Ⅰ 서론

기본적인 일본 사회복지 가치관 고찰을 염두에 두면서 1980년대 이후 급격하게 발전, 변화되어 온 일본의 사회복지 제도론에 초점을 맞추어 사회복지 제도에 영향을 미쳤던 그 시대의 배경과 사상, 그리고 제도 성립의 논점 특징 등을 중심으로 검토해 보고 또한 일본의 사회복지가 1980년, 1990년대에 활발하게 개혁을 단행해 오면서 성립되어진 골드플랜 제도에 대한 논점을 검토해 본다.

Ⅱ 본론

제1장 일본의 사회복지 역사

일본의 근대화는 메이지 유신으로부터 시작된다. 메이지 유신은 분권적인 영주 체제에서 전체적인 중앙집권적 체제가 성립되므로 근대적 빈곤의 형성 및 구빈정책이 시행되었다.

일본은 제1차 세계대전에서 어부지리를 얻어  급속한 자본의 집중을 진전시켜 독점 자본주의를 확립시켰다. 그것은 노동자계급의 증대와 계급적 성장을 가져왔고, 자본가와 임금노동자라는 근대적인 계급대립이 명확해졌고, 신중산층도 성장하였다. 그러나 전후에는 국제적인 자본주의의 모순이 심화된 가운데 전후 공황이 닥쳐서 그 후 회복을 하지 못하고 불황이 계속되었고, 세계 대공황이 도래하였다. 도시에서는 그 기간에 실질적인 실업자가 100만에서 300만으로 늘어났고, 농촌에서는 농업공황이 소작민 뿐만 아니고 중산층, 중소지주에 이르기까지 타격을 주었다. 1819년에 토야마현에서 어부들의 부인네들이 쌀값을 내리라고 요구하며 쌀가게를 습격한 소위 쌀 소동이 발생했고, 1890년 언론매체가 구빈 체계의 문제점을 사회적 인식으로 주도하면서 빈곤은 개인적 책임뿐 아니라 사회적으로 해결해야 할 사회문제라고 하는 것으로 인식되었다. 1903년에는 오사카에서 전국자선대회가 열린 것을 계기로, 1908년 중앙자선협회가 발족하여 사회사업가 단체의 전국적 조직으로 발전되게 되었다.  또한 1918년 사회운동이 발전하고 노동쟁의, 소작쟁의가 늘고 과격해 지면서 과거 구제 사업만으로는 대처할 수 없다는 것이 명백해졌고, 쌀 폭동 사건 발생으로 일본사회 속의 거대한 규모의 빈곤층이 존재하고 있다는 것이 확인되었다. 이로  1921년에는 사회사업조사회가 생겨나게 되었고 이것으로 사회사업이 이념으로서 등장하게 되었다.

1914년 6월 28일 오스트리아 비밀결사 소속의 한 청년에 의해 암살된 사건에 의해 1차세계대전으로 발전했다. 이는 1920년에 종식되었다.

1. 제1차 세계대전 후 1920~1944년대까지의 사회복지 (사회사업)

일본의 사회복지는 제1차 세계대전이 끝난 1920년부터 사회사업이 성립되었고, 쌀 폭등의 여파를 극복하지 못함에 따라 만성적인 불황에 직면하게 되자 독점자본은 동요되고 민중의 궁핍화가 가속화되기 시작하였다. 그리하여 사회변화에 신속하게 대처하기 위해 근대적인 사회사업이 성립되는 계기가 되었다. 성립요인으로는 첫째로 구빈 대상의 근대화를 꼽을 수 있고, 그 다음으로 구빈행정의 근대화, 구빈사상의 근대화를 꼽을 수 있다. 그리하여 1918년~1919년에 구호과에서 사회과로 명칭을 개칭하고 1920년에는 사회국 설치를 통해 사회사업 행정과 노동 행정을 통합시켰다. 1920년대 후반부터 대공황에 이르렀고 일본 자본주의에 막대한 타격을 받게 되었다. 경제 불황으로 대량의 실업자가 생기고, 농촌 경제의 불황은 더욱 심화하여 노동쟁의, 소작쟁의 같은 사회운동의 격화로 계급 갈등의 시기를 맞이하게 되었다. 이것이 빈곤문제가 사회적으로 크게 문제되자 국가가 주도하는 사회사업이 등장하게 된 배경이 된 것이다. 이러한 사회적 이슈에 의해 1929년에 공포되고, 1932년에 구호법이 비로소 실시되기 시작하였다. 구호법은 65세 이상 노인과 13미만의 아동, 임산부, 불구, 폐질, 질병, 상병, 그 외 정신 또는 신체장애로 노동을 할 수 없는 자를 대상으로 생활부조 의료, 장례비를 지급하였다. 하지만 이 시기에 미국에서는 사회보장법이 제정되고, 영국에서는 실업대책의 하나로 사회보장의 원형이 형성된 것을 고려한다면 확실히 일본은 복지의 후진성과 저 복지를 보여주고 있다고 하겠다. 그리고 일본은 1931년 만주사변을 일으키고 침략함과 동시에 1937년 국민전시총동원령을 발표하고, 다음해에는 국가총동원법이 제정되어, 노동운동이나 사회운동은 거의 불가능해 지게 되었고, 이 시기에 군사부조법과 모자보호법이 제정되기도 하였다. 또한 1938년 [국가 총동원 법]을 공포하는 것과 동시에 치안적 요소가 짙은 내무성을 해체하고 후생성으로 바꾸어 전쟁수행을 위한 인적자원으로서의 국민의 보호 육성이라는 관점에서 재편성되지 않으면 안 되었다. 이 시기에 국민건강보험법이 제정되었고 사회사업법이 제정되기도 하였지만 사설사회사업에 대한 국가의 감독과 예산 조성에 있어서 조성액이 낮았으므로 처음부터 정부의 통제 및 감독에 대한 일반인의 지적이 있기도 하였다. 1941년에는 사회사업이라는 용어 대신 후생사업이라는 용어가 사용되면서 전쟁의 승리, 국방을 위한 인적 자원의 확보, 생산력의 증강, 내핍생활의 지도, 원호 등에 집중하게 되었고, 의료보호법이 제정되었으며  노동자 연금법이 10인 이상의 사업장의 노동자까지 확대 되었는데 1944년에는 후생연금으로 명칭을 개칭하여 5인 이상의 사업장의 노동자, 직원 및 여자 모두에게 적용을 확대하였다.

