사회보장의 이론적 고찰

권오득 교수 제공( 이인제외,2004,사회보장론에서)

Ⅰ. 공적연금의 원리와 특성

1. 경제적 보장

1) 경제적 보장과 비보장에 대한 개념

인간은 언제나 삶을 위협하는 다양한 요소들로부터 보장과 보호를 추구해 왔다 .인간의 총 복지는 수많은 상이한 요소들로 구성되어 있음에도 총복지의 상당 부분은 금전을 통해 구입할 수 있는 재화나 서비스로부터 온다고 할 수 있다(Sturmey, 1959:2).

경제적 보장은 총복지의 부분으로서 개인이 현재 및 미래의 기본 욕구나 요구를 충족할 수 있을 것으로 상대적으로 확신하는 마음의 상태 또는 행복감으로 정의될 수 있다(Rejda, 1988:2). 경제적 보장을 성취하기 위해서는 개인은 재화나 용역에 접근할 수 있어야 한다.  따라서 산업사회에서 경제적 보장은 소득 유지와 밀접히 관련되어 있다고 할 수 있다. 소득은 화폐임금이든 공적 또는 사적 이전이든 자산 소유로부터 나오는 소득이든 많으면 많을수록 경제적 보장의 수준은 보다 높아진다.

경제적 비보장은 경제적 보장과 반대되는 개념으로 현재 및 미래의 욕구나 요구를 상대적으로 충족할 때 발생하는 행복감이 결여된 상태이다

2) 경제적 비보장을 초래하는 요인

경제적 비보장 을 발생시키는 요인들은 매우 다양하다(Rejda, 1988:7~9). 첫째, 가계부양자의 조기사망이다, 가계부양자의 조기 사망은 피부양가족의 소득상실 내지 감소, 장례비. 상속세. 사망전 질병치료비, 대출금 상환등과 같은 예외적 지출 등을 발생시킨다.

둘째, 노령은 경제적 비보장을 초래할 수 있다.

셋째, 건강 약화는 소득활동능력을 상실. 감소시키고 의료비 등 예외적 지출을 초래함으로서 경제적 비보장의 원인으로 작용한다.

넷째, 실업은 근로 소득의 상실 또는 감소, 미래소득의 불확실성 등을 초래함으로서 경제적 비보장을 초래한다.

다섯째, 최저임금 미만의 소득은 경제적 비보장을 야기 할 수 있다.

여섯째, 물가수준의 변화는 실질소득의 감소를 가져옴으로서 경제적 보장을 위협한다.

일곱째, 홍수, 태풍, 지진등과 자연재해는 수많은 인명 및 재산 손실을 초래함으로서 경제적 비보장을 초래한다.

여덟째, 개인적 요인으로 성취동기 추진력의 부족, 낭비벽, 미래 준비부족, 알콜중독 등과 같은 인성적 요인들이 경제적 비보장의 원인이 될 수 있다.

3) 경제적 비보장에 대한 사회적 대책

첫째, 사회부조이다. 사회부조는  공적부조 국민부조, 노령부조, 실업부조, 사회연금, 생활보호 등 국가에 따라서 다양한 명칭으로 불리지만 공통적 특성들을 가지고 있다. 둘째, 상호부조협회이다. 셋째, 사회복지 서비스 이다. 넷째, 고용주 책임제도 이다. 다섯째, 기업연금이다. 여섯째, 개인연금 내지 개인 저축 장려 제도이다. 일곱째, 퇴직준비금이다. 여덟째, 사회수당 또는 보편적 제도, 아홉째, 사회보험이다.

2. 경제적 보장과 공적 연금

1) 공적 연금을 통해 경제적 보장

공적연금은 소득감소 또는 상실을 초래하는 여러 가지 사회적 위험들중 노령, 장애, 사망으로 발생하는 경제적 비보장에 대응 하는 대책이라 할 수 있다. 공적 연금을 노령연금 또는 퇴직보험이라고도 한다.

2) 공적 연금의 필요성

첫째, 소득재분배 효과, 둘째, 가입의 강제화 , 셋째, 공적연금은 국가 또는 국가의 위임을 받은 공공기관에 의해 관리 운영되는 것이 일반적이다.

공적연금에 대한 국가 개입의 필요성 내지 정당성

첫째, 근로자의 근시안적 사고 또는 미래통찰력의 결여, 둘째, 성실한 자에 대한 보호,

셋째, 소득재분배, 넷째, 불확실성에 대한 보험.

3. 공적연금의 유형 및 원칙

1) 공적 연금의 유형

첫째, 사회부조식 공적연금이다. 둘째, 사회보험식 공적 연금이다. 셋째, 사회수당식 공적 연금이다. 넷째, 퇴직준비금제도이다. 다섯째, 강제가입식 개인 연금제도이다.

2) 공적연금의 기본 원칙

(1)강제가입 (2)최저수준의 보장 (3) 개별적 공평성과 사회적 적절성 (4) 급여에 대한 권리. 공적 연금에서 급여에 대한 권리라고  할때 권리라는 개념은 세가지관점이 있다. 첫째, 공적 연금에 대한 계약권리를 계약권으로 보는점. 둘째, 공적 연금에 대한 권리를 획득권리로 보는점. 셋째, 법적권리로 보는 점이다

4. 공적 연금제도의 선택

공적 연금제도는 단일형태가 아니라 사회수당식 연금 사회부조식 연금, 사회보험식 연금, 퇴직준비금제도, 강제가입식 개인연금 의 다섯가지 공적 연금 유형은 강제가입을 제외하고는 각각 다양한 선택의 차원이 존재하다.

(1) 무기여 연금과 기여 연금

급여지출에 충당하는 재원형태에 따라서 공적 연금을 유형화한다면 급여지출에 필요한 재원을 일반예산에서 충당함으로써 기여를 하지 않는 무기여 연금(non-contributory pension)과 사용자와 피용자 또는 자영자 등의 기여부터 내원을 충당하는 기여식 연금으로 구분할 수 있다.

무기여 연금 중 사회수당식 연금은 일반조세를 재원으로 하여 일정 연령조건(예컨대65세)을 충족하면 모든 거주민 에 대해서 동일한 연금액을 지급하는 형태이다.

기여식 연금 중 사회보험방식을 연금은 전세계에서 가장 보편적인 공적연금이다. 공적연금제도는 근로활동기의 소득의 일부를 퇴직 이후로 이전시키는 저축식 기능, 노후기간 동안의 물가변화·기대 수명 연장·경기침체 등 예측 불가능한 요인으로 인한 생활위험을 분산시키는 퇴직 보험적 기능, 소득재분배 기능 등 세 가지 기능 중 어떤 기능이 보다 강조되느냐는 국가들마다 차이가 있음에도 불구하고 대체로 이 세 가지 기능을 보편적으로 가지고 있다.

2) 정액연금과 소득비례연금

공적연금제도는 연금급여액의 소득연계 여부에 따라 정액연금과 소득 비례연금으로 구분할 수 있다. 정액연금은 과거 소득에 관계없이 모든 연금수급자에게 동일한 액을 지급하는 연금형태이다. 소득비례연금은 퇴직전 일정기간 동안의 평균소득 또는 생애근로기간 동안의 평균소득에 비례하여 연금급여액을 지급하는 연금제도이다.

3) 확정 급여식 연금과 확정 기여식 연금

공적연금은 급여산정방식에 따라 확정급여연금과 확정기여연금으로 구분할 수 있다. 확정급여연금 하에서 급여액은 통상 임금 또는 소득의 일정비율 또는 일정한 금액으로 급여산정공식에 의해 미리 확정되어 있지만 원칙적으로 기여금은 확정되어 있지 않다.

5. 공적 연금체계의 유형

공적 연금체계라 함은 한 가지 이상의 유형의 공적 연금제도가 전체의 부분으로서 일정한 원리에 의해 조직화 되어 있음을 의미한다. 독일이나 오스트리아 등의 국가는 사회보험방식의 소득비례연금만을 실시하기 때문에 단일의 제도가 공적연금체계의 부분이자 전체로서 존재하지만, 캐나다와 같은 경우에는 사회수당방식의 공적연금, 사회보험방식의 소득비례연금 등 세 가지 제도가 공적연금의 전체의 부분으로서 제도간에 유기적 관계를 맺고 있다.

6. 공적 연금과 사적 연금 간의 관계

1)공적 연금과 사적 연금의 차이

공적연금은 노령, 장애, 사망 의 사회적 위험으로 소득이 상실 또는 감소될 경우 발생하는 생활불안정을 방지하기 위한 사회제도라고 할 수 있다. 기업연금이나 개인연금과 같은 사적연금 또한 그와 같은 위험들에 대해서 생활보장적 기능을 수행 할 수 있고 실제로 하고 있다. 공적연금과 사적연금이 노후의 생활보장과 관련하여 가질 수 있는 성격과 역할상의 차이가 존재하기 때문일 것이다.

