로 부각되었다. 당시 노동운동과 시민운동의 결합에 대해서는 여러 가지 논의가 진행되었는데 이에 대해서는 조돈문 편저(1995), 김연명 외(1999)를 참조할 것.

사회복지위원회는 보건복지정책의 주요 현안이 발생할 때마다 시민․노동단체와의 정책협의를 추진해왔다. 대표적으로 90년대 말과 2001년, 2002년에 활동한 노동계와 시민단체로 구성된 ‘사회보장정책협의회’ 그리고 ‘사회복지예산확보 공동대책위원회’를 들 수 있다, 또한 95년과 96년에는 연초에 시민단체와 노동단체가 공동으로 세미나를 개최하여 주요 현안들에 대한 시민사회의 의견을 교환하고 조율하는 모임을 가진 적이 있다.

네 번째는 일반시민과 다양한 시민단체를 대상으로 보건복지정책에 대한 이해를 증진시키고 상호정보교류를 활성화하여 보건복지운동의 기반을 넓혀가는 활동이다. 뒤에서 보겠지만 대부분 대학교수가 위원으로 활동하고 있는 참여연대 사회복지위원회는 여성이나 장애인 등 특정 집단에 조직의 기반을 둔 것이 아니고, 또한 사회복지제도의 직접적 이해당사자들이 아니기 때문에 상대적으로 ‘객관적이고 종합적인’ 시각에서 정책현안들을 인식할 수 있는 장점이 있다. 따라서 특정 운동영역에 전문화되어 있는 개별적 운동단체들이 포괄하지 못하는 현안들에 대해 수시로 토론회를 개최하여 사회적 여론을 환기시키는 것이 사회복지위원회의 주요 활동 영역 중의 하나이다. 창립이후 5년간 사회복지위원회는 ‘사회복지학교’를 개최하여 일반시민과 지역운동단체 실무자, 그리고 학생들을 대상으로 사회복지 일반과 주요 현안에 대한 이해를 높여 사회복지운동의 기반을 넓혀나가는 작업을 전개하였다. 또한 사회복지 문제에 대한 여론화와 시민의 이해를 증진시키기 위해 1998년 10월 사회복지 전문 월간지인『복지동향』을 발간하기 시작하여 지금까지 한호도 거르지 않고 발간하고 있다.

Ⅱ.‘사회복지위원회’ 복지운동의 특징과 성격

지난 10년간 참여연대 사회복지위원회가 전개해 온 사회복지운동의 성격과 특징을 평가하기 위해서는 운동 주체 및 운동의 성격, 운동의 이념과 목표, 운동의 방식, 운동의 연대집단이라는 측면을 살펴보아야 한다.

첫 번째, 운동 주체의 성격을 보자. 1987년 6월 항쟁을 기점으로 한국에서 시민사회의 공간이 열리면서 보건복지 문제와 관련된 다양한 운동주체들이 나타났는데 대략 네 개의 그룹으로 분류해 볼 수 있다. 첫째 집단은 생활상의 실제적 이해관계를 가진 집단이 운동의 주체가 되는 경우로 장애인운동이나 아동보육관련 운동 등이 대표적인 경우이다.  이들 집단은 1980년대 민중운동의 범주에서 분리되어 특정 집단을 기반으로 운동의 주체가 형성된 경우이다. 두 번째 집단은 특정 집단에 기반을 둔 운동이나 그 주체가 분야별 전문가로 인정받는 경우로서 의사, 약사, 간호사 등 보건의료인이 주체가 된 운동집단들이다. 세 번째는 노동운동단체가 보건복지 문제를 쟁점화하고 개혁하는 운동이 있다. 네 번째는 1980년대 형성된 민중운동과 1987년 이후 생성된 시민단체가 결합되어 보건복지운동의 주체가 형성된 경우이다. 여기에 속하는 대표적인 경우는 1989년에 형성되어 2002년까지 의료보험 통합운동을 주도한 연대조직이 해당 된다.

각각의 집단들의 운동 내용에 대해서는 보건과사회연구회(1981), 김연명 외(1999), 의료보험 통합일원화와 보험적용 확대를 위한 범국민연대회의(2001) 참조

사회복지위원회의의 운동 주체는 위의 네 가지 범주로 포괄되지 않는 독특성을 갖고 있다.  사회복지위원회 위원 대부분은 현직 사회복지학과 교수들과 변호사 등 중산층 출신의 사회복지 전문가들로 구성되어 있다. 즉 위원 구성 차제가 전문적인 대중운동가라기 보다는 전문 연구자로서의 특성이 훨씬 더 강하다. 때문에 활동의 내용도 대중조직을 기반으로 한 대중운동이기 보다는 전문성을 기반으로 한 ‘전문적 정책요구 활동’의 성격이 강하게 나타난다. 지난 10년의 활동기간 중에 위원회 내부에서 사회복지 대중운동조직으로의 지향에 대한 일정한 의견이 존재했으나 추진력을 얻지 못했고 사회정책 전문가들에 의한 전문적 정책요구 활동의 성격이 더 강하게 부각되었다. 지난 10년간의 경험에 비추어 볼 때 전문가 중심의 정책요구 활동이 일정한 성과를 거두고 있기 때문에 사회복지위원회의 이러한 성격은 크게 바뀌지 않을 것으로 판단된다.

두 번째로 참여연대 사회복지위원회의 운동의 성격은 노동운동이 중심이 된 전통적인 ‘계급운동’의 성격을 갖고 있는가 하면 70년대 이후 서구에서 나타난 ‘신사회운동’ New Social Movement 의 성격도 갖고 있다. 앞에서 언급했듯이 사회복지위원회가 보건복지, 노동복지 분야에서 분배 문제의 중요성을 지속적으로 강조하고 활동해 온 점을 고려하면 서구에서 노동운동이 담당해온 역할을 상당부분 포함하고 있다. 그러나 노동계급에 기반한 대중운동이 아니라는 점에서 전통적인 노동운동과 구분된다. ‘신사회운동’ 이 ‘계급’운동의 범주에서 다루어지지 않은 여성, 환경, 장애인, 성적소수자 등의 일상생활상의 요구에 기반 한 운동을 지칭하는 범주라면 ‘사회복지위위원회’의 활동 내용은 신사회운동의 성격도 갖고 있다고 할 수 있다. 그러나 생활상의 요구에 기반한 대중적 운동 혹은 직접적인 이해당사자의 운동이 아니라는 점에서 신사회운동과도 상당히 구분되는 측면이 있다. 운동의 주체가 아닌 사회복지위원회의 활동 내용을 중심으로 넓게 표현하자면 사회복지위원회의 복지운동은 전통적인 계급운동의 범주와 신사회운동의 범주 양자 모두를 포괄하고 있다고 볼 수 있다.

셋째, 사회복지위원회는 복지운동의 이념적 기반을 명확하게 표방한 적이 없고, 위원회 내부에서도 위원회 활동의 이념적 지향성에 대해 논쟁을 전개한 적도 없다.  출범 초기 사회복지위원회가 설정한 ‘국민생활최저선’ 확보 운동에서는 이 운동의 원칙으로 ① 국민생활최저선은 국가가 책임져야 하며, ② 국민생활최저선은 법적 권리로서 인정되어야 하며, ③ 국민생활최저선은 모든 생활영역을 포함해야 하며, ④ 국민생활최저선은 모든 국민에게 적용되어야 하며, ⑤ 국민생활최저선의 설정과 적용에는 국민의 민주적 참여가 이루어져야 한다는 점을 표방하고 있다(참여연대 사회복지위원회,1994.12). 이 선언은 언뜻 베버리지보고서의 자유주의적 복지이념을 내포한 것처럼 보이지만 이 원칙은 94년 출범 당시의 열악한 한국 사회복지를 타개하기 위한 전술적 단계의 일환으로 제시된 것이지 이것 자체가 사회복지위원회가 표방하는 운동의 이념적 지향성은 아니다.

위원회 내부에 1980년대 이후 미국과 서유럽에서 나온 신자유주의적 복지 이념과 정책지향에 대한 저항감이 강하고, 정책대안을 제시할 때 사회복지에 대한 국가책임을 강조하는 대안들을 일관되게 제안한다는 점에서 1950년대와 60년대 서유럽에서 생성된, 복지국가를 만든 정치세력들인 사민주의 계열의 이념들과 어느 정도의 친화력을 갖고 있다고 볼 수 있다. 물론 국가개입의 범위와 정도에 대해서는 위원회 내부에서도 다양한 의견이 존재하고 있으나 '국가복지' state welfare 의 확대라는 점에서 적어도 내부적 합의가 존재하고 있다.  특히 ‘연대주의적 국가복지’에 대한 지향감이 매우 강하게 나타난다.  의료보험 분야에서 조합주의적 의료보험보다는 통합주의 의료보험을 매우 강하게 지지하고,  국민연금에서도 직종별 방식보다는 전국민을 하나로 포괄하는 기존 국민연금제도를 지지하는 활동을 전개한 점에서 사회복지위원회의 연대주의적 국가복지의 지향성이 강하게 나타난다.

서유럽 노동운동에서 직종별 사회보험제도를 지지하는 입장과 통합 사회보험을 지지하는 입장이 강하게 대립되어 온 것은 주지의 사실이다(Baldwin,1990). 우리 나라에서도 사회보험의 개혁방안을 놓고 조합주의를 지지하는 한국노총과 통합주의를 지지하는 민주노총의 대립이 강하게 나타났다(김연명,2002a). Esping-Andersen 이 밝힌 것처럼(1990:제3장) 직종별 연대를 바탕으로 하는 조합주의 사회보험방식은 독일로 대표되는 보수적․조합주의 복지체제에서 존재하며, 전국민의 연대를 지향하는 통합주의적 사회보험방식은 사민주의 복지체제에서 강하게 나타난다.

네 번째로 운동의 방식이라는 측면에서는 노동운동이나 여성운동처럼 대중적 조직기반을 바탕으로 움직이는 대중운동이 아니라 보건복지정책 결정과정에 영향을 미칠 수 있는 행정부, 국회, 언론, 지식인 등의 집단에 대한 여론 환기 및 의제설정, 그리고 전문적 정책요구 활동에 초점이 맞추어져 있다. 좀더 좁혀서 보자면 사회복지위원회의 활동은 보건복지정책 분야의 ‘새로운 정책 의제설정’과 ‘기존 사회정책의 제도 개혁’에 초점이 맞추어져 있다. 즉 보건복지와 관련된 사회문제를 해결하기 위해 새로운 제도의 도입이 필요한 경우 사회적 의제 설정에 먼저 주력하고 구체적인 정책안과 입법안을 설계하여 이 제도의 도입을 행정부나 국회에 강하게 요구하거나 혹은 기존 정책과 제도들의 문제점과 한계를 부각시키면서 새로운 제도로의 전환을 요구하는 활동이 사회복지위원회의 정형화된 활동 패턴이다. 전자의 기초생활보장제도의 도입 요구가 가장 전형적인 예이며, 후자의 예는 사회보험료 부과징수 기능의 국세청이관 요구가 대표적인 경우이다.

다섯 번째로 사회복지위원회는 운동단체들간의 연대운동을 지향하고 있다. 보건복지 문제가 특정 계층에 한정된 문제가 아니고 하나의 복지제도의 영향력이 전 계급, 계층에게 파급력을 갖기 때문에 복지운동의 연대는 피할 수 없는 조건 중의 하나이다. 연대운동의 방식은 ‘사회보장예산확보대책위원회’ 혹은 ‘건강연대’처럼 복지예산이나 보건의료 문제 등 특정 사안에 대해 조직적 결합을 통해 연대운동을 벌이는 방식과 연금이나 보육, 장애인 문제 등 특정 정책 현안에 대해 관련단체들이 공동의 의견을 사회적으로 제출하는 방식 두 가지로 이루어졌다. 사회복지위원회는 지난 10년 동안 민주노총, 한국노총 등의 노동단체와 경실련, 여성단체 연합 등이 시민단체, 그리고 장애인단체, 보육관련단체, 전교조, 각종 사회복지단체 등과 수많은 연대활동을 전개해 왔다.

Ⅲ. ‘사회복지위원회’ 운동의 성과

‘사회복지위원회’가 대중조직에 기반한 대중운동이 아닌 전문가들을 중심으로 한 정책개혁 요구운동이라는 점을 고려한다면 매우 이례적이라 할 정도로 의미 있는 성과를 거두었다고 평가할 수 있다. 지난 10년간의 사회복지위원회의 운동성과는 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 무엇보다도 가장 중요한 성과는 사회복지 문제에 대해 국민들의 보편적 이해관계를 대변하는 뚜렷한 사회적 목소리를 견지함으로써 사회복지 문제를 우리 사회의 중심적 의제 가운데 하나로 설정하는데 상당한 역할을 수행하였다는 점이다.  불과 몇 년 전까지만 해도 사회복지 문제는 장애인, 노인 등 사회적 소수자의 문제에서 벗어나지 않았고, 전국민에게 적용되는 사회보험 같은 문제도 노동계나 이해당사자 그리고 소수 전문가와 관료들의 토론거리에서 크게 벗어나지 않았다. 그러나 현재의 상황은 주요한 사회복지 현안에 대해 참여연대 사회복지위원회를 비롯한 시민운동 진영의 발언은 보편적인 국민의 이해관계를 대변하는 시각으로 폭넓게 받아들여지고 있고 정부의 정책 변화에도 일정한 영향력을 발휘하고 있다. 특히 사회복지위원회는 사회복지정책의 문제를 개별 정책의 개선 문제에 국한하지 않고, 더 나아가 분배구조의 개혁, 그리고 한국 사회의 총체적 사회발전 전략의 핵심적 사안으로 복지문제를 의제화시키는데 공헌한 것이 여타의 사회복지운동 단체의 활동과 비교하여 두드러진 점 중의 하나이다.

예를 들어 참여연대 사회복지위원회는 사회복지 관련법이나 시행령 개정시 대부분의 사안에서 행정부에 의한 의견조회를 받고 있다.

대표적인 것이 2004년 5월에 참여연대에서 사회복지위원회를 주축으로 발표한 『지속가능한 사회발전을 위한 6대 분야 22가지 분배구조 개혁과제』이다.

두 번째로 보건복지제도의 개선과 발전이라는 측면에서도 상당한 성과를 이룩하였다. 사회복지위원회는 우리나라 사회복지 역사상 가장 중요한 제도적 혁신 중의 하나로 인식되는 ‘국민기초생활보장법’ 제정에 주도적인 역할을 하여 공공부조를 근대화하는데 기여하였다.  뿐만 아니라 위원회 출범 초기부터 비민주적이고 비합리적인 국민연금기금운용의 문제점을 집중적으로 제기함으로써 1998년에 국민연금법 개정 과정에서 국민연금기금운용위원회를 민주화시켰고, 또한 공공자금관리기금법의 개정 필요성을 제기함으로써 기금운용과정을 투명하게 하는데도 주도적 역할을 하였다. 그리고 1998년 ‘국민연금 파동’으로 국민연금이 존폐위기에 몰렸을 때 국민연금의 유지와 개혁을 적극적으로 주장함으로써 연금제도 자체가 붕괴되는 것을 방지하는데 기여하였다. 최근에는 ‘최저생계비로 한달 나기’ 프로그램을 시도함으로써 최저생계비 산정방식의 문제점을 집중적으로 여론화시킴으로서 최저생계비 결정방식에 중요한 변화를 가져올 기반을 마련하였다. 또한 의료보험제도의 통합, 의료수가 결정방식의 개편, 합리적인 의약분업제도의 수립 등에서 다른 시민, 노동운동단체와 적극적으로 연대하여 제도의 개선을 이끌어냈다. 이외에도 사회복지시설 수용자의 인권 문제, 아동보육제도의 개선과 발전, 열악한 사회복지예산의 확보 등에서도 적극적인 사회적 발언을 통해 여러 가지 제도개선을 이끌어 냈다.

셋째, 사회복지위원회는 지난 10년의 활동을 통해 사회복지관련 제도나 법이 도입되는데 있어서, 그리고 제도운영에 있어서 민주주의 원칙이 관철되는데 공헌하였다. 1960년대 근대적인 사회복지제도가 모습을 드러낸 이후 사회복지제도의 도입패턴은 행정부의 입법안 마련 → 국회의 통과의례 → 행정부의 집행 이라는 전형적 패턴을 밟아 왔다. 이 과정에서 물론 이해당사자는 철저하게 배제되었고, 제도의 설계와 운영과정 모두가 철저하게 관료적 지배 하에 놓여있었던 것이 현실이다. 참여연대 사회복지위원회와 노동운동단체, 그리고 여타 사회복지관련 시민단체의 복지운동으로 이러한 입법 패턴은 결정적으로 변화하였다(김연명,2002b). 행정부의 반대가 있다하더라도 시민사회의 역량으로 새로운 제도를 도입할 수 있다는 것이 증명되었기 때문이다. 처음부터 시민사회의 문제제기로 시작하여 시민사회의 주도하에 입법화와 정책화가 진행된 국민기초생활보장제도, 통합의료보험제도가 이를 대표하는 사안들이다.

넷째, 사회복지위원회는 시민운동과 노동운동에서 복지 문제의 중요성을 부각시키고 이를 적극적으로 전파함으로써 복지문제를 시민운동과 노동운동의 중심축 가운데 하나로 끌어올리는데 기여하였다. 참여연대 사회복지위원회가 출범하기 이전까지 시민운동의 주요 영역은 정치, 경제, 환경, 여성 등의 영역이었으며 복지문제는 간간히 다루어지는 작은 사안에 불과하였다. 복지문제를 전담하는 ‘사회복지위원회’의 출범과 10년에 걸친 활동은 복지문제가 매우 중요한 시민운동의 한 영역으로 자리매김하는데 일조하였다.

다섯째, 시민사회와 일반인을 대상으로 시민사회의 입장에서 사회복지 문제를 진단하고 정책대안을 제시하는 사회복지 전문 월간지인 『복지동향』을 지속적으로 발간함으로써 전국의 시민사회단체에게 사회복지에 관한 정보 제공과 정책 판단의 자료를 제공하는 역할을 하고 있는 것도 주요한 성과 중의 하나이다. 현재 2천부를 매월 발행하는 『복지동향』은 98년 10월에 창간호를 발간한 이후 지금까지 한번도 거르지 않고 발행되어 보건복지 문제 전반에 대한 합리적이며 국민의 보편적 이해관계를 대변하는 주장과 논리를 충실하게 확산시키고 있다.

Ⅳ. 10년의 활동에 대한 비판과 성찰

10년간의 사회복지위원회의 활동 성과만큼이나 위원회의 복지운동에 대한 문제제기도 위원회 내부에서 그리고 외부집단에 의해 다양하게 나타났다. 첫 번째는 사회복지위원회의 활동이 대중운동적 기반을 갖추지 못하고 전문가 운동에서 벗어나지 못하는 점에 대한 비판이 간간히 제기되었다. 즉, 문제가 되는 특정한 현안에 대해 대중의 동력을 활용하여 제도개선을 이루려 하지 않고 주로 언론이나 국회 등 여론 주도층을 상대로 ‘로비활동’ 비슷한 활동에 치중한다는 비판이다. 이점은 ‘시민없는 시민운동’이라는 한국 시민운동에 대한 일반적 비판이 사회복지위원회의 활동과 운동방식에도 그대로 적용될 수 있다. 앞에서 언급했듯이 조직화된 대중적 기반 없는 사회운동의 한계라는 비판은 사회복지위원회의 위원 구성과 정책운동이라는 운동의 성격에 기인하는 바가 크다. 그리고 지난 10년간의 활동 중에서 대중적 요구가 강력하게 뒷받침 되지 않는 정책요구 활동은 상당한 한계를 노정할 수밖에 없다는 것도 위원회에서 충분히 인지하고 있다. 물론 이러한 비판이 원론적으로 옳은 것이라 하더라도 반드시 옳은 것은 아니다. 예를 들어 국민연금 폐지에 대한 국민적 요구가 아무리 높다하더라도 이 사안은 받아들일 수는 없다. 또한 대중운동은 그 조직적 기반에 따라 일반 국민의 보편적 이해관계와 일치하지 않을 수도 있다. 사회복지 측면에서도 매우 중요한 비정규직노동자들의 사회보장 문제가 노동운동의 정책적 우선순위에서 항상 뒷전으로 밀려가는 경향도 대중운동조직이 가질 수 있는 한계 중의 하나이다.

두 번째는 사회복지위원회에서 제안하는 정책대안의 타당성에 대한 비판이다. 이러한 비판은 의료보험 통합, 국민연금제도 개편의 방향, 그리고 의약분업, 그리고 기초생활보장법 개혁 등 모든 정책 영역에서 나타났으며 비판의 논리와 비판을 제기하는 주체도 매우 다양해지고 있다. 그리고 앞으로 시민사회가 더욱 다양화되고 분화됨에 따라서 더욱 강력하게 제기될 수 있는 쟁점이다. 물론 사회복지위원회가 제안한 정책대안들이 완벽할 수도 없고, 모든 집단의 이해를 모두 충족시켜줄 수는 없다. 사회복지위원회는 ‘연대주의적’ 국가복지의 확대라는 큰 진보적 원칙 하에 나름대로의 전문성을 갖고 합리적 판단을 내리고 방향을 정해왔다. 적어도 사회복지위원회는 특정한 현안이 나타날 경우 수시로 내부 토론을 벌이고, 관련 전문가를 초빙하여 의견을 청취하는 등 합리적이면서 현실적인 정책대안을 마련하기 위해 노력해 왔다. 궁극적으로는 대립되는 정책의 옳고 그름의 문제는 역사적 평가에 맡길 수밖에 없다.

이에 대한 가장 상징적인 사건은 직장의료보험노동조합이 참여연대가 의보통합 요구를 철회할 것을 주장하면서 참여연대 사무실에서 점거농성(!)을 벌인 사건이다.

세 번째는 정부와의 관계설정에 대한 문제제기이다. 대표적인 것이 행정부의 각종 위원회의 위원으로 참여하는 것에 대한 문제제기이다. 이는 시민운동의 영향력이 확대되면서 ‘시민운동의 권력화’를 우려하는 좀 과장된 목소리와 유사한 비판이다. 사회복지 문제는 민주와 반민주와 같은 단순한 정치적 사안과는 달리 선과 악의 문제 쟁점이 양분되지 않는 성격을 갖고 있다. 세세한 정책 내부의 문제를 정밀하게 짚고 지속적으로 정책에 영향을 미치기 위해서는 행정부의 ‘안과 밖’에서 동시에 활동해야 할 필요성이 분명히 존재한다. 참여연대 사회복지위원회는 각종 위원회의 참가여부에 대해 반드시 내부적 토론을 거치고 필요한 한도 내에서 참가라는 원칙을 지금까지 준수하고 있다. 중요한 것은 정부위원회의 참여 여부가 아니라 어떤 입장을 갖고 참여하는가의 문제이다.

네 번째는 사회복지정책의 개혁과 복지예산의 확대를 주장하는 사회복지위원회를 ‘맹목적’ 분배주의자로 인식하는 비판이다. 이는 주로 경제부처와 일부 학계에서 나오는 문제제기이다. 그러한 이러한 비판은 그렇게 적절해 보이지는 않는다. 적어도 사회복지위원회 내부에서 다른 어떤 가치보다 분배가 무조건 중요하다는 사고방식은 존재하지 않는다. 오히려 이런 문제제기를 하는 집단이 전형적인 경제성장 위주의 사회발전 전략 혹은 ‘시장만능주의’에 사로잡혀 있는 것이 아닌지 생각해볼 필요가 있다.

Ⅴ. 향후의 과제

IMF 이후 본격적으로 드러난 재벌위주의 경제성장 전략의 한계, 갈수록 벌어지는 노동시장의 양극화 및 사회계층과 집단간의 격차 문제, 그리고 급격히 진행되는 인구 노령화와 저출산 등의 양상은 한국 사회에서 보건복지 문제를 비롯한 분배문제의 중요성을 새롭게 부각시키고 있으며 사회복지위원회가 감당해야 하는 역할도 점점 더 늘어날 것으로 판단된다. 이러한 변화되는 상황에 대응하기 위해 사회복지위원회에는 몇 가지 과제가 놓여져 있다.

첫 번째는 사회복지위원회가 지금까지 자의반 타의반으로 견지해 온 ‘전문가 위주의 정책개선 활동’을 대중적 조직운동과 결합시키는 과제이다. 사회복지와 관련된 각 집단들이 개별적 운동단체를 이루고 있는 상황에서 새로운 대중조직운동을 결성하는 것은 올바른 방향이 아닐 수도 있다. 그러나 대중조직의 운동적 동력과 사회복지위원회의 정책개선 운동을 좀더 유기적으로 연결시킬 수 있는 다양한 운동방식을 개발할 필요성은 존재하고 있다. 특히 참여정부에서 추진하고 있는 지방분권화 정책이 어느 정도 궤도에 올라서면 지역단위에서 벌어지는 사회복지운동이 매우 중요해질 것이다. 중앙정부를 상대로 한 사회복지운동과 지방정부를 대상으로 한 지역복지운동이 유기적으로 결합할 수 있는 운동방식을 적극적으로 개발해야 할 것이다.

두 번째는 점점 더 다양화되어가고, 분화되어 가는 시민사회의 다양한 집단들이 제기하는 사회복지정책적 요구들을 수렴하는 문제이다. 최근 몇 년 동안  시민사회는 매우 빠른 속도로 분화되어 가고 있고, 적어도 보건복지정책과 관련되는 한 예전처럼 시민사회 모두가 합의하는 단일한 정책적 대안을 만들기가 쉽지 않으며 젠더의 입장, 계급의 입장, 그리고 사회적 소수자의 입장에서 각 집단의 시각을 대변하는 다양한 정책적 대안들이 시민사회 내에서 병존하는 상황이 전개될 것이다. 이미 보육업무 등 사회복지서비스 업무의 부처이관, 퇴직금과 사내근로복지기금의 개편 문제 등에서 운동단체간의 입장의 균열이 서서히 나타나고 있다.

마지막으로 사회복지위원회가 출범할 당시에는 사회복지의 전반적 수준이나 사회복지예산이 워낙 열악한 상태이었기 때문에 복지 확대를 요구하는 것 자체만으로도 시민사회의 사회적 정당성을 확보할 수 있었다. 물론 아직까지 낙후된 사회복지라는 상황이 혁신적으로 바뀐 것은 아니나 최근의 보건복지제도의 팽창에 주목할 필요가 있다. 김대중정부 이후 한국의 보건복지제도는 상당한 속도로 팽창되어가고 있다. 따라서 사회복지 확대운동에 더하여 비용효율적인 국가복지제도의 구축에 이전보다 더 많은 관심을 기울일 필요가 있다.

▞ 참고문헌 ▚

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의료보험 통합일원화와 보험적용 확대를 위한 범국민연대회의, 2001, 『의보연대회의 활동보고서』제1권, 제2권

조돈문 편저, 1995, 『노동운동과 신사회운동의 연대 Ⅰ』, 한국노총중앙연구원

참여연대 사회복지위원회, 1994.12. 『참여복지사회를 향한 시민행동, 기자회견 자료집』

참여연대 사회복지위원회, 2003, 『참여연대 사회복지위원회 활동 자료집:1994-2002』, CD-ROM

참여연대 사회복지위원회(편), 근간, 『한국 사회복지운동의 성과와 과제』, 인간과복지

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Martin, Greg(2001), Social Movements, Welfare and Social Policy: a Critical Analysis, Critical Social Policy, Vol 21(3)

Baldwin, Peter(1990), The Politics of Social Solidarity: Class Bases of the European Welfare State 1875-1975. Cambridge University Press.

Esping-Andersen, Gøsta(1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity.

주 제 2

공공부조 개혁운동의 성과와 과제

공공부조 개혁운동의 성과와 과제

허   선 교수 (순천향대 사회복지학과)

Ⅰ. 서 론

최근 10년 사이에 우리나라 사회복지의 총예산은 다른 나라와 비교하여 상대적으로 확대되었다. 그 급팽창의 중심에 2000년 10월에 시행된 국민기초생활보장법의 제정이 포함되어 있다. 국민기초생활보장법의 제정은 우리나라 사회복지의 지도를 바꾸어 놓을 정도로 엄청난 사건이었다. 1995년 당시 생활보호예산(의료보호 포함)은 5,938억원에 불과했는데, 2004년 현재 일반회계기준으로 3조 7,697억원(의료급여는 1조 8,822억원)으로 늘어났다(복지부, 2004). 이러한 변화를 가져오게 된데에는 여러 요인이 있겠지만 시민사회의 노력도 중요한 요인이 되고 있다. 널리 알려진 바와 같이 국민기초생활보장법은 ‘아래로부터의 입법’이고, 그 출발지는 참여연대 사회복지위원회이다. 본 고는 참여연대 사회복지위원회 창립 10주년을 맞아 참여연대에서 벌여온 그동안의 공공부조 개혁운동이 어떠한 것들이 있었고, 우리나라 사회복지의 확대, 혹은 변화에 얼마만큼의 영향을 미쳤는지, 그리고 앞으로 어떻게 운동을 전개하는 것이 바람직한지를 살펴보고자 한다.

보건복지부, ｢'95 主要業務資料｣, 1995.4. 18-19쪽

공공부조 개혁운동을 살펴보기 위해서는 참여연대에서 주로 활동한 것 이외의 다른 단체에서 행한 공공부조 관련 개혁운동도 살펴볼 필요가 있을 것이다. 예를 들면 의료급여법, 영구임대아파트 건설 등이 될 수 있을 것이다. 하지만 본 고에서는 참여연대의 활동에 초점을 맞추고자 한다. 또한 운동의 성과를 평가하기 위해서는 참여연대의 주요 활동과 영역이 겹치는 다른 단체(기초법 연석회의, 빈곤사회연대, 빈곤문제연구소 등)의 활동도 고려되어야 할 것인데, 시간상 공간상의 제약으로 인해 그것은 다음 기회로 미루고자 한다.

의료보호법 개정은 의료보호공대위가 법 개정운동을 주도하였다. 공대위는 2000년 8월 시민사회단체, 빈민운동, 지역주민운동 조직, 실직노숙자 대책 조직 등 30개 단체들이 연대하여 ‘올바른 의료보호법 개정을 위한 공동대책위원회(이하 의료보호공대위)’를 구성하였고, 의료보호공대위는 의료보호법 개정안 의원입법 발의 추진, 국회 보건복지위원회 심의 국회활동, 여론 형성 활동(의료보호제도 문제 보도), 의약분업 이후 의료보호환자 조제거부 대책 요구, 쪽방지역 의료이용실태조사 및 대책 토론회 개최 등의 활동을 하였다. 이후 이 단체는 ｢가난한 이들의 건강권 확보를 위한 연대회의｣(약칭 가건연)으로 개칭한다. 의료보호법 개정운동에 대해서는 신영전·이원영(2002), 조경애(2002)을 참조바람.

기본생활권 쟁취와 국민기초생활보장제도 현실화를 위한 연석회의(기초법연석회의)는 2001년 12월 최옥란열사와 노동사회단체들이 명동성당에서 진행한 ‘민중생존권 쟁취와 최저생계비 현실화를 위한 농성’의 성과를 이어가기 위해 결성되었고, 2002년 하반기 기초법 공대위로 활동하다가 2003년 참여단체를 27개 단체로 확대하고 기초법제도개선 요구, 상담 및 교육, 주간사업 등을 진행하였으며, 2003년 11월 24일부터 12월 3일까지 서울역에서 ‘빈곤문제 해결과 최저생계비 현실화를 위한 농성투쟁’을 전개하였다.

빈곤연대(빈곤문제 해결을 위한 사회연대)는 기초법연석회의의 명칭을 변경한 단체로 개칭후 체계를 개편하였고 2004년 3월 30일 발족식을 가졌다. 기초법 제도개선 및 최저생계비 현실화, 주거권확보, 사회복지서비스의 확대 및 사회보장예산 확보를 내걸고 활동 중에 있음. 참여단체로는 참여단체로는 관악주민연대, 광진주민연대, 노동자의힘, 노들장애인야간학교, 노숙인복지와인권을실천하는사람들, 민주노동당, 민주노총, 민중복지연대, 민중의료연합, 백혈병환우회, 사회당, 사회진보연대, 성동희망나눔, 실업극복여수시민운동본부, 위례복지센터, 장애여성공감, 장애인실업자종합지원센터, 전국공무원노동조합, 전국불안정노동철폐연대, 전국빈민연합(전국노점상연합․전국철거민연합), 정태수열사추모사업회, 주거권실현을위한국민연합, 최옥란열사추모사업회, 피노키오자립생활센터, 한국빈곤문제연구소, 한국자립생활네트워크, 한국자활후견기관노동조합, 한국자활후견기관협회 등이 있다. http://livingright.or.kr

한국빈곤문제연구소는 2000년 10월 15일 한국빈곤상담연구소로 활동을 시작하였고, 2001년 6월23일 창립총회를 갖고 본격적인 활동을 시작하였는데, 주로 상담사업과 함께 토론회 등 연구사업에 중점을 두고 있다. http://www.poverty21.com.ne.kr

2. 연도별 참여연대 공공부조 개혁운동의 기록

<표1> 참여연대 공공부조 개혁운동의 연도별 활동 내용
참여연대 활동	정책변화 및 사회적 사건
1994년
02-22 생계보호기준 헌법소원 12-05 국민생활최저선 확보 운동 기자회견	01-01 의료부조제 폐지
1995년
09-23 노인복지법,생활보호법 개정 공청회
1996년
10-23 노령수당 행정소송 원고승소 확정판결 11-08 노인복지법,생활보호법 개정캠페인 및 개정청원	01-01 차등급여제 도입, 자활지원센타 시범사업 도입(5개소)
1997년
06-25 헌법재판소, 삶의 질 외면하는가? (생계보호기준위헌확인 합헌판결에 대한 토론회) 07-12 사회복지전문요원 10년 평가와 전망 토론회	08-22 생활보호법[일부개정, 법률 제5360호] 12-13 생활보호법[일부개정, 법률 제5453호]
1998년
02-10 최저생계비 미발표 복지부장관 고발 03-04 [공청회]긴급제안, IMF시대-고실업사태의 사회적 대안 04-10 IMF시대 실업 및 사회보장에 관한 시민사회단체 대책 토론회 04-15 생활보호법 전면개정 및 실업대응 사업계획 발표 05-09 사회안전망 구축을 위한 만민공동회 05-12 사회복지학 교수 209인 사회안전망 구축 요구 05-15 국민연금 및 사회보장제도 개선에 관한 국회의원-노동시민사회단체 간담회 06-29 [토론회]국민기초생활보장법 제정과 저소득실직자 생활보장방안 07-23 기초생활보장법 제정을 위한 국민청원 및 제정촉구대회 09-16 자식의 손가락을 자른 아비를 욕하기 전에 : 저소득실직자 사회적 대책 촉구 성명 09-18 제2의 강정우를 막기 위한 긴급 토론회 12-04 국회는 국민기초생활보장법을 즉각 통과시켜야 한다(성명서)	02-08 생활보호법[일부개정, 법률 제5836호] - 한시적 생활보호사업 시행 10- 국민기초생활보장법 발의 (국민회의 이성재의원 외 102인)
1999년
03-04 국민기초생활보장법제정 추진연대회의 결성 기자회견 03-17 [토론회]국민기초생활보장법 제정의 쟁점과 전망 04-06 국민기초생활보장법 제정 촉구 1차 행동기간 돌입 05-03 [기초연대]국민기초생활보장법 제정 촉구, 사회복지학자 206인 서명 05-26 [기초연대] '국민기초생활보장법' 조속한 제정 촉구하는 종교계 지도자 성명 06-22 [기초연대]대통령의 국민생활보장 기본법의 제정의지에 대한 연대회의의 성명 07-05 [기초연대]국민기초생활보장법 제정촉구대회 개최 및 국회의장, 여야총재 면담 07-21 임시국회의 조속한 재소집과 국민기초생활보장법 제정촉구를 위한 기자회견 08-09 [기초연대]국민기초생활보장법의 상임위 통과 환영논평 09-06 [기초연대]저소득층의 생계보장예산은 절대 삭감되어서는 안 된다 09-10 2000년 예산안에 대한 입장, 예산없는 생산적 복지, 허구일 뿐이다 09-16 [자료집]국민기초생활보장법 제정추진 연대활동 자료집 11-10 [UNDP 참여연대 공동 포럼] 외환위기 이후 한국의 빈곤실태와 빈곤감시시스템 11-22 최저생계비 결정과정에서의 부당한 압력행사를 중지하라(성명서) 11-26 빈곤문제와 서민생활 붕괴 방지 대책을 위한 예산 확보촉구	06-21 대통령이 『생산적 복지』를 새로운 국정이념으로 채택하고 국민기초생활보장법의 제정 방침을 밝힘 07- 국민기본생활보장법 발의 (한나라당 김홍신의원 외 131인) 08-12 국민기초생활보장법 국회 본회의 의결 09-07 국민기초생활보장법 공포 (법률 제6,024호)
2000년
03-07 [기초연대]국민기초생활보장법 시행령 규칙(안)에 대한 의견서 04-25 국민기초생활보장법 수급권 보장을 위해 신청기간을 제한해서는 안된다 04-28 [워크샵] 복지운동워크샵 : 국민기초생활보장법을 중심으로 05-09 기초생활수급권찾기운동본부 발족 기자회견 05-19 [기초연대]기초법 올바른 정착을 위한 항의집회 05-25 [기초연대]기초보장제도 급여결정방식 및 행정인프라에 관한 공청회 06-27 [기초연대]국민기초생활보장제도 급여결정방식에 대한 연대회의의 입장 08-09 비닐하우스촌 주소지찾기 행정소송 제기 08-31 [기초연대]국민기초생활보장법추진연대회의 해산 결정 10-11 기초보장제도 급여지급수준을 상향 조정하라 10-26 기초생활보장제도 정착을 위한 공공행정체계 개편방안에 관한 공청회 10-27 기초법 급여하향조정 규탄집회 11-15 최저생계비 인상요구집회 12-02 최저생계비 결정구조 개선 요구	02-17 국민기초생활보장법 시행령·시행규칙 입법예고 05-01 기초보장수급 신청 시작 07-27 기초법 시행령 제정 08-18 기초법 시행규칙 제정 09-25 [중앙일보] 기획취재(4일간)_'가짜 빈곤층' 판친다 10-01 국민기초생활보장법 시행
2001년
01-18 비닐하우스촌 주소지찾기 행정소송 승소 02-28 기초법 활동가 교육 07-18 서울시 각 지자체 저소득층 지원조례 실태조사 결과 07-24 비닐하우스촌 주민 전입신고 거부 부당, 주민들 항소심 승소 09-28 국민기초생활보장법 시행 1년 논평 10-24 최저생계보장과 복지기본권 확보를 위한 공동캠페인 돌입 11-16 장애인수급자 최저생계비 개선 의견서, 11/15 중생보위 전달 11-19 중앙생활보장위원회 개최에 따른 최저생계비 현실화 요구집회 11-26 최저생계보장 촉구하는 공동성명서 및 기초법이 보장하지 못하는 사례 발표 11-30 보건복지부의2002년도 최저생계비 확정에 대한 논평 11-30 국민기초생활보장제도 시행1년, 성과와 과제 공청회 12-03 [의견서]의료급여법시행규칙중개정령안에 대한 의견서 12-20 기초생활보장법 시행규칙 개정령안 철회요구(근로소득공제제도 연기에 따른) 12-28 [의견서]국민기초생활보장법시행규칙중개정령(안)』에 대한 의견서	05-24 의료급여법 [전문개정 법률 제6474호], 의료보호법 폐지 12-03 [기초법공대위] 민중생존권 쟁취와 최저생계비 현실화를 위한 명동성당 농성 12-10 최옥란씨 헌법소원
2002년
02-05 사회안전망 부실이 부른 안타까운 죽음 - 대구, 아사한 모자가정 사건에 부쳐 04-16 기초생활보장제도 부양의무자기준 개선방향 모색을 위한 토론회 05-16 기초생활보장 근로소득공제 미실시, 현행법 위반 : 의료급여수급자 본인부담률도 낮추어야 05-16 저소득층 건강문제 해결을 위한 종합대책 마련을 촉구한다 09-05 [의견서]보건복지부에 의료급여법시행령및시행규칙중개정령안에 대한 의견서 제출 09-05 [의견서]국민기초생활보장법시행중개정령안에 대한 의견서 제출	12-05 의료급여법 [일부개정 법률 제06758호]
2003년
07-23 참여연대 긴급토론회("벼랑 끝 사회, 사회안전망을 점검하자") 개최 07-31 민주노총, 참여연대, 한국노총, 여연 [신빈곤 해소를 위한 10대 우선 과제 발표 기자회견] 08-05 민주노총, 참여연대, 한국노총, 여연, “복지부 '긴급보호대책' 한심하기 짝이 없다”제목의 성명서 발표 09-04 기초법연석회의, 전국실업극복단체연대회의, 참여연대, 한국여성노동자회협의회, 한국여성단체연합, 한국자활후견기관협회, “복지부의 '빈곤한' 빈곤대책에 대해 청와대가 직접 답하라” 성명서 발표 09-19 참여연대, 국회 보건복지위원회 대상 정기국회 정책 브리핑 실시(제2주제: 국민기초생활보장법 개정의 필요성 및 방향) 10-29 참여연대, “우리 사회의 심각한 빈곤문제를 해결하기 위한 국민기초생활보장법, 아동복지법, 영유아보육법 개정청원” 기자회견 11-20 노무현 대통령에게 보건복지 개혁을 촉구하는 연속공개서한의 첫 번째로 “빈곤과의 전쟁을 선포하십시오!”라는 제목의 공개서한 발송 12-30 ｢빈곤층을 위한 최소한의 조치조차 무시한 법사위 월권행위에 분노한다｣ 제목의 성명서 발표	01-01 소득인정액 제도 시행 05-15 의료급여법 [일부개정 법률 제06875호] 07-17 인천 손모씨 일가족 4명의 투신 자살 등 일련의 생계형 자살 사건 발생 08-04 보건복지부, '극빈층 긴급보호대책' 발표 08-20 김황식 의원(한나라당) 국민기초생활보장법 개정안 발의 09-03 보건복지부 국무총리 주재의 국정조정회의를 열고 차상위계층에 대한 사회안전망 강화 대책을 발표 09-15 이원형 의원(한나라당) 국민기초생활보장법 개정안 발의 11-07 김명섭 의원(열린우리당), 국민기초생활보장법 개정안 발의 11-24 [연석회의] 서울역에서 ‘빈곤문제 해결과 최저생계비 현실화를 위한 농성투쟁’ 12-17 국회 보건복지위 법안심사소위 병합심의 --> 일부 수정·통과--> 복지위 전체회의 상정 --> 통과 12-29 국회 법사위 법안심사 제2소위에서 국민기초생활보장법 개정안에 대한 심의 보류를 결정. 12-30 [한겨레 신문] '기초생보법 개정안. 법사위 “예산없다” 제동' 기사
2004년
01-09 참여연대, ｢국민기초생활보장법 개정 필요성에 대한 국회의 몰이해 - 2월 임시국회에서 반드시 원안대로 통과시켜야.. 권한범위 넘어선 법사위 수정대안 인정할 수 없어 ｣ 제목의 성명서 발표 07-01 한달간 ｢최저생계비 체험, 희망up 캠페인｣ 전개 08-31 최저생계비 정책토론회 개최	01-05 [조선일보] ｢10만명 빈곤 노인·어린이 생계 지원 무산-예산당국·국회 반대로 부양의무자 축소안 폐기 "정당지원금·지역구 사업예산은 늘리면서…"｣제목의 기사 01-07 국회 법사위 법안심사소위에서 재심의. 당초 개정안보다 부양의무자 범위를 넓히는 자구수정이 이루어짐. 시행시기도 2004년 7월에서 2005년 7월로 1년을 연기. 01-09 [한겨레 신문] '법사위 기초생보법 개악' 기사 01-11 [조선일보] '가족해체 조장하는 빈곤대책 - “손주와 따로 사는 조부모만 생계지원" 빈곤층 지원법 개정안 시행시기도 1년 미뤄' 제목의 기사 게재 01-26 [중앙일보] '황당한 의원입법…선심법안 쏟아져' 제목의 기사에서 김명섭 의원의 '국민기초생활보장법' 개정안을 선심성 법안에 포함시킴. 02-09 국민기초생활보장법 개정안 국회 본회의 통과 03-05 국민기초생활보장법 1차개정안 공포 03-30 [빈곤연대] 빈곤사회연대 발족

3. 참여연대 공공부조 개혁운동의 주요 내용과 성과

1) 생활보호법 개정운동(1994~1998)

국민기초생활보장법 제정 운동이 어느 날 갑자기 시작된 것은 아니다. 그 뿌리는 생계보호기준 헌법소원으로 거슬러 올라간다. 1994년 2월 서울시 중구 중림동에 거주하는 노인부부가 생활보호급여의 적정기준 문제에 대하여 참여연대의 도움을 받아 헌법재판소에 헌법소원 심판청구를 낸 일이 있다. 이들의 헌법소원의 청구취지는 복지부가 당해 연도 1월에 고시한 생활보호사업지침상의 생계보호기준이 우리나라의 최저생계비기준에 못미치는 낮은 금액을 책정하고 있기 때문에 헌법이 국민에게 보장하고 있는 인간다운 권리와 행복추구권을 침해하고 있다는 주장이다.

80세가 넘은 고령인 노인부부는 1994년 현재 매월 65,000원의 생활보호급여를 받고 있었다. 그런데 이와 같은 보호급여만으로는 생활보호대상자들의 최저생계비를 충족하지 못하고 최저한의 인간다운 생활을 할 수 없기 때문에, 국가가 지고 있는 최소한의 사회보장 의무이행을 현실화하기 위해 복지부의 사업지침이 위헌임을 심판해 달라는 것이었다. 이 재판은 직접적인 성과는 거두지 못했지만 국민에게 ‘최소한의 인간다운 삶’을 보장하려면 사회복지비 확충이 필연적이라는 점을 일깨웠고, 이후 노령수당 미지급 관련소송 등 복지운동 차원의 공익소송의 효시가 되었다.

1996년 11월에 참여연대에서 생활보호법 개정을 청원하여 1997년 8월에 생활보호법이 개정되었다. 이후 1998년 4월에 생활보호법 전면개정 입법을 청원하여 그해 9월에 생활보호법이 개정되었다. 그리고 그것은 다시 1998년 7월에 국민기초생활보장법의 입법청원으로 이어진 것이다. 그 동안 생활보호법 개정의 방향은 대상자가 될 수 있는 자격을 완화시키고, 대상자간의 형평성을 제고하며, 급여를 받을 수 있는 자격을 완화시키는 것이었다. 공공부조제도에 또 하나의 변화를 가져온 사건은 참여연대에서 보건복지부장관 직무유기 고발이다. 개정된 생활보호법에 따라 복지부장관은 매년 최저생계비를 공표하도록 되어 있으나 최저생계비를 공표하지 않아 고발한 것이다. 보건복지부장관 고발사건과 국민기초생활보장법 제정은 예전과 비교하여 독립적이고 개방적인 연구여건 속에서 최저생계비 계측이 이루어질 수 있게 하였고, 그것은 2000년 4인가구 최저생계비 93만원이라는 복지부장관의 발표로 이어졌다.

2) 국민기초생활보장법 제정 운동(1998~2000.2)

국민기초생활보장법의 제정은 많은 사람들의 피나는 노력으로 인해 일구어 낸 것이지만 법제정 운동의 출발지는 참여연대였다. 국민기초생활보장법 제정은 우리나라 사회복지 역사에서 전후를 구분 짖는 일대 사건으로 기록될 수 있다. 기초생활보장이 국가의 의무이자 국민의 권리로 규정되었고, 노동능력이 있건 없건 가구소득이 최저생계비 이하인 가구는 수급자로 선정될 수 있고, 생계급여를 통한 기초생활을 보장받을 수 있게 되었기 때문이다.

국민기초생활보장법이 제정된 것은 외환위기에 따른 대량실업 상황, 적절치 못한 정부 대책, 그에 관한 참여연대를 비롯한 시민단체의 문제제기가 맞물린 결과라고 할 수 있다. 경제위기는 누구나 실업자와 빈민이 될 수 있다는 사실을 확인시켜 주었고, 따라서 기초생활보장의 책임은 개인에게 있는 것이 아니라 국가에게 있다는 생각이 널리 퍼지게 되었다. 그럼에도 불구하고 기존의 생활보호제도는 노동능력이 없는 사람들만 보호하는 전근대적인 제도였을 뿐이다. 따라서 노숙자, 결식아동, 생계문제로 인한 이혼율, 자살률이 급속히 증가하는 등 사회문제가 심각성을 더해갔다. 그럼에도 불구하고 정부는 공공근로사업과 한시적 생활보호제도를 도입하는 등 아주 미온적인 대응으로 일관해 왔다.

공공근로사업이 저소득 실직자 가정의 생계안정에 도움을 준 것은 사실이나 공공근로를 한다고 하더라도 공공근로에 지속적으로 참여할 수 있는 것이 아니었고, 참여해서 임금을 받는다고 하더라도 여전히 가난한(최저생계비이하의 가구소득을 보이는) 가구는 많이 존재하였다. 그리고 한시적 생활보호대상자로 선정된다고 하더라도 학비와 의료보험료 면제(의료보호대상자가 되면 의료보험료를 내지 않아도 됨)이외에는 별다른 지원을 받지 못하기 때문에 여전히 빈민으로 남아 있을 수밖에 없는 상황이었다.

정부에서 이렇듯 미온적인 대응으로 일관한 것은 이 사회의 지도층 및 권력자들 중에 ‘복지에는 비생산적(낭비적) 복지가 있다’고 생각하는 사람들이 많이 있기 때문이다. ‘일할 수 있는 사람들에게는 일자리를 주어야지 복지급여를 제공하면 그들이 일하지 않으려 들 것이다’라는 생각을 가진 사람들이 많다는 것이다. 그런데 일할 수 있는 사람들은 대량실업 상황에서 어디 가서 무슨 일을 하고, 실직자를 가장으로 둔 아동이나 노인들은 도대체 무엇을 먹고 어떻게 살란 말인가?

복지에는 비생산적 복지가 있다고 믿는 사람들에 의해서 실직자 가정은 더욱더 파괴되어갔고, 국가로부터 기초생활도 보장받고 있지 못한 가구들은 많이 존재하게 되었다. 이러한 상황에서 ‘일을 하지 않으려고 하는 사람들에게 일을 시키려고, 그들의 피부양자(노인, 아동)를 방치해 두어서는 안되며, 일을 해도 그 보수가 적고, 피부양자가 많으면 기초생활을 유지해 나갈 수 없을 정도로 가난할 수 있다’는 사실을 직시한 많은 사람들에 의해 국민기초생활보장법 제정 운동이 시작된 것이다.

국민기초생활보장법 제정과정에 관한 내용은 많은 연구가 있기 때문에 상세한 기술은 생략함. 자세한 내용을 알기 위해서는 박윤영(2002), 안병영(2000), 이민아(2000), 문진영(2001) 등의 연구를 참조 바람.

3) 기초보장법 시행 전후의 수급권운동(2000.2~  )

2000년 한 해는 사회복지운동, 특히 기초생활수급권확보운동에 있어서 많은 것을 확인케 해준 기간이었다. 1999년 9월에 제정된 국민기초생활보장법(이하 기초법)을 놓고 정부와 사회복지계(혹은 시민단체)간에 엄청난 관점 차이(동상이몽)가 존재한다는 사실을 확인하였고, 우리 사회가 얼마나 허술한 사회인가를 확인할 수 있었다.

1999년도 말 2000년도 정부예산을 편성할 때 최종적으로 기초보장예산이 전년도에 비해 4.0% 삭감되었다고 하더라도 2000년 2월 17일 기초보장법의 시행령·규칙이 입법 예고될 때까지만 해도 기초법제정운동을 벌여왔던 단체들이나 전문가들은 기초보장법에 대한 기대감이 컸던 것이 사실이었다. 그것은 기초법에 최저생활의 보장이 국가의 의무이자 국민의 권리로 분명히 명시되었기 때문에 수급자 자격요건이 완화되어 수급자가 늘어나게 되면 예산은 자동적으로 확보될 수밖에 없을 것이라는 판단 때문이었다. 따라서 기초법 제정운동에 참여했던 전문가 중 일부는 보사연에서 진행된 기초법 시행방안 연구에 참여하기도 했던 것이다. 그리고 만족스럽지는 않았지만 첫술에 배부를 수는 없다는 판단에 입법 예고된 시행령과 시행규칙에 대해 초기에 크게 문제시하지 않았던 것이다. 당시만 해도 달라진 복지부의 자세를 높이 평가하기도 했던 것이 사실이다. 복지부는 보사연에서 진행된 시행방안 연구에 있어서 시민단체, 노동계, 학계, 언론계의 사람들을 적극 참여시켰고, 가능한 한 각계의 의견을 수용하려는 자세를 견지하였다. 당시만 해도 주도적으로 법 제정 운동을 벌여왔던 단체나 사람들이 어느 정도 승리감, 성취감에 도취되어 있었고, 그동안의 운동과정에 육체적으로 정신적으로 피로해 있었던 것이 사실이다.

그런데 토대(정신적·물질적)가 변하지 않으면 무늬만 변한다는 사실과 우리사회에 반복지(혹은 신자유주의)의 장벽이 얼마나 두터운가를 확인하는데 오랜 시간이 걸리지 않았다.  진보적인 한 경제학자가 기초법 제정을 두고 당시에 했던 말, “하늘에서 떨어졌다”는 말을 심각하게 고민했어야 했다. 우리나라의 여러 조건을 놓고 볼 때 기초법과 같은 법이 제정되는 것은 불가능에 가까운데(그것도 그렇게 짧은 시간에) 그들이 보기에 그토록 진보적인 내용이 담겨져 있는 법이 제정된 것은 기적에 가깝다는 것이었다. 그런데 많은 반복지주의자들이 우려했던 일은 그렇게 쉽사리 이루어지지 않았고, 그 역시 짧은 시간에 제자리(그들이 보기에)를 잡아가기 시작했다. 즉, 입법 예고된 시행령과 시행규칙에 대해 정부 부처간 협의 과정 속에서 기초법의 제정목적과 의의는 더 많이 훼손되어져 갔던 것이다. 예전처럼 최저생계비를 정부 마음대로 정하지 못하게 되자 재산기준을 강화하고 비현실적인 부양의무자기준을 설정함으로서 수급자수를 줄일 수 있도록 하였고, 수급자의 근로의욕 유지를 위한 긍정적인 방법(근로소득공제제도)은 연기·축소하였고, 부정적인 방법(조건부 수급: 일 안하면 생계비 안주기)을 적극 사용하기로 한 것이다. 2000년 5월 급여신청을 받기 이전에 발표된 수급자 자격요건과 이후 마련된 시행방안을 보고 시민단체 일각에서 ‘무늬만 기초생활보장법’, ‘부정수급자 방지법’, ‘요보호자 방치법’, ‘가족해체촉진법’이라는 비판을 제기하기 시작했다. 급기야 기초법 제정운동에 참여했던 사람들간에 운동방법과 강도를 놓고 의견이 갈리게 되는데, 한쪽에서는 너무나 어려운 여건에서 법이 제정되었기 때문에 10월에 기초법이라는 이름으로 시행되는 것만 해도 성공(예전의 생활보호법 보다는 진보적이라는 측면에서)이기 때문에 기초법 반대론자·축소론자들을 자극하거나 그들이 비판할 빌미를 주지 말자는 의견과 다른 한쪽에서는 시행방안이 기초법 제정 목적을 완전 훼손하는 방향으로 나아가고 있고, 기존의 생활보호나 한시 생보제도보다도 못한 측면이 있다는 점을 적극적으로 문제 제기함으로서 현재 방치되고 있는 부당탈락자들의 권리를 찾아주어야 한다는 의견이 제시되었다. 결국 5월 초 참여연대 사회복지위원회에 후자의 입장을 취한 수급권운동본부가 처음으로 설치되게 되고, 이후 수급권 운동은 전국으로 퍼져나가게 되었다. 2000년 5월 부터 8월까지는 전국적인 수급권 운동의 시작을 위해 지역의 수급권 운동 모델 개발, 지원, 상담교육에 주력한 시기였다.

2000년 최저생계비의 경우 보사연의 연구를 거쳐 중앙생활보호위원회에서 심의·의결되었음.

이에 관한 자세한 사항은 [복지동향] 제23호(2000년 8월호)에 필자가 쓴 국민기초생활보장법 시행령에 대한 의견을 참조바람.

이러한 일련의 움짐임속에 기초연대(국민기초생활보장법제정추진연대회의)는 8월중 해산하게 된다.

수급권운동의 결과인지, 아니면 예정했던 것이었는지 모르지만 복지부는 8월 12일 수급자 자격요건의 특례기준을 발표하게 된다. 8월 이후 10월 말까지는 기초법 시행 전후로 있게 될 것으로 예상했던 기초법 반대·축소를 주장하는 언론과 학자의 대대적인 공세에 대한 논리 개발과 대응에 주력하였고, 다른 한편으로는 국감시민연대를 통한 공익로비를 전개하였다. 그리고 11월과 12월은 중앙생활보장위원회를 통한 제도 개선과 합리적인 최저생계비 결정에 힘을 기울였지만 좌절감을 맛본 시기였다. 결국 2000년 한 해 동안의 수급권 운동을 통해 ‘복지는 정치이자 운동’이라는 점과 누가 우리 편이고 누가 반대편인가를 재확인 하였다는 점이 일종의 성과라고 할 수 있다. 그런데 그러한 사실을 재확인하게 된 만큼 고통이 더욱 커졌다. 우리 편이 될 수 있는 사람은 별로 없고, 복지를 반대하는 사람들의 규모와 힘이 엄청나게 크다는 사실이 우리들을 좌절케 했다. ‘허탈감’, ‘아득함’, ‘절망감’ 등이 수급권운동을 벌여 나간 사람들의 당시 심정을 표현하고 있는 단어라고 할 수 있다.

기초보장법을 반대·연기·축소하자고 주장하는 사람들의 주요 근거는 기초법이 시행되면 첫째 근로의욕이 감퇴될 것이고, 둘째 소득조사능력 부족으로 재정 낭비를 초래할 것이며, 셋째 보장수준이 너무 높다는 것이다. 이에 대한 자세한 사항은 [복지동향] 제25호(2000년 10월)의 “국민기초생활보장제도의 기대와 과제 ”를 참조바람.

4) 위원회 활동 (2001. ~ 2003. 6)

국민기초생활보장법의 제정은 우리나라 사회복지 역사에 있어서 한 획을 긋는 커다란  사건이었음에는 분명하지만 설계상의 하자를 안고 출발 할 수밖에 없었다. 기초보장법이 아래로 부터의 입법이었기에 1999년 9월 그 법이 제정되는데는 무수히 많은 반대와 난관이 있었고, 그 결과 기초법은 법제정 추진세력과 반대세력간의 타협의 산물로 설계상의 일부 결함을 지닌 누더기법이 된 것이다. 일부는 법 시행일 2000년 10월 1일에 시행되지 못하는 일이 있지 않을까 노심초사한 적이 있을 정도 였다. 기초보장법이라는 큰 배를 일단 출항시키는게 중요한 상황이었기에 어느 정도의 하자는 감수해야 했었고, 기초법의 그러한 불안한 출발이 그 배의 설계상 결함을 빨리 고치고자 하는 노력을 지연시키고, 강력하게 해 나가지 못하게 하는 요인이 되기도 했다. 기초법이 시행된 이후에도 일부에서 기초법을 “퍼주는 복지”, “놀고 먹는 복지”라고 주장하며 ‘근로능력자 가구에게는 보충급여 방식의 생계급여를 주지 말고 정액급여를 주자’는 주장과 심지어 ‘과거의 생활보호법으로 돌아가자’는 주장이 있어 왔고, 이런 상황에서 섣불리 법 개정을 주장하거나 강력한 운동을 전개해 가기가 어려웠던 것이다. 그런 상황상의 이유만이 아니라 앞에서 언급한 ‘아득함’도 또 하나의 원인으로 작용하면서 법 시행된 이후의 상당 기간은 대중운동보다는 주로 전문가 중심의 위원회 활동이 이루어진 시기라고 할 수 있다. 기초보장법에 명시된 중앙생활보장위원회의 활동이 그중의 하나이다.

국민기초생활보장법에 따라 복지부장관이 발표하는 최저생계비의 결정은 중앙생활보장위원회의 심의·의결을 거치도록 되어 있다(6조 2항). 기초법 시행 이후 중생보위의 심의·의결을 거쳐 첫 번째로 발표된 2001년도 최저생계비는 4인가구 956,250원이었다. 최저생계비의 수준이 이렇게 결정되기 까지 중생보위 산하 최저생계비전문위원회와 중생보위의 회의에서 뜨거운 논의를 거치게 되지만 지난 4년 동안의 결과는 항상 정부측 의도를 벗어나지 않는 수준으로 결정되었다. 즉, 아래 <표2>에서 보는 바와 같이 위원회 참여의 성과가 거의 없었다는 것이다. 그동안의 중생보위의 구성이 정부측 5인, 공익·전문가측 5인(복지부 장관이 위원장)으로 구성되어 있기 때문에 논의에 참여하는 수준에서밖에 의의를 찾기 어려웠던 것이 사실이다. 그로 인해 참여연대 내부에서도 중생보위의 계속 참여 여부를 놓고 논란이 계속 이어져 왔다. 그동안 중생보위에서 다룬 안건은 최저생계비 이외에 현금급여액기준선과 소득인정액제도를 위한 기초공제액수준과 잉여재산의 소득환산율 등이다.

최저생계비의 결정과정에 관한 자세한 사항은 [복지동향] 제27호(2000.12)의 “2001년도 최저생계비 결정 과정”을 참조바람.

중앙생활보장위원회와 관련된 자세한 사항은 [복지동향] 제48호(2002.10.) “복지정책과 공공부조 분야의 위원회”(문진영)를 참조바람.

<표2> 중앙생활보장위원회 회의결과

회의	일 시	안 건	내 용	결 과
제 2 차	2000.11.15 (수) 09:30~12:00	2001년도 최저생계비 (안)	정부측: - 소비자물가상승률 주장 학계 및 공익: - 수준균형방식 주장	심도있는 검토를 위해 산하 전문위원회 구성키로 합의
제 3 차	2000.11.29 (수) 09:30~12:00	2001년도 최저생계비 (안)	전문위원회: - 수준균형방식 의견 多 정부측: - 소비자물가상승률 학계 및 공익: - 수준균형방식 주장	소비자물가상승률 전망치 3% 적용 결정
제 6 차	2001.11.26 (월) 17:00~	2002년도 최저생계비 (안) 및 현금급여기준	전문위원회: - 제3차 회의에서 소비자물가상승률만 적용하기로 했기 때문에 2002년 예상물가상승률과 2001년 실적치의 평균안인 3.7%를 가지고 고민 정부측: - 예상치 3% 적용 주장 학계 및 공익: - 실적치 4.4% 적용 주장	소비자물가상승률 3.5% 적용
제 10 차	2002.11.26 (월) 17:00~	2003년도 최저생계비 (안) 및 현금급여기준	전문위원회: - 1안: 일관성 있게 3%(5명) - 2안: 생활수준 향상 반영5.1% - 3안: 실측치(연평균 물가상승률)를 기준으로 2.7% 정부측: 1안에 찬성 학계 및 공익: 2안 찬성	전문위원회에서 ①비계측년도 최저생계비 계측방식 ②2004년도최저생계비계측방식 검토후, 내년 상반기에 심의키로하고 1안 가결.
제 13 차	2003.7.19 (토) 10:00~	2004년도 최저생계비 (안)	정부측: 1안 3% 찬성 학계 및 공익: 2안 4.89% 찬성	3.0+α로 합의

(자료) 중앙생활보장위원회 회의록

5) 기초보장법 개정 운동(2003. 7 ~  )

앞에서 밝힌 대로 기초보장법 시행 초기에 섣불리 법 개정을 주장하기가 어려웠던 상황이 있었지만 잇따른 경제난과 그에 대한 정부의 미온적인 대책으로 인해 기초법의 설계상 결함이 여러 사람이 알게 되었고, 일정 부분 설계 변경을 해야만 하는 상황에 다다르게 되었다. 우리 사회에서 기초보장법에 주어진 역할은 최후의 안전망인데, 현행법이 그 역할을 제대로 수행하지 못해 왔고 그로 인해 여러 주체에 의해 법 개정을 추진하게 만든 것이고, 그 과정에 참여연대에서 주도적으로 참여하였다.

2003년 7월 인천 손모씨 가족 4명의 동반자살(혹은 타살) 등 일련의 생계형 자살 사건의 발생은 우리 사회에 빈곤문제의 심각성을 일깨워 주었고, 참여연대가 중심이 된 시민사회단체의 정부에 대한 빈곤대책 요구로 이어졌고, 이러한 것들이 기초법 개정의 움직임을 만들어 낸 중요한 요인이 되었다. 기초법 개정은 3명의 여야 국회의원과 참여연대에서 추진하였는데, 김황식 의원(한나라당)이 가장 먼저(8월 20일) 개정안을 발의하였고, 이어 9월 15일에 이원형 의원(한나라당)이 발의 하였는데, 이 두 개정안의 경우 법안의 내용이나 법개정 작업이 나머지 두 개정안과 별도로 독립적으로 이루어 졌다. 참여연대는 9월 19일 국회 보건복지위원회의 국회의원과 보좌관을 대상으로 하는 정기국회 정책 브리핑을 실시할 때 ‘기초법 개정의 필요성과 방향’을 한주제로 삼아 참여연대의 기초법 개정(안)을 소개하였고, 10월 29일 개정안을 청원하였다. 참고로 김명섭 의원(열린우리당)의 법 개정작업은 참여연대의 입법청원안의 내용을 주로 참고로 하여 이루어 졌다.

가장 먼저 발의한 김황식 의원의 개정안은 차상위계층까지를 수급권자로 하는, 다시 말해서 수급자를 확대하는 내용만 포함되어 있고, 이원형 의원의 개정안에는 부양의무자의 범위를 축소하는 안이 포함되어 있다. 그리고 최저생계비의 결정을 좀 더 합리적으로 할 수 있도록 주거유형별, 가구유형별로 최저생계비가 계측되고 적용될 수 있도록 하고, 다음연도 예산에 구애 받지 않고 최저생계비가 결정될 수 있도록 발표일을 9월 1일로 변경하며, 계측 주기는 현행 5년에서 3년으로 변경하는 내용이 포함되어 있다. 한편 실제 생활은 수급자와 비슷하지만 정부로부터 아무런 도움을 받지 못하고 있는 차상위계층(비수급 빈곤층 포함)에 대한 지원으로서 의료급여의 50% 수준의 지원을 시행하는 내용도 포함되어 있다.

이에 관한 자세한 사항은 [복지동향] 제 64호(2004년 2월), “국민기초생활보장법 1차 개정의 과정”을 참조바람.

네 가지 개정안 중에서 참여연대의 개정안이 가장 많은 내용의 개정 내용을 포함하고 있다. 부양의무자 범위의 경우는 이원형 의원과 동일하지만, 간주부양비제도를 폐지하는 내용을 담고 있다. 이는 실제 부양하지 않아도 부양하고 있는 것으로 간주하여 수급신청자를 탈락시키고 있는 현행제도의 문제점을 개선하고자 하는 의도이고, 실제 부양하는 금액만을 파악하여 수급신청자가구의 소득에 포함시키는 안이다. 둘째 불합리한 재산기준의 개선을 위한 내용도 포함되어 있다. 현재 일정수준이상의 재산의 경우 소득으로 환산하여 소득에 합산하게 되어 있는데, 재산에 포함시키지 않는 대상을 확대하고, 환산율을 현실화하는 내용이다. 셋째, 최저생계비를 합리화하는 내용을 포함하고 있는데 이원형 의원안과 크게 다르지 않으나 최저생계비의 발표일을 7월 1일로 하고, 계측주기를 2년마다 하는 것에서 차이가 있다. 넷째, 참여연대의 개정안에는 다른 안과 달리 중앙생활보장위원회의 인원과 구성을 변경하자는 내용이 포함되어 있다. 이는 현행 중생보위 구성이 정부와 민간이 동수(5:5)로 구성되어 실제로 정부측의 의도대로, 혹은 예산에 따른 정책 결정이 이루어지고 있는 문제를 해결하기 위한 것이다. 그래서 인원을 12인으로 늘리고 구성도 정부 4인, 단체 4인, 전문가 4인으로 하는 것이 포함되어 있다. 한편 법 개정을 통해 수급자선정기준을 합리화하여도 여전히 비수급빈곤층이 존재할 수밖에 없다는 점을 감안하여 비수급빈곤층을 포함한 차상위계층에 대한 개별급여가 실시될 수 있도록 하는 내용이 포함되어 있다. 의료급여의 경우 전면 실시하고, 교육, 자활, 주거급여의 경우 해당되는 대상이 있는 경우 급여를 받을 수 있도록 하는 내용이 포함되었으며, 다른 개정안과 달리 주거급여의 내용 변경이 있다. 김명섭 의원의 개정안은 참여연대안중 일부를 수용하고 약간 변경된 수준의 내용이 포함되어 있다. 커다란 차이점은 부양능력판별기준을 유지하되 현행 안보다는 대폭 완화하는 내용이 포함되어 있다는 점이고, 차상위계층에 대한 개별급여를 일부만 시행하는 것이 약간 다른 점이다.