2. 전후 제1기 1945~1959년대의 사회복지의 전개

제1기 사회복지의 특징은 구빈적 사회복지가 아니라 선별주의적 사회복지가 특징이다. 1945년8월 일본의 히로시마와 나가사끼에의 미연합군의 원폭투하를 계기로 일본이 포츠담 선언을 수락함으로써 4년에 가까운 태평양전쟁에서 패배한 일본은 전재자, 귀국자, 실업자, 고아, 장애인, 해외주둔 귀국군인, 부랑자 등으로 총체적인 기아상태와 생활고에 직면하게 되면서 자력으로 기본적인 생활을 유지할 수 없다는 조건과 저소득, 빈곤 등이라는 조건을 수반하여 사회복지의 보호, 구조를 집중시키는 경향 즉, 경제요건을 기초로 해서 공적 원조 없이는 기본적인 생활을 유지하는 것이 곤란한 개인 혹은 세대를 선별하는 것으로 했다는 것이다. 이러한 사회 속에서 일본은 가장 시급했던 소위 복지 3법을 통해 전후 일본의 복지를 성립 시켰는데 GHQ(연합군 총사령부)의 사회구제 각서에 따라 1946년 생활보호법을 제정하였고, 1947년 12월에는 민간아동시설 관계자, 모성보호운동가 및 교육운동가 등의 관계자와 협력하여 아동복지법을 제정하였다. 이때 일본 역사상 처음으로 복지란 명칭이 입법부에 등장하게 되었으며 이것을 계기로 그 후 많은 사회복지 입법 명칭에 복지라는 명칭을 사용하게 되었다. 마지막으로 1949년에는 신체장애자 복지법이 제 정비됨에 따라 일본은 복지 3법체계를 갖추고 전후 사회복지의 근대화를 성립시켜갔다. 1946년 9월에 만들어진 구생활보호법은 1950년의 신생활보호법에 있어서 공적부조의 근대화가 이루어진 것이며 공적부조의 시초라고 할 수 있는 "휼구규칙"이 1874년에 제정되었던 바 있다. 이 세 가지 법률은 각각 역할과 특징을 가지고 있지만 그 모든 것이 정부 주도 하에 실시되는 점에서 공통점이 있었는데 모두 정부주도의 기관위임사무로 되어 있다는 점이었다. 1950년~1952년까지 3년 동안 실시된 보육행정의 시정촌 고유사무화의 시도가 있었으나 지역에 맡기는 것이기 때문에 지역격차가 발생하고 보육소의 입소기준을 제멋대로 정해서 불평 등이 발생하는 등 부작용이 일어나 1953년에 다시 기관위임사무로 하게 되었다. 이런 상황에서 지방 독자적인 사회복지라든지 지역 특성에 맞는 사회복지 정책 등은 많지 않았다.

그리고 1957년 1월 개보험과 1958년 말 총 선거때 개연금이 정책으로서 제시되기도 하였는데 전자를 위해서는 국민건강보험을 전국에 설치할 것을 의무화하고 후자를 위해서는 국민연금을 창설하여 피고용자 보험에서 빠진 국민을 가입시킴으로써 보더라인 선상에 있는 국민들의 문제를 해결하였다.

3. 전후 제 2기 1960~1970년대의 사회복지의 전개 (지방화 시대의 지향)

1960년대에 시작된 전후 사회복지 전개의 제2기는 사회복지의 확대가 특징이라고 할 수 있다. 일본은 고도경제성장정책을 전개하는 가운데 도시, 주택, 핵가족, 고령자문제 등이 속출하였고, 농촌인구가 도시로 유출됨에 따라서 농촌에는 할아버지, 할머니, 부인, 아동만이 남는 현상이 나타났다. 그 중에 질병과 악순환이 심각하여 국민적 요구로 1958년 국민 건강보험법이 제정되고 1961년에 국민 개보험체제를 정비하였다. 그리고 1959년 제정된 고령자의 노후 불안에 대비하기 위해 국민연금법을 통해 1961년에 국민개연금체제로 발전시켰다. 1960년에는 18세 이상의 정신박약자에 대한 적극적인 복지조치와 원호시설을 규정한 정신박약복지법이 제정되었고 1963년에는 노인복지법이 제정되어 빈곤노인 차원의 생활보호법으로부터 독립된 통합적인 노인복지서비스를 지향하게 되었다. 또 1964년에는 모자가정의 복지 증진을 위한 총합적인 모자복지입법으로서의 모자복지법이 제정되게 됨으로써 아동복지법, 신체장애자 복지법, 및 생활보호법등과 더불어 복지 6법체제를 확립하여 현재의 복지체제를 완성하게 되었다. 1962년 사회보장 제도 심의회의 [사회보장 제도의 종합조정에 관한 답신과 사회보장 추진에 관한 권고]에서 국민보험․연금 제도의 도립을 전제로 연금, 의료보험 등과 비교해서 낙후되어 있는 사회복지를 보다 한층 진전을 도모하는 것이야말로 1960년대 사회보장 제도상의 중요 과제라는 취지로 저소득층의 주요한 대책인 빈곤자 대책에서의 탈피를 시사하고 있다. 또한 1965년에는 모자보건법이 성립과동시에 아동법의 제정에 의하여 아동복지법에 규정된 아동의 건강 유지의 제 규정이 모자보건법으로 옮겨졌다. 공중위생 및 보건의 분야에 있어서도 1962년에 공장배수 등의 규제에 관한 법률이 제정되었고 1969년에는 공해에 관련되는 건강피해의 구제에 관한 특별조치법 등이 각각 제정되었다.

