중국 도시근로자 의료보험 기금문제: 현황과 쟁점

Social Health Insurance Fund in Urban China: Current Situation and Issues

Session B 醫療保險, 介護 Mecical Security, Long-term Care / 發表3

씅쑤꾸앙(申曙光) 교수 (中山大 社會保障研究中心, 中國)

Prof. SHEN Shuguang, Social Security Research Center of Sun Yat-Sen University, China

중화인민공화국 국무원은 1998년 12월에「도시근로자의 기본의료보험제도에 관한 국무원의 결정」을 반포하였고 국내에서 전면적으로 근로자의 의료보험제도 개혁을 시작하였고 2000년 전후로 전국에 기본적으로 도시근로자의 기본의료보험제도를 수립하였다.

의료보험기금은 국가가 사회구성원들에게 의료보험을 제공하기 위해 국가가 고용주와 피고용자를 위해 관련된 법규에 따라 자금을 모으는 전문 기금이며 그 중에는 정부로부터의 자금지원 역시 이에 해당될 수 있다. 의료보험기금은 가입자를 위해 의료보장상의 경제지원을 제공하고 기금의 순조로운 조달, 합리적인 사용과 효과적인 관리여부는 의료보험개혁 성공과 실패의 중요한 요소가 된다. 이 때문에, 의료보험기금은 사회의료보험의 핵심문제이다.

의료보험기금과 관련되어 있는 문제는 의료보험기금의 조달, 의료보험기금의 사용 그리고 의료보험기금의 관리 등 3개 방면의 내용을 포함한다. 본 논문은 중국 도시근로자의 기본의료보험기금과 관련한 위와 같은 방면의 상황을 소개하고 아울러 이러한 기초를 토대로 발생하는 문제를 분석하고 해결방안을 연구 토론하고자 한다.

1. 의료보험기금의 조달

1) 의료보험기금 조달의 원칙

첫째, 지출에 근거하여 수입을 결정, 수지(收支)의 균형, 약간의 잉여를 남기는 원칙이다. 상업의료보험과 구별되는 사회기본의료보험은 질병위험에 대처하여 서로 돕고 국민복지를 보장하는 것을 원칙으로 하고 보험비율을 제정할 때 이윤을 목적으로 하지 않고 주로 의료비용의 내역사항을 참고하여 정확한 계산을 통하여 보험비용 한도액을 결정하고 의료보험기금의 수지균형을 확보한다. 이 밖에도, 불확실한 의료비 지불을 방지하기 위해 약간의 잉여를 남기는 자금조달원칙을 견지한다.

둘째, 사회 공동분담의 원칙이다. 사회보험을 담당하는 것은 사회 공동위험을 다루기 때문에 소요되는 경비는 사회구성원이 공동으로 부담해야 한다. 의료보험기금은 통상적으로 정부, 고용주 그리고 고용인 삼자가 공동으로 부담한다.

셋째, 통수(pooling)단위내 비율통일의 원칙이다. 기본의료보험기금은 통수범위 내에서 조달, 사용 그리고 관리통일을 실행함은 기본의료보험의 보장범위를 확대시킬 수 있고 이는 동일한 통수지역 내 기업의 부담을 균등하게 하는데 유리하고 각 기업간의 공정한 경쟁을 촉진하며 가입자의 공평한 대우를 보장할 수 있다.

2) 의료보험기금의 조달방식

중국 의료보험제도의 시범적 개혁 경험을 총결함에 있어, 국외 의료보험제도의 성공사례를 거울삼고 이를 중국상황에 최대한 맞추어 중국은 사회통수(social pooling)와 개인구좌를 서로 결합한 도시근로자 기본의료보험제도를 제정했다. 사회통수와 개인구좌가 각자의 역할을 발휘할수 있도록 하기위하여 사회통수와 개인구좌를 결합시킨 기본의료보험제도를 선택함으로써 사회보험과 저축보험 양자 모형이 유기적으로 결합하여 횡으로는 사회공제보장과 종으로는 개인 스스로가 보장하는 유기적인 결합을 실현하였고 또한 사회통수 공제성의 장점을 살리는데 유리하며 또한 개인구좌 가입자를 격려하고 제약하는 작용을 발휘하는데 유리하다. 이러한 제도의 모형은 중국 도시근로자의 사회심리에 부합하다.

2. 의료보험기금의 사용

1) 의료보험기금의 사용원칙

첫째, 지출에 근거하여 수입을 결정하고 수지균형의 원칙이다. 중국 현재 실제상황에 근거하여 도시근로자의 기본의료보험은 단지 기본의료보장만 제공하고 우선적으로 흔히 볼 수 있는 다발성 질병예방과 치료문제를 해결한다. 이와 같은 이유로, 납부된 의료보험비용은 기본의료비용의 지출에만 사용한다.

둘째, 원가와 이익의 원칙이다. 기본의료보험은 영리를 목적으로 하지 않고 공공이익을 우선으로 하기 때문에 이러한 기초상에 일정한 경제적 이익을 보장한다. 저렴한 의료비용은 국민이 양질의 의료서비스를 받을 수 있는 기회의 확대를 보장한다. 이러한 것은 중국 도시근로자의 기본의료보험제도를 수립하는 근본목적이다.