보건복지상임위에서는 이상과 같은 4개의 개정법률안을 통합하여 단일안을 마련하였는데, 그 내용은 이원형 안과 유사한데, 차상위계층에 대한 지원 내용이 포함되어 있지 않으며, 참여연대와 김명섭 의원의 안중에서는 중생보위와 관련된 내용을 받아 들였을 뿐이다. 결국 현행 기초보장법의 문제인 최후의 안전망으로서의 기능을 제대로 하기 어렵게 만드는 수급자 선정의 불합리한 점들을 전면 개정하는 것을 택하지 않고, 극히 일부의 문제만을 완화(부양의무자 범위의 완화)하는 수준에서 법안심사소위로 넘겨지게 된 것이다. 이와 같이 매우 미흡한 수준의 법개정 대안이 마련되었음에도 불구하고 2003년 12월 29일 국회 법사위 법안심사제2소위가 열려 국민기초생활보장법개정안(이하 기초법)에 대한 심의를 보류하는 결정을 내렸다. 전문가와 시민단체, 복지부도 부양의무자 범위 축소를 통한 기준 합리화가 필요하다는 것에 동의하고 있었음에도 불구하고 기획예산처는 3천억 원 가량의 추가예산이 소요된다며 개정에 적극적으로 반대의사를 표명하였었다. 이러한 보류 결정에 대해 참여연대의 반대와 일부 언론에서 그 내용이 기사화되면서 약간의 변화가 일어났는데, 실제 내용은 보류 결정과 크게 다르지 않다. 2004년 1월 7일 열린 법사위 법안심사소위에서 당초 개정안보다 부양의무자 범위를 확대하여 신규수급자수가 줄어들게 하는 자구수정이 이루어졌다. 법사위 법안심사2소위에서는 부양의무자 범위를 ‘1촌 이내 직계혈족과 그 배우자’로 축소하고자 하였던 개정안에 생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족을 추가하였고, 그 시행시기도 2004년 7월에서 2005년 7월로 1년을 연기하도록 한 것이다. 결국 이와 같은 내용으로 2004년 3월 5일 기초법개정안이 공포되었는데 작으나마 성과라고 할 수 있는 것은 중생보위의 구성이 12인으로 늘어났다는 것과 최저생계비의 실계측주기가 3년으로 줄어들었다는 것, 최저생계비의 발표일을 3개월 앞당겼다는 것이다.

6) 최저생계비로 한달나기, 희망 UP 캠페인(2004. 7~  )

참여연대는 아름다운재단과 공동으로 지난 2004년 7월 한 달 동안 최저생계비 체험 프로그램을 진행하였다. ｢최저생계비로 한 달나기, 희망UP 캠페인｣이라는 제목 하에 한달체험, 하루체험, 자기집 체험이 모두 진행되었고, 각종 거리홍보 행사 등이 병행되었다. 특히 실제 체험행사는 월곡동 지역에서 릴레이 체험과 아울러 가구원수별로 한가구씩 5가구를 구성(1인가구는 두가구)하여 총 14명의 인원이 한 달간 최저생계비에 준하는 금액으로 1개월을 직접 생활하는 프로그램을 진행하였다. 이러한 체험은 여러 언론매체 등을 통해 소개되었고 많은 사람들이 직접 체험을 신청하였고, 온라인 체험 혹은 릴레이 체험에 참여하여 자신의 경험과 견해를 피력하기도 하였다. 이 행사는 2004년도가 최저생계비 실계측의 해라는 점에 맞추어 현재의 최저생계비가 건강하고 문화적인 최저생활을 위해 적절한 것인가를 공론화하는 의미를 갖고 있는데, 그 목적은 ① 현행 최저생계비가 어떠한 수준인가(높은가, 낮은가)를 확인하고, ② 저소득층(수급자, 비수급자)이 최저생활을 하고 있는지를 확인하며,  ③ 최저생계비와 기초보장제도의 문제점을 확인하는데 있다. 급여기준으로서의 최저생계비의 문제점만이 아니라 선정기준으로서의 문제점을 알리기 위해서 수급자에게 지급하는 현금급여액을 지급하지 않고, 최저생계비 전액을 지급하도록 하였다.

한 달 체험자들은 엄격한 수칙하에서 생활하였고, 그 결과 체험가구들은 최저생계비 한도 내에서 한 달을 사는 것이 목표였으나, 5가구 모두 최저생계비 대비 최소 5.31%최대 45.46%의 적자를 기록하였다. 특히 직장을 다니는 가구원의 경우 교통통신비의 비중이 타 가구에 비해 많이 지출되었으며, 3세, 5세의 아동이 포함된 4인가구의 경우 교육비의 지출이 매우 크게 나타났다. 가구별 지출 중 식료품비의 비중이 가장 높았고, 그 다음으로 주거비, 교통통신비, 기타소비, 광열수도비의 순으로 지출이 이루어졌다. 최저생계비 수준의 문제뿐만 아니라 의료비, 교육비, 주거비의 문제점도 드러났고, 주변에 비수급빈곤층이 많이 있다는 사실도 재확인 할 수 있었다. 체험이 끝난 후 체험단들이 이구동성으로 하는 말은 ‘한달이니까 참을수 있었다’는 것이었다. 현행 ‘최저생계비는 빈곤을 벗어날 수 있는 탈출구를 만들기엔 역부족’이고, ‘최저생계비는 절망의 지표가 아니라 희망의 지표가 되어야 한다’는 말이 체험단의 입을 통하여 나왔다. 캠페인의 성과라고 한다면 많은 사람들이 최저생계비가 무엇인지를 어느 정도 알게 되었다는 것이고 무엇이 문제인지도 알게 되었다는 것이다. 그렇게 되는데 있어서는 언론으로부터 집중적인 관심을 받을 수 있었기 때문일 것이다. 참고로 체험이 끝난 후 온라인상의 네티즌 토론에 많은 사람들이 참여하였는데(미디어 다음, 핫이슈토론 5,871명 참여) 그 결과 “인상을 통해 현실화해야”라고 응답한 사람이 73.0%(4,285명), “현행수준을 유지해야”라고 응답한 사람이 22.1%(1,300명), “판단유보”라고 응답한 사람은 4.9%(286명)순으로 나타났다. 부수적인 성과 한 가지는 어떤 사람들이 어떤 이유 때문에 최저생계비의 인상을 반대하는지가 분명해졌다는 것이다.

- 평상유지의 의의(1일 3식 준수, 1주일 두 끼는 얻어먹는 것 가능/ 극기훈련이 아님)

- 직접체험의 의의(최저생계비만을 가지고 한 달 살기, 거주 지역 이탈 하지 않기)

- 간접체험의 의의(지역 주민의 가계부 조사 및 자원활동 수행)

- 경험공유의 의의(가계부 및 체험수기 온라인 공개)

- 최저생계비 체험에 관한 자세한 사항은 http://cafe.naver.com/hopeup.cafe을 참조하고, 체험결과에 대해서는  ｢복지동향｣ 제71호(2004.9)를 참조바람.

http://hotissue.media.daum.net/subject/200408/05/m_hotiss15/v7142879.html

4. 공공부조 개혁운동의 과제

현재 기초법의 시행상황을 보면 법 제정의 목적과 너무나도 다른 방향으로, 혹은 미흡하게 가고 있음을 알 수 있다. 법 시행 초기에 수급권운동단체가 기초법 시행방안을 여러 방법을 통해 비판하니까 기초법 시행을 반대하는 언론과 학자들이 “시민단체에서도 비판하는 기초보장법을 왜 시행하려고 하느냐?”고 주장하는 웃지 못 할 일들이 벌어지기도 하였다.  기초보장법은 종합적으로 판단해 볼 때 예전의 생활보호법 보다는 진일보한 법임에는 틀림없다.

개선된 점을 나열하자면 첫째, 노동능력자가 있는 가구에 대한 최소한의 생계비 지원이 가능하게는 되었다는 점, 둘째 제도의 합리성, 대상자간의 형평성이 강화되었다는 점, 셋째 그동안의 주먹구구식 행정에서 비교적 체계적인 행정으로 전환됨으로서 국가 재정의 효율적 사용이 가능해 진 점 등이 그러하다.

그런데 수급자, 혹은 빈곤층의 입장에서는 더 나빠진 측면이 있음을 간과해서는 안된다. 생활보호법 당시에는 그나마 자활보호대상자로 선정되어 있던 사람이 기초생활보장제도가 시행되면서 탈락해 버린 경우가 많은 것이다. 그렇게 된 가장 큰 이유는 기초법이 시행되면서 이전보다 부양의무자 기준을 더 엄격하게 적용하였기 때문이다. 예전에 생활보호법 당시에는 자활보호대상자의 경우 생계급여를 지급하지 않는 것을 원칙으로 하였기 때문에 부양의무자 기준을 적용하지 않았었다. 또한 경제상황은 호전되지 않고 있고, 빈부격차는 확대된다는 보고가 많음에도 불구하고 예전보다 수급자수가 줄어들어가고 있다는 점이다.

이렇게 보았을 때 현재의 상황은 결국 시민사회 운동의 성과인 기초법 시행으로 인해 전과 비교하여 크게 나아지진 않았고, 그 보장수준이 국민 모두의 생존권을 보장하는 데는 턱없이 부족한 수준이라는 것이다. 정부에서는 기초법이 예전과 달리 노동능력자에게도 생계급여를 지급한다고 자랑하고 있으나 노동능력자는커녕 여전히 아동, 장애인, 노인과 같은 노동무능력자의 최저생활도 보장하고 있지 못한 것이 현실이다. 전세계적으로 유례가 없는  비현실적인 부양의무자기준으로 인해 그와 같은 부당 탈락자가 여전히 대량으로 존재하고 있다. 결국 이들의 생존권은 정부로부터 외면 받고 있는 상황인데, 이렇듯 제도가 왜곡되게 된 것은 첫째, 부정수급자들이 많아질 경우 받게 될 책임추궁이 걱정되었던 복지부, 둘째 근로의욕을 해칠 가능성이 있다면 최소한의 복지도 낭비라고 생각하는 경제·예산관련 부처의 책임이 가장 크다고 생각된다. 많은 정부 관료는 더 이상 복지에 투여할 예산이 없다고 하고 있고, 혹은 (드러내 놓고 하지는 않지만) 그럴만한 예산이 있다고 하더라도 우리나라 경제 규모를 더 키워나가기 위한 예산으로 사용해야 한다고 생각하고 있는 듯하다. 즉, 현재 많은 근로무능력자들이 생존권을 보장받고 있지 못한 상황은 예산의 부족이 아니라 ‘예산을 투여하려는 의지의 부족’으로 인해 생겨난 문제로 보인다. 물론 그들은 “부정수급자를 예방하기 위해”, “소득파악이 잘 안되기 때문에”, “근로의욕을 유지시키기 위해(혹은 복지병을 예방하기 위해)”, “자식이 부모를 모시는 전통적인 미풍양속을 유지시키기 위해서”라고 이유를 달고 있긴 하지만 사실은 최소한의 복지에 투여하는 예산도 낭비라고 생각하는 사람들이 많이 있고, 또한 그들의 영향력이 막강하기 때문에 그와 같은 결과가 가능했던 것이다. 그들 대부분은 ‘同乘同船(한배를 타고 있다)이데올로기’에 젖어 있다. 즉, 배가 태풍을 만났으니 하루빨리 육지에 정착할 수 있도록 배 안의 모든 물적·정신적 에너지를 육지에 빨리 도착할 수 있는데 쏟아야 한다는 논리가 그것이다. 그들의 논리를 비약하면, 배 안의 사람들이 한쪽에서는 굶고 있고, 다른 한쪽에서는 놀고먹는 현실은 그대로 방치해 두고서, 즉 놀고먹는 사람들로 하여금 열심히 노를 젓도록 하는 노력은 하지 않으면서, 예전부터 굶고 있었고 폭풍우를 만나 새롭게 굶게 된 사람들을 위해 쓰려고 하는 예산도 아껴서 육지를 빨리 찾아야 한다는 것이다. 도대체 그들이 말하는 육지는 무엇이고, 그 육지는 언제쯤 도착할 수 있는 것인가? 우리 모두가 배를 타고 있다는 것을 가정했다면 사실 언제까지나 우리는 배를 타고 있는 것이지 도착해야 할 육지가 따로 있는 것이 아니다. 즉, 육지는 그들이 만들어낸 허상일 뿐이다. 경제성장을 위해 예산이 필요하다면 생존권 보장과 삶의 희망을 찾아주기 위해 필요한 예산을 줄이지 말고, 자신의 소득을 숨겨서 결국 국가예산을 축내는 탈세자들을 색출하는 편이 훨씬 더 효율적일 것이다. 누구를 위한 경제성장이고, 누구를 위한 육지 도착인가를 항상 고려해야만 한다.

결국 현 시점에서 복지운동단체에서 해야 할 일 중의 하나는 ‘同乘同船이데올로기’의 확산을 차단하고 ‘同苦同樂이데올로기’를 전파하는 것이 되어야 할 것이다. 다시 말하면 우리 편을 찾아내고 늘려 나가야 한다는 것이다. 그런데 이러한 과제는 오랜 시간이 걸리고, 눈앞에 성과가 바로 바로 나타나는 것이 아니다. 따라서 동승동선이데올로기에 젖어 있는 사람들도 쉽게 설득할 수 있는 것부터 찾아서 해야 할 것이다. 대부분의 극우파도 노동무능력자에 대한 최저생활의 보장을 반대하지 않는다. 따라서 현재 기초법에 의해서 노동능력유무에 상관없이 최저생계비 이하의 모든 가구가 최저생활을 보장받고 있다고 잘못 알고 있는 사람들에게 노동무능력자도 최저생활을 보장받고 있지 못하다는 사실을 알릴 수 있도록 하는 노력이 필요할 것이다. 빈민 관련 단체들은 실제 상황을 세상에 드러내는 일을 해 나가야 하고, 국가가 국민에 대한 최소한의 의무도 하고 있지 않다는 점을 공격해야 할 것이다. 그리고 요보호자를 방치하고 있음으로 인해 사회적 위기가 심각해져 가고 있다는 사실도 알려나가야 할 것이다.

앞에서 언급했듯이 기초법의 제정과 시행을 통해 우리는 (물질적·정신적) 토대가 변하지 않으면 무늬만 변한다는 사실을 알 수 있었다. 따라서 토대의 변화를 꾀하기 위해서는 빈곤문제를 고민하고 연구하는 실무자와 연구자의 인력 풀을 늘려나가는 것도 중요한 과제가 될 수 있다. 이러한 과제를 달성하기 위해서는 인터넷을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 가상공간상에 활발한 정보제공과 토론의 공간을 마련하여 연구자(사회복지, 경제학 등)와 실무자(공무원, 지역단체 등)들의 적극적인 참여를 유도하여 문제 인식의 공유와 대안 마련에 대한 공감대를 형성할 수 있다. 이것은 제도개선에 긍정적 영향을 미칠 수 있는 빈곤문제에 대한 전문가를 발굴해내고 양성해 내는 기능을 할 수 있을 것이다. 또한 많은 사람들이 변화 매개자로서의 역할을 할 수 있도록 격려, 지지, 유인할 수도 있다.

▞ 참고문헌 ▚

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-----(2000c),"국민기초생활보장수급자 선정기준의 문제점", 참여연대사회복지위원회, [월간복지동향], 제21호, 2000.6, 나남출판

-----(2000d),"국민기초생활보장제도의 기대와 과제", 참여연대사회복지위원회, [월간복지동향], 제25호, 2000.10, 나남출판

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-----(2001a),"기초보장수급권운동의 전망과 과제", 참여연대사회복지위원회, [월간복지동향], 제28호, 2001.1.2, 나눔의집

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----(2002),"공공부조체계와 국민기초생활보장제도", 한국사회복지학회, 2002년 춘계학술대회자료집, 2002. 4

주 제 3

사회복지재정 확충운동

이 태 수 교수 (꽃동네현도사회복지대학)

주 제 4

사회복지에 있어서의 공익소송운동의 성과와 과제

사회복지에 있어서의 공익소송운동의 성과와 과제

이 찬 진 위원장 (민주사회를위한변호사모임 공익소송위원회)

Ⅰ. 머리말

과거 한국 사회는  80년대말까지의 권위주의적인 억압된 비민주적인 정치,사회구조 속에서 이에 대한 변화와 개혁을 이끌어내기 위한  ‘민주화운동을 통하여 형식적인 의미에서의 절차적 민주주의의 토대를 구축하게 되었고, 이에 따라 각종 사회변혁운동 역시 합법적인 공간에서 이를 추진할 수 있는 토대가 형성되었으며, 각종 시민사회단체 역시 과거와는 다른 형태의 활동을 요구받기에 이르렀다.  90년대 들어서 사회변혁운동의 중심은 과거 기본적인 인권보장을 중심으로 한 자유권적 기본권의 확보에서 이와 병행한 ’생존권의 제도적 보장‘ 또는 ’사회권적 기본권‘의 확대를 중심으로 한 제도개선 방향으로 급격하게 이동되고 있다.  이러한 급격한 중심이동은 시민사회운동조직으로 하여금 현안 해결능력과 대안 제시능력을 요구하였고, 이러한 관계로 법률가, 학자, 관계전문가들 등 과거 변혁운동의 1선에 위치하지 않던 전문가 그룹이 전진 배치되는 모습을 보여 오고 있다.  이제 헌법학에서 강학상 논의되어 오던 ’사회권‘의 개념은 교과서나 대학 강단에서 머물러있지 않고 시민사회운동의 중요한 의제로서 실천되고 있다. 아울러 사회복지운동의 과제도 과거 초보적인 수준의 제도개선운동을 벗어나 사회권 내지 복지권(이글에서는 ’사회권‘이라는 용어를 사용하기로 한다.)의 구체적 권리성을 확보하기 위한 다양한 방면으로 확산되고 있다. 특히, 사회복지분야의 관점에서 볼 때 사회권의 확보는 국민들의 사회보장수급권의 실정법상의 구체적 권리화 및 이와 관련한 예산확보, 나아가 궁극적으로 의료급여를 포함한 기초생활보장 분야의 공공부조 소요 예산 전액에 대한 예산편성 우선권을 비롯한 기타 사회복지급여에 소요되는 예산 확보권에 대한 헌법적,제도적 보장이라는 구체적인 목표와 맞닿고 있다.  그 실천적 과제를 실현하기 위한 중요한 수단의 하나가 기획소송으로서의 공익소송이라고 할 수 있으며, 입법과제 실천이라는 측면에서는 공익소송을 포함한 광범위한 입법 운동으로서의 공익법운동을 중요한 수단으로 들 수 있다. 사회복지 분야에 있어서의 공익소송운동 내지 공익법 운동의 전개 과정은  후술하겠지만  이와 같은 사회권의 제도적으로 실천하는 수단으로 작용하고 있음을 알 수 있다.   따라서 부문 운동으로서의 사회복지 운동에 있어서 공익소송 내지 공익법 운동은  실천의 수단이라는 한계를 갖고 있다는 점을 유념할 필요가 있으며, 아울러  헌법해석론의 범주적인 한계를 갖고 있다는 점도 고려되어야 한다.

그럼에도 불구하고  1994. 9월 ‘국민복지기본선확보운동’이라는 기치 아래 중견·소장학자들과 활동가들, 일부 법조인이 과제별로 테스크 포스 팀을 구성하여 시민사회운동 단체의 주도 하의 캠페인- 그리고 집행 단계에서의 소송의 제기 및 결과의 생산- 필요시 입법청원 내지 의원입법을 통한 마무리- 개정 입법 시행 이후의 정책형성 과정에서의 카운터 파트 역할의 수행을 일련의 과정으로 하는 새로운 운동의 흐름을 보여 왔고, 10년이 지난 현 시점에서 이러한 흐름이 사회복지운동의 양적·질적 성장에 상당한 기여를 하였다는 평가를 받고 있는 것으로 보인다.   이 글에서는 이와 같은 경향을 ‘사회복지에 있어서의 공익소송 운동’의 범주로 보고 그 성과와  향후 과제에 대하여 살펴 보기로 한다.

II. 사회복지의 헌법상의 기본권적 접근으로서의 공익소송

1. 헌법상의 기본권으로서의 사회권의 개념

헌법학자들에 따라 생존권적 기본권, 사회적 기본권, 사회국가원리 등등 달리 표현되고 있는 헌법 제10조에서 규정하고 있는 인간의 존엄과 제34조 제1항에서 규정한 인간다운 생활을 할 권리를 정점으로 한 자유권적 기본권에 대비되는 사회적 기본권에 대하여 이 글에서는 그 개념상의 일부 차이는 별론으로 하고 일단 ‘사회권’이라는 용어로서 이를 통용하고자 한다. ‘사회권’은 헌법상의 ‘인간다운 생활을 할 권리’ 및 그 세부적인 실천강령으로서의 공공부조상의 일정한 사회보장수급권을 정점으로 하여 사회보험, 복지서비스, 교육, 주거, 의료, 노동 기타 제반 분야에 있어서 헌법적인 근거에 기한 국민이 국가 및 지방자치단체에 대하여 주관적으로 청구할 수 있는 구체적인 권리로서 인권보장의 이념을 바탕으로 하는 계층적 권리로 이해된다.

헌법 제34조 제1항의 “인간다운 생활을 할 권리”에 관한 헌법의 해석론은 크게 1) 프로그램규정설, 2)추상적 권리설 3) 구체적권리설 4)추상적권리와 구체적권리의 복층형 권리설 등 다양한 학설이 제기되어 있고, 헌법재판소의 판결례에서는 사안에 따라서는 2)항으로, 때로는 4)항의 입장으로 해석될만한 판시를 하고 있으나  여기서는 이러한 헌법학계의 구체적인 논의는 생략하기로 한다.

‘사회권’은 말하자면 원칙적으로 계급 혹은 계층간 상향이동의 기회가 잠재적인 하향이동의 위험부담과 함께 보장되어 있는 자유경쟁체제하에서 사회권의 향유의 기회는 누구에게나 전면 개방되어 있지만, 구체적인 기본권 실현의 기능적 관점에서 보면 특정한 사회적 약자 혹은 경제적 빈곤층의 계층적 이익을 보호하는 기본권이다. 이러한 점은 특히, 사회권의 근간에 위치한 공공부조와 관련한 국민기초생활보장법 및 의료급여법상의 각종 수급권에 관하여 볼 때 명확하여진다.

굳이 사회보장수급권의 계급적 혹은 계층적 권리성을 부인하는 논리는 후술하는 바와 같이 이데올로기적 유산을 탈피하지 못한 데서 오는 조심스러움이거나 아니면 사회적 기본권에 내포되어 있는 가치관계성의 본질을 충분히 주목하지 못한 결과로 여겨진다. 예컨대 권영성, 『헌법학원론』, 1995, 567면.

요컨대 ‘사회권’의 1차적인 규범적 의미는 현실적으로 존재하는 ‘사회적 약자’들이 국가 사회에서 당당하게 그 몫을 청구할 수 있는 헌법 및 법률상의 권리 주체임을 확인하는데 있다.

법학을 포함한 모든 사회과학의 연구에서 가치판단은 연구의 목적이며, 동시에 연구의 출발점이다. G. 뮤르달, 홍문신(역), 『사회과학방법론』, 188면 참조.

2. 공익소송과 공익법 운동의 개념과 각국의 시민운동과 공익법운동의 발전 과정

가. 공익소송과 공익법운동의 개념

국내에 공익법운동과 관련하여 실질적으로 최초의 문제제기를 하였던 황승흠 박사의 글에 의하면, 공익소송이란 공익법상의 문제가 법원에 소로 제기된 것을 말한다고 한다. 또한 황 박사는 공익법은 역사적으로 무변호되거나 저변호되어 왔던 이익들에 대하여 법적 대표성을 부여하고자 하는 노력을 일컫는 말이며, 공익법은 시장에서 법적 대표성을 획득하기에는 너무 가난하거나 흩어져 있기 때문에 수많은 중요한 사회영역이 법원이나 의회, 그리고 행정부에서 적절히 대변되지 않고 있다는 가정에 입각하여 있다고 한다.  결국 공익법은 확산이익=공익을 법의 영역으로 끌어들이려는 현대법의 새로운 경향을 말하는 것이라고 하며, 공익법운동이라는 것은 이러한 공익의 실현을 목적으로 하는 현실적인 노력 또는 사회운동을 가리킨다고 한다.

황승흠, ‘공익소송법’제안, 공익소송법 제안설명회 자료집, 참여연대 공익소송센터, 1997. p4

황승흠, 위의 글, p4

황승흠, 우리나라 공익소송의 현황과 과제, [공익소송의 어제와 오늘], 조영래 변호사를 추모하는 모임, 1998. 12. P.3

나. 각국의 시민운동과 공익법 운동의 발전 형태

(1) 공익법에 관한 미국이나 서구의 논의는 최고재판소를 정점으로 한 법원의 판결을 통한 입법형성기능을 인정하는 판례법 체계국가인 영,미계나  헌법적 근거에 기한 각종 법령이나 국가공권력 행사, 나아가 이에 준하는 민간 분야에 이르기까지의 추상적 규범통제를 가능하게 하고 있는 독일,프랑스 등 서구 일부 국가들에서 왕성하게 발전하여 왔다고 할 수 있다. 그러나, 이러한 공익법운동의 전통은 본질적으로는 미국에서 형성되어 전세계적으로 확산된 것이라고 할 수 있다.  공익법이 실현하고자 하는 목표는 곧 공익소송이라는 구체적인 수단으로 실현될 수 있으며, 그 결과물인 법원의 판결은 해당 분야의 또 하나의 최고 법률로서 규율되어 왔다.

황승흠,  우리나라 공익소송의 현황과 과제,   [공익소송의 어제와 오늘],조영래변호사를 추모하는 모임, 1998. 12.  P4

(2) 절차적 민주주의가 정착된 단계에서의 실질적인 민주주의를 향한 진보의 과정에서 이들 국가들의 시민사회운동단체들은 이와 같은 공익의 실현을 위한 투쟁을 법적인 절차를 통하여 전개하는 양상을 보여 왔고, 기존의 적극적인 사법의 전통에서, 한편으로는 사회의 현실적 필요를 반영하는 각종의 사법 제도 개선을 통하여 전통적인 당사자주의 소송제도의 틀을 벗겨 내고, 공익의 문제를 법정으로 끌어 내게 되었다.  이와같은 것은 20세기 초경까지의 형식적 민주주의의의 정착이라는 토양 속에서 시민사회의 실질적인 자유와 평등을 위한 사회적 기초가 형성되었기에 가능한 것이었다.  이러한 사회적 토양에서  실질적인 자유와 평등을 위한 사회운동은 합법적인 공간에서 개별 부문별 운동으로 전개되어 왔고, 이러한 시대 상황에서 사회운동단체들은 법을 ‘공의’를 실현하는 도구로 보다 적극적으로 활용하기에 이르른다.

그 과정에서 사법작용의 확대를 위한  訴의 이익의 확장, 청구 적격의 확장, 민중소송 내지 시민소송 개념의 확대발전 등이 있게 되었고, 이는 확립된 사법적극주의 형태로 정착된 것이라고 할 수 있다.  이와 같은 제도적, 사회적인 기초아래 공익법 운동의 성장은 그들 국가의 시민사회의 성숙도에 맞물려 제도적인 전진을 이루어 내었고, 여기서 법률적으로 훈련된 법률가들은 조정자(cordinator) 또는 프로젝트 책임자 (project manager)로서 자연스럽게 시민운동 속에 접목되고, 나아가 이들 국가들의 NGO운동의 주류를 상근 법률가들이 주도해가는 전통을 만들어 갔다.

(3) 한편, 이러한 법률 전문가를 포함한 공익법 전문가들의 NGO운동의 결합과 그들의 공익적인 왕성한 활동에 대한 국민들의 긍정적인 평가와 이에 따른 그들 활동들의 사회적인 필요에 대한 국민적 공감을 통하여 이들 활동을 지원하는 국가와 지방정부의 재정 및 민간 기금운동을 활성화하였으며, 시민사회의 각종 헌금, 회비 납부 등 자발적 참여의 구조를 확대 재생산하는 긍정적인 효과를 거두고 있다고 할 수 있다.

다. 공익법 운동의 연혁과 발전 과정

(1) 미국에서의 공익법운동의 전개 양상

미국에서의 공익법운동의 중대한 전기가 마련된 사건은 이른바 1954년 미연방 대법원이 선고한 브라운 판결이다.(Brown v.Board of Education) 이 판결은 대표적인 흑인 민권단체인 NAACP의 지속적인 노력에 의한 것이다.  이 단체의 법의 동원을 통한 흑백간의 평등을 실현하려는 전략은 시민사회운동의 한 전형을 제시한 의미있는 것이었다.  그리고, 존슨 대통령 시절의 ‘빈곤과의 전쟁’의 기치아래  1964년 제정된 경제기회법(The Economic Opportunity Act)에 의한 정책의 일환으로  국가 차원의 광범위한 법률구조(legal aid)가 실시되었는데, 이것이 단서가 되어서 전국적으로 각종 공익법률사무소 또는 공익법률공사의 설립 및 왕성한 활동이라는 새로운 양상을 띠게 되었고, 소비자보호, 환경보호, 장애인 문제, 여성권 권리, 언론개혁, 빈곤층의 복지문제, 행형 개혁, 소수인종 문제, 정치개혁 등 다방면에서의 부문별로 특화된 공익로펌 또는 이러한 전문성을 갖춘 상근변호사를 갖춘 시민사회운동조칙체들이 성장하게 된 것이었다.

브라운 판결의 내용에 관하여는,  배금자, 판결하나가 세상을 바꾼다, 인간을 위한 법정, 책출판사 1999. PP.30-33 참조

황승흠, 위의 글, p 5.

황박사의 글에 의하면, 이러한 과정을 거쳐서 공익법운동은 “법률센터‘라는 모델을 제시하였는데  초기에는 지역법률사무소 형태로 전개되었는데,  업무의 과중과 일상 사건들의 취급 등에 의하여 통상적인 법률구조사무소의 역할로 전락하게 되었다고 한다.  이것은 일종의 지역운동의 중심체 역할을 한 것으로 평가할 수 있으나, 사무소 운영의 필요성 등으로 인한 공익법운동의 순수성이 훼손되어 실질적인 구심체적인 기능을 상실하게 되는 결과가 되었다고 할 수 있다.

황승흠, 위의 글, p5

다음은 랄프 네이더에 의하여 출범된 ‘공익법률사무소(Public Interest Law Office)에서 하나의 전형을 찾을 수 있는데, 이것은 전형적인 부문별 전문 변호사와 관계전문가들의 결합으로 이루어진 조직으로서  변호사를 매개로 한 “현실참여”를 통하여 광범위한 법개혁을 목표로 하는 입법운동을 전개하였던 것이다.   이러한 미국의 공익법운동 조직들의 구체적인 행동프로그램은 법원에 대한 제소를 통하여 실천되었는데, 제도개선을 위한 기획된 변론이라는 차원에서 이것은 여느 민사상의 집단소송법에 의한 class action과는 본질적으로  그 궤를 달리하는 것이다.

구체적인 내용들은 황승흠, 위의 글 참조

이상과 같이, 미국의 공익법운동의 흐름에서의 두드러진 특징은, 변호사와 관계전문가들의 결합에 의한 전문적인 부문운동조직이 바로 공익법운동을 주도한다는 점에 있다고 할 수 있다. 이러한 양상은 한국의 현 상황과는 크게 대비되는 것으로서, 적어도 형식적인 민주화와 실질적인 민주화 또는 실질적인 법치주의,  자유권적 기본권의 문제와 함께 생존권적 기본권의 지평을 동시에 확장하여야 하는 한국사회의 시민운동에서 이를 그대로 받아들이기는 어려운 것임을 알 수 있다.

(2) 우리 나라의 공익소송을 통하여 본 공익법 운동의 발견

한국사회에서도 비록 체계화된 개념은 아니지만,  1984년 고 조영래변호사가 진행하였던 망원동 수재사건의 성과를 통하여 ‘공익소송’을 통한 공익법 운동의 가능성을 확인될 수 있었다. 그러나, 이러한 특정인의 문제의식은 준비되어지고 기획된 형태의 것이 아니라, 우연성 내지는 특정인의 번득이는 천재성에서 기인한 것이 컸다고 할 수 있고, 당시의 한국사회에서는 이러한 공익법운동을 전개할 수 있는 아무런 토대도 갖고 있지 않았다고 할 수 있다.  기본적인 인권이 짓밟히는 군사정권 하에서의 공익법운동은 한낱 환상이라고 할 수 있기 때문이다.  그동안 민변의 전통적인 형태의 인권 변론은 엄밀한 의미에서의 공익소송이라할 수 없으며, 오히려 변호사에게 요구되는 가장 기본적인 시대적인 소명을 암울한 시대 상황에서 거부하지 않고 묵묵히 이를 수행하였던 것이라고 할 수 있다. 다만, 그 과정에서 ‘법’과 ‘변론’이라는 수단을 통하여 사회문제를 해결할 수 있다는 희망을 갖게 되었다는 점에 있어서는 충분히 평가될 수 있다.

망원동 수재사건 변론 내용에 대하여는 [조영래변호사 변론 선집], 조영래 변호사를 추모하는 모임, 까치, 1992.를 참조할 것.

인권 변론의 전통은 80년대말 90년대 중반까지 사이에  이른바 ‘노동변호사 운동’으로 계승되었는데 이러한 흐름은 노동변호사라는 하나의 전문영역과 함께, 노동자 계층의 소외된 이익을 법적으로 대변하고, 이를 관철하는 ‘노동 변론’의 전형을 창출하였다. 이러한 노동 변호사 활동의 흐름의 근저에는 70년대 말 80년대 초 사회 급변기에 대학생활을 하였던 법조 경력 10년 내외의 소장 변호사 그룹의 ‘법조운동’의 의지가 반영된 것이기는 하나, 그것이 전문가 그룹과 결합한 공고한 운동 조직으로 질적인 발전을 하지 못하고, 또한 불특정 다수의 이익과 관련한 현안문제들에 대하여는 프로보노적인 성격의 활동으로 말미암아 비체계적이고 비조직적인 개인차원의 활동에 국한되는 한계를 보이기도 하였다.  ‘법조가 주도하는 ‘공익법 운동의 전형’이 바로 이러한 비교적 진보적인 현재의 노동변호사 그룹에서 출발될 수 있었으나 현재까지도 상근변호사 역량을 갖추지 못한채 노동계를 후발적으로 지원하는 프로보노 활동의 범주를 극복하지 못하는 점은 역설적으로 프로보노로서의 한계를 보여주는 것이다.  법조 내부의 개혁운동을 통한 공익법운동을 현단계의 법조 현실에서 기대하기 어렵다고 하더라도 적어도 대한법률구조공단을 제외한 공익법률사무소 형태의 법무법인, 또는 대한변협 차원의 상근 변호사들로 구성된 공익법률센터 조차도 존재하지 않는다는 것은 매우 심각한 문제라고 할 수 있고, 이는 법조 전체의 도덕성에 심각한 훼손을 초래하는 것이기도 하다.  이러한 척박한 현실에서 공익법운동 내지 공익소송운동의 단초는  비법률가 단체인 시민운동단체로부터 90년대 중반경부터 열리게 된 것이었다.

(3) 우리 나라의 ‘공익법운동’의 전개 과정

90년대 들어서 일부 소장 변호사들의 경실련, 참여연대 등 시민사회단체 활동 참여가 보다 활성화됨과 아울러 형식적 법치주의가 정착단계에 이르는 등의 사회환경변화가 맞물려 사회문제에 대한 해결 수단을 법을 동원하여 해결하려는 경향이 두드러지게 나타났다.

시민단체가 주도하는 공익소송은 과거의 ‘가두 투쟁’형식의 문제제기 형태에서 탈피하여  합법적인 과정에 의한 종합적인 문제해결 방식으로 진전하게 하는 수단이라고 할 수 있다.

어떠한 사회문제가 있을 경우  이에 대한 문제의식을 정리하고, 개선방향에 관한 전문가와 법률가, 활동가 3자간에 각 분야별 시각에 따라 해결방향을 결정하며, 그 해결수단으로서 기획된 소송을 제기하고, 소송과정에서 언론 홍보나 국회 등 정치권에 대한 문제제기, 집회 및 시위 등을 병행하고 반드시 목표하였던 결과를 도출하기 위한 의도적인 법적 노력을 기울이는 방식 - 여기서의 소송은 1회성 사업이 아니라 이미 기획되어 승소시나 패소시를 불문한 소송의 목표와 향후 사업계획을 설정한 상태에서 시범 소송(test case) 형태로 제기되며, 이를 중심으로 하여  해당 사업이 진행된다.

이러한 전형을 처음으로 제시한 것이 바로 94년말부터 순차적으로 제기되었던 참여연대 사회복지특별위원회의 “국민생활최저선확보 운동”을 주제로 한  국민연금과 관련한 손해배상청구소송, 노령수당 소송, 생활보호급여수준위헌확인 헌법소원사건, 의료보험 행정심판 등인데  이러한 소송들은 단지 소송에서 종결되는 것이 아닌 후속 입법작업 및 입법운동 및 입법 로비까지 포함한 자기완결형  사업으로 전개된 것이었다.  이러한 활동을 통하여 참여연대는 다른 시민사회단체와 구분될 수 있는 특성을 인정받게 되었던 것인데, 필자는 바로 이와같이 구분되는 참여연대의 일련의 활동을 ‘초보적인 단계의 공익법운동’으로 보며, 참여연대의 이러한 활동들이 모든 사업부서에 확산되는 과정에서 상근 조직들은 바로 이러한 ‘공익법운동조직’의 성격으로 점차 변화되는 과정을 겪고 있는 것으로 본다.  이러한 사회복지분야 공익소송의 궁극적인 목표는 “헌법 제34조의 생존권적 기본권의 구체적 권리성 확보를 통한 최저선확보”라고 할 수 있으며, 이는 전형적인 ‘법, 제도개선을 위한 공익법운동’이라고 할 수 있다.

이와 같은 전통을 확대 발전시킨 것이 97년부터 시작된  참여연대 경제민주화위원회의 “경영의 민주성, 투명성 확보”와 “책임경영” 이를 통한 ‘재벌구조 해체“라는 뚜렷한 목표를 설정한 상태에서 제기된  제일은행 주주총회취소 사건, 제일은행 주주대표소송, 삼성전자 전환사채 발행 무효소송 및 가처분소송,  4대 재벌들의 주력기업을 중심으로 한 부당내부거래와 관련한 손해에 대한 재벌총수의 책임을 묻는 주주대표소송들이라고 할 수 있다.

이러한 경제민주화위원회의 활동은 사회복지위원회의 활동보다 더 심화된 ‘공익법운동’의 양상을 보였다. 여기서는 법률전문가와 경제학자, 회계사들의 전문 인력풀에서 각 분야별 업무를 할당하여 분야별 ‘분과 사업’과 전체 사업을 동시에 진행하면서 단계별로 주주총회 준비, 주주총회에서의 주주권행사를 통한 주주권운동, 주주총회 이후의 주주대표소송 등 기획 소송들의 제기, 상법 및 증권거래법 등 관계 법령 개폐를 위한 입법청원의 제기는 물론, 법개정 실무 작업 참여,10주갖기 운동을 통한 주주권회복운동, 입법로비에 이르기까지 다양한 형태의 사업을 전개하고 있는데, 이와 같은 일련의 활동 전부가 바로 우리 현실에서의 아직은 다듬어지지 않은 형태의  ‘공익법운동’이라고 할 수 있다.  이 글에서는 사회복지분야가 아닌  위와 같은 소송 사례에 대한 구체적인 설명은 생략하기로 한다.

3. 우리 헌법상 ‘사회권’의 수용양식과 공익소송운동의 제도적 토양

우리 헌법은 ‘사회권’과 관련하여 간접적으로 제 119조 이하에서 경제에 관한 국가의 포괄적인 규제 및 조정의 권한규정과 함께 이례적으로 세부적인 경제관련규정을 두는 한편, 기본권으로서의 ‘사회권’을 개별적으로 규정하고 있다. 제헌헌법에서 ‘노동의 권리’(제17조 제1항), ‘여자와 소년의 근로에 대한 특별한 보호’(제17조 제3항)와 함께 ‘생활무능력자에 대한 국가의 보호’(제19조) 등과 같은 매우 진보적인 내용의 ‘사회권’을 규정한 이래 역대 우리 헌법은  개별적인 ‘사회권 조항’에 의한 기본권의 형식을 통해서 복지 국가적 과제를 개별적으로 규정하는 양식을 취해 왔다.

특히,  ‘인간다운 생활을 할 권리’가 처음 명시적으로 규정된 것은 1962년 제3공화국 헌법에서였고, 동 규정은 1980년 헌법에서 ‘국가의 사회보장‧사회복지증진 노력의무’(제32조 제2항)조항이 추가‧보완되고, 1987년에 개정된 현행 헌법은 생활무능력자보호, 환경권, 국가의 주거생활 개선노력의무 등에 관한 세부적인 규정을 통해 구체적인 실천사항을 제시하고 있다.

제헌헌법 이래 현행 헌법에 이르기까지 우리 헌법이 이른바 ‘사회국가조항’과 같은 ‘제도보장’형식의 입법 방식이 아닌 ‘기본권 방식’의 규정을 둔 것은 상대적 빈곤이 아니라 절대적 빈곤이 문제가 되는 상황에서 현실적으로 사회보장급부에 대한 요청이 절실하였고 따라서 그 실현가능성을 불문하고 정통성없는 군부정권들을 위시한 역대 정권들이 정치적인 선전효과를 노려 사회국가적 강령을 헌법에  수용한 것으로 이해할 수 있다. 특히 지난 수십년간 이어져 온 ‘저임금 저곡가’정책에 따른 동물적인 생존의 보장을 전제로 한 이른바 ‘개발독재체제’하에서 우리 헌법상의 사회적 기본권은 제대로 규범적 효력을 갖지 못하였을 뿐 아니라 말 그대로 ‘명목적 헌법’ 혹은 ‘장식적 헌법’에 지나지 않는 것이었다. 역대 정권의 사회복지정책들은 다분히 정략적이고, 간헐적인 시혜성의 조치일 뿐, (정의)이념과 (사회국가)원리와 (사회보장‧복지)제도의 연결 속에서 기대될 수 있는 사회권의 실천적 규범력과는 거리가 먼 것이었다.

그러나, 그 규범현실을 보면 그 구체적 권리성이 뒷받침되지 못함으로써 대부분 추상적인 ‘국가목적조항’ 혹은 ‘입법위임조항’으로 작용되어 왔던  것이 사실이다.

통합규범으로서 헌법은 형식적인 제정 공포만으로 규범실현과정이 끝나는 것은 아니다. 그것은 선재하는 법적, 현실적 상황에서 형성되고 관철된다. 동시에 일반 법률과의 끊임었는 대화 속에 규범적 실효성이 유지된다. 우리 헌법상의 ‘사회권’이 이념과 현실의 접선상에서 주목되기 시작한 것은 국가주도의 ‘선성장 후분배’ 경제정책기조의 한계와 역기능이 분명히 드러난 1980년대 말이었다. 그 이후 ‘사회권’ 실현의 ‘필요조건’이라고 할 수 있는 민주주의의 발전에 따라 우리 헌법상의 ‘사회권’에 대한 규정들은 비로소 법제도를 통한 구체적인 실현과 연결되는 실천적인 기본권해석론의 대상이 되기 시작하였다. 사회복지의  제도적 실천이라는 명제가 운동으로 접목되는 시기도  개략적으로 1990년대 초반으로 이 시기의 사회의 전반적인 개혁운동의 흐름은 비합법-반합법의 저항 시기를 거쳐서 합헌·합법적인 범주로 무게 중심이 이동된 시점과 일치한다.   이러한 운동의 무게 중심 이동은 우리 헌법이 다른 나라의 헌법들과는 달리 사회정책의 과제들을 ‘국민의 기본권’으로 수용하는 형식을 취한 관계로 사회의 민주화와 함께  ‘죽은 헌법 속’의 ‘사회권’을 현실 사회의 실천적 의제이자 수단으로 사용할 수 있는 토대를 헌법적으로 마련하여 주었기 때문에 가능하였다고도 볼 수 있다. 특히, 사회복지에 있어서의 헌법적 재해석과 실천으로서의 공익소송운동은 적어도 법률적 해석론으로는 헌법상의 사회권을 도구로 하여 사회권을 실현하여야 하는 의제로 하는 것으로서  헌법 해석론에 의존하는 바가 크다.  이러한 헌법적 토양이 바로 사회복지에 있어서 공익소송운동의 튼튼한 토대를 형성하고 있다고 할 수 있다. 사회권의 입법적 · 제도적 실천으로서 꽃 핀 것이 바로 국민기초생활보장법의 제정이라고 할 수 있다.  대량실업과 빈곤심화로 이어진 IMF위기 속에서 사회복지문제의 심각성과 그에 따른 사회안전망의 확충의 필요성에 대한 폭넓은 공감대와 ‘국민의 정부’의  사회복지정책의지가 합해져서 제정된 국민기초생활보장법은 사회복지에 있어서의 공익소송운동 프로세스의  정점에 있는 소중한 성과물이라고 할 수 있다.

이에 관해서는 전광석, 국가의 사회적 과제와 사회적 기본권, 『고시연구』, 1995.10, 41면 이하 참조.

현실정합성과 규범적 실천성이 결여되어 있었던 과거 상당한 기간 동안의 우리 기본권해석론의 문제점에 관해서는 이 덕연, 기본권의 본질과 내용: 한국기본권이론의 반성과 과제,허영교수 화갑기념논문집, 『한국에서의 기본권이론의 형성과 발전』, 73면 이하 참조.

III. 사회복지에서의 공익소송운동의 제도적 기반의 검토

1. 사회복지행정의 특성과 현행 사법제도상의 권리구제의 한계

현재 국가적으로 진행되고 있는 법조개혁의 흐름 속에는 그 표현상의 불명료함에도 불구하고 현행 사법제도의 비효율성, 비경제성으로 인한 국민적인 불만이 본질적인 요소로 자리잡고 있다. 전통적인 민사,행정 관련 사법제도는 양당사자간의 사건을 전제로 한 사후적 분쟁해결기능을 목표로 하고 있는데 이는 대량화문명(massification culture)으로 지칭되는 현대사회에서 야기되는 새로운 분쟁상황에 대한 적절한 대안을 제시하지 못하고 있다. 이러한 사법제도상의 개혁의 필요성으로 말미암아  각 분야에서의 집단 소송법제의 시도들이 계속적으로 있어 왔으며 그 최초의 결실로 2004. 1. 20. 증권관련집단소송법의 제정이라는 결실을 거두기도 하였다.  그러나, 집단적인 문제 해결 방안의 제도화의  필요성은 사회복지분야에서 복지수급권이 법적으로 더욱 보장되는 상황에서 국가나 자치단체의 복지행정분야, 특히 공공부조, 사회보험등과 관련한 각종 수급권의 보장이라는 측면에서 더욱 절실히 요구되고 있다.

사회복지 급부, 특히 공공부조(국민기초생활보장법상의 각종 생계급여 등 각종 급여의 지급, 노인복지법상 경로수당의 지급등)나 사회보험제도상의 각종 급여(예컨대 국민연금법상의 연금급여의 지급, 국민건강보험법상의 각종 급여의 제공, 고용보험법상의 실업수당의 지급 등)의 지급여부는 구체적인 수급권자 등에게 생존 또는 삶의 질을 유지하기 위한 거의 유일한 수단일 수 있는데 현재의 행정소송법이나 기타 법제상으로는 소위 “급부청구권”이 인정되지 않아서 당해 행정청(또는 법령상 권한이 위임된 기관을 포함)의 구체적인 대상자 선정/제외, 급여결정/제외 형식의 행정처분이 있음을 전제로 한 불복절차만이 예정되어 있고, 이에 따르는 대상자들의 시급한 권리 실현을 위한 잠정적인 보전처분으로서의 가처분(프랑스 등 일부 국가에서 채택되고 있다.) 등은 전혀 보장되어 있지 않다. 이는 현행 사법제도가 사적 자치에 입각한 전통적인 개별 당사자간의 분쟁해결을 전제로 하는 필수적인 결과인데 이는 곧 사법을 통한 국민들의 복지추구권의 실현에 커다란 장애가 되고 있다.

이른바 사회적 기본권으로서의 복지권의 사법적 실현과 관련하여 각종 사회복지 관련 쟁송은 그 성격상 소송에서 당사자가 투입하는 비용에 비하여 그 기대되는 이익이 너무 작기 때문에 당사자들은 사실상 사법적 접근을 포기하게 된다. 이와같은 장애는 복지권의 측면에서 뿐 아니라 국민들의 사법 접근권을 보장하기 위해서도 시급히 개혁되어야 한다.  사회권의 제도적 실천에 있어서의 공익소송은 이와 같은 사회복지 행정 및 사법제도의 태생적인 한계를 갖고 있으며, 따라서 공익소송은 복지 분야의 특정 개혁과제를 사회적 의제화하는 수단이자 소송의 결과물을 통하여 특정한 정책 내지 입법의 방향을 제공하는 수단으로 작용되고 있을 뿐이며, 그 자체가 독립된 운동 양식으로 평가되기는 어렵다고 할 수 있다.

2. 90년대 중반 이후의 사회복지 분야에서의 공익소송운동의 평가

현행 소송제도상의 결함과 사법 비용의 부담문제는 한국사회에서 사회복지 문제에 관한 법률적, 사법적 해결방법을 사실상 불가능하게 하고 있으며, 사회보험을 제외한 복지 관련 급부에 관한 대법원 판례나 심지어 고등법원 단계의 하급심판례가 거의 전무하다는 현실을 낳아 왔다. 이와 같은 사법적 심사 또는 통제의 결여로 말미암아 이 분야 입법수준은 타 법률분야보다 매우 열악한 수준을 면하지 못하고 있으며, 지난 10년 여간의 법·제도개선에도 불구하고 사회복지 개별법 분야에서의 기존의  많은 부실 법률들의 문제나 위임입법의 한계가 문제시되는 각종 시행령, 시행규칙 등 각종 문제된 행정입법의 개선 과제는 현재까지 많은 부분이 미결인 상태로 방치되고 있다.  특히, 10년전의 상황을 돌이켜 볼 때, 한마디로 복지행정 전반에 관하여 그 누구도 본격적인 사법적 통제의 필요성이나 이를 위한 실천적 노력을 기울이지 못하였고, 결국 국가 주도의 일방적이면서 시혜적이고 파행적인 사회보장제도의 운영을 초래하여 오던 현실에서 특정 시민사회단체를 중심으로 한 국민생활최저선 확보운동 및 그 실천적인 수단의 하나로서의 기획소송 형태의 공익소송의 제기 방식은 지난 10년간 사회복지계에 상당한 반향을 불러일으켰고, 이와 관련한 다양한 형태의 입법운동은 사회복지분야 법제에서 일정한 발전을 이루어내는 성과를 거두기도 하였다.

그러나, 이와 같은 흐름은 이제 막 첫걸음을 디딘 정도에 불과하며, 특히 이와 같은 전개과정에 있어서의 법률가들의 폭넓은 참가는 그 어느 때보다도 중요한 의미를 갖고 있음에도 그 참여는 극히 미미한 상태라고 할 수 있다. 2000년대 이후의 공익소송 운동이 상대적으로 입법과제 중심으로 전개될 뿐, 소송 방식으로는 왕성한 활동을 보이지 못하였다.  이와 같은 이유는, 2000년 개정 변호사법에 따른 변호사의 공익활동 의무화와 이에 따른 시민사회단체에 대한 변호사의 자원봉사활동이 확대되었슴에도 불구하고 사회복지정책 내지 제도를 이해하고 사회권에 관한 법률적 감수성을 갖춘 법률가들이 거의 전무한데다가 그 나마 자원봉사를 하고자 하는 법률가들마저 복지운동이 전문화된 관계로 그 결합이 쉽지 않아 공익적 프로보노로서 결합하지 못하였기 때문이라 할 수 있다.

IV.  사례를 통하여 본  공익소송과 공익법 운동

1. 공공부조 분야

가.  94헌마33   97. 5. 29. 선고 “ 1994년생계보호기준위헌확인”사건

(1) 소송 기획 배경

94년도의 생계급여 및 기타 각종 급여의 합계가 최저생계비의 50%가 안 되는 사안에 70대의 노부부를 소송 당사자로 하여 당시의 대하여 당해 '생활보호기준이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다‘는 점과  헌법 제10조의 “인간의 존엄”,“행복추구권”을 침해한 것임을 전제로고 하여  보건복지부장관이 정한 ’지침‘을 위법한 공권력의 행사로 보아서 문제를 제기한 사안이다.   본건 헌법소원 재판을 통하여 헌법 제34조 제1항의 주관적 공권성을 확인받고, 나아가 생활보호법을 대체하여 “최저생계비 개념을 법률상 제도화”하고 ‘최저생계비 이하의 소득을 갖는 자에 대한 최저생계비까지의 보충급여청구권“을 실정법상의 권리화하기 위한 의도로 기획된 공익소송이라고 할 수 있다.

당시 상황은 65세 이상으로 2600만원 이하의 재산을 소유한 자로서 부양의무자가 없고, 부양능력이 없는 최저 빈곤층 노인들에게 지급하여 왔던 구 생활보호법상의 생계급여 65,000원을 지급하도록 되어 있는 복지부장관의 생계보호기준은 도시 기준의 최저생계비인 18만여원보다 턱없이 부족한 것으로서 “인간다운 생활”을 보장하기는 커녕 “동물적인 생존”만을 가능케 하는 것으로서 헌법상의 인간다운생활을 할 권리를 침해한 위헌임을 주장한 헌법소송이었다.  이러한 관계로 소송 기획 당시 청구인들은 생활보호법령상의 재산기준에  적합하고 부양능력있는 부양의무자가 없으며 아무런 소득이 없는 70세 이상의 고령자로 선정하였다.

(2) 소송 경과 및 평가

(가) 결정례 요지

94헌마33 97. 5. 29. 선고 “ 1994년생계보호기준위헌확인”사건의 설시 중 중요 부분을 소개하면 다음과 같다.(헌법판례집 제9권 제1집, PP553-554) “가. 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 생활능력없는 국민을 보호할 의무가 있다는 헌법의 규정은 입법부와 행정부에 대하여는 국민소득, 국가의 재정능력과 정책등을 고려하여 가능한 범위안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록 하여야 한다는 행위의 지침 즉 행위규범으로서 작용하지만, 헌법재판에 있어서는 다른 국가기관 즉 입법부나 행정부가 국민으로 하여금 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위하여 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를 다하였는지의 여부를 기준으로 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용하는 것이다.  그러므로  국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적인 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다.”

“나.  국가가 행하는 생계보호의 수준이 그 재량의 범위를 명백히 일탈하였는지의 여부, 즉 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적 내용의 최소한을 보장하고 있는지의 여부는 생활보호법에 의한 생계보호급여만을 가지고 판단하여서는 아니되고 그 외의 법령에 의거하여 국가가 생계보호를 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면등을 총괄한 수준을 가지고 판단하여야 하는 바, 1994년도를 기준으로 생활보호대상자에 대한 생계보호급여와 그 밖의 각종 급여 및 각종 부담감면의 액수를 고려할 때, 이 사건 생계보호기준이 청구인들의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵고, 따라서 비록 위와 같은 생계보호의 수준이 일반 최저생계비에 못미친다고 하더라도 그 사실만으로 곧 그것이 헌법에 위반된다거나 청구인들의 행복추구권이나 인간다운 생활을 할 권리를 침해한 것이라고는 볼 수 없다.”

(나) 평 가

헌법재판소가 “인간다운 생활을 할 권리”에 대하여 적어도 주관적 공권성을 인정하면서도 그 권리의 내용에 대하여는 “생물학적 생존권 내지는 동물적 생존권”만을 인정하고 이를 넘어서는 부분에 대하여는 국가에 대하여 광범위한 입법재량을 부여한 것으로서 매우 반복지적인 결정이었다고 할 수 있으며, 이는 본질적으로는 “인간다운 생활을 할 권리”를 인정하였다고 보기 보다는 빈곤자들의 “인간 이하의 동물적인 생존을 할 권리”만을 인정한 것으로서 결국 헌법상의 “인간다운 생활을 할 권리”를 부인한 것이나 다름없다고 할 것이다.

(3) 그 이후의 경과

위와 같은 헌법재판소의 결정은 현재의 한국사회의 복지 현실을 적나라하게 표출한 것으로서 정부 역시도 척박한 공공부조의 현실을 더 이상 덮어둘 수 없는 도덕적인 위기에 몰리게 되었다. 이 헌법소원 과정에서 복지부는 스스로 생계급여를 인상하기 위한 노력을 지속적으로 기울였으며, 1997년도 법개정을 통하여 생활보호법상 ‘최저생계비’가 채택되는 성과와 함께 생계급여가 대폭 인상되는 매우 긍정적인 결과를 도출하였다. 나아가, 이와 관련하여 이미 생활보호법을 대체하는 기초생활보장법 체제로의 입법청원을 제기하고 있던 시민사회계는 기왕의 공공부조상의 시혜적인 권리를  헌법상의 인간다운생활을 할 권리에 터잡은 급부청구권으로 실정법화하는 입법운동을 전국적으로 전개하기 시작하였다. 약 2년 가량의 입법운동 끝에 IMF구제금융 상황에서의 대량실업과 빈곤 문제가 사회화되면서 ‘건강하고 문화적인 최저생계의 보장’을 제도화하는 것에 국민적인 공감대를 얻게 되었다. 결국 기획소송으로서의 최저생계비기준 위헌확인소송 및 이에 따른 입법운동이 바로 현재의 “국민기초생활보장법”을 제정하게 된 원동력이 되었으며, 공공부조 정책의 중대한 전환점을 맞이하게 된 것이다.  그리고 이와 같은 권리에의 자각은 수급자 자신의 자발적인 권리 주장과 수급자 주도하의 최저생계비 관련 헌법소원을 제기하는 등의 보다 발전된 공익소송의 전형으로 발전되게 되었다.

장애우인 고 최옥란님과 장애계·시민사회단체가 연대하여 제기한 기획소송인 2001년도 최저생계비위헌확인의 헌법소원(2001헌마849호)과  최옥란님 사망 이후에 제기된 동종의 사건은 장애가구에 소요되는 생계비를 고려하지 않은 기존의 생계비 결정 방식의 위헌성을 제기한 사건으로 동 사건은 적지않은 사회적 파장을 일으키면서 국민기초생활보장법상의 최저생계비 결정 방식에 대한 2004년도 법 일부 개정을 이끌어 내는 결과를 가져 왔다.

나. 노령수당부지급처분취소청구사건

(1) 소송배경

노령수당은 그 명칭에도 불구하고 그 실질은 생활보호법에 의한 급여에 대한 부가급여적인 성격으로 제도화되었다. 따라서 이는 ‘수당’이라는 명칭에도 불구하고 공공부조 급부의 성격을 띠고 있었다.

노인문제의 핵심인 노후소득의 부족문제와 관련하여 학계나 민간단체에서 무기여 노령연금제도의 시행을 강력히 요구하여왔으나 이의 법제화는 커녕 그나마 구 노인복지법에서 규정하고 있는 65세 이상의 생활보호대상자인 노인에게 지급하도록 되어 있는 노령수당마저도 노인복지사업지침에서 이를 70세로 높여 시행함으로써 불법적인 상태를 초래하고 있는 상황에 대하여 동 지침의 위법,무효를 제기하여 이를 시정하고, 노인세대들에 대한 최저생활보장의 문제를 본격적으로 제기하고자 하였다.

그래서 생활보호대상자 중에서 65세를 갖 넘은 당사자를 선정하여 노령수당을 지급할 것을 신청하고 이를 거부당하자 행정심판을 제기함과 아울러 거부처분을 취소하여 달라는 내용의 행정소송을 제기하게 된 것이었다.

(2) 쟁점 및 소송진행 경과

대법원 96.4.12.선고 95누7727호 판결

서울 관악구에 거주하는 65세의 생활보호대상자를 선정하여 소를 제기하였다.

쟁점은 노인복지사업지침의 위법여부와 관련하여 노인복지법 제13조 및 동 시행령 제17조의 해석론에 관한 것으로서 과연 보건복지부장관이 정한 노인복지사업지침에 70세 이상의 생활보호대상자에게만 노령수당을 지급하도록 정한 것이 65세 이상의 노인중에 소득수준등을 참작하여 노령수당 지급에 관한 기준을 정하도록 위임한 법령의 규정을 위반한 것이었는지 여부였다.

먼저, 원심법원인 서울고등법원 95.5.4.선고 94구39149호 판결에서는 1)노인복지법 제13조의 노령수당 규정은 임의규정이므로 예산 형편에 따라 지급할 수 있는 것이므로 국가의 재량이 인정되는 것이며 2) 법 시행령 제17조에서 ‘소득수준 등’을 참작하라고 규정한 취지는 ‘연령 기준’까지도 위임한 것이라고 보아야 한다면서 70세 이상의 생활보호대상자에게 노령수당을 지급하도록 규정한 노인복지사업지침은 적법하다고 판시하면서 원고의 청구를 기각하였다.

이에 대하여 원고가 불복하여 진행된 상고심에서  대법원은 96.4.12.선고 95누7727호 판결에서 1) 노령수당지급신청 접수를 반려한  피고의 행위를 처분으로 보았을 뿐 아니라 2) 노인복지법 제13조 및 동법 시행령 제17조의 규정을 해석함에 있어서 법 및 시행령에서 보건사회부장관에게 위임한 입법의 한계는 원고측의 주장대로 “소득수준 등을 참작한 일정 소득이하의 대상자의 선정기준”에 관한 것이라는 주장을 받아들여서 보건사회부장관이 법령에 근거없이 65세 이상의 노인보다도 연령을 높여서 임의로 70세 이상의 자에게만 지급하도록 한 것은 위법하다고 판시함으로써 원고는 결국 위 사건에서 승소하게 되었다.

시행령 제17조 :법제13조의 규정에 의한 노령수당의 지급대상자는 65세 이상의 자 중 소득수준 등을 참작하여 보건사회부장관이 정하는 일정소득이하의 자로 한다.

(3) 평  가

이와 관련하여 보건사회부는 대법원 재판 계류 중에 이미 65세 이상의 일정한 소득수준 이하의 노인들 전원에게 노령수당을 지급하는 것으로 정책을 변경하였을 뿐 아니라 노인복지법을 전면개정하여 경로연금으로 이를 대체, 지급범위를 확대하였다. 결국  이 사건을 통하여 비록 재량규정 형태로 되어 있는 사회복지 분야 급부라고 하더라도 일단 그것이 시행령, 시행규칙에 의하여 명시될 경우 해당자는 일종의 급부청구권이 인정되어 이에 대한 잘못된 하위 규정에 의하여 자신의 급부를 지급받지 못하였을 경우 권리침해를 원인으로 하여 행정소송 및 헌법소원을 제기할 수 있다는 것을 사법적으로 확인하게 되었을 뿐 아니라 본건 소송 결과로 65세부터 70세까지의 생활보호대상자모두가 노령수당을 지급받을 수 있게 되었다는 점에서 큰 의미가 있다.

다. 주민등록전입신고거부처분취소소송

(1) 소송 배경

도시빈민들 중에서 경제적인 능력이 없어서 비전형 주거시설이라고 할 수 있는 비닐하우스를 개조한 판자집과 같은 취락지역에서 거주하는 주민들은 전국적으로 30여만으로 추산되는데 이들은 실제 거주지인 해당 판자집에 주민등록을 받아 주지 않는 읍,면,동사무소의 전입신고거부처분으로 말미암아  취학세대의 아동들을 친지 등 타 지역에 위장주민등록전입신고를 하고 자신의 주거지와는 관계없는 지역에 통학을 시켜야 할 뿐아니라 현행 기초생활보장법상의 수급권자로서 보장을 받기 위한 주민등록요건도 갖추지 못한 위장전입자 생활을 하게 되는 결과 그 수급권조차도 보장받지 못하는 한마디로 법외 지역에 방치되어 있기 때문에 이들에 대하여 해당 주거지에서 주민등록을 할 수 있도록 하는 공익소송을 기획하게 된 것이었다.

(2) 쟁점 및 소송 결과

이에 따라 이들에 대한 주민등록을 찾아 주고 기초생활보장법상의 수급권을 보장하기 위하여 서울의 집단 판자촌이라고 할 수 있는 송파구 문정동 소재 “개미마을”과 “화훼마을”에서 대표적인 주민 1인씩을 선정하여 주민등록 전입신고를 하게 하고 그 거부처분을 받은대로 곧바로 취소소송을 제기하였다.

이 사건의 법률상 쟁점은, 현행 주민등록법상 30일 이상 거주목적으로 일정한 주거에서 생활을 하면 전입신고를 하도록 하고 있는데 법상으로는 동 주거지가 불법건축물인가 여부는 불문으로 하고 있음에도 불법건축물에는 주민등록을 할 수 있는지 여부에 관한 것이었다. 행정자치부에서는 비전형주거시설에 거주하는 주민들의 주민등록전입신고를 받지 않도록 하는 지침을 운용하고 있었다.

이와 관련하여 서울행정법원에서는 2000구24654호로 전입신고거부처분이 위법하다는 취지의 원고들 승소 판결을 선고하였다. 이에 대하여 피고측이 항소를 한 사건에서도 2001. 7.24.자로 서울고등법원 2001누2890호 사건에서 승소 판결을 선고받아 피고측이 상고를  제기하지 않아서 확정된 결과 위 지역 주민들은 모두 해당 주거지에서 주민등록을 할 수 있게 되었다.

그러나, 유감스럽게 위 사건 판결은 대법원 판결이 아니라는 이유로 행정자치부에서는 송파구 해당 마을에 대하여만 주민등록 전입신고를 받아 주고 나머지 지역의 비닐하우스촌 주민들은 주민등록을 하지 못하고 있는데 이들 지역에서도 이와 동일한 소송이 진행될 예정이며, 동 판결이 승소 확정 되는대로 이들 주민들이 모두 제대로 된 주민등록을 갖게 되어서 최소한의 공민권을 행사할 수 있을 것으로 기대된다.

2. 사회보험 분야

가. 국민연금기금 관련 손해배상청구 및 위헌법률심판

(1) 소송 배경

위 사건의 기획 의도는 국민연금기금의 비민주적이고 국회의 통제를 받지 않는 실질적인 예산으로 전용하는 등의 방만한 운영-연금가입자들의 의사결정참여 배제, 특히 93년부터 제정된 공공자금관리기금법에 의하여 연금기금이 공공자금으로 강제 예탁되면서 연금기금 운용이 수익성,안정성의 면에서 부실하고 방만하게 운용되어 향후 기금고갈의 사태가 우려되던 상황이었고 따라서 ‘공공자금관리기금법 제5조‘에 의한 강제예탁, 공공자금에 편중한(90%에 육박함) 기금운영 등의 문제가 시급하게 시정되어야 할 상황이었다.-, 금리 차에 의한 상대적 손실, 연금기금 재정의 파탄문제 등의 문제제기를 통한 공론화와 이를 통한 향후 국민연금법 개정에서의 바람직한 방향으로의 법개정에 대한 정책적 대안 제시와 국민적 합의 도출을 목표로 한 것이었다.  이를 위하여 직장 가입자 2명을 임의로 선정하고 사실상의 대표소송으로서 국가를 피고로 한 손해배상소송을 제기하였다.

(2) 소송상의 쟁점 및 결과

(가) 소송상의 쟁점

원고들인 연금가입자들의 청구권원과 관련하여 1) 미래소득의 손실에 관하여 손해배상의 법리가 가능한가 하는 점 2) 연금기금의 법적 성격 3) 손해의 발생여부 4) 연금기금운용위원회의 규정이 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부 5) 공공자금관리기금법 제5조에 의한 국민연금기금의 공공자금에로의 강제예탁의 위헌성 여부 등이 쟁점이라고 할 수 있다.

(나) 서울지방법원의 손해배상소송 경과

원고들은 기금의 법적 성격을 “신탁재산”으로 규정하여  연금가입자들이 국가에 대한 관리, 운영상의 책임을 묻기 위한 입론상의 근거를 삼았다. 따라서  결국 기금을 연금가입자들이 출연하여 국가로 하여금 신탁법리의 수탁자로서 이를 선량하게 관리하여 최대한 수익을 올리도록 형성해 준 신탁재산이라고 주장함으로써 손해발생 사실 입증의 부담을 해결하였다. 이와 같은 입론을 전제로 피고인 국가의 기금 관리운영이 채무불이행 책임과 불법행위책임으로 인한 손해배상청구권원을 구성하였던 것이다. 이와 같은 손해배상청구를 한 이유는 그와 같은 손해배상책임의 전제가 되는 법률의 위헌 여부가 재판의 전제되는 쟁점이 되므로 동 법률에 대하여 위헌법률심판제청 결정을 받아서 헌법재판소에서 공공자금관리기금법 제5조 제1항의 위헌성을 확인받고, 아울러 국민연금법 제78조의 국민연금기금운용위원회 관련 규정의 위헌성을 판단받고자 하였던 것이다.   이에 대하여 서울지방법원 민사제30단독 재판부는 원고의 국민연금법 제84조 제3항 및 공공자금관리기금법 제5조에 대한 위헌법률심판제청신청을 받아 들여서 헌법재판소에 위헌법률심판제청결정을 하였다.

(다) 헌법재판소 97.10.4.선고  97헌가6호 결정의 요지

첫째, 헌법재판소는 8:1의 다수의견으로 기금의 수익률이 떨어지더라도 정부가 장기적으로 안정적인 운용을 하는 이상 장래의 연금수급권을 침해하는 것은 아니라고 판시하였다. 이는 기금의 ‘안정성’이 재정안정성에 있다는 점을 잘못 이해한 것이라는 비판을 면하기 어렵다고 하겠다.

둘째, 연금가입자들의 손해발생 여부에 관하여 헌재는 ‘국가가 지급책임을 지는 이상 수익성이 다소 떨어진다고 하여도 국민의 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 침해하지 않는다고 판시하였다. 즉, 손해가 발생하지 않는다고 판시하였다.

셋째, 국민연금기금운용위원회의 구성과 관련하여 수혜자 대표도 구성원으로 규정되어 있기 때문에 인적 구성이 정부 각 부처 장관과 관련 기관장이 주된 구성원이라고 하여도 위헌이 아니라고 판시하였다. 이와 관련하여는 형식적인 판단이라는 비판을 면하기 어렵다고 하겠다.

