한국 사회발전의 두 가지 전략

- 경제성장우선론과 분배구조개선론의 대립 -

김연명(중앙대 사회복지학과 교수)

Ⅱ. 경제성장 우선론의 논리

□ ‘trickle down'이 지속적으로 필요하고, 가능하다.

- 한국은 지난 30여년간 선성장, 후분배 모델로 경제성장에 성공한 사례임. 경제성장이 지속되면 자연스럽게 부의 분배가 이루어져 저소득층의 생활여건이 나아짐.

- 한국의 경험을 보면 경제성장률과 Gini 계수의 상관성이 있음. 경제성장률이 높으면 소득불균형이 해소되고, 반대로 성장률이 낮아지면 소득분포는 악화됨. 소득불균형을 해소하기 위해 성장이 필요함.

□ 고용이 최고의 복지이다.

- 인위적인 소득재분배정책은 여러 가지 경제적 후유증을 가져오기 때문에 성장을 통한 고용의 창출, 그리고 고용을 통한 일자리 확보가 가장 좋은 복지임.

- 중진국 수준의 경제수준에서 과도한 분배정책은 성장을 위한 투자자본을 고갈시켜 성장률을 하락시키고 이는 고용축소, 그리고 실업이 늘어나 복지를 후퇴시킴.

□ 강소국(强小國) 논리와 중소기업 한계론

- 한국은 인구(남한 4천 7백만명), 면적(중국의 1개 省에 불과), 소득(12,000달러)을 기준으로 볼때 大國이 아닌 小國임. 따라서 한국이 경제적으로 지향해야 될 모델은 노르웨이, 핀랜드 같은 강소국(small but strong country)임.

- 소국에서는 중소기업 육성책만으로는 선진국에 진입하기 어려움(대만은 대기업을 육성하지 못한 것을 후회하고 있음). 따라서 Global Player 로서 가능성이 있는 기업들(소수 재벌)을 정부가 적극적으로 지원해야 자원도 없는 소국은 생존이 가능함. 예를 들어 핀란드는 Nokia Group 이 먹여살리고 있음.

□ 성장을 위한 기업규제 완화 필요

- 대기업(재벌)이 한국 경제를 지탱하는 핵심인 만큼 대기업이 성장할수 있도록 기업에 대한 규제완화가 필요함. 예를 들어 서울 등 수도권 공장 증설 허용, 재벌의 경영세습권의 인정이 필요함.

- 최근에 삼성그룹에서는 기업규제가 거의 없고, 노동3권도 일정부분 제한하고, 기업에 대한 조세특혜를 주는 ‘기업도시’ 설치를 강력히 추진하고 있음.

Ⅲ. 분배구조개선론의 배경과 논리

1. 한국의 노동력재생산 구조의 특징: 시장임금에의 과도한 의존

□ trickle down approach 가 가능했던 경제, 사회적 조건

- 지난 30여년간 한국에서 경제성장을 통한 분배문제 해결이 어느 정도 가능했던 것은  고도 경제성장으로 정규직 노동시장이 지속적으로 팽창하고 실질임금의 상승으로 ‘시장임금’(market wage)을 통한 가구의 노동력재생산이 가능했기 때문임.

- 또한 복지공급자로서 비교적 건강한 가족구조(가족원간의 상호 원조), 그리고 노인인구가 적은 비교적 젊은 인구학적 구조 등이 있었기 때문임.

□ 노동력재생산의 시장.가족에 대한 과잉의존 구조

- 사회복지 등 분배정책을 소홀히 하고 경제성장 우선 정책을 유지해 온 결과 한국의 가구는 주택구입, 교육, 의료 그리고 아동․노인에 대한 케어 등 가족구성원의 노동력재생산에 필요한 핵심적인 부분을 시장임금, 그리고 가족원(특히 여성)의 상호 원조를 통해 해결한 ‘과도한 시장․가족 의존구조’가 고착화됨.

․ 도시근로자가구 주요 지출 중 교육․주거비 지출이 90년 25.7% → ‘02년 30.8%

․ 일본 도시근로자가구의 주거비와 교육비를 100으로 보았을 때 한국 주거비는 208, 교육비는 291로 약 2배에서 3배가 높음

․ 한국의 공공주택비율은 3.4%, 영국 22%, 독일 20%, 일본 7%

․ 한국의 사교육비 지출 GDP의 3.7%(‘01년). OECD 국가 중 최고 수준.