셋째, 권리와 의무의 대등원칙이다. 기본의료보험은 국가가 법률을 통해 강제적으로 실시하는 제도이며 어떠한 단위 및 그 단위에 속하는 근로자가 모두 반드시 가입해야 하며 규정에 따라 의료보험비용을 납부한다. 이것 역시 전체 사회 및 기타 노동자가 마땅히 이행해야 할 의무이다. 보험비용을 납부해야 하는 의무를 수행했을 때야 비로서 가입자는 의료보험이 제공하는 보장의 권리를 누릴 수 잇다.

넷째, 의료비를 제시간에, 전액을, 합리하게 지불하는 원칙이다. 의료보험기금은 마땅히 의료보험과 관련된 계약규정에 따라 제시간에, 정액제 그리고 합리적 지불을 진행한다.

2) 의료보험기금의 사용방법

3가지 주된 규정은 다음과 같다. 첫째, 통수기금과 개인구좌를 분리하여 관리하고 계산한다. 이것은 통수기금이 자체적으로 수지균형을 유지해야 하고 개인구좌를 유용해서는 안 된다는 것을 의미한다. 둘째, 통수기금과 개인구좌 각각 지불범위를 명확하게 확정하는 것이다. 이것은 통수기금의 지불기준 제정과 최고지불한도액 제정을 뜻한다. 일반적으로 개인구좌는 주로 외래진료(잔병) 의료비용 지출에 사용되고 통수기금은 주로 입원(중병) 의료비용 지출에 사용된다. 셋째, 기본의료보험 의약서비스와 지불기준을 엄격하게 제한한다. 주요내용은 기본의료보험의 약품사용 범위를 포함하고 진료항목 범위와 의료생활서비스 시설 범위를 포함한다. 즉, 이러한 기본의료보험 의약서비스 범위를 벗어난 의료비용은 기본의료보험 중의 지출 혹은 부분적인 지출 중에 있지 않다.

3) 통수기금의 지불기준

각 지역이 모두 통수기금의 지불기준을 설정한다.

3. 의료보험기금의 관리

1) 통수기금과 개인구좌의 분리관리

통수기금을 개인구좌로부터 분리하여 관리하는 것은 통수기금과 개인구좌 각각의 지불범위를 명확히 하는데 유리하고 사회보장과 개인 각자의 보장 책임을 명확히 확정하고 더욱 기본의료보험기금의 관리에 유리하며 이후에 개인구좌 관리방식의 전환을 위해 모색공간을 남긴다.

2) 전문적인 재정관리계좌 수립

구체적인 방법은 사회보험 처리기구가 기본의료 보험료를 징수한 후 직접 국유상업은행에 개설한 사회보장자금 수입구좌에 입금되고, 규정된 기한 내에 (일반적으로 일주일 초과하지 않음) 국유상업은행안의 정부 사회보장기금 전문재정구좌에 넘긴다. 사회보험 처리기구가 지출이 필요할 때에는 동급 재정부서가 보고한 수지계획에 따라 전문재정구좌로부터 국유상업은행에서 개설한 사회보장자금 지출구좌로 지출한다.

3) 의료보험기금의 감독

기본의료보험기금의 관리체제는 모든 기본의료보험제도의 정상적인 운용과 근로자의 이익과 밀접한 관계를 가지고 기금감독을 강화하고 제도 시작으로부터 다음과 같은 다섯가지 부분을 잘 이행해야 한다. 첫째, 기본의료보험기금의 재정관리이다. 기본의료보험기금은 전문재정구좌에 넣고 수입과 지출 양측관리를 실행하고 지정된 비용을 지정된 곳에 사용한다. 둘째, 사회보험처리기구의 내부관리이다. 건전한 예산결산제도, 재무회계제도와 회계감사제도를 수립한다. 셋째, 기본의료보험기금의 안전성과 완벽성이다. 사회보험처리기구를 맡는 사업경비는 기금 중에서 사용될수 없고 각 지역 재정예산으로 해결한다. 넷째, 기본의료보험의 행정감독과 회계감사를 잘 해야 한다. 회계감사부서는 정기적으로 사회보험처리기구의 기금소득 및 지출상황과 관리상황을 심의한다. 다섯째, 기본의료보험기금의 공동감독을 맡고 통수지역 설립은 정부와 관련한 부서대표, 고용회사대표, 의료기구대표, 공회대표 그리고 관련된 전문가가 참가한 의료보험기금 감독조직이 공동감독을 강화한다.

4. 도시근로자 의료보험기금에 존재한 문제와 대책

1) 의료보험기금조달에 존재하는 문제와 해결방안

(1) 보장범위가 넓지 않고 가입률이 낮음.

(2) 기금총액이 지역적 임금차이의 영향을 받음.

(3) 기금의 징수율이 낮음.

2) 의료보험기금 사용상 존재하는 문제와 해결방안

(1) 개인구좌에 저축할 의지가 약함. 가정에 한 명이 진찰을 받으면 모든 식구가 약을 먹고, 의료보험카드로 약품을 구매하고, 저가격으로 전매하는 등의 현상이 심각하다.