공적연금과 사적연금간의 차이는 여러 측면에서 살펴볼 수 있다.

첫째, 가입과 관련하여 공적 연금은 원칙적으로 가입을 법으로 강제화 하는 반면 사적 연금은 개인의 자발적 선택에 의해 가입이 임의 화 되어 있다.

둘째, 공적 연금은 사회적 위험발생시 표준적 기초적 욕구의 충족을 목적으로 하기 때문에 급부 수준 및 내용이 법에 의해 표준화, 규격화되어있는 반면, 사적연금에서는 기업이나 개인의 욕구와 부담능력에 따라 급여내용의 범위가 다양하게 선택될 수 있는 점에서 차이가 있다.

셋째, 급여수준의 실질가치 유지와 관련하여 공적연금은 일반적으로 물가수준의 변화에 연금급여를 연동시킴으로서 노후기간 동안 급여의 실질구매력을 유지시켜 주지만 사적 연금에서는 이러한 기능이 없다.

넷째, 저소득층의 경우 노령빈곤을 방지하는 수단으로서 사적연금은 부적절하다고 할 수 있다.

다섯째, 공적연금에서는 피용자들은 통상 노사 공동으로 기여하고, 종종 보충재원으로서 국고 부담이 이루어지는 반면 사적연금에서는 가입자의 기여에 전적으로 의존한다.

2) 공적 연금과 사적 연금 간의 관계

한 국가에서 공적연금과 사적 연금 간의 구성과 혼합은  상호 독립적 이지 않다. 두 가지 제도는 노후 소득보장체계의 틀 속에서 각각의 구성인자로서 서로를 한계 지으며 전개된다. 서구 공 사연금체계는 크게 세 가지 형태로 분류될 수 있다.(Esping-Andersen,1990). 첫째, 조합주의적 국가우위의 연금체계이다. 이 체계 내에서 사적 연금은 급여수준이나 가입대상 면에서 볼 때 일반적으로 노후소득보장에 주변적 역할만 수행한다. 공적연금은 직업에 따라 적용대상을 달리하는 수개의 연금제도로 분절된 형태를 취한다.

둘째, 잔여적 체계이다 .공적연금의 역할은 최저생계조장에 그치고 그 이상의 수준은 법에 의한 강제적 형태이든 자발적 형태이든 사적연금이 맡게 하는 체계이다

셋째, 보편 주의적 국가지배체계이다. 이 체계는 사회연대에 기초하여 직업에 관계없이, 기업연금에 개한 자격을 갖추지 않더라도 높은 소득 대체율을 가진 공적 연금을 제공한다.

우리나라에서 공적 연금인 국민연금과 사적 연금이라고 할 수 있는 개인연금과 퇴직금간의 관계는 명확하지 않다. 우리나라의 공 사 연금체계는 형성과정에 있다고 보는 것이 적절하다. 사적연금의 확대를 통해서는 국민의 노후생활 보장이란 목표를 달성하기 어렵다 원인은, 첫째, 사적 연금의 혜택을 받을 수 있는 사람은 전 국민이 아닌 특정 인구층 특히 중상계층에 제한될 수 밖에 없기 때문이다. 둘째, 사적 연금은 물가상승률, 이자율, 기대수명의 연장, 소득활동기간 등과 같이 불확실한 사회적 위험들에 대한 대처 능력이 낮기 때문에 안정적 노후보장수단으로서의 기능을 발휘하기 어렵기 때문이다.

Ⅱ.의료보장의 원리와 특성

질병문제 때문에 발생하는 단기적 비용부담에 대응하기 위하여 19세기 초부터 서구 선진자본주의 국가들에서는 상호부조기금 이나 우애조합 등을 발달시켜 왔다.

공적 의료보장체계로 전환된 것은 1883년 독일 비스마르크 입법부터이다. 의료보장제도에서 제공하는 서비스는 2종류이다 첫째, 질병으로 인하여 소득활동을 못하게 될 경우 발생하는 근로 소득의 일시적 상실을 보전해 주는 현금질병급여 와 둘째, 의료, 병원, 약국서비스의 형태로 지급되는 의료서비스이다

1.질병문제와 의료보장

1).의료적 기본적 특성과 의료보장제도의 필요성.

의료보장은 다른 사회보험 프로그램들과 달리 계약당사자는 아니지만 당사자 못지 않게 중요한 역할을 담당하는 의요기관들이 중간의 서비스 전달자로 개입하게 된다 .따라서 의료보장제도의 중요한 특징은 서비스제공자로서의 의료기관과의 관계가 존재한다는 것이며 이는 의료보장제도를 다른 제도에 비해 복잡ㅎ게 하는 요인으로 작용하고 있다(Gordon, 1988).의료서비스가 시장기제에 맡겨 놓을 수 없으며, 사회적 책임이 제공되어야만 할 특성들이 존재함을 지적하고 있다. 많이 거론되는 특성을 요약하면 다음과 같다.

(1) 수요의 불확실성

첫 번째로 지적할 수 있는 의료서비스의 특성은 개별 수요자들이 의료서비스에 대한미래의 수요를 예측하기 힘들다는 것이다.

(2) 불완전한 정보

시장을 통한 상품의 수요와 공급이 원활히 되기 위한 전제조건 중 하나는 상품에 대해 수요자들이 충분한 정보를 갖고 있어야 한다는 것이다.  구매가능한 재화나 서비스의 종류, 질, 가격 등에 대한 정보를 갖고 있어야 하는데, 의료서비스는 이러한 조건을 충족시키기 힘들다. 불완전한 정보가 존재할 경우 효율적 시장의 작동은 기대하기 힘들다.

(3) 외부 효과의 존재

의료서비스는 대체로 의료공급자와 소비자간의 관계가 한정적이기 때문에 외부효과가 크지 않다. 그러나 다음과 같은 세 가지 측면에서 외부 효과를 발생시킨다.

첫째, 전염병 질환과 관련된 예방과 치료이다. 둘째, 보건의료 분야연구들이다. 셋째, 소비에서의 외부효과 (externalities in consumption)라고 불리는 형태로, 일반적으로 사람들은 전반적인 소비수준 또는 특정 상품의 소비에서 불평등을 완화키고 싶어 하며, 부유한 사람들은 빈곤한 사람들에게 의료서비스를 이용할 수 있게 하면 만족을 느낀다. 외부 경제를 발생하는 의료서비스의 경우 항상 사회적으로 적절한 수준보다 적게 공급되기 쉽다. 따라서 집합적 의료서비스의 공급이 요구된다.

(4) 의료공급의 독과점

의료의 다른 특성은 공급독과점의 성격을 갖는다. 중소도시 이하 규모에서 의료서비스는 자연적인 독과점을 이루는 경향을 갖는다.

(5) 투자재적 성격과 가치재적 성격

전통적으로 보건의료서비스는 소비재로 간주되었으나, 1950년대 이후 인적 자본 (human capital) 에 대한 이론들이 발달하면서, 보건의료서비스 는 교육과 함께 인적 자본이 양과 질에 중대한 영향을 미치는 투자재로  평가되기 시작했다. 보건의료서비스는 가치제 (merit goods)로서의 특징을 갖는다. 가치재의 경우 시장기구에 의한 자원배분에서 바람직스럽지 못한 성과를 낳기 쉽기 때문에 개인의 선호보다는 사회의 선호를 기준으로 하여 국가가 개입하는 현상이 자주 나타나고 있다.

(6) 구매대리인으로서 의사의 개입

의료서비스의 경우 어떠한 종류의 서비스를 얼마만큼 구매할 인가가 대개 환자보다는 의사에 의해 결정되기 쉬우며, 따라서 서비스공급자인 의사에 의해 수요가 창출되는 결과가 자주 나타난다. 따라서 의료서비스의 수요와 공급에 결정적인 영향을 미칠 수 있는 의사들에게 영향력을 끼칠 수 있는 적절한 공공정책의 개입이 요구된다하겠다.

2) 의료보장제도의 발전과정

1883년 독일 비스마르크스 질병보험법은 제 4장에서 고찰한 바와 같이 세계 최초의 사회보험이며, 질병문제에 대한 첫 번째 국가적 대응 이었다. 최초의 질병보험제도는 보편적으로 적용된 것이 아니라, 특수한 산업, 예컨대, 채취산업, 수송업, 건설업, 제조업, 기계무역업 등에 한정 되었으며, 특정한 소득 (연간 2천 마르크) 이하의 노동자만을 강제가입대상으로 하였다. 전국적으로 단일한 의료 보험법안은 1911년 영국의 국민보험법에 나타나게 된다.