□ 사회복지공급에서 ‘시장․가족의존 구조’의 특징

▲ 시장 → 임금 혹은 자영소득을 기반으로 주거, 교육, 의료 등 모든 문제 해결

▲ 기업 → 노동자를 대상으로 주거비, 의료비, 교육비 등 보조(기업복지)

▲ 가족 → 소득능력이 없는 가족구성원에 대한 상호 원조, 노인보호

▲ 국가 → 극빈층과 의료보험 등 일부 사회보험에 대한 지원

□ IMF 외환위기와 ‘시장․가족의존 구조’의 붕괴 징후

- ‘97년 IMF 외환위기 이후 고도성장을 가능케 하였던 성장패러다임이 붕괴됨. 이와 더불어 분배구조에 대한 근본적인 개선이 없으면 소득분배 악화로 인한 사회갈등, 노동자 내부의 격차 증대, 출산력 저하로 인한 노동공급의 감소 등을 유발하여 한국 사회발전의 잠재력이 붕괴될 가능성이 높아지고 있음.

2. 분배구조의 악화와 사회갈등의 격화 가능성

□ 분배구조의 악화

- IMF 외환위기 이후 소득분배가 급격히 악화되는 양상을 보이고 있음.  KDI의 연구에 의하면 우리나라의 절대빈곤층은 2000년 기준 10.06%, 빈곤선 바로 위에 존재하는 준빈곤층을 포함하면 최대 14.77%에 이르는 것으로 밝히고 있음.

- 상대적 빈곤율도 증가하고 있음. 가처분소득을 기준으로 빈곤율을 중위소득의 50%에 미달하는 가구로 잡을 경우 빈곤가구의 비율이 96년 12.56%에서 16.99 %로 확대되었으며, 중위소득의 40%를 빈곤가구로 잡을 경우에도 유사한 현상이 발생하고 있음.

	1996		2000
시장소득	50%	40%	50%	40%
시장소득	13.26	8.45	18.93	13.34
가처분소득	12.56	7.65	16.99	11.53
비고 : 빈곤율은 중위소득의 50% 및 40%이하인 가구의 비율임. 자료, 유경준, “소득분배 국제비교를 통한 복지정책의 방향”, KDI, 2003.

□ 조세와 사회보장제도의 재분배 기능 미흡

- 시장소득의 불평등 교정하는 조세제도와 사회보장제도의 효과는 선진국이 평균 41.6%의 효과를 갖고 있은 반면 한국의 경우는 4.5%에 불과한 실정임.

	시장소득 Gini 계수	가처분소득의 Gini 계수	변화율 (B-A)/B×100
OECD 평균	0.380	0.272	41.6
한국(1996)	0.302	0.298	1.3
한국(2000)	0.374	0.358	4.5
비고 : OECD 15개국 평균치임. 연도는 1979년-1988년임. 자료 : 유경준, “소득분배 국제비교를 통한 복지정책의 방향”, KDI, 2003. 9

3. 노동의 양극화와 노동운동의 전투화

□ 정규직과 비정규직 : 일등국민과 이등국민

- 비정규직은 정규직에 비해 시장임금과 기업복지, 그리고 국가복지 세 영역에서 극심한 차별을 받고 있음. 2002년 8월 현재 비정규 노동자의 월평균임금은 96만원으로 정규 노동자 182만원의 절반 수준(52.9%)에 불과함. 특히 여성 비정규 노동자의 월평균 임금은 77만원으로 남성 정규 노동자의 38.1%에 그치고 있음.

구분	금액(만원)			지수
	전체	남	여	전체	남	여
정규직	182	202	131	100.0	100.0	66.9
비정규직	96	116	77	52.9	57.4	38.1
주: 지수는 전체의 경우 정규직=100, 남녀의 경우 정규직남성=100 자료: 통계청, 경제활동인구조사 부가조사(2002.8) 원자료.

- 정규 노동자는 직접임금에서뿐만 아니라, 퇴직금, 상여금 등의 노동조건과 국민연금, 건강보험, 사회보험 등의 사회보험 적용에서도 더욱 극심한 차별을 받고 있음. 퇴직금의 경우 정규 노동자는 93.2%가 적용되는 것에 비해 비정규 노동자는 13.8%만이 적용 받고 있고, 상여금은 13.9%, 연장근로수당은 겨우 10.0%만이 적용 받고 있음.

구분	노동조건 적용률			사회보험 적용률
	퇴직금	상여금	연장수당	국민연금	건강보험	고용보험
정규직	93.2	92.5	76.7	92.2	94.6	79.1
비정규직	13.8	13.9	10.0	21.5	24.8	23.2

자료: 통계청, 경제활동인구조사 부가조사(2002.8) 원자료.

□ 대기업과 중소기업 근로자의 격차 확대

- 조직화된 노동운동의 시장임금 확대 전략은 대기업과 중소기업 근로자간의 격차를 더욱 크게 하고 있음. 근로자 1인당 중소기업과 대기업의 현금급여와 기업복지비비용 격차가 87년에는 거의 나타나지 않았으나  2001년에는 각각 1.46배와 1.80배로 확대되었음.