(2) 의사처방을 유도한 의료소비가 심각하고 고가 및 수입 약품을 과도하게 사용하고 의약비용지출이 점차 치솟고 있다.

3) 의료보험기금관리상 존재하는 문제와 해결방안

(1) 의료보험기금관리에 투명성이 결여되었고 기금을 돌려쓰는 문제가 심각하며 감독기구가 결여되었다.

(2) 정부의 재정보조가 제때에 지불되지 않으며 한때 의료보험기금의 지불위기를 조성하였다.

코이즈미･아베정권의 의료개혁: 신자유주의적 개혁의 등장과 좌절

Health care Reform under Koizumi and Abe Administrations in Japan: Rise and Fall of

Neoliberal Reform

Session B 醫療保險, 介護 Mecical Security, Long-term Care / 發表4

니키 류(二木立) 교수（日本福祉大，日本)

Prof. NIKI Ryu, Nihon Fukushi University, Japan

본고에서는 의료경제 및 정책학의 시점에서 코이즈미 정권(2001년 4월 - 2006년 9월)과 아베정권(2006년 9월 - 2007년 현재)이 7년 반 동안 시행해 온 의료개혁을 신자유주의적 개혁과 좌절에 초점을 맞추어 검토 한다. 그리고 보다 나은 의료제도 개혁을 위한 본인의 제안도 간단히 소개하고자 한다.

1. 코이즈미 정권의 의료개혁

1) 코이즈미 정권의 신 의료개혁- 신자유주의적 개혁과 3가지 시나리오

코이즈미 정권이 실시한 의료개혁의 새로운 점이라 하면, 정부의 의료 정책으로서는 처음으로 신자유주의적 의료개혁(의료분야에 있어서  시장 원리를 도입함)방침을 도입한 데 있다. 코이즈미 정권의 발족 직후인 2001년 6월, 내각회의에서 결정한「향후 경제 재정운영 및 경제사회의 구조개혁에 관한 기본방안」(이하,「기본방안 2001」)에는 3가지 신자유주의적 의료개혁안이 포함되어 있다. 첫째는 주식회사의 의료기관 경영 허용, 둘째는 혼합진료(보험적용 진료와 비보험진료의 혼합 진료) 허용, 셋째는 의료기관과 보험자의 직접계약 허용이다.

이와 더불어, 1990년대까지 하나로 집약되었던 정부의 의료개혁방침이 두 가지로 나뉘게 된다. 첫째는, 미국을 모델로 한 의료분야에의 시장 원리 도입으로, 궁극적으로는 전국민의료보험제도의 해체를 지향하는 신자유주의적 개혁 방안 (내각의 경제재정자문회의와 규제개혁회의, 경제관청 및 재계의 일부가 주도)과 둘째는, 현행 전국민의료보험제도를 유지하면서, 공적 의료보험급여의 범위와 수준을 축소해, 의료보장제도를 부분적「공사(公私) 2층화 제도」로 재편하는 방안(후생 노동성이 주도)이다.

이 두 가지 정부의 개혁방침에 의사회 및 의료단체가 요구하고 있는, 전국민의료보험제도를 유지하면서 공적 의료비의 총 범위를 확대하는 방안을 포함하면, 21 세기 초두 일본의 의료 개혁에는 3가지 시나리오가 있는 셈이 된다.

21 세기 초두에 신자유주의적 의료개혁 시나리오가 등장한 이유는 다음의 3가지를 들 수 있다. 첫째, 일본의 대기업과 경제 관청이 경제 불황의 탈출구 중 하나로, 의료복지 분야를 21 세기 성장 산업의 하나로 보고 신자유주의 입장에서 검토하고자 했던 점, 둘째, 경제 및 기업 활동의 국제화와 미국 경제의 세계 표준화가 의료복지 분야에까지 그 영향을 미친 점, 셋째, 1996년에 발생한 후생 노동성의 2대 스캔들에 의해, 후생 노동성을 지도해 온 엘리트 관료가 큰 타격을 입음으로 후생 노동성의 정책 입안 및 실현 능력이 큰 폭으로 약화 된 점이다.

2) 신자유주의적 의료개혁의 좌절과「신자유주의적 개혁의 본질적 딜레마」

코이즈미 정권 5년 반 동안, 특히 신자유주의적 의료개혁의 시비를 둘러싸고 안팎으로 격렬한 논쟁이 계속되었다. 그러나 결과적으로「기본방침 2001」에 포함되어 있던 3개의 신자유주의적 개혁 방안의 전면적 실시는 좌절되고, 극히 한정된 범위 내에서 일부 실시하는 것으로 정부 내 타협이 이루어졌다. ① 주식회사의 의료기관 경영 전면 허용안은 부결되고, 다만 정부가 인가한「의료특구」안에서의 자유진료 및 고도의료에 한정 허용하도록 했지만, 신설된 주식회사 의료기관은 단지 의원급 한 곳 뿐이다. ② 혼합진료의 전면 허용안은 부결되고 부분적 허용이 인정되었지만 실질적으로는 현행제도와 별 차이가 없다. ③ 보험자와 의료기관의 직접계약 허용안은 제도상으로는 허용되었지만, 까다로운 조건 때문에 실제로는 직접계약이 전혀 행해지지 않고 있다.