2. 의료보장의 구성요소

1) 급여형태와 급여수준

의료보장제도에서 제공하는 급여는 현금급여(cash benefits)와 의료서비스(medical care)로 구분될 수 있다. 현재 우리나라의 경우 의료서비스는 제공되지만, 현금 급여는 도입되어 있지 않다.

(1) 현금급여

현금 급여는 질병으로 인하여 근로소득이 중단될 경우 상실된 소득을 보전해 주는 급여이며, 의료보험의 현금 급여는 주로 단기로 운영된다.

(2) 의료서비스

의료서비스는 질병이나, 부상의 치료를 위한 의료서비스를 제공하는 것으로 국가 의료보장체계에 의해 직접 제공되기도 하며, 민간 의료기관에 의해 제공되고, 국가 의료보장체계가 그 비용의 일부를 부담하는 방식으로 이루어지기도 한다.

2) 적용범위 및 자격조건

의료서비스의 경우 적용범위나 급여수급조건에서 제한은 거의 없는 편이다. NHS방식으로 의료서비스를 제공하는 국가들은 보통 전 거주자들에게 서비스를 제공하며, 사회보험방식으로 운영되는 국가들은 피보험자 전원에게 제공되는 것이 보통이다.

3) 재정방식 및 관리체계

1883년 독일에서 질병보험제도가 실시 된 이후, 대부분의 국가에서 의료보장을 제공하는 형태는 사회보험방식을 따르고 있다.

각국의 의료보장제도의 기본체계와 행정체계를 정리하면, <표 5-2>와 같다.

<표 5-2> 주요국 의료보장제도의 관리체계

국가	제도유형	재원방식	행정실무담당
호주	현금급여: 공공부조 의료서비스:NHS방식	조세방식	국가기구(의료보험위원회)
오스트리아	사회보험	보험료방식	9개지역기금,10개 사업장기금 5개특별기금 (철도, 광산등)
벨기에	사회보험	보험료방식	사회보장사무소: 징수업무 약 100공인조합, 5개 전국노조,철도,공공부문기금
브라질	사회보험	보험료방식	국가기구(SUS:United system of Health)
덴마크	보편적 서비스(현금급여) NHS방식(의료서비스)	조세방식	지방정부
핀란드	사회보험	보험료방식	국가기구(사회보험청)
프랑스	사회보험	보험료방식	노사로 구성된 정부기구(bipartite governing body:전국질병보험기금)
독일	사회보험	보험료방식	각 질병기금
이탈리아	사회보험(현금급여) NHS방식(의료서비스)	보험료방식 조세방식	질병급여:전국사회보험청 의료서비스:20개지방보건기구
일본	사회보험	보험료방식	1815개 건강보험조합(피용자 자영자)자영자:각 市町村
멕시코	사회보험	보험료방식	국가기구(사회보험청)
네덜란드	사회보험	보험료방식	국가기구(사회보험은행)
뉴질랜드	공공부조(현금급여) NHS 방식(의료서비스)	조세방식	소득지원청(Income Support Service,ISS:현금급여) 지방보건국(의료서비스)
노르웨이	사회보험	보험료방식	국가기구(전국보험청)
포르투칼	사회보험(현금급여) NHS방식 (의료서비스)	보험료방식 조세방식	국가기구(지방 사회보장센터, 지방보건국)
스페인	사회보험	보험료방식	국가기구(전국사회보장청)
스웨덴	사회보험(현금급여) NHS방식(의료서비스)	보험료방식 조세방식	전국사회보험청(현금급여) 전국보건복지청(의료서비스)
스위스	임의가입(현금급여) 강제보험(의료서비스)	보험료방식	144개 공인조합과민간사회보험회사
영국	사회보험(현금급여) NHS방식(의료서비스)	보험료방식 조세방식	현금급여:사회보장성 의료서비스:보건의료

자료: U. S. Department of health and Human Services(1997).

3. 의료보장제도와 건강

많은 제도적 차이에도 불구한고 보건의료비지출에 대한 지출수준은 주요 선진자본주의 국가 내에서 큰 편차가 없는 것으로 나타난다. 주요국 중 가장 많은 보건의료비를 지출하는 국가는 GDP대비 보건의료비 지출이 미국이 12.7%, 캐나다, 프랑스, 스웨덴순으로 나타나는데, 대체로 7~8%범위 내에서 지출이 이루어지고 있다. 보건의료비 지출 중 공공에서 지출되는 비용이 가장 낮은 나라는 미국 44.1%이며, 민간보험을 주로 이용하는 스위스 68.0%로 공공부문의 비중이 작게 나타나고 있다. 공공영역에서 부담하는 보건의료비의 비중이 크다는 것은 그만큼 국민들이 소득에 상관없이 보건의료서비스를 이용할 기회가 많다는 것을 의미한다. 효율성의 증진, 의료이용의 형평성 보장, 재분배 효과 등이 의료보장 관련 목표로 제시된다 하더라도 의료보장제도의 본질적 목표는 국민들의 건강증진에 있다. 공공부문에서 차지하는 보건의료비지출이 높은 국가일수록 기대수명과 영아사망률에서 개선된 수치를 보여주는 경향이 있다. 기대수명과 영아 사망률만으로 간단하게 건강상태와 보건의료지출간의 관계를 살펴보았을 때, 공공영역에서 보건의료 지출을 담당하는 비율이 높은 국가들의 전반적인 건강상태가 높게 나타남을 알 수 있다

Ⅲ. 실업보상의 원리와 특성

1. 실업보상제도의 의의와 기능

실업은 경제적 측면에서뿐만 아니라 심리적 차원에서도 실직자 및 가족구성원에게 정체성 및 자신감의 상실과 스트레스 발생 및 삶의 의욕 상실 등을 야기하여 정신적 공황상태를 초래시킨다는 점에서 부정적 폐해가 심각하다. 실업문제의 해소를 위한 대책은 실업예방, 실직자 및 그 가족에 대한 경제적 보장, 실업탈피를 위한 재취업 촉진 등을 주요 내용으로 하고 있다. 일반적으로 실업보상제도은 다음의 역할과 기능을 수행하고 있다.

첫째, 사회보장 측면에서 실업보장제도는 실직자 및 이들 가족에 대한 경제적 지원을 통해 빈곤의 완화기능을 담당한다.

둘째, 경제적 보상과 재취업촉진지원 등을 통해 실업보장제도는 사회적 불평등구조가 심화되는 것을 완화하고 사회연대를 성취하는 기능을 담당 한다

셋째, 경제적 측면에서 실업보상제도는 실직기간 동안의 경제적 지원을 통해 실직자의   노동력을 보존해주며, 국민경제의 주요한 생산요소를 유지, 보존 기능을 담당하며 실업보상제도에 대한 기능은 어느 한 쪽만을 강조해서는 안 될 것이며, 바람직한 정책목표를 이루기 위한 적합한 실업보상제도 방안을 모색하는 것이 현대사회의 주요한 과제로 제기되고 있다.

넷째, 정치적 측면에서 실업보상제도는 계층 간 갈등 특히 노자( 노사)간 긴장과 갈등을 완화할 뿐 아니라 사회통합력을 제고시킴으로써 정치적 안정과 사회적 연대의 증진에 기여하는 기능을 담당하기도 한다.

2. 실업조상제도의 유형과 특성

1) 실업형태에 따른 실업보상제도의 유형

실업보상제도는 다양하나 어떠한 실업을 대상으로 구분 하느냐에 따라 부분실업과 완전실업으로 보상여부와 관련되어 제도 유형을 구분하는 것이라 할 수 있다.

(1) 부분실업의 보상여부

부분실업의 형태가경제구조위 구조조정 및 노동시자의 유연화 추세에 따라 각국의 주요 실업 형태로 자리 잡고 있다는 사실을 감안하면, 부분실업에 대한 실업보상 여부 및 보상 방식은 각국의 실업보상제도의 수준과 특성을 규정짓는 주요한 기준이라 할 수 있다. 실업 형태에 따른 보상제도를 유형화 하는 데 주목되는 점은 부분실업에 대한 실업보상체계의 차이가 파트타임(part-time)노동 혹은 노동시장 유연화에 대한 국가의 태도와 밀접한 관련이  있다

(2) 신규실직자 보상여부

신규 실직자의 보상여부와 이의 수준 역시 실업보상제도 유형을 구분하는 유용한 기준이라 할 수 있다. 그러나 대부분의 국가에서 신규 실직자에 대한 보상은 거의 이루어지지 못하고 있고, 일부 국가에서만 신규 실직자에 대한 보상이 이루어지고 있을 뿐 특히 보험형 제도 내에서의 신규 실직자에 대한 보상은 극히 일부 국가에서 이루어지고 있다.