넷째, 강제예탁 규정에 관하여 원고들이 주장한 헌법 제54조,58조에 따른 국회의 예산안 심의,의결권을 본질적으로 침해한다는 주장에 대하여 헌재는 전혀 판단하지 않은채 강제예탁이 원고들의 재산권이나 생존권을 침해하지 않기 때문에 합헌이라는 취지로 판시하였다. 결국 헌법재판소에서는 이 사건의 가장 중요한 쟁점인 강제예탁규정이 헌법 제54조,58조를 위반한 것인가의 여부에 관한 판단을 하지 않은 관계로 이 부분에 대한 헌법적인 판단의 기회를 상실하게 되었다.

구체적인 판례평석에 관하여는, 이찬진, 국민연금제도와 관련한 공공자금관리기금법 제5조제1,22항 등의 위헌성 검토, [이달의 민변], 민주사회를위한변호사모임,  96.10.11월 통합호, pp117-128참조

(3) 결  과

그러나, 위 헌재 결정 이후 강제예탁 규정의 폐지를 위한 입법운동이 본격적으로 전개되면서 국민연금재정을 훼손하는 공공자금관리기금법 제5조 제1항 제1호의 “국민연금기금”의 의무예탁 규정은 법률개정에 따라 98.12월부로 폐지되는 성과를 거두게 되었다.

나. 의료보험수가고시위헌확인 헌법소원 사건(2000헌마659호)

(1) 소송 배경

의약분업과 관련한 의료계의 파업 사태가 반복되어 커다란 사회 문제가 되면서 정부는 의료계의 불만을 달래기 위하여 무원칙하게 의료보험 수가를 보건복지부장관의 수가인상고시를 통하여 이미 2차례 대폭 인상하여 준 상태에서 또 다시 2000. 9.1.자로 국민건강보험법상 최소한 2000. 12. 31.이전에는 그 어떠한 경우이든 보건복지부장관이 건강보험급여비용(=수가)에 관한 결정권이 없는 상태에서 무려 13%를 인상하는 내용의 고시처분을 하였고, 이로 인하여 국민들에게 정부 발표에 의하면 급여비용만 9000 여억원, 본인부담금을 포함하면 1조5000억원을 훨씬 상회하는 막대한 국민 부담이 가중되는 상황이 되었다. 따라서 이와 같은 위법한 공권력 행사에 맞서서 참여연대 등 시민사회단체가 주축이 되어 보건복지부장관의 수삭인상고시에 대하여 헌법소원을 제기하게 된 것이었다.

(2) 법률상 쟁점과 판결 요지

첫째, 건강보험가입자 개개인이 보건복지부장관이 정하는 의료보험료수가관련 기준의 개정 고시로 인하여 권리침해가 되고 헌법소원 이외에는 별다른 구제수단이 없는가 하는 점이다.  이 점에 대하여는 보험수가 인상고시로 인하여 청구인들이 부담하는 보험료 본인일부부담금 역시 인상되는 불이익을 직접 입고 있고, 다른 권리구제절차가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하며, 더욱이 개정 규정이 2000.12.31.까지 한시적으로 적용되는 까닭에 그 이휴에는 청구인의 권리보호이익이 부정될 가능성이 높기 때문에 헌법소원의 대상이 된다고 판시하였다.      둘째, 과연 개정 국민건강보험법상 보건복지부장관이 법이 시행된 이후인 2000. 7.1.부터  2000.12.31.까지 사이에  의료보험진료수가에 관한 기준을 정하여 고시할 법률상의 권한이 있는지에 관한 것이었다.

관련 규정을 살펴 보면,  법 제42조 제1항은 “요양급여비용은 공단의 이사장과 대통령령이 정하는 의약계를 대표하는 자와의 계약으로 정한다. 이 경우 계약기간은 1년으로 한다.”  3항“ 제1항의 규정에 의한 계약은 계약기간의 만료일전 3월 이내에 체결하여야 하며, 그 기한 내에 계약이 체결되지 아니하는 경우 보건복지부장관이 정하는 요양급여비용은 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 계약으로 정한 요양급여비용으로 본다.”, 법 부칙 제11조(요양급여비용의 적용례)는 “ 이 법 시행당시 종전의 의료보험법 및 국민의료보험법의 규정에 의하여 보건복지부장관이 정한 요양급여비용의 산정 기준은 이 법 시행일부터 6월까지는 이 법 제42조 제1항의 규정에 의하여 공단의 이사장과 의약계를 대표하는 자와의 계약으로 정한 것으로 본다.”라고 규정하고 있다.

법 제41조의 문리 해석상 2000.7.1.부터 2000.12.31.까지는 법 시행 이전의 보건복지부장관이 정한 진료수가를 적용하고 그 이후에는  수가계약에 의한 수가를 적용하도록 되어 있는 것은 의문의 여지가 없는 것이었다.  그러나, 의료계의 파업사태를 달래는 차원에서 국민의 부담은 외면한 채 보건복지부장관이 서둘러 인상한 고시 처분이 법률에 위반한 것임이 지적되자 보건복지부는 법 부칙 제11조에 의하여 인상고시를 한 것이라고 헌법재판 과정에서 이를 강변하였다.

이와 관련하여 헌법재판소에서는  2000. 12. 14. 선고 2000헌마659호 사건에서 5인의 다수의견으로 보건복지부장관이 개정고시한 수가인상고시는 법률의 위임에 근거하지 않고, 권한없이 제정,시행한 것이라면서 위헌 의견을 냈고, 4인의 헌법재판관은 부칙 제11조를 “유연하게 해석”하여야 한다면서  법 부칙 규정에 따르면 이 사건 고시는 합헌이라는 의견을 냈다.  비록 위헌 의견이 다수 의견이었으나 헌법재판소법상 위헌결정은 재판관 6인 이상의 찬성이 있어야 한다는 규정에 따라 이 사건에 대하여는 청구인에 대한 기각 판결이 선고되었다.

그러나, 수가 인상이 위법하였다는 점은 그 이후 진행된 감사원 감사결과에 의하여도 드러났고, 연이어 무원칙한 수가 인상 결과 건강보험재정 파탄이라는 결과가 초래되면서 결국 위법한 수가인상을 주도한 장관이 경질되는 등의 후유증을 앓기도 하였다.

다. ‘글리벡’ 관련 헌법소원 사건(2002헌마205호)

‘글리벡’은 골수성 백혈병환자에게 치료효과가 탁월한 ‘기적의 치료제’라고 평가되는 신약으로 백혈병 환자들에게는 반드시 투여되어야 할 치료제로 의료계에서 공인되고 있었다. 이로 인하여 정부 역시도 식품의약품안전청장이 2001. 6. 20.자 만성기 포함 만성골수성백혈병에 전부에 대한 적응증을 인정한 품목허가를 하였고 같은 날짜로 본인부담금을 제외한 나머지 금액은 약가가 정하여지는대로 보험재정에서 정산하여 주는 조건과 제3상 임상시험 조건부로 국내 시판허가까지 하였다.  그런데, 제조사인 노바티스 사와 “글리벡”의 보험약가 조정이 되지 않고, 고가약으로 인한 보험재정부담의 문제가 발생하자 정부는 국민건강보험요양급여의기준에관한규칙 제5조 제2항에 의한 “요양급여의적용기준및방법에관한세부사항개정 규정”을 신설하여 만성골수병 환자의 대부분을 차지하는 만성기 환자 중 기존의 약제인 인터페론 알파 치료에 실패한 환자로서 의사의 글리벡 투여소견서를 첨부한 자에 대하여만 요양급여를 실시할 수 있도록 제한하였다.  이에 대하여 글리벡을 처치받을 수 없게 될 뿐아니라 처치받더라도 월 수백만원에 달하는 막대한 약가 부담으로 사실상 치료받을 수 없는 처지가 된 만성기 골수성백혈병 환자들과 보건의료단체가 연대하여  동 복지부 고시가 헌법에 위반된다는 취지의 헌법소원을 제기하게 된 것이었다.   이 사건은 현재 헌법재판소에 계류중인 바,  동 헌법재판과는 별도로 정부는 글리벡에 대한 약가를 결정하고, 결국 만성기 환자에 대한 적응증을 소급하여 인정함으로써 만성기 골수성백혈병환자들이 실질적으로 구제받게 되는 결과를 가져 오게 되었다.

V. 공익소송운동의 과제

1. 공익법 운동을 활성화할 수 있도록 하는 사법제도의 개선방향

가. 헌법소송의 활성화(추상적 규범통제의 예외적 도입)

현재 국가적으로 진행되고 있는 법조개혁의 요구 속에는 그 표현상의 불명료함에도 불구하고 현행 사법제도의 비효율성, 비경제성으로 인한 국민적인 불만이 본질적인 요소로 자리잡고 있다. 전통적인 민사,행정 관련 사법제도는 양당사자간의 사건을 전제로 한 사후적 분쟁해결기능을 목표로 하고 있는데 이는 대량화문명(massification culture)으로 지칭되는 현대사회에서 야기되는 새로운 분쟁상황에 대한 적절한 대안을 제시하지 못하고 있다. 이러한 사법제도상의 개혁의 필요성은  국가나 자치단체의 복지급부를 비롯하여, 시민운동단체가 담당하고 있는 분야 - 즉, 다중의 공익과 관련된 분야들에 대한 제도개선과 관련한 소송적인 접근을 매우 어렵게 하고 있다.

먼저, 현행 헌법재판소법은 이른바 구체적 규범통제를 전제로 하여 헌법소원 등 헌법소송의 제기요건을 매우 엄격하게 규정하여, 법령을 포함하여 공권력행사로 말미암아 헌법상의 기본권을 현재 침해당한 자가 다른 권리구제수단이 없을 경우에 예외적으로 헌법소송을 제기하도록 허용하고 있다.  이러한 현행 헌법재판소법의 한계로 말미암아 국민의 기본권침해와 직접 연결되는지가 불분명한 공공부문에 대한 법,제도개선 분야(국가,자치단체의 재정분야, 부패방지, 지방자치 입법, 소비자 관계법제, 사회보험, 공공부조정책, 언론 등)에 대한 헌법적인 판단을 필요로 하는 경우에 이에 대한 해결방법이 매우 어렵게 되어 있다.  가령, 국민연금 관련 손해배상청구소송은 실제로는 국민연금기금이 공공자금관리기금법에 의하여 강제예탁됨으로써 연금재정을 위협받게 되자 민사 손해배상청구소송을 제기하여 강제예탁제도를 규정한 공공자금관리기금법 제5조의 위헌법률심판제청을 받아 내고, 이를 헌법재판소에서 심리를 받는 방식으로 사건을 기획한 시범 소송이었는데, 결국 동 사건에서는 민사사건에서 위헌제청의 근거로 한 재산권 등 침해부분이 심리의 대상이 되어 실제로 판단받고자 하였던 헌법상의 국회의 예,결산심의권 등의 논점에 대하여는 헌법적인 판단을 받지 못하게 되었다.  만일, 이러한 경우 최소한 독일 헌법재판제도와 같이 일정한 요건을 정하여 이를 충족하는 경우에 예외적인 추상적 규범통제가 가능하도록 하는 형태의 헌법재판소법이 규정되어 있었다고 한다면, 곧바로 시민운동단체가 주관이 되어서 국민연금기금의 공공자금관리기금에의 강제예탁규정은 물론이고, 국회의 예,결산 심의,의결없이 운용되는 공공자금에 관한 문제까지도 위헌 여부를 판단받음으로써 국가 재정운영의 투명성과 책임성을 제고하는 형태의 국가 재정에 대한 감시 및 통제가 가능하였을 것이다.  필자는 우선적으로 우리 시민운동 진영에서 1차적으로 헌법재판제도의 전향적인 개정을 위한 입법운동을 전개할 것을 제안하고자 한다.  이러한 제도 개선이 실현된다면, 우리는 직접적인 시민의 힘을 동원하여 공익법적인 접근을 통하여 정부,국회의 입법에 관한 사후통제가 가능한, 꿈같은 상황을 실현할 수 있을 것이다.

구체적인 내용은  사회복지 공익소송 자료모음집, 참여연대, 1997.6. pp 13-14 참조

나.  소송제도의 개선

(1) 집단소송법제의 도입

1차적으로, 기본법으로서의 개별법분야를 포괄할 수 있는 집단소송법이 시급히 제정되어야 한다. 집단소송이라고 함은 피해자 집단 개개인으로부터의 명시적인 위임없이도 1명 또는 수명의 피해자들이 일정 범위의 집단 전체를 대표하여 소송을 제기하는 경우를 말한다. 전통적으로 이러한 소송은 손해배상청구소송에서 일반적으로 사용되지만,  사회복지급부 등 공공적 분야에서도 제기할 수 있다. 이에 대한 구체적인 제도 형태는 미국의 class action 제도를 기본으로 하여 도입할 수 있을 것이다. 2004. 1. 제정된 증권관련집단소송법은 집단소송을 최초로 제도화하고 있으나 제소 요건의 엄격성으로 인하여 실효성에 의문이 제기되는 실정이다.   집단소송법의 도입은 결과적으로 공익의 문제를 유료 법률서비스에 의한 법률서비스 시장에서의 자유경쟁에 의하여 폭발적으로 소화시킬 것이다. 여기서 유의할 점은 집단소송제도에는 감정비나 인지대 등 소송비용의 감면에 관한 특례규정을 두어야만 한다는 점이다. 소액 피해자들의 공익을 실현하기 위한 집단소송의 본래의 목적이 달성되려면 이러한 비용부담으로 인하여 사법적인 접근이 제한되어서는 안되기 때문이다. 집단소송이 제도적으로 가능하게 될 경우 “공익에 관한 사건”을 직업으로 하는 변호사나 공익법무법인의 현실적 생존 및 세속적인 욕구를 충족시킬 것이기 때문에 공익소송의 법률서비스 시장이 대폭적으로 확장될 것이다. 물론, 이 경우 일부 부작용이 예상되기는 하지만 이는 사회적으로 긍정적인 효과에 비하여 최소한의 필요비용으로 받아들일 수 있는 수준이라고 할 것이다.   대부분의 확산이익과 관련된 제조물 책임을 중심으로 한 소비자 문제, 환경 문제, 복지 문제 등등을 망라할 수 있는 집단소송법제를 전면적으로 도입하도록 시민운동단체들은 적극적으로 연대하여 입법운동을 전개하여야 한다. 이러한 입법운동은 결과적으로 NGO운동의 질과 폭을 비약적으로 확대할 것이다.

class action 제도에 관하여는,  이기한,  미국공익소송제도의 현황,  [공익소송제안설명회], 참여연대, 1996. 11. pp 36-45를 참조

(2) 당사자 적격(청구 자격), 소의 이익의 완화

당사자주의적 소송구조를 갖고 있는 현행 민사소송법이나 행정소송법 등은 기본적으로 불특정 다수를 주체로 한 공익적인 문제에 친하지 않다. 현행 소송법상의 공동소송제도의 한계는 집단소송법에 의하여 극복될 수 있을 것이나, 적어도 헌법상의 기본권을 근거로 한 법적 문제제기의 경우에는 당사자 적격이나 소의 이익에 관한 문제를 대폭적으로 법적으로 완화시키는 법제가 필요하다.  이와 관련하여 미국의 환경규제법제에서 도입되어 있는 시민소송제도는 하나의 모범적인 사례가 될 수 있다.  이에 관하여는 이기한 박사의 글을 중심으로 소개하기로 한다.    미국의 청정대기법(Clean Air Act), 청정수법(Clean Water Act) 등 환경규제법에서 정한 시민소송은 모든 시민으로 하여금 환경 침해자를 감시하고, 이를 위반한 자를 발견할 경우  환경청, 주정부 등 소관청에게 공적인 집행조치가 없을 경우 민사 소송을 제기할 것임을 통지하고, 60일의 기간이 경과될 때까지 소관청의 조치가 없을 경우에는 위반자를 상대로 하여 민사소송을 제기할 수 있도록 정하고 있다.  여기서 일반 시민이 청구할 수 있는 것은 위반자에 대한 민사상의 벌금(civil penalty)과 장차의 위반행위를 금지시키는 내용의 금지명령(injunction)이다.  여기서 원고가 될 적격은 위반 행위로 인하여 불리한 영향을 받거나 받을지도 모르는 자로서 여기서의 불리한 영향은 경제적 이익뿐만 아니라 비경제적 이익도 포함한다고 한다.

시민소송 제도에 관하여는 이기한, 위의 글, PP.45-54

미국의 불법행위법상 인정되고 있는 징벌 배상(punitive damages)은 형사적 벌금으로서 귀속주체는 피해자이다.

특이한 것은, 본건 규제법들에서는 환경처에 대하여도 법규상의 비재량적인 의무를 불이행할 경우 환경처 및 연방 시설 소관청을 상대로 그 이행을 청구하는 소송(이른바 의무화소송)을 제기할 수 있도록 정하고 있는 것이다.  이와같은 시민소송 제도의 유형은 시민운동 조직에 가장 친밀한 것으로서 가장 공익적인 분야라고 할 수 있다. 이러한 시민소송의 유형은 바로 복지급부와 관련한 법제에서도 그대로 원용할 수 있다고 할 것이며, 특히 공익법적 접근이 필요한 사회복지 분야는 집단소송제와 함께 이러한 시민소송제도와 같은 제도를 전면적으로 도입함으로써  은혜적인 급부에서  권리성 급여로, 정부의 시혜에서 구체적인 생존권으로의 복지 이념의 지평을 확장하는데 결정적으로 기여할 것이다.

(3) 징벌 배상 제도의 도입

미국의 불법행위법 체계에서 제도적으로 채택되어 있는 징벌배상은 불법행위자에 대하여 위법행위에 대한 제재와 동시에 앞으로 다시는 유사한 위법행위를 못하도록 금전적으로 강제하는 제도로서 그 실효성이 매우 높다.  이와같은 징벌 배상 제도 역시 공익법 분야와 관련되어서 선별적으로 채택할 필요가 있다고 할 것이다.

2.  사회권 연구의 활성화

가.  초기 사회복지 운동의 양상 및 검토

초기 특정 시민운동단체를 중심으로 한 사회복지관련 운동은 추상적인 “national minimum"이라는 명제를 기초로 하여 분야별로 제도개선을 내용으로 하는 사업을 전개하여 왔다.

이에 따라 기초생활보장을 내용으로 하는 공공부조분야, 그리고 국민연금, 의료보험을 중심으로 한 사회보험 분야 및 노인, 영유아, 전달체계 등을 중심으로 한 복지서비스 분야마다 제 각기 부문운동으로 전개된 결과, 원래의 운동의 구체적인 방향성이나 복지와 관련한 운동 주체의 밑그림이 정하여지지 않은 상태에서 극히 현실적인 문제에 국한하여 운동을 전개하게 되었다.  따라서, 복지 부문별로는 개별적인 이해관계가 발생하는 등 복지 전체적인 조화로운 발전이라든지, 운동 역량의 우선적인 배치 등에 대하여는 깊은 고민이 없이 현안에 소모되는 문제를 야기하여 왔다고 할 수 있다.

뿐만 아니라 지난 10년 여 간에 이루어 온 제도적인 성과 -특히 국민기초생활보장법 제정이나 사회보험개혁 -등과 관련하여 전 국민을 설득할 수 있는 헌법적 논거의 부재로 말미암아 이와 같은 복지 개혁운동을 통한 진정한 사회연대성의 확보 내지 복지 이념적인 지평을 형성하는데에 지적 빈곤 내지는 한계를 노정하고 있는 실정이라고 할 수 있다.  '참여연대'를 비롯한 시민사회계의 지난 10년 여 간의 사회복지분야 운동의 과정을 보면,  복지운동의 전개 방법론상 빈곤 문제 보다는 보편적인 일상적 복지 문제-사회보험이나 서비스를 중심으로 한 분야-에 대하여 상대적으로 노력을 기울여 온 것이 사실이다.  이러한 접근 방법은 초기 운동의 안착을 위하여 부득이한 선택이라고 할 수 있으나 이제는 보다 원칙에 충실한 운동의 전개 방식이 필요하다고 할 것이다.

결국 이것은 빈곤을 중심으로 한 사회 구조적인 문제에 대하여 헌법적인 근거 하에 가장 원론적인 시각에서 접근하고, 그 수요자들을 자각시키고 조직화하는 대중 사업의 전개를 요구하게 될 것이다.

나. 사회권의 헌법적 논거의 부재 및 논리 개발의 필요성

현재 빈곤을 중심으로 한 복지적 욕구에 대한 헌법적인 논의는 황무지 상태라고 할 수 있다.  최근에 들어서야 헌법학계의 일부 소장 학자들을 중심으로 하여 사회적 기본권에 대한 초보적인 접근이 이루어지고 있는 실정이다.

심지어는 최근 국민기초생활보장법 제정과 관련하여 헌법학계에서는 전혀 무지할 정도로 무관심한 상태라고 할 수 있음. 이러한 결과 헌법 제34조 제1항에서 정하고 있는 최소한의 “인간다운생활을 할 권리”의 현실적인 제도적 실현인 “국민기초생활보장법”과 관련하여 사후에 헌법적인 논거를 연구하고 있는 한심한 실정이라고 할 수 있다.   그러나, 최근의 복지 분야의 현안 쟁점 및 해결 수단 -특히 정부 예산과 관련한 부문(예산의 우선편성 등 자원의 배분에 관한 이념적인 선택 관련)은 헌법적인 논거나 권위 및 이를 바탕으로 한 현실적인 집단적인 권위가 있지 않는 한, 쟁취하기 매우 어려운 한계를 보이고 있다.  특히 이러한 점은 향후 전개될 기초생활보장예산 편성이나 의료보호 예산 등 절대적으로 필요한 사회복지 예산의 편성과 관련하여 직접적인 문제로 야기될 것이다.

그럼에도 이러한 헌법적 논의의 부재로 말미암아 참여연대 등이 주도하여 온 제도 개선 운동은 자칫 재정적인 측면의 기득권층의 저항에 직면하여 좌절될 위험이 크다고 할 수 있다. 이제는 기왕의 제도적인 결실이나 향후 확보할 제도적인 변혁의 결과물들에 대하여 구체적인 예산 확보의 우선 원칙을 헌법적으로 설득하여 나가는 작업이 필요하다.  한편으로는 입법운동으로서의 예산안 청원운동 역시도 지속적으로 전개해 나갈 필요가 있다.  2000년의 시민사회계에서의 사회복지분야 예산안 편성기준 발표에 이어서 2001년도의 시민사회계예산안 편성 및 입법청원운동은 한층 발전된 양상을 보이고 있는데 이는 정형화된 하나의 중요한 복지운동으로 자리잡아야 할 것이다.

더욱이 빈곤층을 중심으로 한 복지적인 욕구가 단지 권력의 정책적인 선택에 의하여 시혜적으로 이루어지는 것이 아니라 헌법상 “인간다운 생활을 할 권리” 내지는 “사회적 기본권”의 실현으로서 정부 및 모든 국민이 공동체를 유지하기 위하여 최우선적으로 지불하여야 할  필요 비용이자 헌법적인 의무이며, 한편으로는 그와 같은 욕구를 갖는 수요자들의 입장에서는 헌법상 보장된 기본권으로서 그와 같은 복지욕구에 대한 부조 내지 급여, 서비스 등은 개개인이 갖는 구체적인 권리라는 점을 헌법적인 시각에서 부각하고, 헌법의 권위를 바탕으로 한 보다 적극적인 빈곤을 중심으로 한 운동의 전개에 관한 계속적인 헌법상의 논거를 공급할 필요가 있다.

다. 사회권에 관한 법률적인 감수성의 고양 및 관련 법률가들의 양성

한편, 법률 교육 및 법조인 양성교육에서 실천적인 인권 및 사회권 교육과 감수성 훈련이 정규 커리큘럼으로 채택될 필요가 있다.  이와 같이 훈련된 법률교육 및 실무 교육 과정을 통하여 사회권의 소양을 갖춘 법률가들이 양산될 수 있는 토양을 마련하고 이를 터전으로 하여 미국에서의 1968년 이후 존슨 대통령 재임시 전개된 “빈곤과의 전쟁”에서 확인되듯이 공익법운동의 한 범주로서의 사회복지에서의 공익소송운동이 활성화될 수 있는 인적 기반이 마련될 수 있을 것이다.

3.  사회복지 부문별 운동의 활성화

‘참여연대 사회복지위원회’와 같은 단체는 사회정책의 주류적 흐름에서 대응하고 대안 단체로서의 기능을 하고 있다고 할 수 있다.  그러한 관계로 공공부조와 사회보험에서의 족적은 적지 않으나 서비스 분야에서는 공익법 운동의 성과가 미미한 것 역시 사실이다.  이것은 결국 종합운동단체로서의 한계를 보이는 것이기도 하다.

우리는 일본에서 시민운동의 퇴화를 목격한다.  일본의 시민운동은 “80년대 들어 시민운동은 명백히 새로운 양상을 보이게 된다. 공해반대, 고층건물 건설반대, 재개발 반대, 대형점 침투 반대 등과 같은 고도성장 말기 쟁점들의 상대적 중요성은 감소됐고, 재활용 운동, 정보공개운동, 자치권확대 운동, 여성, 장애자, 노인, 소수민족 등에 대한 반차별 운동 등 새로운 문제를 제기하는 운동들이 증대되었다.  고도성장기의 시민운동에 비해 ‘80년대의 시민운동은 탈물질주의적이고 가치지향적인 성격을 띠었다.”라는 평가를 받고 있고, 이제는 범시민운동적인 볼룬티어 운동으로 전개되고 있다고 한다. 우리 나라의 경우 진정한 참여민주주의의 실현을 위한 앞으로의 과제들은 현단계에서는 상당부분 실질적 법치주의의 실현이라는 공간속에서 전개될 것임이 분명하고, 적어도 향후 상당기간 동안은 초기 단계의 그것보다 더 심화된 형태의 ‘공익법 운동’ 기법을 필요로 할 것이다.  이와 같은 역할은 특정한 1,2개의 단체가 해결할 수 있는 것이 아니며  각 분야별 전문운동단체들이 ‘공익법운동’ 기법을 적극 활용하여 적극적으로 분야별 개선과제들을 의제화하고 이를 운동화할 필요가 있다.

‘반공해운동에서 볼룬티어운동까지“, 한영애,  참여사회, 96.5,6월호,P84

제2분과

시민운동과 사회복지

⌕ 사 회 : 백종만 교수(전북대)

주제1 : 지역복지운동의 성과와 과제

발표 : 이 인 재 교수 (한신대)

토론 : 이 문 국 교수 (안산공과대)

주제2 : 사회복지노동조합운동의 성과와 과제

발표 : 심 재 호 교수 (목원대)

토론 : 임 성 만 원장 (장봉혜림요양원)

주제3 : 보건의료 시민운동의 성과의 과제

발표 : 조 병 희 교수 (서울대)

토론 : 이 경 용 박사 (산업안전보건연구원)

주 제 1

지역복지운동의 성과와 과제

지역복지운동의 성과와 과제

이 인 재 교수 (한신대 재활학과)

1. 들어가는 글

Turner & Killian(1972)에 의하면 “사회운동이란 사회나 어떤 집단의 변화를 가져오거나 혹은 변화에 저항하기 위해 상당한 지속성을 갖고 비교적 조직적․체계적으로 이루어지는 다중에 의한 운동”으로 정리된다(조돈문, 1995: 10; 이인재, 2004 재인용). 이러한 정의에 비추어 볼 때 사회복지의 운동론적 시각이란 사회복지 관련당사자나 시민단체들이 주체가 되어 사회복지의 발전을 위한 적극적인 운동의 차원에서 사회복지의 변천을 조망하는 것을 의미한다. 지역차원에서 ‘복지’를 매개로 이루어지는 사회운동을 지역복지운동으로 간주할 수 있다.

지역복지운동은 개인과 가족의 변화를 기본으로 한 미시적인 차원의 사회복지실천과는 달리 지역사회의 변화를 매개로 한 거시적 실천과 맥을 같이 한다. 지역사회 변화를 가져오는 것은 운동의 주체가 지역주민이든 지역복지 실천가 혹은 지역복지 전문가이든 개인차원에서 이루어지기 보다는 궁극적으로 의식적인 조직 활동을 통해서 이루어진다. 복지를 운동의 목표로 조직 활동을 전개하는 단체가 지역복지운동단체들이며, 지역복지운동의 수준은 지역복지 운동단체의 활성화 여부에 달려 있다 하겠다. 지역복지운동의 성과를 고찰하기 위해 지역복지운동단체들의 활동을 살펴보는 것도 이러한 사실에 기인한다.

본 글은 우리나라에서 이루어진 그 동안의 지역복지 성과와 과제를 살펴보는 글이다. 지역복지운동의 성과를 대표적인 지역복지운동단체들의 활동을 통해 살펴보고, 앞으로의 과제를 제기하였다.

2. 지역복지운동의 성과와 한계

지역복지운동은 1970년대 이후 대도시의 대규모 재개발사업을 위한 강제 철거에 맞선 철거민들의 주거복지운동에 뿌리를 두고 있다. 안정적인 주거 마련를 위한 지역복지운동은 선진국의 경우도 최근까지 중요한 이슈로 제기되고 있으며(Kline, etc: 2000; Kahn: 1994), 주거복지 이슈는 우리나라에서도 도시 빈민들의 주요 투쟁 과제가 되고 있다.  도시 철거민운동은 1990년대 지역자조운동으로, IMF경제체제 이후에는 지역실업극복운동으로 계승되었으며, 1990년대 중반 이후 도시빈민지역을 중심으로 나타난 주민 자조형 지역복지운동(관악주민연대, 노원 나눔의 집 등)은 자활공동체 사업으로 확대되었다. IMF가 가져온 경제위기는 전국적으로 자활사업의 확대를 가져왔다.

우리나라에서 주거공동체의 철거과정과 재정착과정에 관한 사례연구로 홍인옥, “주거공동체와 재건축사업”, 한국도시연구소(2003) 편을 참조하면 된다.

사회적 약자에 대한 가치지향에 기반한 지역복지운동의 일차적인 목표는 ‘지역사회’를 변화시켜(empowerment, 역량강화) 지역문제를 해결하는 것에 두고 있다. 사회보장의 목표는 국민들의 기본생활보장, 소득재분배, 국민들의 연대감 증대에 있다. 지역복지 실천활동의 목표 역시 이와 크게 다르지 않을 것이다.  다만 사회보장이 국가의 제도적 차원에서 목표를 달성하려고 하는 것이라면 지역복지 활동은 지역사회를 변화시켜 이러한 목표를 달성하려는 것이다. 여기서 지역사회의 변화의 의미에는 다양한 집단과 개인의 조직적 참여를 통한 지역사회 강화, 주민참여와 토착지도력 개발을 통한 문제해결, 이를 위한 다양한 전략, 전술의 고려와 변화가능성에 대한 신뢰의 중요성 등이 포함되어 있다(이인재, 2004).

지역복지운동을 실천하기 조직화된 것이 지역복지운동단체이며, 지역복지단체의 활동은 서비스 제공, 옹호 활동, 당사자 동원, 조직화의 4 가지 차원에서 이루어지고 있다(이문국․이인재, 2002, 이인재: 2004).

지역복지운동단체의 역할은 1990년대 중반이후 본격화되었으며, 1990년대 후반부터는 단체들의 활동이 더욱 활발해 지고 있다. 지역복지운동단체의 활동은 서비스 제공, 옹호 활동, 당사자 동원, 조직화의 4 가지 차원에서 이루어지고 있지만, 지역복지운동단체들의 궁극적 지향은 지역복지 정책과정에 지역주민들의 참여를 조직화하는데 있다. 그럼에도 현재 지역복지운동단체들의 주요 활동은 지역주민들에게 직접 서비스나 교육훈련을 제공하는 서비스 제공 활동, 지역단체들과의 연대활동과 지방자치단체/지방의회와의 관계 및 조례 재개정사업 등의 옹호활동을 주로 전개하고 있다. 지역주민들의 실질적 참여를 상시적으로 보장하는 주민조직화 활동은 아직 미약한 수준에 머무르고 있다. 지역복지운동의 성과를 대표적인 지역복지운동단체들이 활동하고 있는 충남 천안시, 서울시 관악구, 대구광역시, 경기도 사례를 중심으로 살펴본다.

(1) 사회복지조직화사업(인큐베이터 활동)에 성공한 천안 사례

1998년 창립한 천안의 ‘복지세상을 열어가는 시민모임’(이하 ‘복지세상’)은 이제 6년차 활동단체로서는 상당한 성과를 보여주고 있다. 여타 운동단체들과 마찬가지로 직접 서비스 제공활동으로 1999년부터 저소득가정 아동대상 방과후 교실, 독거노인, 아동, 장애인가정 밑반찬 나눔을 지속적으로 실시하고 있으며, 지역복지교육도 실시되고 있다. 그리고 실업문제, 사회복지시설 비리문제, 장애문제, 노인문제 등 다양한 영역에서 연대활동을 전개하고 있다.    타 지역단체들과의 차이점은 지역사회에서 사회 문제 발생할 경우, 해결책을 모색하는 과정에서 일회성의 사건 해결에 그치는 것이 아니라 당사자 위주 주민조직화로 발전시켰다는 사실이다. 복지세상은 이러한 활동을 사회복지 인큐베이트 활동이라 규정하고 있는데, 중요한 모범사례이자 결실이라고 생각한다. 즉 결식아동 문제 해결과정에서 미래를 여는 아이들, 미신고시설 다니엘의 집 비리사건 해결을 통해 충남여성장애인연대(준) 결성, 정신요양시설 구생원 비리사건에서 지역사회 정신건강을 생각하는 사람들의 모임 결성의 사례들은 지역복지운동단체의 존재 의의를 보여주는 좋은 사례라고 생각한다.

이러한 사회복지 조직화사업은 복지세상이 지역복지의 현안들을 현장 활동을 통해 체득하고 해결방안을 구체화하는 계기가 되었으며, 조직화사업을 담당했던 실무자, 내부 운동 지도자들에게 교육 및 훈련의 장을 제공하였다. 그 결과 20여명의 실무자들이 양성되어 현장에서 활동하고 있다. 그리고 조직화활동은 다양한 지역사회 자원들을 연계하는 기회를 제공하였는데, 특히 교회를 중심으로 한 종교기관관의 연계는 일정한 성과를 가져왔다. 또 하나의 성과는 일반 시민들의 지역사회 참여를 발전시킨 것이다. 조직화사업에 자원활동가로 참여한 사람들이 차츰 조직의 의사결정구조에 동참하면서 지역복지운동의 활동가로 전환한 것은 좋은 사례가 된다(윤혜란, 2003).

2002년 6월 지방선거 기간에는 사회복지조직화 활동을 통해 독립한 각 단체를 중심으로 10여개 사회복지단체들을 중심으로 하는 ‘살고싶은 복지도시 천안네트워크’를 결성하여 지역정치의 장에서 ‘사회복지 의제’를 쟁점화 하였다. 이를 통해 지역 주민들의 복지 인식을 확대할 수 있었으며, 복지 아젠다를 공론화할 수 있었다.

(2) 주민주체의 전통을 견지한 서울시 관악구 사례

관악사회복지의 활동은 빈민운동의 전통을 이어받아 지역주민주체의 활동 전략을 지속적으로 전개해온 것으로 평가할 수 있다. 기본 사업으로는 푸드뱅크 사업, 해체가정 결연 운동을 통한 서비스 제공은 물론이고, 정기적인 지역복지학교를 통해 지역주민은 물론이고 사회복지 현장실무자들과의 정체성을 공유하고 있다.

지역주민들을 권리 보장을 위한 다양한 연대활동, 즉 보건의료 네트워크, 푸드뱅크 네트워크 등의 연대활동을 지속적으로 전개하고 있으며, 지역단체들과의 일상적인 연대활동의 경험은 2001년 12월 이후 관악구 내 시민사회단체들과 함께 지방자치연대를 만들어 지방선거에 참여하였다. 관악사회복지는 연대사업의 폭을 관악구에 한정하지 않고 전국의 풀뿌리 지역단체들의 활동정보를 공유하기위해 홈페이지(rootngo.net)을 운영하고 있으며, 복지의정 감시를 위해 복지정책 지원활동모임(복지지킴이)을 지원하고 있다.

관악사회복지 활동의 지향이 나타나는 것이 주민조직화사업이다.  청소년 자원봉사활동을 계승한 자원활동모임 ‘햇살’, 여성 모임 ‘해오름’, 직장인 대학생 모임지원 ‘꿈꾼이’ 등이 결성되어 활동하고 있다. 관악사회복지의 활동 초기에 시작된 청소년 자원봉사학교 프로그램을 통해 지역주민의 조직화 가능성을 인식하였으며, 자원활동 모임 ‘햇살’이 결성되었다. 관악사회복지는 설립 초기부터 지역사회 복지자원 및 자원활동 모임 조직화에 조직활동을 집중하였다. 이 과정에서 지역사회 역량강화는 지역사회 주민 스스로 문제 해결에 있다고 보고, 주민들의 주체 역량과 주민들간의 공동체 모임을 활성화하였다.  활동의 초점을 이웃과 지역사회 문제에 관심을 가지고 지속적으로 참여하는 청소년, 여성, 직장인 대학생 모임들을 활성화하는 것, 그 모임이 자치력을 가지고 스스로 지역사회에서 자신의 목소리를 내고 개방적 실천을 전개할 수 있도록 지원하는 것에 맞추어져 있었다. 청소년과 여성조직의 경우 매년 정기적인 자원활동 교육프로그램으로 진행되는 자원봉사학교를 거쳐 각 모임과의 연관을 이어가고 있다. 2002년부터는 지역사회 빈곤문제 해결을 위해 지역주민들을 일상적으로 만날 수 있는 지역의 복지센터로서 ‘이웃사랑방’을 열었다. 이웃 사랑방에서는 중고생활용품을 교환하고 판매하는 환경매장, 지역어르신들의 먹거리를 지원하는 푸드뱅크 나눔공간, 주민들의 건강문제를 중심으로 의료 및 복지상담활동을 전개하고 있다(홍선, 2003).

(3) 지역사회연대를 통한 지역복지활동을 전개하는 대구 사례

지역사회의 다양한 사회복지 욕구를 주도적으로 반영시키는 주체는 궁극적으로 지역복지운동단체들의 몫이 되어야 하며, 이것이 현실화되기 위해서는 지역내 다양한 시민사회단체와의 연대활동이 필수적으로 이루어져야 한다. 모범적으로 연대활동을 통한 지역복지운동을 전개하는 단체가 우리복지시민연합이다.

우리복지시민연합(당시는 우리사회복지연구회)은 1994년 지하철 편의시설 설치문제를 둘러싸고 ‘노인도 장애인도 탈 수 있는 지하철을 만들자는 시민단체협의회로 연대활동을 시작하여 1995년  지방선거 개입을 위한 대구지역사회복지연대회의, 1997년 사회복지시설 비리 해결을 위한 사회복지개혁을 위한 시민연대, 2000년 국민기초생활보장법 올바른 정착을 위한 대구시민연대, 2000-2001년 산격복지관 비리사건 해결을 위한 연대활동, 2001년 국민건강권 확보와 의료개혁을 위한 대구경북공동대책위 활동, 2002년 지방선거 보건․복지․여성 공약 추진본부 활동 등 조직의 결성 이후 지속적으로 연대활동을 적극적으로 전개하고 있다. 연대활동의 내용 역시 초기부터 지금까지 구체적인 사회복지분야 문제 해결을 위한 이슈 제기는 물론이고 - 예를 들어 1994년 노인․장애인 편의시설, 1997년 사회복지시설 비리 해결, 2000-2001년 산격복지관 비리 해결 등 - 전국적인 이슈인 2000년 국민기초생활보장제도 개선. 2001년 국민건강권 확보와 의료개혁 요구 연대활동까지 전개하였다. 뿐만 아니라 1995년부터 지방선거과정에 사회복지 이슈를 정책 의제화 하기 위한 활동을 전개하였으며, 2002년 지방선거 과정에도 개입하였다(은재식, 2003).

우리복지시민연합의 연대활동은 기존 사회복지실천현장에 적지 않은 파장을 불러 일으켰다. 1997년 사회복지시설 비리 해결을 위한 사회복지개혁을 위한 시민연대(이하 복지연대) 활동은 사회복지시설의 비리문제를 다룸으로써, 지역의 기존 복지계에 일대 충격으로 다가 왔다. 복지연대의 활동에 대응하여 대구지역 기존 사회복지 관련단체, 대구광역시 사회복지협의회, 대구사회복지사협회 등의 조직적 활동과 새로운 단체로 대구사회복지종사자협회를 만들었다. 대구사회복지종사자협회는 일부 시설의 비리가 전체 사회복지계의 비리로 간주되는 것을 반대하였으며,  복지연대의 주장이 그러한 위험성을 내포하고 있다고 보았다. 사회복지시설의 비리 해결을 둘러싸고 사회복지 실무계와 지역시민단체연대조직이 하나가 되지 못한 것이다. 그러나 대구지역종사자협회는 창립 이후 복지연대 집행위원장을 비난하는 내부 성명서를 발표한 채 어떠한 활동도 하지 않고 문을 닫게 되어, 표면적으로 사회복지개혁을 표방하였지만, 단순히 시민운동 주도의 연대회의에 대응하기 위해 급조한 단체로서 한계를 넘어서지 못하였다. 2000-2001년 산격복지관 비리사건 연대활동에서도 1997년 복지연대활동과 유사한 대결상황이 벌어져 문제 해결에 혼선을 가져왔다.

(4) 지역복지예산 분석을 통한 지역복지 운동을 전개한 경기도 사례

1999년 창립한 경기복지시민연대는 사회복지학교, 평택 에바다 재단비리 해결과정에 적극적 참여, 장애인 편의시설 탐방, 청소년 자원활동가 모임 등의 활동을 전개하였다. 경기복지시민연대의 창립 정신을 살릴 수 있는 계기는  2001년 경기도 사회복지정책 모니터 및 정책개발 활동을 통해 이루어 졌다. 경기도 사회보지정책 모니터 및 정책개발 활동 결과물인 ‘경기도 사회복지 10대 의제 수립’을 통해 경기도 차원의 복지정책수립의 필요성을 절감하였고, 2002년 경기도 의회 의정감시활동을 통해 경기도 예산분석의 필요성을 인식하게 되었다(송원찬, 2003).  2003년도에는 1차로 도민이 바라는 경기도 복지예산 만들기 사업을 종료한 후 2004년에는 2차로 경기도 예산분석과 2005년 경기도 예산 요구안 사업을 진행하고 있다.

복지예산분석은 경기도 일반 및 특별회계 세출예산 중 사회보장 관련 예산 총액과  비율의 추이, 사회복지 사업예산 각 분야별 국고보조사업과 자체사업의 비율을 비교하는 것에서 출발하였다. 국민기초생활보장, 보육/아동복지, 청소년복지, 장애인복지, 노인복지, 여성복지팀으로 나누어 분야별 예산분석과 예산 요구 기초안을 작성하였으며,  경기도민들을 상대로 사업의 우선순위에 대한 설문조사 결과를 참조하여 최종 예산 요구안을 만들게 된다. 2003년의 경우 2002년도 단년도 예산 분석에 머물렸으나, 2004년의 경우 과거 5년간(1999-2003)의 복지예산에 대한 추이분석과 각종 사회복지분야 기금에 대한 분석을 추가하였다.

(5) 지역복지운동의 한계와 전국적 연대모임의 모색

이상에서 살펴본 대표적인 지역복지운동단체들의 활동을 살펴보면, 사회복지조직화 사업, 주민주체 조직 활성화, 지역사회연대 활동, 지역복지예산분석 등 짧은 시간에 적지 않은 성과를 보여주고 있다. 그럼에도 이러한 활동들이 지역복지운동단체들이 지향하는 주민참여에 기반한 지역사회의 변화를 가져왔는가 하는 부분에 대해서는 미흡한 것이 현실이다. 개별 단체들의 치열한 자기 점검과 비젼 공유의 노력도 필요하지만, 단체들 간의 연대활동을 통한 공동 아젠다 개발과 상호 지지망의 확보도 중요한 발전의 계기가 된다.

이러한 필요성에 부응하여 개별적으로 이루어지고 있는 지역복지운동단체들의 활동을 점검해 보고 공통 이슈 개발, 공동의 교육훈련 방안 모색 등 활동가들의 활동을 상호 격려하고, 사회복지운동을 전국적 차원에서 제기하는 방안으로 2003년 지역복지운동단체 활동가 대회가 개최되었다. 활동가 대회는 크게 3가지의 성과를 가져왔다.

첫째, 지역복지활동가들 사이에 친목과 유대를 형성할 수 있었다. 구체적 실천영역과 관심 그리고 활동기간은 다르지만 지역복지운동을 실천하면서 느꼈던 경험과 주장을 나누면서 ‘복지활동가‘로서의 정체성과 유대감 그리고 자긍심을 가질 수 있었다. 둘째, 지역복지운동의 현황에 대한 상호 이해와 경험을 나눌 수 있었다. 활동가대회를 통해 일부 활발한 활동을 전개하고 있는 단체들의 활동경험과 노하우를 서로 나누고, 다양한 복지의제를 개발할 수 있었다. 셋째, 복지운동진영의 연대 모색의 단초를 마련하였다. 복지운동의 역사가 일천한 상황에서 서로의 성과와 한계를 확인하고, 앞으로 복지운동진영의 소통과 연대를 어떤 원칙과 방도 속에서 만들어갈 것인가에 대한 공감대를 마련하였다.

1차 활동가대회를 마감하면서 참가자들은 첫째, 지역주민들의 조직적인 참여와 실천을 통한 지역복지활동 전개, 둘째, 단체들 상호 활동경험의 공유와 활동가 교육을 통한 역량강화 모색, 셋째, 운동단체들 간의 네트워크 준비와 공동 의제 개발의 3가지 결의사항을 발표하였으며, 매년 활동가 대회를 개최하기로 합의하였다.

3. 지역복지운동의 전망과 과제

지역복지운동의 과제는 크게 4가지 차원에서 모색해 보았다. 지역문제 해결의 주체로서 지역사회 변화와 주민조직화 과제, 지역복지 공동 아젠다 개발과 영역의 확대, 지역복지 활동가 조직화와 연대활동 강화 그리고 지역복지 교육훈련과 지역복지 연구활동의 변화 와 확대가 그것이다.

(1) 문제해결의 주체로서 지역사회 변화와 주민 조직화 과제

지역복지활동가와 같은 거시 실천가는 사회복지학의 오랜 전통인 ‘환경 속의 개인’의 관점에서가 아니라 ‘개인이 활동하는 환경으로서의 지역사회’의 관점에서 지역사회 문제에 개입해야 한다. 무엇보다 자신이 살아가는 지역사회, 활동하는 지역사회에 대한 전문가가 되어야 한다. 지역사회 역사, 지역사회 사회/경제/문화적 특성, 공공부문과 민간부문, 전문복지활동, 교회 등 비영리복지활동, 풀뿌리 운동조직, 지역사회의 인적, 물적 자원 등에 대한 관심과 지식을 보유해야 한다.

지역사회 역할의 재발견은 현재 우리 사회가 처해 있는 심각한 지방 소외 현실의 근본적인 변화에서 출발해야 한다. Wagner(1995)는 복지 제공의 주체를 국가와 시장에 한정하는 것이 아니라 지방정부, 지역단체 등 지역사회까지 확대하고 있다. 우리 사회의 경우 복지 제공의 주체로서의 지역사회의 역할을 재고하는 차원이 아니라 붕괴되고 있는 지역사회 재건을 위한 지역사회의 정체성 회복이 검토되어야 한다. 이를 위해서는 국가발전전략차원에서 지역사회 발전의 주제가 다루어져야 하며, 지역사회 차원에서는 지역주민들에 의한 지역사회 능력강화가 모색되어야 한다. 지역사회복지학의 관점에서는 Rothman(2000)이 제시하는 바와 같이 지역사회 실천현장에 대한 강조는 교육훈련과정에서도 꾸준하게 제기되고, 학생들에게도 지역사회 조직화의 경험이 제공되어야 한다.

참여정부의 ‘지방분권’정책은 지역사회 변화의 구체적 계기를 제공하고 있다. 예를 들어 참여정부가 추진하는 재정분권화가 요구하는 핵심 과제는 지역 시민사회 내부의 주체적 참여에 기반한 지역복지정책의 수립과 집행에 있다. 지금까지의 복지 정책이 국가의 일방적인 계획과 집행에 의해 이루어진 것과 비교해서 지방분권적 복지정책은 지역 시민사회의 주체적 참여에 기초하고 있다. 재정분권화 정책의 추진은 현재 기준 없이 남발되고 있는 보건복지부 보조금 관리 정책의 정비, 지방정부의 복지재정에 대한 자율성 신장, 지역현실에 맞는 복지계획 수립의 계기 그리고 지역 주민 및 지역 NGO의 복지예산 수립과정의 참여기회 확대 등의 긍정적 영향을 가져올 것으로 예상할 수 있다.

이를 위한 사회복지 차원의 능동적 논리 개발과 참여가 필요하다. 국고보조금 제도의 변화뿐만 아니라 지역복지전달체계의 변화 등 사회복지 실천을 둘러싼 국가 정책차원의 다양한 변화에 대해 (수세적 차원의) 적극적인 대응책 마련에 못지않게, 인구 출산율 저하와 급속한 고령화 진행, 근로연계복지의 도입 등 복지제도 전반에 대해 심각한 도전으로 나타나고 있는 사회경제적 차원의 변화들에 대한 주체적인 대응전략 마련도 필요하다. 외부의 도전에 대해 응전하는 것도 필요하지만 사회복지계에서 능동적으로 여러 변화에 대응하는 제도 개선안을 주도적으로 마련하여야 할 것이다. 이러한 활동은 중앙 차원은 물론이고 지역차원에서도 이루어져야 한다. 이를 위해서는 지역사회에서 활동하는 여러 시민사회 영역과의 보다 개방적이고 발전적 관계 구성이 필요하다. 사회복지 과제의 구현은 사회복지계의 힘만으로는 어렵다. 지역사회의 다양한 활동 영역과의 연대활동을 통한 긍정적 영향의 상호 침투가 이루어질 때 복지과제의 실현이 가능해 질 것이다. 지방분권의 흐름은 지역차원의 생활정치의 차원을 한 단계 높일 것이며, 그런 의미에서 사회복지계의 지역사회의 공공영역과 민간영역에의 적극적 참여와 주도가 요구되고 있다.

지역복지활동의 궁극적 지향은 주민 주체의 문제 해결 방안의 마련에 있다. 복지 제공에서 지역사회의 역할을 제고하는 것이 곧 바로 주민주체로 문제를 해결하는 것을 의미하는 것은 아니다. 관악사회복지의 주민주체 해결방안의 지속적 적용의 결과 다양한 주민조직의 활동을 가능하게 한 사례와 지역사회문제 발생시 일회성의 문제 해결을 넘어서서 당사자 주도의 주민조직화에 성공한 천안 복지세상 사례는 주민주체의 활동과 주민조직화 방안에 대한 중요한 실천적 함의를 제공해 준다.

(2)  지역복지 공동 아젠다 개발과 지역복지 활동 영역의 확대

지역복지 운동단체의 전국적 연대모임이 지향하는 것 중 하나는 지역복지 운동단체들의 공동의 아젠다 개발에 있다. 예를 들면 지방자치단체 복지정책 및 복지예산 분석 및 평가/감시 그리고 예산 만들기를 공동 과제로 설정할 수 있다. 즉 지방자치단체 복지정책 분석 및 과제 제시, 예산 편성과정 추적 및 적극적 요구(지방의회/타 단체와의 연계, 상반기 중 예산 편성 방향 정립 및 자료 준비, 하반기 복지예산 제출), 지방자치단체 사회복지 표준 분석 및 평가틀 제시 등을 고려할 수 있다. 또 하나는 지방의회 의정감시활동 및 조례 제․개정 건의활동이다. 지방 의회의 입법, 예․결산 심의, 지자체에 대한 행정사무감사 기능 등 의정감시활동 및 모니터링을 생각할 수 있다.

공동 아젠다 개발과 동시에 현재 지역사회복지관 중심의 단편적이고 미시적으로 이루어지고 있는 지역복지활동의 지평을 넓혀야 한다. 지역 자활활동, 지역 빈민운동, 지역 실업극복운동, 협동조합운동, 기타 지역운동영역으로 지역복지활동의 장을 확대해야 한다. 지역복지활동 영역 확대에는 가상공간을 활용한 지역복지 활동 등 지역복지 벤처조직의 활동도 고려되어야 한다.

복지의 정의도 확대하여 전통적 의미의 좁은 범주를 넘어서서 지역사회 환경, 주택, 교육, 교통 등 지역주민들의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 모든 영역에 관심을 두어야 한다.  미국 지역복지실천 동향을 통해 살펴 본 바대로 지역사회의 삶의 질의 문제는 빈곤과 의료 등 전통적인 사회복지분야에만 한정되는 것이 아니다. 군축과 평화운동(Mary, 1994), 환경운동(Kamininstein, 1995; Kauffman, 1995), 주택문제(Kahn, 1994) 등 다양한 영역에서 사회복지활동가들의 참여를 기대하고 있다. Mary(1994)는 군축과 평화운동조직에서 지역복지 활동가들의 역할에 대해 논하고 있다. 탈냉전의 시기를 맞이하여 경제정책의 전환에 따른 지역사회의 변화는 지역복지 활동가들의 적극적 참여를 요구하고 있다.  지역사회복지활동은 상당정도 지역의 경제발전과 연계되어 있으며, 중요한 경제적 전환기에는 이를 위한 사회계획, 지역사회교육, 연대활동, 옹호활동 등의 역할이 기대되고 있다. Kamininstein(1995)은 뉴저지 피터만(Pitman, New Jersey)지역의 쓰레기 매립지 환경오염을 둘러싼 지역주민운동에 대한 사례연구를 통해 지역주민 조직화의 기여요인과 방해요인을 제시하고 있다. Kauffman(1995)은 뉴저지 피터만(Pitman, New Jersey)지역의 쓰레기 매립지 환경오염을 둘러싼 지역주민운동을 Kamininstein(1995)과는 달리 갈등해소 과정에 초점을 맞추어 분석하였다.

정보통신기술의 발전을 지역복지활동에 활용하는 방안이 활발하게 모색되고 있다. 정보통신학의 발전은 사회복지실천에도 중요한 영향을 미쳤다. 예를 들어 GIS시스템의 사회복지활동에의 활용도 모색되고 있다. 사회복지기관에서 GIS와 같은 경영관리시스템의 도입은 사회조사, 사회계획, 경영관리 측면에서 개선을 가져온다. 그러나 GIS와 같은 새로운 시스템의 도입은 예산문제, 그리고 새로운 시스템의 도입에 따른 구 시스템에 익숙한 기존 성원들의 소극적 대응 등이 문제가 될 수 있다. 그리고 이메일, 웹페이지 운용, 데이터베이스 제공 등 가상공간을 활용한 사회복지활동의 모색이 활발하게 이루어지고 있다. 정보통신 발전에 따른 지역사회복지활동에의 변화요인을 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 가상공간을 통한 의사소통 즉 전자메일, 홈페이지 운용을 통해 지역주민들과의 의사소통 및 조정활동의 강화가 기대된다. 둘째로, 각종 자료 검토 및 시간, 공간 제약 없는 토론을 가능하게 한다. 의견수렴을 위한 온라인 데이터베이스와 토론그룹의 활용이 가능해 진다(http://www.rtk.org , http://www.censu.gov). 셋째, 데이터 분석을 위한 지도/GIS 프로그램, 데이터베이스, 통계패키지의 사용이 확대된다. 그 외 옹호집단 홈페이지 가동, 온라인 자금 모집과 회원 및 자원봉사지 모집/관리, 행정업무의 자동화 등이 지역사회복지활동에 영향을 미칠 것이다(Hoefer, etc , 1994). 이에 지역복지 활동가들은 지역사회컴퓨터 네트워크의 가동과 전자 상거래의 확대에 대비해야 하며, 정보통신기술을 활용할 수 있는 인적 인프라 구축에 관심을 기울여야 할 것이다.

우리 나라에서도 정보화와 사회복지활동과의 관계에 일찍이 관심을 두고 꾸준히 연구해온 한덕연은 온라인상의 가상조직형 복지관을 제안하였으며, 실제 성공회대학교에 늘푸른복지관(http://evergreen.skhu.ac.kr) 개설에 일조하였다. 그 외 전통적인 사회복지기관과는 다른 지역사회를 대상으로 전문적 서비스를 제공하는 사회복지벤처조직들도 선보이고 있다.

(3) 지역복지 활동가 조직화와 연대활동의 강화

지역복지운동의 전개과정에서 지역복지활동가는 조직가, 조정 역할, 리더의 역할을 수행할 수 있을 것이다. 그리고 성공적인 활동을 위해서는 지역별, 전국적 활동가의 조직화가 모색되어야 한다. 우리나라에서 사회복지실천가의 조직화 성향은 전문성 지향이 강한 것으로 알려져 있으나, 노조와 같은 보다 실천적인 조직화의 가능성도 내재되어 있다. 우리의 열악한 지역실천 현장과 주기적으로 발생하는 복지기관의 비리, 인권침해 등의 문제는 전문직 조직화로는 해결이 어려우며, 노조와 같은 보다 실천적인 조직화를 통해 해결이 가능할 것이다. 희생과 봉사를 강조하는 사회복지현장에서 노조의 이미지는 익숙하지 않으며, 사회복지기관장들의 노조에 대한 인식도 긍정적이지 않다. 그러나 최근 교수노조 등 전문직 노조의 출현 등은 자본주의에서 노조의 원래적 의미가 육체노동자, 정신노동자 모두 포함하여 노동자의 단결권 보장에 있다는 사실을 확인해주고 있다. 사회복지활동가들의 단결권 보장차원과 더불어 사회복지 전문직의 가장 중요한 특성인 사회적 약자를 보호하는 가치지향을 실현하기 위한 조직화가 어떻게 가능할 것인가의 관점에서 노조문제에 대한 제고가 필요하다. 그리고 캐나다 사회복지사들의 50%를 넘는 높은 노조 조직율(Hardina, 1994) 등이 보여주는 의미를 간과하지 말아야 할 것이다. 문제는 개별 사회복지 조직 차원에서 노조 결성의 어려움을 극복하는 일이다. 이를 위해서는 Wagner(1995)가 제시한 ‘지역노조’ 등의 대안을 중심으로 노조 조직화의 과제를 현실화시키는데 있다.

성공적인 지역복지활동을 위해서는 지역운동단체들과의 연대활동이 필수적이다. 사회복지 전공, 비전공을 고려하지 말고 복지활동을 수행하고 있는 다양한 실천주체들, 주민자조조직, 교회 등 비영리조직, 지역실업극복단체 등과 연대하여 지역사회 문제 해결에 나서야 한다. 우리 사회에서 지역사회를 이해하고 지역사회 문제해결의 주체역할은 전통적 의미의 사회복지활동가들 보다 기존의 지역활동가들이 담당하고 있는 경우가 더 일반적이다. 이들과 연대하여 지역사회를 변화시키는데 적극 참여해야 한다. 지역사회에서 다양한 시민사회단체들과의 연대활동을 통한 지역복지실천활동은 대구우리복지시민연합 사례가 훌륭한 예가 된다.

(4) 지역복지 교육 훈련과 연구활동의 강화

이상에 살펴 본 다양한 활동이 가능하기 위해서는 지역복지 교육 및 훈련 강화가 필수적이며, 대학의 지역복지 교육의 근본적 개선이 필요하다. 한마디로 실천 현장에 근거한 지역복지 교육이 이루어져야 한다. 더 이상 교실에서만 이루어지는 이론 교육으로는 변화하는 지역사회의 다양한 요구에 부응할 수가 없다. 지역사회 활동가들과의 정기적인 교류, 팀 작업, ‘실천적인 전문가’ ‘전문적인 실천가’를 목표로 현장에 뿌리를 둔 교육훈련 프로그램을 마련해야 한다. Rothmam(2000)의 거시실천 교육방안 연구와 Margolis 등(2000)이 제시한 지역사회기반 교육프로그램 평가 연구는 교육프로그램 마련에 많은 도움을 줄 수 있을 것이다.

Rothman 제안의 핵심은 지역사회활동가들의 지역사회 중심 문제해결 관점, 실천현장에 기반한 교육프로그램 마련, 학생들의 지역사회 조직화 경험 제공 등으로 정리된다. Margolis 등이 제시한 지역사회기반 교육프로그램이란 지역사회의 능력을 향상시키는 것을 목표로 하며, 이를 위한 교육을 위한 실천현장과의 파트너십, 지역사회 현장교육 등의 중요성을 강조하고 있다.

그리고 지역복지활동가들을 대상으로 한 정기적인 교육훈련이 마련되어야 한다. 활동가 대상 교육훈련은 학계와 실천현장, 지역실천현장 연구/교육기관(도시연구소 등)과 협동작업을 통해  마련되어야 한다. Robinson & Hanna(1994)의 풀뿌리 운동조직 교육훈련 프로그램 연구, Zachary(2000)의 풀뿌리조직 지도자 대상의 집단중심적 지도력 개발 프로그램 사례연구는 활동가 대상 교육훈련 프로그램 준비에 참고할 수 있을 것이다.

Robinson & Hanna(1994)는 풀뿌리운동조직 지도자 양성을 위한 조직가 교육, 조직지도자교육과정 운영 경험을 통해 집단토론, 일대일 교육, 실천기술 숙지 훈련 등 10일 교육훈련의 특성을 제시하고 있다. Zachary(2000)은 지도력 개발 프로그램은 교육생들인 지도자들의 적극적 참여에 의해 만들어져야 하며, 권한의 공유, 토론식 강의를 통한 참여문화 활성화, 집단내 연대감과 평등의식 개발 등이 고려된다고 보았다.

또 하나의 변화는 연구활동에서 이루어져야 한다. 그 동안 단편적이고 일반론적인 관점에서 주로 연구되어 오던 지역복지 연구 동향을 실천활동 지향적으로 변화시키며,  다양한 연구 주제들이 다루어 져야 한다.  우리나라 지역복지의 역사, 지역복지 모형, 전략, 전술, 지도력 개발, 풀뿌리 집단, 이익집단 활동, 지역사회 협의체, 지역주민들의 권한강화와 지역복지 활동가들의 권한강화, 지역복지 실천가의 조직화, 지역사회 근로연계복지제공기관(자활후견기관 등)의 역할 등의 연구 주제들이 심도 있게 다루어 져야 한다.  구체적인 사례 연구로는 실천 현장의 사례는 물론이고 지역복지운동을 포함한 지역운동을 정책적으로 지원하는 것을 목적으로 한 도시연구소, 한국주민운동정보교육원, 협동조합 연구소 활동 등에 대한 관심과 연구가 필요하다.

한국도시연구소(KOCER)는 도시빈민운동, 환경운동, 지역주민운동 등 관련분야에서 활동하고 있는 사회운동단체들과 긴밀히 연계하여 현장운동에서 요구되는 각종 사안에 대해 정책적으로 지원하기 위하여 1994년 10월에 설립되었다. 한국주민운동정보교육원(CONET)은 주민운동의 역사성을 계승하고 발전시키는 가운데, 21세기 주민운동의 가치인 주민자치와 지역사회 공동체를 구현하기 위하여 1996년 11월 29일 설립되었다. 양 단체는 합동으로 지역주민운동 조직가 대상 교육훈련 프로그램을 수행하고 있다.

정보통신기술을 활용한 지역복지활동에 대한 연구와 제안이 이루어져야 하며, 그 외 지역복지활동에 실천적 함의를 제공하는 몇 가지 제안은 다음과 같다(http://welfare.or.kr). 첫째, 사회복지 프렌차이즈 경영 도입. 프랜차이즈 경영이란 생산성과 질을 높이기 위해, 나아가 사회복지 프로그램에 대한 대중적 이미지를 개선하기 위해 사회복지 프로그램을 브랜드화, 체인화 하자는 것이다. 열악한 인적, 물적 자원의 현실을 고려하면 적극적으로 고려할 수 있는 방안이라 할 수 있다. 둘째, 복지상품 유통사업 : 외부 프로그램 조달. 역시 선도적인 지역복지 관련 프로그램을 적극 활용하자는 것으로 자원의 효율적인 활용과 프로그램 효과성의 고양의 즉면에서 고려할 수 있을 것이다.

한국치료레크레이션협회나 아동학대예방협회, 좋은 아버지모임, 어린이 독서 지도회, 장애우권익문제연구소, 한국이웃사랑회, 품청소년문화공동체, 헤모, YWCA, 한가람고등학교, 김제사회복지관 등 앞서가는 곳들의 프로그램을 살펴보고 이것을 전체 사회복지기관에 보급,확산시키되 중간에서 가공,유통,사후관리까지 담당해주는 브로커가 있다면 복지관의 프로그램이 훨씬 다양하고 전문적인 것이 될 수 있을 것입니다.

▞ 참고문헌 ▚

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http://www.welfare.or.kr

주 제 2

사회복지노동조합운동의 성과와 과제

사회복지노동조합운동의 성과와 과제

심 재 호 교수 (목원대 사회복학과)

Ⅰ. 문제의 제기

한국의 사회복지는 최근까지 양적으로 꾸준하게 성장해 왔으며 그러한 결과로 복지국가의 초기단계에 진입했다는 평가를 받기도 했으며, 최근에는 한국 복지국가의 성격과 유형을 둘러싸고 많은 논쟁이 전개될 정도에까지 이르렀다. 특히 이러한 성장과정에서 사회복지시설과 인력이 대폭 확대된 점은 매우 긍정적으로 평가될 수 있다.

김태성과 성경륭은 80년대 중반 이후에 이루어진 복지확대 국면에 대해 “복지폭증” welfare explosion으로 표현하고, 사실상 이 때부터 한국에는 복지국가가 태동하기 시작하였다고 한 바 있다(김태성‧성경륭, 1993).

대표적인 것으로 김연명 편(2002)의 연구가 있는데, 여기에는 주로 김대중정부의 사회복지정책을 중심으로 분석한 한국 복지국가의 성격에 대한 다수의 연구자들의 논쟁이 실려 있다.

그러나 이러한 양적 성장의 이면에는 사회복지현장의 열악한 노동조건이 숨어 있다는 점에서 큰 문제라고 할 수 있다. 예를 들어 사회복지사의 주당 근무시간은, 2000년에 한국사회복지사협회가 조사한 자료에 의하면, 평균 52.85시간으로 법정 근무시간 44시간을 지키는 곳은 34.6%에 불과했으며 이들은 대부분 초과근무에 따른 수당을 받지 못하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 사회복지사의 평균연봉은 1,671만원으로 조사되었는데, 이 수준은 도시근로자 평균소득의 66%에 불과한 것이다. 이처럼 대부분의 사회복지현장이 근로기준법에 규정된 노동조건을 정면으로 위반하고 있는 실정이다. 그래서 많은 사회복지인력들이 현장을 떠났거나 떠나려는 의사를 표출하고 있다.

이와 같이 한편에서는 사회복지학계의 뜨거운 논쟁 중의 하나로서 ‘복지국가’의 성격이 다루어지고 있으나, 다른 한편에서는 근로기준법조차 지키지 못할 정도의 열악한 노동조건이 존재하고 있는 모순된 현실을 어떻게 극복할 것인가? 이 문제와 관련하여 발표자는 사회복지노동조합의 ‘가능성’에 주목하고 본 논의를 진행하고자 한다. 사회복지실천 과정에서 기본적인 노동권을 보장받는 것이 매우 시급한 과제이며, 이를 위해서는 사회복지현장 스스로가 노동자로서의 기본권을 확보할 수 있도록 노동조합과 같은 조직을 구축하여 적극적으로 노동운동을 전개해 나가는 것이 필요하다고 생각한다. 발표자가 ‘가능성’이라고 표현한 것은 지금까지 많은 사회복지인력들이 스스로를 노동자로 인식하지 않고 있어서 노동자로서의 권리를 확보하기 위한 조직화 노력이 부족했지만, 최근에 사회복지노조건설의 움직임이 서서히 자리잡아가고 있다는 것과 그것이 노동조건의 개선을 주요 과제로 설정하고 있다는 데에서 ‘가능성’을 보고 있기 때문이다. 이러한 인식을 토대로 발표자는 사회복지노동조합의 실태를 검토하고 노조운동의 전망에 대하여 논의하고자 한다.

II. 사회복지노동자와 사회복지노동조합

1. 사회복지시설종사자와 사회복지노동자

사회복지분야에 근무하는 인력을 통상 사회복지종사자라고 부른다. 이 용어를 그대로 사용한다면 사회복지노동조합의 건설주체는 사회복지시설종사자(?)이어야 한다. 그런데 지금까지 사회복지시설종사자의 정체성에 대해서는 3가지 시각(봉사자, 노동자, 전문가)이 제시되고 있는데, 사회복지노동조합에 대한 논의를 전개시키는 데에는 전문가와 노동자라는 두 가지 입장을 통합한 전문적(또는 전문직) 사회복지노동자라는 시각이 필요하다고 본다. 즉, 사회복지시설종사자들이 노동자로서의 권리와 책임을 가지면서도 전문성 확보를 위해 노력해야 한다는 것이며, 사회복지시설종사자를 사회복지노동자로서 보는 것이 반드시 사회복지실천이 지녀야 될 전문성을 포기하는 것이 아니라는 것이다. 이러한 전문직 사회복지노동자는 사회복지영역에서 전문성을 갖고 일하는 임금노동자로서 현실세계에서는 국가, 지방자치단체, 사회복지법인, 민간기업체 등과 사회복지영역에서 고용관계를 맺고 있는 임금노동자를 사회복지노동자라고 할 수 있다(淺井春夫, 2002: 43).