신자유주의적 개혁의 전면 실시가 좌절한 이유는 2가지를 들 수 있다.

먼저, 경제적인 이유를 들 수 있다. 신자유주의적 의료개혁을 실시하면 의료시장이 확대되면서 의료비(총 의료비나 공적의료비 모두에 해당)의 증가를 가져오기 때문에, 의료비 억제라고 하는 국가 방침에 반하게 된다. 이것을 본인은「신자유주의적 의료개혁의 본질적 딜레마」라고 보고 있다. 고소득 국가들이 경험한 의료 개혁 및 연구를 고찰해 보면 이하의 사실을 확인할 수 있다. ① 영리 병원은 비영리 병원에 비해 총 의료비를 증가시키지만, 의료의 질은 낮다. ② 혼합 진료를 전면 허용하기 위해서는 사적 의료보험의 보급이 불가피하게 되는데, 그렇게 되면 의료남용을 유도함으로써 결국 공적 의료비 및 총 의료비의 증가를 가져오게 된다. ③ 보험자 기능의 강화에 의해 의료보험의 사무관리비가 증가하게 된다.

다음으로, 신자유주의적 개혁의 전면 실시가 좌절된 또 하나의 이유는 정치적인 이유를 들 수 있다. 수차례 실시한 모든 여론조사에서 평등한 의료 이용을 지지하는 국민이 압도적 다수를 차지하고, 혼합 진료를 지지하는 국민은10~20%에 지나지 않았다. 또한 한국의 경우와는 달리, 의사회 및 병원단체를 중심으로 모든 의료단체가 신자유주의적 개혁에 반대한 것도 간과할 수 없다.

3) 코이즈미 정권 5년간의 의료비 억제정책 결과

코이즈미 정권의 의료개혁은 신자유주의적 개혁뿐만 아니라 전통적인 의료비 억제 정책도 포함되어 있었다. 그런 면에서 코이즈미 정권의 의료개혁은 역대정권에 비해 훨씬 철저함을 보여주었다. 구체적으로, 환자 및 보험가입자의 부담은 확대(건강보험의 본인부담금을 종래 20%에서 30%로 인상)하면서 의료기관에 지급하는 보험급여액은 지속적으로 인하하는 개혁을 단행하였다.

이러한 개혁으로 인하여 일본은, 의료비수준(GDP 대비의료비)은 주요 선진국(G7) 중에서 최하위인데 반해 의료비의 환자본인부담비율은 최고 수준인 매우 왜곡된 의료보험제도를 가지고 있는 나라가 되었다.

그 결과, 전국민의료보험제도는 그 가장자리로부터 붕괴되기 시작, 아직 숫자는 미약하나 사실상 무보험자도 생겨나고 있다. 더군다나 2006년 이후 응급의학과, 산과, 소아과를 중심으로 의료위기 및 의료 황폐화가 사회문제로 대두, 언론에서도 크게 다루고 있다.

2. 아베정권의 의료개혁: 코이즈미 개혁의 계승과 부분적 수정

아베수상은 큰 틀 안에서는 코이즈미 정권의 의료비 및 사회보장비 억제정책을 계승하고 있다. 다만, 극히 부분적이긴 해도 코이즈미 정권 때의 과다한 의료비 및 개호복지비 억제정책을 수정하고 있다. 그 예로, 코이즈미 정권이 2006년 4월에 도입한 재활치료의 제한, 개호보험의 급여제한, 장애자 복지 분야의 이용자 부담 증대 등은 2007년 4월에 수정하였다.

아베정권하의 의료개혁 특징은 신자유주의 개혁파의 영향력이 급속히 저하된 점이라 할 수 있다. 원래 아베수상은 "코이즈미 수상이 극약이라면 나는 한방약이다", "남겨둬야 할 규제개혁도 있다" 등, 신자유주의적 개혁 노선의 구도 수정을 필설 해 왔다. 또한 코이즈미 정권 때 신자유주의적 개혁을 추진한 경제재정자문회의와 규제개혁회의의 영향력도 급속히 저하되었다. 예를 들면, 신자유주의적 개혁의 선봉이었던「야시로 나오히로(八代?宏)」는 코이즈미 정권 때「작은 정부」,「미국을 모델로 한 개혁」을 주장했었지만, 아베정권이 들어선 이후에는「일본이 추구해야 할 모델은 미국이 아니라 캐나다다」라고 주장하고 있다.

2007년 7월 29일 시행된 참의원 선거에서 자민당이 참패하면서 참의원 선거 사상 처음으로 자민당이 소수당으로 전락하였다. 그 결과, 의료분야뿐만 아니라 신자유주의적 개혁은 정치적으로 완전히 좌절되어, 향후 노선의 수정이 불가피하게 되었다.