2) 제도 원리별 실업보상제도의 유형

실업보상제도는 보험형 실업보상제도와 부조형 실업보상제도로 구분되지만, 제도 유형의 구분은 이념형적 구분에 불과하다.

(1) 보험형 실업보상제도: 실업보험

보험형 실업보상제도는 순수한 보험원리로부터 상당한 부분 변형되어 다양한 형태로 운영되는 것이 일반적이다. 대부분의 국가에서 실업보험제도는 저소득층에게 유리하게 급여수준이 결정되도록 급여체계가 이루어지고 있어 순수한 보험원리와는 다르다.OECD 국가중 절반 정도의 국가에서 부양가족을 지닌 실직자는 부가급여의 지급 혹은 더 높은 임금대체율의 적용에 따른 급여산정 등을 통해 상대적으로 유리한 급여를 지급받도록 되어 있다.

(2) 부조형 실업보상제도 : 실업부조

실업보험제도는 실업의 위험에 직면할 수 있는 모든 계층이 고용주와 함께 근로기간동안에 보험료를 기여하고, 실직시 보험기금에서 받는 실업급여를 통해 실직 기간의 경제적 안정을 도모하고, 재취업이 원활하게 이루어질 수 있도록 한다는 점에서 주요한 의의를 지닌다. 실업부조 제도 에서는 고용경력을 보상조건으로 하지 않아 실업으로 인해 지원이 필요한 모든 실직자가 그 대상이 될 수 있다는 점, 급여기간이 한정되지 않아 경제적 어려움을 겪는 기간 동안에 지속적으로 지원을 받을 수 있다는 점, 실직자 개인의 특성 및 가족 특성이 급여 수준에 적절하게 반영된다는 점 등에서 실업보험과는 다른 제도적 특성을 지니고 있다.

(3) 기타 관련 제도들

실직자에 대한 경제적 지원에는 보험형 및 부조형 실업보상제도 외에도 다양한 제도들이 관련되어 있다. 아동수당, 주택수당 등의 실업으로 인한 생활수준의 급격한 하락과 경제적 궁핍을 최소화하면서 안정적 생활을 영위할 수 있는 제도적 기반이 된다는 점에서 실직자에게 중요한 의미를 지닌다.

한국에서 1997년 경제위기 및 구조조정으로 인한 대량실업 사태에 직면하여 실업대책의 수립과 모색이 단순히 실업보상제도에 국한되기보다는 사회보장제도 전반의 발전과 연계되어 모색되어야 한다는 것을 의미한다.

지방정부 차원에서 복지지원 역시 최소 수준의 생활을 영위하지 못하는 실직자에게는 중요한 경제적 지원일 수 있다는 점에서 주목된다. 실업보험 및 실업부조제도와 더불어 실업보상제도의 일환일 수 있음을 감안한다면, 실업보상제도 구축의 노력이나 그 수준에 대한 평가측면에서 지방 정부적 차원의 지원제도도 고려되어야 할 것이다.

3. 실업보상제도의 변천과 역사와 동향

(1) 근대적 제도 도입 이전의 실업보상 형태

실업은 노동력 상품을 판매하려는 노동자가 노동의사와 능력이 있음에도 불구하고, 노동력 수급의 차질로 인해 고용기회를 발견하지 못하고 노동력 상품이 유행 화 되어 있는 상태를 말한다.  실업문제는 자본주의 체제가 야기한 고유한 사회 문자라 할 수 있다. 자본주의 초기에 실업의 원인도 노동자 개인의 책임에서 비롯된 것으로 인식되거나, 특정 기업에 근로하는 일부 집단의 문제로 인식되었다. 그 결과 경제적 불안정에 대한 대응은 주로 개인 및 가족 차원에서 해결되어야 할 것으로 방임 되었다. 한편, 고용주에 의한 실업보상 대책의 일환이었다. 노동자가 자발적으로 재원을 마련하여 실업 보상대책의 일환이다.

민간차원의 실업대책의 한계는 곡 정부의 개입에 기초한 실업보상제도의 도입을 유도하였다. 자본주의 체제의 성숙에 따라 주기적 불황과 공황이 나타나게 되고, 이에 따라 대량의 실업자가 발생되게 되면서 실업은 더 이상 개인적이며, 개별 사업장의 차원의 문제가 아니라 자본주의 체제의 모순에서 비롯되어 사회적구조적 문제로 인식되었다.

(2)근대적 실업보상제도의 변화 동향

제 2차 세계대전 이후 경제 성장을 배경으로 서구 각국에서 실업보상 제도를 더욱 발전시키게 되었다. 그 결과로 1960년대 말에는 국가 간에 실업보상제도 발전수준이 구분되고 유형화 될 수 있는 상황에 이를 정도로 괄목한 성장을 이루게 되었다.

실업 보상제도는 1970년대 초반과 후반의 오일 쇼크와 세계적 차원의 경기 불황을 맞은 이후 상당한 변화를 경험하게 되는데, 1970년대 이후 서구 국가를 중심으로 제도적 변화 양상을 정리하면,

<1>1970년대 실업보상제도의 변화 양상

실업보상제도의 발전양상은 실업급여의 관대화로 특징된다. 대부분의 국가에서 실업급여의 관대화가 이루어졌으나, 캐나다에서는 반대로 실업급여를 제한하는 조치가 나타나 대조를 보였다.

<2>1980년대 실업보상제도의 변화양상

실업보험제도가 실업문제 해소에 효과적으로 대응하지 못할 뿐만 아니라 오히려 실업률 증대의 역 효과를 야기한다는 비판들이 제기되었다. 대부분 국가에서 급여지급 중심의 실업 보상제도에 실직자에게 노동을 유인, 강제할 수 있는 제도 내용을 도입하려는 노력이 이루어졌다는 점이 제도 변화의 주요 특징으로 평가되고 있다.

<3>1990년대 실업보상제도의 변화 양상

여전히 높은 실업률을 유지하는 등 호전될 기미를 보여주지 못하고 있다. 특히 고실업 현상은 높은 실업률 등을 특징으로 하고 있다. 이러한 상황은 불평등을 가속화 시킬 뿐만 아니라 주변화와 사회적 긴장을 증가시키며, 사회적 불이익 집단이 노동시장에서 배제되는 사회적 배제 현상을 심화 확대시키고 있다.

4. 실업보상제도의 주요 쟁점

1) 실업보상제도의 실업률에 대한 영향

1980년대 이전까지 실업급여는 실직자에게 임금을 대체하는 소득을 제공함으로써 실업에 따른 경제적 불안정을 해소하고, 구직노력을 보조하는 토대가 됨으로써 실업률 해소에 긍정적일 것으로 인식되었다.1980년대 이후 실직자 구성에 장기 실직자가 높은 비중을 차지하는 양상은 이러한 주장의 경험적 근거가 되었다.

실업급여의 역효과에 대한 많은 연구결과는 개별국가를 대상으로 하고 있다는 점을 감안하면, 실업급여가 실업기간에 미치는 부정적 효과에 대한 일반적 결론을 내리기에는 성급하다는 평가가 제기되기도 한다. 분석결과는 실업보상제도의 부정적 효과를 제기하기 때문에, 적정 실업급여 수준의 모색과 적정 실업보상체계의 필요성이 존재한다. 그러나 분석결과에 따른 실업급여의 역효과는 과대평가되어서는 안될 것으로 판단된다. 왜냐하면 국가간 실업률의 차이는 실업보상제도 외에 경기순환, 임금협상체계, 노동시장 대책 등의 차이가 더욱 크게 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

2) 제도내용 개선

(1) 급여체계 개선

첫째, 급여자격의 적용범위에 관한 것이다.

실업보험제도의 급여자격 획득은 특정기간의 고용경력과 기여경력을 요구하고 있어, 이 조건을 만족시키지 못한 실직자는 적정한 경제적 지원을 받을 수 없다.

둘째, 적정 급여기간 설정의 문제이다.

실업급여기간이 과다하게 길 경우에는 재취업 촉진노력을 감소시키는 역효과를 야기할 수 있는 반면, 실업급여 기간이 짧을 경우에는 수급 종료 이후의 기간에 대한 지원 결여로 생활의 불안정 문제가 야기되거나 적합지 않는 일자리에로의 취업이 조장된다는 점에서 문제가 나타난다.

셋째, 적정 실업급여 수준 설정의 문제이다.

이는 과소한 급여수준은 생활보장이라는 사회보장 취지에 반할 수 있다는 점에서 문제가 제기되는 반면, 과대한 급여수준은 재취업 동기의 감소를 야기한다는 점이다.