제 2기의 가장 큰 특징이라고 본다면 복지제도의 확대일 것이다. 이 시기는 사회복지가 제도적으로 확대했을 뿐만이 아니라 그 취급대상도 개별적으로 선별된 일부의 것이 아니고 카테고리 적으로 넓게 나타나고 있다. 그러나 이와 같이 제도의 확대와 함께 대상 확대를 볼 수 있음에도 불구하고, 그들에 대한 사회복지행정사무에 관한 국가와 지방과의 관계를 보면 제1기에서의 기관위임사무의 성격을 그대로 유지하고 있다. 그리고 이 시기는 다수의 지방에서 소위 혁신 자치제가 등장하기도 했다. 혁신 자치제를 포함해서 다수의 지방자치제에서 다양한 사회복지시책이 단독사업으로 시행되기도 했는데 지방시대가 시작된 것은 이 무렵이다. 지역에 근거한 활동으로는 1970년 전후에 나타난 커뮤니티. 케어의 논의로 재택 처우의 원칙에 기초한 사회복지서비스의 추진을 꾀하는 것으로 행정에서만 주의가 섬세한 서비스는 불가능하고 민간 협력, 참가를 불가결한 것으로 한다는 점에서 공사기능분담의 재검토를 요구하고 있었다.

4. 전후 제 3기 1970~1989년대의 사회복지의 동향 (사회복지서비스의 변화와 재가복지 전개)

제3기는 사회복지 재평가 논의 속에서 시작되었다. 이 "복지재평가"의 직접적 계기는 1973 ~1974년 석유파동으로 인한 재정위기였다. 이 파동의 결과로 경기침체가 계속되는 가운데 복지정책에서는 복지수정이라는 이름으로 복지억제정책으로 전환하게 되었다. 석유파동과 함께 일본은 복지억제의 시대로 접어들었다. 석유파동 이후에 1975년에 라이프사이클계획 등 저복지를 합리화하는 주장이 많았다. 특히 고령화 진전과 관련해서 한층 증대가 예상되는 연금, 의료 분야에 대한 재평가의 필요를 호소하고 있었다. 한 편으로는 위와 같은 복지 재평가와는 다른 시점에서 복지평가론과 지역의 뿌리를 내린 사회복지의 새로운 전개의 움직임이 등장했다. 전후 경제발전과 경제, 사회의 변동 밑에서 국민생활과 의식변화 다른 면으로 사회적 시책의 확대와 정비에 의해서국민의 사회적 수요의 확대, 고도화의 변화가 나타남으로써 종래의 사회복지서비스 방법론에 관한 재평가와 새로운 서비스 취급이 시행되었다. 1965년말부터 1975년대 전기 경제계획에서 재가복지 서비스를 중점적으로 추진한다는 지적이 있었고, 1975년 5월에 정해진 "1975년대 전기 경제계획"에서 지역과 가정에 기반을 둔 사회복지 수준의 향상, 사회연대에 기초한 커뮤니티, 케어추진, 재가복지 서비스의 중점화 등이 명분화 되었다. 재가복지의 전개는 수요발생의 장에서 가장 가까운 곳에서 필요한 서비스가 제공되지 않으면 안 되는 요청과 함께 종래 시설복지가 대상자를 거택생활에서 시설로 옮기게 하는 것에 대한 반성과 관련해서, 가능한 거택생활을 저제로 한 복지서비스 제공을 꾀하려고 하는 것이었다. 이것은 재정파탄 상황 속에서 일시적으로 많은 자금을 필요로 하는 사회복지 시설의 증설과 운영의 한도가 있고, 가능한 한 가족기능과 상호보조 기능을 활용하는 것이 효율적이라는 비판의 움직임이 있었던 것으로 일본형 복지사회를  보여주는 것이라고 할 수 있겠다. 이로 1974년 데이서비스사업, 1978년에 노인 등 쇼트스테이사업 등을 시행하는 등 재가복지사업에 몰두하였고 1979년에 신 경제사회 7개년 계획에서는 정부시책의 중점화를 꾀하며 개인의 자력노력과 재평가 및 사회연대의 기초위에 적정한 공적복지를 형성하는 새로운 복지사회의 길을 추구해야 한다라고 하였지만 1981년 임시행정 조사회 제1차 답신에서는 지역주민과 밀착한 시정촌의 역할 중시방향을 내세우는 소위 작은정부를 내세웠다. [재가복지 서비스의 전략]이라는 책은 최초로 재가복지 서비스의 체계화를 꾀했을 뿐 아니라 민간단체 역할을 중요성을 지적하고 지방 공공단체의 역할을 강조하였다. 1981년 12월에 "당면한 재가노인복지 대책의 상태에 관하여"란 의견이 시행되어 재가복지의 중요성이 인식되었다. 이와 같은 재가 복지의 전개는 복지 커뮤니티라 하며 그것은 지역주민에게 밀착한 지역에서 성립하는 것을 의미했다.

1983년에는 노년층을 위한 건강의료서비스법이 제정되었고, 1986년 4월에는 새로운 연금제도가 실시되었는데 이러한 연금제는 무엇보다 일본의 노령화현상 아래서 유지될 수 있는 제도 확립에 목표를 두었다.

5. 전후 제 4기 1990년대의 사회복지의 전개 (복지 제도 "개혁"과 지방중심의 사회복지로)