(단위 : 천원, %)
노동비용	기업규모	1987	2001
현금급여	30인-299인 중소기업(a)	374	1,313
	300인 이상 대기업(b)	395	1,919
	b/a	1.06	1.46
비현금급여 (기업복지)	30인-299인중소기업(a)	73	483
	300인 이상 대기업(b)	76	871
	b/a	1.04	1.80
자료 : 노동부, 「기업체노동비용조사보고서」, 1990, 2002

□ 조직 노동운동의 전투화와 노동시장의 경직성

- 시장임금에 생활의 모든 것이 좌우되는 한국 사회에서 노동자들은 시장임금 인상투쟁에 매달리게 되며, 특히 조직화된 노동자들은 노동시장 안에 있을 때 최대한 많은 임금을 올리려고 함. 이것이 대기업 노동운동의 전투화를 조장하는 배경적 요인이 됨.

- 대기업노조에서는 단체협상을 통해 평생고용을 쟁취하려고 함(현대자동자 노동조합이 대표적). 따라서 일부 기업의 정규직부분에서 노동시장이 매우 경직화됨. 반면 비정규직 등은 노동시장 유연화가 너무 급속히 진행(한국의 비정규직의 노동시장유연성은 OECD 가입국중 최고 수준)

- 글로벌시대에서 기업 경쟁력 확보에 필수적인 노동시장의 유연화는 사회임금을 제공하는 충실한 복지정책이 확보되어야 가능함. 한국의 부실한 복지정책과 노동력재생산의 시장에의 과잉의존은 노동시장의 유연화를 어렵게 만들어 기업 경쟁력 확보와 성장의 장애요인으로 작용하고 있음.

4. 출산율의 급격한 감소와 노동력 공급의 위기

□ 복지제도와 출산율

- 최근의 급격한 출산율 감소(출산율 1.17로 세계최저 수준)는 노동인구의 감소로 사회발전의 잠재력을 붕괴시킬 가능성이 높아지고 있음. 출산율 감소는 부실한 복지정책과 상관이 있음.아동보육, 노인보살핌 등 소위 ‘보살핌 노동’(care work) 등이 복지제도를 통해 사회화된 북유럽의 출산율이 보살핌 노동이 가족과 여성에 의존하고 있는 남유럽, 동아시아 국가에 비해 월등히 높음.

․ 북유럽(2000년) : 노르웨이(1.85), 핀란드(1.73), 스웨덴(1.54)

․ 남유럽(2000년) : 스페인(1.22), 이태리(1.25)

․ 동아시아: 일본(1.29 2002년), 한국(1.17, 2002년), 대만(1.2, 2002년)

□ 생산가능 인구 및 절대 인구의 감소

- 현 출산수준(1.17)이 지속될 경우 2017년 4,925만명으로 절정에 이른 후 지속적으로 감소하여 2100년에는 1,621만명으로 축소되어 사회가 유지되기 어려움.

□ 초고속 노령화 진행 중

- 낮은 출산율과 함께 한국은 고령화속도가 예상을 훨씬 초월하여 진행되고 있음. 고령화사회에서 고령사회로 도달하는데 일본은 24년, 프랑스는 115년이 소요되고, 초고령사회에 도달하는데 일본 12년, 프랑스 41년, 미국은 15년이 소요될 전망. 그러나 한국은 7년이 예상됨.

구 분	도달년도			소요년수
	7% (고령화사회)	14% (고령사회)	20% (초고령사회)	7%→14%	14%→20%
한 국	2000	2019	2026	19	7
일 본	1970	1994	2006	24	12
프랑스	1864	1979	2020	115	41
미 국	1942	2013	2028	71	15

자료: 통계청, 장래인구추계(2001)

5. 사회적 일자리 부족

- 한국의 보건 및 사회복지서비스 산업 취업자 비중은 전체 취업자의 2.2%로 선진국의 10.3%-18.4%에 비해 매우 낮음.  이는 저소득층, 여성 등 서비스분야의 일자리가 공공부문을 통해 확충되지 못한 결과이며, 그만큼 고용창출의 여지가 크다는 것을 의미함.

(단위: %)

	미국	영국	스웨덴	덴마크	독일	한국
A (2000)	12.4	15.7	17.4	15.1	15.9	7.2
B (2001)	8.7(1997)	11.1	18.4	17.4	10.3	2.0

자료: ILO, Yearbook of Labor Statistics, 2002. 미국의 B는 1999년도.