(2) 대기기간과 수급자격 제한기간

대기기간(initial waiting period)은 한편으로 신속한 생활보장을 저해한다는 점에서 부정적으로 평가되나, 다른 한편으로 반복적인 해고-고용의 급여활용을 제한함으로써 비용절감의 효과를 높이고, 재취업 노력 제고효과를 가져온다는 점에서 긍정적으로 평가되기도 한다.

실업급여의 부정수급을 막기 위해 대부분의 국가에서는 다양한 부정수급 사유에 대해 수급자격 제한기간(period of disqualification)을 설정하고 있다. 새롭게 등장한 발생유형별 실업에 대한 수급자격 결정은 실업보장제도에서의 주요 쟁점이 되고 있다.

(3) 실직자의 행정기간에의 접촉

실직자의 행정기관에의 접촉은 실직자의 실업급여 수급자격 여부를 확인하고, 재취업 노력을 자극한다는 점에서 그리고 기타 직업 및 기술훈련 알선의 통로가 된다는 점에서 긍정적 의미를 지닐 수 있다.

(4) 직업 알선 행정의 체계화

실업자의 경제적 불안정을 해소하기 위한 근본적 해결방안의 하나는 무엇보다도 적정소득을 보장하는 직업에의 재취업이라 할 수 있다. 이는 일자리(vacancy)와 실직자의 연계를 원활하게 하는 것이 실업대책의 주요한 사업내용의 하나임을 의미한다. 첫째, 일자리의 정보의 완정공개를 통한 자발적 지원시스템이다. 둘째, 일자리 정보의 일부 공개 방식(half-open system)이다. 행정기관에서 일자리정보의 일부만 공개하고, 지원자가 일자리의 소재를 알기 위해서 행정기관에 접촉하도록 하는 방식이다. 셋째, 직접적 연계방식(direct matching)이다. 이 방식에서는 효과적인 연계를 위해 행정기관에서 일자리에 관련한 자격을 지닌 실직자만 지원하도록 지정하는 방식이다.

(5) 직업 창출 및 훈련프로그램에의 알선

실직자에 대한 가장 근본적인 경제적 보상대책은 재취업이며, 이를 촉진하기 위해 대부분의 국가에서 직업훈련프로그램 및 직업창출 프로그램을 운영하고 있다. 이들 프로그램의 운영방식은 다음과 같이 세자기 유형으로 구분 할 수 있다.

첫째, 공공기관에서 창출된 직업과 직업훈련프로그램을 공개적으로 홍보하는 방식으로, 행정기관의 개입이 상대적으로 미흡하다는 점에서 ‘자유방임주의 모델’로 불린다.

둘째, 프로그램에 대한 참여가 행정기관에 의해 통제되는 모델이다. 일정기간 경과 후 모든 실직자는 이들 프로그램에의 참가가 권유되고, 이의 응답을 통해 구직의사를 확인하게 되며, 거절 시에는 실업급여가 자격을 제한하게 된다.

셋째, 실업보험 급여와 연계된 모델이다. 실직자의 재취업을 촉진하는 제도들, 즉 적극적 노동시장정책의 도입과 실업보상제도와의 연계에 대한 관심은 대부분의 국가에서 증대되고 있는 추세이나, 이의 활용수준은 국가마다 편차가 큰 실정이다.

3) 실업보상제도 체계의 개선

최근 실직 유형 및 실직자의 특성이  다변화되면서, 실업보험 위주의 실업보상제도의 적합성이 주요 쟁점으로 제기되고 있다. 실업보상제도의 부적합성의 문제를 해소하기 위해 실업보험의 제도내용을 개선하는 조치가 제도 내에서 이루어지거나 혹은 실업부조제도 등 관련 실업보상제도의 신설 등을 고려하고 있다. 나아가 실업자의 재취업 촉진과 적정 생활수준의 보장을 위해서는 이상에서 지적한 내용 외에도 국가 및 지방정부, 민간기업, 사회구성원 전체의 상호 협력체제가 구축될 필요가 있다.

Ⅳ. 산재보험의 원리와 특성

산재보험제도는 산업사회의 고유한 문제로 지속되고 있는 업무상재해와 직업병으로 인한 소득상실을 보전함과 동시에 충분한 요양서비스와 재활서비스를 제공하여 성공적인 직업복귀를 도모하는 제도이다.

1. 산재보험의 발전과정

산업재해의 특수성에 대한 인식은 고용주 책임법(employer's liability law)의 제정을 이끌어냈다. 그리고 이러한 고용주책임을 사회보험화 하는 산재보험제도의 도입이 나타나게 됨.

1) 민법에 의한 산재보상

산재보험제도가 도입되기 이전 산업재해를 당한 노동자들은 소송을 통해 보호될 수밖에 없었다. 당시 고용주가 과실을 회피하는 보통법상의 원리로는 다음과 같은 세 가지가 주로 이용되었다.

(1) 기여부주의의 원칙(contributory negligence) : 재해노동자의 부주의나 과실일 존재한다면 손해배상을 받을 수 없다. 즉 고용주의 과실을 증명해야 할 뿐 아니라 재해노동자에게도 과실이 없어야 했다.

(2) 동료노동자책임의 원칙(fellow servant rule) : 재해가 동료노동자의 부주의에 의해 발생한 것이라면 재해노동자는 손해배상을 받을 수 없다.

(3) 위험전제의 원칙(assumption-of-risk doctrine) : 재해노동자가 특정직업의 고유한 위험에 대해 미리 알고 있었다면, 재해노동자는 손해 배상을 받을 수 없다.

2) 고용주 책임법

보통법과 민법상의 문제에 대응하여 나타난 고용주 책임법 들은 보통법이나 민법상의 기여부주의의 원칙이나 동료노동자책임의 원칙, 그리고 위험전제의 원칙들을 완화함으로써 고용주의 책임범위를 넓히고, 재해 노동자의 재해청구를 유리하게 하였다. 산업재해의 책임을 일차적으로 고용주에게 부과하였으며, 몇 가지의 개선을 이루었음에도 불구하고 이 법들 역시 보통법이나 민법체계의 근본적인 문제를 공유하고 있었다.

3) 산재보상제도의 성립

보통법이나 민법, 고용주책임법의 문제에 대응하여 산재보상에 대한 보험원칙을 확립하기 시작한 것은 공적 연금의 원리와 특성에서 고찰한 것처럼 비스마르크의 1884년 재해보상법에서부터였다. 유럽의 대륙권 국가들이 독일방식에 따라 국가사회보험으로 산업재해에 대응한 반면, 영어권 국가들은 영국의 노동자보상법을 원형으로 하여 산재보상 제도를 도입.

산재보험제도는 산업재해 문제를 대응하는 보통법 내지 민법상의 문제를 해결하기 위해 특수한 원리, 즉 무과실책임주의에 의거한 고용주책임의 원리를 강제 보험화 시킨 것으로 볼 수 있다.

2. 산재보험의 구성 원리

산재보험제도는 국가에 의한 강제적 사회보험제도로서 보험가입자들로부터 보험료를 징수하여 재해노동자가 발생하였을 때, 국가 행정기구를 통하여 소정의 급여를 제공한다는 사회보험의 일반적 특성을 공유하고 있다. 그 구체적인 운영메커니즘에서 국가마다 상당한 차이를 나타내고 있다.

1) 산재보험 구성 체계

(1) 운영 형태

산재보험제도의 운영형태는 크게 세 유형으로 구분

첫째, 국가사회보험 형은 국가가 중앙의 공공기금(central public fund)을 조성하여 산재보험 프로그램을 운영하거나 우리나라의 근로복지공단과 같은 준공공기관의 운영하는 형태

둘째, 국가는 고용주들이 민간보험에 가입할 것을 의무화하고, 급여나 보험료에 대하여 일정한 기준들을 제시하여 통제하는 방법이다.

셋째, 국가에 의한 공적인 산재보험과 민간보험이 공존하면서, 고용주가 어떤 보험에 가입할 것인지에 대한 선택권을 주는 경우도 있다.

(2) 다른 사회보험체계와 산재보상

산재보험이 가지는 보상적 성격은 산재보험을 다른 사회보험과 구분 짓게 하였으며, 이는 전통적으로 다른 사회보험과 산재보험이 독립된 행정체계를 가지도록 하였다.

2) 산업재해 인정범위

업무수행성이란 업무를 수행하는 과정에서 재해가 발생하여야 한다는 것인데, 보통 고용주의 관리하에 있는 경우를 의미하지만 많은 예외적인 상황이 존재한다. 직업병(occupational disease)은 작업과정중의 순간적인 사고의 결과로 발생하는 것이 아니라 장기적인 진행과정을 거쳐 발병하는 것이 보통이므로 업무기인성의 문제가 보다 심각하게 제기된다. 따라서 직업병의 경우에는 업무기인성의 증명에 다음과 같은 세 가지 방법이 일반적으로 이용된다.