3.  보다 나은 의료제도개혁을 향하여: 본인의 개혁 제안

본인은 일본 의료제도에 있어서 두 가지 큰 기둥 즉, 전국민의료보험제도와 비영리 의료기관주체의 의료제공제도를 지지하고 있다. 다만 의료의 질을 보다 향상시키기 위해서는 공적 의료비 지출의 확대가 불가피하며, 재정확보를 위해 사회보험료를 인상할 수 밖에 없다는 것이 현실적인 판단이라 보고 있다.

또한 이러한 개혁에 국민적 합의를 끌어내기 위해서는 의료관계자들의 자기개혁과 제도의 부분적 개혁 역시 필요할 것이다. 다행히 최근 이러한 개혁의「희망의 싹」이 돋아나고 있다.

< 참고문헌 >

니키 류,『21세기 초두의 의료와 개호』, 경초서방, 2001

니키 류,『의료개혁과 병원, 경초서방』, 2004

니키 류,『의료경제･정책학의 시점과 연구방안』, 경초서방, 2006

투명하고 효율적인 사회서비스 전달시스템으로서 한국의 전자바우처 제도

The Innovative Delivery System for Social Service, Korean E‐Voucher System :

Efficiency and Transparency

Session C  社會서비스와 바우처 Social Services and Voucher System / 發表1

김원종(金元鍾) 국장 (보건복지부, 한국)

Mr. KIM Weonjong, Ministry of Health and Welfare, Korea

이재원(李在苑) 소장 (보건복지부 사회서비스관리센터소장, 한국)

Dr. LEE Jaewon, Director, Center for Social Service Management, Ministry of Health and Welfare, Korea

최근 한국 사회에서는 소득보장과 질병치료를 중심으로하는 전통적인 사회적 위험 뿐 아니라 사회 양극화, 근로빈곤, 여성의 사회진출에 따른 보육, 저출산․고령화 등과 같은 새로운 사회적 위험들이 급속히 창출되고 있다. 이에 따라 전통적인 복지정책을 넘어서는 새로운 사회투자정책들이 모색되어야 한다는 사회적 요구가 급증하고 있다.

취약계층을 넘어 일반 서민 모두를 대상으로 하는 사회투자서비스는 최소한 전체 인구의 60% 이상이 정책의 대상자가 된다. 또한 시민들이 요구하는 사회서비스의 유형과 수준은 매우 다양하다. 따라서 서비스 전달비용을 최소화하는 동시에 소비자의 선택이 보장되고 지방자치단체가 주도적으로 해당 지역사회와 주민들에게 필요한 서비스를 결정할 수 있는 분권화된 시장지향 시스템이 구축되어야 한다.

이를 위한 효율적인 서비스 전달수단이 바우처이다. 바우처제도에서는 사후관리가 항상 문제였다. 소비자는 쉽게 현금으로 전환하여 정부가 의도한 필수 서비스를 구매하기 보다는 다른 목적으로 사용하려는 유혹을 받기 쉽다. 이러한 문제를 효과적으로 대응하기 위해 민간금융기관의 신용카드나 체크카드 결제방식을 활용하는 전자바우처시스템을 개발하였다.

2007년도 1차 사업기간중 총예산은 2천억원으로 15만명에 대해 네 가지 사회서비스를 설계하였다. 즉 노인돌보미, 장애인활동보조, 산모․신생아도우미, 그리고 아동인지능력향상과 아동비만관리 등을 포함한 180여개의 지역사회서비스혁신사업들이 지역별로 다양하게 운용되고 있다.

보건복지부의 사회서비스 4대 바우처 사업에서는 수요자와 시장 중심의 새로운 복지거버넌스 구조를 모색하고 있다. 여기서는 전통적인 사회복지거버넌스와 구분되는 다섯 가지 특징이 있다. 즉, 첫째 보편적 복지서비스를 통해 사회 기반 확충을 위한 투자적 접근을 시도하고 있다. 둘째 서비스 공급 비용의 20% 내외 수준에서 자부담을 부과하여 이용자들의 시장 참여를 유도한다. 이를 통해 수동적인 복지서비스 수급자가 아닌 적극적인 시장의 소비자로서 참여를 지향한다. 셋째 사회서비스 시장 활성화를 통한 사회적 일자리 창출하여 경제와 사회의 통합을 모색하고 있다. 넷째 전자적 사업관리와 중앙업무지원 기능을 구축하여 사회복지 관리기능의 혁신을 지향한다. 그리고 다섯째, 사회서비스 공급에서 지역사회와 지방중심 의사결정 메커니즘을 활성화한다.

한국의 전자바우처시스템에서는 기존 유사 시스템과 구분될 수 있는 세 가지 특징이 있다. 첫째, 도우미와 이용자를 동시에 식별할 수 있는 상호인증시스템을 적용한 휴대단말기를 개발하여 바우처 카드사용의 오남용을 사전에 방지할 수 있게 하였다. 둘째, 지역사회서비스혁신 사업에서는 포인트 결제방식을 도입하여 다양한 서비스에 대해 유연하게 활용할 수 있게 하였다. 셋째, 신용카드의 부정사용 방지기능이 그대로 적용하여 사회서비스 지출의 투명성을 제고할 수 있게 하였다.