일본 사회복지에 있어서 국가와 지방의 관계는 1985년 내지는 1986년경에서 시작된 사회복지 제도 중장기적 시점을 기초로 재평가와 1990년 6월에 소위 복지관계 입법개정에 의해서 재편성되게 되었다. 1984년 7월 임시행정개혁추진심의회라는 보고서에서 지방공공단체에 대한 보조금의 간소화, 합리화, 보조금의 종합적인 재평가가 제시되었고 이는 1985년 이후에 행해진 사회복지 제정의 개혁의 흐름을 축으로 검토되었다. 1985년 5월에는 고율보조금 삭감에 대한 지방관계 단체, 사회보장 관계자의 반대로 전문인에 의한 보조금 검토회를 세웠는데 이것은 보조율의 재평가에 있어서 국가와 지방과의 기능 분담관계, 재정사정을 고려하는 것을 전제로 하였다. 이러한 재평가는 1945년에 골격이 형성되었던 사회보장제도를 통해 알 수 있는데 사회보장제도는 구빈, 방빈 대책 중심과 국가주도로 이루어지다가 30년 경과한 오늘날 국민생활수준향상, 고령화의진행, 지방공공단체의 사회보장행정의 정착 등 정세변화가 이루어졌고 따라서 사회보장제도는 국가관여형태, 실시주체, 비용분담 형태에 관해서 재평가를 해야 하는 시기가 오게 된 것이다. 생활보호문제에 있어서도 국가의 관여를 한정하려고 하였고 국가와 지방의 역할 분담이 보조금 삭감이라는 재정적인 견지에서 시행되어 이 문제는 사회복지 측면에서 매우 중대한 사업이므로 복지관계심의회에서 검토하였다. 이로 1986년에 후생대신으로부터 복지관계3심의회에 대해 "사회복지시설설계의 입소조치사무 등의 단체위임 사무화"에 대한 자문이 시행되어 지방복지시설 입소조치사무 등을 기관위임사무에서 단체위임사무로 하는 것이 타당하다는 답신을 하였고, 1986년 12월 "지방공공단체의 집행기관이 국가기관으로서 행하는 사무정리 및 합리화에 관한 법률"이 제정되었다. 또한 1987년 4월 1일부터 사회복지관계사무의 기관위임 사무에서 단체위임사무로 변경, 사회복지행정의 권한 일부를 지방으로 위임하기도 하였다. 사회복지 제도 재평가의 본격적인 검토는 1986년에 설치된 복지관계 3심의회 합동기획분과회에서 시행되었는데 21세기를 전망하고 사회복지의 제도적 틀과 사업경영 및 실시체제 등의 재평가를 시행하여 당면한 사회복지 문제에 대응하자는 것으로 공사역할분담에 관한 것으로 1987년 5월에 "사회복지사 및 개호복지사법" 제정과 함께 같은 해 12월에 "실버서비스에 관해서"라는 의견을 시행하여 공적 부문이 제공되어야 한다고 보고 국민의 절실한 수요에 대응하는 서비스로 대상자는 저소득자로 기본적인 서비스가 기대될 수 없으며 국민의 절실한 Need에 대해서 넓은 의미에서 시장 기구를 통해 민간서비스가 충분하지 못하다는 것을 제시했다. 그러나 이외의 서비스에 관해서는 국민부문에 의한 확보 제공이어야 하고 실버서비스를 적극적으로 활용하는 방향을 내세움과 함께 수정을 요구하여 1988년 3월 30일 "금후 사회복지의 상태에 관하여"라는 최종 의견이 시행되었다. 이것은 "주민에게 가까운 행정은 가능한 한 주민에게 가까운 지방공공단체가 실시한다."라는 시정촌의 역할을 중시하는 입장이었고 재가복지 충실, 민간복지서비스의 건전 육성을 방향으로 제시하였고 재가복지의 충실과 시설과의 관계, 시설복지의 충실, 시정촌의 역할을 중시하는 것을 당면과제로 삼았다.

1990년 6월에는 "노인복지법 등 일부를 개정하는 법률"이 제정되었는데 노인복지법, 신체장애인 복지법, 정신박약 복지법, 아동복지법, 모자 및 과부복지법 등 복지 5법외에 사회복지사업법, 노인보건법, 사회복지, 의료사업단법이 포함되어 복지관계 8법 개정이 이루어졌다. 1989년 12월에 명확해진 고령자 보건복지 추진10개년 전략 즉, 골드플랜의 실현을 위해 그 실시체제 개혁을 시행해야 한다는 견해가 있었는데 역시 시정촌을 중심으로 추진하였다. 8법 개정은 특히 네 가지 점을 주목 할 수 있는데  사회복지사업의 기본적 이념의 명문화와 주택복지의 법정화 그리고 시정촌을 중심으로 하는 총합적 복지추진과 계획적 복지행정의 전개라는 점이다.

제2장 일본의 사회보장

1. 일본의 사회복지 특성

(1) 가족의존성

(2) 성별역할구조에 기반 한 남성본위

(3)대기업 본위

2. 고령화사회의 노인문제

고령화사회의 노인문제 고령인구 65세 이상의 인구의 비율이 7%이상일 때 그 사회를 고령화사회라고 한다면 일본은 이미 1970년에 7.1%로서 고령화사회가 시작되었다. 고령화는 경제 사회적인영향 뿐만아니라 증대하는 고령자의 부양과 보호문제, 연금과 의료비문제, 교육과 주택, 고용문제 등이 일본의 경제사회 전체에 기본적인 과제로 대두되었다. 1990년에 [복지관계8법의 개정]이 추진되었다. 특히 최근에는 고령자 보건과 의료보험, 고령자 취업문제와 연금개혁, 더욱이 보건, 의료와 복지와의 연계정책을 마련하고 있다. 즉 노인을 대상으로 하는 주택, 금융, 여가 등을 민간기업이 고령자에게 제공하는 소위 실버산업 즉 유료서비스가 성행하게 되었다. 다시 말하면 노인에 대한 보호를 지역과 가정에 부담과 책임을 떠맡기는 상황이 되었다. 일본에 있어서 노인 사회문제는 빈곤문제, 질병문제, 취업문제, 고령자가족의 급증문제, 주택확보문제, 사회적 역할상실문제, 보행, 이동능력 문제이다. 이러한 문제들은 노인의 자립상실의 사회적 문제이며 의존성의 증대와 생활관의 문제이기도 하다. 구체적으로 일본의 고령화의 특징을 첫째, 고령화의 진행이 외국에 비하면 급속하다. 둘째, 후기고령자가 급증하고 있다. 셋째, 고령화율에 지역차가 있다는 것이다. 이러한 사태는 요보호성이 높은 고령자가 급증한다는 것과 와상노인과 치매성노인의 증가 또한 독거노인과 고련자세대의 증가가 필연적이라는 것을 의미한다. 앞으로 가족의 기능저하와 약체화가 예측되고 있다. 이러한 동향은 고령자만의 과제가 아니고 사회전반에 걸친 문제이다.