첫째, 지정열거방식(Schedule or List System) : 특정시점에서 발견된 직업병 목록을 열거하여 이에 해당하는 질병을 직업병으로 판정하는 방법이다.

둘째, 일반정의방식(General Coverage System) : 직업병에 대한 일반적 정의만을 하고 구체적으로 문제가 된 질병이 그 정의규정에 해당하는가를 판정하는 방법이다.

셋째, 혼합방식(Combined or Mixed System) : 일반정의방식과 지정열거방식의 장점을 살리기 위해 혼합한 것이다. 대체적으로 오늘날 대부분의 나라들은 혼합방식을 채택.

3) 산업재해의 적용대상

오늘날 거의 모든 국가들에서 영국의 노동자보상법에 근거한 자발적인 보험제도는 없어지고 강제가입의 사회보험방식으로 전환되었으며 모든 피고용 노동자들을 포괄하는 것이 일반화 되었다. 피고용 노동자가 아닌 자영업자들의 경우 1945년까지만 하더라도 적용되는 국가가 많지 않았으나, 최근에는 대다수의 국가에서 강제적용을 요구하고 있다.

4) 급여의 종류와 수준

급여의 종류에는 다섯 가지 종류로 구별될 수 있다.

(1) 의료 및 병원치료(medical and hospital treatment)

산업재해로 인한 부상과 질병을 치료하기 위한 의료서비스의 제공을 의미하며, 거의 모든 국가에서 무료 의료서비스를 제공하거나 치료비 전액을 보상한다.

(2) 일시적인 장애급여(temporary disability benefits)

산업재해로 인하여 일시적으로 소득능력을 상실할 경우 과거 소득의 일정분을 보상하는 급여이다.

(3) 영구적인 장애급여(permanent disability benefits)

산업재해로 인하여 영구적인 장애를 입었을 경우 제공되는 급여로, 우리나라의 장해급여에 해당된다. 보통 장애정도를 측정하는 방법에는 다음과 같은 세 가지가 있다. 첫째, 신체적 손상(impairment Approach)신체기능상의 물리적, 정신적 손실을 기준으로 급여액을 산정하는 방식이다. 동작이나 근력의 손상과 같은 요소를 중시한다. 둘째, 임금손실(Wage-Loss Approach)실질적인 소득의 상실을 보상하는 접근으로 장애 이전과 이후의 소득을 비교하여 그 차만큼을 전액 보상한다. 셋째, 근로소득능력 상실(Loss of Wage-Earning Capacity)이 접근은 연령, 교육수준, 경력 등과 영구장애가 결합되었을 때 노동시장에서의 경쟁력을 고려하여 급여를 산정하는 접근으로 소득상실에 대한 예측치를 사용한다.

(4) 유족 급여(survivor's benefits)

산업재해로 인하여 노동자가 사망시 유족들에게 지급된다.

(5) 재활 서비스(rehabilitation)

2차대전 이후 많은 국가들에게 장애인에 대한 의료재활, 직업재활, 사회재활이 주요한 사회정책의 목표가 되면서, 산재노동자들과 정부 장애인재활프로그램들의 연계가 나타나고 있다. 대체로 산재보험 내에서 별도의 재활센터를 운영하는 경우도 있으며, 일반적인 장애인재활기관이 이용되기도 한다.

5) 재정 방식

산재보험의 보험료 책정방식은 다른 사회보험제도들과는 달리 위험등급(risk class)에 따라 차등화 되어 있으며, 고용주만이 부담하는 것이 보통이다. 실적요율이 결정되는 방식은 여러 가지 방식이 존재하여 같은 제도 내에서도 몇 가지가 결합되어 혼용되는데, 대체로 네 가지로 구분된다.

첫째, 등급요율(class premiums) : 산업재해 위험도가 다른 산업이나 업종을 중심으로 서로 다른 보험료율이 책정되는 방식이다.

둘째, 개별경험요율(experience rating) : 위에서 지적한 개별고용주의 등급요율이 고용주의 과거 실적에 따라 조정되는 방식이다.

셋째. 계획요율(schedule rating) : 최근 미국의 많은 주에서 도입하고 있는 방식

넷째, 소급요율(retrospective rating) : 특정기간 동안 개별 고용주의 경험요율의 상하한선을 정해 놓고 보험료율을 조정하는 방식

3. 산재보험제도의 쟁점

1) 산재보상수준은 산재예방동기에 어떠한 영향을 미치는가?

산업재해에 대한 사후적 보상을 제공하는 산재보험은 사용자와 노동자의 재해예방동기에 영향을 미치기 때문에 산업재해 발생정도에 영향을 미칠 수 있다. 노동자들에게 발생하는 도덕적 해이는 크게 두 측면에서 산업재해를 증가시킨다.

첫째, 산업재해에 대한 노동자 스스로의 자기예방노력이 감소된다는 것이다.

둘째, 산업재해 신고율을 높이거나 산재보험의 보상기간을 늘림으로써 기록된 산업재해를 증가시킬 수 있다. 이는 실제적인 산업재해의 숫자를 늘린다기보다는 사회에서 산업재해로 집계되는 사고의 숫자를 늘림으로써, 산업재해율을 높이는 것이다. 결과적으로 산재보험제도가 재해율에 미치는 영향은 국가마다, 재해의 종류에 따라 상이하다고 볼 수 있다. 그러나 전체적으로 산재보험제도는 재해노동자들에 대한 보호라는 제도목적에 충실하게 하고, 산업안전보건정책과 같이 산업재해 예방에 직접적으로 대응하는 다른 제도적 장치들로 재해예방 동기에 접근하는 것이 바람직할 것이다.

2) 어떠한 산재보험제도 유형이 바람직한가?

현재 존재하는 산재보험의 유형은 국가 강제산재보험, 민간 강제산재보험, 일반 사회보험의 세 가지로 구분될 수 있다. 이 중 국가 강제사회보험은 독일 비스마르크입법 이후 가장 일반적이고 보편적인 형태였다. 이 형태는 업무상재해 내지 직업병과 관련된 재해만을 대상으로 하며 국가가 강제적인 사회보험을 운영한다. 그러나 이 접근의 단점은 크게 두 가지로 지적될 수 있다. 첫째, 업무상재해나 직업병으로 보상대상을 국한시킴으로써 산재인정과 관련된 문제를 항상적으로 제기하게 만든다. 둘째, 공급체계의 정부독점에 따른 비효율의 문제이다. 이는 관료제의 병폐나 경직성을 야기시켜 효율적 서비스전달을 저해할 수 있다.즉, 민간 강제 산재 보험은 강제 가입이라는 사회보험의 전제조건을 유지하되 담당하거나 국가와 같이 분담하는 체제를 의미한다. 현재 산재보험의 동향을 보면 국가 강제사회보험의 두 가지 약점을 보완하는 방향으로 산재보험을 재편하려는 노력들이 나타나고 있다. 앞으로 더욱 변화의 속도가 가속 될 것이라고 예상한다면 이러한 사회적 비용으로 최소화하기 위해서는 일반사회보험으로의 전환이 심각하게 고려되어야 할 것이다.

3)산재 보험비용은 누가 비용 부담하는가?

산재 보험제도는 대부분의 국가에서 사용자가 전액 부담하고 있다. 그러나 사용자가 부담하는 산재 보험료는 상품가격을 통해 소비자에게 전가되거나, 노동자의 임금으로 전가 될 수 있으므로 반드시 사용자가 전액 부담한다고 장담할 수 없다,

어떤 직무에 존재하는 어떤 불리한 성격 또는 추가적인 부담 등에 대해 보상해 줌으로써 그렇지 않은 직종과 균등한 효용을 유지시켜주는 보상적 임금격차가 존재한다는 것이다. 따라서 다른 조건이 동일하다면 위험도가 높은 직무일수록 임금이 높게 나타난다.

Ⅴ.공공부조제도의 개념 및 유형화

1. 공공부조제도의 개념 및 유형화

공공부조제도란 사회보장제도의 하나로 모든 국민이 인간다운 생활을 영위하도록  하기위해 국가 및 지방자치단체의 책임하에 생활 유지능력이 없거나 생활이 어려   운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도를 말한다.

1) 중앙형 공공부조

공공부조의 책임유형에서 중앙형으로 분류되는 공공부조는 대표적 중앙형 국가인  영국과 아일랜드 그리고 영연방인 오스트레일리아와 뉴질랜드, 그리고 초기부터 중  앙집권적인 국가체계를 발전시켜 온 프랑스 그리고 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크   에서 볼 수 있다. 중앙형 공공부조의 대표적 예는 영국의 Income support 제도이다.

2) 지방 부담형 공공부조

지방 부담형은 공공부조 시행의 행정적 책임은 지방정부가 지고 재정적 책임을 중앙정부와 지방정부가 분담하는 유형이다.