전자바우처 시스템을 총괄하면서 사회서비스 상품의 금융 결제 기능을 수행하기 위해 사회서비스관리센터가 설치ㆍ운용되고 있다. 동 센터는 중앙 일괄 방식으로 바우처의 지불 정산 기능을 수행한다. 이에 따라 지방자치단체와 서비스 제공기관의 행정업무가 대폭 경감될 수 있다. 또한 센터에서는 사업 홍보와 교육훈련 그리고 지역사회서비스혁신 사업에 대한 개발 및 심사 기능도 지원하고 있다. 센터에 실시간으로 축적되는 서비스 이용 정보들은 효율적이고 투명한 사회투자정책을 뒷받침할 수 있는 좋은 의사결정 자료로 활용될 수 있다. 향후 사회투자를 위한 사회서비스 전자바우처 사업이 확대될 경우 사회서비스 상품에 대한 규격 승인과 품질 모니터링, 사회서비스 시장관리, 그리고 개인별 사례관리와 정책의 성과관리를 위한 제도 기반 확충과 전자바우처시스템 고도화 등과 같은 체계적인 정책운영이 요구되고 있다.

도시 지역사회의 취약계층에 대한 사회복지서비스: 현황 및 전략

― 무한시의 사례 ―

The Welfare Service of Disadvantaged Group in the Urban Community:

Current Situations and the Action Strategies

Session C  社會서비스와 바우처 Social Services and Voucher System / 發表3

찌앙리화 (江立华) 교수（华中师范大, 中國)

Prof. JIANG Li-hua, Hua Zhong Normal University, China

1. 자료 및 방법

우리는 도시 지역사회의 취약계층에 대한 사회복지 서비스를 이해하고자, 호북성 무한시에서 대규모의 설문조사를 실시하였다. 설문조사는 계층별 표본조사 방식으로 이루어졌고, 무한시에서 7개의 거리(街道)와 그 관할 하에 있는 90개 지역사회를 선별하여 1080명의 주민과 90명의 지역사회 주민위원회 주임을 그 대상으로 진행하였다.

2. 도시 지역사회 취약계층의 복지 수요와 공급 분석

중국의 전환시기에 도시 지역사회 건설에 있어 지역사회 복지의 발전은 지역사회 건설의 현실적인 목표였다. 우리가 무한시의 설문조사에서 보았듯이, 지역사회에서 취약계층의 복지 욕구를 만족시키기 위해서는 많은 어려움이 존재하고 있다.

노인계층의 복지 수요와 공급

노인계층의 복지 수요는 대체로 일상생활에 대한 배려, 신체적 보건, 정신적인 보호, 문화오락 및 재학습, 가정 혼인 문제 등 5가지 방면을 포함하고 있다. 설문조사 결과에 따르면, 공급과 수요의 격차가 심각하여 69.8%의 지역사회에서 노인들을 위한 주간 자료실을 제공하고 있으나 단지 7%의 주민만이 이러한 수요가 필요하다고 느끼고 있다. 이와 마찬가지로, 노인대학의 공급과 수요의 비율은 54.8% 대 5.7% 이다. 이와 동시에, 29.9%의 주민이 노인 복지 프로그램을 선택하였고 이는 주민 노인 복지 총 수요의 27.2%를 차지한다. 이는 노인복지에 대한 수요의27.2%가 지역사회에서 전혀 제공되지 않고 있음을 의미한다.

아동 복지 수요와 공급

설문조사를 통해, 아동 복지의 수요가 비교적 많지만, 지역사회가 제공하는 서비스는 한계가 있을 뿐 아니라 주민들의 만족도 역시 높지 않다는 것을 알 수 있었다. 수요방면에 있어서, 탁아소, 유아원에 대한 가정의 수요가 가장 높아 53.6%를 차지했다. 다음으로는, 청소년 활동센터에 대한 수요가 50.7%, 자녀들의 탁아소 및 학교의 등하교에 대한 수요가 34.1%, 가정교사에 대한 수요가 31.8%, 학교 정규 수업 외 과외에 대한 수요가28.8%, 여름스쿨에 대한 수요가 21.7%였다. 지역사회 아동복지에 대한 주민들의 만족도 역시 비교적 낮은 편으로, ‘만족한다’ 혹은 ‘비교적 만족한다’가 14.3%, ‘보통이다’가 37.7%, ‘만족하지 못한다’ 가 38.3%, ‘아주 만족하지 못한다’가 9.6%을 차지했다.

장애우 복지 수요와 공급

장애우는 사회복지의 중요한 보조대상이다. 설문조사에 따르면, 지역사회 장애우 복지는 대부분 장애우들의 수요를 만족시키지 못하고 있었다. 지역사회가 제공하는 장애우 복지 서비스 비교적 낮은 수준으로 유지되고 있었고, 장애우의 오락 문화 및 지능계발 교육을 위한 전략이 수요보다 높은 것을 제외하고는 기타 항목은 대체로 지역사회의 요구에 미치지 못하는 것으로 나타났다.