그러면 자본주의 사회에서 사회복지노동자가 갖는 위치는 무엇인가? 이에 대해 아사이 하루오는 3가지 측면에서 다음과 같이 정리하고 있다(淺井春夫, 2002: 47). 첫째, 사회복지이용자(대상자)와는 원조․지도․발달보장의 관계에 있다. 사회복지노동자는 대상자에게 인간적 생활과 발달을 보장하여서 자신의 생활을 선택해서 생활할 수 있도록 해 주는 정보제공자이며 조언자이다. 둘째, 시설장․관리자와는 노사관계 하에서 협동하는 관계에 있다. 현대사회에서 사회복지법인의 시설장․관리자와 사회복지노동자간의 관계는 기본적으로는 사회복지정책에 협동하여 개선을 추구하는 연대관계에 있다. 노사관계가 반드시 계급적 대립관계라고 볼 수는 없으며, 시설장․관리자는 총괄책임자로서 운영방침에 근거하여 모든 직종에 대해 전문성을 발휘시키는 지도적 관계가 되기도 하고 반대로 독재적 명령자가 되기도 한다. 이런 점에서는 노사공동의 운동을 어떻게 형성해 나갈 것인지가 사회복지노동자의 과제이다. 셋째, 사회복지정책과의 관계에서는 상대적으로 독자성을 지닌 관계에 있으면서 동시에 정책입안을 제기하는 관계에 있다. 사회복지관련법률이나 예산지원, 지도․감독 등에 따라서 사회복지노동자의 실천방향이 정해지지만, 그것을 뛰어 넘어 누구를 위하여 무엇을 할 것인가라는 물음을 제기하면서 실천을 모색하는 것이 필요하다.

그런데 우리 사회의 경우에는 이러한 아사이 하루오의 주장과는 다르게 공동운명체보다는 대립적 관계가 강하게 나타나고 있다. 즉, 시설운영의 비민주성과 족벌체제라는 요인으로 인해 다수의 시설에서 시설장과 사회복지노동자는 서로 대립되는 양상을 보이고 있는 것이다. 따라서 이 문제가 해결되어야만 시설장과 사회복지노동자간의 관계가 협동하는 노사관계로 정착될 수 있을 것이며 사회복지정책의 발전을 위하여 공동으로 노력하는 관계를 형성할 수 있게 될 것이다.

2. 사회복지시설종사자와 사회복지노동조합

사회복지영역에서 고용관계를 맺고 있는 임금노동자로서 (즉, 사회복지노동자로서) 사회복지시설종사자는 사회복지노동조합에 대해 어떻게 인식하고 있는가? 이 물음은 현실적으로 사회복지노동조합의 현실과 가능성을 검토하는 데에 있어서 매우 중요한 근거자료가 될 수 있다. 그런데 불행히도 이와 관련된 조사자료가 매우 빈약하다. 최근에 발표된 한 연구(채구묵, 2003)가 사회복지노동조합에 대한 인식을 판단할 수 있는 거의 유일한 자료인데, 여기에서는 이 연구의 결과를 인용하여 사회복지노동조합에 대한 사회복지시설종사자들의 인식이 어떠한지를 알아보기로 한다.

이 부분은 채구묵(2003), “사회복지노동조합에 대한 인식 및 참여요인 분석 :사회복지종사자를 중심으로”, 한국사회복지학 통권 제54호에 실린 주요 결과(pp.79-81)를 인용하였다.

먼저, 사회복지노동조합 결성에 대해서는 찬성이 77.1%(찬성 56.6%, 적극찬성 20.5%), 반대는 3.3%로 조사되었다. 그리고 노동조합에 참여할 것인지의 여부를 묻는 질문에 대해서는 참여가 62.5%(참여 51.8%, 적극 참여 10.7%), 모름 29.7%, 불참이 7.8%로 나타났다. 이러한 조사결과를 볼 때에 사회복지노동자들은 노동조합결성 및 참여에 대해 상당히 긍정적인 생각을 가지고 있다고 할 수 있다.

<표 1> 사회복지노동조합 결성, 참여여부 및 조합원 자격

문 항	범 주	빈 도	%
노동조합 결성 여부	적극 반대 반대 그저 그렇다 찬성 적극 찬성	- 15 88 254 92	- 3.3 19.6 56.6 20.5
노동조합 참여 여부	절대로 참여하지 않음 참여하지 않음 모르겠음 참여함 적극 참여함	2 33 133 232 48	0.4 7.4 29.7 51.8 10.7

자료 : 채구묵(2003), p.79

다음으로 사회복지노동조합이 결성될 경우에 그것이 추구해야 할 과제에 대해서 조사한 결과를 보면, 1순위에서는 조합원의 권리‧복지 증진이 68.1%, 사회복지개혁운동이 11.2%, 클라이언트의 권익보호가 10.2% 순으로 나타났다. 2순위에서는 조합원의 전문성 유지발전이 33.0%, 조직의 정책결정에 대한 영향력이 24.8%, 조합원의 권리‧복지 증진이 17.0% 순으로 높게 나타났다. 3순위에서는 조합원의 전문성 유지발전이 30.2%, 클라이언트의 권익보호가 21.3%, 조직의 정책결정에 대한 영향력이 20.4% 높게 나타났다. 이를 종합해보면 사회복지종사자들은 노동조합이 추구해야 할 과제에 대해 조합원의 권리‧복지 증진, 조합원의 전문성 유지발전, 조직의 정책결정에 대한 영향력, 사회복지개혁운동 등을 주요과제로 인식하고 있음을 알 수 있다.

<표 2> 노동조합이 추구해야 할 과제

범 주	1순위		2순위		3순위		계
	빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%
조합원 권리‧복지 증진	305	68.1	76	17.0	41	9.3	1,108	41.3
조직의 정책결정에 대한 영향력	30	6.7	111	24.8	90	20.4	402	15.0
조합원의 전문성 유지발전	17	3.8	148	33.0	133	30.2	480	17.9
사회복지개혁운동	50	11.2	67	15.0	82	18.6	366	13.7
클라이언트 권익보호	46	10.2	45	10.0	94	21.3	322	12.0
기타	-	-	1	0.2	1	0.2	3	0.1
계	448	100.0	448	100.0	441	100.0	2,681	100.0

주: 계는 1순위에 3, 2순위에 2, 3순위에 1의 가중치를 곱한 후 합계한 것임.

자료 : 채구묵(2003), p.80

끝으로 사회복지노동조합을 설립하는 데에 장애가 되는 요인이 무엇인지를 조사한 결과를 보면, 1순위로 지적한 것으로 사회복지노동의 전문성‧윤리성‧비생산적 성격이 47.0%, 단위시설 당 종사자 수 부족이 16.2%, 법인 및 이사장의 반대가 14.8% 순으로 나타났다. 2순위에서는 단위시설 당 종사자 수 부족이 24.3%, 법인 및 이사장의 반대가 18.2%, 인사상 불이익에 대한 두려움이 17.7% 순으로 나타났다. 3순위에서는 인사상 불이익에 대한 두려움이 23.4%, 법인 및 시설장의 반대가 17.3%, 단위시설 당 종사자 수 부족이 16.8% 순으로 높게 나타났다. 이를 종합해보면 사회복지종사자들은 노동조합 설립의 장애요인에 대해 사회복지노동의 전문성‧윤리성‧비생산적 성격, 단위시설 당 종사자 수 부족, 법인 및 시설장의 반대, 인사상 불이익에 대한 두려움 등이 주요요인으로 생각하고 있음을 알 수 있다.

<표 3> 사회복지노동조합 설립의 장애요인

범 주	1순위		2순위		3순위		계
	빈도	%	빈도	%	빈도	%	빈도	%
사회복지노동의 윤리성‧전문성‧ 비생산적 성격	206	47.0	65	15.4	53	13.3	801	31.3
단위시설 당 종사자 수가 적기 때문	71	16.2	103	24.3	67	16.8	486	19.0
인사상 불이익에 대한 두려움	45	10.3	75	17.7	93	23.4	378	14.8
상사와의 인간적 유대관계	18	4.1	68	16.1	65	16.3	255	10.0
법인 및 시설장의 반대	65	14.8	77	18.2	69	17.3	418	16.3
국가의 반대	26	5.9	27	6.4	29	7.3	161	6.3
클라이언트의 반대	2	0.5	6	1.4	16	4.0	34	1.3
기타	5	1.1	2	0.5	6	1.5	25	1.0
계	438	100.0	423	100.0	398	100.0	2,558	100.0

주: 계는 1순위에 3, 2순위에 2, 3순위에 1의 가중치를 곱한 후 합계한 것임.

자료 : 채구묵(2003), p.81

III. 사회복지노동조합의 현실과 과제

1. 사회복지노동조합의 현황

사회복지현장은 열악한 노동조건에도 불구하고 지금까지 일부의 사회복지시설에서만 노동조합이 결성되었다. 자료를 통해 파악이 가능한 조합을 기준으로 하면, 표 4에서 보듯이 지금까지 52개의 사회복지관련 노동조합이 만들어졌으며 이 중에서 21개의 노동조합이 2000년 이후에 만들어졌다. 현재 활동중인 노동조합은 36개이며 여기에 가입한 조합원의 수는 약 800명 정도로 추정되는데, 이러한 노동조합 수는 약 1,400개 사회복지시설의 2.5%에 불과하다. 이처럼 현재 조직된 노동조합의 수가 매우 적은 것은 시설장이 해고나 징계 등 다양한 탄압전략을 사용했기 때문이라고 할 수 있으며, 현재 활동중인 조합조차도 앞으로 계속 유지될 수 있을지는 좀 더 지켜보아야 할 것이다. 왜냐하면 시설장의 탄압으로 인해 노동조합이 만들어진 후 수년 내에 또는 심한 경우에는 수개월을 넘기지 못하고 와해되는 경우가 많이 있었기 때문이다.

여기에서 제시한 노동조합의 수는 노동부(2002)가 발행한 『전국노동조합 조직현황』과 김지현(2002)의 자료를 토대로 파악한 것이다. 그런데, 노동부의 자료에는 노동조합의 명칭만 기록되어 있고 사회복지시설인지 아닌지를 파악할 수 있는 내용이 없기 때문에 현재 정확하게 몇 개의 사회복지시설에 노동조합이 만들어졌는지를 알기가 어렵다는 점을 밝혀둔다.

이 수치는 노동부(2002)와 김지현(2002)의 자료를 토대로 추정한 것이다.

전체 사회복지시설의 수는 2001년말을 기준으로 보면 생활시설과 이용시설을 합하여 총 1,441개인데, 여기에 주간보호센터나 어린이집을 포함시키면 그 수는 더 많아지며 따라서 노동조합의 결성율은 훨씬 더 낮아진다.

<표 4> 사회복지시설 노동조합 현황
지역	노동조합명	설립 시기	상급노조	활동여부 (2002)
서울	대한사회복지회	89. 2.10	한국노총 연합노련	활동중
	홀트노동조합	88. 7.22	민주노총 공공노련	활동중
	정립회관	91.11. 1	상급단체미가입	활동중
	서울시남부장애인종합복지관	93. 3.20	민주노총 공공노련	활동중
	한빛맹아원	93. 5.29	민주노총 공공노련	활동중
	감리회 사회복지관재단	98.12. 9	민주노총 시설관리노련	활동중
	송죽원	00. 8.22	민주노총 공공노련	활동중
	서울경인사회복지노조	03. 1.15	민주노총 공공노련	활동중

지역	노동조합명	설립 시기	상급노조	활동여부 (2002)
서울	서울노원 시각장애인복지관	02. 5.10	-	확인불가능
	성동복지관	-	민주노총 공공노련	활동중
	시각장애자복지회	89. 3.23	전국연합	90년 노조폐업
	(사회복지법인) 명지원	89. 5. 1	한국노총	95년 노조폐업
	한국복지재단	89. 5.22	한국노총	94년 노조폐업
	보라매청소년회관	89.11.17	한국노총	98년 노조폐업
	서울 청소년지도육성회	90. 2.19	한국노총	94년 노조폐업
	태화기독교복지관	90. 7.26	한국노총	94년 노조폐업
	한국장애인재활협회	93. 3.19	-	99년 노조폐업
	사랑의전화 종합사회복지관	93. 6. 2	전문노련	95년 노조폐업
	삼전종합사회복지관	93. 7. 1	한국노총	94년 노조폐업
	장애우권익문제연구소	96. 9.24	민주노총 공공노련	활동중
	(사회복지법인) 상락원	01. 2.14	민주노총 공공노련	01년 노조폐업
경기인천	삼육재활센터(전 삼육재활원)	88. 3. 9	민주노총 병원노련	활동중
	에바다복지관	96.11.25	민주노총 공공노련	활동중
	군포장애인종합복지관	99.11. 9	한국노총 공공서비스노련	활동중
	안산장애인복지관	00. 2.27	민주노총 공공노련	활동중
	영락원(사회복지법인)	00. 6. 2	민주노총 보건의료노조	활동중
	성남지역사회복지시설	00.11.17	상급단체미가입	활동중
	성남지역사회복지시설단체	00.11.17	상급단체미가입	활동중
	성남광주지역 일반노동조합 하남자활후견기관분회	01. 4. 2	민주노총 경기지역본부	활동중
	안양시장애인복지관	01.10. 4	민주노총 공공노련	활동중
	부천장애인종합복지관	01.10.23	민주노총 공공노련	활동중
	홀트일산복지타운	88. 6.28	한국노총	99년 노조통합
	혜인원	94.11. 9	전문노련	99년 노조폐업
	삼정복지회관	99. 9.20	미가입	99년 노조폐업

지역	노동조합명	설립 시기	상급노조	활동여부 (2002)
대구 경북	대구장애자복지회관	89. 6.24	전국연합	95년 노조폐업
	우봉복지재단 사회복지	00. 7.15	상급단체 미가입	활동중
	대구 산격종합사회복지관	00.12.26	상급단체 미가입	활동중
	꿈동산 어린이집	01. 3. 7	민주노총 건설산업노련	활동중
부산 경남	부산맹인복지회관	93.11.20	한국노총 연합노련	활동중
	그리스도 정신요양원	96. 5. 3	부산지역 일반노동조합	활동중
	부산맹인점자도서관	96. 5. 3	상 동	활동중
	(사회복지법인)애광원	96. 5. 3	상 동	활동중
	(사)한국시각장애인연합회 부산광역시지부	96. 5. 3	상 동	활동중
	성심원	02. 3. 3	상급단체 미가입	활동중
대전 충남	복지노동원	88.11. 4	전국연합	90년 노조폐업
	서산 사회복지시설노동조합	00. 7. 3	민주노총	활동중
	대전중촌종합복지관	00. 8.22	민주노총	활동중
전북	갈멜산 노동조합	01. 3.25	지역일반노조	활동중
	군산나운종합복지관	01. 9.20	민주노총	활동중
	송광성애원	01.12.11	한국노총 연합노련	활동중
전남	사회복지법인 계산원 노사협의회 노동조합	97. 7. 1	민주노총 공공노련	활동중
강원	소쩍새마을	00. 5. 8	한국노총	활동중
* 노동부의 노동조합조직현황(2002년)과 김지현(2002)의 자료를 토대로 작성하였음.

한편, 지금까지 조직된 사회복지시설에서의 노동조합의 결성동기와 주요배경을 살펴보면, 일반 노동조합의 경우와는 뚜렷하게 구분되는 특징이 나타난다. 일반적으로 노동조합을 결성하는 주요 동기는 노동자 스스로의 권익옹호인데, 사회복지시설의 경우에는 노동자인 사회복지시설 종사자의 권익옹호보다는 사회복지시설 내부의 운영비리나 회계부정, 족벌체제와 비민주적인 운영, 불공정한 인사, 클라이언트의 인권침해 등에서 시작되어 그것이 사회적 이슈로 되면서 노동조합 결성으로 전개된 경우가 많았다. 그러나 이러한 문제에 대항하여 노동조합이 조직되었지만, 시설장에 의한 조합원 해고, 노조탈퇴 회유, 전출과 부당징계, 직장폐쇄 등 다양한 탄압전략으로 인해 어용화되거나 와해되는 경우가 많았다. 이러한 사례를 대표할 수 있는 주요 사회복지시설의 노조결성 배경을 간단히 살펴보면 다음과 같다(송인주, 1999).

노동단체가 노동조합으로 불리기 위해서는 무엇보다도 그들의 생활 및 근로조건 상의 문제를 기업 또는 자본가와 대립적 관계에서 파업과 같은 쟁의수단을 동원하면서 단체교섭 및 협약체결을 통해 향상시키려는 의지를 갖고 결합하여야 하고 또 그러한 활동을 해야 한다(이영희, 1992: 96).

홀트아동복지회는 억압적인 사내분위기와 실적위주의 사업운영 등에 저항하여 1988년 7월 사회복지사들이 주축이 되어 올바른 사회복지 기관 위상정립을 기치로 걸고 노동조합을 결성하였다. 그 후 노조탄압이 가시화되자 1997년 노조사수투쟁을 벌여 회장퇴임과 노조인정이라는 성과를 얻기까지 했으나 현재는 뚜렷한 활동이 없는 것으로 파악된다.

홀트아동복지회의 경우에 실적위주의 사업운영이 문제가 되었던 것은 이 기관이 아동입양(특히 해외입양)을 주요 사업으로 하고 있다는 점 때문이다.

사랑의 전화 노조는 수익사업에만 몰두하는 기관장의 비복지적 기관운영과, 무료노인병원 간호사들의 임금인상 요구에 대해 정직처분을 내린 인사문제가 발단이 되어 1994년 2월에 결성되었다. 그러나 노조가 결성되자 사측은 구사대를 동원하여 노조를 탄압하기 시작했고, 사회복지사 2명을 해고하고 노인병원을 폐쇄했다. 이에 대항해 노조는 법률대응과 집회 등의 투쟁을 벌였지만, 결국 사측은 고소고발을 취하하고 나머지 조합원이 퇴사하는 것을 조건으로 사건이 종료되었다.

장애아동 특수학교인 혜인원 노조는 친권포기각서를 받고 1천 5백만원의 양육비를 받아낸 이사장의 비복지적 행태와 공금횡령, 무자격보육사의 아동상습폭행 등의 문제가 혜인원의 ‘비리를 척결하고 개혁하자’는 취지로 1994년 10월에 결성되었다. 노조가 결성되자 사측은 즉시 노조위원장을 해고했고 절도 등의 죄목으로 고발하면서 사실상 노조를 와해시켰다.

장애아 특수학교와 생활시설, 복지관을 운영하고 있는 에바다 복지법인은 1996년 11월 한 원생이 구타와 감금을 당하는 사건이 발생한 후 원생들이 원장퇴진과 생활환경 개선을 요구하는 농성을 시작하면서 사회문제로 부각되었다. 이에 복지관 직원들은 재단비리척결을 위해 투쟁하면서 노조를 결성하였는데, 사측은 폭력경찰을 동원하여 과잉진압을 하였고, 이에 학부모와 에바다 학교교사 및 에바다복지관 노동조합이 연대투쟁을 벌였다. 그 후로 ‘에바다 복지회 비리재단 퇴진과 정상화를 촉구하는 평택시민 1997인 선언’ 등 비리척결을 위해 투쟁해 왔다.

이러한 사례들 외에 최근에 나타나고 있는 경우들을 보면, 사회복지시설 내부의 운영비리나 기관운영의 비민주성 등의 이유로 노동조합을 결성하게 되면서 사회복지노동조합의 활동과 관련하여 상급단체로 민주노총을 선택하는 경향이 높다는 점, 즉 민주적인 노조결성을 지향하고 있다는 점이 특징적으로 나타나고 있다. 그렇지만 여기에서 한가지 지적되어야 할 문제점은 사회복지노동조합의 결성동기가 시설 내부의 비민주성 척결에 치중하게 된 결과, 지금까지의 사회복지노조 활동은 사회복지사의 권익옹호나 전문성확보, 국가복지의 확대, 전체 사회운동과의 연대 등으로까지는 전진하지 못하였다는 점이다. 이렇게 노조활동이 사회복지사의 권익옹호나 전체 사회운동과의 연대로 나아가지 못한 것은 단위노동조합의 조직화가 증대되지 못한 것과도 관련이 크다. 소수의 노동조합만으로는 결속력이 아무리 강하더라도 사회적 이슈를 제기하고 그 문제를 풀어가기에는 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 앞으로 사회복지노동조합이 활성화되기 위해서는 새로운 방향을 모색하는 노력이 필요한 시점이다.

2. 사회복지노동조합에 대한 전망

지금까지 살펴보았듯이 일차적으로 사회복지시설운영의 비민주성을 해결하기 위하여 일부 사회복지시설에서 사회복지노동조합이 결성되었으나, 때로는 그 목적을 달성하지 못한 채 와해되기도 했고 사회복지노동자의 노동권 확보에 실패하거나 전체 사회운동과 연대하지 못하는 모습을 보였다. 이처럼 실패한 역사에도 불구하고 열악한 노동조건을 개선하고 국민의 생존권 보장과 인권수호를 위하여 사회복지노동조합이 건설되어야 할 필요성은 여전히 강력하게 존재하고 있다.

이와 관련하여 최근에 전개되고 있는 서울경인사회복지노동조합(서경사복노조)의 움직임을 주목할 필요가 있다. 서경사복노조는 2000년에 사복노(준)에서 시작하여 2003년 사회복지노동조합을 결성하였는데, 사회복지의 공공성 확보를 위하여 모든 사회복지현장을 상대로 강력한 전국조직 산별노조 건설을 제안하고 있다는 점에서 과거에 사회복지시설의 비리문제를 해결하기 위해 해당 사업장을 중심으로 결성된 노동조합들과는 다른 성격을 갖고 있다.

이들은 사회복지노동자의 자주적 단결과 권익 쟁취, 사회적 약자의 권리 옹호, 민주주의와 사회적 연대를 투쟁의 원칙으로 삼고 있다. 그리고, 주요사업으로는 ① 사회복지 노동자의 노동조건의 개선 및 사회·경제적 지위 향상, ② 사회복지 노동자의 노동환경 및 노동제도의 개선을 위한 사업, ③ 사회복지의 민주화와 자주성 확립을 위한 사업, ④ 노동3권의 완전보장 등 사회복지관계법의 개정을 통한 사회복지 노동자의 민주적 제권리 확보 사업, ⑤ 사회복지의 제도적 정립, 정책화 및 실천을 위한 각종 연구 및 실천사업 등을 설정하고 있다. 발표자의 생각에는 이러한 서경사복노조가 지방수준에서도 자리잡기 위해서는 우선 지역단위로 사회복지노동자들이 연대모임을 가지면서 서로 얼굴을 맞대면서 유대관계를 형성하는 것이 필요하고, 지역단위의 연대모임을 통해 사회복지현장의 노동문제에 대한 인식을 공유하고 지도력을 개발해 내는 것이 매우 중요하다고 본다.

이러한 사회복지시설에서의 노동조합 건설이 실현되고 그 목적을 달성하기 위해서는 먼저 사회복지노동조합 건설의 방해요인이 무엇인지를 분석하고, 사회복지노동조합의 조직형태와 조직대상이 어떠해야 하며 그리고 조합이 결성될 경우에 이루어져야 할 단체교섭의 구조는 어떻게 될 지에 대하여 검토해 보는 것이 필요하다.

1) 사회복지노동조합 건설의 방해요인

사회복지현장에서 노동조합이 건설되기 어려운 요인은 일반 사업장과 공통된 부분과 사회복지시설이 갖는 특수성으로 인한 부분으로 나누어 볼 수 있다. 먼저 일반 사업장에서 노동조합이 건설되기 어려운 이유를 보면, 대표적인 것으로서 표 5와 같은 것들을 들 수 있다(윤진호, 2000).

<표 5> 노동조합이 활성화되기 어려운 이유
노동조합 결성이 어려운 이유	노동조합은 결성되었으나 가입않는 이유
▶ 직장규모의 영세성 - 사용자의 반대 - 노동자들의 낮은 의식수준 - 노조전임자의 유지 곤란 - 현재의 기업별 노조체제 ▶ 법적․제도적 규제 ▶ 사용주의 반노조 정책 ▶ 일용노동자의 잦은 입직과 이직 ▶ 노조가 필요하지 않다는 노동자 의 인식	▶ 구조적 요인 - 사용주의 압력 - 직업의 특성 ▶ 자발적 의사 - 노조의 효과가 없다는 생각 - 노조의 행동에 대한 노동자의 비판적 태도 - 이데올로기적 요인(노조가 너무 급진적이라는 인식) - 노조에 대한 막연한 혐오감
자료 : 윤진호(2000)의 발표 내용을 토대로 필자가 정리하였음.

표 5에 제시된 것은 일반 사업장에서 노동조합이 결성되기 어려운 이유인데, 이것은 사회복지현장에도 거의 그대로 적용될 수 있다. 따라서 이러한 이유들을 토대로 사회복지현장의 특성을 고려하여 사회복지노동조합이 결성되기 어려운 원인에 대해서는 다음과 같이 정리할 수 있다. 즉, 사회복지현장에서 노동조합이 결성되기 어려운 원인은 크게 의식수준의 문제와 구조적 한계로 나누어 볼 수 있는데, 먼저 의식수준의 문제로는 다음과 같은 것을 지적할 수 있다.

이와는 달리 채구묵(2002: 38～41)은 사회복지 노동조합 결성의 장해요인으로 복지노동자에 대한 인식의 문제점, 사회복지시설의 특성상의 제한점, 시설법인 및 정부의 반대로 구분하고 있다.

첫째, 봉사정신과 윤리성으로 인해 사회복지노동을 개인 차원의 시혜적이고 자기만족적인 활동으로 각인시키게 되며 그 결과로서 사회복지노동자의 권익문제를 전면에 내세우기 어렵다.

둘째, 사회복지실천에서 강조되는 전문성이 임금노동자로서의 계급적 성격을 흐리게 한다. 이와 관련하여 대전광역시 사회복지사협회가 대전지역 사회복지사를 대상으로 조사한 자료를 보면, 자신의 전문성 수준에 대해 비교적 낮다고 평가한 경우는 2.1%에 불과하며, 전문성이 중간수준이라고 응답한 경우가 47.9%, 전문성이 높은 수준이라고 응답한 경우가 49.1%로 나타나 전체의 97%가 전문가로서 인식하고 있음을 알 수 있다.

물론 이 연구에서 실시한 사회복지사의 전문성 평가가 객관적인 지표에 의한 평가가 아니고 사회복지사 개인의 주관적 평가이므로, 전문성 수준의 구분과 같은 조사결과가 객관적 타당성을 지니지는 못하지만 사회복지사 자신이 자신의 전문성에 대해 어떤 생각을 갖고 있는지를 파악하는 데는 매우 유용한 자료가 될 수 있을 것이다.

셋째, 사회복지노동은 비생산적 노동으로서 자본-임노동 관계가 성립하기 어렵다는 생각이다. 일반적인 임금노동자의 고용관계는 자본가와 노동자 간에 이루어지는 노동력과 임금의 교환관계에 기초하고 있다. 그러나 사회복지현장의 고용관계에는 한편에 노동자가 있지만 다른 한편에는 자본가가 있지 않기 때문에, 그리고 사회복지현장에서의 교환은 잉여가치가 전제되지 않기 때문에 엄밀한 의미에서 자본-임노동관계가 성립할 수 없다. 이에 따라 사회복지시설 종사자는 임금노동자가 아니며 노동조합을 구성할 근거가 없다는 인식이 존재하고 있다(사회와복지연구회, 1994; 이상록, 1994).

넷째, 시설장의 전근대적 인식과 친정부적 행태로 인해 노조결성이 적극적으로 저지되고 있다.

이 외에 시설운영의 동기로서 종교적 색채가 강하여 운동적 성격을 견지하기가 어렵다는 점도 지적할 수 있다.

그리고 구조적 한계로서는 다음과 같은 것을 지적할 수 있다.

첫째, 사회복지현장은 다양한 시설형태와 인력들이 공존하고 있다. 사회복지시설은 크게 생활시설과 이용시설로 구분되는데, 생활시설의 경우에는 노인․장애인․아동․여성․부랑인․정신요양시설 등 6종류로 구분되고 다시 각 종류별로 세부시설 유형이 나누어지기 때문에 시설의 종류가 매우 많다. 그리고 사회복지 이용시설로는 사회복지관, 장애인복지관, 노인복지관, 주간보호센터 등이 있다. 이러한 사회복지시설에는 사회복지사, 생활지도원, 사회재활교사, 생활보조원, 생활재활교사 등 사회복지인력 외에도 직업보도요원, 의사, 간호사, 물리치료사, 영양사, 세탁원, 취사원, 관리원 등 다양한 인력이 배치되어 있다. 이처럼 다양한 시설유형과 인력이 존재함으로 인해서 시설간 또는 시설내에서의 직종간 결집력을 발휘하기가 어려우며 단일한 연대조직을 만들기가 어렵다.

2001년 12월 기준으로 직업보도요원, 의사, 간호사, 물리치료사, 영양사, 세탁원, 취사원 관리원 등의 인력은 3,122명이 배치되어 있다.

둘째, 사회복지현장은 고용관계가 명확하지 않다. 사회복지시설은 대부분 사회복지법인에 의해 운영되고 있으므로 사회복지시설 종사자의 채용은 법인의 이사장이 결정하지만, 시설운영비는 대부분 정부보조금에 의해 조성되고 운영법인의 자부담은 매우 적은 부분을 차지하고 있기 때문에 사용자가 누구인지 애매하다.

셋째, 개별 사회복지시설의 인력이 비교적 소규모이어서 시설장의 회유와 압력을 극복하기가 어렵다. 일반기업체의 경우에 그 규모가 적어서 노조결성이 어려운 경우로서 100인 미만사업장을 거론하고 있는데, 사회복지시설은 평균 15.6명에 불과한 실정이다.

강혜규․윤상룡에 의하면, 2001년 12월을 기준으로 노인․장애인․아동․여성․부랑인․정신요양시설 등 6종의 사회복지 생활시설 총 수는 885개소이며, 종사자 총 수는 17,283명으로 집계되고 있다. 그리고 사회복지 이용시설(지역사회복지관, 장애인복지관, 노인복지관)은 총 556개 기관이고 종사자 총수는 약 5,300명이다. 이를 토대로 계산한 1개 시설 당 종사자의 수는 15.6명이다.

넷째, 사회복지시설 종사자의 취업이 주로 시설장과 추천자간의 인간관계에 의해 이루어지고 있고 족벌운영과 그에 따른 감시가 항존하기 때문에 시설장에 대립하여 노조결성과 같은 행동을 취하기가 어렵다.

이와 관련해서는 2개의 조사결과를 통해 확인해 볼 수 있는데, 먼저 한국사회복지사협회가 사회복지사를 대상으로 입사경로를 질문한 결과를 보면 학교교수나 선배 또는 친구의 소개에 의한 경우가 56.4%로 매우 높게 나타났다. 이와는 달리 강혜규․윤상룡의 연구에서는 시설장에게 직원의 채용경로를 질문한 결과, 학교나 친분있는 사람에게 의뢰한 경우가 21.8%로 나타났다. 이처럼 2개의 조사결과에 차이가 있기는 하지만, 어느 경우이든 친분있는 사람(또는 학교)에 의한 추천이 상당히 많다는 것은 분명하다.

다섯째, 이직을 희망하는 경우가 매우 많다는 것이다. 한국사회복지사협회의 조사결과를 보면 조사대상자의 47.8%가 이직을 생각하고 있으며, 그 원인으로는 저임금과 열악한 근무조건 그리고 직장의 비전이 없다는 비율이 57.1%나 되었다(한국사회복지사협회: 150～156). 이러한 상황에서는 노동조합을 결성하여 근로조건을 개선하려 하기보다는 다른 직장을 찾으려는 쪽으로 노력하게 될 것이다.

2) 사회복지노동조합의 전망

지금까지 살펴보았듯이 사회복지시설 종사들이 지닌 의식수준의 문제와 구조적 한계로 인해 사회복지현장은 노동조합이 결성되기 어려운 상황에 놓여 있다. 그러나 이러한 한계 속에서도 일부 사회복지시설에서 사회복지노동조합이 결성되었는데, 때로는 그 목적을 달성하지 못한 채 와해되기도 했고 사회복지시설 종사자의 노동권 확보에 실패하거나 전체 사회운동과 연대하지 못하여 그 성과는 미미한 편이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 열악한 노동조건을 개선하고 시설운영의 비민주성을 해소하고 합리적인 운영을 도모하여 국민의 생존권 보장과 인권수호가 실현되기 위해서 사회복지노동조합이 건설되어야 할 필요성은 여전히 강력하게 존재하고 있다. 그래서 위에서 논의된 사회복지노동조합 건설의 방해요인들을 감안하여, 앞으로 사회복지노동조합의 건설을 활성화시키는 데에 고려해야 할 부분으로서 노동조합의 조직형태와 조직대상 그리고 단체교섭의 구조를 중심으로 사회복지노동조합의 전망에 대해 논의하기로 한다.

(1) 조직형태

우리나라의 노동조합법(제3조)은 노동조합을 ‘근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지․개선과 근로자의 복지증진, 기타 경제적․사회적 지위향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체‘라고 정의하고 있다. 이처럼 노동조합은 근로자들의 임의적 결사체이지만, 자본주의 사회에서의 노동조합은 그 생성의 필연성을 갖고 있다. 사회복지현장의 경우에도 이러한 노조건설의 노력이 계속 나타나고 있다. 즉, 위에서 지적한 한계들로 인해 실패한 경우가 많았음에도 불구하고 최근에 사회복지노동조합을 건설하려는 움직임이 계속 확산되고 있다. 물론 지금까지 사회복지시설 종사자의 핵심인력인 사회복지시설종사자들은 스스로를 노동자가 아닌 전문가로서 인식하는 분위기가 지배적이어서 사회복지현장에는 암묵적으로 노동조합에 대한 거부감이 존재하였던 것이 사실이나, 최근의 노조건설의 확산추세를 본다면 사회복지시설종사자들이 스스로를 전문가로 인식하든지 노동자로 인식하든지 간에 노동조합 건설의 필요성이 점차 확산되고 있음을 알 수 있다. 그러므로 앞으로 사회복지노동조합의 조직형태를 무엇으로 하느냐가 노조건설의 활성화를 좌우할 중요한 관건이 될 것이다.

노동조합이 결성되는 단위는 조합원들의 공동이익과 연대의식, 그리고 단체교섭의 방식 등에 의해 결정되는데, 그 조직형태는 단위조직의 유형에 따라 직능별 노동조합, 일반 노동조합, 기업별 노동조합, 산업별 노동조합 등이 있고, 결합방식을 기준으로 하면 단일조직과 연합체조직 및 협의체조직이 있다. 이러한 조직형태와 결합방식 중에서 사회복지현장에서 건설될 수 있는 노동조합 조직형태로는 일반노동조합, 직종별 연합체조직, 산업별 단일조직, 기업별 연합체조직을 고려해 볼 수 있다(이영희, 1992: 98～104; 김형배, 2001: 520～522; 채구묵, 2002: 45～46).

단일조직이라 함은 중앙조직에 개개 근로자들이 직접 그 구성원이 되어 있는 것이며, 각 지역 또는 지구별로 지부 또는 본회를 두는 노동조합의 조직형태를 말한다. 연합체조직은 각 지역별 노동조합 또는 각 기업별 노동조합이 독립된 노동조합의 가격을 가지면서 전국적인 조직의 구성원이 되는 것을 말한다.

일반노동조합은 숙련이나 일에 관계없이 특정산업 내지 여러 산업에 걸친 일반 노동자들의 조합으로 그 조직주체는 미숙련노동자들이며 대체로 지역을 단위로 결합이 이루어진다. 이 유형은 숙련노동자에 비해 불리한 여건을 지닌 미숙련노동자들이 안정된 고용확보, 노동시간의 최대한 규제, 최저한의 임금 확보를 주요 요구 조건으로 하게 되는데, 기존의 사회복지노동조합 중 일부의 경우는 이러한 유형에 속한다. 그런데 이 유형은 대규모의 전국적인 단일조직을 지향하게 되는데, 이것이 근로조건의 입법적 규제를 확보하는 데에는 유리하지만 조직이 방대해 짐으로써 긴밀한 결합을 이루지 못하고 단체교섭의 기능이 강하게 발휘되지 못한다는 약점이 있다.

직종별 연합체조직은 노동운동에 있어서 가장 일찍 발달한 노동조합형태로서 동일한 직종에 속하는 노동자들이 기업과 산업을 초월하여 횡적으로 결합한 단결체이다. 이 유형에 따라 조합을 만들 경우에 동일한 사회복지시설에 종사하고 있더라도 사회복지사나 특수교사 또는 물리치료사 등이 각각의 노동조합을 만드는 것이라고 할 수 있다. 이 조직유형의 장점으로는, 첫째 임금이나 기타 근로조건에 관한 제안을 명확하게 할 수 있고, 둘째 단결력이 강고하여 어용화의 위험이 적고, 셋째 직장단위가 조직의 중심이 아니므로 실업자도 가입할 수 있다는 점을 들 수 있다. 반면에 단점으로는, 첫째 조합원과 사용자와의 관계가 희박하고, 둘째 배타적이고 독점적이어서 노동자 전체의 경제적 및 사회적 지위의 향상을 위해서는 적절하지 않다는 점 등을 들 수 있다. 무엇보다 직종별 노조를 결성할 경우 사회복지시설 전체 노동자의 권익옹호를 위한 단결력을 발휘하기 어렵다는 것이 문제이다.

산업별 단일조직은 동종의 산업에 종사하는 노동자에 의하여 직종과 기업을 초월하여 조직되는 노동조합형태로서 전국의 사회복지시설 노동자들이 모두 노조의 구성원이 될 수 있는데, 이 경우에 지역본부를 두고 각 시설별로 분회를 설치할 수 있다. 이 조직유형의 장점으로는 사회복지시설에 종사하는 모든 노동자의 기본적인 노동조건을 통일적으로 개선할 수 있다는 것이다. 그러나 사회복지시설(노인시설, 아동시설, 장애인시설, 부랑인시설 등)의 다양성과 특수성을 반영한 노동조건 확립에는 어려움이 따른다는 단점이 있다.

기업별 연합체조직은 개별 사회복지시설이 조직단위가 되어 노동조합을 결성하고 각 노동조합이 연합체 조직의 구성원이 되는 조직형태이다. 이러한 형태의 장점으로는, 첫째 단위사업장 내의 노동자들의 근로조건을 종합적으로 정할 수 있고, 둘째 사용자와의 관계가 긴밀하여 이른바 노사협조가 잘 이루어질 수 있다는 점을 지적할 수 있다. 그리고  단점으로는 첫째 각 직종의 노동자들의 지위개선 과정에서 공평을 기하기가 힘들고, 둘째 사용자에 의한 어용화의 위험이 있으며, 셋째 종업원만이 노동조합에 가입할 수 있으므로 union shop협정이 체결되어 있을 때에는 특정노조가 조직을 독점할 가능성이 있다는 점들을 들 수 있다.

이러한 각 조직형태의 장단점을 고려할 때 사회복지노동조합은 산별노조 형태가 가장 현실적인 방식이라고 생각된다. 그것은 사회복지시설들이 대부분 소규모이어서 단위사업장별로 노동조합을 결성하는 것이 쉽지 않고, 단체교섭의 내용이 사회복지시설 내의 모든 노동자의 권익에 관련된 사항이 많고, 교섭당사자가 실질적 사용자인 정부가 될 수밖에 없다는 점 때문이다. 이와 관련하여 최근에 결성된 서울경인사회복지노동조합은 단위노조의 한계점을 지적하며 사회복지노동조합은 산별노조 형태가 바람직하다고 주장한다. 그것은 산별노조가 조직을 확대하기 쉬워 힘을 키울 수 있고 전체 노동자의 이익을 위해 투쟁하기가 수월하고 가장 강력한 대중운동 방식이기 때문이라는 것이다. 이러한 산별노조가 확산되기 위해서는 우선 지역단위로 사회복지노동자들이 연대모임을 가지면서 서로 얼굴을 맞대면서 유대관계를 형성하는 것이 필요하고, 지역단위의 연대모임을 통해 사회복지현장의 노동문제에 대한 인식을 공유하고 지도력을 개발해 내는 것이 매우 중요하다.

(2) 조직대상

산별노조 형태로 사회복지노동조합을 결성할 경우에 먼저 고려해야 할 사항이 조직대상을 어떻게 설정하느냐, 즉 조합원 자격을 어떤 사람들에게 부여할 것인가라는 것이다. 이와 관련해서는 시설노동자의 다수를 차지하고 있는 사회복지사에게만 한정하는 경우와 사회복지시설에서 근무하는 모든 노동자에게 확대하는 경우를 생각해 볼 수 있다. 둘째, 어느 직급까지 조합원 자격을 부여할 것인가라는 문제이다.

이러한 조직대상에 대해서는 사회복지시설에서 근무하는 모든 노동자에게 조합원 자격을 부여하되 시설장을 제외한 모든 사람을 조합원으로 포함시키는 것이 노동조합 결성의 목적과도 일치한다고 생각된다. 실제로 산별노조를 지향하고 있는 서울경인사복노조의 경우에 사회복지․사회사업 기관 및 시설에 고용되어 일하는 종사자, 즉 사회복지사, 특수교사, 보육교사, 물리치료사 등 사회복지에 종사하는 모든 노동자를 조직 대상으로 한다고 밝히고 있으며, 여기에 더하여 비정규직 노동자와 실업자를 포함시키고자 한다.

(3) 단체교섭의 구조

일반 사업장과는 달리 사회복지현장의 경우에 노동조합이 결성되어 활동을 시작하는 경우에 누구를 대상으로 단체교섭을 진행할 것인가라는 문제가 제기된다. 사회복지시설이 대부분 정부보조금을 받아서 운영되고 있기 때문에, 사회복지시설 종사자들은 형식적으로는 사회복지시설의 운영법인에 고용된 것으로 보이지만 실질적으로는 국가와 고용관계를 맺고 있는 것이다. 따라서 사회복지노동조합의 교섭당사자는 사회복지시설의 장과 정부라고 할 수 있다. 이 경우에 개별시설에서의 노동조건(임금이나 근무시간 등)에 대한 교섭당사자는 시설장이 되며, 모든 사회복지시설에 공통되는 노동조건(예산이나 지침 등)과 관련된 사항에 대한 교섭당사자는 정부가 된다(채구묵 2002: 47).

그리고 사회복지현장에서 노동조합이 결성되어 단체교섭에 들어갈 경우에 단순히 ‘고용주와 노동자’ 또는 ‘시설장과 종사자’라는 관계에 집중하여 노동조건을 개선하는 것에만 머물러서는 안되고 사회복지개혁을 위한 지역적․전국적 운동을 전개하는 것이 필요하다. 즉, 임금협상에 제한되지 않고 사회복지노동의 특수성에 기초하여 국민의 생존권 보장과 복지권 확보를 위해 노력하는 것을 기본방향으로 해야 한다. 물론 노동조합의 일차적 목적은 노조원들의 생존권을 보장하고 노동조건을 개선하는 등 권익을 옹호하는 것이기는 하지만, 사회복지현장의 경우에 대체로 열악한 노동조건은 시설의 비민주적인 운영 그리고 국가의 책임회피와 직접적으로 관련되어 있기 때문에 궁극적으로 사회복지노동조합운동은 국가를 상대로 한 국민의 생존권 보장과 복지권 확보투쟁을 통해 그 목적을 달성할 수 있다는 것이다.

IV. 결론

지금까지 살펴보았듯이 사회복지시설 종사자들은 국민의 생존권보장을 위해 일하면서도 자신의 노동권은 보장받지 못하고 있는데, 이를 해결하기 위해서는 노동조합을 건설하는 것이 필요하다. 사회복지노동조합 건설이 성공하기 위해서는 이 글에서 검토한 조직형태와 조직대상 그리고 단체교섭의 구조에 대한 전략적 고려도 중요하지만, 민주노총과 같이 노조활동의 경험이 풍부한 상급노동단체와의 연대를 통해 지원을 얻는 것도 매우 중요하며, 시민단체의 지지를 확보하기 위한 노력도 수반되어야 한다(김종건, 2001; 채구묵, 2002: 51).

무엇보다 중요한 것은 사회복지 노동조합 건설을 통해 열악한 노동조건을 개선하는 것뿐만 아니라 사회복지시설의 비민주적 운영과 그로 인한 사회복지서비스의 저수준 문제를 해결하고 궁극적으로 한국의 사회복지를 개혁하려는 노력이 이루어져야 한다는 것이다. 이런 점을 고려할 때 사회복지노동조합운동의 투쟁영역은 세 가지로 구분할 수 있다(사회와복지연구회, 1992: 115～120). 첫째, 전체 노동운동과 연대하는 영역, 둘째, 사회복지노동자들의 노동조건 개선을 위해 싸우는 영역, 셋째, 복지대상자들을 위한 요구투쟁의 활성화를 위한 영역이다. 물론 이 세 개의 영역은 실제 운동상에서 각기 분리되는 것은 아니다. 사회복지노동조합운동은 전체 노동운동의 틀 속에서 노동자로서의 사회복지시설 종사자의 노동조건을 지켜내는 동시에 노동의 대상인 복지수혜자들의 삶의 질을 개선해 나아가는 방향으로 추진되어야 할 것이다.

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주 제 3

보건의료 시민운동의 성과와 과제

조 병 희 교수 (서울대 보건대학원)

1. 서론

보건의료 시민운동의 성과와 과제

한국의 시민운동은 비교적 단기간에 급성장하면서 사회개혁의 주도세력으로 자리 잡고 있다. 의료분야 역시 예외가 아니어서 시민단체는 의료보험 통합운동을 성공적으로 진행시켰고, 뒤이어 의약분업정책도 추진하였다. 이들은 크고 작은 보건의료정책에 자문하거나 정책대안을 제시하면서 정책형성에 큰 몫을 담당하고 있다. 또한 소외계층을 위한 진료소를 개설하거나 의료생활협동조합 운동과 같이 대안적인 의료전달체계 형성에도 노력하였다. 북한에 대한 의약품 지원활동 등 통일을 위한 사업에도 관심을 쏟고 있다. 이글은 보건의료 시민운동의 성격을 규정하고, 이들이 전개한 사업들의 성과를 살펴보며 향후의 과제를 생각하기 위하여 작성한 것이다.

보건의료분야 시민운동에는 여러 형태의 NGO들을 포함할 수 있다. 대표적으로 ‘인도주의실천의사협의회’(인의협)과 ‘건강사회를 위한 약사회’(건약)와 같이 의료전문가들이 직종별로 구성한 의료운동단체들이 있고, 경실련이나 참여연대와 같이 거대한 시민단체들도 있으며, ‘건강세상 네트워크’와 같이 환자단체와 의료운동전문가들이 연대하여 구성한 경우도 있다. 또한 상황적 필요에 따라 이들 단체들과 노동 농민운동단체들이 연대하여 구성하는 ‘보건의료단체연합’과 같은 임시조직들도 있다. 이들 단체들이 각기 지향하는 목표나 구성원들의 특성은 차이가 있지만 기존 의료제도와 의료체계의 개혁을 지향한다는 점에서 수렴될 수 있으며, 또한 비영리적인 조직이고 조직성원의 이해관계로부터 자유롭다는 점에서 NGO로 규정할 수도 있을 것이다.

보건의료운동의 전개과정을 살펴보면 대략 3단계로 나눌 수 있다. 의료운동단체들이 형성되어 자기정체성을 정립하던 1987년부터 1993년까지를 1단계로 볼 수 있고, 각 의료운동단체들이 연대하여 의보통합과 의약분업을 추진하여 국가적 차원의 의료개혁을 실천하고자 했던 시기인 1994년부터 2000년까지를 2단계로, 그리고 각 단체들이 한편으로는 내부적으로 조직재생산의 위기에 처하고 다른 한편 신자유주의적 의료정책에 대항하는 2000년 이후의 3단계로 나눌 수 있겠다. 각 단계별로 보건의료운동의 특성을 파악한 후 성과와 과제를 살펴보도록 하겠다.

2. 보건의료 시민운동 단체들의 형성(1987년 - 1993년)

한국의 보건의료운동은 1980년대 후반 사회민주화운동과 함께 시작하였다. 보건의료운동의 대표적 조직인 인의협, 건약, 건치, 청한 등의 단체들이 1987-89년에 설립되었고 이후 이들 단체를 중심으로 보건의료운동이 전개되었다. 보건의료계에 이러한 운동단체들이 형성되었다는 사실만으로도 한국의 보건의료사의 이정표라고 부를 만하다. 80년대 중반까지도 의료보장제도는 만들어지지 못했고, 거의 모든 의료서비스는 민간의료기관에 의하여 공급되면서 영리추구적 경향이 강하게 존재하였으며, 모든 의료정책은 국가가 주도하고 의료공급자들의 이해관계가 반영되는 형태로 만들어졌다. 의료체계는 많은 문제들을 내포하고 있었지만 의료계 내부나 외부에서 그러한 체계의 개혁을 선도할 세력은 형성되지 않고 있었다. 이러한 상황에서 직업적 기득권보다는 국민건강권을 우선시하면서 정책을 제시하고 대안적 의료체계를 지향하는 전문가 조직이 만들어졌다는 것은 획기적인 일이라고 하지 않을 수 없다.

1987년 이전에도 개인적 차원이나 소규모로 지역사회에서 진료소 사업 등이 진행되고 있었지만 수백명의 의사나 약사들이 조직을 구성하고 체계적인 의료운동을 벌이게 된 것은 ‘호헌철폐운동’이라는 사회민주화 운동이 중요한 역할을 하였다. 당시 한국사회에서 최대의 과제였던 정치민주화가 국민 각계각층의 참여로 성공적으로 진행되자 호헌철폐 서명운동에 참여했던 의사들을 중심으로 민주화운동의 성과를 지키며 의료분야에서 ‘민중건강권 쟁취’로 그 의미를 이어가자는 합의가 이루어졌고 이들이 인의협 등 의료운동단체를 구성하게 된다(보건의료단체 대표자회의, 1996), 의사는 물론 약사 등 다른 직종의 경우에도 거의 비슷한 시기에 조직결성이 이루어졌던 점을 생각할 때 의료계 전반에서 기존 의료체계가 갖는 구조적인 문제점들에 대한 인식이 내부적으로 있어왔고 의료전문가들이 기존체제에 순응하기보다는 스스로 개혁에 나서야 한다는 인식이 잠재하고 있었던 것으로 보인다. 이런 상황에서 사회민주화 운동이 이들을 한데 묶는 촉발요인이 된 것으로 생각된다.

보건의료운동이 사회민주화 운동의 영향 하에 구성되었다는 점과 보건의료전문가들을 중심으로 운동이 전개되었다는 두 측면은 보건의료운동의 특성과 전략에 지대한 영향을 미친 것으로 보인다. 사회민주화 운동의 가장 중요한 영향은 의료체계나 의료정책의 성격을 규정하고 의료운동의 방향이나 전략을 수립하기 위한 기본적인 이념과 철학을 제공해 주었다는 점이다. 한국의 의료제도는 특별한 이념이나 철학에 의하여 정교하게 구성된 것이 아니었고 시장 중심적으로 그리고 공급자의 의지(즉 자본투자)에 의하여 발전하여 왔다(조병희, 1999). 따라서 의료에 있어서 국가의 역할이나 의료의 공공성, 또는 형평성이나 효율성 같은 가치들이 심도 있게 논의되거나 정책의 지표로 설정된 적이 없었다. 이러한 상황에서 당시 사회민주화 운동의 이론적 전거로서 기능하던 ’민족해방론‘이나 ’민중민주주의론‘과 같은 사회변혁이론이 의료운동권에도 소개되면서 이러한 틀에 의하여 의료체계를 규정하고 의료문제에 대한 체계적인 이해를 하게 되었으며, 그 해결방안까지도 체계적으로 정립할 수 있게 되었다.

의료운동의 특징의 하나는 의료운동의 초기부터 이론연구와 실천적 참여가 동시에 진행되었다는 점이다. 보건의료운동 단체들이 설립초기에 주력하였던 사업은 산업보건문제와 반핵평화운동이었다. 보건의료운동 단체들이 ‘최초의 사업’으로 산재추방운동을 벌이게 된 것은 ‘사회민주화’에 있어서 보건의료인의 역할을 수행하는 것이었기 때문이다. 이론적 측면에서 볼 때 산업재해 문제는 ‘국가독점자본주의’ 체제의 모순의 한 단면이고 이것을 사회적 이슈로 부각시키는 것은 사회민주화운동의 정당성 확립에 중요한 요소가 될 수 있다. 88년에 발생했던 ‘문송면 군 수은중독 사망사건’에 대하여 보건의료운동 단체들이 연대하여 활동을 시작하였다. 한편으로는 진상조사와 장례준비를 하고 다른 한편으로는 산재추방운동과 산업안전보건법 개정운동을 전개하였다. 그리고 그 성과로서 1) 일반국민에게 산재의 심각성을 인식시켰고, 2) 보건의료단체 최초의 연대활동을 경험하였으며, 3) 노동자의 의식변화를 가져왔다고 자평하였다(보건과 사회연구회, 1991: 37-45). 반핵평화운동의 경우도 보건의료운동의 대중성을 확대한다는 목표 하에 조직원들이 히로시마 방문, 원전방문, 매향리 지역주민 건강피해 조사, 핵발전소 건설반대 운동참여 등의 활동을 벌였다(ibid., 97-102). 또한 1988년에 실시된 농촌지역 의료보험에서 농민들이 의료보험료가 비싼 것에 항의하며 보험료 납부를 거부하는 운동을 벌였는데 이에 부응하여 보건의료운동단체들이 농민단체들과 연대하여 전국규모의 토론회를 개회하고, ‘의료보장쟁취 공동위원회’를 구성하여 연대활동을 하였으며 정책대안을 연구하기도 하였다(ibid., 52-65). 그러나 보건의료운동 단체들이 조직된지 얼마되지 않아 충분하게 조직자원을 동원하여 체계적으로 대응하기는 어려웠다.

이러한 활동에서 알 수 있는 것은 초기의 보건의료운동은 노동·농민운동이나 반핵평화운동과 같이 의료계 외부에서 진행되는 정치사회적인 이슈들에 동참하면서 관련된 의료문제에 의료전문가로서 역할을 수행하는데 맞추어져 있었다. 의료보장운동은 이런 문제들과 약간 성격을 달리하는 것이지만 당시로서는 운동단체들이 의료보장에 대한 체계적인 계획을 갖고 있지 못하였기 때문에 의료문제로서보다는 농민운동에 동참하여 의료전문가로서 돕는 형태로 사업이 진행된 것으로 보인다. 즉 초기의 보건의료운동은 의료체계와 보건의료 문제보다는 보건의료계 외부에서 진행된 이슈들에 관심을 보였다.

의료운동단체들이 의료문제에 대하여 사회이론의 측면에서 이해하려고 노력한 것은 의료사적으로 처음 있는 일이었다. 예를 들어 당시 보건의료문제에 대한 학제적 연구를 위한 조직으로 만들어졌던 ’보건과 사회연구회‘가 1989년도에 편찬한 ’한국의료보장연구‘라는 저서에는 보건의료에 대한 정치경제학적 연구방법에 대한 소개나 사회주의 의료에 대한 소개 및 영국이나 쿠바 및 칠레 등 사회주의형 의료체계의 형성과정이나 사회혁명과 의료제도의 연관성 등을 설명하는 장들로 구성되어 있다. 물론 이들이 이러한 작업을 통하여 사회주의 혁명이나 의료의 사회화를 지향했다는 것이 아니라 의료체계에 대한 이론적 분석을 시도했고 실천적으로는 의료의 공공성이나 국가역할의 증대와 같은 의료개혁에 대한 담론을 생산하게 되었다는 점이 중요하다. 의료운동단체들은 의료체계 전반에 대한 분석과 대안을 모색하는 작업을 시도하였고 그 결과를 1993년에 ’건강사회를 위한 보건의료‘라는 책자로 출간하였다.  그리고 ’의료의 공공성 확대를 통한 국민건강권의 실현‘이라는 이념에 기반한 실천적 목표를 정립하게 된다.

1960년대에 사회학자들이 인구문제를 중심으로 보건문제에 접근한 적이 있고, 1970년대에 몇몇 농촌지역에 지역사회보건사업을 실시하면서 소수의 사회학자와 경제학자들이 참여한 적은 있지만 이들의 역할은 제한적이었고 의료체계 자체를 분석하거나 하지는 않았다. Cho(1988)의 연구가 의료체계 형성에 대한 최초의 체계적인 접근이었지만 특별한 이념체계에 기초하여 분석된 것은 아니었다.

그런데 이러한 의료운동의 정체성 확립과정이 순조롭게 진행된 것은 아니었다. 이들이 사회민주화 운동의 영향을 받으면서 의료운동을 시작하였지만 의료운동을 어떻게 정의할 것인가 하는 문제를 두고 내부적으로는 큰 의견대립을 겪어야 했다. 90년대 들어오면서 보건의료운동단체들은 운동의 진로를 두고 분화되기 시작하였다. 최초의 분화는 소위 ‘주사파’의 이념을 지향하는 ‘청년의사’의 등장이었다. 외세로부터의 자주와 민족문제를 중심가치로 설정하는 이 단체는 인의협 등 기존의 보건의료운동단체와는 달리 ‘의사대중’이 중심이 되는 보건의료운동을 주창하였다. 이들은 의사대중의 각성을 통하여 의사들이 주도하는 의료개혁을 지향하였다. 자주적이지 못했던 근대화 과정에서 의료체계는 기형적으로 발전하였고 강압적인 국가정책에 의사들은 생존에 급급하면서 사회적 요구를 외면하게 되어 국민적 지탄을 받게 되었기 때문에 의사의 위기가 도래했다는 문제의식 하에 의사 스스로 각성하고 자율적인 행동통제나 의료의 질 관리를 통하여 국민적 신뢰를 회복하고 의사회를 모든 의사가 능동적으로 참여하는 변화의 주체로 설정함으로써 의사가 중심이 되는 의료개혁을 추진하자는 것이 청년의사의 주장이었다(청년의사, 1993).

이러한 이들의 주장은 일반의사들에게는 상당한 매력이 될 수도 있었다. 당시의 의료운동은 의대생 시절 학생운동에 참여했던 사람들이 졸업 후 계속 인적으로 연결되면서 이루어졌기 때문에 그러한 활동에 참여하지 않았던 대다수의 의사들은 이들과 ‘문화적으로’ 절연되어 있는 실정이었다. 그런데 이와 같은 인적 연결에 기초한 서클 형태의 보건의료운동이 아니라 일반 의사들이 중심이 된 의료운동을 전개하자는 제안은 사회민주화에 동참하지 못하고 있다는 ‘원죄의식’을 갖고 있던 일반의사들에게 큰 반향을 불러올 수도 있었다. 이들은 전국을 순회하면서 의사를 대상으로 강연회를 개최하고 ‘청년의사’ 신문을 발간하는 등 계몽과 자기반성을 촉구하고 의사의 주체적 참여를 촉구하는 활동을 전개하였다.

이러한 청년의사 그룹의 활동에 대하여 기존의 보건의료운동단체들은 비판적인 입장을 견지하였다. 이러한 의사대중운동은 결국에는 의사라는 중산층들의 이해가 반영되는 이데올로기적 편향성에 기울 것이라든가 아니면 봉직의사들을 노동자로 규정하여 조합화하려는 비현실적인 주장을 한다는 것이었다. 의료위기는 자본주의의 파행성과 직, 간접적인 관계가 있는 것이며 이러한 위기의 성격을 ‘의사의 위기’로 환원시키는 것은 오류이며, 의료개혁은 전체의사의 자율성을 회복하는데 있기보다는 운동단체를 중심으로 의료체계에 내재한 자본주의적 파행성을 밝히고 개혁하는데 있다는 것이다(민중의료연합, 1993).

이후 주류의 보건의료운동단체들은 청년의사 그룹과 거의 관계가 절연되는 모습을 보이게 되었다. 청년의사 운동은 기대와는 달리 조직으로서 성공하지는 못하였다. 의사대중은 인의협보다는 청년의사에 심정적으로 가깝게 느꼈지만 전통적인 보수성으로 인하여 운동이나 조직활동 참여를 극도로 꺼리기 때문에 청년의사들이 조직을 확대하기는 어려웠다. 청년의사 그룹은 주류 의료운동권으로부터는 혹독하게 비판을 받았고 조직의 활성화도 이루어지지 못하여 활동이 정체되었다. 그러나 의사의 주체성을 강조하는 청년의사의 인식은 이후 의약분업과 관련한 의사들의 논리의 중심을 이룬다. 시민단체 주도의 의료개혁에 대응하여 의사들은 자신들이 국가정책의 희생자이지 개혁대상이 될 수 없으며 의사가 중심이 된 의료개혁, 즉 의권투쟁이란 논리를 만들어 낸 것이다. 물론 청년의사 그룹은 이미 조직으로서는 화해상태에 있었기 때문에 이들이 의사파업을 지도해나간 것으로 볼 수는 없지만 이들이 90년대 초반 만들어냈던 논리와 운동전략 등이 ‘민주의사회’ 등 의사파업을 주도했던 의사단체들에 의하여 차용되어 인의협 등의 ‘의료공공성 강화’ 중심의 의료개혁 논리와 맞서게 되었다. 인의협이 의사대중의 반성이나 조직개혁을 통한 의사사회의 민주화 가능성을 인정하고 있지만 의사대중의 보수성 때문에 의사대중운동이 자칫 계급적 이익을 대변하는 운동으로 전락될 가능성을 우려했던 것으로 보인다. 의사대중운동이 갖는 이러한 양면성 때문에 인의협은 의사대중의 협력을 원하면서도 일정한 거리를 두어왔으나 의약분업과 의사파업을 통하여 완전히 관계가 단절되게 되었다. 90년대 들어 의사 약사 등 보건의료인들의 기대수익이 저하되면서 이들의 현실적 요구를 외면하면서 보건의료개혁이 이루어질 수 있을 것인지 운동권 내부에서 계속적인 문제제기가 있었고 의사회나 약사회 등 이익단체와는 다른 형태의 대중조직으로서의 의료운동이 필요하다는 논의가 있었지만 이것이 앞서의 청년의사들의 사례에 비추어볼 때 운동단체가 조직의 보수화나 반동화를 넘어서면서 대중화를 성공시킬 수 있는지에 대해서는 분명한 해답이 나오지 않은 상태가 지속된 것으로 보인다(부산경남 보건의료연대회의, 1996).

청년의사 그룹이 결성된 이후 인의협 등은 ‘건강사회를 지향하는 보건의료인 연대회의’를 92년에 결성하면서 중요한 변신을 하게 되었다. 이들은 내부논의를 통하여 민간의료(시장중심의료)가 중심이 되어 있는 현재의 의료체계를 개혁하고 그 방법으로 공공의료의 확대를 지향할 것을 정한 것이다. 이것은 인의협 등이 향후의 운동방향을 정책운동으로 전환하는 것을 의미한다. 이후 의료운동은 ‘시장의료 지양, 공공의료 확대’에 맞추어져 지금까지 전개되고 있다. 물론 인의협 등이 사회민주화를 위한 역할에서 완전히 돌아선 것은 아니다. 지금도 각종의 정치현안에 공동으로 참여하는 전통은 유지되고 있다. 그러나 운동의 핵심은 이제 의료개혁에 맞추어지게 되었고 그 방법으로는 대안의 정책을 개발하고 이를 정부에 요구하는 식으로 운동의 기본틀이 만들어지게 된 것이다.

이러한 운동지향에 대하여 PD 계열의 그룹들은 불만을 갖게 되었고 이들은 독자적으로 ‘의료정치운동’을 지향하였다(안종호, 1993). 여기서 탄생한 것이 민의련과 진보의련이다. 이들은 사회정치운동을 통하여 의료체계의 기본틀, 즉 민간병원 중심의 의료체계를 지양하고 의료생산의 사회화를 이룩하는 것을 목표로 설정하였다. 그러나 이러한 지향을 갖고 조직에 참여한 사람들은 소수였기 때문에 조직으로 성공하지는 못했고, 이들은 잡지발간 등의 사업을 통하여 이론을 생산하고 전파하는 일에 주력하였다.

이러한 분화과정을 겪으면서 보건의료운동은 그 정체성이 비교적 분명해졌다. 즉 인의협을 중심으로 이념적으로 볼 때 청년의사가 우편향적이라면 민의련 등은 좌편향이었다. 의사대중운동이나 의료사회화 운동은 현실적합성이 없는 것으로 간주되면서 의료운동의 주류는 사회민주화에 일정하게 연결되지만 정책운동을 통하여 의료개혁에 주력하는 것으로 조직의 진로를 설정한 것이다. 이러한 위상설정은 한국의 실정에서 불가피한 측면이 있다. 민간의료 중심의 의료체계에서 의료의 사회화라는 것은 하나의 이상일 뿐 실현가능성이 희박하다. 또한 개인주의적 성향이 매우 강한 의사대중의 존재는 의사대중을 각성시켜 의료민주화에 동참하도록 만들기도 매우 어렵다. 이런 구조적 상황조건에서 의료운동이 지향할 수 있는 현실적인 방향이 정책운동인 것이다. 그럼에도 불구하고 정책운동은 의사대중이나 사회일반의 대중들과 긴밀하게 연결되지 않은 채 국가를 상대로 하는 운동이었기 때문에 의사나 약사로서의 전문성을 발현할 수는 있었지만 의사 또는 국민을 참여시켜 정책을 현실화할 수 있는 추동력은 떨어질 수밖에 없었다.

3. 정책운동의 전개(1994-2000)

94년 이후 의료운동단체들은 정책운동을 본격적으로 전개하였다. 인의협은 1993년도에 의료개혁을 주제로 6회의 연속적인 토론회를 개최하면서 의료개혁이란 담론을 사회적으로 공론화하는 작업을 시도하였다. 당시 토론회는 6회중 4회를 의사협회 건물에서 진행한 것으로 보아 의료계 내부에서 개혁여론을 일으키기 위한 의도가 있었던 것으로 보이고 또한 참석자들이 인의협 회원과 의사회 관계자들, 시민단체, 소비자단체, 정부 등을 포괄하고 있었다. 토론내용은 의사들의 자기반성, 의료제도 개혁, 의료보험수가 개혁 등과 함께 의사단체의 개혁 및 국민신뢰회복 방안까지 매우 포괄적인 사항들이 논의되었다(인의협, 1994).

이러한 여론형성 작업과 함께 인의협 등 의료운동단체들은 농민회 등 80여개 사회단체들과 함께 1994년 4월에 ‘의료보험 통합일원화와 보험적용확대를 위한 범국민연대회의’를 결성하여 조합방식 의료보험제도를 통합일원화하는 운동을 전개하였고, 궁극적으로 정권교체 이후 1998년에 그 목표를 달성하였다(김연명, 2000). 의보통합 문제는 1980년부터 제기되었던 과제였다. 이후 농촌지역에 의료보험제도가 적용되기 시작한 1988년부터 의료보험료의 지역간 계층간 형평성 문제가 제기되면서 농민단체들이 보험료 납부거부 운동을 전개하면서 의보통합 문제가 다시 불거졌다. 이 문제는 정치문제화 되어 1989년 당시 여소야대 상황에서 평민당, 민주당, 정부안을 단일화하여 통합의보법안이 통과되기도 하였으나 대통령의 거부권 행사로 무산되었다. 의료운동권은 이 문제에 대하여 적극적으로 개입하면서 전기한 연대회의를 결성하고 통합을 추진하였고, 이러한 노력 끝에 의보통합은 1997년에 김대중 대통령 후보의 공약사항으로 선택되게 되었으며 대통령 당선과 함께 의보통합이 실현되는 것으로 마무리되었다.

의보통합의 추진과 실현은 보건의료운동이 거둔 중요한 성과임에 틀림없다. 의보통합 문제는 직접적으로는 의료보험료 납부에 있어서의 형평성을 제고하기 위한 목적에서 비롯된 것이지만 조합체제 운영과 관련하여 기업, 노동조합, 정부 및 보험자, 의료보험 노조의 이해관계가 복잡하게 얽혀있었고 이것은 궁극적으로 의료보험의 지배구조를 바꾸는 것이기 때문에 쉽지 않은 문제였다. 의료보험의 관리운영체제가 개별 조합의 형태로 운영될 때는 보험료의 책정과 인상이 조합의 문제 또는 지역의 문제였지만 이것이 전국적으로 단일조합화될 경우 필연적으로 중앙정부의 책임이 커지기 때문에 당시 문제가 된 농촌지역의 보험료 형평성 문제의 차원을 넘어서 국가의 의료에 대한 책임이나 의료의 공공성 증대를 위해서 달성해야할 운동의 목표로 간주된 것이다. 의보통합에 대하여 경제계의 주축인 전경련, 보험자 단체인 의료보험연합회, 의료보험의 행정책임을 맡고 있는 복지부 등은 지역조합체제에서 발생한 기득권을 유지하기 위한 일종의 지배 블록을 형성하고 있었다(김연명, 2000). 의료보험조합의 직원들 또한 직장조합과 지역조합의 이해관계가 엇갈리면서 찬반이 나뉘고 있는 실정이었다. 이런 상황에서 의료운동단체들이 반대세력과 대항하면서 노동농민단체 및 일반 시민사회단체들과 광범위한 연대를 형성하면서 지배블록을 상대로 한 정책투쟁에서 이겼다는 것은 의료운동의 역량을 보여주는 획기적인 사건이라고 할 수 있다.

의보통합의 성공으로 의료개혁을 선도하는 역량을 얻게 된 의료운동단체들은 의약분업을 추진하게 된다. 의보통합과 의약분업은 과제의 성격에서 여러 가지 차이가 있다. 우선 정책의 목표에 있어서 의보통합은 의료보험 관리운영체제를 통합함으로써 보험료 부과에 있어서 지역간 계층간 형평성을 제고한다는 것이 목표였다. 반면 의약분업은 의약분리(처방과 조제의 분리)를 통하여 약에 대한 관리를 보다 엄격하게 하고 접근(약 복용)을 어렵게 만들어 약의 오남용을 방지하고 궁극적으로 국민건강을 증진(약에 대한 내성 완화)하자는 목표를 갖고 있다. 다시 말하자면 의보통합은 보험료의 인하와 같이 정책의 효과가 매우 가시적이다. 반면 의약분업은 약의 오남용 방지와 같이 정책효과가 추상적이다. 또한 의보통합의 경우에는 정책의 변화로 기득권을 상실하는 집단도 분명하지만 수혜자 집단도 분명하다. 그러나 의약분업의 경우에는 기득권을 상실하는 집단도 불분명하고 수혜자 집단도 국민 모두가 해당될 수 있지만 이를 어느 집단으로 특정화하기는 어렵다. 의사들이 의약분업으로 조제권을 상실한 데 대하여 반발이 컸지만 이것은 그동안 만연했던 약사들의 임의조제권을 없애고 의사들에게 처방권을 귀속시키는 것이기 때문에 의보통합의 경우와 같이 어느 한 집단이 일방적으로 기득권을 상실하도록 만드는 정책이었다고 보기는 어렵다.