3) 지방형 공공부조

공공부조의 행정적 책임과 재정적 책임을 지방정부가 전담하는 유형인 지방형은 전형적 지방형인 독일을 중심으로 독일로부터 영향을 받은 오스트리아, 이탈이아, 스페인, 스웨덴, 노르웨이 등이 이에 속한다.

2. 공공부조제도의 목적과 기본원리

1) 공공부조제도의 목적

우리나라의 공공부조법인 국민기초생활보장법상에는 공공부조의 목적에 대해 헌법상 국민의 생존권 보장이념에 그 근거를 두며, 생활유지의 능력이 없거나 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저 생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목으로 한다.

(1) 최저생활보장의 목적

공공부조제도는 생활이 곤란한 자의 최후의 안전망으로 ‘최저생활’을 보장하는 데 일차적인 목적이 있다. ‘최저생활’의 보장은 보건복지부장관이 정하는 보장기준에 따라서 측정도니 보장대상의 수요를 기초로 하여 본인이나 부양의무자의 자조노력에 의하여도 보장이 되지 않는 부족분을 급여하는 것을 원칙으로 한다.

(2) 자활조성(자립조장)의 목적

공공부조제도는 단지 최저생활을 보장하는 것만이 아니라 궁극적으로 생활이 어려운 자의 자립을 조장하는 것을 목적으로 한다. 자활조성이랑 경제적 의미에서의 자활뿐만 아니라 인격적 의미에서의 자활을 동시에 의미한다. 따라서 경제적 자활보호 뿐만 아니라 비물질적 지원도 필요하다.

2) 공공부조의 기본원리

(1) 생존권보장의 원리

국민기초생활보장법 제1조는 “이 법은 생활유지의 능력이 없거나 생활이 어려운 자에게 필요한 보호를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 한다”고 규정한다.

(2) 평등보장의 원리

우리나라 헌법에서는 “모든 국민은 행복을 추구할 권리를 가진다”(제10조). 그리고 “모든 국민은 법 앞에서 평등하다”(제11조)라고 규정하고 있다. 모든 국민에 대하여 그의 생활의 어려움에 대하여 포괄적 보장을 해야 할 생존권보장의 이념에 입각하여 모든 국민은 공공부조의 법률적 요건을 충족하는 한 원인, 인정, 신조, 성별 및 사회적 신분의 여하를 불문하고, 평등하게 보장을 받을 권리가 있다.

(3) 최저생활보장의 원리

국민 각자는 소득의 고저, 직업의 차이, 가족의 대소등 차이는 있겠지만 모든 국민은 최저한도의 생활이 객관적으로 보장될 수 있도록, 그리고 이러한 보장을 위협하는 원인을 배제하는 조치를 취하는 원리이다. 최저생활이란 구체적으로 무엇을 의미하는가? 이에 대해서는 크게 두 가지 견해가 대립되고 있다. 하나의 견해는 객관적이고 보편타당한 기준이 있으므로 이것을 기준으로 하여 보장해야 할 생활수준을 정립해야 한다고 주장한다. 또 다른 하나의 견해는 국민전체의 생활수준이나 국민경제 등 국가의 사회경제적 요인의 추이전개에 따라서 건강하고 문화적인 생활수준은 변화되는 것이라고 한다.

(4) 보충성의 원리

보충성의 원리란 본 법의 급여를 받으려고 하는 사람은 그 전제조건으로서 개인적으로 가능한 모든 자원을 동원하여 생활유지에 최대한 노력해야 하고 그렇게 노력한다 하더라도 부족할 경우에, 그 부족한 부분을 본 법의 제도를 통해 급여하자는 원리인 것이다.

3. 공공부조 실시상의 원칙

국민기초생활보장법 역시 이러한 일련의 절차과정에서 급여의 실시기관이 준거해야 할 네 가지 원칙을 규정하고 있다.

1) 신청 : 신청 및 직권급여의 원칙

급여의 개시를 신청권자의 신청에 의거하는 것을 신청급여주의라고 하며, 실시기관의 직권에 근거하는 것을 직권급여주의라고 한다. 현행 국민기초생활보장법은 양자를 모두 채택하고 있다. 또한 신청급여제의 정착을 위하여 저소득층의 국민기초생활보장 사업에 대한 홍보활동을 강화하여 동사업에 대한 인식부족으로 요급여대상자가 기초생활보장 대상자 신청을 하지 못해 생활급여대상자로 지정되지 못하거나 이미 생활급여대상자로 지정된 경우라도 그 내용을 알지 못해 불이익을 당하는 경우가 없도록 대국민홍보활동을 강화해야 한다.

2) 조사 : 급여의 신청이 있을 경우에 급여기관은 신청자가 급여의 요건을 충족하고 있는가의 여부를 명확히 하기 위하여 급여대상자 또는 피급여자의 자산상황, 건강상황 또는 부양관계 등에 대하여 조사를 행한다.

3) 결정

(1) 기준 및 정도의 원칙

공공부조에서 생활의 급여는 급여의 기준에 의하여 측정된 보장대상자의 수요를 기본으로 하여, 그 가운데 보인이 수입이나 자산으로 충당 할 수 있는 부분을 공제한 부족분만을 보충하는 정도로 행하는 것이 바람직하며, 이와 같은 보장기준은 보장대상자의 연령별, 가구규모별, 거주지역별 및 기타 생활여건 등을 고려하여 급여의 종류별로 정한다.

(2) 결정절차

보장기관은 이상의 신청조사의 절차를 거쳐 급여실시 여부와 급여 내용에 대해 신청인 또는 수급권자에게 서면으로 통지하여야 한다.

(3) 세대단위의 원칙

급여청구권의 권리주체는 생활빈곤자 개인이고 세대는 아니지만, 급여의 여부와 정도를 결정할 경우에는 세대를 단위로 하여 정하도록 하고 있다.

(4) 실시 : 필요즉응의 원칙

급여를 필요로 한다고 결정한 경우에는 동시에 급여의 종류, 정도 및 방법도 결정한다. 이때는 필요즉응의 원칙에 의함과 동시에 자립조장을 위한 구조적 활동이 제공될 필요가 있다. 필요즉응의 원칙이란 생활급여대상자의 연령, 세대구성, 거주지역, 기타 생활여건 등을 고려하여 실제의 필요에 상응하도록 유효적절하게 행하여야 한다는 원칙을 의미한다.

4. 공공부조제도의 특성

공공부조제도는 사회보험, 사회복지서비스와 더불어 대표적 사회보장제도의 하나이다. 공공부조제도의 장점은 사회보험, 사회수당 등과 비교하여 프로그램의 비용효율성과 결과의 평등에서 유리하다는 점이다.

1) 공공부조제도의 장점

공공부조제도는 고소득계층으로부터 저소득계층으로의 직접적 재분배라는 점에서 수직적 재분배가 가장 크게 나타난다. 그리고 공공부조제도는 제한된 예산을 저소득층에게 집중적으로 사용 할 수 있다는 점에서 비용효율성의 장점을 가진다. 이에 소득재분배와 결과의 평등을 가장 효율적으로 달성할 수 있다.

2) 공공부조제도의 단점

첫째, 공공부조제조는 수급자격을 결정하는 데 있어 소득/자산조사를 실실하기 때문에 이를 위한 행정비용이 많이 소요되는 단점이다.

둘째, 공공부조제도는 수급자의 근로의욕을 크게 저하시킨다는 비판이 있다.

셋째, 공공부조 프로그램은 사회보험과 달리 과거의 기여금을 돌려받는 것이 아니므로 수급의 ‘권리’라는 측면에서 취약점이 있고 사회수당처럼 인구학적 특성을 기준으로 하는 것이 아니라 저소득을 수급의 기준으로 하기 때문에 수급자의 수치심을 유발할 가능성이 크다

넷째, 공공부조제도는 사회보험이나 사회수당에 비해 정치적지지를 적게 받는 경향이 있다

5. 공공부조제도와 사회통제 기능

1) 사회복지의 사회통제기능과 그 양상

사회복지의 사회통제기능은 두 가지 가정에 입각한 것이다.

첫 번째 가정은 다음과 같은 측면에서 지지되고 있다. 과거에 정치적 이유로 자본주의의 내재적인 비수용적 측면을 감소시키기 위하여 정부는 노력해 왔다.