실업자 복지 수요와 공급

설문조사의 수치에 따르면, 실업자를 위한 지역사회 복지 항목에 대한 주민들의 관심과 수요는 비교적 낮았다. 특히, 지역사회가 제공하는 재취업 훈련 항목에 대해서는 겨우 19.6%의 주민만이 지역사회 실업자들이 이러한 항목을 필요로 한다고 여겼음에도 불구하고 73.6%의 지역사회가 이에 상응하는 항목을 제공하였다. 이러한 상황이 발생한 이유는 간단하다. 대부분 주민들이 지역사회에서 제공한 재취업 훈련이 실업자들에게 실질적인 도움이 되지 못한다고 생각했기 때문이다. 또한, 42.2%의 주민은 실업자들에게 그 밖의 기타 수요가 필요하다고 생각했고, 이에 반해 지역사회가 제공하는 기타 항목은 9.2%에 머물렀다.

3. 취약계층 복지 서비스 수준 향상을 위한 지역사회의 전략

이상에서 언급한 심각한 공급과 수요의 불균형에서 볼 수 있듯이, 도시 지역사회 복지 발전에 대한 임무는 거대한 난관에 직면하고 있다. 지역사회의 전략으로, 우리는 아래와 같은 대책을 강구할 수 있다.

사회자원의 충분한 발굴

사회복지 발전은 사회자원 발굴 및 확장과 밀접한 관계가 있다. 지역사회의 자원이 많고 적음은 사회복지 수준의 높고 낮음에 직접적인 영향을 미치기 때문이다. 본 조사에 따르면, 지역사회의 복지수준은 지역사회의 복지 건설에 관련된 내부 자금상황, 지역사회내 공동 단위 투자 상황, 지역사회외 투자 상황 등과 크고 작은 상관관계가 있다.

지역사회 복지의 발전에서 자원을 충분히 발굴하려면 국가재정지출이 지역사회 복지 건설에 있어서 자금보장과 물질적 지원의 주요한 형식이 되어야 한다. 사회기부 역시 지역사회 복지발전의 중요한 자금원이 된다. 동시에 자원봉사 인력도 활용할 수 있다. 지역사회의 서비스센터를 통해 무료 혹은 저가 서비스를 제공하거나, 사회구성원간에 상호지원 등 인력자본의 투입으로 사회복지를 강화할 수 있다.

상호간 친밀한 사회공간 조성으로 지역사회에 대한 귀속감 강화

설문조사의 결과에 따르면, 지역 공간상의 친밀정도, 지역사회 구성원의 동질감 정도, 지역사회 주민의 생활 만족도 들이 지역사회 복지 평가에 중요한 영향을 미치는 요소이다.

먼저, 지역사회 지역공간의 친밀 정도와 주민의 복지 평가간에는 어느 정도의 상관관계가 있다. 지역사회의 지역공간이 비교적 친밀하였을때, 이러한 지역공간상 친밀성은 주민들에게 동일한 공간을 제공할 뿐만 아니라 심리적 동질감 및 귀속감을 가져다 주는 메신저 역할을 하기도 한다.

지역사회 구성원간의 동질감이 높으면, 지역사회의 복지 수준이 상대적으로 높아지고, 반대로 이질감이 높은 주민들은 그 복지 수준이 비교적 낮다. 구성원간의 동질감이 높은 지역사회는 동질감과 귀속감 형성이 쉽고 그로 인해 지역사회 자체 역량이 강화된다.

관리계층의 문화 자질 및 자원 동원 능력 강화

현행 실시하고 있는 중국의 지역사회 자치는 자치상 제한이 있다. 지역사회 복지의 발전은 정부의 정책지원 및 자원 투입에 대한 의존도가 높은 반면, 지역사회 자체의 조직 자원과 물질 자원에 대한 순수 의존도는 아직 낮은 수준이며 이러한 자체역량으로 발전도상에 있는 지역사회 및 도시 지역은 아직 나타나지 않은 상황이다. 따라서, 지역사회 복지 발전 여부는 대체로 지역사회 책임자가 정부 각처로부터 자원 및 정책을 획득 할 수 있는 능력에 달렸다고 말 할 수 있다.

“공조, 상호협조 그리고 자조”의 상호 결합 중시

중국 사회복지 발전은 한쪽으로는 각종 부조 및 구제 제공을 중시해야 하고, 다른 한쪽으로는 ‘인본’을 강조해야 할 것이다. 수혜자의 잠재력과 제도적 잠재력을 발굴하고, 자조할 수 있도록 도와주어야 하며, 단체결속과 민주적 참여를 중시해야 한다. “공조, 상호협조 그리고 자조” 의 견실한 결합만이 지역사회 모든 구성원으로, 특히 취약계층으로 하여금 사회 발전의 성과를 누릴 수 있게 하고, 사회구성원간의 상호 협력 및 애호 관계를 더욱 촉진시켜 줄 수 있다.

비영리 조직 발전 지원

지역사회 복지 건설에 있어 비영리 조직의 역할 또한 결코 경시될 수 없다. 우선, 비영리 조직은 정부에 비해 융통성이 있고, 제도를 재정립하는 과정이 짧으며, 하부층의 참여도가 높다는 특성이 있다. 또한 참여자의 요구가 만족되도록 최대한 반영한다. 둘째, 비영리 조직은 이익추구를 목적으로 하지 않기 때문에 비영리 조직 활동을 통해 공공이익을 늘릴 수 있고, 사회통합과 민중참여에 효과적인 작용을 한다. 그밖에, 비영리조직은 서비스 제공면에서 비교적 전문적이고 직업적이서, 도시 지역사회 구성원의 요구를 제때에 심도 있게 이해할 수 있다.