두 정책의 또 다른 특징은 의보통합이 의료보험과 관련되어 있는 문제이기는 하지만 이것이 의료의 공급이나 이용과는 직접적으로 연관되어 있지는 않았다는 점이다. 따라서 사회적으로는 의보통합이 여러 집단과 세력간에 갈등이 전개되었지만 의료계 내부에서는 큰 관심사가 아니었다. 반면 의약분업은 기존 의료공급자들의 업무관행과 이해관계에 직접적으로 연결되어 있을 뿐만 아니라 국민의 의료이용 형태를 바꾸는 것이었기 때문에 의료계 전반에 큰 영향을 미칠 수밖에 없는 사안이었다. 즉 의보통합은 의료계 외부의 세력관계를 변화시키는 정책과제였고, 의약분업은 의료계 내부의 세력관계를 변화시키는 정책이었다고 할 수 있다.

두 정책과제의 공통점은 물론 의료의 공공성 확대라는 점에서 찾을 수 있다. 의보통합이 개별 이해당사자들을 배제하고 국가가 관리운영의 책임을 맡게 되고 그럼으로써 지역간 계층간 형평성을 높이는 점에서 공공성이 증대된다고 할 수 있다. 의약분업의 경우에는 약가정책결정이나 약품유통시장에서 제약회사와 공급자들간의 공생관계에 의한 비리의 근원을 차단하고 의사와 약사의 전문성을 신장시켜 의료서비스의 질을 개선하는 등의 과제에 국가가 개입하고 조정하는 역할을 증대시킴으로써 공공성을 강화한다고 할 수 있다.

의보통합 문제는 기존에 논의되던 정책과제에 의료운동단체가 참여함으로써 정책논의의 흐름을 바꾼 경우라고 할 수 있다. 반면 의약분업은 처음부터 인의협과 건약 등 의료운동단체가 주도적으로 기획하고 추진하였다. 또한 의약분업은 경실련과 참여연대, 녹색소비자연대, 한국소비자연맹 등 시민소비자단체들이 의료운동단체들과 결합하여 추진함으로써 시민운동으로 성격이 바뀌었다고 할 수도 있다. 시민운동 단체들은 그동안 정부와 재벌을 상대로 한 시민운동에 주력해오다가 시민운동의 영역을 확대하고자 하는 과정에서 의료개혁에 참여하게 된다. 공공영역의 활성화를 위하여 이익집단과의 대립도 불가피하다는 것이다(조희연, 2001). 시민단체들은 그동안 소비자 상담활동을 전개하면서 의료문제의 심각성을 부분적으로 이해하고 있었지만 의료문제가 갖는 전문분야로서의 속성 때문에 의료정책을 추진하기 위해서는 의료운동단체들과의 협력이 필요했다. 의료운동단체들도 의약분업이 의사와 약사라는 전문직종간의 이해관계를 조정 중재해야 할 뿐만 아니라 일반국민들의 이해와 참여를 얻어야 성공할 수 있는 정책이었기 때문에 대중적인 신망을 갖고 있는 시민단체의 참여가 필요했던 것으로 보인다.

의약분업은 의료계 내부에서는 이미 오래전부터 정책의 필요성이 제기되어 왔고 또 정부에서 시범사업까지 했던 사안이었지만 의사와 약사의 이해관계가 첨예하게 엇갈리면서 시행이 보류되어 왔던 일이었다. 이것이 1992년에 한약분쟁을 마무리하면서 약사법을 개정하였고 이때 1999년에 의약분업을 실시하도록 규정된 바 있었다. 의료운동단체들은 법으로 실시를 규정한 의약분업이 의사-약사간의 다툼으로 보류되지 않도록 정책대안을 만들었고 시민단체들이 주도하여 두 단체들의 합의를 이끌어냄으로써 정책을 실시할 수 있게 되었다. 그러나 조제권 상실에 반발한 일부 의사들을 중심으로 반대운동이 조직화되었고 그 결과 의사회 집행부가 교체되었고 반대운동은 급격하게 확산되었다. 이 과정에서 의약품 납품을 둘러싼 비리의 원천인 약가마진을 없애려고 도입했던 ‘의약품실거래가제도’가 먼저 실시되면서 수입이 줄어든 의사들이 의약분업 반대운동에 적극적으로 동참하게 되었고 99년말부터 이후 2000년 11월까지 의사들은 집단적인 파업과 시위를 반복하면서 의약분업 정책에 저항하였다.

이러한 상황전개는 의약분업을 추진하던 의료운동단체나 시민단체들이 예상하지 못한 것이었다. 의사회와 약사회를 대표한 의사회장과 약사회장이 시민단체와 함께 의약분업 실시원칙에 합의하였기 때문이다. 의사들의 반발이 커지면서 시민단체와 의사들은 대립과 갈등관계로 변화하였고 의사파업이 종료되고 의약분업정책이 정책내용이 대폭 수정되어 실시될 때까지 양자간의 갈등은 해소되지 않았다. 의약분업 정책에는 처방과 조제를 분리하는 원칙뿐만 아니라 제도의 시행과정에 시민들이 직접 참여하거나 소비자인 환자들의 권리를 반영하는 내용들이 다수 포함되어 있었다(우석균, 2002). 또한 의약분업 실시와 함께 병원 경영의 투명성 확보 등 의료개혁추진에 대한 합의도 담고 있었다. 그러나 의사들의 반발로 의약분업정책에서 이와 같은 개혁적 내용들은 모두 제거되었고 의사들의 권익은 강화된 형태로 법안이 변질되었다. 즉 의사회와 약사회간 의약분업 실시가 합의될 시점까지는 시민단체들이 주도하였지만 의사들의 반발이 시작된 이후 시민단체들은 정책논의에서 사실상 배제되었고 정부는 의사회하고만 협상을 하면서 정책내용을 변경시켰던 것이다.

상황이 이와 같이 전개된 데에는 의사들의 파업으로 의료공급이 거의 중단되는 상황에 이르자 대체인력을 충분히 확보할 수 없었던 정부로서는 의사들의 요구를 들어주는 수밖에 없었던 점이 중요하게 작용하였다. 그러나 근본적으로는 의보통합의 경우와는 다른 구조적 조건들이 작용하였다. 의보통합의 경우에는 노동단체들과 농민단체 등 시민사회의 주요 세력들이 모두 연대함으로써 기득권 세력에 효과적으로 대처할 수 있었지만 의약분업의 경우에는 노동, 농민단체 등의 참여가 사실상 없었다. 의사들의 파업이 극단적으로 전개되어 파국적인 결과가 예상되는 상황에서도 시민사회단체들이 의약분업 실시에 적극적으로 호응하기보다는 관망하는 자세를 취하였고 의약분업을 추진하던 시민단체 내부에서도 정책추진에 반대하는 의견들이 제시되면서 일부 단체는 의약분업 추진운동에서 ‘발을 빼는’ 모습까지도 나타났다. 이와 같이 시민사회단체들의 세력화가 뒷받침되지 않으면서 의사회와 의료운동단체간의 세력균형이 무너지면서 의약분업정책은 의사들의 주장이 대폭 반영되는 형태로 끝나게 되었다.

의약분업 정책의 추진과 의사파업의 경과에 대한 전체적인 분석은 조병희(2003) 참조

시민사회단체들이 의약분업에 대하여 유보적인 태도를 보인 것은 앞서 지적한 것처럼 정책 효과의 모호성이 크게 작용한 것으로 보인다. ‘의료보험료 인하’처럼 정책운동의 효과를 선명하게 부각시킬 수 없는 상황에서, 그리고 많은 시민들의 자유로운 약 구입을 불가능하게 만드는 불편을 주는 정책에 대하여 충분한 이해와 동의를 구하기는 쉽지 않았다. 동시에 시민단체 내에 의사들이 주요 지위를 차지하고 있는 경우들도 많아 이들의 영향력을 무시하는 것이 현실적으로 어려웠고 사회일반에서 의사들의 지위가 고위관료나 재벌과는 달리 일정하게 사회적인 위세를 인정받고 있다는 점도 이들로 하여금 의약분업 논쟁에 적극적인 참여를 망설이게 만든 것으로 보인다. 즉 정치개혁이나 경제개혁과는 달리 시민사회 내부의 집단간 갈등을 조정하고 사회개혁을 추진하기 위하여 필요한 이론적인 모형도 부족하였고 시민운동 단체들을 광범위하게 묶어 줄 연대전략도 개발되지 않았다고 할 수 있다(김동춘, 2001).

의료운동 단체들은 의보통합이나 의약분업 이외에도 의료보험 등 여러 가지 보건정책에 대하여 독자적으로 분석비판하거나 대안을 제시하는 정책운동을 90년대 내내 추진하여 왔고 의보통합 등에서 보는 것처럼 상당한 성과를 거둔 것도 사실이다. 이러한 상황이 전개될 수 있었던 데에는 이들이 일반 임상의사들과는 달리 사회과학 이론을 이해하면서 의료제도와 정책의 문제를 거시적으로 파악하고 운동전략을 수립하는 역량을 갖추고 있었기 때문이다. 상황적으로도 90년대는 의료체계의 구조적 문제점들이 본격적으로 노정되던 시기였다. 90년 전후하여 전국민이 의료보험 적용을 받게 되면서 의사들은 의료행위에 대한 수가규제를 받게 되었고 기대하는 수입을 얻지 못하게 된 의사와 병원들의 불만이 누적되었다. 또한 의료공급자들이 여러 가지 편법으로 수익을 올리면서 시민들의 의료에 대한 불만도 커지게 되었다. 따라서 의료체계는 어떤 식으로든지 전반적인 개혁이 필요한 상황이었고 정부 역시 ‘의료개혁위원회’를 설치하고 개혁안을 마련하는 등 개혁의 필요성에 대해서는 정부, 학계, 의료계 모두 공감을 하고 있는 상황이었다. 이런 상황은 의료운동단체들이 정책운동을 펼 수 있는 좋은 공간을 제공해주었다. 의료운동 단체들은 전통적으로 존재하였던 직능이기주의나 정부와 의료인 단체들 간의 유대관계를 벗어나서 의료의 공공성 확대나 국민건강권 실현과 같은 이념적 가치를 추구하였다는 점에서 의의를 찾을 수 있다. 집단의 이해관계에 의하여 가려져 있었던 의료문제 들, 예를 들어 항생제 남용에 의한 내성의 심각성이나 의약품 납품과 관련한 리베이트의 규모 등을 밝혀내고 이를 사회문제화 함으로써 의료개혁의 필요성을 지속적으로 사회에 전파해온 점이나 차상위 계층의 의료소외 문제나 고가의 백혈병 치료제의 의료보험화 문제 등에 있어서 소수자 집단의 이익을 대변해 준 것도 중요한 활동영역이었다.

예를 들어 의료운동 단체들은 지속적으로 현재의 정세를 파악하고, 그에 입각하여 운동의 대상을 설정하며 전략적인 대응방안을 모색하는 집합적 의사결정과정을 유지하여 왔다.동시에 과거 운동의 성과와 한계를 반성하고 이를 새로운 운동전략 개발에 반영한다.

그러나 의료운동 추진과정에서, 특히 의약분업을 추진하면서 의료운동단체는 적지 않은 손실을 입었다. 인의협은 의사들의 파업을 반대하면서 의사회와는 적대적인 관계로 들어갔다. 직업적인 동질성이 유난히 강한 의사사회에서 파업을 하지 않고 근무하던 인의협 회원의사들은 의사들로부터 따돌림을 받은 것은 물론 극심한 언어적 공격에 시달려야 했다. 의약분업을 주도했다는 이유로 인의협 회원인 김용익, 조홍준 두 교수가 의사회의 제명조치를 당하기도 하였다. 이전까지 인의협과 의사회가 친근한 관계는 아니었지만 그렇다고 적대적인 관계도 아니었다. 이들간의 관계가 적대적으로 변화하면서 인의협은 의료운동을 추진하면서 의사들의 협력을 얻는 것이 거의 불가능해지는 손실을 입게 되었다. 건약의 경우에는 약사회가 의약분업에 찬성하는 입장이었기 때문에 약사회와의 관계에서 비롯되는 문제는 없었다. 그런데 의약분업이 실시되면서 약사들이 처방전에 의한 조제에서 얻는 수입이 많아지면서 처방전을 얻기 위해 약사들이 의사들에게 종속되는 현상이 발생하였다. 원래의 정책의도는 약사가 의사의 처방을 검토하여 처방오류를 밝혀냄으로써 처방과 조제의 질을 높여 환자의 이익을 증진시키고자 하는 것이었으나 현실에서 약사들이 의사들에게 처방에 대해 논의하는 경우가 많지 않았고 처방을 얻기 위해 의사들과 대립하지 않으려는 경향이 나타났다. 의약분업 이전에 약사들은 임의조제권을 갖고 있었기 때문에 사실상 1차 의료의 담당자로서 자신들의 위치를 규정할 수 있었다. 그런데 의약분업을 추진하면서 임의조제를 포기하고 약사직능을 합리적으로 전문화하려는 건약의 의도는 달성되지 못하였던 것이고 결과적으로 건약과 약사회의 정체성에 있어서 어떤 차별성이 있는지 의문스럽게 된 상황인 것이다.

4. 시장개방과 의료의 공공성

2000년이 지나면서 의료운동단체들은 김대중 정부 하의 의료개혁 운동에 대한 자기평가와 함께 새로운 성격규정을 시도하였다. 이들은 김대중 정부 하의 개혁이 ‘신자유주의적’이라는데 의견을 모으고 시장개방과 정부규제 철폐를 주장하는 신자유주의 세력에 대항하여 의료의 공공성을 확대하는 것을 주요한 목표로 설정하게 된다(보건의료단체연합, 2002). 의료의 공공성은 이미 의료운동단체들이 만들어지던 초창기부터 주요한 이념적 지표로 설정되어 왔던 것이기는 하지만 주변상황의 변화에 따라 새롭게 강조되게 된 것이다. 국내적으로는 외환위기가 있었고 국제적으로는 WTO 체제가 만들어지면서 신자유주의에 의한 시장개방 요구가 본격화하면서 의료분야 역시 예외가 아니게 되었다. 의료분야의 경우에는 세계 각국이 자국의 의료체계나 의료보장체계를 보호하기 위하여 시장개방에 나서거나 요구하는 경우가 별로 없다. 하지만 한국의 경우는 오히려 ‘국내적인 필요성’에 의하여 정부가 적극적으로 나서는 모양세를 보이고 있다. 재경부 등에서는 경제자유구역에 외국기업을 유치하기 위한 기반시설 조성을 이유로 외국병원을 설립계획을 구체화하고 있고 외국인 의사에 의한 내국인 진료는 물론 의료기관의 영리법인화까지 허용하려는 의도를 보여주고 있다. 이러한 정부의 의도에 대하여 의료운동단체들은 의료시장개방과 영리법인화를 저지하기 위하여 총력투쟁하는 모습을 보여주고 있는 것이 현재의 상황이다. 이들은 의료시장을 개방하여 우리가 얻을 수 있는 득은 별로 없고 의료의 상업화가 심화될 뿐이며 시장개방과 함께 외국병원의 국내진출을 용이하게 하기 위하여 현재의 각종 정부규제(의료보험 요양기관의 당연지정제, 의료기관의 비영리법인화, 사회보험 중심의 의료보장제도 등)를 완화내지 폐지할 경우 현재도 취약한 공공의료나 의료의 공공성은 더욱 악화될 것으로 예상하면서 이에 반대하고 있다.

여기서 ‘의료의 공공성’이 무엇이고 어떻게 달성할 것인가에 대해서는 의료운동단체들도 자신있게 분명한 해법을 내세우지는 못하고 있다. 가장 명확한 방법은 주요 의료기관들을 국유화하는 것이지만 의료운동단체 내부에서조차 이것이 현실적으로 가능하다고 생각하는 경우는 드물다. 또 다른 대안은 민간의료기관 운영에 필요한 재원을 정부가 지원함으로써 과도한 영리추구 경향을 억제하고 공공적 기능을 강화하도록 하는 것이다. 이와 함께 비록 숫자적으로는 전체의료의 약10%에 수준에 불과하지만 기존 공공의료기관의 역량을 강화하여 민간의료기관과 분명하게 차별화된 모습으로 기능하도록 만드는 것이다. 의료운동단체들은 이 두 가지 방식에 의한 공공성 강화를 꾸준히 주장한 바 있다(김용익, 2002).

그런데 의료운동단체는 정책운동의 연장선에서 의료 공공성의 문제를 지적하고 대안을 제시하면서 정부로 하여금 이를 추진하도록 요구하는 수준에서 자신들의 역할을 수행할뿐 보다 실천적인 시도는 하지 못하고 있다. 공공의료기관 중 의과대학 부속병원 등 3차병원급 대형병원을 제외하고 지방공사 의료원이나 시도립병원들은 시설의 낙후는 물론 의료진 확보를 제대로 하지 못해 병원으로서의 기능에 치명적인 한계를 보여주고 있는 것이 보통이다. 이상적으로는 의료의 공공성을 중시하는 의사들이 이 공공병원의 의료진으로 충원되어 공공성을 구체적으로 실천하는 것이 가장 좋을 것이다. 그러나 인의협은 이러한 식의 실천을 할만큼 충분한 인적자원을 확보하고 있지 못할 뿐만 아니라 그런 방향으로의 전략을 설정하지도 않고 있다. 우리나라에서는 공공이나 민간기관을 막론하고 진정으로 공공성이 충분히 실천되는 병원이 어떤 모습인지를 알 수 있게 해주는 사례가 사실상 없다. 모든 병원이 거의 비슷하게 영리적 목적으로 운영되고 있기 때문이다. 이런 상황에서 의료의 공공성이란 매우 추상적인 모습으로만 존재하고 있기 때문에 정부 당국자, 특히 경제관료들에게는 공공의료 또는 의료의 공공성 강화를 위하여 재원을 더 많이 투자해야 한다는 주장이 쉽게 납득되기 어려울 수밖에 없다. 삼성의료원이 기업적 경영방식을 병원경영에 도입함으로써 조직운영에 있어서 합리성이나 투명성을 높이게 됨으로써 이러한 사례가 의료기관을 영리법인화할 경우 의료기관들의 투명성을 높이고 합리성을 강화할 것이라는 주장이 설득력을 갖게 되고 이를 추진할 명분을 확보하게 만든다. 그런데 이러한 시장의료의 논리에 대응하는 의료운동단체들은 이론적 정책적 수준에서만 의료의 공공성을 주장할 뿐 이를 구체적으로 현실화하여 보여줄 만한 역량을 갖추지 못하고 있는 것이다.

물론 의료운동단체들이 그동안 추진해온 사업들을 보면 의료소외지역에 소진료소를 개설하여 진료서비스를 제공하는 일이 상당수 있었다. 건약도 농민약국을 개설한바 있고 청한의 경우에도 농민한의원을 개설하여 운영한 사례가 있다. 이와는 맥락이 조금 다르지만 일부 지역에서 의료생활협동조합을 만들어 의료인과 지역주민의 관계를 생산판매자와 소비자의 관계가 아니라 주민이 주인이며 고객이 되고 의료인이 고용자이며 동반자인 새로운 형태의 의료생산방식을 시도하고 있기도 하다(임종한, 1996; 변진옥, 2003). 그러나 의료체계 전체에서 이러한 이질적인 생산단위들은 기존 의료생산방식을 뒤바꾸거나 영향을 줄만한 위치에 있는 것으로 보기는 어렵다. 그런데 일본에서는 60년대 급진적인 사회개혁운동을 추진했던 세력들이 운동의 퇴조와 함께 지역운동으로 전환하면서 의료생협 운동에 참여하였고 지금까지 활발한 활동을 전개한 바 있다. 반면 한국의 의료운동은 국가적 차원의 의료개혁에 주력하고 있고 의료생협과 같은 지역운동은 ‘실험적인’ 차원에서만 이루어지고 있다.

일부 운동그룹은 이와는 다른 방식으로 기층민중에 접근하고 있다. 의료생산방식의 근본적인 개혁을 생각하던 일부 의사들은 노동조합과 함께 새로운 산업보건운동을 전개하고 있다. 근골격계 질환은 공장근로자들이 장시간 동일한 작업자세를 유지함으로써 비교적 잦은 빈도로 얻게 되는 증상이다. 이들이 이러한 근로자 건강문제를 조사하여 밝히고 노동조합은 이를 단체교섭에 활용하거나 산재보상을 청구하는 등의 활동을 진행하고 있다. 과거 산업보건에서는 유해물질을 사용하면서 얻게 되는 중독이나 직업병이 큰 문제였다면 이제는 작업환경이 개선되면서 이러한 심각한 문제가 발생할 가능성은 축소된 반면 근골격계 질환이 노사간의 새로운 쟁점이 되고 있고 의료운동단체들은 이러한 과제를 수행함으로써 의료운동의 새로운 활로를 찾고 있다. 그런데 이념적 문제를 떠나서 생각할 때 이러한 활동방식 또한 의학전문가로서의 자문에 충실한 것이기 때문에 큰틀에서는 정책운동의 범주에서 벗어나지는 않는다.

한 예로 금속노조연맹과 원진노동환경건강연구소가 주최하여 2002년에 근골격계 질환 대책 토론회가 열렸다(금속연맹, 2002). 보건의료노조 경북대병원지부에서 2004년에 소속 근로자 31명이 집단으로 산재요양신청을 제출한 것도 같은 맥락의 사건이다(DailyMe야, 2004.4.26).

여기서 정책운동의 의의나 가치를 평가절하 할 수는 없으며 현재도 그 필요성은 여전히 존재한다고 할 수 있다. 문제는 의료운동이 정책운동으로 한정되고 있다는 점이다. 정책운동이 전문가적 비판이나 자문에 한정될 경우 대안의료체계의 구성이나 기존의료체계의 개혁은 온전히 의료운동의 몫으로 남기 어렵고 사회일반에 또 다른 추동세력의 형성을 필요로 하게 된다.

이러한 양상은 대만의 경우와 크게 대비된다. 대만에서 의료개혁운동은 사회학자와 시민들이 중심이 된 ‘대만의료개혁기금회’가 활동을 펼치고 있다. 이 조직은 1) 전국민이 참여하는 의료개혁, 2) 사회적 힘과 의료환경 결합 3) 의료사업의 비영리성 회복, 4) 의료체제의 투명성 확보, 5) 의료의 질을 높이고 환자권익을 확보, 6) 공평한 의료자원배분을 목표로 하고 있다. 이 단체는 의료의 수혜자인 시민들이 스스로 조직하여 공급자 및 정부를 상대로 의료개혁 운동을 전개하고 있다. 처음부터 시민들의 관심과 이익을 결집시켜 개혁안을 만들어 제시하고 실천하기 때문에 일단 이들의 요구가 어떤 정책에 반영되어 만들어 질 경우 그 실천은 매우 순조로울 수밖에 없다. 반면 한국에서는 시민들 사이에서 의료개혁에 대한 요구가 수렴되지 않는 상황에서 이론으로 무장한 의료전문가들이 문제를 정립하고 정책운동을 추진하기 때문에 시민들을 설득하고 참여시키는 문제가 별도로 추진될 수밖에 없고 의약분업에서의 경우처럼 이를 의사와 약사의 이해다툼으로 생각한 시민들이 의사파업에 맞서서 스스로 조직화하여 파업철회 요구를 하지는 않았기 때문에 정책운동은 무력화될 수밖에 없었다. 달리 말하자면 의료문제의 공론화나 의료개혁의 추진이 의료운동단체들에 의하여 거의 독점되면서 시민사회는 의료문제를 생각할 틈을 갖지 못했고 의료운동과 사회간의 간극은 일정하게 재생산되고 있는 것으로 생각된다.

http://www.thrf.org.tw .

이러한 상황에서 의료운동가와 환자단체가 결합하여 의료운동의 방법을 바꾸려고 하는 ‘건강네트워크’의 시도는 참신한 것으로 평가된다. 건강네트워크는 2004년 7월에 백혈병 환우회 등 17개 환자단체들과 연대하여 ‘질환단체총연합’을 구성하였고 환자주권 확립운동에 나섰다(DailyMedi, 2004.7.4). 이들은 병원의 ‘선택진료제’ (특진제) 폐지나 상급병실료 개선 등 환자의 이익에 반하는 여러 정책들에 대한 개선운동에 나서고 있으며 ‘환자권리법’ 제정도 추진하고 있다. 현재 인터넷 가상공간에는 수천 개의 환자동호회가 활동하고 있기 때문에 만일 이들을 네트워크화 하여 의료개혁 운동에 동참시킬 수만 있다면 의료운동은 완전히 새로운 차원으로 뒤바뀔 것이 분명하다. 이러한 측면에서 의료운동의 조직이나 방법이 새롭게 구성될 필요성이 있다고 보여 진다. 시민참여는 추상적 수준에서의 의료개혁의 당위성을 개진하는 것만으로는 달성하기 어렵고 시민들이 일상적으로 겪고 있는 의료문제들이 궁극적으로 의료체계의 구조적 모순과 연결되어 있음을 이해시키고 ‘환자주권’을 확보하기 위해서는 의료체계의 구조적 개혁에 동참하는 길밖에 없음을 자각할 때 달성될 수 있다.

5. 조직과 정체성의 문제

전문가 직종별 의료운동이 남긴 하나의 문제는 조직 정체성의 불확실성이다. 의료운동단체들은 의료부문에서 공공적 가치의 실현을 목적으로 구성되었기 때문에 조직 차원에서는 물론 개인차원에서도 높은 도덕성을 실천하도록 기대되는 것이 한국의 현실이다. 즉 이들은 단순히 공공성 제고를 위한 전문적 자문과 같은 기능적인 역할에 한정되는 것이 아니고 개인적인 실천까지도 요구받고 있다. 그러나 의료운동을 전업으로 하지 않는 이상 직종의 이해관계로부터 완전히 자유롭기는 어렵다. 그러다보니 회원들의 직업적 이익과 공공의 이익이 충돌하는 상황에서 운동단체들이 분명한 입장을 취하지 못하는 일들이 종종 발생한다. 예를 들어 2001년에 의보의 재정위기가 발생하였을 때 시민사회단체는 그와 같은 재정위기가 상당부분 파업에 나선 의사들을 달래기 위하여 사회적 합의가 없이 의료수가를 일방적으로 인상하였기 때문에 나타난 것으로 규정하고 수가의 원상회복을 주장하였다. 의료운동단체들도 이러한 주장에 원칙적으로 동조하였지만 ‘수가인하’에 선뜻 동의하지 못하고 건강보험에 대한 중장기적 처방에 더 관심을 두는 모습을 보였다(박한종, 2002). 물론 이러한 경향이 ‘심각하게 우려할만한’ 수준에 이른 것으로 보기는 어렵지만 직업적 이해관계에서 완전히 자유로운 것도 아니다.

비슷한 사례가 최근에 문제가 되었던 감기약(염산페닐프로파놀아민, PPA) 파동에서도 나타났다. 이 감기약은 콧물을 마르게 하는 효과가 있는데 잘못 사용하면 뇌졸중을 유발하는 부작용이 있다. 이 문제를 두고 의사들은 이약이 일반약으로 지정되어 있어 남용의 우려가 있는 것이 문제이기 때문에 처방약으로 바꾸는 것이 필요하다고 주장했다. 반면 약사들은 일반약의 경우에도 시판이후 사후임상검사제도(PMS)에 의하여 부작용이 보고되기 때문에 이 제도만 잘 운영되면 문제가 없는데 의사개인(주로 의대교수)과 제약회사간에 임상시험이 의뢰, 계약되는 과정에서 리베이트가 제공되는 의혹이 있고 부작용이 제대로 보고되지 않는 문제가 있기 때문에 임상검사제도의 투명성을 높이는 것이 해결책이라고 주장하였다. 환자의 권익보호라는 측면에서 생각할 때 소화제나 감기약까지 처방약으로 지정하는 것은 과도한 규제이고 임상검사제도가 제대로 작동되도록 하는 것이 합리적인 방안으로 보인다. 그런데 이 문제를 두고 의료운동단체들의 연합체인 ‘보건의료단체연합’에서 대책을 논의하는 과정에서 인의협 측은 선뜻 건약의 주장에 동조하지 않았다. 최종적으로는 동의하였지만 인의협을 망설이게 만든 것은 직업적 이해관계로부터의 충분히 자유롭지 않기 때문이 아닌가 하는 의구심을 가지게 된다. 인의협이나 건약이 직종별 전문가 단체로 구성됨으로써 정책운동에 있어서 전문성을 갖추는 장점이 있는 것은 분명하다. 그러나 동시에 그러한 전문성에 기초한 집단적 이해관계로부터 완전히 자유롭지 못한 것도 사실이다.

이러한 문제는 이미 의료운동의 초기부터 있어왔다. 1992-93년에 발생한 한약분쟁에서 약사와 한의사가 한약조제권을 두고 집단적인 갈등을 벌일 때 건약과 청한 역시 약사회나 한의사회와 기본적으로 다른 주장을 제시하지 못하였다. 건약도 약사의 전문성에 대하여 약사회와 의견을 같이 하였고 청한 역시 한의사회와 기본인식이 다르지 않았다. 양측의 대립이 심각해지면서 당시 의료운동을 수행하던 7개의 단체들이 모여서 해결책을 모색했지만 실패하였고 결국에는 경실련에 의한 중재가 성공하여 마무리되었다. 이러한 직능 이해관계가 의약분업 추진에서 상당히 탈색되기는 하였지만 앞서의 사례에서 보는 것처럼 완전히 해소되지는 않고 있는 것 같다.

의료운동이 직종별로 구성된 것은 매우 한국적인 상황이라고 할 수 있다. 의료운동단체들은 직종별 동호회와 유사한 형태로 구성되었다. 이들은 의대나 약대생 시절에 학생운동을 경험했던 사람들이 졸업 후 운동단체에 가입하는 형태로 새로운 성원을 충원하였다. 이들간의 동기 또는 선후배로서의 인적 네트워크는 상당히 오랜 기간동안 형성되었고 이러한 연결망이 조직을 운영하는데 있어서 중요한 기반이 되었다. 물론 운동경험이 없는 의사나 약사가 운동단체에 가입하는 것이 거절되는 것은 아니지만 ‘보통의’ 의사나 약사와는 다른 모습으로 살아왔기 때문에 이들과 보통의 의료인들간에는 문화적인 차이가 있을 수 있고 따라서 의사사회 또는 약사사회에서 새로운 성원을 충원하는데 있어서 걸림돌로 작용할 가능성이 크다. 최근에는 학생운동의 퇴조와 함께 의료운동단체들은 새 회원을 충원하는데 어려움이 있고 기존회원들을 중심으로 활동이 전개되면서 단체의 성격이 일종의 ‘친목회’와 유사해지는 모습을 보여주기도 한다. 의료운동이 출범할 당시 사회일반에서 의료문제에 큰 관심이 없었고, 또 의료계 내부에서도 일반 의사들이 사회운동에 참여하는 것을 꺼리는 분위기였기 때문에 의료운동이 국민적 참여나 일반의사의 참여를 조직화하면서 나아가기보다는 각성된 소수의 의료인들 중심으로 그리고 직종별로 존재했던 인적 네트워크 중심으로 조직이 구성된 것은 불가피한 일이었고 자연스러운 귀결이었다. 그리고 그러한 초기의 조직형태가 지금까지 별다른 변화 없이 유지되고 있지만 사회환경이나 의료계 상황은 크게 변화함으로써 결과적으로 조직정체성의 불확실성이 커진 것으로 보인다. 예를 들어 건치의 수돗물 불소화 운동은 불소화를 통하여 다수 대중의 건강상 이익을 실현할 수 있다는 의학적/보건학적 담론을 실천하고자 하는 운동이었지만 생태주의라는 다른 관점에서 볼 때는 불소화 자체가 새로운 형태의 위험(risk)로 평가가 내려지고 있고 그에 따라 건치의 불소화운동은 진전되지 못하고 있다(문혁수, 2000; 김종철, 2000). 이것은 의료운동이 사회 타 부문의 시민운동과 예상하지 못한 대립을 초래하고 있는 것으로 사회환경의 복잡성에 비추어 의료운동이 새롭게 이론화되어야 할 필요성을 제기하는 것으로 볼 수 있다.

6. 결론

지난 100여년의 한국의료사에 있어서 의사나 약사는 지위나 역할, 업무수행방식이나 업무영역 등에서 거의 동질적인 모습을 보여 왔다. 이들은 정치적으로는 체제 순응적이었고, 경제적으로는 자영업의 가치를 실현하여 왔다. 그리고 문화적으로는 같은 직업성원들간에 분명한 위계질서를 내재화하였고 행동에 있어서 통일성을 유지하여 왔다. 의료운동이 출범하면서 우리는 다른 모습의 의사와 약사를 볼 수 있게 되었다. 이들은 진료실과 약국의 경계선을 넘어서 의료제도와 의료체계의 문제점들을 이야기했고 더 나아가 한국의 정치사회적 개혁운동에 동참하는 모습을 보여주었다. 이들은 정치적인 측면에서 진보적이었고, 문화적인 측면에서 탈권위주의적인 행동양식을 보여주었다. 국민건강권이나 환자주권 또는 의료의 민주화라는 새로운 가치를 제시하였고 실천하려고 하였다. 또한 이들은 의료의 공공성을 강조하면서 자영업적 가치로부터의 탈출도 시도하였다.

이러한 이들의 노력은 ‘색깔이 하나’뿐이었던 한국의 의료체계에 다원적인 변화를 추동한 것으로 볼 수 있다. 그러나 이들의 노력이 일반국민들의 일상적 의료이용에서 충분히 피부로 다가올 만큼의 변화를 만들지는 못하였다. 그동안 추진된 의료운동에도 불구하고 의료체계의 기본틀이나 관행이 별로 변화하지 않았기 때문이다. 대부분의 병원들은 여전히 영리추구적이고, 의료보장제도는 아직도 미흡한 수준에 머무르고 있다. 환자주권은 이상으로만 머물러 있다.

의료운동은 그동안 전문가적 자문을 중심으로 하는 정책운동을 지향하였다. 정책운동은 의료문제를 체계적으로 드러내고 실현해야 할 정책과제를 분명하게 제시한 점만으로도 상당한 공헌을 하였다. 나아가 정책이 개악되는 것을 감시하고 막아내는 역할 또한 매우 중요한 공헌이었다. 그러나 정책운동이 갖는 한계도 분명하다. 아마도 의료운동의 총괄적인 목표를 말하자면 의료의 공공성 실현이라고 할 수 있다. 이 안에는 공공병원의 운영을 개선하고 민간병원의 역할과 기능을 새롭게 하며, 국민참여를 증대하고, 의료의 질을 개선하는 등 수많은 세부과제를 포괄하고 있다. 지금까지 이러한 과제들은 대부분 정부를 상대로 추진되었고 그 과정에서 노동농민단체나 시민단체들이 협력을 하는 방식으로 이루어져 왔다. 이러한 운동방식은 국가를 상대로 정책운동을 벌여 ‘하향식으로’ 의료체계의 틀을 바꾸어 나가는 것이었다. 그런데 이러한 노력에도 불구하고 의료의 기본 틀을 바꾸는 데는 아직 성공적이지 못하다. 특히 상향적으로 의료공급체계를 개선해 나가거나 기간 공공의료기관들의 운영체계를 바꾸는 등의 실천적인 과제들은 소홀하게 다루어진 것으로 보인다. 따라서 의료운동의 역량을 새롭게 강화할 필요가 있고 그 방법을 모색하는 것이 현 시점에서 중요한 과제로 생각된다.

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제3분과

사회운동과 사회복지

⌕ 사 회 : 김인숙 교수 (가톨릭대)

주제1 : 장애운동의 성과와 과제

발표 : 유 동 철 교수 (동의대)

토론 : 이 성 규 교수 (서울시립대)

주제2 : 한국의 노동운동과 복지정치: 1995-2003

발표 : 류 만 희 교수 (상지대)

토론 : 남 찬 섭 교수 (서울신학대)

주제3 : 여성운동과 사회복지

발표 : 강 남 식 교수 (성공회대)

토론 : 신 은 주 교수 (평택대)

주 제 1

장애운동의 성과와 과제

장애운동의 성과와 과제

유 동 철 교수 (동의대 사회복지학과)

1. 들어가며

장애인차별은 노동, 교육, 시설, 이동, 선거, 방송 등 모든 생활영역에 팽배하게 자리 잡고 있어서 일일이 열거하기 어려울 정도이다. 차별이 존재한다는 사실은 차별에 대한 반작용 또한 존재할 수밖에 없음을 말하는 것이며, 차별에 대한 반작용은 차별받는 당사자들의 저항운동으로 표출된다. 이와 같은 저항운동을 우리는 장애운동이라고 불러왔다. 김상호(1994)는 ‘장애인운동이란 장애인의 열악한 삶을 개선하려는 제 활동을 말하며 장애해방을 그 목적으로 한다’고 정의하고 있다. 여기서 장애해방운동이란 ‘장애인이 장애를 입었다는 이유로 사회로부터 받는 온갖 차별과 소외에서 해방되어 인간답게 사는 사회를 건설하기 위한 일련의 노력 즉, 장애인의 인권을 회복하기 위한 모든 사회적인 활동’이라고 제기하고 있다. 장애우권익문제연구소(2001)는 ‘장애운동이란 장애모순을 극복하려는 장애우들의 주체적인 노력’이라고 정의하며 장애모순이란 정책이나 제도의 잘못으로 인해 장애인이 받게 되는 차별과 고통이라고 말한다. 서경석(1993)은 ‘장애인복지운동이란 오랜 역사적 소산으로서 존재하는 장애인에 대한 편견과 차별을 불식시키고 인간으로서의 존엄과 권리의 회복을 통해 인간다운 삶을 보장받기 위한 것’이라고 쓰고 있다.

이상의 논의들을 보면 장애인에 대한 차별에 대응하는 모든 활동들이 장애운동으로 정의되는 듯하다. 그렇다면 장애에 대한 사회적 차별을 겨냥한 모든 활동들을 장애운동으로 자리매김할 수 있을 것인가? 그렇지는 않아 보인다. 장애운동은 일종의 사회운동이다. 사회운동이란 사회나 어떤 집단의 변화를 가져오거나 혹은 변화에 저항하기 위해 상당한 지속성을 갖고 비교적 조직적이고 체계적으로 이루어지는 다중에 의한 운동으로 정의된다(이인영, 2001: 5). 장애운동이 사회운동이라면 ‘조직적이고 지속적이며 집단적인 노력’, ‘공익지향성’, ‘체계화된 전략과 전술의 활용’. ‘정부로부터 독립된 민간주체성’, ‘구조적이고 제도적인 개혁지향성’ 등(이영환, 미간행원고)의 조건이 충족되어야 하기 때문이다. 따라서 관변단체의 활동, 일회적인 활동 등은 장애운동에 포함시키기 어렵다.

한편, 신사회운동의 주요 이론 중 하나로 일컬어지는 자원동원론은 운동의 목적을 성취하기 위해 동원과정에서 조직의 행태와 개인들을 운동에 동원하는 방식과 집합체가 자원을 사용할 가능성, 사회적 연결망 등의 구조적 요인을 강조한다. 또한 성공적인 운동이 되기 위한 자원의 동원은 운동조직에 의해서 촉진되기도 하며 저해되기도 하므로, 사회운동에서 조직은 중요한 변수가 된다. 그리고 자원동원론에서 조직의 구조적 특성은 독립적으로 조직된 수많은 자발적인 집단들로 구성되어 있고 이들간의 관계는 수평적이다(장미야,1994:18).

자원동원론은 조직과 자원을 너무 강조하여 가치나 이데올로기를 경시하고 있다는 비판을 받고 있다.

로쓰만(Rothman, 1974)은 사회행동의 구성요소로서 몇 가지를 꼽고 있는데, 그 중에는 목표, 전략과 전술의 채택, 공익에 관한 부분 등이 포함되어 있다. 웨일과 갬블(Weil & Gamble, 1995) 또한 사회운동의 목표는 사회정의를 위한 것이며 일반대중과 정치제도를 표적으로 하고 있다고 지적하고 있다.

이렇게 보았을 때 장애운동은 크게 (1)가치와 목표(사회정의와 개혁성), (2) 조직형태(지속적이고 대중적인 조직화), (3) 운동주체, (4) 운동방식(체계화된 전략과 전술의 활용) 등에 따라 구분될 수 있을 것이다.

본고에서는 이 네 가지 기준으로 장애운동의 역사를 분류해 볼 것이다. 그리고 이 기준들에 맞추어 장애운동의 성과와 과제를 정리해 보고자 한다.

2. 장애운동의 역사

1) 장애운동의 부재기(1988년 이전)

민주항쟁의 원년으로 불리는 1987년까지는 장애운동의 부재기라고 말할 수 있다. 그렇다고 해서 장애차별에 대한 저항이 전혀 없었다는 뜻은 아니다. 다만, 조직적이고 지속적이며 개혁지향적인 장애운동이 존재하지 않았다는 뜻이다. 장애차별에 대한 저항은 주로 입학과 공공직 임용에서 낙마한 장애인들을 구제해 달라는 식의 대응이었다.

장애운동과 관련해 존재하는 대부분의 연구들은 1980년 이전을 장애운동의 암흑기라고 평가하면서 1981년부터 1987년 민주항쟁 사이의 시기를 초보적인 대응기로 분류하고 있다. 이는 신용호(1996)의 분류를 따른 것인데, 본고에서는 1987년 이전 시기를 하나의 시기로 묶는다.

① 입학거부에 대한 운동

장애인의 집단적인 움직임을 촉발한 사건은 1960년대말부터 지속되었던 장애인 입학거부 사건이었다. 1967년 부산중학교에 지원한 윤철군이 학과시험에서는 만점을 받고도 장애를 가졌다는 이유로 입학을 거절당해 1968년 한국특수보육협회(현재 한국소아마비협회)에서 서명운동을 벌인 일이 있었다. 당시 일류 중학교로 꼽히던 경기중학교나 서울중학교는 합격선이 100점 만점에 97점에 육박하는 정도로 치열했기 때문에 장애인의 경우 체력장에서 5점을 손해보게 되어 설사 필기시험에서 만점을 받더라도 합격할 수 없었다(한국재활재단, 1996: 275-276). 이러한 항의의 결과로 당시 문교부는 소아마비 아동에게 체능특전을 주는 안을 마련하였으나 문교부장관의 교체로 체능특전안이 전면 백지화되었다가 결국 여론에 밀려 1972년부터 중학교 및 고등학교 입학시험에서 장애학생에 대한 체능검사를 면제하기로 결정하였다(김윤정, 1997).

1974년에는 예비고사에는 합격하였으나 시각장애를 가졌다는 이유로 대학입시원서 접수를 거절당한 5명에 대해 시각장애관련 11개 단체가 문교부장관과 각 대학 총장 앞으로 탄원서를 보내 시각장애학생들이 대학에 진학할 수 있도록 보장해 줄 것을 요청했다. 이후 학생, 부모 등이 ‘비교육적 입학제한 규탄 궐기대회(1976)’등을 가졌지만 대안을 찾지는 못하였다(김윤정, 1997: 35).

그리고 1976년 30여명의 장애인이 서울대에 대거 낙방하는 사건이 발생하자 부모, 장애인계에서 거세게 항의했으며, 이는 비교육적 입학제에 대한 궐기대회 등으로 이어졌다.

장애를 이유로 입학을 거절당한 사례는 이외에도 1977년 서울 대학교 응용미술학과에 지원한 청각장애인 박치곤, 영남대학교 약대에 지원한 장기석, 구본영 등이 각각 장애라는 이유로 입학을 거부당했으며, 1978년에는 부산 대학교 윤여진, 김호남 등 7명이 무더기로 입학을 거부당하는 사례 등 끊이지 않아왔다.

이와 유사한 사건들이 줄줄이 뒤를 이었지만 이렇게 빈번한 입학차별에 대해 당시의 장애 진영은 조직적으로 대응하기보다 단발적이고 개별적으로 대응하였으며 그 목표도 개인구제차원에 머물렀다.

1980년 영남대학교 약학대학에 필기시험에서 상위를 차지한 장애인을 지체장애인이란 이유로 낙방시킨 사건이 발생하였으며, 1986년에는 가톨릭의대에서 소아마비학생 3명이 불합격하는 사건이 발생했다. 영남대학교의 경우 장애인대표학생회의 불합격 철회 요청이 있었으나 학교측이 받아들이지 않자 소송이 제기되었으며 1981년 2월 승소하여 입학이 허가되었다. 이뿐만 아니라 이후 영남대에서 장애인이라는 이유로 입학을 거절하는 일은 사라졌다. 가톨릭대 의대에서도 5일동안의 문교부와 보사부간의 갈등, 김수환 추기경의 담화, 장애인단체의 항의 등으로 중대 1명을 빼고는 불합격을 번복, 합격처리하였다.

② 공공직 임용거부에 대한 운동

입학거부와 같은 공공 노동시장에서도 되풀이되고 있었다. 1981년에 경주에서 5급 행정직에 지원하여 합격한 장애인이 불합격되는 사건이 발생하였다. 무엇보다도 노동시장에서의 장애운동의 시발점이 된 사건은 1980년 제22차 사법시험에 합격하여 사법연수원을 수료한 4명의 장애인이 1982년 법관 임용에 있어 이유 없이 탈락된 사건이었다. 당시에 운동역량이 성숙되지 못한 장애진영은 단발적이고 개별적인 움직임을 보여 왔는데 이 사건을 계기로 처음으로 ‘공동대책위원회’를 결성하여 100만인 서명운동․집단탄원서 제출 등을 통해 전국적인 반향을 불러일으켰으며 결국 대법원으로부터 구제조치를 획득하게 되었다. 이와 같이 노동영역에서도 마찬가지로 지속적이고 개혁지향적인 장애운동은 존재하지 않았다. 개인구제차원의 움직임만이 존재했을 뿐이다.

1980년 제22차 사법시험에 합격한 장애인은 박은수, 박찬, 조병훈, 김신 등의 네사람의 장애인이었으며, 이들은 1982년 사법연수원을 수료하고 법관임용에 지원했으나 아무런 이유 없이 탈락되고 말았다. 이에 20여개의 장애인단체가 공동대책위원회를 결성, 다각적인 대응을 전개했다.

③ 장애운동의 평가

이 시기 장애 운동은 일부 조직화를 이루었다는 이외에 합목적적인 전략과 전술은 없었던 시기로 평가할 수 있다. 대부분의 움직임은 특정한 사안에 대한 즉각적 반응으로 평가할 수 있다.

또한 운동의 전략과 전술도 거의 부재하다시피 했는데, 정부에게 문제를 해결해달라는 청원식의 형태밖에 존재하지 않았다.

이 시기에 장애인단체들이 없었던 것은 아니었다. 한국장애인재활협회(1954), 대한정신박약자애호협회(1968), 한국소아마비협회(1975), 한국뇌성마비복지회(1977), 한국신체장애인복지회(1981), 한국장애인부모회(1985), 한국장애인연맹(DPI, 1986) 등이 조직되었지만 조직적인 운동은 보여주질 못하였다. 따라서 이 시기 운동의 주체도 장애인당사자라기보다는 장애인 단체의 전문가나 부모, 학생들을 중심으로 이루어졌다.

한국장애인재활협회는 1954년 ‘한국불구자복지협회’로 출발, 1964년 ‘한국지체장애자복지협회’로 개칭, 1968년 ‘한국신체장애자재활협회’로 새로이 전환되었다. 이후 1981년부터는 ‘한국장애자재활협회’로 개칭, 1981년 지금의 ‘한국장애인재활협회’로 그 명칭을 변경하였다(이인영, 2001: 87).

한국장애인부모회는 한국장애자재활협회의 지원과 협조를 얻어 1984년 10월 부모회조직 준비위원회를 구성하고, 그 후 10여 차례의 회합을 가진 후 1985년 2월 창립총회를 가져 출발하였다(이인영, 2001: 87).

1980년 국제재활협회(RI) 세계대회에 참석했던 세계 각 국의 장애인 250여 명(한국에서는 당시 소아마비협회 이사인 송영욱 변호사와 김석재 목사 참석)에 의해 DPI (Disabled Peoples’ International) 창설이 발의되어 1981년 싱가포르에서 제1회 세계대회를 가짐으로써 창설․출범, 한국에서는 1986년에 지체장애인 10명, 시각장애인 5명, 청각장애인 5명 등 20명의 발기인이 모여 발기인대회를 갖고 한국 DPI로 정식 출범하였다(이인영, 2001: 87).

2) 장애운동의 성숙기(1988∼1990년대 중반)

87년 민주항쟁 이후 자리잡기 시작한 시민사회의 성숙은 장애계에도 크나큰 영향을 미쳤다. 장애계에서 본격적인 목소리내기에 나선 것도 이 시기였다. 주요 이슈는 장애인의 생존권, 노동권, 교육권 등 핵심적인 영역에 관한 것들이었다.

① 심신장애자복지법 개정 및 장애인고용촉진법 제정 운동

1987년 대통령 선거 과정에서 장애계에서는 4당(민주정의당, 통일민주당, 평화민주당, 신민주공화당)과의 정책토론회 과정을 거치면서 심신장애자복지법 전면 개정과 장애인고용촉진법 제정 등 여러 가지 요구사항들을 공약화하는 데 성공하였다. 그리고 이 공약들은 이후 장애운동의 본격적인 행보의 씨앗이 되었다.

이 당시의 심신장애자복지법은 거의 형식적인 내용들이었다. 법조문들도 구속력이 없는 임의조항으로 구성되어 있어 지역사회 거주 장애인들에게는 거의 아무런 지원책도 없었다. 장애수당이나 교육비지원, 의료비지원, 각종 감면조치들도 심신장애자복지법이 장애인복지법으로 개정된 이후에 전면적으로 도입되었다.

이 시기에 장애운동의 중심을 이루었던 이슈는 장애인생존권 확보, 노동권 확보, 교육권 확보운동이었으며 이 시기 촉매제가 되었던 것은 1988년의 제8회 서울장애인올림픽(1988. 10. 15 ∼ 24)이었다.

1988년 3월 28일 ‘보람의 집’ 장애인 20여명이 장애인의 생존권 보장을 요구하며 서울 종로의 연동교회를 점거해서 한 달 이상의 단식투쟁을 전개한 사건이 발생하였다. 목사들이 순복음교회에서 거둔 헌금을 장애인올림픽 지원금으로 기부하려는 것을 송인학씨를 중심으로 한 몇몇 장애인들이 장애인올림픽이 아닌 영세장애인들에게 나누어 주어야 한다고 주장하면서 사건은 시작되었다.

이 당시 장애인복지예산은 겨우 50억원 정도였으나 장애인올림픽에 배정된 예산은 직접적인 비용만 약 200-300억이었다(함께걸음, 2003년 12월호: 16).

이러한 인식이 확산되면서 동년 4월 16일 명동에서 장애인들의 최초의 대중집회라고 할 수 있는 ‘기만적인 장애인복지정책 규탄대회’를 개최하였다. 이 집회에서 장애인들은 ‘한국의 장애인복지정책이 전무한 상태에서 장애인올림픽을 개최하는 것은 장애인을 우롱하는 처사’라고 주장하며 대규모 가두시위를 벌이는 등 권리운동을 시작하게 되었다. 결의대회를 갖고 나서 시민들을 대상으로 유인물을 나누어 주면서 장애인들의 생존권 문제의 심각성을 홍보해 나갔으며 연동교회까지 가두행진을 하였다.

그러나 정부, 매스컴에 의해 집회가 왜곡되고 사회의 관심을 불러일으키지 못하자 다음 날인 17일 삼육재활원을 점거하여 단식농성과 삭발로 다시 결의를 다졌다. 이러한 노력에도 불구하고 여전히 사회는 무관심하였고 국가로부터 뚜렷한 약속을 받아내지 못하자, 7월 20일에는 장애인올림픽 조직위원회를 점거하여 올림픽의 기만성을 폭로하면서 전시적 장애인올림픽 전면 거부, 장애인고용촉진법 제정, 장애인 실태파악 즉각 실시 등을 요구하였다(김윤정, 1997: 44). 같은 해 10월 9일 안암동 개운사에서 ‘기만적인 장애인올림픽 거부 및 장애인 생존권 결의대회’를 개최하였다. 이들은 한국의 열악한 장애인 현실 속에서 엄청난 돈을 소비하며 개최되는 장애인올림픽은 의미가 없으며 진정한 장애인올림픽은 장애인복지법 개정과 장애인고용촉진법 제정임을 주장하였다. 특히 이 날의 행사는 장애인뿐만 아니라 사회복지(사업)학과 학생들과 특수교육학과 학생들도 대거 참여하여 장애 문제를 함께 공유했고 실천했다. 그러나 장애인들의 이러한 움직임과 노력에도 불구하고 정부나 정책입안자들은 아무 반응이 없었다. 이에 울분을 품은 장애인들이 명동성당에서 그 해 11월 17일부터 24일까지 8일간의 노상철야단식을 통해 각 당의 정책입안자로부터 장애인복지청 신설과 장애인복지법 개정, 장애인고용촉진법 제정의 약속을 받아 냈다(장애우권익문제연구소, 2001).

1989년 1월 27일에는 ‘장애인고용촉진법 제정을 위한 공청회’를 개최하여 각 당에서 제출한 법안의 문제점과 한계를 지적하고 가능한 한 장애인단체에서 만든 법안을 관철시켜 줄 것을 요구하였다. 그 해 4월 16일 장애인의 날을 맞아 서울, 대전, 대구, 부산, 이리 등 전국에서 동시다발적으로 양법안 제정을 다시 한 번 촉구하였다. 같은 해 10월 30일에는 심신장애자복지법 개정과 장애인고용촉진법 제정에 초점을 두고 1988년에 창립된 한국장애인총연맹을 중심으로 전국의 많은 장애인단체가 하나가 되어 ‘양 법안 쟁취를 위한 전 장애인 공동대책위원회(이하 공동대책위원회)’를 구성하였다. 공동대책위원회 역시 김성재 한국장애인총연맹의 공동대표가 위원장을 맡았으며 장애계의 주요인사들을 고문으로 구성하였다. 또한 각계 사회인사들을 주축으로 하여 자문단을 구성 하여 장애인고용촉진법 등에 대한 논의가 장애계만의 문제가 아니라 전 사회문제임을 확산시켜나갔다. 이러한 사회적 명성이 있는 외부인사영입은 사회․정치적으로 지지기반이 약한 장애인운동조직의 입지와 자원을 확보하기 위한 전략적 측면이 강했다고 분석될 수 있다(이인영, 2001).

그 당시 장애인복지법 개정안과 장애인고용에 관한 법률 제정안은 민주자유당, 평화민주당, 통일민주당, 신민주공화당, 한시조직인 대통령산하 장애자대책위원회, 장애우권익문제연구소, 정부에서 제출한 7개안이 국회에 상정되어 있었다. 이 날 공청회는 한국장애인총연맹, 장애우권익문제연구소, 전국지체부자유대학생연합회 등이 주최하였는데, 이 공청회에는 노동부차관, 보사부 사회국장, 천명기 장애자복지대책위원장, 민자당의 양경자 의원, 평민당의 이철용의원, 민주당의 신영국의원, 공화당의 김병용의원이 참여하였으며 장애계 대표로는 한국장애인총연맹의 황인철변호사, 송영욱변호사, 장애우권익문제연구소의 이성재변호사, 정립회관의 황연대관장 등 400여명이 참석하여 7개 법안의 내용과 차별성을 놓고 열띤 토론을 벌였다.

공동대표는 한신대 김성재교수, 황인철 변호사를 비롯한 5인으로 구성되었다.

처음에는 한국장애인총연맹, 장애우권익문제연구소, 서울장애인단체협의회 등 5개 단체만이 참여하였으나, 11월 2일에 재활협회, 정립회관 등 법인단체가 포함된 31개 단체로 구성된 공동대책위원회가 꾸려졌다.

재규철교수(한국장애인총연맹), 육병일관장(한국점자도서관, 한국장애인총연맹 공동대표), 이태영총장(대구대), 황인철변호사(한국장애인총연맹 공동대표), 송영욱변호사(D.P.I 회장), 안명기변호사(한국장애인총연맹 자문위원), 하재욱사장(강남산업대표), 임안수교수(대구대 특수교육과), 황연대관장(정립회관 관장)

지학순주교(천주교장애인복지담당주교), 김성수주교(장애인선교위원회), 문정현신부(이리창인동성당), 신정식 원장(녹십자병원), 손봉호교수(한국장애인총연맹 이사), 이우정회장(여성단체연합), 송건호(한겨레신문주간), 유경운원장(애향재활병원), 한승헌변호사(한국장애인총연맹 감사), 김천한교장(서울맹아학교), 명진스님(대승승가회상임위원장), 송월주스님(전총무원원장), 홍창의교수(인도주의실천협의회 고문)

한편 공동대책위원회의 대외협력부를 담당하고 있던 전국지체부자유대학생연합회(이하 전지대련)에서는 지금 단계는 문제만 제기하고 촉구할 단계가 아니라 확실한 성과물을 필요로 하는 단계라고 인식하고 약 10일간에 걸쳐 평민당, 민주당, 공화당을 차례로 점거하여 혈서, 삭발, 단식농성 등의 활동을 전개하였으며, 이 과정에서 각 당의 총재 배석하에 보사위대표 국회의원과 노동부 대표 국회의원 간의 면담이 이루어졌다. 야 3당에서는 여당에서 반대하더라도 야 3당 단일안으로 관철시켜 줄 것을 약속하였다.

1989년의 막바지인 11월 11일에는 공동대책위원회 주최로 국회의사당 앞에서 ‘심신장애자복지법 개정과 장애인고용촉진법 제정을 위한 4백만 장애인 총결의대회’를 열어, 전지대련, 전국특수교육학과연합회, 사회복지(사업)대학생협의회, 재활협회 등에서 참석한 사람들이 양법안이 이번 국회에서 반드시 통과되어야 함을 한 목소리로 외쳤다. 집회이후로 공동대책위원회는 양법안 심사소위원회에 참여하는 등 장애인들이 직접 입법 활동에 참여하였으며, 이러한 노력의 결과 1989년 12월 국회 본회의에서 심신장애자복지법이 장애인복지법으로 개정되었고 장애인고용촉진법이 제정되었다.

이후 1994년 정부가 기업활동규제완화특별조치법을 통해 장애인고용촉진등에관한법률에 근거한 장애인 의무고용율을 1%로 하향조정한다고 발표한 적이 있었으나 장애인운동 진영측의 거센 반발로 철회된 바 있다.

② 님비현상에 대한 운동

1980년대 후반 장애인복지법 개정과 장애인고용촉진법의 제정이라는 커다란 성과를 얻어낸 장애계는 이후 장애관련 사안에 보다 조직적인 대응을 보여 주었다.

1991년 10월 정부에서는 천안에 장애 아동을 가르칠 공립 특수학교를 설립하고자 했으나 주민들의 반대에 부딪혀 공사를 중단하고 있었다. 학교 주변의 땅 주인들과 군청 그리고 주민들이 합세하여 원천적으로 학교를 지을 수 없도록 반대하고 있었다. 장애인단체에서는 이번에 장애인시설이 건립되지 못하면 앞으로도 장애인시설 건립 자체가 불가능할 것이라는 위기감을 느꼈고 이 사건을 계기로 ‘천안 인애학교 해결을 위한 공동대책위원회’를 구성하고 청와대나 국회에 대한 로비를 비롯해서 대중집회 등 강력한 대응을 해 나갔다. 이 결과 1992년 초 인애학교문제는 해결되었다. 이 사건은 장애인시설반대에 대한 장애운동의 첫 번째 성과라는 점에서 중요한 사건으로 인식되었다(장애우권익문제연구소, 2001).

그 동안 장애인시설 건립 반대는 꾸준히 있어 왔는데 대표적인 것으로 1987년 강서재활원, 1988년 신망애재활원 건립 반대를 들 수 있다. 이때 마다 정부에서는 건립을 중단한 채 물러서는 수동적인 모습을 보였고 장애계에서도 적극적으로 대응하지 못했다.

그런데 1992년 또 다시 마장동에 성동장애인종합복지관을 건립하는데 교육상 좋지 않고 당값이 떨어진다는 이유로 주민들이 반대하여 시작 하루만에 중단되었다. 이를 계기로 ‘장애인복지를 위한 공동대책위원회(이하 공대위)’를 결성하여 사안에 따른 대책위원회에서 상시적인 조직으로 자리매김하게 되었다.

③ 장애인교육권 확보 운동

1992년 대통령선거 때 공대위에서는 장애인복지정책안을 만들어 그 해 10월 19일 김대중 민주당 대통령 후보 초청 정책 토론회를 개최하였고 3당 후보의 대통령 공약사업에 장애인들의 구체적인 요구를 반영토록 하였다. 또한 1993년에는 ‘장애인교육에 관한 기본법’을 전체 장애인의 안으로 국회에 입법청원하였다(장애우권익문제연구소, 2001). 이와 함께 공대위는 다른 시민사회단체에 공동대응해 줄 것을 제의하고 27개의 시민사회단체가 함께 장애인의 교육받을 권리를 위해 참여하여 ‘장애인교육권 확보를 위한 범국민대책회의(이하 대책회의)’라는 한시적 조직을 결성하였다. 대책회의는 서명작업, 법안 토론회, 공청회, 세미나 등의 과정을 거쳐 ‘장애인교육에 관한 기본법’을 만들어 민주당 안으로 제출하였다(김윤정, 1997). 한편, 전국특수교육연합회 등 장애인교육과 관련된 학생들도 단식농성, 수업거부, 대중집회 등을 통해 이 과정에 힘을 실어 주었으며 마침내 1993년 12월 특수교육진흥법 개정안이 국회를 통과하였다.

④ 생존권 확보 운동

이른 흐름과 별개로 장애인의 생존권과 관련된 운동 또한 지속적으로 전개되었다. 운동의 시초는 1993년으로 거슬러간다. 1993년 8월 가평지역에 야시장을 벌이려는 지체장애인협회(지장협) 회원들과 공무원이 마찰을 빚게 되는 과정에서 공무원이 장애인을 심하게 폭행하는 일이 발생하여 한국지체장애인협회가 8월 27일 여의도에서 "장애인 폭행 규탄 및 인권 쟁취 결의대회"를 갖고 장애인 생존권 보장을 요구하기도 했다. 그리고 1995년 1월 성북구 정릉동에 야시장을 열려고 한 장애인들과 불법가건물을 단속하려고 하는 성북구청과의 마찰로 인해 충돌이 발생하자 전국장애인연합회가 그동안 묵인되어왔던 야시장을 철거하려는 성북구청의 무리한 단속을 비난하며 생존권 보장을 요구했다(장애인복지신문,1995.1.20). 장애인들의 생존권운동이 대중의 관심을 끌게 된 계기는 1995년 3월 청계천8가의 노점철거로 인해 생존의 터전을 잃게 되자 분신자살한 故최정환씨(지체1급)의 죽음이었다. 최정환씨의 죽음으로 전국노점상연합회, 전국장애인한가족협회 등 25개 단체가 모여 비상대책위원회를 구성하여 연세대에서 장례식을 장애빈민장으로 거행하기로 하고 ‘장애인자립추진위원회’를 결성, 관련자 처벌과 장애인생존권 확보를 위한 특별법 제정을 요구하기로 하였다(장애인복지신문,1995.3.24). 이외에도 1996년 7월 부산 해운대해수욕장 해안도로에서 노점을 하던 장애인 이동재씨, 구청의 노점단속에 항의하며 분신을 기도한 사건이 발생, 부산장애인단체연합회 차원에서 대책위를 구성, 영세 장애인 생존권 문제를 제기하기도 했다.

⑤ 장애운동 평가

이 시기의 장애운동을 평가해 보도록 하자. 먼저, 장애운동의 가치나 목표라는 면에서 기존의 장애운동과는 커다란 차이를 보인다. 기존의 장애운동이 개인적 구제라는 목표에 치중되어 있었다면 이 시기에는 장애문제를 국가가 책임져야 하는 사회구조적인 문제로 인식하고 장애인의 권리를 주장하기 시작했다는 것이다. 따라서 운동은 주로 대정부투쟁으로 나타나며 운동의 구체적인 목표는 주로 법과 제도를 만드는 것에 집중되었다. 일례로 한국장애인총연맹의 창립선언문은 “오늘날 4백만 장애인은 누려야 할 기본권조차 누리지 못하면서 인간의 존엄성을 인정받지 못하고 있다. 더욱이 정부정책부재와 전시행정으로 장애인의 아픔을 더하고 있다. ....중략....이러한 때 장애인올림픽을 치른다면서 편의시설이 갖추어지지 않아 장애인이 건물을 이용할 수 없고 장애아동들의 백화점견학이 거부당하고 시설에서는 죽음만을 기다리는 장애인이 있는 상황을 개선해야 한다”라고 말하고 있다(김정열, 1997: 54).

이 시기 장애운동의 핵심 주체는 경증지체장애인과 전문가 그룹이었다고 해도 과언이 아니다. 이 시기에는 생존권, 교육권, 노동권이라는 이슈가 주요한 쟁점이 되었다. 교육이나 노동이라는 이슈는 사실상 중증장애인에게는 아직도 그림에 떡 같은 것이었으며 경증장애인들에게는 매우 절실한 제도였다고 할 수 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 이 시기 장애운동을 끌어나갔던 조직은 한국장애인총연맹, 장애우권익문제연구소, 전국지체부자유대학생연합회를 들 수 있다. 한국장애인총연맹은 장애인 단체의 대표성을 띠고 적극적으로 결합하였으며 장애우권익문제연구소는 전문가그룹으로서 정책과 법률 입안에서 큰 역할을 하였다. 그리고 전지대련은 경증 지체장애인 중심으로 장애운동을 역동적으로 이끌어가는 역할을 하였다.

운동의 전략과 전술 면에서도 입법청원, 서명, 점거농성, 혈서, 공청회, 대규모 거리집회 등의 다양한 전술을 보여 주었으며, 운동조직 면에서도 개별단체의 개별적 운동을 인정하면서도 공대위를 구성하는 연합 전술 및 일반 시민사회단체와도 결합하는 개방성을 보이면서 적극적인 모습을 보였다. 특히 이 시기에 결성되었던 공대위는 장애문제에 대해 보다 적극적이고 공격적이어서 진보적인 노동단체와 다른 시민사회단체와의 연대의 틀을 구성할 수 있었다. 특히, 장애인계의 숙원이었던 단일한 공동창구 마련을 위한 계기가 되었다는 점에서 장애운동을 진일보시킨 것으로 평가되고 있다.

1992년 결성된 공대위는 1995년 3월 17개 장애인복지 관련 단체를 중심으로 한국장애인공동대책협의회(이하 공대협)로 변모한다. 참여단체는 부름의 전화(김정희 대장), 삼육재활센터(민군식 이사장), 서울장애인종합복지관(양금순 관장), 장애우권익문제연구소(김성재 이사장), 전국장애인한가족협회(채종걸 회장), 한국교통장애인협회(임통일 회장), 한국농아복지회(김기창 회장), 한국뇌성마비복지회(김학묵 회장), 한국맹인복지연합회(지영관 회장), 한국장애인문인협회(방귀희 회장), 한국장애인복지체육회(김석원 회장), 한국장애인선교단체총연합회(박영식 회장), 한국장애인재활협회(조일묵 회장), 한국재활재단(문병기 이사장), 한국정신지체애호협회(박일상 회장), 한국지체장애인협회(장기철 회장), 한국청각장애인복지회(김완 회장) 등이었다. 그리고 7명의 공동대표가 선임되었는데 조일묵(의장, 한국장애인재활협회장), 김성재(상임대표, 장애우권익문제연구소 이사장), 장기철(한국지체장애인협회장), 지영관(한국맹인복지연합회장), 김완(한국청각장애인복지회장), 민군식(삼육재활센터 이사장), 박영식(한국장애인선교단체총연합회장) 등으로 이루어졌다. 고문으로는 김기창(한국농아복지회장), 김성수(대한성공회 주교), 김학묵(한국뇌성마비복지회장), 문병기(한국재활재단 이사장), 서광윤(한국장애인재활협회 명예회장), 엄요섭(한국장애인부모회 명예회장), 이우정(국회 여성위원회 위원장) 등이 추대되었다(한국장애인공동대책협의회, 1995).

연합전술의 일환으로 공대위의 성과가 가시적으로 나타나자 1990년대 중반에는 공대협과 별도로 장애인 유형별 단체의 연맹체가 탄생했다. 1996년 9월에 창립한 한국장애인단체총연합회가 그것이다. 한국장애인단체총연합회(1996～1998, 이하 장총련)는 한국지체장애인협회(회장 장기철), 한국농아인협회(회장 안세준), 한국맹인복지연합회(회장 유정종), 정신지체인애호협회(회장 강홍조)로 구성되었는데 지․농․맹․정신지체의 4개 유형별 장애인단체로는 최초의 구성이었다. 그러나 한국장애인단체총연합회는 정부에 대한 정책건의 등을 제외하고는 별다른 장애운동을 보여주지 못하고 1998년에 한국장애인단체총연맹이 설립되면서 와해되기에 이른다.