비고: A는 65세 이상 인구 비중, B는 산업취업자 전체

- 보건복지 분야의 사회적 일자리는 사회복지 확충과 일자리 창출을 동시에 달성할수 있는 중요한 분야이며 복지가 단순히 소비가 아닌 고용창출의 효과를 갖고 있다는 것을 의미함.  특히 여성의 경제활동 참가가 매우 중요한 시점에서 저소득 여성고용 창출에 매우 중요한 의미가 담겨져 있음.

교육, 의료, 주거 등 가구지출비용의 과도한 시장의존과 가족의존, 정규직/비정규직 및 대기업과 중소기업 근로자의 격차를 분배구조 개선을 통해 해소하지 않으면 한국은 경제성장은 물론 지속가능한 사회발전이 결정적 위기에 노출될 것임.

현재의 한국의 상황은 신자유주의자들이 주장하는 것처럼 복지가 성장을 저해하는 것이 아니라 부실한 복지정책이 경제성장의 발목을 잡고 사회발전의 잠재력을 심각하게 훼손 하고 있음.

따라서 복지정책 등 분배구조 개선 정책을 단순히 소비적인 지출이 아닌 우리 사회의 성장잠재력을 증가시키는 “사회적 투자 전략”으로 인식하고 경제, 사회정책을 전환해야 함. 즉 적극적인 분배구조 개선 정책이 필요함.

6. 복지 확대와 경제성장의 선순환 관계의 가능성

□ 복지의 내수 진작 효과 :

- 중산층과 저소득층에 구매력을 높여주고 이는 소비지출을 활성화시켜 내수를 진작. 유효수요론으로 알려진 이 논리는 사회복지의 각종 현물, 현금 급여가 내수의 기반이 되는 것은 서유럽에서는 일반적 현상.

□ 복지의 일자리 창출 효과 :

- 사회복지의 확대는 그 자체가 일자리를 창출하여 성장에 기여함.  특히 선진국은 실업율 극복 수단으로 보건 및 복지서비스 분야에서 상당한 일자리를 창출.

□ 노동시장 유연화에 기여

- 노동시장의 유연화를 통한 구조조정은 충실한 복지제도가 선행되어야 함. 스웨덴, 덴마크 등 소위 ‘개방형 경제’(small open economy) 의 복지비 비중이 높은 것은 외부의 경제적 충격을 흡수하는데 유리하다는 진단이 최근 제기됨.

□ 출산율 증대 효과와 여성의 경제활동 촉진을 통한 노동력 공급 확대

- 아동보육, 노인보살핌 등 소위 ‘보살핌 노동(care work)’이 복지제도를 통해 사회화된 북유럽의 출산율이 가족과 여성에 의존하고 있는 남유럽 국가에 비해 월등히 높음.

- 한국 여성의 경제활동 참여율은 20대 60%에서 30세 전후에 45% 수준으로 감소하고, 30대 중반 이후 다시 늘어나는 M자형 곡선을 보임. 그러나 복지제도가 잘 갖추어져 있는 선진국의 경우 대부분 연령별로 여성 경제활동의 차이가 나타나지 않음.

□ 참여연대에서 제안한 사회적 대타협의 목록: 6대분야 23개 과제

1. 비정규직 보호 대책

- 비정규직 사회보험 적용 확대

- 최저임금제의 상향 조정

- 사내근로복지기금의 사회화

- 퇴직금의 기업연금화와 전근로자 적용

2. 주거분야

- 공공임대주택의 재고 20%로 확대

- 주거비보조제도의 현실화 및 대상자 확대

3. 소득보장 분야

- 조세방식에 의한 전국민 기초연금제 도입 적극 검토

- 기초생활보장제도의 개혁을 통한 빈곤층 보호 강화

- 사회보험료 부과 징수 기능의 국세청 이관과 사각지대 해소

4. 의료분야

- 공공의료비율 30% 확대

- 진료비 총액예산제 도입

- 본인부담총액 상한제 확대 시행 및 급여 확대

- 공공 노인요양시설 확대

5. 복지서비스 확대와 일자리 창출

- 공공보육의 대폭 확대와 일자리 창출

- 자활부분의 사회적 일자리 창출 확대

- 노인일자리 창출

6. 조세개혁

1) 자산관련 세제개혁을 통한 과세형평의 실현

- 보유세 현실화와 종합부동산세의 도입

- 상장주식의 고액 양도차익에 대한 과세실시

- 1가구 1주택 양도소득세 비과세를 소득공제방식으로 전환

- 금융소득종합과세 기준점 현실화

2) 근로소득과 사업소득간의 조세형평의 실현

- 근로소득면세점의 축소

- 근로소득세액환급(EITC) 초기 제도의 조기 도입

- 자영업자의 소득파악을 위한 제2기 과제의 추진