3. 일본 사회보장제도의 특징

(1) 사회보험을 중심으로 하는 대륙형 (특히,독일형)제도를 택하고 있다는 점이다.

(2) 사회보험의 관리 체제는 모든 국민을 함께 적용하는 통합된 체제로 하지 않고 적용대상 집단에 따라 분립된 체제를 위함으로써 제도가 매우 복잡다단하고 제도간의 불균형이 매우 심하게 나타나고 있다.

(3) 사회보장제도에 의한 보장수준이 서구 선진국에 비하여 비교적 낮은 수준이라 할 수 있다. 이는 사회보장제도의 도입연륜이 이들 국가에 비하여 아직 짧으며 국내총산대비 사회보장비에 대한 지출이 상대적으로 낮은 데 기인한다고 할 수 있다.

4. 사회보장제도의 체계와 범위

일본의 사회보장 제도는 국민의 최저 생활을 보장하는 공적부조, 대인복지서비스인 좁은 의미의 사회복지, 생활상의 사고에 대한 소득보장 또는 비용보장을 하는 사회보험, 그리고 공중위생으로 구성되어 있다.

(1) 공공부조

공공부조는 나라마다 상이하게 표현되고 있다. 우리나라와 일본 그리고 미국에서는 법률상 공공부조 또는 공적부조로, 영국에서는 구가부조로, 프랑스에서는 사회부조로 표현된다고 한다. 일본의 공공부조는 1874년 구휼규칙을 거쳐 1929년 구호법이 제정됨으로써 법률적으로 구호제도가 확립되었다. 그러나 이 법에서는 빈민구제에 대한 국가책임 규정이 결여 되어 있었다. 전쟁재해자, 귀향자, 실업자, 등이 급증하여 임시적 응급조치로서 생활곤궁자 긴급생활원호요강이 제정되었다. 그 후 1946년 생활보호법이 제정되어 기존의 구호법, 모자보호법, 군사부조법, 의료보험법, 등이 폐지되었다. 따라서 생활보호법 제도는 단순히 생활이 곤궁한 국민에게 최저한도의 생활을 보장할 뿐만 아니라 적극적으로 자립조장을 도모하고 있다. 일본의 공공부조 종류는 생활부조, 주택보조, 교육부조, 의료부조, 출산부조, 생업부조, 장제부조, 등이 있다, 이들 부조는 수급자의 필요에 따라 중복 지급될 수 있다. 우리나라 기초생활보장제도상의 급여내용은 일보의 공공부조와 거의 같다.

(2) 사회보험

일본의 사회보험 제도는 1927년에 건강보험법이 실시되면서 시작되었다. 제2차 대전이후에 더욱 진지하게 개발되었으며, 1961년까지 일본의 모든 국민들은 보험에 연금계획에 참여하게 되었다. 의료보험은 일본피용자의 건강보험과 국민건강보험이 있어, 모든 국민은 이들 보험 중에 어느 것 하나는 가입하고 있는 국민개보험 국가이다. 사회보험은 보험급부의 대상이 되는 보험사고의 성질에 의해 의료보험, 연금보험, 고용보험, 재해보험으로 분류할 수 있다.

의료보험에는 건강보험, 선원보험, 국민건강보험, 노인보험이 있고, 연금보험에는 국민연금, 후생연금, 공제조합이 있다.

제3장 일본 개호정책

1. 사회복지개혁의 동향

1) 복지 8법 개정의 배경

1990년 제 118회 국회에서 노인복지법과 관련법규를 개정하였다. 이러한 개정 법률에는 노인복지법이나 노인보건법 뿐만 아니라 신체장애자 복지법, 정신박약자복지법 등의 복지8법이 개정되었다. 개정된 이유는 앞으로 고령화 사회가 도래하는 것에 대응하고 복지제도 전반을 개정하여 재가복지에 초점을 맞추자는 것이었다. 당시 국회에서 사회복지 관계 법률을 개정하는 것은 국회에서 상정된 법률 중 초 고령화 사회를 앞둔 시점에서 가장 관심이 고조된 개정작업이었다.

2) 일본 개호정책

일본의 요개호고령자대책은 1963년에 노인복지법이 성립됨으로서 시작되었다. 이 법에 의하여 현재 공식적 부문에서 중요한 개호제공의 역할을 수행하고 있는 특별양호 노인홈이 설립되었던 것이다. 그러나 이 시기의 시설서비스는 그 질이나 양에 있어서 평가할 만한 것이 아니었고, 그 후 개호와 관련된 새로운 제도의 도입과 개혁에 의하여 개호제도가 발전하여 왔다.

고령자개호문제가 일본의 중요한 정책과제로 대두된 것은 1980년대 후반의 일이다. 1986년의 국민생활기초조사에 의하면 65세 이상의 고령자 중에서 거동불능상태가 6개월 이상 지속된 노인의 수가 22만명에 이르는 것이 밝혀지는 등 개호문제를 더 이상 방치될 수 없는 중요한 과제가 되었고, 1986년 12월 노인보건법을 개정하여 노인보건시설이라는 새로운 제도를 탄생시켰다. 노인복지시설이란 요개호고령자에 대하여 의료와 개호의 양면에서 필요한 큐어와 케어를 행하는 시설로써 의료시설과 복지시설의 중간적인 성격을 가진다는 점에서 중간시설이라고 불리게 되었다.

1989년의 소위 골드플랜은 고령자개호의 기반조성을 위한 획기적인 조치였다. 1989년 대장성, 자치성, 후생성 등 3성의 대신의 합의로 이루어진 고령자보건복지추진10개년계획이라는 이름의 이 계획은 20세기 이전 즉 1999년까지의 10년간 고령자개호문제 해결을 위한 보건복지서비스의 기반조성을 위한 계획이었다. 이것은 2000년에는 약 백만명으로 예측되고 있는 와상노인에 대응하기 위하여 ‘와상노인은 예방될 수 있다’라고 하는 의식을 국민에게 침투시켜 21세기는 와상노인이 생기지 않도록 하기 위한 것이었다.