3) 장애운동의 다원화기(1990년대 후반 ∼ 현재)

1990년대 후반 장애운동은 매우 커다란 변화를 겪는다. 장애조직은 거대조직 이외에 풀뿌리 조직들이 장애운동의 전면에 나서기 시작했으며, 운동방식도 소송, 입법청원, 단식, 점거, 서명운동, 국토순례, 공청회, 국제세미나, 철로점거, 쇠사슬 시위 등 다양한 방식들이 나타났다. 운동의 주체들도 경증장애인에서 중증장애인 중심으로 이동하는 경향이 짙고, 운동의 가치도 차별과 당사자주의를 중심으로 형성되고 있으며, 운동의 이슈도 생활전반에 관련된 포괄적인 이슈로 확대되었다.

① 장애인단체간의 갈등, 그리고 장애인고용촉진법 개정 운동

1990년대 초반까지 왕성했던 장애운동은 1990년대 중반 들어 다소 침체되는 분위기였다. 1995년에 결성된 장애인복지대책협의회와 1996년에 결성된 한국장애인단체총연합회라는 연대 조직이 있었으나 특별한 활동은 없었다. 특별한 움직임이 없던 장애계는 1997년 국민회의 후보였던 김대중의 대통령 당선 직후 극심한 내홍에 빠지게 된다. 내홍에 빠진 주된 원인은 장애인단체의 이원화와 장애인고용촉진법 개정 과정의 입장대립이었다.

1998년 12월 또 하나의 장애인단체 연맹체인 한국장애인단체총연맹(이하 한국장총)이 출범하였다. 장애인복지대책협의회장을 맡고 있던 김성재교수가 초대 회장을 맡고 당시 국민회의의 이성재의원이 한국장총에 깊게 결합되어 있었다. 정치적인 파워를 지닌 두 사람이 깊게 개입되어 있는 이 단체의 출범으로 인해 한국장애인단체총연합회의 회원단체였던 한국농아인협회와 정신지체인애호협회가 한국장총으로 넘어가고 한국장애인단체총연합회는 와해되고 말았다.

한국장애인단체총연맹의 발족을 논의하는 자리에는 한국지체장애인협회(이하 ‘지장협’) 장기철회장은 빠져있었다. 지장협 장기철 회장이 제외된 것에 대해 장기철회장은 본인의 의사라고 밝히고 있으나 한국장애인복지단체연합회 설립측은 설립당시의 조직체를 사회복지법인화 할 것을 목표로 하였기에 장기철회장은 국가보조금예산및관리에관한법률 위반으로  1997년 7월 16일 제천지원에서 징역10개월, 집행유예 2년의 형을 선고받았으며, 이후 청주지원에서 가진 2심 항소심에서도 유죄를 선고받아서 임원의 자격이 되지 않았기 때문이라고 밝히고 있다(장애인신문,1998.11.2).

김대중 정부시절 청와대 민정수석, 정책기획수석, 문화관광부장관, 한국학술진흥재단 이사장 등을 역임했다.

장애인단체가 이원화되는 과정에서의 분열은 장애인고용촉진법 개정 과정에서 또 다시 재현되었다. 장애인고용촉진법과 장애인고용촉진공단의 문제점이 불거지면서 장애계에서는 장애인고용촉진공단을 복지부로 이관해야 한다는 주장이 제기되기 시작하였고, 장애인복지공동대책협의회는 1998년 2월 공동대표회의를 갖고 ‘고용촉진공단의 복지부로의 이관’에 대한 입장을 가지고 ‘새 정부는 장애인직업정책을 복지담당부처에서 관리하도록 하여야 한다’는 내용의 성명서를 1998년 2월 9일에 발표한다.

1998년2월5일 공동대표회의에서는 공단 이관논의에 대해 노동부에서 복지부로 이관되어야 한다고 합의했다. 참석자는 김성재(장애우권익문제연구소 이사장), 조일묵(한국재활협회 회장), 김정희(부름의전화 대장), 서광웅(한국장애인부모회 부회장), 양동춘(한국장애인선교단체총연합회 이사장), 임통일(한국교통장애인연합회 회장)

이러한 장애계의 문제제기가 있게되자 보건복지에 관심 있는 국회내의 소모임인 국회복지포럼(회장 유재건)은 1998년 3월 12일 국회의원회관 소회의실에서 ‘중증장애인 직업재활 정책의 방향 및 실천방안’에 대한 공청회를 개최하여 부처이관에 대한 논의를 본격화했고, 이때 직업재활전문가들은 공단설립이전의 장애인직업정책을 담당했던 재활협회의 실적과 공단의 실적을 비교하여 사업의 효과성이 전혀 없음을 지적해 전달체계의 소관부서 이관에 대한 지지입장을 밝혔으며 노동부는 장애인고용촉진공단의 이관에 ‘반대’라는 입장을 분명히 나타냈다.

노동부의 반대입장에도 불구하고 1998년 9월 15일 여당인 국민회의는 8년간 시행한 결과 뚜렷한 효과를 보지 못한 이 법을 재검토할 시기가 왔다고 판단하고 장애인직업정책기획단(단장 김명섭의원)을 발족하기에 이른다. 특히 직업정책기획단은 중증장애인의 직업재활정책을 전향적으로 검토할 목적으로 설립되었으며, 장애계와 직업재활전문가, 입법위원 등이 중심이 되어 직업재활법안 구성작업에 착수하였다. 장애인직업정책기획단이 결성되어 법 제정 움직임이 공식화되자 공단의 이관을 찬성하는 분위기였던 장애계에 반대하는 장애인조직의 입장이 드러나기 시작하였다. 이러한 움직임으로 장애계는 ‘직업재활법 제정 찬성세력’과 ‘직업재활법 제정 반대세력’으로 이분되기에 이른다. 장애인직업재활법(안)에 대한 찬성 움직임은 주로 한국장애인복지공동대책협의회를 중심으로 한 지역의 장애인단체, 기존의 장애인단체총연합회의 구성단체였던 농아인협회, 맹인복지연합회, 정신지체인애호협회였고, 반대세력으로는 한국지체장애인협회, 전국장애인한가족협회, 한국장애인연맹(DPI), 교통장애인협회 등이었다. 반대 입장에 서 있는 단체들은 ‘복지는 복지부에서, 장애인고용은 노동부에서’라는 성명서를 제출하면서 가시화되었으며 11월 8일 여의도에서 한국지제장애인협회가 중심이 되어 직재법 제정을 반대하는 ‘범국민장애인총궐기대회’를 가져 본격적으로 반대하였다(이인영, 2001).

장애인정책직업기획단으로는 조일묵(한국장애인재활협회 회장), 김성재(장애우권익문제연구소 이사장), 장기철(한국지체장애인협회 회장), 유정종(한국맹인복지연합회 회장), 안세준(한국농아인협회 회장), 배연창(한국장애인복지시설협회 회장), 이승환(한국장애인고용촉진공단 이사장), 이성재(국민회의 국회의원), 황연대(한국장애인복지체육회 부회장), 안효환(장애인제도과 과장)등이 참여하였고, 그 실무위원으로 오길승(한신대 재활학과 교수), 김종인(나사렛대 인간재활학과 교수), 나운환(한국장애인재활협회 재활정보 소장), 장창엽(한국장애인고용촉진공단 정책연구실장), 성희선(다운센터 원장), 서인환(한국맹인복지연합회 과장), 김정열(장애우권익문제연구소 소장), 이정자(한국농아인협회 사무처장)가 참여함으로 지․농․맹․정신지체 등의 유형별 장애인단체와 시설관계자들을 모두 구성원으로 조직되었다.

이와 같은 상황에서 국회 보건복지위원회를 통과한 직업재활법(안)과 환경노동위원회를 통과한 장애인고용촉진법 개정(안)이 법사위에 계류하는 지경에 이르렀다. 직업재활법 제정이 임시국회에서 무산되고 청와대 김유배 노동복지수석의 ‘장애인의 60%인 지체장애인이 장애인직업재활법 제정을 반대한다’는 발언이 이어지자 한국장총은 1999. 8. 12일 ‘장애인직업재활법 제정촉구를 위한 범장애인 결의대회’를 국민회의 당사앞에서 개최하게 되었고 이때 시민․재야단체 및 사회복지계 전반에서 장애인직업재활법 제정촉구를 위한 연대․지지성명서를 발표하기도 하였다.

민주사회사회를 위한 변호사모임, 건강사회를 위한 보건의료단체 대표자회의, 전국사회복지전문요원동우회, 한국사회복지학회, 한국사회복지사협회, 한국사회복지대학교육협의회, 기초생활보장연대회의 소속 50여개 단체

장애인직업재활법 정책지연과 이 법안을 놓고 장애계가 갈등을 보이자 장애우권익문제연구소는 시민단체에 조정을 요청하였고 이를 받아들인 시민단체는 1999년 10월 정책비교를 위한 공개토론회를 개최하여 양 세력의 갈등을 중재하려 하였다. 그러나 시민단체의 중재노력은 장애인직업재활법 제정반대세력인 지장협과 DPI측의 불참으로 무산되었다(이인영, 2001). 이러한 장애계의 갈등으로 인해 장애인고용촉진법은 ‘장애인고용촉진및직업재활법’이란 어정쩡한 모습으로 나타나게 되었다.

직업재활법 찬성 측에서는 지장협의 장기철회장의 부정축재 의혹과 전과를 거론하며 공격하기도 하였으며, 반대 측에서는 한국장총을 장애인 당사자 단체가 아닌 지원단체로서 대표성도 없으며 장애인단체를 특정인에게 줄세우기하고 있다는 비판을 하고 비래대표였던 이성재의원의 지역구 공천도 반대하는 등 두 세력간의 갈등은 극한으로 치달았다.

한편 지장협을 중심으로 한 세력들은 2002년 3월 한국장애인단체총연합회(이하 장총련)란 이름으로 새로 결집하였다. 초대 회장으로는 한국시각장애인연합회의 정광윤회장이 추대되었으며, 2004년 현재 한국시각장애인연합회, 한국지체장애인협회, 한국DPI, 한국교통장애인협회, 한국산재노동자협회로 구성되어 있고 지체장애인협회의 장기철회장이 연합회 회장을 맡고 있다.

결코 화해하지 않는 두 단체는 그 이후 운동성을 거의 잃어버렸다. 두 단체에서 해 온 일들이란 대부분 세미나, 교류대회, 공청회, 연수회, 정책간담회, 교육, 자료집발간 등에 국한되었다.

② 이동권 확보 운동

이상의 두 단체의 알력과 갈등을 지켜봐온 많은 풀뿌리 장애인단체들은 법인화된 두 단체의 운동성을 인정할 수 없다는 입장을 표명하면서 새로운 운동을 이끌어가는데 그 시작이 바로 이동권투쟁이었다. 이동권투쟁은 제도화되어 지리멸렬하는 장애운동판에 새로운 기운을 불어넣고 장애운동의 전형을 보여주었다는 평가를 받고 있다. 특히 기존의 장애운동과 달리 무명의 중증장애인들이 중심이 된 운동이라는 면에서 새로운 면을 보여준 운동이었다.

장애인 이동권운동의 뿌리는 1984년 휠체어 장애인이던 故김순석씨가 “서울거리의 턱을 없애달라”는 요구를 하며 자살한 사건이었다. 김순석씨 사건과 관련해서는 대학정립단 등의 장례식투쟁이 이어지자 서울시장이 도로의 턱을 없애겠다는 약속을 하고, 한국방송공사가 그 다음해 도심적응훈련 "이제는 파란불이다"를 방영하기도 했다.

이후 편의시설 설치와 관련된 장애인단체등의 실태조사 등이 이어지고, 1997년 장애인⋅노인⋅임산부등의편의증진보장에관한법률이 제정되기까지 장애인운동진영측의 적극적인 의견수렴과정 등이 있었지만 두드러진 활동은 전개되어 오지는 않았다.

그러다가 1999년 혜화역에서 장애인리프트가 추락하는 사고가 발생하자 ‘혜화역 리프트 추락사 대책위’를 구성, 대중교통에 있어 장애인 편의시설투쟁이 시작되었다. 당시 대책위는 안전성이 검증된 승강기로 교체해줄 것을 요청했지만 예산상의 이유로 거부당하자 손해배상소송을 제기했고, 500만원의 위자료지급판결이 내려지기도 했다.

이윽고 2001년 지하철4호선 오이도역에서 장애인용 휠체어 리프트가 추락하면서 70대 장애인이었던 부인은 죽고 남편은 중상을 입은 사건을 계기로 이동권 문제는 새로운 국면을 맞이하게 되었다. 이 사건을 계기로 ‘오이도역 장애인 수직형 리프트 추락참사 대책위원회’가 구성되면서 장애인 이동권 문제가 공론화되기 시작했다. 위 대책위원회는 장애인이동권확보를 위한 운동을 지속적으로 이루어져야한다는 필요성을 인식해 2001년 4월 ‘장애인이동권쟁취를위한연대회의’(공동대표 박경석 외2인)를 발족하고, ‘단식농성’, ‘장애인 버스타기 운동’과 ‘이동권확보를 위한 100만인 서명운동’, ‘천막농성’. ‘지하철역선로점거농성’, ‘이동권침해 손해배상소송’ 등을 전개하면서 장애인이동권문제를 우리 사회 전역에 확대시켜 왔다.

그러나 2002년 발산역에서 또 다시 휠체어 리프트 추락사고가 발생했고, 2003년에는 송내역에서 시각장애인(장영섭, 57세)이 선로에 떨어져 들어오던 열차에 치여 사망한 사건이 발생하여 장애인이동권연대만이 아닌 전체 장애인계로 운동의 파장이 넓혀져 갔다. 2004년 9월 24일에도 지체장애 1급인 이광섭씨가 제37차 ‘장애인도 버스를 탑시다’ 행사에 참여했다가 귀가하는 길에 서울역의 휠체어리프트가 추락해 두개골 일부가 파열되는 사고가 발생했다.

이와 함께 장애인이동권연대는 지하철을 이용하는 장애인을 중심으로 자신들의 이동권이 침해되었다는 이유로 서울시, 지하철공사, 도시철도공사를 상대로 손해배상청구소송을 제기했으며, 보건복지부장관을 상대로 “저상버스도입의무 불이행”이 위헌임을 구하는 헌법소원을 제기하는 등의 운동을 전개하기도 했는데 법률적 소송행위에서는 성과를 보지는 못했다. 이에 이동권운동진영측은 철로 및 버스 점거를 통한 시위와 함께 “이동권보장에관한법률제정”이라는 입법 운동을 전개하고 있다.

헌법재판소는 장애인이 복지를 향상해야 할 국가의 의무가 다른 다양한 국가 과제에 대하여 최우선적으로 배려를 요청할 수 없을 뿐 아니라, 헌법의 규범으로부터 '장애인을 위한 저상버스의 도입'과 같은 구체적인 국가의 행위의무를 도출할 수 없다"는 이유로 청구를 기각했다(위드뉴스 2003. 8. 8)

③ 장애인차별금지법제정운동

이 시기 또 하나 특징적인 운동은 장애인차별금지법제정운동이었다. 2003년 4월 15일 서울의 프레스센터에서는 장애인차별금지법제정추진연대가 출범하였다. 그 동안 극심한 갈등 양상을 보여온 한국장총과 장총련을 비롯한 크고 작은 58개의 장애인 단체가 그 흐름에 동참했다. 장추련이 출범하기 전 3년 전부터 열린네트워크라는 시민단체는 장애차별금지법 제정을 위해 세 차례에 걸쳐 서울과 부산, 제주도를 도보로 행진하며 국토순례를 했었고, 전국에 걸친 서명운동을 진행했었다. 그 흐름이 장추련으로 총화되어 조직적인 움직임을 보여왔다. 장추련 산하 법제정위원회에서는 법률가, 교수, 장애활동가 등을 중심으로 1번의 공청회의 9번의 연속공개토론회를 거쳐 의견들을 수렴했고 다시 수렴된 안을 토대로 전국을 순회하며 지역공청회를 개최하였다. 그리고 2004년 9월 10일 정부의 각부처 관계자들과 전문가 및 각 정당의 국회의원들이 모여 장추련의 장애인차별금지법안에 대해 최종적인 공청회를 거쳤다.

상임공동대표로는 박경석(노들장애인야학 교장), 변경택(열린네트워크 대표), 이예자(한국여성장애인연합 대표), 정광윤(장총련 회장), 주신기(한국장총 회장)가 선임되었고, 상임집행위원장은 김대성(한국DPI 이사), 신용호(장애우권익문제연구소 사무국장)가 공동으로 맡았으며 상임집행위원은 풀뿌리 장애운동단체와 한국장총, 장총련에서 골고루 선임되었다. 법제정위원장은 기독변호사회의 박종운변호사를 선임하였다.

장애인차별금지법제정운동은 그 동안 갈등을 보여왔던 양대 장애인단체가 한 자리에 모일 수 있었다는 것이 가장 큰 성과라고 할 수 있으며 국토순례, 서명운동, 공청회, 지역토론회, 국제세미나 등 다양한 활동을 치루어 냈다는 데 큰 의미가 있어 보인다.

④ 420장애차별철폐투쟁

이 시기 주목할만한 또 하나의 장애운동은 ‘420장애차별철폐투쟁’이다. 이 투쟁은 장애단체와 시민단체가 연합한 420장애차별철폐투쟁공동기획단에서 이끌어가고 있다. 2002년부터 시작된 이 운동은 장애인의 날인 4월 20일이 정부와 관제화된 장애인단체에서 주최하는 전시성 행사 위주로 진행되는 것에 문제제기하면서 시작되었다. ‘장애인을 364일 내내 집안에만 갇혀 지내도록 하다가 이 날 하루 행사로 차별에 대한 면죄부를 받으려고 하는 것이 아니냐, 중요한 것은 일상적이고 구조화된 차별을 없애는 것이다’라는 문제의식에서 이 운동은 시작되었다. 매년 3월 26일부터 4월 20일까지를 ‘장애인차별철폐의 날’로 규정하고 다양한 행사를 진행하고 있다. 거리 선전전, 추모제, 버스타기, 퍼포먼스, 토론회, 사진전시회, 서명전 등 서울과 지역에서 다양한 행사를 통해 장애인에 대한 차별을 드러내고 규탄하는 날로 활용하고 있다. 2004년의 경우 3월 27일부터 4월 19일까지 거의 한 달여 동안 세종문화회관 앞에서 하루도 거르지 않고 매일 집회와 노숙투쟁을 동시에 전개했다.

공동기획단에는 장애단체 뿐만 아니라 시민사회단체들도 결합되어 있다. 공동대표는 권영길(민주노동당), 김대성(정태수열사추모사업회), 김용수(천주교인권위원회), 박영희(장애여성공감), 송형범(한국장애인고용촉진공단노동조합), 신석준(사회당), 원영만(전국교직원노동조합), 유흥주(장애인연금법제정공동대책위원회), 윤두선(중증장애인독립생활연대), 이경우(원불교인권위원회), 이경호(전국학생연대회의), 이선희(민주노동당 종로지구당), 이수호(전국민주노동조합총연맹), 임세환(사회당 학생위원회), 정광훈(전국민중연대), 최숙(장애인교육권연대), 최용기(한국장애인IL단체협의회), 황상익(전국교수노동조합) 등 모두 18명이다. 공동집행위원장은 박경석(노들장애인야학 교장), 도경만(전국교직원노동조합 특수교육위원회 위원장)이 맡고 있다.

기획단 소속 단체는 다음과 같다. 건강권실현을위한보건의료단체연합, 건국대장애인권위원회, 고려대장애인권위원회, 관악사회복지, 광주인권운동센터, 노동의소리, 노동인권회관, 노동자의 힘, 노동조합기업경영연구소, 노들장애인야간학교, 다큐인, 대구여성장애인연대, 대한사회복지개발원, 독립문평화의집, 독국대장애인권위원회, 동성애자인권연대, 모두사랑장애인야간학교, 민족민주열사희생자추모(기념)단체연대회의, 민주노동당, 민주사회를위한변호사모임, 민주언론운동시민연합, 민주주의민족통일전국연합, 민주화를위한교수협의회, 민중그룹"젠", 민중복지연대, 민중의료연합, 보건복지민중연대, 불교인권위원회, 빗장을여는사람들, 사회당, 사회복지노동조합(준), 사회진보를위한민주연대, 산업재해노동자협의회, 서울경인사무전문서비스노동조합, 서울경인지역평등노동조합, 서울장애인연맹, 서울지역실업운동연대, 성동희망나눔, 여성해방연대(준), 영등포산업선교회, 인권과평화를위한국제민주연대, 인권운동사랑방, 인도주의실천의사협의회, 장애여성공감, 장애여성문화공동체극단'끼판', 장애인권확보를위한전국청년학생연합, 장애인실업자종합지원센터, 장애인의꿈너머, 장애인편의시설촉진시민연대, 전국공공운수사회서비스노동조합연맹, 전국에바다대학생연대회의, 전국특수교육과학생회연합, 전국학생대표자협의회, 전국학생연대회의, 전국학생협의회, 정립회관노동조합, 중증장애인독립생활연대, 진보교육연구소, 참여연대, 참여자치나눔의공동체'광진주민연대', 척수장애인모임'Spine2000', 천주교인권위원회, 천주교빈민사목위원회, 푸른하늘, 피노키오자립생활센터, 학생행동연대, 한국교통장애인협회, 한국노동이론정책연구소, 한국뇌성마비독립생활공동체'어우러기', 한국뇌성마비장애인연합'바롬', 한국비정규노동센터, 한국빈곤문제연구소, 한국시각장애인연합회, 한국자립생활네트워크, 한국장애인고용안정협회, 한국장애인고용촉진공단노동조합, 한국DPI, 한양대장애인권위원회.(www.420.or.kr)

⑤ 자립생활운동

이 시기 또 하나의 중요한 흐름은 자립생활운동이다. 1990년대말에 한국에 소개되기 시작하면서 본격화된 자립생활운동은 장애인 당사자가 스스로 자신의 삶을 방식을 결정하고 그 생활 전반에 걸쳐 스스로의 삶을 주체적으로 이끌 뿐만 아니라 사회활동에 적극적으로 참여하는 것을 지향한다. 장애인에게 있어 자신의 삶의 방식을 결정하고 주체적으로 의사결정이나 일상생활 중의 활동에 참여하기 위해서는 타인에 대한 의존도를 최소화시키는 것이 필요하다. 타인에 대한 의존도를 최소화시키는 방법으로서 자신이 속해 있는 장애인 집단의 정체감을 형성하고 자신의 생활양식에 대한 선택을 주장하며, 이와 관련된 장애인 당사자에 의한 역량강화 서비스를 제시하고 있다. 이러한 서비스의 대표적인 것이 활동보조인 서비스, 동료상담, 이동지원 등이다. 자립생활운동에 결합하고 있는 장애인들은 중증장애인의 자기결정권과 당사자주의를 주장하며 장애운동계에 커다란 반향을 일으키고 있다.

⑥ 참정권확보운동

이상의 운동들이 2000년대 들어 주목받을 만한 대표적인 운동이었지만 이외에도 2000년대 들어 장애운동은 다양한 이슈별로 지속적으로 제기되고 있다. 대표적인 것이 장애인 참정권 확보운동이다.

장애인의 참정권 문제가 부각되기 시작한 것은 그리 오래되지 않았다. 1997년 한국농아인연합회가 방송3사를 상대로 한 수화자막방송실시를 위한 가처분신청을 한 것을 시작으로 2000년 투표시설미비로 인한 참정권 침해소송에서부터 불거시기 시작했다.

2000년 제16대 총선에서 장애인운동진영측은 투표소가 2층에 설치돼 선거권을 행사하지 못한 중증장애인 8명과 함께 국가를 상대로 손해배상청구소송을 제기, 원고 중 서승연씨에게 국가의 손해배상책임을 이끌어내 국가가 참정권보장의 의무가 있다는 판결을 이끌어 냈다. 이 소송에서 장애인참정권보장에 대한 국가기관의 책임을 환기시키고, 장애인 선거권 확보에 대한 사회 일반의 높은 관심을 끌어들일 수 있었다.

또한 2000년 7월 대전 한마음요양원에서 원생들을 대리해 투표한 혐의로 원장 및 생활교사를 공직선거및선거부정방지법 위반으로 고발하여 정신지체장애인의 진정한 의미의 참정권 실현을 보장할 것을 촉구하기도 했지만 시설을 운영하면서 장애인보호에 기여했다는 정상 참작으로 기소유예처분과 벌금이라는 경미한 처벌을 받고 종결된 사건도 있었다.

이후 제16대 대통령선거를 앞두고는 장애인 선거권을 보장할 것을 내용으로 담은 장애인참정권확보를위한개정선거법(안) 등을 요구했지만 현재까지 정치권의 무관심으로 법제화되지는 못하고 있는 실정이다.

⑦ 여성장애인 인권확보운동

여성장애인은 ‘장애’와 ‘여성’이라는 이중차별적 지위를 갖고 있음은 장애인운동진영측으로부터 꾸준히 제기되어온 문제였다. 그러나 이러한 이중차별적 지위가 우리 사회에 적나라하게 노출되고, 이것이 운동진영측으로부터 적극적으로 대응되기 시작한 것은 2000년 강릉의 정신지체인여성이 지역주민 7명에 의해 10여 년간 성폭행당한 사건이 알려지면서부터였다. 이 사건이 알려지자 장애여성운동진영측은 여성운동진영측과 함께 이 사건에 대응하기 위해 여성정신지체인성폭력공동대책위원회를 결성, 성명서, 공청회 등을 개최해 적극적으로 알려나가는 한편 가해자 고소로 적극 대응해 이 사건을 계기로 노출되지 않았던 여성장애인성폭력실태가 사회문제로 이슈화되고, 여성장애인 성폭력전문상담소가 개소된 성과를 얻게 되었다.

하지만 성폭행을 당한 정신지체여성이 자신의 의사 표현을 제대로 표현하지 못한다는 이유로 재판부가 가해자에 대해 1년 이하의 징역이나, 불기소처분 등으로 이 사건을 종결되는데 그쳤으며, 이 사건이외에도 여성장애인에 대한 성폭력사건은 잇따라 발생되었다.

또한 2000년 3월 가정내 상습적인 폭행을 일삼던 남편을 살해한 협의로 기소된 유순자의 사례도 장애여성의 가정내 장애여성폭력문제의 심각성이 알려진 사례인데, 이 사건에서 여성장애인단체와 여성단체들의 적극적인 구명활동으로 상습적 폭행에 의해 우발적으로 발생된 범죄인 점이 참작되어 2000년 5월 집행유예를 선고받고 풀려났다.

또한 지난 2003년에는 장애인단체의 활동가가 장애여성을 성추행하는 사건이 발생해 장애인단체내에서조차 침해당하는 장애여성활동가들의 성적 권리, 성문화에 대한 이론이 제기되어 공동대책위가 결성돼 장애인인권단체내에서의 여성장애인의 성적권리와 조직문화에 대한 이론이 제기되기도 했다.

이와 함께 장애여성의 결혼 및 출산, 양육의 문제 등도 심각한데 여성 장애인에게는 이혼하면서 양육권 분쟁이 일어날 경우 이들에게 양육권이 인정되는 경우는 거의 희박한데 실제 국민기초생활보장법 수급권 현실화 투쟁의 선봉에 섰던 故 최옥란씨도 이혼한 상태에서 자녀에 대한 양육권을 되찾기 위해 소송을 제기하려 해보았지만 결국 현실의 벽에 부딪혀 포기하고 말았다.

⑧ 언론 등의 인권침해에 대한 대응

방송언론의 왜곡된 장애인 이미지와 정보가 얼마나 많은 피해를 가져다줄 수 있는지는 2003. 2. 18. 대구에서 일어난 대구 지하철 참사 보도를 통해 알 수 있다. 언론방송사들이 용의자보도에 있어 장애인에 대한 부정적 이해와 왜곡된 정보를 유출하자 장애인운동진영측은 연이어 긴급 성명서를 발표하고 연이어 항의전화를 걸었고, 용의자의 정보를 유출하고 있는 경찰청 등에 사건진상파악을 요청했다.

당시 방화사건을 보도한 언론방송에 의하면 방화를 저지른 용의자에 대해 충분한 사전조사없이 천편일률적으로 “정신질환자 소행” “용의자 정신지체 장애2급” “전동차서 정신질환자가 방화” 고 보도했는데, 방송언론사의 이러한 보도에 대해 장애인운동진영측은 그 즉시 한국장애인단체총연맹, 장애우권익문제연구소, 한국정신보건가족협의회 등은 성명서를 통해 오보를 정정할 것과 방송언론계의 각성을 촉구했다. 보건복지부도 이러한 보도가 일파만파로 확대되자 19일 정신장애인의 범최율이 오히려 일반범죄율보다 낮은 통계수치를 발표하면서 이러한 보도가 선입견을 부치길 수 있다는 반박문을 내보내기도 했으며, 방송위원회측도 4.12 방송보도에 신중을 기해줄 것을 권고했다.

하지만 장애인에 대한 방송언론보도 관행은 여기서 그치지 않았다. 2003년 5월 2일 열린우리당 정동영 의장을 비롯한 당지도부가 경기도 고양시 홀트일산복지센터를 방문해 30세의 중증장애인을 목욕시키는 장면이 연합뉴스, MBC 등을 통해 여과 없이 보도되어 다시 한번 장애인들의 반발을 불러일으켰다. 장애인운동진영측은 장애인을 이용한 이미지 정치에 대해 잇따라 성명서를 발표, 해당 정당과 시설 그리고 언론사에 공식 사과를 촉구하는 기자회견 등을 가졌다. 하지만 공식사과가 이어지지 않자 국가인권위원회에 진정서를 제출했다.

하지만 일단 방송언론에 공개된 이상 아무리 정정보도가 이어지더라도 불특정 다수에게 전달된 왜곡된 이미지나 정보는 회복되는 것은 불가능한 일이다. 실제로 대구사건의 경우 이미 보도로 인해 각종 인터넷 게시판에는 “장애인들을 사회에서 영구히 격리하자” 는 내용의 글들이 쇄도했다. 이러한 분위기 때문에 그 당시 장애인들은 지하철을 타는 것조차 어려움을 겪었으며, 이 사건이후 대구의 장애인복지시설이나 기관 등은 후원이나 활동에 절대적인 지장을 받았다.

⑨ 형사절차상 인권대응운동

수사나 재판과정에서 장애인이 겪게 되는 어려움은 장애유형별로 다양한데 특히 수사나 재판이 형사법과 관련될 경우 단지 수사나 재판과정에서 그치는 것이 아니라 부당한 인신구속이나 처벌로 이어지기에 더더욱 차별적인 행위가 된다. 수사나 재판과정에서 장애인에게 일어나는 차별행위는 이미 여러 차례 발생되었고, 이런 사례에 대한 대응은 장애인운동진영측의 인권센터 등에 접수되어 공익변호사들에 의해 사례별로 구제되어왔다. 하지만 이러한 구제과정속에서 침해당한 인권을 회복하기 위한 변호사 비용 등의 물질적 피해, 정신적 피해 등은 이루 말할 수 없는 상황이 반복되어가고 있는 실정이다.

2001년 2월 한 오락실에서 오락을 하고 있던 정신지체인 2급 한씨는 성남 중부경철서 강력계에 근무중인 두 경사에게 영문도 모른 채 연행돼 절도죄를 뒤집어 쓰고 불구속 입건되는 일이 있었으며, 2002년 11월 평소 학교근처나 교회를 배회하는 습관을 가진 18세의 정신지체인 홍군은 학교근처를 배회하는 가운데 경찰로 연행돼, 강압에 의해 겁에 질린상태에서 절도를 허위자백하게 돼 검찰로부터 기소유예처분을 받은 일이 있었으며,2002년 쌍둥이 안군형제(형제모두 정신지체인)가 개도둑으로 몰려 긴급체포 된 일(오마이뉴스,2002.12. 기사), 1999년 삼례에서 3인조 강도에게 살해당한 사례할머니 살인사건에서 용의자로 지목된 정신지체인 3급 최모씨(SBS 그것이 알고 싶다 방영) 등이 끊이지 않아왔다.
또한 시각장애인 정모씨는 2003년 8월 한 노인으로부터 성추행을 당하자 경찰에 신고하였으나 경찰은 오히려 수사과정에서 “보이지 않는데 어떻게 아냐?”는 식으로 피해자의 고소를 무시하고 임의로 수사를 종결하는 등의 부당한 처분을 받았으며, 2001년 시각장애인 임씨도 동업자와의 다툼으로 경찰서에서 조사를 받는 과정에서 직원이 동석하여 진술서 등을 대독해줄 것을 요청했으나 경찰로부터 거절당해 진술서의 진위여루를 알 길없이 경찰에 의해 진술서에 확인도장을 찍는 등 형사상절차에 있어 자신의 권리를 보장받지 못했다.

이러한 문제들이 연이어 발생하자 수사나 재판과정에서 불리한 입장에 처하지 않도록 하기 위하여 2004년 3월 ‘형사소송법개정을통한장애인인권확보공동행동’을 결성, 형사소송법개정을 추진해오고 있다. 공동행동측은 의사소통보조인제도, 수화통역사배치, 보조기기 구비 등 장애인 피해자 및 픠의자가 필요한 서비스 등에 관한 간담회, 공청회 등을 개최하여 공통적인 내용을 담은 요구안을 법무부에 전달, 형사소송법 개정에 담아줄 것을 강력하게 요구하는 운동을 전개 중이다.

⑩ 장애인 자가운전권 확보운동

실제 사회 활동을 하는 많은 장애인들은 자동차를 소유하여 이를 이동이나 생계의 수단으로 이용하고 있기에 이동권이 보장되지 않고 있는 현실에서 장애인자가운전은 불가피한 대안이기도 하다. 그럼에도 장애인은 운전면허취득에서도 상당히 제한을 받아왔는데 지체장애인에게 1종 면허가 허용되기 시작한 것도 1994년에 이르러서였으며, 청각장애인에게 운전시험응시자격이 부여된 것은 1995년에서였다. 이것 또한 지체장애인중 양하지장애인에게는 허용되지 않았으며, 청각장애인에게는 1종 면허는 제한되어왔다.

1999년 장애인운동진영측은 1종 면허 취득제한 철폐를 위해 공청회 및 경찰청 항의방문 등을 전개, 2000년에서야 허용되기 시작했다. 그리고 2004년 2월부터 한국농아인협회를 중심으로 한 청각장애인들이 청각장애인의 1종 면허 취득제한을 철폐할 것을 촉구하는 운동을 전개하기 시작했다.

이와 함께 운전면허취득에 있어 차별을 철폐하려는 운동도 활발하게 전개되어 가고 있는데, 현행법상 장애인에게만 부과되는 “운전능력측정검사”의 차별성에 대한 저항이다. 자동차산업의 발달로 자동차의 각종 장치를 조작하는데 드는 힘이 감소되는 등 장애로 인한 운동능력의 부족이 운전보조장치의 개발로 인해 상당한 정도로 보완될 수 있음에도 현행법에서는 이러한 차이를 무시하고 일률적인 운동능력을 요구하고 있다는 점이다. 이러한 차별성에 대해 장애인운동진영측은 ‘장애인자가운전권확보를위한사람들의 모임’을 결성, 국가인권위원회에 진정을 제출, 2003년 7월 제도개선에 대한 권고조치가 내려지도록 유도했다. 하지만 국가인권위원회의 권고조치에도 불구하고 경찰청이 시행규칙을 개정하지 않자 2003년 7월 ‘장애인운전면허제도개선위헌소송연대’를 결성, 2003. 10. 28. 별도의 헌법소원을 제기하였고 운동능력측정검사의 완전폐지 운동을 전개하고 있다.

운전능력측정검사 중에서 가장 문제되는 것은 핸들조작시험이다. 시험용 핸들의 무게는 4.8㎏. 그런데 현재 시판되는 장애인 자동차는 모두 파워핸들이고, 무게는 약 2.5-3㎏정도다. 시험을 볼 때에는 4.8㎏무게의 핸들을 2.5초내로 580도로 돌려서 24초간 유지하고 있어야 하는데, 이는 비장애인 여성도 쉽게 통과하기 어려운 시험이다.

국가인권위원회는 2003. 7. 4. 신체적 장애를 이유로 운전면허 취득을 제한하는 것은 평등권을 침해하는 차별행위라는 판단을 내리고 경찰청장에게 장애인 운전면허 발급시 개인별 특성․보조장치 사용 등에 의한 운동능력 보완가능성이 반영되도록 관련 규정을 개선하라고 권고하였다.

위드뉴스 2003. 10. 28.

⑪ 소비자로서의 권리침해에 대한 대응

민간영역에서의 권리침해에 적극적으로 대응하기 시작한 것은 최근의 일이다. 장애인들은 소비자이면서도 소비자적 지위를 박탈당해 왔는데 그 대표적 사례가 바로 ‘민간보험’이었고, 이에 적극적으로 대응한 사례가 바로 민간보험사의 보험가입상의 차별문제였다.

보험시장에서 보험사들이 장애인들의 보험가입을 거부해오고 있다는 것은 공공연히 알려져있던 사실인데 특히 보험사들은 심신상실․박약자(정신장애인)를 피보험자로 한 보험계약은 무효라는 상법 제732조를 들어 보험가입을 거부해왔다. 이와 같이 민간보험영역에서 장애인이 소비자적 지위를 찾지 못하는 것에 대해 2004. 2. 12. 서울중앙지방법원 민사28단독 황문섭 판사는 1급 뇌성마비 장애인이라는 이유로 보험 가입을 거절당한 조병찬(28)씨가 ‘장애인 차별로 정신적 고통을 겪었다’며 푸르덴셜 보험사를 상대로 낸 손해배상 청구소송에서 ‘보험사는 위자료 200만원을 지급하라’며 원고 일부승소 판결을 내렸다.

서울중앙지방법원 2003가단150990 손해배상

이와 같은 판결은 사보험처럼 계약자유의 원칙이 적용되는 범위에 속한다고 할지라도 장애인복지법 제8조에서 정한 차별금지영역에 해당한다는 것과 회사측이 장애인 차별에 대해 합리적 근거를 들어 장애인을 차별하지 않았음을 증명해야 한다는 것을 명시적으로 밝혔다는 점에서 향후 사적 영역에서의 차별 시정에 있어서 획기적 발판을 마련해 준 판례라 하겠다.

⑫ 학습권 확보 운동

2000년대 들어 새로운 이슈만을 중심으로 장애운동이 전개된 것은 아니다. 이전부터 제기되었던 문제들이 되풀이되고 이에 대한 대응도 새로이 나타나곤 했다. 장애인 교육과 관련된 것도 그 중의 하나이다.

장애를 이유로 자행되었던 입학거절은 1997년 특수교육진흥법 개정으로 정당성을 상실하게 되었다. 개정된 특수교육진흥법 제13조에 학교장등은 장애를 이유로 입학을 거절하지 못하도록 명문화했기 때문이다. 이 조항으로 영향으로 1999년 서원대에 원서자체를 접수하지 못했던 서주현(뇌병변1급)씨는 소송을 제기해 ‘학교측은 모두 500만원의 위자료를 지급하라’는 판결을 받아냈으며 학교측은 이와 더불어 50만원의 벌금형도 함께 받았다. 이외에도 2000년 서울교대에 입학거절을 당한 김훈태씨, 2000년 청주대에 편입원서를 냈다가 거절당한 황선경씨(시각1급) 등이 장애우권익문제연구소와 함께 학교를 상대로 소송을 제기하여 학교측으로부터 편입학 권리를 획득하게 되었다.

제13조 차별의 금지 등 ① 각급학교의 장은 특수교육대상자가 당해 학교에 입학하고자 하는 경우 그가 지닌 장애를 이유로 입학의 지원을 거부하거나 입학전형합력자의 입학을 거부하는 등의 불이익한 처분을 하여서는 안된다.

한편 장애인교육권의 문제는 단순히 입학의 문제 뿐 아니라 적절한 교육환경과도 직결되는 문제인데, 장애인교육환경에 대한 장애인들의 적극적인 대응은 1995년 장애인특례입학제가 도입되고 많은 수의 장애인들에게 대학입학의 문이 활짝 열린 이후부터 본격적인 논의의 쟁점으로 부각되기 시작했다.

적극적인 대응의 첫 사례로는 2001. 3월 학내의 편의시설 부족으로 학습권을 침해받았다고 학교를 상대로 손해배상청구소송을 낸 박지주씨(지체장애1급)의 사례이다. 2002. 7. 26. 1심 법원은 편의시설과 관련, 장애학생에 대한 대학측의 ‘배려의무’를 확인하고 ‘장애인용 책상 설치 등 비교적 손쉬운 요구를 배려하지 않아 원고가 신체적 불편과 정신적 피해를 본 점이 인정된다’면서 ‘피고는 원고에게 250만원의 위자료를 지급하라’는 판결을 내렸고, 항소 및 상고를 거쳐 결국 2003.10.9. 위자료 250만원을 지급받는 것으로 확정되었다. 하지만 2년 넘도록 소송이 진행되면서 학교 측은 ‘향후 신축 건물을 지을 때 편의시설을 잘 갖추겠다’는 답변을 하고 있을 뿐, 구체적으로 피해자의 학습권을 보장하기 위해 개선한 사항은 전혀 없었다.

2003. 10. 9. 대법원 2003다38337

이 판결로 인해 대학 내 장애인의 학습권 보장에 대한 욕구와 목소리가 커지면서 국내의 대표적 대학인 서울대학교에서도 장애학생들의 교육환경보장의 목소리가 커져가고 있는데, 2004년 서울대장애인인권연대사업팀과 장애인편의시설촉진시민연대를 비롯한 40여개 장애인·대학생단체는 2004. 3. 18일 서울대측에 '장애인 교육환경 개선과 교육권 확보를 위한 공동요구안'과 공개질의서를 전달했다.

이들 단체는 공동요구안에서 ▲모든 교육환경 예산을 고정책정하고 예산을 투명하게 공개할 것 ▲장애인 교육환경을 위한 장기적인 연구, 계획, 평가를 전담하는 전문기구를 장애인 학우들과 함께 민주적으로 설치·운영할 것 ▲현 셔틀버스를 모든 사람이 이용할 수 있는 저상버스로 교체할 것 ▲장애인 학우의 교육권침해를 공개 사과할 것 등을 촉구했다.

이제 교육권과 관련된 장애운동은 입학거부를 넘어 장애없이 학습을 할 수 있도록 환경을 정비하는 데까지 나아가 있는 것이다.

⑬ 생존권 확보운동

장애인의 생존권운동은 한 때 주춤하다가 2000년 10월 국민기초생활보장법이 시행된 이후 다시 제기되기 시작했다. 국민기초생활보장 수급자이던 최옥란(뇌병변 1급)씨는 2001년 12월 최저생계비조차 되지 않는 수급액을 국무총리에게 반납하고 최저생계비를 현실화를 촉구하며 명동성당에서 1주일간 노상투쟁을 전개했다. 또 현행 최저생계비 산출방식이 장애인 가구 등의 특성을 고려하지 않고 추가비용을 개인에게 전가해 헌법상의 행복추구권과 평등권 등을 침해한다며 헌법재판소에 위헌확인 소송을 내기도 했다.

이러한 운동과정에서 최씨는 2002년 3월 자살을 기도하기도 했으며 끝내 심장마비로 사망하였고, 이 헌법소원은 이후 이승연씨에게 넘겨졌으며, 시민단체와 빈민장애인의 생존권을 촉구하는 장애인운동진영측에 명동, 서울역 광장에서는 '빈곤문제 해결과 최저생계비 현실화‘를 위한 농성 투쟁은 계속되었다.

장애인 생존권 운동은 최근 새로운 국면으로 치닫고 있다. 소위 무기여장애연금법 제정운동이다. 장애계에서는 2002년 대선 당시 노무현후보와 이회창후보로부터 무기여장애연금을 시행하겠다는 공약을 얻어 내었다. 그 후로 무기여장애연금은 장애계의 커다란 이슈가 되어 왔다. 장애인연금법은 2002년 9월 결성된 장애인연금법제정공동대책위원회을 중심으로 논의되고 있다.

이 위원회는 애초에 한국뇌성마비장애인연합,한국뇌성마비부모회,전국정신지체인부모연합회 등 3개 단체에 의해 시작되었으나 이후 지속적으로 확대되었다.

⑭ 장애인시설비리척결 운동

장애인 시설비리척결 운동은 매우 고전적인 것이다. 그러나 지금도 지속적으로 발생하고 있다.  1996년 에바다시설의 경우도 시설비리 뿐 아니라 원생의 구타, 성폭행 혐의까지 연계되어 있어 장애인운동진영측과 시민사회단체등이 ‘에바다정상화를위한연대회의’를 구성, 7여년동안 시설비리척결과 시설정상화를 위해 노력했다.

장애인시설 비리척결을 위한 장애인운동진영측의 대표적인 운동은 1990년과 1992년에 정립회관 시설비리사건에 울림터, 장애운동청년연합회원들이 결합하여 시설내 직원들과 함께 투쟁을 전개한 사례를 들 수 있다. 그리고 1993년의 전북맹학교 비리사건을 꼽을 수 있는데 이 사건은 단순한 비리 뿐 아니라 성폭력사건까지 연결돼 지역내 장애인단체와 사회단체가 '전북맹학교 정상화공동대책위원회'를 꾸려 대응하였다.

그러나 그 외 다른 비리 사건들은 관련자 한 두명을 구속했다가 농성이 좀 가라앉으면 금새 풀려나오고 새로 관장이나 이사가 파견되어도 이전 사람들과 관련 있는 사람이 와서 오히려 농성에 참여했던 직원들을 탄압하는 등 결국 시설문제를 폭로하는 수준에 그치고 마는 경우가 많았다.

최근에는 정립회관에서 다시 장애인들이 점거농성에 들어가는 사태가 벌어졌다. 정립회관사태의 계기는 2004년 6월 17일 이사회가 정관상 임기가 끝난 이완수 관장을 정관을 개정하면서 다시 선임한 때문이었다. 이에 장애계에서는 ‘정립회관 민주화를 위한 공동대책위원회(집행위원장 박경석)’를 구성하여 점거농성을 계속하고 있으며 정립회관의 운영주체인 한국소아마비협회는 이 요구를 받아들일 수 없다고 버티며 물리적인 충돌을 빚고 있다.

⑮ 장애운동 평가

2000년대의 이동권 운동이나 420장애차별철폐투쟁은 장애운동진영에 새로움을 안겨 주었다.

새로움이 두드러지는 것은 전략과 전술 면에서이다. 하나의 사안을 두고 다소 과격해 보이는 다양한 전술을 동원하여 줄기차게 운동을 전개한다는 것이다.

이러한 광경은 장애계에 매우 낯선 풍경이었다. 왜냐하면 장애계는 현안이 발생하면 성명서를 발표하고 대규모 집회나 시위를 통해 항의하는 방법을 추구해왔기 때문이다. 사안에 따른 ‘일시적 힘 모으기’는 자주 시도되었지만 문제가 해결될 때까지 일관성 있게 표출되지는 못하는 경우가 대부분이었기 때문이다. 장애계의 한 활동가는 ‘3-4년간의 이동권 투쟁에서도 보여지지만 이토록 줄기차게 하나의 사안으로 치열한 싸움을 벌인 적이 없다. 간혹 점거와 농성, 대규모 집회가 있었지만 협상이 끝나면 마무리되었다. 그런데 요즘 이동권연대 투쟁이나 420차별철폐단의 경우처럼, 어쩌면 온 몸을 던지는 과격한 방식이라 생각되어질 수 있는 투쟁 방식들을 일관되게 보여준 적은 없다’고 말했다(함께걸음, 2004년 5월호: 11-12).

이 시기 장애운동의 또 하나의 특징은 장애운동의 가치로서 당사자주의가 전면화되었다는 것이다. 당사자주의란 장애인의 자기결정(self-determination)을 핵심적인 것으로 간주하는 이념적 지향을 말한다. ‘지금까지 일상 하나하나의 의사결정 과정에서 배제되어 왔던 것을 극복하고 전환해야 하는 것이다. 그래서 더 이상 대상화되고 누군가에 의해 권한이 대행되어 왔던 형태를 바꾸어, 장애인 스스로의 눈으로 판단하고, 당사자의 목소리로 이야기하고, 개인의 일상과 사회복지 서비스와 정책, 사회적 상황, 나아가 정치적 모든 현장 속에서 장애인당사자의 경험과 요구가 시스템 속으로 구조적으로 관철될 수 있도록 요구하는 것이다. 바로 그것이 장애인 당사자주의이다(Voice 2003년 봄호 좌담회)’라는 말에는 당사자주의의 의미가 잘 드러나 있다.

당사자주의의 보편화와 함께 운동의 주체에 있어서도 새로운 현상이 나타났다. 장애운동 성숙기(1988-1990년대 중반) 때의 중심세력이 경증의 지체장애를 가진 당사자들과 전문가들이었다면 이 시기에는 중증장애인이 장애운동의 중심세력으로 전면에 등장했다. 이동권투쟁, 420장애차별철폐투쟁, 자립생활운동, 장애인연금법 제정운동 등을 이끌고 있는 사람들은 중증장애인들이다.

중증장애인들이 장애운동의 중심세력으로 급부상한 것은 크게 두 가지 이유에서 비롯된 것으로 판단된다. 먼저, 앞서 살펴보았던 자립생활(Independent Living) 이념의 보편화를 들 수 있다. 자립생활은 철저하게 장애인의 자기결정권과 선택권을 강조하고 있고 이것이 한국에서는 당사자주의라는 단어로 표현되고 있다. 중증장애인들은 당사자란 중증장애인을 일컫는 것이라고 주장하며 사회진출을 위한 준비로서 생활일반에 걸친 화두를 중심으로 장애운동을 하고 있는 것이다.

중증장애인들이 장애운동의 중심에 서게 된 이유는 다른 데에서도 찾을 수 있다. 앞서 살펴 본 바와 같이 1990년대 중반까지의 장애운동의 화두는 빈곤, 노동, 교육 등이었다. 1980∼1990년대를 거치면서 경증장애인들은 특수교육진흥법이나 장애인고용촉진법 등이 제⋅개정되면서 교육과 취업에 대한 욕구를 조금이나마 해결할 수 있었다. 그러나 학교나 직장에 접근조차 불가능한 중증장애인들에게는 그림의 떡이었다. 여전히 중증장애인들에게는 집이나 시설에서 떠먹여주는 밥에만 의존해야 하는 상황이었다(함께걸음, 2003년 12월호: 17). 이와 같은 상황에서 중증장애인들은 무기여연금, 자립생활, 이동권 등과 같이 일생생활에서 자신들의 생활환경을 변화시킬 수 있는 이슈를 중심으로 지속적인 운동을 전개하고 있는 것이다.

운동조직의 형태에서도 새로움은 묻어난다. 이 시기 장애운동조직은 수 많은 풀뿌리 운동단체들이 연합(coalition) 관계를 형성해 운동하고 있다는 점이 두드러진다. 물론 한국장총과 장총련이라는 연맹(alliance) 조직도 있지만 이 거대 조직은 저항이라기보다는 문제제기와 대안제시, 그리고 정부와 정치권에 대한 협상 전략을 주로 채택하고 있다. 그러나 풀뿌리 운동단체들의 연합체(이동권연대회의, 장애인차별금지법제정추진연대, 자립생활 네트워크, 장애인연금법제정공동대책위원회 등)를 구성하여 시위, 선전전, 단식, 삭발, 농성 등의 직접적인 행동전략을 구사했다. 물론 입법청원과 같은 합법적인 전략도 함께 구사했지만 이들 조직은 보다 직접적인 행동전략에 무게 중심을 두고 있다.

연합 관계는 특정한 이슈나 전략을 중심으로 참여하는 조직들이 협조적인 관계를 맺는 것을 말한다. 개별적인 행동만으로는 문제 해결이 쉽지 않을 경우 이러한 연합관계를 형성하는 것이 일반적이다. 여기서는 참여하는 조직들이 대표를 선발하고 운영위원회 같은 조직을 구성하여 공동 행동을 취하게 된다. 별개의 조직이지만 특정 이슈에 대해 하나의 조직처럼 행동할 수 있다는 것이 큰 장점이다.

반면, 연맹 관계는 유사한 목적을 지닌 조직들이 영구적이고 전문적인 직원을 둔 대규모의 조직 관계망을 갖는 것이다. 이 관계 속에서 각 조직들은 각각의 이슈에 해해서 계속적인 협의를 할 필요가 없으며, 전문 직원들이 회원조직들을 대표하여 필요한 활동을 하게 되고 회원조직들에게 기술적인 지원을 제공한다(최일섭⋅류진석, 1996).

3. 각 시기 장애운동의 비교

이상에서 살펴 본 장애운동을 비교해 보도록 하자. 비교의 기준은 서론에서 밝힌 바와 같이 (1) 운동의 가치와 목표, (2) 운동조직의 형태, (3) 운동주체, (4) 운동방식이 될 것이다. 단순화의 위험을 무릅쓰고 이들을 간단히 정리하면 다음의 <표>와 같다.

먼저, 운동의 가치와 목표 측면에서 비교해 보자. 부재기 때는 장애인을 보호의 대상으로 보는 시각이 지배적이었다. 장애의 문제를 사회구조적인 문제라기보다는 개인적인 문제로 보고 개인을 보호하고 배려해야 한다는 차원에서 접근하였다. 개인적으로 커다란 성취를 이루었음에도 불구하고 보호받지 못하는 경우가 장애운동의 대상이 되었다. 그래서 학업을 지속하려거나 공공직에 입직할 수 있을 정도로 훌륭한 성적을 지닌 사람들이 주로 장애운동의 대상이었던 것이다. 이러한 이유로 당시 장애운동의 목표는 문제에 처한 개인이 구제받도록 하는 것이었다.

성숙기 때는 장애인을 권리를 가진 국민으로 생각하였으며 권리는 국가에서 보장해 주어야 한다는 가치가 지배적이었다. 권리를 보장해주지 못하는 것은 사회제도의 부재와 구조의 부실 때문이라고 인식했다. 따라서 운동의 목표는 사회제도를 갖추고 이를 뒷받침하기 위한 법률을 정비하는 데 있었다.

다원화기 때는 장애인은 고유한 가치를 지닌 인간으로 생각했으며 따라서 보편적 인권의 주체로 사고하였다. 그리고 인권을 지닌 개인이 인간적 존엄성을 유지하기 위해서는 인권의 담지자로서의 당연한 자기결정권이 있어야 한다는 생각이 지배했다. 따라서 운동의 목표는 제도개선과 법률 제⋅개정 이외에 장애인의 생활 전반(이동, 운전, 보험계약, 자립생활, 투표, 언론, 재판 등)에 걸친 사회적 제약 요인을 제거하는 것이었다.

<표> 각 시기 장애운동의 비교

구 분	부재기 (1988년 이전)	성숙기 (1988∼1990년대 중반)	다원화기 (1990년대 후반 이후)
가 치	보호	권리	인권, 자기결정권
목 표	개인적 구제 사건 해결	제도 개선 법률 제⋅개정	제도 개선 법률 제⋅개정 생활 환경 변화
운동조직 형태	개별 단체 중심	개별 단체 및 연합	연합과 연맹
운동 주체	전문가, 부모	경증 지체장애인 전문가	중증 장애인
운동 방식	청원과 시위	압력(시위) 법적 전술(대안 제시)	압력(시위) 법적 전술 (대안 제시,소송) 항의(비합법적 투쟁)

다음으로 운동조직의 형태를 비교해 보자. 부재기는 장애인의 자생조직이 처음으로 발생한 시기이다. 그런 이유로 이 시기 운동조직은 주로 개별 단체 중심으로 이루어졌다. 물론 1982년의 법관 임용 거부에 대해 최초의 공동대책위원회가 설립된 적은 있으나 주된 활동은 주로 개별 단체 중심이었다.

성숙기 때는 개별 단체별로 각개 약진하면서 연합조직을 만들어 공동 대응하는 전략이 자리를 잡았다. 장애인복지법 개정, 장애인고용촉진법 제정, 특수교육진흥법 개정 과정에서 대부분의 활동은 공동대책위원회를 중심으로 이루어졌다. 제도를 개선하고 법률을 정비하는 데는 개별 단체의 힘만으로는 역부족이라는 인식을 공유했기 때문이다.

다원화기에는 각종 연대체 형식의 연합체와 한국장총 및 장총련의 연맹체를 중심으로 장애인운동이 전개되었다. 연맹조직은 장애계에 발생하는 일상적이고 제도적인 흐름들을 감시하고 대응해 갔으며, 각종 연대 등 연합조직은 특정 이슈를 중심으로 정부를 압박하고 사회적인 분위기를 마련하는 방향으로 운동을 이끌어 갔다. 각종 연대 조직의 활성화는 이 시기의 가장 큰 특징이라고 할 수 있다.

운동주체의 면에서도 시기별 차이는 분명하다. 부재기 때는 장애인단체를 만든 전문가나 부모들 중심으로 운동이 이루어졌으며, 성숙기 때에는 경증 지체장애인과 전문가 그룹이 운동의 중심에 섰다. 1987년의 민주항쟁을 경험한 전지대련은 주로 경증 지체장애인들로 구성되었는데 이들은 민주항쟁을 몸으로 경험하면서 운동성을 키워나갔던 그룹이었다. 그리고 이 시기의 운동이 대안을 제시할 정도로 성숙하면서 장애우권익문제연구소를 중심으로 한 전문가 그룹들이 운동을 이끌었다. 다원화기에는 중증 장애인들이 운동의 중심세력으로 등장하였다. 자립생활 이념의 보급과 교육과 노동 등의 영역에서 경증 장애인에 비해 철저히 소외되었던 경험들이 중증 장애인들을 운동의 중심에 서도록 하였다.

마지막으로 운동방식을 비교해 보자. 부재기 때의 운동방식은 청원하는 형식이었다. 서명을 받아 청원하고 여론의 힘을 빌어 구제를 바라는 형국이었다. 성숙기 때는 주로 압력과 법적 전술이 활용되었다. 시위를 통해 정부를 압박하고 법률적인 대안을 통해 행정부와 입법부를 움직여 권리를 찾고자 하였다. 물론 점거농성 등 항의 전술을 채택하기도 하였으나 주된 방법은 시위와 대안 제시를 중심으로 이루어졌다. 다원화기 때는 보다 다양한 전술이 사용되었다. 한국장총과 장총련과 같은 연맹 조직은 주로 압력 및 법적 전술을 통해 정부를 압박해 들어갔고 각종 풀뿌리 단체는 연합조직을 결성하여 항의 전술 위주로 정부를 압박하고 사회적 분위기를 만들어 갔다. 법적 전술에서 소송이 많이 활용되었다는 것도 이 시기의 특징이라 할 수 있는데, 무엇보다도 큰 특징은 풀뿌리 단체 연합조직의 항의 전술이었다. 몸을 쇠사슬로 묶고 버스타기를 시도한다든지, 한 달 내내 노숙 투쟁을 한다든지, 목숨을 건 단식 점거농성을 한다든지, 지하철을 몸으로 막는 철로점거농성을 한다든지 하는 등의 다소 과격해 보이는 항의 전술을 통해 정부를 압박함은 물론 사회적 공감대를 형성시키는 데 막대한 역할을 하였다.

사회운동에서의 행동 전술(tactics)은 크게 압력(pressure) 전술, 법적(legal) 전술, 항의(protest) 전술로 구분될 수 있다. 압력 전술은 합법적인 공간에서 시위나 피케팅, 공청회 등을 통해 상대를 압박해 들어가는 것이다. 법적 전술은 기존의 법적 규칙을 지키면서 상대방으로 하여금 법을 지키도록 하거나(소송, 준법 투쟁 등) 합리적인 법(법률안 대안 제시)을 만들어내기 위한 것이다. 항의 전술은 기존의 법이 공정하지 못함을 알리기 위해 적극적인 행동(장애인 버스타기, 지하철 선로점검, 점거농성 등)을 통해 새로운 규칙을 만들어 내기 위한 전술이다.

4. 장애운동의 성과와 과제

이상에서 우리나라 장애운동의 역사를 몇 가지 기준으로 개괄하였다. 많은 진보를 이루어낸 것은 분명하지만 여전히 많은 과제들을 안고 있다. 앞서 분류한 기준을 따라 성과와 과제를 고찰해 보자.

1) 장애운동의 성과

① 가치와 목표(인권과 자기결정권)

장애운동의 가치를 장애인의 인권과 자기결정권을 확대로 분명하게 자리잡게 한 것은 매우 큰 성과라고 할 수 있다. 장애문제는 한 동안 장애인 개인이 가지고 있는 신체적⋅정신적 특성에 기인한다고 보아왔다. 그러나 장애문제는 개인의 신체적⋅정신적 차이에서 비롯되었다기보다는 이를 비정상이나 결핍으로 바라보고 다수 중심의 사회 시스템을 꾸려온 데 근본적인 이유가 있다.

그리고  이러한 가치를 토대로 사회구조의 변화와 일상생활 지원체계의 확립을 중심으로 운동의 목표가 설정되었다는 사실은 매우 고무적인 사실이다. 특히 매우 다양한 일상생활에서의 변화를 꾀한다는 것은 포스트모던 사회에 적합한 운동의 목표라고 생각된다.

② 운동조직 형태(연대의 틀 마련)

아주 오랫동안 장애운동은 소수의 젊은 층을 중심으로 한 진보적 운동과 법인(사단법인, 사회복지법인)의 관제화된 요구가 대부분이었으나 1989년 양 법안 입법화 운동 과정에서 공동대책위원회를 구성하여 전체 장애인의 요구를 수렴하고 힘을 결집시킬 수 있는 틀의 기초를 확보했고 이후 운동 과정에서 공동대책위원회나 연대회의와 같은 연합전술이 운동의 중심이 되었다. 이로 인해 의사결정은 소수의 상층 지도자에 의해 이루어지기보다는 구성원의 합의를 중시하게 되며, 의사결정과 더불어 권한도 중앙집중화 되기보다는 분산되는 성과를 이루어 내었다.

특히 1993년의 ‘장애인교육권확보를 위한 범국민대책회의’에는 최초로 많은 일반 시민단체들이 결합하였고 이후에도 일반 시민단체와의 연대모임이 활성화되고 있다. 이는 장애조직이 열린 조직으로서 사회운동의 보편성을 획득하고 있는 과정이라고 보아도 무방해 보인다.

③ 운동주체(운동주체의 다변화와 중증장애인의 등장)

초기 장애운동의 주체는 장애인 법인단체들의 전문가들이거나 부모들이 주축을 이루었다. 이것이 지속적으로 확대되어 지금은 장애운동을 이끌어가고 있는 주체가 매우 다양해졌다. 장애인 자조단체들만 해도 수를 헤아리기 어려울 정도로 많아졌으며, 여기에 장애인 지원단체나 학생단체 등 매우 많은 단체들이 제각기 활동하고 있다. 지역별로도 장애인단체들이 구성되어 있다.

이와 더불어 중증장애인이 운동의 주체로서 전면에 등장한 것은 무엇보다도 큰 성과라고 볼 수 있다. 외국의 경우 장애운동의 핵심주체는 중증장애인들이었다. 경증장애인들은 사회적 차별 분위기가 가라앉고 몇 가지 지원책만 있어도 충분히 일상생활이 가능하다. 그러나 중증장애인들은 그렇지 않다. 중증장애인들은 자본주의적 경쟁원리가 지배적인 사회에서는 생활하기가 어려운 사람들이다. 따라서 속성상 반자본주의적일 수밖에 없다. 평등과 연대를 고민하고 느리게 함께 가는 사회를 지향한다. 이들이 운동의 주체로 등장함으로써 자본주의적 경쟁 논리에 깊숙이 길들여진 사람들에게 새로운 메시지를 던져줄 수 있을 것이다.

④ 운동방식(전술의 다양화와 비제도성)

운동방식에 있어서도 장애운동은 큰 성과를 이루어내었다. 단순한 시위나 서명 등의 압력전술뿐만 아니라 소송, 법률 대안 제시 등 법적 전술도 가능할 정도로 전문적인 역량이 성숙되었으며 최근에는 매우 다양한 항의 전술을 선보여 사회운동의 모범이 되고 있다.

한때 장애운동은 세미나, 공청회, 정책대안 제시, 성명서 발표 등 매우 제도화된 모습을 띤 적이 있다. 그러나 최근 중증 장애인 중심의 운동은 비제도성을 띠면서 매우 활발히 운동을 전개하고 있다는 면에서 매우 고무적이다. 이는 최근의 장애운동이 신사회운동으로서 새로운 가치와 규범을 지향할 수 있는 준비가 되어 있다는 사실을 입증해 주는 것이기도 하다. 일반적으로 신사회운동은 의회와 기타 제도화된 경로 밖에서 직접 행동에 크게 의존하게 되며, 직접 행동의 양식들로는 시위, 공공시설 점거, 연좌항의, 농성, 시설물 파괴와 같은 과격한 유형들이 적극 활용된다. 때로는 시민불복종이나 비폭력과 같은 비교적 온건한 방식도 취해진다.

2) 장애운동의 과제

이상에서 살펴 본 바와 같이 장애운동은 많은 성과를 이루어 내었다. 그러나 아직 풀어야 할 숙제들은 여전히 남아있다.

① 가치의 정립

장애운동은 인권과 자기결정권(당사자주의)을 주요한 가치로 상정하고 있다. 그러나 이러한 가치들에 대한 운동주체간의 충분한 공감대는 아직도 형성되고 있지 않다. 인권을 주장하는 사람들이 있기도 하고 자기결정권을 우선적으로 주장하는 사람이 있기도 하다. 인권을 장애운동의 모토로 내걸 것인지, 자기결정권 또는 당사자주의를 모토로 내걸 것인지 정리가 되어야 할 것으로 보인다.

사실 인권이 1990년대 후반 이후 장애운동의 주요한 주의(ism)가 되었음에도 불구하고 인권이라는 이념을 장애인 운동의 핵심적인 가치로 상정하기 위한 체계적인 논의들은 매우 부족한 실정이다. 인권은 단지 캠페인을 위한 단순한 수사로서 활용되고 있는 실정이다(Drewett, 1999: 125).

당사자주의 또한 마찬가지이다. 우리나라에서는 자기결정권이 당사자주의로 둔갑되어 당사자주의라는 용어가 널리 사용되고 있다. 그러나 당사자주의를 주창하는 사람들조차도 당사자주의의 명확한 개념을 잘 모르고 있다. 정신지체장애인의 부모는 당사자주의자가 맞는지, 아닌지? 장애인의 자기결정권을 주장하는 비장애인은 당사자주의자가 맞는지, 아닌지? 장애인복지관을 장애인단체에서 운영해야겠다고 주장하는 것이 당사자주의인지, 아닌지? 당사자들의 자기결정권이 완벽하게 보장만 되면 모든 상황이 끝나는 것인지? 이런 질문에 명확하게 답할 수 있도록 준비되어야 한다.

② 운동조직간의 네트워크 강화

그 동안의 장애운동은 운동조직 연대의 틀을 다양화, 광범위화 했다는 점에서 매우 큰 성과를 남겼다. 그러나 아직도 운동조직간의 네트워크가 부족하다는 평가를 받을 수밖에 없는 이유가 있다.

장애의 문제가 개인의 신체적․정신적 손상에서 비롯되는 것이 아니라 사회적 차별과 배제에 의해 발생하는 것이라면 장애인단체는 장애를 가졌다는 이유 하나만으로도 충분히 연대할 수 있어야 한다. 그러나 우리나라 장애인단체들은 교류가 부족한 단계를 넘어 서로 적대시하는 관계까지 형성하고 있다. 그 대표적인 예가 한국장애인단체총연맹과 한국장애인단체총연합회간의 알력 관계이다. 장애인고용촉진법 개정 과정에서 불거진 두 단체 주축 세력들간의 알력은 지금까지도 지속되고 있으며, 서로를 인정하는 것이 아니라 주도권을 장악하기 위한 불필요한 다툼들을 하고 있다. 2003년 4월에 결성된 장애인차별금지법제정추진연대에 두 단체가 함께 합류하기로 함으로써 새로운 전기가 마련되었지만 두 단체의 적극적인 노력이 없다면 장애인단체의 한 목소리 내기는 요원할 수밖에 없다.

이와 별도로 풀뿌리 장애운동단체들과 연맹체인 두 거대 단체간의 교류도 거의 없다는 문제점을 드러내고 있다. 풀뿌리단체들은 한국장총과 장총련을 신뢰할 수 없는 단체라고 평가하고 있으로 이는 서로간의 교류에 장애가 되고 있다. 그리고 연맹 단체인 한국장총과 장총련은 소속 단체 중심으로 사업을 운영함으로써 장애인 단체들간의 광범위한 연대를 저해하고 있다는 비판을 받고 있다. 이를 극복하기 위해서는 두 연맹 단체가 연맹에 속해있지 않은 많은 풀뿌리단체들을 지원함으로써 불신의 벽을 뛰어넘는 것이 일차적인 방법이다.

③ 운동주체의 대중화

장애운동의 가장 큰 문제점은 몇 몇 명망가나 내부권력가 중심으로 진행되고 있다는 것이다. 이와 같은 현상이 발생하는 이유는 사람과 조직 중심이기보다는 이슈중심으로 운동을 이끌어가고 있기 때문이다. 이를 극복하기 위해서는 운동주체를 대중화해야 하며, 운동주체의 대중화를 위해서는 장애운동단체가 철저히 장애인 회원 중심으로 운영되어야 한다. 회원들간의 소모임 활성화, 회원들의 직선에 의한 대표자 선출, 운영위원회에 의한 단체 운영, 회원들에 의한 평가 통로 활성화 등 일반 회원들이 적극적으로 참여할 수 있는 공간을 만들어야 한다. 그렇지만 아직도 명망가 중심의 명령계통에 의한 사업수행이라는 전근대적 운영행태를 보이고 있는 조직들이 많다.

④ 운동방식의 총체성 지향

지금껏 장애인운동은 사회구조개혁이라는 명분 아래 제도적인 변화에 매몰되어 왔다. 장애인복지법, 장애인고용촉진법, 특수교육진흥법, 그리고 최근의 무기여장애연금법이나 이동보장법률, 장애인차별금지법 등 대부분의 운동들이 제도적인 변화에 집중되어 왔던 것이다. 이 때문에 장애운동은 공청회, 서명운동, 입법 청원 등 제도개선의 틀을 벗어나지 못하고 있다.