두 번째 가정은 사회정책의 이데올로기적 기능과 관련되어 있다. 사회적 서비스를 지지하는 가치관은 사회에서 일반적으로 수용된 가치관이라는 데에는 의심의 여지가 없다. 사회복지의 사회통제의 주요 양상과 메커니즘에 대해서 히긴스는 7가지로 분류 하고 있다. 첫째, 억압으로서의 통제는 가장 초기부터 존재했던 통제의 형태라고 볼 수 있다. 둘째, 호선을 통한 통제는 선거를 통해 지역사회 내의 정책결정에 참여시킴으로써 현존하는 체제에 도전하지 못하도록 하는 효과를 노리는 것이다. 셋째, 착취에 의한 통제는 매우 비가시적인 것으로서 사적 부문에 의한 공공부문의 착취로 표현 한다. 넷째, 통합을 통한 통제는 티트머스(Titmuss)에 의해 설명된다.  다섯째, 국가간섭주의(paternalism)로서의 통제는 개인의 택을 제한하는 현물급여 등에서 잘 나타나고 있다. 여섯째, 순응으로서의 통제는 재활이나 훈련의 명목으로 클라이언트로 하여금 현존 사회질서에서 바람직하다고 여겨지는 가치와 태도를 가지도록 요구하고 있다. 일곱째, 자기결정(self-determination)으로서 통제는 야노비치에 의하면 사회통제를 추구하는 사람들의 자아통제(self-control)와 자기실현을 유도하는 방향으로 사회통제를 조망하는 것이다.

2) 공공부조제도와 사회통제

사회복지제도의 사회통제 기능을 고려할 때, 가장 이러한 특성에 조응하는 제도가 공공부조제도이다. 즉 대량실업에 의해 혼란이 야기되면 질서회복에 충분한 구빈프로그램들이 실업자들을 구제하기 위해 시작되었거나 확대되며, 혼란이 진정되면 구빈체계는 확대되지 않고 사람들을 노동시장으로 축출하게 된다고 한다. 이러한 구빈정책을 통해서 질서회복 기능과 노동규제 기능이 행해지게 된다. 구빈정책의 전개 및 시작은 단순한 경제 불황의 결과이기 보다는 경제적 변동에 수반되는 정치 불안의 결과이며, 직접 구빈단계를 지나면 노동구호로서의 전환이 이루어지는데, 이는 노동 강요 특히 저임금 노동을 강요하는 기능을 행하며, 저임금 노동시장을 유지하는 데 큰 도움을 주는 역할을 한다고 한다.

3) 우리나라 공공부조제도와 사회통제

일제시대의 빈곤정책은 그 생성 및 전개관정을 통해 다음과 같은 성격을 띤다고 평가된다(류진석, 1989).

첫째, 일제시대의 빈곤정책은 식민통치정책의 전개에 따라 변화되는 특성을 갖고 있고 빈곤정책의 전개는 식민본국의 필요성에 의해 변화되었다.

둘째, 정치적으로는 식민통치의 합리화와 황민사상의 주입을 위한 이데올로기적 기능을 띠고 있다.

셋째, 경제적 측면에서 볼 때 당시 한국사회는 일본 제국주의의 침략으로 봉건사회의 정체성을 극복하지 못한 채로 반봉건식민체제로 변형되면서, 한국사회는 원료공급지와 상품시장, 병참기지화로 변모되고 당시 경제의 주생산계층인 농민층이 몰락하고 유동적 과잉인구로 인해 대규모 빈곤이 발생했다.

넷째, 사회구조적으로 볼 때 당시의 빈곤정책은 식민지 민중운동의 성장과 발전을 무마하여 식민지 지배체재로 편입시키려는 성격을 갖고 있다고 할 수 있다.

결국 식민지시기의 빈곤정책은 일제의 식민지 통치를 위한 수단으로서 기능적 통제 역할을 했으며, 단순구호기에는 정치적으로 이용되는 측면이 존재하였다.

5.16이전까지의 사회복지정책은 외국원조와 외국자선단체에 상당히 의존했다. 1970년대말의 의료보호법 및 직업교육 등은 선거와 정치적 위기에 대응한 산물로서 설명할 수 있으므로 사회통제적 범주에 속한다고 할 수 있다. 1981년 빈곤과 영세민에 대한 관심이 대두되고 1982년 생활보호법의 개정 등과 같은 개혁조치가 있었다. 6공화국(1987~1992)시대에도 계속 이어졌다.

우리나라의 경제정책이 추구하는 수출제일주의는 대외경쟁력 확보를 위한 원가감소를 위해 저임금을 통한 공업화를 추진했는데, 이러한 경제정책의 방향은 빈곤정책이 빈곤계층에게 적절한 서비스를 제공하여 인간다운 최저생활을 유지할 수 있도록 하는 것이 아니라, 열등처우의 원칙을 통해 노동윤리를 강제시키고 이들을 노동시장으로 유출시켜 저임금 노동자화 시키는 것으로 그 역할을 수행하도록 하였다고 할 수 있다. 우리나라의 빈곤정책은 정당성과 안정을 도모하고 다른 한편으로는 경제적 효율과 자본의 축적을 위해 기여한다고 볼 수 있으므로 사회 통제적 성격을 강하게 띠고 있다고 평가할 수 있다.

6. 공공부조제도의 전망 : 기초생활보장과 공공부조

공공부조제도의 1차 목표는 모든 국민들의 최저생활보장에 있다. 최저생활보장의 의미와 동일하면서도 약간 다른 의미를 가지는 용어로 기초생활보장이 있다. 우리나라의 공공부조제도는 국민기초생활보장제도이다. 이 제도 역시 국민들의 최저생활 보장을 명시하고 있다.   그러나 국민기초생활보장제도는 최저생활보장 외에 다른 의미도 동시에 포괄하고 있는 것으로 이해되고 있다. 기초보장의 개념은 1897년 웹부부에 의하여 최초로 제기된 후 1940년 대 베버리지에 의해 복지국가의 핵심제도로 정착되고, 1960년대 복지국가의 전성기에 의미가 더 한층 심화되어 최저수준보장에서 적정수준보장으로 발전되어 왔다. 웹부부의 초기 개념부터 복지국가 위기 이후까지 전개되어 온 기초보장의 개념을 대상과 보장수준, 보장방법, 권리성의 측면에서 비교하면 다음 <표 8-1>과 같다.

<표 8-1> 기초보장개념의 시대별 변천과정 비교

	초기 웹부부 (1890년대)	후기 웹부부 (1910년대)	베버리지 보고서 (1940~50)	복지국가 전성기 (1960~70)	복지국가 위기 이후 (1980년대~)
주요대상	현업 근로자	현업근로자/ 근로경력있 는 취약계층	근로능력없 는 취약계층	일반 국민	근로능력없는 취약계층
보장수준	최저 생활	최저 생활	최저 생활	상대빈곤 해소	약화된 상대빈곤
보장방법	사업주에의한근로조건 개선	공공부조	사회보험	사회보험과 공공부조결합	근로연계급여
권리성	사적계약관계	조건부 권리성	소극적 생존권	적극적 생존권	소극적 생존권

출처 : 박능후(2001)

기초보장의 법적 권리성은 사적계약관계에서 조건부권리, 소극적 생존권을 거쳐 복지국가 전성기에 적극적 청구권으로까지 발전되었다. 그러나 복지국가 위기 이후 기초보장에 대한 권리성이 훼손되어 빈곤층이 국가에 대하여 급여제공을 적극적으로 요구할 수 없는 소극적 생존권으로 환원되고 있다.

결  론

공적연금은 노후소득의 주된 원천은 공적연금이 되어야 하며, 사적 연금이 공적연금을 보충하는 기능을 발휘하는 형태가 되어야 한다.

의료보장제도의 가장 본질적인 제도 목적은 국민들의 건강권 보장과 건강증진에 있다.

실업보상제도에서 제외된 실직자의 문제를 해결하기 위해서는 관련 제도간의 효과적인 연계가 필요할 것이다.

산재보험의 기본적 목적은 소득보장수단의 제공, 요양 및 재활서비스의 제공 외에 인센티브 시스템의 강화를 통한 산업예방 동기의 강화와 신속하고 경제적이며 효과적인 전달체계의 구축을 주장하는 사람들도 있다(Redja, 1944, Chelius, 1977 등을 참조).

기초보장은 기본적으로 최저생활보장, 절대빈곤해소를 목표로 한다. 그러나 먹고 사는 것만으로는 인간의 기본권리가 충족되지 않는다. ‘건강하고 문화적인 최저수준’이 하나의 복합적 수준으로 설정함으로써 기초법의 급여수준은 우리 사회의 경제적, 사회적 발전 정도와 정치적 여건변화에 따라서 급여수준의 정도를 달리할 수 있는 여지를 남겨두고 있는 것이다. 우리 모두 행복하고 즐겁고 건강하게 살 수 있도록 국민 개인 개인과 사회와 국가가 서로 협력하여 좋은 사회를 만들어 나가도록 노력하여야 하겠다. 교수님 좋은 강의 정말 감사드립니다.