1993년도에 책정된 관련 예상은 총액 1200억엔에 이르렀으며 이 계획은 개호문제를 시설서비스대책과 재가서비스대책으로 나누어 해결하려고 했다.

1994년에는 골드플랜에서 정한 목표치를 상향조정한 신골드플랜이 책정되었다. 이유는, 1989년에 시작된 골드플랜이 예측한 고령자개호에 대한 Need가 낮게 추정되었기 때문이었다. 신골드플랜으로 1999년도의 목표치가 홈헬퍼의 경우는 10만명에서 17만명으로, 그리고 특별 양호 노인홈의 수용능력은 24만명에서 29만명분으로 상향 조정되었다. 골드플랜의 의미는 일본의 사회보장제도를 개혁하고 의료, 연금, 복지서비스를 충실하게 운영하기 위해서이다. 그러나 골드플랜으로 인해 8년분의 재정적자가 발생하여 재정적자를 해소하기 위해 개호보험제도를 실시하고 있다.

2. 개호보험 실시배경과 내용

※개호(介護)- ‘개는 나누다, 키우다, 돕다라는 의미를 가지고 있으며, ’호‘는 지키다, 돕다, 구하다라는 의미가 있다. 따라서 개호라는 것은 간단히 말하면 사람의 길에서 그 사람을 위해서 무엇인가를 지켜주거나 돕는다는 내용을 가진다고 할 수 있다. 다시말해 고령자나 장애인의 신변의 수발을 의미하는 것이다.

1) 개호보험 실시배경

(1) 사회적 배경

인구의 고령화로 인한 소자녀화로 가정에서의 개호 능력이 저하되었고, 고령화로 인한 요개호자가 늘어나면서 사회에서는 모른척하기 보다는 그들을 돕자는 의미로 이 제도들을 도입한 것이다. 노인을 공경하는 마음과 함께 더불어 살겠다는 것은 곧 사회통합과 사회정의를 이룩하기 위한 정신의 바탕이라고 하겠다. 이런 그들의 사회통합과 사회정의는 골드플랜과 개호보험제도의 필요성을 느끼게 되었고 그러 인해 요개호자들에게는 도움이 될 수가 있었다.

(2) 경제적 배경(국민 의료비의 증가 문제로 인한 국가 재정의 적자)

개호정책과 관련하여 이루어진 중요한 제도도입 내지 변화는 우선 1973년 복지원년 체제하에서 시작되었던 70세이상 노인의료비무료화조치였던 것 같다. 이 제도는 통원이나 입원에 따르는 의료비부담을 획기적으로 감소시켜줌으로써 병원에 의한 개호를 증가시켰다. 사회적입원으로 대변되는 이 왜곡된 개호체제는 곧바로 국민의료비의 증가를 야기시켰고 그 이후 일본정부의 개호정책은 바로 개호문제를 해결하기 위해서라기 보다는 의료비증가를 억제하기 위해서 전개되었다고 해도 과언이 아니다. 일본의 국민의료비는 급속한 증가를 계속해 왔다. 국민의료비의 증가는 일본정부의 오래된 과제이지만 국민의료비의 증가와 경제의 저성장과 맞물려서, 국민소득에 차지하는 국민의료비의 비율증가가 또한 큰 문제로 대두되었다. 이것은 국민의료비와 국민소득 양자의 갭에 의해서 발생된 문제이다.

2) 개호보험의 내용

(1) 보험자

개호보험의 보험자(운영주체)는 시정촌 및 특별구이며, 중앙정부, 도도부현, 의료보험자, 연금보험자가 시정촌을 재정면과 사무면에서 공동지원하는 중층적인 제도로 되어 있다.

(2) 피보험자

피보험자는 제1호피보험자와 제2호피보험자로 구분된다. 제1호피보험자는 65세 이상 노인이 되며, 제2호 피보험자는 40세 이상에서 64세까지의 의료보험 가입자가 된다.

※ 40세미만의 젊은 세대가 요개호 상태일 경우에는 장애자 플랜에 기초하여 대응하도록되어 있어 개호보험제도에서는 제외되어 있다.

(3) 요(要)개호 인정

피보험자의 요개호인정 신청이 있을 경우 시정촌이 개호인정심사회의 심사판정 결과에 근거하여 요개호 또는 요지원을 인정하며, 심사회는 판정에 앞서 전국통일양식에 의거 시정촌직원이 실시한 「피보험자의 심신의 상황조사서」와 「주치의의 의견서」에 입각하여 개호인정여부 및 등급을 최종적으로 판정하도록 되어 있다. 다만, 조사는 시정촌 직원이외 거택개호 지원 사업자 (케어플랜 작성 기관) 등에 위탁 실시도 가능하다. 개호인정과 관련하여 제2호 피보험자의 경우, 요개호 또는 요지원의 원인이 초로기 치매, 뇌혈관성 등의 노화에 기인하는 질병이 있는 자로 한정되어 있는 등 제1호피보험자와 제2호피보험자가 인정에 있어 차이가 있다.

(4) 보험급여의 내용

요개호자에 있어서는 재택, 시설 양면에 걸쳐 다양한 서비스가 급여로 제공되며, 요지원자는 재택서비스만을 급여로 제공된다.

재택서비스는 방문개호(Home Helper), 방문입욕, 방문간호, 방문재활, Day Care, 단기입소, 치매 대응형 공동생활(Group Home), 유료노인홈에서의 개호, 복지용구 대여․지원, 주택 개수서비스 등이 있고, 시설서비스는 특별 양호노인시설, 노인보건시설, 개호요양형의료시설(요양형병동, 노인성치매 질환요양 병동, 개호력 강화 병원)의 입소 등이 있다.

재택서비스에 있어서는 요개호도에 따른 보험급여의 상한액(지급한도액)이 설정되어 있으며, 이를 초과하는 금액은 전액 본인부담으로 되어 있다.