그러나 운동이란 단순히 제도를 바꾸는 것이 아니다. 제도 개선에 매몰되는 것은 본질적인 변화를 방기하고 부분적인 개선에만 집착하는 것이다. 장애운동은 생활을 둘러싸고 있는 환경의 총체적인 전환을 기도하는 것이다. 이를 위해서는 일반 장애대중 또는 일반 국민들과 함께 할 수 있는 운동방식을 보다 적극적으로 찾아야 한다. 또한 장애와 연관된 사회문제의 해결에 적극적으로 동참해야 할 것이다. 반전평화운동이나 환경운동, 소수자 인권운동 등은 좋은 예가 될 것이다.

5. 글을 마치며

이상에서 해방후 장애운동사를 개괄하고 장애운동의 성과와 과제를 정리해 보았다. 장애운동의 역사는 운동의 가치와 목표, 운동조직 형태, 운동주체, 운동방식이라는 네 가지 기준에 따라 장애운동의 부재기, 성숙기, 다원화기로 분류해서 살펴보았다.

그리고 장애운동사를 개괄한 후 얻을 수 있었던 장애운동의 성과로는 다음과 같은 것을 지적했다. 첫째, 가치와 목표면에서 인권과 자기결정권이라는 가치가 뚜렷이 자리 잡았고 이를 토대로 사회구조적 변화를 목표로 설정하고 있다는 것이 큰 성과로 지적되었다. 둘째, 운동조직간에 연대의 틀이 마련되었다는 것도 성과로 지적되었다. 셋째, 운동주체가 다변화되고 중증장애인이 운동의 중심세력이 되었다는 것과 넷째, 운동방식이 다양화되고 비제도적 전술이 동원된다는 점도 성과로 지적되었다.

한편, 장애운동의 과제로는 다음과 같은 것이 지적되었다. 첫째, 인권과 자기결정권(당사자주의)를 주요 가치로 외치고 있기는 하나 그것들의 정확한 자리매김이 되지 않았다. 둘째, 운동조직간에 보다 적극적인 네트워크가 형성되어야 한다. 셋째, 운동주체의 대중화가 이루어져야 한다. 넷째, 운동방식이 총체성을 띠어야 한다.

지금까지 장애운동은 몇몇의 주도적인 활동가 또는 숫적 우세를 점하고 있는 장애인단체 중심으로 이끌어져 왔다. 장애인단체의 운동은 운동산업(movement industry)이 되었으며, 운동산업은 독점산업으로 변질되고, 운동 권력은 제도 권력의 대리인이 되며, 운동문화는 대항문화를 차단하는 안전판의 구실을 해 왔다. 국가의 지원금에 의존하면서 정부의 시의적절한 파트너가 되어 적절한 긴장관계 속에서 적절한 타협점을 찾아온 것이 대체적인 장애운동의 현주소이다. 그나마 그러한 관계는 몇몇 독점적 운동단체들의 몫이었다.

게다가 장애운동의 관심영역은 장애인의 문제에만 국한되었다. 새만금 사업, 미국의 이라크 침공 등 수많은 사회적 문제에 제대로 대응하지 않았다. 이와 같은 현상은 운동을 이끌어가는 지도적 이념에 대한 고민이 부족하고 이러한 이념을 대중적인 사업으로 확장시키려는 노력이 부족했기 때문이다.

장애운동은 보다 더 진보적이어야 한다. 총체적 전환을 꿈꿀 수 있는 것이어야 한다. 진보적 장애운동은 지금까지와 같이 정부에 대해 정책을 요구하는 장애운동과 차별화되는 정책적 대안들과 개혁 프로젝트를 제시할 수 있어야 하며, 다양한 장애인들의 요구에 귀기울이고 사회적 소수자들과의 연대를 넘어 진보세력과의 연대의 틀을 만들어 나갈 수 있어야 한다. 그렇게 해야만 장애운동은 비장애인들의 독점에 의해 각인된 삶의 구체적 양식들을 전복시키고 다양성이 공존하는 대안적 사회를 만들 수 있는 기초가 될 것이다.

운동은 정답풀이가 끝난 시험문제가 아니다. 다양한 이념논쟁과 전략전술의 구사에 의해 채색되고 완성되어 가는 것이다. 보다 더 아름다운 색깔을 만들어 내기를 기원할 뿐이다.

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한국의 노동운동과 복지정치(welfare politics): 1995-2003

주 제 2

한국의 노동운동과 복지정치

(welfare politics): 1995-2003

류 만 희 교수 (상지대 사회복지학과)

Ⅰ. 들어가는 글

노동운동이 복지국가 성장에 영향을 미쳐왔다는 것은 부인할 수 없는 역사적 사실이다. 그리고 복지국가와 노동운동과의 관계는 일방적 관계가 아니라 상호 발전을 위한 동력으로 작동하는 쌍방적 관계를 갖는다. 다시 말하면, 복지국가의 성장을 위한 동력으로서 노동운동 혹은 복지국가 위기를 돌파하는 동력으로서 노동운동이라는 관계가 성립될 수 있다. 또한, 반대로 노동운동 발전을 위한 동력으로서 복지국가라는 관계가 성립되기도 한다. 이와 같은 역설적 관계는 서구 복지선진국가에서 주목되는 변화로 나타나고 있다. 예컨대, 노동시장에 대한 복지국가의 영향력, 즉, 공공부문 노동시장과 여성노동시장의 팽창은 노동운동진영에 대한 복지국가의 영향력이 과거에 비하여 상대적으로 증가되고 있음을 보여주는 사례이다.

이와 관련해서 별도의 연구가 필요하지만, 복지국가의 노동시장에 대한 영향력이 커져감에 따라 복지국가의 노동운동 진영에 미치는 영향력이 커진다는 의미는 다음과 같이 설명이 가능하다. 공공부문의 팽창은 고용주로서 복지국가의 역할을 부여하게 되고, 교섭주체로서 복지국가의 역할이 요구되는 데, 이때 노동운동에 대하여 긍정적, 부정적 영향력을 미치게 된다. 대개의 경우 고용주로서 복지국가가 고용한 노동력이 비정규직에 집중되는 측면을 감안할 때, 노동운동에 대한 복지국가의 영향력이 긍정적인 영향만을 미친다고 볼 수 없다.

이와 같은 노동운동과 복지국가간의 관계는 해당 국가의 복지체제(welfare regime)에 따라 다르게 나타난다. 스칸디나비아 국가를 축으로 하는 사회민주주의체제에서 노동운동은 복지정책에 직접적이고 강력하게 영향을 미친 역사적 경험을 갖고 있으며, 현재도 그 영향은 큰 차이없이 지속되고 있다. 반면에 보수주의 체제에서는 노동운동이 국가를 부정하는 것으로 발전할 것이라는 이유로 반사회주의자법,  권위주의적 지배체제, 파시즘 등이 득세하게 되고, 이로 인하여 노동운동의 복지국가에 대한 영향력은 미약하였다(blocked). 자유주의체제에서 노동운동의 영향은 매우 제한적이며, 그 영향도 국가복지 보다는 단체교섭을 통한 기업복지에 집중되는 것으로 나타난다.(Esping-Andersen,1992).

상대적으로 복지국가의 전통이 일천하고, 강력한 권위주의적 정치체제를 경험한 한국에서 노동운동의 복지국가에 대한 영향은 1990년대 들어서 목격된다. 1990년대 초반 한국노총은 노동자의 이익을 실현함과 동시에 국민의 삶의 질을 향상시키기 위해 주택, 의료, 교육 등 생활의 전 영역에서 투쟁의 필요성을 제기하였다(김연명, 1998). 민주노총은 1995년 출범과 함께 선언한 사회개혁투쟁의 일환으로 사회적 임금의 중요성이 부각되면서, 사회보장투쟁에 새로운 관심을 보이기 시작했는데, 이것이 한국에서 복지국가에 대한 노동운동의 영향력을 미치는 시발점으로 볼 수 있다. 특히, 1990년대 중후반부터 민주노총은 그동안의 전투적 노동조합운동에 대한 반성과 함께 사회개혁투쟁의 중요성을 인식하고, 적극적인 사회개혁투쟁, 사회구조의 개혁 등을 전면에 내세우게 되면서 본격적인 노동운동의 복지정치를 전개한다. 그리고 이 같은 노동운동의 복지정치는 1997년 IMF 경제위기가 촉발되면서 중요한 변화를 경험하게 된다. 노사정위원회의 발족이 그것이다.

물론, 해방공간에서 좌파진영의 사회보장 요구와 그 이후 한국노총이 결성되면서 간헐적으로 사회보장에 대한 요구투쟁이 없었던 것은 아니지만, 주장의 수준이나 영향력, 그리고 무엇보다도 사회개혁차원에서 복지를 요구했다는 면에서 1990년 후반 민주노총을 중심으로 전개한 사회보장투쟁에 무게중심을 둘 수밖에 없다.

본 연구는 1990년대 후반부터 본격적으로 전개되어 온 노동운동의 복지국가에 대한 영향을 검토하여, 그 성과와 한계, 그리고 향후 노동운동과 복지국가의 새로운 관계 설정에 대하여 논의하고자 한다. 이를 위해 우선, 한국에서 노동운동 진영이 사회개혁투쟁의 일환으로 전개한 사회보장투쟁의 과정과 특징 그리고, 그 성과와 한계에 대하여 살펴본다. 이 과정은 1997년 경제위기 이전과 이후 구분하여 논의할 것이다. 이렇게 시기 구분을 하는 것은 경제위기 이후 1998년 1월에 발족한 노사정위원회가 한국에서 복지정치와 노동운동과의 관계설정에 있어서 중요한 계기가 된다는 필자의 판단에 따른 것이다. 그리고 마지막으로 최근 한국의 복지정치 지형의 변화와 향후 노동운동의 영향력 증대를 위해 필요한 과제를 살펴보겠다.

Ⅱ. 경제위기 이전 노동운동과 복지정치

1. 민주노총의 출범과 사회개혁투쟁

노동운동에서 사회보장운동에 대한 관심은 소위, 임단투 중심의 ‘전투적 노동조합주의’에 대한 비판적 분위기와 반성에서 출발하고 있다. 김태현(2002), 김유선(1998)은 당시 노동운동의 직면하고 있는 상황을 아래와 같이 설명하고 있다.

민주노조 진영은 기업별 임단투 중심의 노동운동과 이른바 ‘전투주의’ 노동운동에 대한 비판이 제기되었다. 이 비판은 당시 노동운동이 개별 자본가를 상대로 한 임단협 투쟁에 머물게 됨에 따라 노동자들이 실질적인 노동조건 개선에 이르지 못하고, 나아가 노동자를 제외한 대다수 국민들의 이해와도 부응하지 못하여 집단이기주의로 몰릴 위기에 처해 있다고 주장했다. 또한 투쟁일변도, 전투주의 노동운동이 국민 대중으로부터 고립을 자초하여 노동운동의 사회적 위상제고에 한계가 노정되었다는 비판도 제기되었다(김태연, 2002). 그 결과 ① 지금까지 투쟁이 ‘상반기 임단투, 하반기 노개투’로 관성화되어 있고, ② 노동자의 경제적 지위는 상대적으로 개선되었지만 정치적ㆍ사회적 지위는 개선되기는 커녕 오히려 후퇴했으며, ③ 노동운동의 과제는 노동자 대중의 생활과 권리 뿐만 아니라 전체 국민의 생활과 권리를 개선하는 것이고, ④ 임단협과 노동법 개정 이외에 재벌체제 개혁, 사회보장제도 개선, 세제개혁 등 다양한 형태의 사회개혁적 요구가 분출하고 있음을 고려한 끝에, 95년부터 임단투, 노동법 개정투쟁과 함께 사회개혁투쟁에 적극 나서기로 결의했다(김유선, 1998).

이 같은 분위기에서 95년에 민주노총준비위원회는 ⑴ 의료보험 통합일원화와 보험적용 확대, ⑵ 국민연금의 민주적 관리운영, ⑶ 세제 및 재정개혁, ⑷ 재벌의 경제력 집중 규제, ⑸ 교육개혁을 사회개혁 5대 과제로 정하고, 사회개혁투쟁 첫 해임을 감안하여 실질적인 제도개선보다는 조합원 대중의 의식 고양에 일차적인 목표를 두고 사회개혁투쟁을 전개했다. 그리고 ⑴ 임단투때 ‘의료비ㆍ교육비ㆍ개인연금 보조’, ‘의료보험조합의 민주적 운영’, ‘직장탁아소 설치’ 등을 단체협약 중점요구로 제기하고, ⑵ ‘제도개선 요구에 대한 동의와 노사 공동의 법개정 청원’을 내용으로 하는 제도개선요구서를 제출하며, ⑶ 이를 매개로 교육선전을 강화할 것을 방침으로 정했다.

그 결과 95년 상반기에는 ⑴ 사회개혁투쟁의 쟁점화에 성공해 사회개혁이 민주노총의 기본과제라는 인식이 자리잡게 되었고, ⑵ ‘의료비ㆍ교육비ㆍ개인연금 보조’ 등 단체협약 투쟁에서 많은 진전이 있었으며, ⑶ 의료보험 적용확대, 초등학교 급식확대 등 제도개선에 있어서도 일정한 성과를 거두었다. 그러나 상급단체의 준비가 부족하여 단위노조 집행부에 많은 부담을 주는 등 한계를 드러내기도 하였다. 또한 95년 하반기에는 민주노조 진영이 민주노총 건설에 총력을 기울이면서 사회개혁투쟁은 별다른 진전을 보지 못 하였다(김유선, 1998).

<표 1> 민주노총 사회개혁투쟁 요구

연 도	내 용
95년	1. 의료보험 통합 일원화와 보험적용 확대 2. 국민연금의 민주적 관리 운영 3. 세제 및 재정개혁(근로소득세와 부가가치세 세율 인하) 4. 재벌 경제력 집중 규제 5. 교육개혁 이 내용은 사회개혁투쟁 4대 요구안이 발표된 이후에 따로 추가되었다.
96년	1. 정경유착 근절과 부패추방 및 경영참가 2. 사회복지 개선 1)의료보험 통합일원화와 보험적용확대 2)공립 지역탁아소, 유치원 의무교육, 국민학생 무료급식, 학급당 학생수 30명선 축소 3) 공공자금관리기금법 폐지와 연금기금의 민주적 관리 운영 4) 사회복지예산의 증액 3. 세제개혁
97년	1. 정경유착 근절과 재벌개혁(핵심과제) 2. 사회복지 예산증액과 사회복지 개선 1) 사회복지예산 증액 2) 연금기금의 민주적 관리운영 3) 의료보험 통합일원화와 보험적용 확대 4) 산재보험 적용확대와 예방사업 확대 5) 고용보험제도 개선 6) 탁아소, 유치원 확대 3. 세제개혁

1995년 11월 출범한 민주노총 제1기 집행부는 창립선언문에서 ‘전체국민의 삶의 질’ 개선을 명시하면서, 이를 위한 사회개혁과제로서 “우리는 사회보장제도와 주택, 교육, 의료제도를 개혁하여 전 국민의 인간다운 삶을 쟁취한다”고 밝히면서 이후 민주노총은 매년 사회개혁투쟁을 중요한 과제로 결정하게 된다.

1996년의 사회개혁투쟁은 총선 및 대선 정국에서 실질적인 제도개선을 도모하면서, 시민사회단체와의 연대강화와 대내외적 위상을 제고하는 것으로 목표로 설정한다. 그리고 사회복지부문에서는 의보통합, 연기금 민주적 관리, 사회복지예산 증액 등을 요구하게 된다. 요구안의 내용도 의료보험에서 본인부담금 보상제도 확대, 상병수당제 신설, 국민연금제도의 경우 공공부문 예탁분 운용계획과 결산에 대한 국회의 심의, 의결, 감사제 도입 등과 같이 구체적 사안에 대한 전문적 대안을 제시하는 등의 변화가 보이기 시작했다(민주노총, 1996).

1997년 민주노총은 정경유착 근절과 재벌개혁, 사회복지예산 증액과 사회복지제도 개선, 세제개혁을 3대 목표로 설정하여, 상반기에는 ‘정경유착 근절과 재벌 규제 및 노동조합 경영참가’,

하반기에는 ‘사회복지예산 증액과 사회보장제도 개선 및 민주적 관리운영’에 집중하는 것으로 목표를 설정한다. 그리고 13대 사회개혁 요구안 중 사회보험제도 개혁안이 포함되어, 의료보험 통합일원화와 보험적용 확대, 연금기금의 민주적 관리운영, 고용보험 적용확대와 공공직업안정기관ㆍ공공직업훈련체계 확립을 주장한다(민주노총, 1997).

그러나 예상치 못한 1997년 11월 경제위기 상황에 빠지면서 민주노총의 사회개혁투쟁의 일환으로 시작된 사회복지운동은 급격한 동력을 상실하기에 이르게 된다. 그러나 다른 한편으로 민주노총은 경제위기 국면을 노사정 협약을 통한 정책전환의 계기로 이용하게 된다. 즉 민주노총 12월 3일 경제위기 극복과 고용안정을 위한 노사정 3자 기구를 구성할 것을 제안한다. 민주노총이 노사정 협의체의 구성을 적극적으로 제안한 이유는 경제위기를 정책전환의 계기를 포착하였기 때문이라 할 수 있는데, 그 배경에는 기존의 전투적 임단투와 병행하여 사회개혁투쟁을 강조하는 노선을 유지하고 있었기 때문이다(백승호, 2000, 노중기, 1999).

2. 성과와 한계

1995년 민주노총의 출범에서부터 1997년 11월 경제위기에 이르기까지 전개된 사회개혁투쟁의 의미를 정리하면, 다음과 같다. 첫째, 당시의 노동운동이 전체 국민들의 이해와는 괴리되어 조합원의 경제적 이익에 함몰된 집단이기주의라는 비판에서 벗어나 ‘사회적’ 이해를 도모하는 노동운동으로서 위상을 새롭게 정립할 수 있는 계기가 되었다. 이것은 그 동안 기업별 노조체계 속에서 개별자본을 대상으로 전개하였던 시장임금 위주의 경제투쟁을 벗어나 국가를 상대로 사회보장투쟁으로 성격이 전환이 된 것을 의미한다.

둘째, 노동운동의 새로운 영역으로서 사회복지부문이 포함되어, 노동운동영역이 확대되었으며, 조합원들로 하여금 사회복지운동의 중요성을 인식시킬 수 있었다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다. 그러나 상층부에서 사회개혁투쟁에 대한 정밀한 전략과 전술이 미흡하여, 개별 사업장에서 많은 혼란이 야기되었고, 사업장간, 사업장내 조합원들간의 사회보장투쟁에 대한 인식의 편차가 존재하는 등의 문제가 노정되기도 하였다.

이런 점에서 볼 때, 김연명(1998)의 지적은 시사하는 바가 크다. 김연명에 따르면, 1990년대 노동운동 진영에서 전개한 사회보장운동은 첫째, 정치적 측면에서 전략적 입장이 부재하고, 둘째 이로 인하여 노동운동에서 전개하는 사회보장운동이 이익집단적 대응 수준에 머물게되고, 셋째 정책대안의 창출과 쟁점화 과정에서 노동의 헤게모니를 관철시키지 못하는 근본적 한계를 보이고 있다고 비판한다.

셋째, 실질적인 제도개선(의료보험 적용기간 확대, CT촬영 의료보험 적용, 월 50만원 초과 본인부담금 보상제 실시, 국민학교 무료급식 확대, 맥주 세율 150% -> 130%로 인하)에 부분적으로 기여했다는 점을 들 수 있다.

민주노총 출범 이후부터 사회개혁투쟁 과정에서 불거져 나온 한계는 무엇인가? 우선, 사회개혁투쟁을 통하여 노동운동이 새로운 위상을 정립할 수 있는 계기가 마련되었지만, 일반 조합원들은 사회보장투쟁이 왜 중요한지? 그리고 그것이 어떤 의미를 갖는지 등에 대하여, 충분한 공감대가 형성되지 못한 상태였기 때문에 투쟁역량이 집중되지 못하였다. 둘째, 사회개혁에 대한 명확한 개념 확정이 이루어지지 못했고, 이로 인하여 전선의 분산이 발생하였다. 그리고 장기적 전망을 갖고 요구의 우선순위를 확정하는 등에 있어서 내부 전선 확립이 미흡한 것도 한계로 지적될 수 있다(김태현, 2002)

셋째, 사안에 따라 상당한 전문성이 요구되는 데도 불구하고 내부적으로 철저한 준비가 부족한 상태였으며, 시민사회단체와의 연대 모색에도 취약함이 나타났다. 넷째, 김영삼 정부의 신노사관계 구성, 노동법 개정 등 노사관계의 현안이 대두됨에 따라 노동운동의 새로운 영역으로 확보된 사회보장 투쟁 부문이 축소되었다는 점이다. 이 상황에서 예기치 못했던 1997년말 IMF 경제위기는 기업별 노조체계라는 근본적인 한계 속에서 사회개혁투쟁을 더욱 어려운 상황에 처하게 만들게 되었다.

당시의 노동법 개정의 쟁점사항은 복수노조․정치활동․제3자개입금지 철폐 등 노동기본권의 문제와 노동시장의 유연화 문제 그리고 노동운동의 지형이 변화라는 노동정치적 측면에서 매우 중요한 과제들이었다.

Ⅲ. 사회협약(social pacts)과 복지정치

1. 노사정위원회 발족과 2.9 사회협약

96-97년 총파업투쟁을 거치면서 민주노총은 사회개혁투쟁을 제1의 투쟁영역으로 설정하였다. 경기침체를 고려하여 낮은 임금인상률 제출로 임투를 수행하고 대신 이러한 양보의 대가로 사회개혁 5대 과제를 주 내용으로 하는 사회개혁투쟁을 전면에 내세웠던 것이다(김종건 외, 2001). 그러나 1997년 IMF외환위기와 함께 신자유주의 구조조정 공세가 강화되면서 민주노총의 사회개혁과 같은 공세적 요구는 사실상 뒤로 밀리고 구조조정․정리해고 공세를 방어하는 국면으로 접어들었다. 이러한 상황에서 해마다 사회개혁 과제가 사업계획으로 확정되었으나 계획서 속의 사업에 머무르고 말았다(김태현, 2002).

그리고 1998년 새롭게 구성된 민주노총의 집행부는 그 동안의 사회개혁투쟁에 대한 비판하면서 사회구조의 전면적 개혁‘을 주창한다. IMF 경제위기라는 객관적인 정세 속에서 생존권투쟁과 사회구조의 전면적 개혁을 투쟁의 2대 목표로 설정하였고 그것을 5대 요구로 구체화해냈다(김종건 외, 2001). 5대 사회개혁 요구안은 ① 정리해고제 근로자 파견제 철폐 및 부당노동행위 근절, ② 고용안정과 생존권 보장, ③ 고용, 실업자 대책을 위한 제도적 장치 마련, ④ 정경유착 근절과 재벌해체, 노동자 경영참가, 노동3권 보장, ⑤불평등한 IMF이행조건 재협상 등이다.

사회보장관련 구체적 요구내용을 보면 첫째, 모든 실업자에게 실업급여 지급 둘째, 고용세, 군비축소, 재벌총수 재산환수 등 실업기금 20조원 조성, 셋째, 실업자의 기업 단위 노조가입 보장, 넷째, 교육비, 의료비, 주택자금, 세제개혁 등 사회보장제도 확충, 다섯째, 사회간접자본 투자 및 공공시설투자를 통한 일자리 창출이다. 그 이전의 어떠한 요구보다도 앞선 내용을 담고 있다. 그러나 당시의 상황에서 볼 때, 이 같은 요구는  급진세력(?)의 ’과격한 요구‘ 이상으로 받아들여지지 않았다. 왜냐 하면, 이러한 요구를 적극적으로 추진할 수 있는 강력한 노동계급에 기초한 노동운동 및 그것에 기반한 복지정치가 부재한 상황이었기 때문이다.

1998년부터 사회개혁투쟁이 과거와는 구분되는 특성을 보이기 시작하는 데, ’노사정위원회‘의 출범이 그것이다. 노사정위원회는 김대중 대통령 당선자가 ‘IMF 극복을 위한 노사정협의회’ 구성을 제안하고, 1998년 1월 15일 설립하여 불과 20여일만에 노사정대타협이 이루어지게 된다. 이 같은 대타협의 과정은 많은 한계와 비판을 받고 있지만, 한국의 노동운동 속에서 유례를 찾아 볼 수 없는 역사적 사건인 것은 분명하다. 노사정위원회의 출범이후 한국에서 전개된 복지정치, 그리고 노동운동의 사회복지부문에 대한 영향은 바로 노사정위원회를 통해 이루어졌다고 해도 과언이 아니다. IMF 경제위기라는 외적 조건이 강제하는 상황에서 급증하는 사회복지욕구의 출현, 상대적으로 노동운동에 대한 반감이 적은 김대중 정부의 등장은 한국에서 새로운 형태의 노동운동과 복지정치를 가능케 하였다고 볼 수 있다.

김대중 당선자의 제안 이전에 민주노총에서 1997년 12월 3일 경제위기 극복과 고용안정을 위한 노사정 3자 기구 구성을 제의한다.

노사정위원회에 대하여는 한국노동사회연구소(2002), 노사정위원회(2003)을 참조.

1기(’98.1.15.～’98.2.9) 노사정위원회는 정치적 합의기구로서의 위상만 있을 뿐 법률적 지위를 받은 것은 아니었다. 이는 1997년 말부터 시작된 외환위기라고 하는 국가적 경제위기에 대처하기 위해 대통령 당선자의 의지와 노사정 이해당사자들의 동의에 기반하여 탄생한 국가적 위기 대응기구로서의 성격을 띠고 있었기 때문이다. 1기 노사정위원회의 주요 과제는 경제위기의 조속한 극복과 노사정의 사회적 합의에 의한 경제정책 및 노사관계정책의 새로운 구축 모색(노사정위원회, 2003)이라는 점에서 서국 복지선진국가에서 발견되는 사회 협약(social pacts) 성격을 갖는다.

1기 노사정위원회의 합의사항 90개 항목 중 고용 및 실업문제에 관한 합의 내용이 24개 항목, 그리고 사회보장제도 확충 관련 항목이 11개를 차지하고 있다. 고용 및 실업분에 대한 협약이 높은 비중을 차지하는 것은 거의 완전고용을 유지해 왔던 한국의 노동시장에서 무려 8%를 상회하는 대량실업의 발생, 그리고 이에 대한 사회적 안전망이라 할 수 있는 고용보험제도가 원활히 작동하지 못하는 한계에 따른 정책적 대응이라고 이해된다.

반면, 사회보장분야의 협약 내용의 면면을 살펴보면, 사회복지예산의 단계적 확대, 4대 사회보험료의 통합징수, 4대 사회보험제도의 이해당자의 참여구조 확보, 의료보험 통합, 공공자금관리기금법 5조 삭제와 같이 그 동안 한국의 사회보장제도 발전에 있어 질곡으로 작용하던 과제들을 일괄적으로 포함하고 있다. 뿐만 아니라 장기적 전망 속에서 한국의 사회보장제도 구조를 개혁하는 데 필요한 선행과제들이 망라되었다는 점이 특징이다.

2. 노사정위원회 2, 3기

노사정위원회 2기(98.6～99.8)가 출범하면서 노동운동의 복지정치는 주로 사회보장소위원회에서 이루어지게 된다. 사회보장소위원회는 사회보험 발전방안 및 세제개편 등을 주요 과제로 논의했으며 9차에 걸친 소위원회와 20차에 걸친 소위원회 소속 전문위원 회의를 거쳐 5개의 합의문을 이끌어내었다.

노사정위원회 2기 참여여부에 대하여 노동운동진영은 상당한 진통을 겪는다. 민주노총은 1기 합의사항의 번복을 요구하며 총파업을 하고, 한국노총도 이에 동참하여 압박을 가하게 된다. 그러나 추후에 한국노총, 민주노총 모두 참여하게 된다.

당시에 논의 및 합의된 내용의 면면을 보면, 한국의 사회보장제도가 당면하고 있는 주요한 과제 대부분을 포함하고 있다. 특히, 국민연금을 포함한 4대 사회보험 관련 과제들은 1기 노사정위원회의 90개합의 항목에 포함된 내용이다. 이것은 사회협약이 ‘선언’을 넘어 실제로 추진되는 구속력을 갖는다는 의미에서 사회보장투쟁의 새로운 전기를 마련하는 것으로 평가될 수 있다. 당시의 다루어졌던 과제 중 합의가 되어 이행된 과제와 그렇지 못한 과제가 있지만, 사회보험 관련 각종 위원회에 가입자 및 공익대표가 참여할 수 있는 구조를 확보한 것, 건강보험재정통합, 국민기초생활보장제도 개선, 기업연금제도 논의, 자영자소득파악위원회의 설치 등은 향후 한국의 사회보장제도의 발전을 위해 주춧돌이 되는 과제였다는 점에서 높이 평가받아야 할 것이다.

한편, 2기 출범과 마찬가지로 제3기 노사정위원회 역시 출범 초기부터 난항을 겪어야 했다.  3기는 애초부터 민주노총의 탈퇴라는 여건에서 출범함으로써 절름발이 신세를 면치 못하였으나, 출범 두 달만에 한국노총마저 노조전임자문제 미해결, 일방적인 전력민영화 추진, 일방적 예산편성지침 시달 등의 문제를 제기하며 활동정지를 선언함으로써 다시 위기에 봉착하였다. 3기 노사정위원회가 부분적으로나마 정상화된 것은 그나마 한국노총이 2000년 3월28일 산별대표자회의를 통해 제도개선 목표 달성을 위해 노사정위원회 논의가 필요하다는 판단아래 스스로 복귀를 선언함에 따른 것이었다(한국노동사회연구소, 2002).

<표 > 2기 노사정위원회 사회보장 관련 주요 논의, 합의 내용

￭ 2차 회의(’98.8.21)에서는 공공자금관리기금법 제5조 삭제 문제와 자영업자 소득파악 개선문제, 의료보험에 대한 정부재정지원 확대를 중심으로 한 의료보험 통합․일원화 및 적용확대 문제를 논의하였다.

￭ 3차 회의(’98.9.4)에서는 당시 국회계류 중이던 국민연금법 개정안과 관련하여 자영업자 소득파악 개선방안, 국민연금기금운용에 대한 가입자 참여확대, 국민연금 도시자영자 확대시기를 중심으로 집중 논의하기로 하였다.

￭ 4차 회의(’98.9.18)에서는 국민연금법 개정안 관련 논의를 한 결과 관리공단 이사회에 대한 가입자 대표의 참여확대를 제외한 주요쟁점에 대하여 합의를 도출하였다.

￭ 5차 회의(’98.9.29)에서는 공공자금관리기금법 제5조 삭제 문제와 의료보험 통합․일원화 및 확대 문제를 논의하여 각각 합의문을 채택하였다.

￭ 6차 회의(’98.10.20)에서는 사회 안전망 확충과 관련하여 국무총리실 산하에 설치될 예정인 사회보험통합추진기획단 구성문제에 대해 주로 논의한 결과 동 기획단의 위원 3분의 1 이상을 가입자 대표로 구성할 것과 동 기획단내에 보험료 형평부과를 구현하기 위해 이를 전담하는 분과위원회를 둘 것을 촉구하기로 합의하였다

자료: 노사정위원회, 2003

3기 노사정위원회(99.9～현재)에서는 2기때 운영되었던 사회보장소위원회를 고용실업 및 경제사회소위원회를 통합하여 경제사회소위원회를 구성하였다. 이 위원회에서 고용안정 및 실업대책, 사회보장제도 확충 및 세제개편, 근로자의 생활안정 및 지위향상 등 경제․사회분야 주요과제를 논의하고 있으며 71차의 소위원회와 의제별 실무소위를 통해 9개의 합의문을 채택하였다(노사정위원회, 2003). 3기 노사정위원회에서 사회보장관련 주요 논의 및 합의 사항은 1, 2기 위원회에서부터 줄곧 논의되어 국민연금, 건강보험 등과 기업연금, 근로자복지기본법, 우리사주제도와 같은 신규사업으로 구분된다. 3기 위원회는 기구의 법제화에 따라 안정적 기반위에서 활동할 수 있다는 점에서 의미를 가질 수 있다. 1, 2기 위원회와 비교할 때 많은 사회보장관련 사항을 다루었던 것으로 보인다. 그러나 사안에 대하여 ‘합의’ 및 ‘결정’보다는 ‘의견청취’와 ‘논의’ 또는 ‘입장표명’과 같은 소극적 역할이 많았다는 점이 특징이다. 그리고 국민기초생활보장법, 건강보험법 일부개정에 대한 건의 정도가 있었다.

이와 같은 제한적 역할은 민주노총의 미참여, 그리고 노사관계의 불안정, 예컨대 공공부문 및 금융부문에서 파업과 같은 노사관계의 현안 대두에 따라 상대적으로 사회보장 관련 사항은 주변부적 위치에 놓여져 있기 때문인 것으로 판단된다.

한편, 노사정위원회에서 탈퇴한 민주노총은 경제위기 이후 소득격차의 심화, 생존권 위기, 그리고 이에 대한 사회적 보호 장치의 미비로 인하여 사회보장요구가 높아질 것이라는 정세파악 속에서 향후 사회보장 요구는 더욱 중요한 요구로 대두될 것이라는 자체 판단아래 99년부터는 그간의 사회개혁투쟁의 성과를 살리고 한계를 극복하는 방향에서 사회개혁을 추진할 계획한다.

<표 > 3기 노사정위원회 사회보장 관련 주요 논의 내용

￭ 12차 회의(’00.4.4)에서는 재경부는 근로소득보조제도(EITC) 도입에 대해 현실적 여건조성 미비로 보건복지부에서 추진중인 생계보호제도의 성과를 보아가며 자영업자 등의 소득수준이 현실화된 이후에 도입여부를 검토하는 것이 바람직하다는 입장을 밝혔다.

￭ 14차 회의(’00.4.14)에서는 의료보험 조직통합과 관련하여 조직통합의 현실적인 어려움에 노․사․공익이 동의하고 직장과 지역을 분리 운영하자는 합의문을 도출하여 상무위원회에 보고하기로 하였다.

￭ 15차 회의(’00.4.25)에서는 노․사․공익위원은 국민기초생활보장법시행령(안)․시행규칙(안)과 관련하여 정확한 소득파악을 위한 인프라 구축, 근로소득 공제율의 단계적 확대를 내용으로 하는 잠정 합의안을 작성하였다.

￭ 29차 회의(’00.10.18)에서는 근로자복지기본법 제정과 관련하여 우리사주제도 활성화, 근로자 복지증진에 관한 기본계획 및 재원 조성, 중앙근로자복지정책 위원회 설치 등 근로자복지기본법 제정을 촉구하는 ｢근로자복지기본법 제정 관련 합의문｣을 채택하였다.

￭ 30차 회의에서는 국민연금법 개선과 관련하여 평균소득월액 산정방법, 당연적용제외 대상자 확대, 조기연령연금 지급정지 연령, 사업장가입자 범위의 전 사업장 확대에 대해서는 의견차이가 없고 체납기간의 1/2을 가입기간에 산입하는 문제와 업무위탁의 근거규정에 대하여 이견이 있음을 확인하였다. 이후 개최된 실무회의에서 노․사․정간 의견접근이 이루어져 합의를 도출하였다.

￭ 47차 회의(’01.9.19)에서는 건강보험 재정통합과 관련하여 실무소위에서 정부의 재정통합 추진에 대하여 노․사는 반대하는 의견을 개진하였음을 설명하고 국회에 입법안이 상정되어 있음을 감안하여 논의하기로 했음을 보고했다.

￭ 71차 회의(’02.12.11)에서는 기업연금제도에 대해 논의한 결과 기업연금에 대한 노․사․정 입장에는 변화가 없었으며 다만, 노사 양측이 기업연금 논의가 국민연금과 연계하여 진행될 필요성이 있다는 의견을 제시한 반면 정부는 단기적으로는 기업연금 자체에 집중하여 논의하고 필요시 고위급 회의를 개최하는 것이 바람직하다고 하였다. 이에 따라 그간 기업연금에 대한 논의결과를 정리하여 상무위원회에 보고하기로 하였다.

자료: 노사정위원회, 2003

따라서 2000년부터는 ‘조세개혁과 사회보장예산 확대’를 3대 투쟁요구 중의 하나로 설정하고, 그동안 ‘사회개혁투쟁’ 이라는 표현 대신 ‘사회보장투쟁’으로 변경하고 적극적인 요구투쟁을 전개하여 2001년 7월에는 의보통합이라는 가시적 성과를 거두는데 기여하게 된다. 민주노총은 2000년 6대과제를 선정하는데, 그 내용을 보면, 비정규직 및 5인 미만 사업장 노동자에 대한 사회보험 전면실시, 사회보장예산 GDP10% 확보( 무상교육, 무상의료, 저소득층 노후생활 보장 추진) 기초생활 및 실업예산, 의료보장, 교육재정, 고용보험, 산재보험, 국민연금에 대한 국가부담 예산 확충, 자영자 소득파악 등을 제시하고 있다.

3. 성과와 한계

그 동안 한국의 복지정치 경험에서 볼 때 노사정위원회의 출범과 2.9 사회협약 선언은 누구도 예상할 수 없었던 역사적 사건이다. 사회민주주의 복지체제에서나 발견되는 사회협약은 노조의 높은 결성율, 노조와 노동당 혹은 좌파정당간의 긴밀한 유대 등을 전제조건으로 하고 있다. 그러나 이와 같은 전제조건을 하나도 충족하지 못한 상황에서 그것도 기업별노조체계라는 근본적 한계를 갖고 있는 한국에서 사회협약의 출현은 그 자체가 높은 평가를 받을 수 있다.

노사관계 측면에서 노사정위원회와 사회협약에 관한 평가는 한국노동사회연구소(2002)를 참조.

한국의 복지정치 측면에서 볼 때 사회협약의 출현은 첫째, 복지국가 성장을 위한 노동운동 진영의 항상적인 정책 참여구조가 마련되었다는 점이 가장 큰 성과라 할 수 있다. 왜냐 하면, 이 같은 정책참여 구조는 기업별 노조체계에서 임단투를 통한 시장임금 위주의 경제투쟁에서 벗어나, 전체 국민들의 이익을 대변하고, 그것을 정책적으로 관철시키고, 관리 감시할 수 있기 때문이다.

그 동안 지난한 과정을 거쳐 온 의료보험의 통합문제가 전향적으로 처리되는 과정은 좋은 사례가 될 것이다. 뿐만 아니라 4대 사회보험 관리운영체계 통합을 위한 가시적인 노력, 4대 사회보험의 각종 위원회(산재보험심의위, 고용보험전문위, 국민연금기금운용위 등) 구조에 노사대표의 참여, 자영자소득파악위원회의를 구성하여 활동하기 까지에는 노사정위원회라는 정책참여구조와 그 구조에 참여하여 전체 국민들의 이해관계를 대변하는 노동운동의 새로운 노력이 있었기 때문에 가능하였던 것이다. 이런 의미에서 본다면, 노사정위원회의 사회협약은 한국에서 연대주의적 사회복지전략을 구사하는 최초의 사례라 할 수 있을 것이다.

물론, 이 과정에서 한국노총은 철저하게 다른 행로를 거듭했지만, 의료보험의 통합이라는 사회적 성과를 거두는데 있어서 노사정위원회는 매우 중요한 사회적 합의를 이끌어내는 장으로서 기능하였다.

둘째, 사회복지 수준의 향상에 절대적인 영향을 미쳤다. IMF 경제위기와 이에 따른 사회복지 욕구의 증대라는 강제적 조건의 형성과 이에 따른 시급한 정책적 반응이라는 점이 고려되어야 하겠지만, 노사정위원회에서 논의된 사회보장에 관한 협약은 그 내용 자체가 한국의 복지국가 성장에 상당한 기여를 했다고 평가할 수 있다. 그리고 단순히 제도개선 차원을 넘어서 향후 한국의 복지국가가 지향해야 할 전망을 포함하고 있다는 점에서 더욱 높이 평가해야 할 것이다.

셋째, 2기 노사정위원회 출범부터 민주노총의 탈퇴, 그리고 한국노총의 불참과 참여가 반복되면서 상당한 진통을 겪고 있다. 이를 두고 노동운동의 내부에서는 노사정위원회 자체에 대하여 상당한 이견이 표출되고 있는 것이 사실이지만, 필자는 이 과정 자체가 노동운동의 힘의 성장을 의미하는 것으로 해석한다. 다시 말하면, 노사정위원회가 노사정 3자의 전략적 선택에 의한 것이었다고 할지라도 그 동안 노동 배제적이고, 강압적인 정부의 노동정책이 노사정위원회의 출범을 기점으로 변화하고 있다고 볼 수 있기 때문이다. 실제로 민주노총이 탈퇴한 이후 2기 및 3기 노사정위원회의 활동이 ‘의견교환’, ‘건의문 채택’ 등 소극적 역할에 치우치는 것은 노사정위원회의 기능상의 한계도 있겠지만, 과거와 같은 노동배제적 정책을 더 이상을 지속할 수 없는 상황에서 불가피한 선택일 수 있다는 것이다.

한편, 노사정위원회의 사회협약은 상당한 과제를 안고 있다. 첫째, 노사관계의 현안이 대두될 때 마다 사회보장관련 협약의 논의, 합의 그리고 이행과정에 예기치 않은 부정적 영향을 받는다. 앞서 언급한 바와 같이 2기 노사정위원회 출범부터 불거져 나온 구조조정과정에서 정부의 일방적 태도는 노사정위원회의 존립자체에 부정적 영향을 미치게 되는 데, 이 과정에서 사회보장관련 협약은 상당기간 소모적인 ‘논의’만 계속될 뿐, 좀처럼 합의 및 결정, 그리고 이에 따른 이행으로 진척이 어렵다는 것이다.

둘째, 상층부 중심의 참여구조가 한계로 노정되고 있다. 노사정위원회 참여를 통해 확보한 상당한 성과에도 불구하고 일반 조합원들의 사회보장에 대한 인식은 여전히 노동자의 개인적 이해관계를 벗어나고 있지 못하다. 따라서 상층부의 정책참여 구조가 확보된 만큼 일반 조합원을 대상으로 하는 사회보장에 대한 교육, 홍보사업, 그리고 의견수렴과정이 시급히 마련되어야 할 것이다.

Ⅳ. 변화된 복지정치의 지형과 노동운동의 과제

그 동안 한국에서 사회복지 성장 추세와 내용 면에서 볼 때, 결코 오늘 날 복지선진국가와 비교하여 뒤처지는 것은 아니다. 경제성장이 압축적이었던 그 만큼 사회복지부문도 압축적 성장을 거듭해 오고 있다. 이 같은 성장추세는 1997년 IMF 경제위기 이후 집중되고 있으며, 그 원인과 배경은 여러 가지로 설명될 수 있지만, 최소한 한국에서 복지성장에 대한 암묵적 합의가 존재했거나 그 합의를 강제하는 외적 조건이 있었기 때문에 가능했다.

그러나 그 동안 복지성장을 가능케 했던 ‘합의’는 국내외적으로 상당한 도전을 받고 있으며, 이에 따라 향후 한국에서 복지성장의 지속성을 유지하기 위한 새로운 동력이 필요한 시점이다. 필자는 그 동력을 노동운동의 적극적인 복지정치의 참여에서 찾고자 한다. 그 동안 한국의 노동운동은 임단투를 중심으로 하는 시장임금과 개별기업차원의 기업복지 성장에 집중해 온 경험을 갖고 있으며, 이는 노동운동이 자신들의 경제적 이해관계에만 집중한다는 비판의 근거가 되곤 했다.

그러나 필자는 이러한 노동운동의 경험은 한국의 노동조합 조직율과 기업별 노사관계 속에서 불가피하게 나타날 수밖에 없는 자연스러운 과정으로서 이해되어져 한다고 본다. 오히려 노사관계의 별다른 변화가 없는 상황에서도 노동운동이 국가를 상대로 사회임금투쟁, 사회개혁투쟁에 관심을 갖기 시작한 것이 경이로운 현상인 것이다. 노동운동이 사회복지 성장에 강력한 영향을 발휘한 역사적 경험은 사민주의체제 복지국가에서 손쉽게 목격된다. 그렇다고 해서 사민주의체제의 복지국가를 그 전형으로 삼는 것은 아니다. 왜냐 하면, 우리의 노동운동의 현실이 너무도 취약한 상태이기 때문이다. 이하에서는 최근 한국의 복지정치를 둘러싸고 변화된 지형 속에서 복지성장을 위한 노동운동의 역할에 대하여 논의하겠다.

사실, 노동운동을 통하여 복지선지국가에 도달한 상당수의 국가에서 초기 노동운동은 시장임금과 기업복지 부문에 전력한 후 국가를 상대로 하는 국가복지 투쟁에 나서게 된다.

Shalev(1983)는 복지후진국에서 스웨덴 수준의 노동계급의 힘이 있다면, 그 국가 역시 스웨덴 형 복지국가주의를 만들 수 있을 것으로 추론하는 것을 swedocentric fallacy로 부른다.

1. 노동운동의 정치세력화

지난 총선에서 노동운동은 그 동안의 최대의 과제였던 노동의 정치세력화에 성공하였다. 비록 원내 교섭단체를 구성할 수 없는 소수정당이긴 하지만, 노동운동의 원내진출 자체가 향후 한국의 복지정치에서 상당한 파장과 혁신을 가져올 수 있다는 점에서 매우 중요한 의미를 갖는다.

국가복지가 근본적으로 법과 제도라는 공간 속에서 이루어지므로, 향후 노동운동의 복지정치는 민주노동당을 중심으로 전개되지 않을 수 없을 것이다. 민주노동당은 정치 세력화 이전에 복지정치를 담당하는 데 있어서 질곡으로 작용해 왔던 많은 제약으로부터 자유로울 수 있다. 따라서 민주노동당은 넓어진 제도적 공간에서 임금노동자뿐만 아니라 비정규 노동자, 농민, 자영업자, 그리고 사회적 소수자들을 위한 국가복지성장을 지속적으로 유지하는 데 있어 교두보 역할을 담당해야 할 것이다. 이 과정에서 노동운동은 밑으로부터 요구를 수렴하고, 그 결과를 정치세력과의 정책연계하여 관철하는 노력을 해야 할 것이다. 이 같은 정책연계와 협의는 민주노동운동 진영이 대기업의 정규 노동자 중심의 복지정치 한계를 벗어나는 데 기여할 것이다.

2. 노동운동의 정책 참여 강화

노동운동이 정책 참여의 중요성을 인식하고, 적극적으로 참여하기 시작한 것은 노사정위원회의 출범부터라 할 수 있다. 특히, 사회협약 중 사회보험제도 관련 위원회의 노사대표의 참여하는 사항이 포함되면서, 노동의 정책참여는 본격화 되었다. 노동의 대표가 각종 위원회에 참여하여 노동자의 입장과 견해를 대변함으로써 국가 정책에 반영하고, 한편으로 정부는 정책의 실효성과 민주성을 높이데 기여할 수 있다. 현재 노동이 참여하는 각종 정부위원회는 약 60여개에 이르고 있으며, 위원회의 기능은 ‘의결권’을 행사하는 위원회부터 ‘자문’기구와 같은 형식적 위원회에 이르기까지 다양하게 존재한다. 그러나 몇몇 위원회를 제외하고 대부분의 위원회가 정부정책에 대한 ‘심의’ 기능에 한정되어 있다. 그리고 심의기능에 한정된 역할마저도 형식적으로 운영되고 있는 것이 문제이다. 또한 노동 대표로 참가한 경우에 전문성이 다소 떨어지는 경우가 발견되기도 한다.

물론 1960년대부터 한국노총에서 몇몇 위원회에 참여한 경험이 있지만, 당시의 참여는 매우 형식적이고, 일종의 구색 맞추기의 참여로서 현재와 같은 정책협의, 조정 기능을 수행하지는 못하였다.

예컨대, 서면회의 대체, 촉박한 회의일정 등으로 인하여 회의 안건에 대한 심도있는 논의가 사실상 불가능한 경우를 말함.

향후 한국에서 복지정치는 과거와 같이 정부의 일방적 형태로 이루어지기 보다는 노사정 3자의 사회적 대화에 기반한 복지정치로서 전개될 것이므로 각종 위원회에서 노동대표의 참여는 그 중요성이 더해 갈 것이다. 따라서 기존의 각종 위원회의 기능강화를 요구하면서, 동시에 노동운동 내부의 전문성 향상을 위한 노력이 경주되어야 할 것이다.

3. 노동자의 사회보장에 대한 인식제고

1990년대 중반부터 사회개혁투쟁, 사회구조의 개혁, 사회보장투쟁 등으로 이어져 온 노동운동의 비제도적 복지정치, 그리고 노사정위원회의 사회협약과 같은 제도적 복지정치를 거치면서 노동운동의 역할이 증대되어 왔다. 그러나 이 같은 노동운동의 복지정치가 위로부터의 전개되어 왔다는 한계가 최근에 불거져 나오기 시작했다. 예컨대, 국민연금의 확대와 최근의 ‘파동’에서 일반 국민들은 사실상 사회보장제도에 대한 기본적 이해도 거부하는 태도를 보이고 있다 현상이 그것이다. 물론, 전 국민을 임금노동자 그것도 조합원으로 등치시킬 수 없다. 그러나 분명한 것은 노동운동의 상층부의 인식과 일반 조합원간의 사회보장에 대한 인식의 괴리가 존재한다는 것은 부인할 수 없는 사실이다.

소득파악과 관련하여 유리지갑론, 혹은 임금근로자 ‘봉’론은 지나치게 과장된 논리임에도 불구하고 많은 임금근로자들이 동의하고 있으며, 이것이 사회보장제도에 대한 상당한 불신의 근거가 되고 있다.

노동운동진영에서 시민사회단체와 함께 발표하는 성명서, 건의문, 입법청원은 노동자와 농어민, 자영업자등 비임금노동자 등을 아우르는 ‘연대주의 사회복지전략’을 분명히 하고 있지만, 노동운동이 기반으로 하고 있는 일반 노동자의 사회보장에 관한 의식은 이에 훨씬 못 미칠 뿐만 아니라 오히려 연대주의 사회복지전략을 외면하는 상황에 이르고 있는 것이 현실이다. 이것은 향후 노동운동의 복지정치 참여에 상당한 걸림돌이 될 수 있음으로, 차제에 밑으로부터의 복지정치를 가동시키기 위한 제도적 장치가 시급히 마련되어야 할 것이다.

꼭 이와 같은 경우에 해당한다고 볼 수 없지만, 한국노총이 의료보험통합에 반대한 경우를 보면, 이 보다 더한 경우도 충분히 발생할 수 있을 것이라는 것을 예측하는 것은 어렵지 않다.

민주노총에서 조합원 및 단위노조 간부를 대상으로 운영해 왔던 사회보장학교와 같은 프로그램을 확장할 필요가 있다.

▞ 참고문헌 ▚

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<부록> 2.9 사회협약 중 실업대책 ․사회보장 분야 내용과 추진실적

협약내용	평가 결과
(1) 이직전 6개월이상 보험료 납부 실직자에게 실업급여를 지급하도록 한시적으로 수급자격 완화	○
(2) 실업급여 최저지급기간을 60일로 연장, 최저지급 수준을 최저임금의 70%로 상향조정	○
(3) 전국적 고용불안 발생시 일정기간 실업급여 지급기간을 30-60일간 연장하는 특별연장급여제도 도입	○
(4) 고용보험 적용사업장을 ’98년 7월 1일부터 5인이상 사업장으로 확대	○
(5) ’99년 7월 1일부터 임시․시간제 근로자 등에 대하여 고용보험 적용	○
(6) 실직자의 주택자금 상환, 전세자금, 의료비, 학자금(대학생 포함) 등 생활안정자금 저리 대부사업 실시 - ’98년중 1조원 이상의 재원 마련, 담보능력이 취약한 장기실직자 대부수혜 조치 강구	○
(7) 실업급여 미적용 저소득 장기실직자에 대한 한시적 생계지원 방안 검토	○
(8) 실직자에게 이직후 1년간 직장의료보험 혜택 부여, 보험료의 50%는 직장의료보험조합에서 지원	○
(9) 사용자는 경영상 이유로 퇴직한 근로자에 대하여 일정기간 사내복지시설 이용 등 각종 편의제공 노력	○
(10) 조속히 공공직업안정기관 및 인력 확충․보강, 전국적인 취업정보망 구축 - ’98년중 공공직업안정기관 40개소 이상 확충, 전문직업상담원 배치 등 대응체제 조속 정비	○
(11) 민간직업소개사업 규제완화, 민간기관, 노동조합 및 사용자단체의 무료직업소개사업 지원 강화	○
(12) 실업자 직업훈련프로그램 확대, 직업훈련 쿠폰제 도입 등으로 20만명 이상 실직자 직업훈련 체제 구축	○
(13) 노사단체의 직업훈련 시설․장비 설치비용 대부, 훈련비 등 지원	○
(14) 직업능력개발사업 지원 강화, 고용보험 미적용 근로자 직업훈련 대폭 확충	○

협약내용	평가결과
(15) 사용자는 근로자 능력개발 투자 확대, 노동조합도 근로자 교육․훈련에 적극 협력․참여	○
(16) 벤처기업 및 중소기업 창업지원 자금 지원	○
(17) 장기실직자의 공공분야 채용 등 5만명 규모의 고용창출 촉진	○
(18) 노사는 고용안정을 위하여 연장근로시간 단축, 근로시간조정, 임금수준 조정, 배치전환, 재훈련 실시, 휴직, 휴가 등 해고회피 노력	○
(19) 경영상의 이유로 해고 후 2년이내에 근로자 채용시 해고근로자 우선 고용에 노력	○
(20) “근로시간위원회”를 ’98년 상반기 중 구성, 근로시간 단축을 통한 고용안정 방안을 강구	○
(21) 외국인력 규모 단계적 축소	○
(22) 체계적인 외국인력 관리제도를 ’98년중 마련	○
(23) ’98년도에 5조원 규모의 고용안정 및 실직자 생활안정재원 확보	○
(24) 필요시 노사와 협의하여 고용보험요율 상향조정, 일반회계 등 추가재원 확보 추진	○
(25) 재정여건 허용범위내에서 사회복지관련 예산비율을 단계적으로 확대	○
(26) 고용보험과 산재보험, 국민연금과 의료보험의 보험료 통합징수 방안 강구	○
(27) 4대 보험과 노동복지정책의 연계성 강화	○
(28) 4대보험제도 관계법령을 개정, 각종 위원회에 노사․기타 관계자 대표 참여 확대	○
(29) 의료보험의 통합․일원화 및 적용확대를 위하여 ’98년중 관계법령 개정 추진	○
(30) 공공자금관리기금법 제5조 삭제를 위한 입법을 ’98년중 추진	○

협약내용	평가결과
(31) 보유과세 강화, 거래세 완화 방향으로 토지관련 세제 개편, 변칙적인 상속․증여 과세 강화 등 상속․증여세제 개선 추진	○
(32) 근로소득 분리과세 및 세율인하, 고용조정 퇴직소득세 감면, 생필품 특소세 폐지, 금융소득 종합과세, 주식․채권 등 양도차익 종합과세 등 세제개편 검토, 노사정위원회내에 기구를 구성하여 구체적 방안 협의	◑
(33) 사업도산시 근로자의 임금채권 보장 법안을 ’98년 2월 임시국회에 제출	○
(34) 선원의 임금채권보장제도 법제화 조속 추진	○
(35) 5인미만 사업장에 근로기준법의 일부를 적용할 수 있도록 ’98년중 관련법령 개정	○

2기 노사정위원회의 사회협약 중 사회보장 관련내용

협약내용	평가결과
(1) 근로자의 참여증진과 우리사주조합 활성화	○
(2) 공공자금관리기금법 제5조 삭제 관련	○
(3) 4대 사회보험 통합추진기획단 설치 관련	○
(4) 의료보험 통합․일원화	○
(5) 국민연금법 개정안 관련	○

3기 노사정위원회의 사회협약 중 사회보장 관련내용

협약내용	평가결과
(1) 국민건강보험법시행령 개정 관련 건의	○
(2) 국민기초생활보장법 관련 건의	○

주 제 3

여성운동과 사회복지

여성운동과 사회복지

강 남 식 교수 (성공회대)

1. 여성운동/여성정책/사회복지

여성운동은 성별 주체를 떠나 가부장제의 타파를 통해 남녀평등사회 구현이라는 ‘여성주의’ 이념을 가지고, 여성문제를 해결하여 성평등 사회를 이룩할 목적을 가진 민간차원의 이론적, 실천적 노력으로 정의할 수 있다. 따라서 설사 여성이 주체라 할지라도 ‘여성주의’가 없거나 혹은 단순한 서비스 활동이나 자선사업, 관변단체의 활동 등은 여성운동에 포함하기 어렵다.

여성운동에 대한 개념 정의는 다양하나 가장 최근 논의를 소개하면 이슈와 주체를 중심으로 정의하고 있다. 먼저 ‘이슈’를 중심으로 한 경우 ‘여성주의’ 관점에 입각하여 불평등한 성별관계의 폐지와 여성지위 향상을 통해 남녀평등을 구현하려는 운동을 의미한다. 이 정의에 의하면 주체가 남성이든, 여성이든 상관없이 성차별 폐지와 여성해방을 도모하는 것이라면 모두 여성운동으로 규정할 수 있다. 이에 남성도 여성운동에 참여할 여지를 열어놓지만, 여성들이 참여하되 ‘여성주의’ 관점이 관철되지 않는 운동(환경운동, 지역운동, 민주화운동 등)을 배제함으로써 여성운동의 폭을 좁힐 우려가 제기된다. 다음으로 ‘주체’를 중심으로 한 정의는 여성이 참여하는 모든 사회운동을 의미한다. 즉 여성들이 참여하는 운동이라면, ‘여성주의’ 관철 여부와 관계없이 여성운동의 범주에 포괄하는 것이다. 이 경우에는 여성운동의 외연을 넓힐 수 있는 측면이 있지만, 그 성격은 모호해질 수 있다는 것이다(장미경,2004).

이는 사회복지운동에 대한 개념정의를 참조한 것임(이영환, 2004). 여성운동과 동일하게 개념정의에 있어 여전히 논쟁거리는 여성운동을 전개하는 조직 혹은 단위라고 할 수 있는 여성단체이다. 여성단체는 문자적으로 정의하면 ‘여성들로 구성된 조직’이나, 이 용어는 여성의 사회참여나 여성운동과의 관련 속에서 사용되어 왔기 때문에, 여성운동의 내용과 방식이 변화, 발전함에 따라 새로운 의미와 규정이 담기게 되었다. 예를 들어 조형(1984)은 “남녀평등사회 구현이라는 여성주의의 이념을 지닌 조직체”라 했고, 한국여성개발원(1994)은 “여성에 의한 조직”에서 “여성운동의 이념을 명확히 하는 여성운동단체, 여성에 의해 조직된 여성단체, 여성이 주체가 되어 사회문제의 해결에 주력하는 (여성)사회단체(1998)로 발전시켰고, 정부의 여성발전기본법 3조2항에 의하면(1995) “남녀평등의 촉진, 여성의 사회참여확대 및 복지증진을 주된 목적으로 설립된 법인 또는 대통령령이 정하는 단체”로 규정하였다.

가부장제적인 성차별 사회에서 여성문제는 공․사 영역에 걸쳐 정치, 경제, 교육, 문화, 성, 그리고 심리적인 분야 등에 이르기까지 사회 모든 분야와 관련되어 발생하는 복합성을 지닌 특성을 갖는다. 따라서 여성운동의 영역과 범주는 사회 전 분야와 연관되어 있고, 여성문제 해결을 위한 정책적 접근 역시 다른 사회문제와는 달리 정치, 경제에서부터 가족, 성 등에 이르기까지 모든 분야의 사회 및 국가 정책과 관련되어 있다. 이에 여성정책은 여성문제를 둘러싼 사회 제 세력 간의 권력관계, 여성문제에 대한 사회적 인식과 합의수준에 따라 패러다임과 실천에 이르기까지 달라질 수 있다. 즉 여성운동은 여성정책을 매개로 사회복지, 사회복지운동과 만나게 되고, 여성정책의 발전정도가 그 사회의 사회복지 발전정도를 가늠하는 척도가 될 수 있다.

그러나 여성정책의 발전은 여성문제를 정책의 의제로 제기하는 것 자체가 여성운동이 성장하는 정치적 상황과 맞물려 있기 때문에, 대체로 여성의 세력화나 여성운동의 발전과 가장 밀접한 함수관계를 갖는다. 여성운동이 발전하지 않은 사회나 시기에 여성정책은 국가와 행정체계에서 주변화되어 있기 마련이나, 여성의 세력화나 여성운동이 발전한 국가에서는 여성정책의 주류화를 모색하는 경향을 보이고 있다. 이에 여성정책은 특정한 시기에 특정한 사회정치적 맥락에서 여성과 국가가 상호작용하여 만들어가는 ‘역사적 구성물(historical construct)'이라고 규정할 수 있다.

따라서 여성정책을 의미하는 용어나 개념, 그리고 범주 등은 여성정책의 발전에 따라 변화하는 것으로 볼 수 있다. 한국에서 여성정책의 개념과 범주가 변화되기 시작한 것은 여성운동이 여성정책에 본격적으로 개입하기 시작한 1980년대 중반부터이다. 먼저 해방이후 1980년대 중반까지 여성정책은 부녀복지란 이름으로 여성문제에 대한 인식없이 요보호 여성의 보호와 복지증진을 위해 선도사업의 일환으로 실시되었다. 부녀복지 다음으로 여성정책을 의미하는 용어로 등장한 것은 여성복지이다. 여성복지는 1980년대 중반이후 여성운동의 발전과 유엔여성차별철폐협약 비준국이 되면서, 정책 대상이 요보호 여성에서 일반여성으로 확대되어야 하는 시점에서부터 사용되기 시작하였다. 즉 여성복지란 여성차별문제가 제기된 상황에서 전통적인 여성관을 수용하며 부녀복지를 고수하고자 하는 지배담론과 정책에 여성주의적 관점을 도입하려는 입장이 각축하는 상황에서 양측의 주장을 부분적으로 수용하여 채택된 용어이다(강남식,2003).

여성정책 세부 영역에서도 여성운동의 발전에 따라 용어와 개념의 변화를 겪게 된다. 대표적인 예로 성매매를 들 수 있는데, 성매매는 여성주의 시각이 어느 정도 개입되었는가에 따라 윤락(淪落)-매춘(賣春)-매매춘(賣買春)-성매매(性賣買)로 바뀌었다. 이 용어들은 성매매를 보는 관점 및 대안 모색과 관련하여 중요한 정치적 의미를 갖고 있는데, 먼저 성을 파는 행위에만 초점이 맞추어져 파는 사람에 대한 도덕적 비난을 함축하고 있는 용어는 윤락과 매춘이고, 파는 행위뿐 아니라 사는 행위까지 포괄한 용어는 매매춘과 성매매이다. 특히 성매매는 ‘거래’되는 측면을 강조하면서, 성을 사는 사람, 파는 사람, 그리고 이들을 연결하는 중간매개자(포주,기둥서방 등), 성산업 등 성의 거래를 이루게 하는 총괄적인 맥락이 드러나는 용어이다.

이와같은 부녀복지, 여성복지란 용어와 개념은 1995년 제정된 여성발전기본법 제3조에 여성정책을 “남녀평등의 촉진, 여성의 사회참여확대 및 복지증진에 관한 대통령이 정하는 정책”으로 규정함으로써 여성정책으로 통합된다. 국가의 여성정책 이 여성만을 대상으로 하는 것이 아니라 정책에 젠더 관점을 결합시켜, 궁극적으로 남녀평등 실현을 목표로 하는 성평등 정책으로 전환되었던 것이다.

이상과 같은 논의에 의거하여 여성정책 개념을 정리하면, ‘여성정책은 모든 여성이 인간다운 삶을 누리기 위해 가부장제, 자본주의와 같은 성차별을 유지, 강화하는 기제를 제거하고, 양성평등 실현을 목적으로 한 민간이나 정부 차원의 모든 여성을 대상으로 한 법,제도 등 거시적이고 구조적인 차원과 함께, 여성개인의 능력 고양을 위한 임상적이고 미시적인 차원에서 수행되는 이론적, 실천적 노력’으로 정의할 수 있다.

이 개념 정의는 다음에 근거하였다. 장필화(1990), 이혜경(1996), 조형(1999), 김엘림(2003), 김영화, 조희금외(2002). 그러나 여전히 여성복지와 여성정책을 구분하기도 하는데, 예를 들어 여성복지를 사후적인 미시적 측면을, 여성정책은 예방적인 거시적인 측면의 정책으로 구분하거나(김영화, 조희금외, 2002), 혹은 다양한 여성의 삶의 영역 중, ‘사회복지’와 관련된 부분으로서 정부와 민간차원의 노력을 여성복지로, 정부정책을 여성정책으로 구분하기도 한다(김인숙외, 2001).

본고에서는 이러한 논의와 개념 규정에 기반하여 여성운동의 전개에 따라 여성정책이 어떠한 내용과 방향으로 발전하였는가를 고찰하고, 그 과정에서 여성정책을 둘러싸고 발생한 주요 쟁점들을 분석함으로써, 현재 여성운동/사회운동/사회복지(운동)가 어떠한 역학관계에 놓여있는가를 살펴보고자 한다. 이를 통해 앞으로 대안사회를 모색하는데 있어 각 운동영역이 지향해야 할 바람직한 역할과 관계에 대해 시사받기를 기대한다.

본고의 시기구분은 여성정책의 발전에 따른 것이다. 이는 80년대 말부터 여성정책 발전을 주도한 여성운동의 정책적 흐름과 변화에 근거한다는 것이고, 실질적으로 <여성연합> 활동이 시기구분의 중심이 된다는 것을 의미한다.

2.  여성운동의 전개와 사회복지의 발전

2.1  사회변혁운동으로서 여성운동:1987년-1989년

2.1.1 87년 이전의 여성운동

한국에서 ‘여성주의’를 표방한 여성운동은 1980년대 중반부터 시작되었다. 1983년 ‘남녀평등과 인간화’란 목표를 내걸고 <여성평우회>, <여성의전화>가 창립되고, 1984년에는 <또하나의문화>, <민주화운동청년연합회여성위원회(이하 민청련여성부)>도 창립되어 한국 여성운동의 새 지평을 열어가기 시작하였다. 이들 단체는 스스로를 ‘진보’로 명명하고, 분단 이후 30여년 동안 정부주도하에 활동해 온 주류이자 관변 여성단체들을 ‘보수’로 칭하며, 자신들과의 차별성을 명확히 하고자 하였다.

‘진보’ 여성운동은 “....여성운동은 상류층의 사교모임으로 전락했고 자선사업이나 소수 여성들의 사회적 지위 획득 등이 전부인 양 호도되어 왔다. 이렇듯 방향 감각을 잃고 표류하는 여성운동에 올바른 항로를 제시한 사람들은 오히려 기층여성들이었다”라며, 여성운동을 “기층여성의 문제를 여성운동의 실질적 과제로 위치지우고 기층여성들의 여성운동에의 주체적 참여를 실현하기 위한 활동”이라고 규정함으로써(민청련여성부,1984), 기층여성중심성을 진보의 핵심으로 규정하였다. 이러한 관점은 당시 기층민중여성들의 생존권 투쟁이 폭발적으로 전개됨으로써, 기층여성문제가 여성문제의 핵심으로 등장하면서 더욱 확고해졌다.

기층여성중심성을 가진 비주류 여성운동은 더 나아가 여성문제를 계급, 민족 문제와 분리시켜 볼 수 없다며 한국여성운동은 분단 극복과 독재정권을 타도하기 위한 사회 변혁운동의 일환으로 전개되어야 한다고 주장하였다(민청련여성부, 1984). 여성운동은 1985년 분단이후 최초로 개최된 3․8 여성대회를 계기로 여전히 민주화 운동과 거리를 두고 있던 <또하나의 문화>나 <주부아카데미협의회> 등과도 연대하여, ‘민족,민주,민중과 함께하는 1985년 여성운동선언’을 하도록 하였다. 1986년 제2차 여성대회에서는 기층여성운동 지원을 위한 연대틀로서 ‘여성생존권대책위원회’를 발족시켰다.

1980년대 중반을 넘어서면서 진보 여성운동은 ‘여성운동은 민족,민주,민중운동의 부문운동으로 여성운동의 목표는 여성해방․노동해방․민중해방으로써, 기층여성문제를 핵심과제로 삼아 사회변혁운동을 전개해 갔다. 여성운동은 여성적 과제에 있어서도 여성노동권에 집중하였다. 1985년 여성의 조기정년철폐 요구소송을 처음으로 제기하고, 86년에는 여성결혼퇴직제 철폐 싸움을 승리로 이끌었다. 이 과정에서 여성운동은 가사노동에 대한 가치 논쟁을 통해 당시까지 非가시화되어 있던 가사노동을 가시화시키고, 가사노동문제를 정책 담론 영역으로 이끌어낸다. 이에 심지어 창립시부터 성폭력추방운동을 표방한 <여성의 전화>도 여성에 대한 성폭력추방운동뿐만 아니라 여성이 관련된 민주화운동, 노동운동에 힘을 쏟았다.