(5) 이용자 부담

개호서비스 이용시 본인부담은 1할의 정률부담으로 되어있으며, 시설입소의 경우 식비에 있어서는 의료보험과 같이 이용자 부담이 있다. 또한 1할 부담이 고액인 경우 부담의 상환이 설정되어 있어 이를 초과하는 고액서비스 비용을 지급

(6) 보험료

제1호 피보험자(65세이상)의 경우 시정촌별 소득 단계별 정액보험료로 되어있으며, 징수는 노령, 퇴직연금 수급자의 경우 연금에서 특별징수(원천징수) 하고, 그 외는 시정촌이 개별징수한다.

제2호 피보험자의 경우 전국 균일금액으로 하되, 건강보험피보험자는 사업주가, 국민보험피 보험자는 공비에서 각각 50%를 부담하도록 되어 있다.

징수는 각 의료보험자가 의료보험료와 일괄 징수하여 사회보험 진료보수 지불기금에 납부하고 기금이 각 시정촌에 일정비율에 의거 교부한다.

(7) 재원구성

총 급여비용의 50%는 피보험자가, 나머지 50%는 공적부담으로 되어있다. 피보험자 분 50%는 제1호피보험자가 17%, 제2호피보험자가 33%를 부담하며, 공적부담의 경우 중앙정부, 도도부현, 시정촌이 각각 2:1:1(25%, 12.5%, 12.5%)로 부담하도록 되어 있다. 공적부담중 국비의 5%분은 시정촌간의 재정력 격차 조정에 충당하도록 되어 있다.

즉 과거에는 노인들의 의료 및 개호 이용이 무상으로 제공되었으나, 현행 개호보험 하에서는 피보험자도 부담을 지게 되어 의료 및 개호의 적절성과 효율성을 확보했다고 보여진다.

(8) 시정촌에 대한 지원

시정촌에 대한 정부 및 도도부현의 지원으로서는 요개호인정에 관계되는 사무경비의 2분의 1을 중앙정부가 교부하며, 도도부현은 재정안정화 기금을 설치(재원은 정부, 도도부현, 제1호 피보험자의 보험료 각 3분의1로 구성)하여 급여비 증가와 보험료 미납에 따른 재정적자 보전 등의 지원, 개호인정 심사회의 공동설치 지원 등 광역화에 따른 지원을 행하도록 되어 있다.

(9) 시행 및 제도전반에 관한 검토

2000년 4월부터 시행, 사회경제정세 등에 입각하여 피보험자의 범위, 보험급여 수준, 내용, 보험료의 부담 등 제도전반에 대하여 제도시행후 5년을 목표로 하여 필요한 재검토를 행하도록 되어 있다.

3 개호보험제도  창설 경과

(1) 고령자 개호보험제도가 본격적으로 논의되기 시작한 것은 1994년 후생대신 자문기관인 「고령 사회복지비젼 간담회」의 「21세기 복지비젼」에서 찾을 수 있다. 이 보고서에는 누구라도 개호를 받을 수 있는 새로운 체제의 구축을 제안하고 있다.

(2) 동년 12월에는 후생성 개호대책본부산하 「고령자 개호․자립지원시스템 연구회」가 개호에 관련된 기존제도를 재편성하여 사회보험방식에 기초를 둔 새로운 제도 창설을 지향해야 한다는 보고서가 제안되었고, 이 보고를 근간으로 노인보건복지심의회(1994년 10월 발족)는 중간보고 발표 및 관계전문가와의 논의 등을 거쳐 1996년 4월 「새로운 고령자 개호시스템의 확립에 대하여」라는 최종보고서를 발표하였다.

(3) 후생성은 이에 입각하여 1996년 6월 개호보험제도안 대강을 동 심의회 등의 자문을 받아 요강안을 확정하고 지방공청회의 개최, 시정촌장 및 보건․의료․복지관계자의 의견청취과정을 거쳐, 그해 11월 개호보험법안을 제139회 임시국회에 제출하였다.

(4) 국회에서 1년여간에 걸친 심의가 있었고, 심의과정에서 중의원에서는 개호보험 사업계획책정에 있어 피보험자의 의견반영 및 제도의 재검토시기를 명기하는 내용이, 참의원에서는 국가가 간구해야 할 조치로서 개호서비스 공급체제의 정비에 관한 시책이 추가되는 등의 수정이 행해졌다. 이러한 수정을 받아들여 1997년 12월 9일 국회에서 가결 성립되고, 12월 17일 공포됨으로써 『제5의 사회보험』으로서의 공적 개호보험제도가 창설되게 되었다.

4. 개호보험제도의 목적

고령자 개호문제가 노후의 최대의 불안요인이 되고 있음에도 당시 노인복지와 노인보건이라는 2가지 다른 제도아래서 개호서비스가 제공되고 있기 때문에 이용절차나 이용자 부담 면에서의 불균형은 물론, 종합적인 서비스이용이 이루어질 수 없게 되어 있다. 특히 노인복지제도에 있어서는 행정이 서비스의 종류, 제공기관을 결정하기 때문에 이용자가 서비스를 자유롭게 선택할 수 없다는 점과, 노인보건제도에 있어서는 개호를 주목적으로 하는 일반병원에의 장기입원(소위 사회적 입원)문제 등 의료서비스의 비효율성의 문제가 주요과제로서 지적되고 있다.

이에 따라 개호보험제도는 양 제도를 재편성, 『국민의 공동연대의 이념에 입각하여 급여와 부담의 관계가 명확한 사회보험방식에 의거 사회전체로서 개호를 지지하는 새로운 체계를 창조』 하는데 그 목적이 있으며, 나아가 『이용자 선택에 의한 보건․의료․복지 등 개호서비스가 종합적으로 이용』될 수 있도록 하는데 그 목적이 있다고 하겠다.

제4장 문제점 및 발전과제

1. 일본 사회복지의 문제점 및 발전과제

1) 일본 사회복지의 문제점

(1) 사회복지 수준이 서구의 몇몇 나라에 비하여 떨어진다고 하는 복지 후진국적 인식

(2) 위기에 대응하기 위한 사회복지 축소

(3) 반복지 국가론 일본형 복지사회

2) 일본 사회복지의 발달과제

일본의 경우는 경제적 합리주의라는 것이 무엇보다도 큰 가치로 자리 잡고 있는 것 같다. 하지만 사회복지가 소비가 아니라 하나의 투자라는 것을 염두에 두고 따라서 지나친 경제적 효율이 추구되어서는 안 된다는 인식을 할 필요가 있다.

2. 일본 사회복지로 본 우리나라의 발전과제

1) 노인개호 복지서비스 기반의 계획적 정비

정책의 추진과정을 살펴보면 일본은 21세기 초고령화 사회에 대비하여 철저한 계획하에 노인복지 정책을 추진해 오고 있음을 알 수 있다. 즉, 21세기 비전 등 장기비전이 우선 측정되고 안정적인 재원확보 대책이 뒷받침 된 구체적인 전략목표(골드플랜)에 따라 개호, 복지전문인력의 양성, 재택 및 시설서비스 기반의 확충 등 노인보건복지 기반 정비가 체계적이고 계획적으로 전개되어 오고 있다. 이제부터 우리나라도 노인보건복지 장기 비전의 수립과 재원 확보 대책이 뒷받침 된 장기계획이 수립되어 이에 따라 노인보건복지가 계획적으로 추진되는 것이 필요하다 할 것이다. 또한 재원 확보 방안과 개호복지 전문 인력의 양성 방안 등도 간구되어져야 할 것이다.

2) 일본의 노인보건복지 체계의 명료한 지향

일본의 노인보건복지 제도는 체제의 다원화와 복잡화 그 재원 구성에 있어서는 보험료와 조세의 혼재라는 특징을 갖고 있다. 노인복지제도, 의료보험제도, 노인보건제도, 퇴직자 의료보험 제도, 공적 개호보험제도 등으로 제도가 다원화, 복잡화 되어 있고 각 제도의 재원 구성이 보험료와 조세가 혼재되어 있는 등 급여와 부담의 불 명료화로 인하여 국민들을 혼란스럽게 하고 있다. 또한, 1973년 복지원년 선언에 의한 노인의료무료화정책, 1983년의 노인보건제도에 의한 노인 일부 부담 정책, 그리고 공적개호보험 제도에 의한 노인 적정부담 정책으로 이어 지는 노인보건 복지 정책은 고령화 초기 단계에서부터 장기적으로 치밀한 대책에 의하지 않은 채 급증하는 노인복지 비용을 감당할 수 없다는 것을 여실히 보여주고 있다고 할 것이다. 이러한 일련의 과정이나 현상은 곧 정책의 일관성 결여 및 신뢰성 약화 문제로 이어진다 할 것이므로 노인만을 위한 제도 도입이나 제도의 다원화 보다는 전체 제도 내에서 노인의 특성을 배려한 정책으로 또한 고령화 초기에서부터 체계적이고 계획적인 정책 대응이 효과적이며 중요하다고 할 것이다.

Ⅲ 결론

지금까지 우리는 일본의 사회복지의 역사, 그리고 사회보장 체계와 노인보건복지 정책에 대해 집중적으로 알아보았다. 일본의 사회복지를 공부하는 것은 우리나라 사회복지의 발전을 위해서도 필요하다. 아시아에서 유일하게 선진적인 사회복지체계를 갖고 있으며 비교적 만족스러운 복지체계를 갖고 있는 나라가 일본이라고 생각한다. 그렇기 때문에 우리는 우리의 옆 나라인 일본의 사회복지를 연구하면서 문제점은 바로잡고, 제대로 된 사회복지정책만을 받아들인다면 우리나라도 복지선진국에 들어서는 길이 멀지만은 않을 것이라 생각한다.

우리나라는 아직까지 사회복지에 대한 체계가 정확히 잡혀있지 않은 실정이라 생각한다. 일본의 경우는 아동복지법, 신체장애자복지법, 생활보호법 등 3법체계가 정확히 잡혀있고, 6법체계에 8법체계까지 명확히 잡혀있는 상태인데 우리나라는 역사상 일본과 같은 체계상에서의 발전이 미흡했던 것 같다. 우리나라도 사회복지 법의 체계에 있어서 더 연구하고, 개선할 점은 개선하여 더 구체적인 항목을 제시해야 하지 않을까 생각한다.

그리고 일본의 사회보장을 공부하면서 계획적이고 체계적이었던 노인보건복지정책에 대하여 참으로 부러웠고 우리나라의 노인복지 정책의 시급함을 깨달았다. 사실, 일본도 노인의료비무료화 등의 정책을 세워서 재원이 부족하여지는 등의 시행착오를 겪기는 하였지만 나름대로의 대책과 대응이 있었다는 점에서 우리나라가 배워야 할 점이라 생각한다. 우리나라도 곧 있으면 수발보험인 노인장기요양보험이 2007년부터 시행된다. 독일의 수발보험과 일본의 개호보험 사례를 통해 이루어진 보험인만큼 일본의 사회복지를 살펴보며 일본의 개호보험을 능가 할 그때를 기다려 본다.

Ⅳ 참고문헌

⌜사회복지 역사와 철학⌟, 학지사, 함세남 김근홍 외

⌜세계의 사회복지와 일본의 개호보험⌟, 사카이 소노코

⌜사회복지 역사⌟, 학지사

⌜일본의 사회복지 논쟁⌟, 세종출판사

⌜현대사회복지개론⌟, 김만두

⌜사회복지개론⌟, 전재일

⌜일본 노인복지제도의 변화와 개호보험 제도⌟, 양철호

“고령사회와 노인복지의 과제”, 아시아미디어리서치

통계청 홈페이지

후생성 홈페이지

http://www.nhic.or.kr/alim/paper/oldpaper/200301/healthinsur/trend

http://www.ceres.dti.ne.jp/~singo/kaigohoken2/kaigo1.htm

http://www.aging119.org/05_pds.php?code=in_pdsp005&data=p005