여성운동의 연대세력은 민족,민주,민중 운동세력이었으며, 사회적으로 부각된 여성 이슈도 민주화나 노동문제로 연계된 문제로 풀어나갔다. 예를 들어 1986년 6월 발생한 ‘권인숙씨 사건’ 조차도 여성에 대한 폭력문제로 인식하기보다 ‘군사독재정권의 폭력성으로 인한 사건’으로 규정하고 ‘고문, 성고문 용공조작 범국민 폭로대회’를 개최하였다(부천서 성고문 공동대책위원회, 1987). 이어서 8월에 열린 ‘여성해방과 성고문’이라는 주제의 ‘여성인권대회’에서는 고문과 성폭력의 종식을 위해서는 무엇보다 민주화가 실현되어야 함을 역설하였고, 민주화 실현을 위해 여성단체는 민민운동에 더욱 더 전진할 것을 결의하였다(민경자,1999). 따라서 정부는 단지 투쟁의 대상일 뿐 성폭력방지를 위한 법제정이나 제도적 장치 마련을 위한 정책적 접근은 전혀 고려되지 않았다.

따라서 이 시기 정부의 여성정책은 여성문제에 대한 원인 분석이나 사회전체에 미치는 영향에 대한 고려없이, 전통적인 여성관에 입각하여 잔여주의적 복지제도의 틀 안에서 극히 제한적으로 이루어지고 있었다. 이는 여성주의 관점에서 여성문제를 정책 의제화하고 정책 담론을 만들어 낼 여성운동의 부재와 함께 상위체계로 볼 수 있는 사회복지제도의 미발달과도 밀접하게 관련되어 있었다.

2.1.2 여성운동의 발전과 <여성연합>

1987년 6월 항쟁 이후 민선군부정권의 수립과 88년 총선을 통한 여소야대 국회의 성립은 불완전하고 왜곡된 상태이긴 하나 자율적인 시민사회 영역을 구축하였다. 이러한 정치적 기회공간 속에서 서울과 지방에 여성운동단체들이 앞 다투어 창립되어 여성운동은 지역화, 대중화의 기초를 마련하였다. 아울러 1987년 2월 진보 여성 블럭인 <한국여성단체연합(이하 여성연합)>을 발족시켜 여성운동의 연합전선을 구축함으로써 정치세력화의 기틀을 마련하게 된다. 이후 <여성연합>은 대정부 교섭력을 갖고 여성정책 발전을 주도하게 된다.

<여성연합>은 창립결의문에서 나타듯이 이전단계의 진보적인 여성운동과  마찬가지로 기층여성중심성에 기초한 변혁운동으로서의 여성운동을 지향하고 있었다(여성연합, 1987). 이에 <표1>에서 나타나듯이 80년대 말까지 <여성연합> 활동 중 가장 중요한 것은 민족민주운동이었다. 민민운동체로서 여성운동의 정체성은 1989년 <여성연합>이 민민운동의 정치투쟁의 구심체로 결성된 전국민족민주운동연합(이하 전민련)에 가입하면서 정점을 이룬다.

그러나 87년 이후부터 여성운동은 여성적 이해에 대한 실천에서도 소홀히 하지 않았다. 대표적으로 <여성의전화>는 1987년 한국에서 처음으로 폭력당한 여성을 위한 일시적 피난처인 쉼터를 마련하여 쉼터운동의 모델을 제시하였다. 쉼터는 구타당한 여성뿐 아니라 성폭력 피해자들을 피신시키고 용기를 줄 뿐 아니라 여성들 간의 유대를 형성하는 역할을 수행함으로써 폭력으로 상처받은 여성들끼리 모여 폭력 추방 운동으로서의 여성운동을 벌일 수 있는 공간적 구심체로 성장한다(민경자,1999).

아울러 <여성연합> 활동에서 나타나듯이 여성정책과 관련한 여성운동의 태도 변화가 일어나는데, 주목할 점은 먼저 여성적 이해를 민주화 문제와 분리시켜 정책화하기 시작하였다는 점, 남녀고용평등법과 가족법 개정 운동에서 나타나듯이 정부와의 관계를 새로이 정립해 가기 시작하였다는 점, 그리고 UN을 위시한 국제사회의 여성정책 패러다임과 동향 파악을 통해 드디어 정책에 젠더(gender)관점을 도입하기 시작하였다는 점이다. 그 결과 여성운동이 주도하여 개정한 1989년 남녀고용평등법에서 새로운 차원의 ‘차별의 정의’ 개념이 도입되어 여성에 대한 잠정적 우대조치와 모성보호를 차별로 간주하지 않게 되었다.

이로써 여성운동은 정부의 여성정책에 개입하기 시작하여 여성주의 관점으로 정책 틀을 변화시켜가기 시작하였다. 정부 역시 1988년 여성관련업무를 총괄,조정하는 정무장관(제2)실을 신설하고 여성운동진영의 요구를 수용하여 법 개정을 하는 등의 변화를 보이기 시작하였다. 그러나 이시기 정부의 여성정책은 패러다임, 그리고 자원배분과 전달체계를 놓고 보면, 여전히 요보호 여성을 대상으로 한 부녀복지사업이 지배적이었다.

<표1> 1987-1989년 여성연합 정책 기조 및 정부정책

연도	여성연합 사업 및 정책 기조	정부정책(법,제도 중심)
1987	1)민주화쟁취를 위한 활동 2)생존권지원활동 3)여성권익활동 -주소녀씨 퇴직강요대책활동 -권인숙성고문대책위활동	헌법의 남녀평등관련 규정들의 신설 (1980.10.25, 1987.10.29) UN여성차별철폐협약비준(1984.12.27) 모자보건법전면개정(1986.5.10) 남녀고용평등법제정(1987.12.4)
1988	1)민족민주운동 2)기층여성운동운동력강화 활동 3)여성권익활동 -남녀고용평등법 개정투쟁	정무장관(제2)실 신설
1989	1)민족민주운동 2)기층여성운동력강화활동 3)여성권익향상 -남녀고용평등법개정투쟁 -인신매매대책활동 -대구강정순씨윤간대책활동 -가족법개정운동 -탁아입법활동 4)반핵평화운동	남녀고용평등법개정(1989.4.1) 모자복지법제정(1989.4.1)

출처 : (사)한국여성단체연합 정기총회자료집(1987-1989)

2.2 정책지향적인 여성운동:1990년-1995년

80년대 말부터 여성정책에 젠더 관점을 도입하고 정부의 여성정책에 개입하기 시작한 여성운동은 1990년대로 들어서면서부터는 적극적으로 정책지향적인 활동을 전개하는 방향으로 변화해가기 시작하였다.

이러한 변화는 근본적으로 89-90년의 사회주의권의 붕괴되면서 운동지형의 변화와 함께, 91년 3당 합당으로 군부정권으로서 지배정권의 성격이 희석화되고 시민사회 영역이 확장되면서 일어났다. 아울러 포스트모던 페미니즘의 유입은 그동안 여성운동이 간과해왔던 여성의 재생산이나 일상에서 직면하는 성차별 문제의 중요성을 부각시켰다. 이러한 흐름속에서 여성운동은 내부로부터 민민운동체로서 여성운동의 정체성에 관한 논쟁이 제기되고, 민민운동과의 관계 설정에 관해 '함께 또 따로'란 슬로건도 등장한다. <여성연합>은 89년 회원단체의 절대적 지지 하에 전민련에 가입하여 정치투쟁을 전개하였으나, 90년에 들어서면서부터는 회원단체들의 지원과 참여의 부진으로 어려움을 겪게 되었다. 이미 회원단체들은 여성운동이 민민운동의 적극 전개의 원칙을 결정하였으면서도, 실제 운동은 정치투쟁보다 여성적 과제 중심으로 한 여성운동의 대중화를 지향하고 있었다. 예를 들어 <한국여성민우회>는 1989년부터 생활협동조합을 운영하며 대중성 확보를 위한 본격적인 작업을 진행하고 있었다.

1989년 여성연합이 전민련 가입을 놓고 토론을 벌었을 때 24개 단체에서 3단체만 반대했고, 가입을 계기로 <또하나의문화>와 주부단체가 탈퇴하였으나, 1991년 전국연합 가입을 놓고 벌어진 토론에서는 단지 4개 단체만 찬성하였다(이미경-a,1992).

여성운동은 민민운동의 정체성, 즉 ‘여성해방․노동해방․민중해방’이란 목표만으로 더 이상 여성들의 공감과 유대를 끌어내기 어렵게 되었다. 담론지형도 민족, 계급 등 거대담론보다 환경, 성, 문화 등이 부각되었다.

여성운동은 운동의 방향, 방식, 주체 설정의 문제를 이념적, 실천적으로 재구성해야 할 필요성이 요구되었다. 여성운동은 <여성연합>을 구심체로 삼아 90년 ‘여성연합의 조직력 평가와 지도력 강화방안(부제:여성연대 운동의 발전을 위하여), 91년 ‘90년대 진보적 여성운동의 진로’, 92년 ‘전환기 한국사회와 여성운동’ 등의 주제로 정책수련회를 통해 많은 논란 끝에 대체적으로 다음과 같이 정리 및 합의를 이루었다.

먼저 여성운동의 성격과 영역에 대해서, 여성운동은 변혁적․총체적 전망을 견지하되 독자성을 강화하여 운동의 영역을 확대하고 다변화하자는 것이다(이승희, 1991;이미경-a,1992). 이에 따라 운동의 주체도 기층여성중심주의가 갖는 국지성을 극복하고 사무직. 주부 등 중간 제 계층으로 확산하기를 제안하였다. 그럼에도 기층여성중심주의는 83년 진보 여성운동이 출발할 때 방향 설정의 키였던 만큼, <여성연합>은 1995년까지 주요사업 영역으로 기층여성운동력 강화를 유지한다. 그러나 운동 영역은 생산현장에서 가족으로, 그리고 재생자인 여성의 역할과 직결된 환경, 교육, 성, 문화, 이데올로기의 차원으로 확대시키고 운동 방식도 직접적인 정치투쟁보다 지방자치시대를 앞두고 정치적 영향력의 확보나 정책대안 모색으로 변화하였다. 아울러 연대 방식도 유연하고 개방적인 방법을 모색함으로써, 민민운동에 대해서는 전국연합과의 연대에서 보듯이 '사안별 연대' 방식을 택하였고, 여성연합 회원단체들 간의 연대는 매년 중점사업을 정하여 이를 통해 전체 여성운동의 통일성과 회원 단체 간의 결속력을 높이고자 하였다.

따라서 여성운동은 <여성연합>을 구심점으로 한 정책지향적인 운동으로서의 성격을 강하게 갖게 되었다. 이는 <표2>에서와 같이 1990년도부터 <여성연합>은 활동의 틀과 정책 기조를 변화시킨 것에서 명확히 드러난다. <여성연합>은 결성이후 1989년까지 항상 최우선 사업 과제로 ‘민족민주운동으로서 여성운동의 실천’을 채택하였으나, 1990년대로 들어서면서부터는 사업을 중점사업과 주요사업으로 분리하고  중점사업으로 정책을 채택하고 민주화나 기층여성과 관련된 사업은 주요사업으로 배치한다. 그리고 중점사업으로 채택한 정책 발전을 위해 법과 제도 개선 운동을 적극적으로 전개한다.

<표2>  1990-1995년 여성연합 정책 기조 및 정부정책

연도	여성연합 사업 및 정책 기조	정부정책(법,제도 중심)
1990	1)중점사업:모성보호사업,탁아활동 2)기층여성운동력강화활동 3)지역여성운동강화활동 4)조국통일운동 5)민족민주운동실천/ 여성권익활동 -가족법개정운동 -파리바은행 부당해고 궐기대회 -강정순사건 승소 -정신대문제	가족법의 개정과 가사소송법」의 제정(1990.1.13)
1991	1)중점사업:평생평등노동권 확보의 해 2)주요사업 -평화,군축사업 -기층여성운동력강화사업 -탁아대책사업에 개입 3)회원단체조직력강화 및 여연의 정책역량강화사업-확대정책협의회와 정책실 생김 4)정치,사회민주화 투쟁사업 5)여성권익활동 -성폭력대책활동 -정신대대책활동	영유아보육법의 제정(1991.1.14)
1992	1)중점사업:성폭력추방의해 2)주요사업 -평화통일사업 -기층여성운동력강화사업 -회원단체조직력강화 및 여연조직결속력강화 활동 -정치사회민주화 투쟁사업/여성권익대책사업
1993	1)중점사업:성폭력추방은 우리 모두의 힘으로 2)주요사업 -기층여성운동력강화사업 -평화통일사업 (정치사회민주화사업이 조직력강화사업 -연대활동으로 변경)	일제하일본군위안부생활안정지원법의 제정 (1993.6.11)
1994	1)중점사업:지방자치와 여성의 정치참여확대 2)주요사업 -기층여성운동력강화사업 -통일평화위원회	성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률」의 제정(1994.1.5)
1995	1)중점사업:지방자치와 여성의 정치참여확대 2)주요사업 -기층여성운동력강화사업계획	윤락행위등방지법의 개정(1995.1.5) 공무원임용시험령의 여성채용목표제의 도입(1995.12.12) 국가공무원법의 육아휴직제와 가족간호휴직제의 신설(1995.12.22) 여성발전기본법의 제정(1995.12.30) 남녀고용평등법의 개정(1995.8.4)

출처: (사)한국여성단체연합 정기총회자료집(1990-95)/여성부 홈페이지

이와같은 정책지향적인 활동속에서 여성운동 이슈로서 가장 대중적인 관심을 불러일으키면서 새로운 운동의 영역과 담론을 형성한 것은 성폭력 문제였다. 1980년대 말, 90년대 초에 이르면 다양한 성폭력 문제가 드러날 뿐만 아니라, 일반 여성이 수치심을 딛고 당당하게 피해 여성의 고통과 이중적인 성규범 문제를 드러냄으로써 피해자가 운동의 주체로 나서서 성폭력 문제를 공론화시킨다. 이를 통해 90년대 성폭력 문제는 80년대와는 명확한 차별성을 갖게 되었다. 즉 90년대 성폭력 운동은 1986년 ‘권인숙사건’으로 대표되는 민주화나 노동운동 탄압 등과 연계된 문제로서가 아니라, ‘여성의 성(sexuality)에 대한 폭력’의 문제로 인식되기 시작하였다는 점, 성폭력은 성관계가 아니라 불평등한 권력관계에서 발생하는 구조화된 사회적 폭력이라는 점, 그래서 성폭력 문제는 개인적인 문제가 아니라 불평등한 남녀관계를 지속시키는 가부장제의 문제라는 점 등을 분명히 드러냈다는 점에서 특징적이다.

이 시기 사회적으로 부각된 대표적인 성폭력 사건은 남성중심의 이중적인 성윤리에 대해 문제제기했으며 피해자가 운동의 주체로 나선 1988년 강정순사건, 1989년 고흥군 임신부 사건, 성폭력 당한 여성의 정당방위 논쟁을 불러일으킨 1988년 변월수 사건, 어린이 성폭력 문제의 심각성을 대중들에게 알린 1991년 김부남 사건, 가정 내 근친 성폭력 문제를 처음으로 드러낸 1992년 김보은, 김진관 사건 등을 들 수 있다.

이처럼 한편으로는 성폭력 피해 여성을 도와가며 다른 한편으로는 새로운 성담론을 구축해 내면서 전개된 성폭력 추방운동은 <여성의전화>와 91년 4월 창립된 한국성폭력상담소가 주축이 되었다. 여성운동은 성폭력특별법제정운동을 더욱 추진력있게 전개하기 위해, 1992년 성폭력추방운동을 <여성연합>의 중점사업으로 삼고 ‘성폭력특별법제정추진위원회(이하 성특위)를 구성하였다. 성특위는 92년 7월 성폭력을 ‘성적 자기결정 침해의 죄’로 규정하고, 그동안 흩어져 있던 법령을 통합, 일원화시켜 성폭력특별법안을 만들어 법제정운동을 전개하여 결국 94년에 성공하게 된다. 그러나 제정된 법은 개념 규정에서 여전히 ‘정조에 관한 죄’를 적용하고 있으며, 친고죄 유지, 범죄구성 요건에 피해자의 행동여부에 초점이 맞추어지는 등 전반적으로 성폭력에 대한 전통적인 통념과 법 관행에서 크게 벗어나지 못했다. 결국 여성운동은 곧 바로 개정운동으로 들어갔고, ‘정조에 관한 죄’는 1995년 1월 형법 개정시 ‘강간과 추행의 죄’로 개정된다. 1995년 윤락행위방지법도 개정하여 성을 파는 행위 이외에도 사는 사람까지 처벌하도록 진전한다.

이슈로서 성폭력 문제 이외에  이시기 여성운동이 이루어낸 의미있는 정책적 성과는 정책에 젠더관점의 적극적인 도입으로 성별체계의 변화를 꾀했다는 점이다. 이는 특히 보육관련 정책에서 두드러졌는데 91년도의 탁아입법 제정, 94년 방과후 아동보호방안과 학교급식제도 마련, 94,5년 남녀 모두에게 육아휴직제의 도입 등을 들 수 있다.

아울러 이시기 발전한 여성정책 분야들은-성폭력, 보육, 성매매 등- 구체적이고 실질적인 정책적 실천에 있어서는 사회복지적 접근이 요구되는 분야로써 여성운동가들은 점차 사회복지에 관심을 갖기 시작하였다. 그러나 이 시기 사회복지와 관련한 연대활동으로는 1994년 ‘의보통합 및 보험적용 확대를 위한 연대회의’에 가입하여 공동 활동한 정도였다.

2.3  사회정책 패러다임 전환을 추구한 여성운동:1996년-현재

여성운동은 94년 세계인권대회나 95년 북경 제4차 세계여성대회를 통해 세계 여성운동의 흐름을 파악하고 그 속에서 한국여성운동에 대한 객관적 평가와 진단도 가능하게 되었다. 특히 북경대회에서 내걸은 12과제는 진보여성운동연합체인 <여성연합>이 이미 다루어 온 것들이었기 때문에, 한국의 진보 여성운동의 활동은 보편성과 대중성이 입증되었다.

북경대회는 ‘여성의 권리는 인권이다’ 라고 선언함과 동시에, 여성의 주류화를 위해 여성정책 강령으로 ‘성주류화(Gender Mainstreaming)’전략을 채택하고 ‘여성운동의 궁극적 과정이자 목표’로 여성의 세력화(Empowerment)‘를 설정한다.

성주류화는 ‘모든 정치적․경제적․사회적 영역의 정책과 프로그램에 대한 디자인, 실행, 모니터와 평가에서 여성과 남성의 관심과 경험을 통합함으로써, 여성과 남성이 동등하게 혜택받고 불평등이 조장되지 않도록 하기 위한 전략이며, 궁극적 목적은 성평등을 이루는 것’으로써, ‘인간으로서 사회 모든 영역에서 자기 삶을 규정하는 모든 과정에 참여해 스스로 삶을 결정하는 힘과 능력을 갖는 것’의 의미를 가진 여성의 세력화를 이루어가는 기술적인 전략이기도 하다.

그동안 여성의 세력화를 위해 노력해 왔던 한국의 여성운동은 성주류화 전략을 적극적으로 도입하여, 사회전반에 ‘젠더의 의제화’를 위해 본격적인 활동을 전개해 감으로써 사회정책 패러다임 전환을 도모한다(<표3>참조). 이는 여성운동이 독자적인 이념과 사상체계를 가진 운동으로서의 독립성을 구축하였기 때문에 가능하였다(강남식외, 1999). 80년대 말부터 ‘함께 또 따로’란 슬로건 하에 민민운동과의 사안별 연대를 통해 독자성을 추구해 왔던 여성운동은, 이시기에 이르면 사회운동의 부문운동으로서의 성격을 완전히 탈피하게 된다. 아울러 비주류였던 진보적인 여성운동이 주류 여성운동으로서의 위상 변화가 일어난 시점이기도 하다. 정부 역시 북경대회의 영향 하에 여성정책 패러다임을 성평등 관점으로 전환하기 위해 95년 여성발전기본법을 제정하여 여성단체를 정책 파트너로 설정함으로써 비정부기구인 여성운동단체와의 새로운 관계정립을 위한 토대를 마련하였다.

이와같은 맥락속에서 여성운동 단체들은 대중적인 신뢰확보와 정부와의 관계 정립을 새로이 하기 위해 1994년 <한국여성민우회>, <여성의전화>를 필두로 사단법인화를 추진하여 20세기 말에 이르면 대다수 진보 여성운동단체가 등록단체가 된다.

<표 3> 1996-2004 여성연합 정책 기조 및 정부정책

연도	여성연합 사업 및 정책 기조	정부정책(법, 제도 중심)
1996	<중점사업>여성의 삶의 질 향상을 위한 복지제도개선(복지위원회 설치) 주요사업:-여성복지예산확대,여성복지제도정책수립 -가정폭력방지법제정운동	성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률」의 개정( 1997.8.22) 국적법의 남계혈통주의와 남편중심주의의 해소( 1997.12.13) 가정폭력범죄의처벌등에관한특례법제정(1997.12.13) 가정폭력범죄의방지및피해자보호등에관한법률제정 (1997.12.31) 남녀고용평등법의 개정(1999.2.8) 국가공무원복무규정의 출산휴가권과 임신중 건강검진휴가의 신설(1999.12.7) 가족법의 동성동본불혼제도의 무효화(1999.1.1) 제대군인지원에관한법률의 제대군인취업의 가산점제도의 무효화(1999.12.23) 여성기업지원에관한법률의 제정(1999.2.5) 남녀차별금지및구제에관한법률의 제정(1999.2.8) 청소년의성보호에관한법률의 제정(2000.2.3) 정당법의 여성공천할당제의 신설(2000.2.16) 정부조직법의 여성부 신설(2001.1.29) 남녀차별금지및구제에관한법률의 개정(2001.1.29) ILO의 가족책임있는남녀근로자의기회와대우의평등에관한협약의 비준(2001.3.29) 국가인권위원회법의 제정(2001.5.24) 남녀고용평등법의 개정과 근로기준법의 여성보호규정의 개정(2001.8.14) 청소년의성보호에관한법률의 제정(2002.3.7) 정당법의 여성공천할당제의 강화( 2002.3.7) 여성발전기본법의 개정(2002.12.11) 여성과학기술인육성및지원에관한법률의제정 (2002.12.18) 모․부자복지법의 제정(2002.12.18) 공무원임용시험령의 양성채용목표제의 도입(2002.12.26) 국가공무원법의 육아휴직제도의 개정(2002.1.29) 남녀차별금지및구제에관한법률의 개정(2003.5.29) 여교수의 임용확대를 위한 교육공무원법의 개정(2003.7.25) 성매매알선등범죄의처벌및방지에관한법률 제정 (2004. 3.2) 정부조직법개정(보육업무여성부이관)(2004. 3.2)
1997	<중점사업>여성의 정치,경제주류를 위한 도약의 해 주요사업:각 위원회별
1998	<중점사업>여성의정치,경제적 주류화를 위한 도약의 해 주요사업: 각 위원회별
1999	<중점사업>여성의정치,경제적 주류화를 위한 도약의 해 주요사업:호주제폐지
2000	<중점사업>호주제폐지 주요사업:-빈곤과 폭력추방을 위한 세계여성대행진 -총선시민연대
2001	<중점사업>호주제폐지 여성의세력화사업: -여성의 사회권 확보운동 -여성운동의 자립화 사업 -여성운동의 정보화사업
2002	<5대 핵심주요사업> 1.호주제폐지운동 2.성매매방지법제정운동 3.국가와 사회의 책임을 강화하는 가족지원정책수립요구 4.여성운동의 대중화,자립를 위한 캠페인 5.여성운동의 자매애와 연대의식강화활동 주요사업:-평화와 통일사업, -미디어,정보화,홍보사업, -대선여성연대
2003	<3대핵심사업> 1.성매매방지법제정운동 2.여성예산확대운동 3.평화를 통한 통일로 주요사업: -호주제폐지운동 -여성세력화 평화와 통일사업
2004	<핵심주요사업> 1.여성의 정치세력화와 정치개혁운동 2.여성의 빈곤화방지를위한 사회보장제도 확충 및 일자리 창출 운동 3.여성관련입법활동:호주제폐지,성매매방지법제정운동 조직강화사업/세력화사업/권익사업

출처: (사)한국여성단체연합 정기총회자료집(1990-95)/여성부 홈페이지

이 시기 여성운동이 가장 심혈을 기울인 활동은 성주류화 관점에서 사회 및 국가 정책 패러다임을 전환시키기 위한 것이었으나, 여성에 대한 폭력, 97년 경제위기 이후 부각된 여성빈곤문제, 그리고 정치세력화 문제도 주요과제였다.

이중 여성에 대한 폭력문제를 중심으로 살펴보면, 먼저 성폭력 개념 확장이 이루어졌다. 이는 서울대 우조교 성희롱 사건을 계기로 당시까지 생소한 성희롱(sexual harassment)이라는 용어를 정식으로 성폭력 개념으로 포괄해 냈다. 우조교 사건을 계기로 대학에서는 성폭력학칙제정운동이, 직장에서는 직장내성희롱금지조항 신설운동이 전개되었다. 그 결과 몇몇 기업에서는 단체협약을 통해 성희롱 금지조항을 명시하게 되었으며, 이후 각 대학 내 성폭력학칙 제정을 이루어졌다.

이때 성희롱금지조항을 명시한 기업은 쌍용투자증권, 금호그룹, 데이콤 등이다.

다음으로 시민단체와의 적극적인 연대를 통해 가정폭력방지법을 제정해 낸다. 여성운동은 가정폭력방지 운동을 시민사회로 확대시키고 1994년부터 전개한 가정폭력방지법 제정을 위해 시민단체를 적극적으로 연대 틀로 이끌어냈다. 그 결과 1996년에 가정폭력방지법 제정을 위해 22개 시민단체가 참여하는 ‘가정폭력방지법 제정 추진 범국민우동본부(이하 운동본부)’를 발족시켜, 이후 가정폭력방지법은 범국민운동본부의 줄기찬 노력으로 1997년 11월 17일에 법제정의 성과를 이루게 된다.

여성폭력 문제에 있어 가장 늦게 제도화된 영역은 성매매문제였다. 여성운동 진영이 성매매방지법 제정운동을 전개하게 된 결정적인 계기는 2000년 9월 19일 군산시 대명동 화재사건으로 성매매여성 5명이, 2001년 2월 14일 부산시 완월동 화재사건으로 4명이, 2002년 1월 29일 군산시 개복동 화재사건으로 감금되어 있던 14명이 사망한 사건이었다. 이 화재 사건으로 인해 희생자들은 업소에 감금되어 있었을 뿐 아니라, 인신매매와 성매매강요, 폭행, 착취 등 노예적인 삶에 시달려오다 비참한 죽음을 맞이한 것이 드러났다. 이를 계기로 여성운동진영은 2000년 9월 사건 직후부터 관련 단체 중심으로 성매매방지법 제정운동을 전개하였다. 여성운동은 ‘성매매는 여성에 대한 폭력과 성적착취’임을 규정한 국제협약에 근거하여 성매매를 ‘사회적 필요악’으로 주장하며 이를 존속시키려는 남성 중심적 성담론 및 의식과 투쟁하며 성매매를 유도하는 공직사회 및 기업의 술자리문화 및 접대문화의 변화를 촉구하는 캠페인도 대대적으로 벌여나갔다. 그 결과 성매매방지법을 2004년 3월 2일 제정시킬 수 있었다. 이로서 여성운동은 여성의 3대 인권법을 모두 제정시키는 성과를 얻게 된다.

여성연합이 성매매방지법을 제정하기 위한 활동을 2000년 9월 23일 사건발생 직후 입장발표에서 시작하여 2003년 12월까지의 내역을 보면, 진정서 1, 토론회 3, 기자회견 1, 촉구집회 2, 국정감사 감시 활동 5, 집회 및 시위 3, 입장발표 2, 고발 3, 성명서 1, 공청회 2, 간담회 6, 설명회 1, 서명운동 1, 전국지역캠페인 7, 관련자면담 5, 관련기관 회의 5, 법안기획회의 1, 성매매방지법제정을 위한 전문가회의 21, 법안검토회 5, 법안설명회 5, 법안교육 2, 성특위회의 20, 입법촉구활동 7 등 총 109건의 활동이 전개되었다. 성매매방지법 제정은 2000년 9월 사건 발생이후 2004년 3월 2일 국회에서 통과될 때까지 대략 일주일에 한번 이상의 성매매방지를 위한 활동을 조직적으로 전개한 결과였다. 이런 활동에는 여성연합 성특위가 수행한 ‘성매매가 우리가 해결 합시다’전단 10,000부 제작 및 배포, ‘우리는 왜 성매매를 반대하는가’소책자 500부 제작 및 배포, ‘’성매매방지법 제정을 위한 자료집‘500부 제작 및 배포, 성매매방지 캠페인 배지 10,000개 제작 및 배포, ’다른 사람처럼 평범하게 살고 싶어요‘ 성매매여성 인권지침서제작 및 배포, ’성매매 문제 상담 안내 스티커 제작 및 배포‘ 등 자료와 관련한 활동은 포함되지 않았으며, 전국의 회원단체 및 각 지역 여성연합의 활동 역시 넣지 않은 것이다(여성연합정기총회자료집, 2000-2004).

그러나 무엇보다 이 시기 가장 큰 정책적 성과는 정부의 여성정책 패러다임을 성주류화로 일정하게 전환시켜 내었다는 점이다. 여성운동이 추진한 성주류화 정책은 김대중 정권이 집권하면서 본격화되었다. 스스로 ‘국민의 정부’라고 규정한 김대중 정부는 여성운동진영과의 ‘파트너쉽’에 기초하여 98년 집권하자마자 성주류화 정책 실현을 위한 여성담당 정부기구 및 제도 개선을 추진하였다. 먼저 청소년, 아동, 노인 등과 함께 여성관련 업무를 담당하고 있던 정무장관(제2)실을 <대통령직속여성특별위원회(이하 여성특별위원회)>로 개편하고, 행정자치부, 법무부, 교육부, 보건복지부, 농림부, 노동부 등 6개 부처에 여성정책담당관실을 신설하였다. <여성특별위원회>와 6개 부처 여성정책담당관제는 성주류화 전략에 입각해 여성주의적인 정책 실행을 위한 제도적인 장치로서의 의미를 갖는다. 이외에 여성운동진영은 정부 각 부처에서의 중요 정책결정에 영향을 미치는 정부위원회에 30% 여성할당을 요구함으로써 다방면으로 ‘젠더의 제도화’를 위해 노력하였다.

그러나 여성특별위원회의 경우 여성업무만 담당한다하더라도 정무장관(제2)실보다 오히려 조직과 인력이 취약하고, 기능과 권한에 있어서는 관련 규칙을 제정할 수 있는 준입법적 기능이 부재하며, 차별사례의 분쟁조정과 처분 등 준사법적 기능이 미흡하고, 정책집행기능이 없는 한계를 갖고 있었다. 따라서 여성운동진영은 이러한 문제점을 극복하기 위해 여성부의 신설을 요구하게 되었고, 결국 2000년 12월 정부조직법의 개정을 통해 2001년 1월 여성부를 출범시킨다. 이로서 한국은 뉴질랜드와 룩셈부르그에 이어 여성부를 설치한 국가로서 여성정책전담기구 발전에 있어서 선두에 서게 된다. 여성부의 출범은 비로소 남녀평등의 문제가 국가발전전략의 주요과제로 설정되었고, 성주류화 전략을 본격적으로 추진할 수 있는 조직적 체계와 위상, 인적자원을 갖추었음을 의미한다.

이상과 같은 정부의 여성정책 담당 기구의 제도적 정비 및 발전을 통한 젠더의 제도화를 위한 여성운동의 노력과 성과로 여성운동과 국가는 공식적, 규칙적 채널을 형성하여 여성문제 해결과 남녀평등사회 실현에 있어 국가의 책임을 명확히 하였다. 그 결과 이제는 국가페미니즘의 시대로 접어들었다는 평가를 듣기 시작하였다. 실제 2001년 여성부의 남녀평등헌장은 진보적인 여성운동단체의 목표와 차별성이 없게 되었다.

여성부가 2001년 발표한 <21세기 남녀평등헌장>은 1983년 분단이후 최초 여성해방을 목표로 내건 <여성평우회> 창립선언문과 별다른 차별성이 없는 다음과 같은 것이다. “ 우리는 2001년을 참된 남녀평등 사회를 실현하는 원년으로 선포한다. 20세기가 남녀평등의 씨앗을 뿌린 시대였다면, 21세기는 그 결실을 맺는 시대가 될 것이다. 가정과 직장, 사회와 국가의 모든 부문에서 여성과 남성이 조화로운 동반자 관계를 이루는 일이 우리의 시대적 사명이다. 우리는 차별이 사라진 평등한 사회, 폭력이 없는 평화로운 사회, 인권이 존중되는 민주사회를 지향한다. 이를 위해 여성들 스스로가 자기 삶의 당당한 주체가 되어 사회 발전의 주역으로 나서야 한다. 이에 남녀평등 사회로 가는 지표를 세우고자 한다”(여성부, 2001).

3. 여성운동/사회복지, 주요 쟁점과 과제

3.1  여성운동 내의 쟁점

3.1.1. 성폭력 개념과 범주(sexual/gender)

성폭력 개념을 둘러싼 논쟁은 1991년 8월 성폭력특별법 제정을 위한 여성운동단체들의 모임인 ‘성폭력특별법제정추진위원회’를 설치하면서 시작되었다. 이 논쟁은 1992년 여성연합이 성폭력문제를 중점사업으로 채택하고 ‘성폭력특별법제정추진위원회(이하 성폭력특위)’를 구성하면서 성폭력특위로 옮겨져 법안 작성을 놓고 본격적으로 전개되었다. 당시 성폭력특위는 성폭력은 강간, 아내구타, 매춘,인신매매 등을 포함하는 것으로 “성폭력이라 함은 성을 매개로 이루어지는 무형, 유형의 강제력 행사를 말한다. 광의의 성폭력에는 협의의 성폭력과 가정폭력이 포함되는데, 협의의 성폭력에는 인간의 성적 자기결정권을 침해하는 모든 행위가 포함된다”라고 규정하고 있었다(여성연합, 1992.2). 이와같은 성폭력 개념 규정은 1983년 이후 가정폭력 및 성폭력문제를 상담해오고 추방운동을 주도해 왔던 <여성의전화>의 논의에 근거한 것이었다. <여성의전화>는 성폭력은 다음 세 범주를 포괄하는 것으로 보고 있었는데, 첫째, 성적인 폭력(sexual violence)으로 강간, 성추행 등을 포함한 성폭행, 둘째, 여성에 대한 폭력(gender violence/violence against women)으로 남성과 여성간의 구조적 힘의 불균형에서 비롯되는 다양한 폭력으로 강간, 성추행, 아내구타, 아내살해, 인신매매, 매매춘, 포르노 등을 포함하였다. 셋째, 육체적 폭력뿐 아니라 심리적 폭력, 말의 폭력도 포함하는 것이었다.

그러나 <한국성폭력상담소>는 “성폭력은 강간을 비롯하여 성적 희롱, 추행 등 신체적 피해뿐만 아니라 심리적으로 느끼는 불쾌감, 공포, 두려움을 포함”하는 것으로 규정함으로써(한국성폭력상담소, 1991), 성폭력 개념에 성적인(sexual) 폭력의 의미를 강조하는 입장을 개진하였다.

양측의 입장은 팽팽히 맞섰고 논쟁은 회원단체로 확산되었다. 그러나 여성운동진영은 성폭력특별법을 제정시키기 위해 전략적 선택을 하게 된다. 여성운동은 성폭력 개념을 <한국성폭력상담소>에서 개념화한 ‘성적인’ 의미를 강조한 폭력으로 합의하고 논쟁을 종결시켰다. 이때 ‘성적인’ 것의 의미는 성별(gender)의 하위범주로 개념화된 것이었다. 여성운동이 성폭력특별법제정을 위해 전략적 선택을 하게 된 이유는 첫째, 국민정서상 성폭력을 강간, 성추행 등 성적인 의미로 생각한다는 것, 둘째, 만약 여성에 대한 폭력으로 정의하면 범위가 너무 넓어져 성폭력 안에 아내 구타뿐 아니라 노인문제, 아동 문제까지 포괄되어 법 적용에 어려움이 생긴다는 점, 셋째, 운동의 전문성 확보라는 차원에서 여성단체들이 힘을 합쳐 성폭력을 사회문제로 제기하고, 다음 기회에 아내 구타 등의 가정폭력 문제를 이슈화하면 여성문제를 여러 번 사회적으로 부각시킬 수 있는 기회를 갖게 된다는 점 등이었다(변혜정,1999). 결국 성폭력특별법은 여성에 대한 모든 폭력을 다루는 것이 아니고 성적인 함의를 갖는 폭력만을 처벌대상으로 하게 되었다. 이와같은 합의를 바탕으로 한 성폭력특별법안은 1993년 12월 국회를 통과하게 되었고, 가정폭력방지법은 4년 후 1997년 11월 제정된다.

그러나 이러한 전략적 선택은 활동가 및 전문가들로부터 바람직했다는 평가를 받지는 못했다. 많은 연구자 및 활동가들은 아내구타와 성희롱, 강간, 근친 성학대 등은 모두 성별간의 불평등한 권력관계에서 발생하는 폭력으로 성폭력특별법과 가정폭력방지법은 여성에 대한 폭력방지법으로 통합되어야 한다는 입장이었다. 이의 문제는 결국 2002년 여성폭력 관련 상담사업, 즉 통합상담소를 둘러싼 여성부와 여성운동단체간의 갈등으로 표출되었다.

3.2 여성운동과 사회운동 간의 쟁점

3.2.1 여성노동법 관련 쟁점( 모성보호냐/여성보호냐)

모성보호/여성보호 조항과 관련한 입장 차이는 2001년 8월 개정된 여성노동법(근로기준법과 남녀고용평등법) 제정운동 과정에서 발생하였다. 여성노동법 개정은 정부가 2000년 4월 경제정책조정회의시 산전후휴가 기간 연장 및 그 비용지원, 육아휴직제도 활성화, 가족간호휴직제도(신설) 등을 추진키로 결정함으로써 구체화되기 시작하였다. 정부의 법제화 움직임에 따라 여성운동계와 노동운동계는 2000년 6월  여성노동법 개정을 위해 공동 대응의 필요성을 인식하고, 양측 8개 단체가 참여하는 ‘여성노동법개정연대회의(이하 ‘연대회의’)’를 구성하였다.

연대회의 참가단체는 처음에는 여성연합, 여협, 민주노총, 한국노총, 민우회, 한여노협 총 6개 단체였으나, 1차 연대회의에서 여성노동법 개정운동에는 여성노동자운동을 수행하는 조직이 결집되어 함께 실천해야 하는 취지에 따라 전국여성노동조합과 서울여성노동조합의 참가를 제안하였고, 8월 16일(4차 회의)부터 총 8개 단체가 참여하여 활동을 전개했다(여성연합 홈페이지).

연대회의는 2000년 7월 4일 1차 회의를 개최하고 법개정 운동의 방향 및 개정안 논의, 법개정운동을 공동으로 진행하기로 했다. 연대회의는 7월 4일부터 8월 21일까지 개정안 마련을 위한 전체회의(4차) 및 실무회의(2차), 전문가 자문과 내부 토론회를 거쳐 연대회의의 법개정 청원안을 확정하여 8월 24일 국회에 청원서를 제출하였다. 이후 연대회의 활동은 2001년 5월 31일 민주노총이 성명서를 통하여 여성노동법에 대하여 개악저지로 입장을 선회하기까지 국회일정에 맞추어 참여단체의 적극적인 대응속에서 여성노동법 개정운동을 활발히 전개하였다.

연대회의는 여성노동정책의 방향을 ‘고용평등과 모성보호’로 하고, 개정될 여성노동법이 담아야 할 기본 방향으로 첫째, 모성보호 확대 및 모성보호비용의 사회분담화, 둘째, 육아 및 직장 양립지원조치, 셋째, 고용 평등 강화에 초점을 두고 있었다(연대회의, 2000).

또한 연대회의는 여성노동법에 젠더관점의 결합을 위해 근로기준법 제5장의 표제를 “여자와 소년”에서 “여성과 소년”으로 변경하고 여성보호규정에서도 “여자”라는 용어를 모두 “여성”으로 변경하였다. 즉 ‘여성’이라는 용어는 생물학적이고 정태적인 존재(sex)보다 사회적 존재(gender)로서의 지위를 더 표상하며, ‘여자’에 붙여진 전통적인 고정관념이나 역할을 탈피하고 진취적이고 평등한 인간상을 지향하고자 하는 취지였다.

이와같은 정책 방향에 근거하여 마련된 연대회의 법 개정 안은 남녀평등과 모성보호는 강화하고, 여성인력활용촉진과 법의 실효성을 강화하기 위해 여성보호규정은 완화하는 방향이었다. 먼저 남녀평등 및 모성보호 강화 내용은 1) 임신중인 여성에 대한 모성 보호 강화 - 위험유해업무 금지, 월1일 유급태아검진휴가 신설, 임신중인 여성에 대한 야간‧휴일근로 금지  2) 산전후휴가 기간 확대(100일) 및 유급유산휴가 법제화 3) 모성보호에 대한 사회분담화 명시 4) 육아휴직 유급화와 가족간호휴직제 도입으로 남녀노동자의 직장과 가정생활의 양립 지원 마련에 대한 것 등이었다.

다음으로 여성보호규정 완화는 1)제63조 유해위험사업에의 금지에서 여자를 임산부로 2)제68조 야업금지조항에서도 여자를 임산부로 3)제69조 시간외근로제한 에서도 18세이상 여자를 산후1년이 경과되지 아니한 여성으로, 4)제70조 갱내근로금지 조항에서는 다만 임산부가 아닌 자로서 대통령령이 정하는 허용업무는 일시적인 갱내근로를 할 수 있는 것 등이었다(연대회의,2000).

이같은 내용의 연대회의의 법 개정안은 8월에 국회에 청원되었고, 이에 추동받은 국회 환경노동위원회(이하 환노위) 법안 심사소위는 2000년 12월 대안법률을  만들었다. 대안법률안은 산전후휴가 90일 연장과 연장기간 소득은 고용보험과 국가재정에서 부담, 육아휴직시 고용보험에서 소득일부 부담, 임산부 월1일의 유급태아검진휴가, 가족간호휴직제신설, 유사산시 유급휴가보장 등 긍정적인 내용을 담고 있었다. 아울러 논란이 되었던 여성보호조항에서도 연대회의 청원안과 크게 다르지 않은 수준의 내용으로 만들어졌다(여성연합, 2001).

연대회의는 이 대안법률이 부족하나마 모성보호와 고용평등을 위한 내용을 담고 있다고 판단하고 이 안의 즉각적인 국회 통과를 촉구하였다. 그러나 연대회의는 내외적인 어려움을 당하는데, 집권3당의 하나인 자민련이 생리휴가를 폐지하거나 무급화하는 조건에서만 산전산후휴가 90일을 받아드릴 수 있다는 것이고 민주당은 자민련의 반대를 이유로 법개정을 미루고 있었다. 이와같은 상황에서 4월까지 즉각 통과를 외쳤던 민주노총이 갑자기 입장을 선회하여 저지투쟁을 하게 된 것이었다(민노총성명서, 2001.5.31).

민주노총이 입장 선회한 이유를 정리하면, “산전후휴가 90일 연장 등 모성보호조항의 확대는 야간노동, 휴일노동, 장시간노동 금지 등의 여성보호조항들을 맞바뀌었다는 것”으로 결국 노동권을 후퇴시키는 개악이라는 것이었다. 2001년 6월 14일 개악 저지 집회에서 단병호 위원장은 대회사를 통해 “....국회에서 진행중인 모성보호 관련 법안이 단지 여성의 장시간 노동을 획책하는 것일 뿐만 아니라 신자유주의 정책의 일환인 노동 유연화 정책의 일환으로 비정규직 문제, 변형근로제, 파견노동자 문제 등과 함께 개악되고 있다며 이를 막아내는 싸움이 중요하다”고 주장하였다(이혜순, 2001).

여성계는 노동시간규제에 대한 민노총의 주장에 대해 노동시간규제는 여성보호가 아니라 남녀 모두의 삶의 질 향상을 위한 중요한 내용으로 현재 우리나라의 장시간 노동은 남녀 불문하고 단축되어야 하고 이를 위해 노동시간 단축 투쟁을 해야 한다며, 이는 모성보호 관련 법안의 개정이후 투쟁해야 하는 사안이라고 밝혔다. 그 이외의 문제가 제기된 조항들은 대부분 사문화된 조항일 뿐 아니라 환노위 안의 경우  오히려 연대회의 안보다 정리된 측면도 있다고 논평하였다.

이와같이 법개정을 앞두고 모성보호와 여성보호를 둘러싼 여성계와 노동계간의 갈등은 기본적으로 민노총이 일관되고 체계화된 여성노동정책이 결여되어 있었기 때문이었다. 그러나 모성보호/여성보호를 둘러싼 갈등의 근저에는 여성적 정체성이 강한 여성단체와 노동자적 정체성이 강한 노동단체 여성들 간의 입장 차이가 놓여있었다. 즉 여성계는 사문화된 여성보호조항을 약화시킴으로써 모성보호를 강화하려고 한 반면, 노동계 내부의 여성들은 노동자가 기본적으로 보호받아야 할 근로기준법 내의 조항들을 유지하는 것이 여성노동자 보호에 바람직하다는 인식차이가 뒤늦게나마 드러난 것이었다.

민노총은 집회에서는 환노위의 개정안에 대한 개악 저지투쟁을 주장하면서도 언론이나 정치권에 대해서는 모성보호 확대를 주장하는 이중적인 모습을 보였다. 민노총의 개악저지 투쟁이 있었음에도 환노위 여성노동법 개정안은 2001년 6월 26일 국회본회의를 통과하였다.

3.3 여성운동과 관료

3.3.1 성매매문제(금지주의/규제주의)

성매매 문제를 둘러싼 논쟁은 2000년 9월 19일 군산시 대명동 화재사건으로 성매매여성 5명이 질식사 당한 것이 계기가 되어, 여성운동이 성매매방지법 제정운동을 전개하면서부터 제기되었다. 논쟁은 두 차원에서 발생했는데, 하나는 성매매에 대한 관점의 차이에서 비롯된 것으로 금지주의와 규제주의 간에 발생하였다. 다른 하나는 성매매피해여성의 처리문제를 둘러싸고 금지주의자들 간에 발생한 것으로 성매매여성을 범죄자/비범죄자로 구분하는 문제에 대한 것이었다.

먼저 성매매를 둘러싼 금지주의/규제주의 간의 논쟁은 여성운동진영이 군산시 대명동 사건이후 성매매 금지운동을 격렬하게 전개하자, 청소년 성매매 폐지에 앞장서 온 종암동 경찰서 김강자 서장이 금지운동을 반대하며 공창제를 제기하면서 시작되었다. 공창제 주장은 곧 바로 일부 행정관료 및 경찰공무원의 지지 논의와 사법공무원의 판결 등으로 표출되었다. 공창제를 찬성하는 사람들의 이유는 두 가지였는데, 하나는 전통적인 관점에서 ‘사회적 필요악’이라는 입장과, 다른 하나는 ‘미성년자 윤락을 근절하고 성인 노예매춘을 없애 윤락녀를 보호해주며, 공창이 아닌 지역에서는 모든 여대생, 주부, 학생들의 매춘을 확실하게 없애기 위한 것’이라고 주장한다(김강자, 여성신문;2002-4-12).

여성연합이 성매매방지법을 국회에 청원하기 위해 분투하던 2001년 8월 11일 대전지법 황성주 판사는 윤락행위등방지법 위반혐의로 기소된 스포츠마사지 업주에 대한 구속영장 청구를 기각하며, 그 이유를 “미성년자의 접근이나 폭력조직과의 연계 등의 부정적 요인을 제거한다면 성매매는 사회적 필요악으로서 일면의 긍정적이 사회적 기능을 담당하는 것을 무시할 수 없고...업주가 사실상 영업에 관여하지 않고 이따금 내려와 수금한 점 등을 참작”하였다고 밝혔다. 여성계는 일제히 이 판결은 성매매에 대한 정부 및 관련 기관 공무원들의 의식을 대표적으로 드러낸 것이라고 비판하며, ‘성매매는 사회적 필요악’이라는 규정, ‘업주가 사실상 영업에 관여하지 않고 가끔 내려와 수금한 점 등을 참작하여 구속하지 않았다고 하는데 이는 성매매의 핵심고리인 알선과 성산업으로 인해 돈을 벌고 있는 성산업 자본가들에 대한 경제적 이익을 차단하지 않고서는 성매매를 근절시킬 수 없다는 사실을 간과하였다’고 비판하는 성명서를 냈다(한국여성의전화연합, 2001;한국여성단체협의회,2001).

공창제 주장자들은 점차 ‘성매매는 직업’이라고 규정하며, 성매매를 노동과 직업으로 인정하게 함으로써 성매매피해여성들의 인권을 보호할 수 있다는 성매매 합법화주의자들의 주장과 일치하는 경향을 띠어갔다. 이들의 주장은 성매매가 ‘피해자 없는 범죄’라며 공창제로 규제형태를 취하여 비범죄화하자는 것으로 일부 유럽국가의 체계-독일,네델란드 등-를 받아들여 도시의 특정지역으로 성매매를 제한하는 구획화를 실시하고, 성매매여성들이 호객행위를 처벌하는 대신 특정지역으로 제한하여 허용하자는 의견이었다. 아울러 이들은 성매매여성과 일반여성을 분리하지 않아야 하며, 성매매피해 여성은 처벌대상이 아니라 보호하고 지원해야 할 대상으로, 몸과 마음을 치유하여 건강한 사회인으로 복귀할 수 있도록 쉼터 설치 및 운영비, 정서적 치유를 위한 상담치료비, 주거지원비, 경제적 자립을 위한 직업훈련과 최소생계비를 지원해야 한다고 주장하였다(Gruen, L.& Panichas, G.E,김현선 2002 재인용/여성신문,2002-4-12/여성신문,2002-4-19). 실제 공창제를 강력히 주장했던 김강자 서장은 독일 사례를 대안으로 한 비디오까지 제작하여 자신의 주장을 관철시키고자 하였다.

김강자 서장은 2002년 3월 공창제를 옹호하는 ‘매매춘 문제 해결을 위한 제안‘이란 제목의 비디오를 3,000만원 들여 제작하여 기자와 여성부에서 상영하였으나 문제제기를 받고 배포하지는 않았다. 이 비디오를 계기로 김강자서장은 공창제주의자란 비난을 받게 되었는데, 이 비난에 대해 자신은 성매매가 근절되어야 한다고 생각하지만 현단계에서는 어렵기 때문에 집창촌을 중심으로 일정지역을 규제하여 유지하는 방안이 현실적이라고 생각하는 규제주의자라고 주장하였다(여성신문,2002-4-2/한소리회 웹사이트).

반면 금지주의는 성매매는 가부장제적인 남성중심적 성문화와 국제적이고 체계적인 성산업의 발전이 가져온 역사적인 산물로서, 여성에 대한 심각한 폭력으로 인식한다. 즉 성매매는 ‘여성에 대한 성적 착취이자 폭력’으로 성매매는 여성 인권의 관점에서 접근해야 한다는 것이다.

여성연합은 성산업을 합법화 혹은 규제주의를 택하고 있는 국가들에서도 성매매여성의 80-90%가 포주가 관리한다는 점, 합법화한 유럽국가들에서도 성매매가 여성매매를 촉진시키고 성매매 여성수를 증가시켰다는 점, 합법화 되어도 성매매 여성들은 시민권을 얻지 못한다는 점, 그리고 무엇보다 한국 성매매피해여성 96%가 성매매에서 벗어나길 바라며, 90%가 공창제를 반대한다는 점(김현선, 2002), 성매매는 여성에 대한 폭력인 반면 포주와 성구매자에게 이익을 주기 때문에 결코 합법화해서는 안 된다며 강력히 금지주의를 주장하였다(여성연합, 2002). 이에 여성연합 성특위는 2001년 11월 성매매방지법을 처음으로 국회에 청원할 때 성매매 알선 등 범죄의 처벌에 중점을 둔다는 의미에서 법안 명칭을 ‘성매매알선등범죄의처벌및방지에관한법률(이하 성매매방지법)’로 하였다. 아울러 성매매를 방지하기 위해서는 성매매피해여성들을 위한 종합지원프로그램이 요구되며 이는 성매매피해여성들에게 직접 접근하여 제공하는 현장지원프로그램이어야 한다는 것이다(김현선, 2002). 금지주의와 규제주의간의 논쟁은 연이은 화재사건으로 드러난 성매매피해여성들의 비참한 죽음 앞에서 금지주의가 규제주의보다 도덕적 우월성을 등에 업고 정책화되었지만 현시기에서 규제주의는 잠복해 있다.

다음으로는 성매매피해여성에 대한 처리문제로 금지주의자들 간에 발생한 논쟁의 핵심은 두 가지로 2001년 11월 여성연합 성특위가 청원한 성매매방지법안에서 첫째, 성매매피해여성을 ‘성매매된 자’와 ‘성을 파는 자’로 구분한 것, 그래서 둘째, ‘성을 파는 자’는 형사처벌의 대상으로 삼은 것이었다. 문제를 제기하고 나선 <여성해방연대>는 “성매매방지법에 나타난 유의미성은 분명하나, 성매매 피해여성을 범죄자로 처벌하는 것, 외국인여성에 대한 특례조항이 전혀 구체적이지 않는 것, 그리고 성매매행위를 '한' 자와 성매매 '된' 자로, 가부장제 사회가 성매매 피해여성에게 들이대는 이중적 잣대가 그대로 반영되어 있다는 것은 잘못된 것” 이라며 ‘모든 성매매피해여성은 非범죄자로 규정해야 하며.... 성매매피해여성에 관한 처벌조항은 삭제되어야 한다’며 새로운 성매매방지법안의 필요성을 강력히 제기하였다(여성해방연대홈페이지, 2002,2003/한소리회 홈페이지, 2002,2003).

성특위 법안에서 ‘성매매된자’의 정의규정(제2조 제3호)과 처벌에 대한 내용은(제10조제1항)은   “이 법은 장애인, 외국인여성, ‘청소년의성보호에관한법률’에 근거한 청소년, 인신매매, 감금,강간, 폭행 및 구금,협박,위계,선불금 기타 채무로 인해 성매매를 강요받는 자, 마약 등에 중독되어 성을 파는 자의 성매매행위는 형사처벌의 대상에 제외”하였다. 그리고 ‘성을 파는 행위자’에 대해서는 “초범에 한하여 자수 및 관련 범죄의 신고시 형을 면제하도록 하여”(제17조제1항, 제23조, 제48조) 범죄자로 규정한 것이다.

이와같이 성매매문제에 대한 인식과 해결방안을 둘러싸고 입장차이가 첨예하게 드러나자, 성매매방지법 제정운동을 전개해 왔던 여성운동은 이러한 논쟁속에서 자칫 성매매방지법 제정이 무의미해지는 것이 아니냐는 우려를 하게 되었다. 여성운동은 미흡하나마 현행 ‘윤락행위등방지법’을 폐기하고 ‘성매매방지법’을 제정하여, 국가에 의한 성매매 알선범죄 처벌의 강화와 성매매 피해여성에 대한 보호책임의 강화라는 정책 기조의 전환을 위한 법 제정이 시급하다는 인식에 근거하여 단계별 접근전략을 채택할 것에 합의한다. 여성운동은 중앙과 지역단체에서 수차례 개최된 공청회, 토론회 등을 통해 성매매방지법을 둘러싼 여성운동단체 간, 국회 및 법무부 등과의 쟁점 및 이견에 대한 차이를 좁히면서 법제정에 박차를 가해 2004년 3월 법제정에 성공한다.

3.4  여성운동과 국가

3.4.1 여성폭력추방정책을 둘러싸고(여성주의적 접근/사회복지적 접근)

여성폭력추방정책을 둘러싼 입장 차이는 2001년 출범한 여성부가 ‘여성폭력방지 종합대책’의 일환으로 2002년 ‘가정폭력,성폭력상담소 및 보호시설 기능,역할 강화방안(이하 강화방안)’에 대해 여성운동 진영이 문제를 제기하면서 나타났다.

여성부,보건사회연구원(2002), <가정폭력,성폭력상담소 및 보호시설 기능,역할 강화방안>.

입장 차이의 핵심은 여성폭력에 관한 관점과 접근 방안의 문제, 상담소와 상담원의 전문성, 통합상담소, 보호시설에 대한 관점차이 등이었다.

본고에서는 여성폭력추방정책을 둘러싼 논쟁을 야기한 가장 근본적인 원인인 여성폭력에 관한 관점과 접근 방법을 둘러싼 입장 차이를 중심으로 살펴보도록 한다. 먼저 여성폭력에 관한 접근 방안의 차이를 살펴보면 여성주의적 관점으로 접근하는가와 사회복지적 관점으로 접근할 것인가의 차이였다. ‘강화방안’에서는 “여권주의적 관점에서 폭력에 접근하고 있고....여성주의적 시각에 기초한 가정폭력, 성폭력 상담은 나름대로의 한계점을 지닐 수밖에 없다. 이는 가정폭력, 성폭력 피해자 보호 및 치료와 폭력 행위자의 치료가 매우 전문분야인 관계로 타 영역에 대한 이해와 그들과의 연계가 반드시 요구되고 있을 뿐 만 아니라 기본적으로 동 분야는 사회적 복지적 측면에서 접근되어져야 효과적이기 때문이다(여성부,보건사회연구원,  2002)”라며 여성폭력문제는 여성주의적 관점이 아니라 사회복지적 관점에서 접근해야 함을 강조하였다.

이에 대해 여성운동 진영은 “여성폭력은 여성주의적 관점과 여성운동을 통해 제기된 문제로....지난 20여년 동안 여성주의 관점을 가지고 상담을 해왔기 때문에 여성주의적 접근의 효과성에 대해서는 누구보다 잘 알고 있다”라고 전제하며, 그동안 여성운동단체들의 상담이나 내담자 서비스에서 많은 부분 사회복지적 서비스가 포함되었으나 제대로 평가되지 못한 측면이 있으며, 그럼에도 심리적인 안정과 자활에 더 역점을 둔 전통적인 사회복지적 접근은 제한점이 많다고 지적하였다(이문자, 2002). 즉 여성폭력문제는 가해자들이나 피해자가 성역할 고정인식과 이를 방조하는 사회문화적 환경에서 비롯되는 개인들의 문제로, 여성주의 시각에 의한 의식화와 교육을 통해 자아정체성을 찾은 후 사회복지적 서비스를 기반삼아 건강한 사회생활을 할 수 있다는 것이다. 아울러 피해자의 임파워먼트를 기본 바탕으로 하는 여성주의적 시각이 최근 사회복지계에 포함되기 시작한 것은 바람직하다면서 여성폭력문제에 대한 접근에서는 여성주의적 접근과 사회복지적 접근이 상호보완적이라는 것이 여성운동 진영의 주장이었다(이문자, 2002).

이상과 같은 여성폭력문제에 대한 접근 방식의 차이는 여성폭력 원인에 대한 인식의 차이에 근거하고 있었다. 여성운동은 여성폭력을 가부장제적인 사회에서 성별간의 불평등한 권력관계에서 발생하는 문제로 성희롱, 강간, 근친 성학대, 그리고 아내구타 등을 포괄하는 것으로 정리하고 있었다. 따라서 여성폭력의 해결방안이나 예방정책도 여성주의 관점에서 가부장제적인 사회구조와 문화, 관습, 의식을 바꾸어내는 것이 필수적이라고 인식하고 있다. 여성폭력은 여성인권의 문제로 여성주의 시각을 필수적으로 포함하여야 한다는 것이다(한국여성의전화연합, 1999). 반면 여성부는 성폭력에 대해서는 따로 개념을 규정하지 않고 성폭력 특별법안에 열거하고 있는 범죄행위 중심으로 인식하고 있어, 성폭력을 여전히 여성의 정조보호의 측면에서 벗어나지 못하고 있다는 분석이다(이미경-b, 2002), 아내구타 역시 ‘남편의 술버릇, 경제적 문제, 남편의 자격지심 및 열등감, 부부간의 성격차이’, 그리고 남편의 오해, 의처증, 사소한 말다툼에 의한 확대 등에 기인하는 것으로, 이는 개인의 병리적인 속성에 의해서 비롯된다는 정신병리학적 이론을 근거하고 있다(여성부, 보건사회연구원,2002). 즉 여성폭력에 대해 여성에 대한 인권침해라기보다 부부간의 문제이고 개인의 병리적인 문제로 진단하고 있었다.

이상과 같은 여성주의/사회복지적 접근에 근거한 논쟁에 대해, 임파워먼트 개념이 사회복지 실천뿐만 아니라 전반적인 사회복지실천의 기법으로 도입되는 추세로써, “전문성을 구분하는 기준으로 여성주의적 관점과 사회복지접근을 분리해서 볼 수 없으며...성주류화 전략을 가정폭력문제에 적용하면...기존의 접근과 앞으로의 방향 모색에서 시사점을 얻을 수 있다”는 주장도 제기되었다(신은주,2002).

그럼에도 여성폭력에 관한 입장 차이는 여성폭력 상담소와 상담원의 전문성에 관한 논쟁, 통합상담소에 대한 인식차이로 인한 여성부의 시설기준 강화에 대한 문제제기 등으로 이어졌다. 특히 여성운동은 비밀보장과 피해자안전이 가장 큰 업무인 피해자 보호시설에 가해자감호위탁시설과 행위자 프로그램을 할 수 있는 시설을 갖추어야 하는 규정에 대해서는 ‘분노’하였다. 여성운동은 이러한 규정들은 여성부가 여성폭력에 대해 얼마나 무지하며, 관련 공무원이 성인지적 관점이 없다는 것을 드러낼 뿐 아니라, 권위주의 정권 시절에나 가능한 ‘관(官)/공식 영역 우월주의’ 관점이라고 비판하였다(정희진, 2002).

상담소와 상담원 전문성에 관해서, ‘강화방안’에서는 상담소의 경우 사회복지법인 27.8년, 재단법인 20.3년, 사단법인 10.1년이라면서 사회복지법인이 가정폭력상담소를 27년이나 운영한 것처럼 표기한 반면, 사단법인이 운영한 상담소가 65%가 넘기 때문에 연륜이 적어 전문성이 부족하다는 의미를 시사하였다. 이에 대해 여성운동은 가정폭력상담소의 전문성은 운영주체의 운영기간의 문제가 아니고 얼마나 여성주의 입장에서 상담하느냐에 따라 상담의 질이 결정될 뿐 아니라, 가정폭력상담에 있어서는 사회복지법인 가정폭력상담소 대부분은 97년 법제화이후 개설된 반면, <여성의전화>는 83년부터 상담해 왔기에 더욱 전문성이 있다고 주장하였다. 그리고 상담원의 경우에도 ‘강화방안’에서는 사회복지사 양성과정이 총 420시간 교육시간으로 이론과 실무가 균형있게 이루어져 있으나, 여성폭력 상담원 양성교육과정은 동일한 교육기관에서 표준화된 교과목으로 체계적인 교육훈련이 실시되지 않아 상담원 자질상의 차별이 초래된다고 지적한 반면, 여성운동은 사회복지사건 가정폭력,성폭력 단기 상담교육을 받은 상담원이건 그 정도로 교육으로는 여성폭력관련 전문상담원이 될 수 없으며, 지속적이 재교육, 여성주의적 의식향상을 위한 스터디, 여성주의 슈퍼비젼 등 성숙한 여성의식과 상담능력을 갖추어야 한다고 주장하였다. 이어서 사회복지전공과목에서 여성학관련 과목이 거의 없다며 사회복지학과에서 여성폭력에 관한 교육이 정례화되어야 한다고 주장하였다(이문자,2002;여성부,보건사회연구원, 2002).

이상과 같이 여성폭력정책을 둘러싼 여성부와 여성운동단체간의 이견과 갈등은 여성폭력문제가 법제화되면서 어느 정도 예견되었던 문제이다. 즉 여성폭력문제가 제도화되면서 여성폭력 문제는 급속히 탈정치화, 개인화되고 관련 여성운동가의 역할은 사회복지사나 심리상담가, 공무원의 역할을 하도록 요구받으면서 발생한 문제였다. 서구의 경우에는 사회복지사나 공무원에 대한 여성주의 교육이 제도화되어 그 과정 자체가 여성운동이며 성인지적 관점의 주류화를 달성하는 방법이었으나, 우리나라는 오히려 제도 안에서 여성주의를 추방하는 경향을 보인다는 것이다(정희진, 2002).

여성운동은 여성폭력은 여성학 전공자라 할지라도 너무나 쉽게 가해자 입장을 가지게 되는 특이한 분야로 보고 있다. 이에 정부는 여성폭력정책에 있어서는 관 중심적 사고를 버리고, 민주적인 파트너쉽에 근거한 긴밀한 민관협력체계하에, 지난 20여년간 여성운동진영이 구축한 노하우를 적극 활용할 수 있는 새로운 방안을 모색하기를 요구하고 있다(이미경-b, 2002;이문자, 2002).

4. 결론-여성운동의 딜레마

지난 20여 년간 한국의 여성운동은 세계여성운동이 주목할 만큼 눈부신 발전을 거듭하였다. 특히 여성정책에 있어서는 3대 여성인권법-성폭력특별법, 가정폭력방지법, 성매매방지법-제정을 위시해 수많은 법과 제도 개선을 이루어내 유엔의 극찬을 받기도 하였다.

이는 1980년대 중반 여성해방’을 목표로 내건 비주류 진보여성운동이 주류 여성운동으로 성장하면서 남녀평등사회 구현이라는 가치를 사회 구성원이 함께 추구해야 하는 공동선으로 여성문제를 사회 의제화하는 과정이기도 하였다. 즉 변혁지향적인 여성운동이 정책지향적인 운동으로 전환하고, 다시 한국 사회정책 패러다임을 변화시키기 위한 노력속에서 이룬 성과라고 할 수 있다.

그 결과 여성운동은 여성문제를 국가 의제화하여 정부정책에서 젠더 의제화에 일정하게 성공하였다. 국가의 최고 여성담당기구인 여성부의 이념 및 목표는 정책발전을 주도해 온 여성운동단체의 이념 및 목표와 큰 차별성이 없게 되었다. 지난 20여 년간 여성운동의 발전 결과, 여성문제를 개별 여성이 감당할 일이 아니라 국가적인 차원에서 해결해야 하는 문제로 ‘격상’시킨 것은 분명 발전이고 진보이며, 여성운동으로서는 운동의 가장 큰 성과라고도 할 수 있다.

그러나 이와 같은 성과에도 불구하고 여성운동은 여성정책을 둘러싼 논쟁들에서 드러났듯이 내외로부터 또 다른 과제들을 부여받고 있다. 이 과제들의 해결하기 위해 요구되는 핵심적인 것을 살펴보면, 먼저 여성문제의 이슈화, 성의 주류화를 더욱 강화시켜야 한다. 이를 통해 사회전반의 여성문제 인식을 고양시키고 여성 정책에 대한 합의수준을 높여갈 수 있을 것이다. 여성폭력과 모성보호 정책을 둘러싼 쟁점 분석에서 드러났듯이, 정부(와 관료)는 말할 것도 없이 진보적이라는 노동운동 역시 여성문제에 대한 인식수준이 낮고 정책 일관성이 없다. 이에 제도화된 여성의제를 잘 정착시키고 아직 미흡한 여성정책을 발전시키기 위해서는 성의 주류화가 더욱 진전되어야 한다.

다음으로 여성정책에 있어 성인지적 관점이 일관되게 관철되게 해야 한다. 여성문제의 제도화/법제화는 주류를 여성주의로 재조직화 하는 것을 의미한다. 사회복지적 접근 역시 여성주의가 관철되는 접근 방식이어야 함을 뜻한다. 그렇치 않으면 여성폭력문제를 둘러싼 쟁점에서 나타나듯이 여성주의적 접근을 하느냐 사회복지적 접근을 하느냐에 따라, 폭력피해 여성에 대한 정책적 실천은 전혀 다르게 나타난다.

마지막으로 여성운동의 제도화 문제이다. 그동안 ‘젠더의 의제화’를 중심으로 여성운동과 국가 간의 ‘민관파트너쉽’이 형성되었고, 이로 인해 여성운동은 ‘법과 제도의 틀 내에서’ 사고하고 실천하게 되는 국면에 처하게 된 것이다(윤정숙, 2004). 즉 젠더의 제도화과정은 여성운동의 정부에 대한 비판과 견제 기능의 상실과 함께 자율성과 독립성이 축소, 훼손되는 여성운동의 제도화 과정이기도 했던 것이다.

여성폭력정책을 둘러싸고 정부와의 갈등속에서 드러난 것과 같이 여성운동은 탈정치화되고 운동의 역동적인 힘과 진보에 대한 사명감으로 운동했던 활동가들은 정부 프로젝트 운영과 보고서 작성 등 실무에 허덕이며, 자신이 단체의 실무자인지, 정부하급직원인지에 대한 정체성의 위기를 경험하게 되었다. 이에 여성운동의 의제도 탈정치화 경향을 띠고 로비활동의 비중은 커져, 운동의 진보적인 역동성은 상실되어 가고 있다는 우려도 제기되고 있다(윤정숙, 2004).

이제 여성운동은 20여년전 등장할 때 진보를 무기로 삼아 여성운동의 지형과 방향을 바꾸어냈듯이 21세기에 요구되는 진보의 내용과 새로운 전략으로 여성운동의 자율성과 역동성을 회복해 내야하는 시점에 다다른 것이다. 이를 위해서 여성운동은 여성에 대한 폭력과 빈곤으로 압축되는 세계화에 대응하는 대안적인 이념이나 전략개발에 집중해야 한다.

바로 이 시점에서 여성운동은 심각한 딜레마에 빠지게 된다. 여성운동은 세계화에 전면 대응하는 ‘진보’ 운동으로서의 정체성을 발전시킬 것인가? 아니면 여전히 불평등한 여성의 지위향상을 위해 요구되는 젠더의 제도화에 더욱 집중할 것인가? 아니면 진보성을 유지하면서 젠더의 제도화가 가능한 제3의 길을 찾을 것인가? 등의 향후 진로를 놓고 심각한 고민에 놓이게 된 것이다.

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