한국의 아동보육료 지원 정책과 쟁점

The Child Care Benefit Policy and Issues in Korea

Session C  社會서비스와 바우처 Social Services and Voucher System / 發表4

백선희(白仙姬) 교수 (서울신학대, 한국)

Prof. BAEK Sun-Hee, Seoul Theological University, Korea

이 발표는 한국의 보육료 지원 정책의 변화를 살펴보고, 저출산 고령화 사회의 주요 대책의 하나로 추진되는 현 보육정책에서 나타나는 관련 쟁점을 조명하기 위한 것이다.

한국은 세계적으로 유래를 찾아볼 수 없을 정도로 빠르게 진행되는 저출산화와 고령화에 직면하면서 이에 대비하는 각종 정책들을 개발하고 있는데 그 결과의 하나가 ‘제 1차 저출산고령사회기본계획 2006～2010(새로마지 플랜)’이다. 한국사회의 지속가능성에 대한 위협으로까지 표현되는 저출산의 문제와 관련하여 출산과 양육에 대한 사회적 책임의 강화, 특히 아동보육사업은 이 계획의 핵심 과제의 하나로 부상하였다. 여성가족부의 ‘제1차 중장기보육계획 2006～2010(새싹플랜)’은 이를 구체화한 것으로 보육의 공공성 강화와 양질의 보육서비스 제공을 정책 목표로 하고 있다. 이에 따르면 2010년에는 정부의 재정분담률 60.0%(2005년 35.8%), 보육료 지원 아동 비율 80.8%(2005년 41.4%), 0～2세 영아의 이용률 33.4%(2005년 21.1%), 3～5세 유아의 이용률 87.8%(2005년 68.6%, 유치원 포함)에 이르는 보육선진국으로 진입할 전망이다. 이와 같은 보육정책의 확대는 일차적으로 국가의 보육재정의 확대와 분배를 의미하는 것이다. 한국의 보육재정(국고 및 지방비 포함)이 2000년에 3천여억원에서 2005년에 1조 3천억원으로, 연평균 35%씩 급팽창하였을 뿐만 아니라, 5년간 약 15조원이 투입되는 새싹플랜이 수립되면서 보육정책은 성장 속도나 규모 면에서 주요한 국가정책의 하나가 되었다. 보육재정의 확대로 분명, 가족의 보육료 부담은 완화될 것이다. 그런데 재정 확대 못지않게 중요한 것은 무엇을 목적으로 누구에게, 어떠한 방식으로 지원할 것인가라는 분배의 문제이고, 이와 관련해 다양한 쟁점들을 찾아볼 수 있다.

쟁점을 검토하기에 앞서 한국 보육정책의 발전을 재정적 측면에서 살펴볼 필요가 있다. 필자는 재정정책의 동향에 따라 다음의 4단계로 구분해 보았다. 첫 번째 단계는 영유아보육법이 제정되기 이전인 1990년까지로, 저소득층 아동에 대한 보호 중심의 탁아사업이 실시된 시기로써 보육재정지출은 공급자 즉, 공공보육시설(국공립 및 법인)에 대한 지원이 중심이었다. 두 번째 단계는 영유아보육법 제정(1991) 이후부터 1997년까지로 구분할 수 있는데, 외형적으로는 여전히 저소득지역의 공공보육시설과 저소득층 아동만을 지원하였지만 보육정책은 이전과는 전혀 다른 국면이었다. 보육서비스의 보호와 교육 기능이 동시에 강조되고, 맞벌이 가정 등 일반가정 자녀의 이용률이 높아졌으며, 보육시설 확충 3개년 계획(1994～1996)으로 민간보육시설이 대거 진입하였기 때문에 정부 지원은 그야말로 일부에 국한되었다. 세 번째 단계는 1998년부터 개정 영유아보육법(2004)이 적용되기 이전인 2004년까지로, 제한된 범위에서나마 국가의 지원은 공공보육시설과 저소득층에 한한다는 원칙이 약화되고, 아동의 특별한 욕구가 고려되기 시작하는 시기였다. 만 5세아 무상보육(1998), 장애아 무상보육(2003)이 도입되었고, 2004년에는 저소득층 자녀보육료 지원 기준이 기존의 최저생계비 120%수준에서 150% 수준으로 상향되었다. 또한 영아 또는 장애아전담 등 특수목적시설로 분류된 민간보육시설에 대한 정부 지원이 시작되었다. 네 번째 단계는 개정 영유아보육법(2004)이 시행되고 중장기 보육계획(2006~2010)이 마련된 2005년 이후로써, 팽창한 보육예산을 기반으로 보육료 지원과 민간시설에 대한 지원이 보다 보편적으로 확대되어가는 시기이다. 2005년에 두 자녀 이상 보육료 지원제도가 도입되었고, 역시 2005년에 도입된 소득수준별 보육료 차등 지원제도는 보육료 지원대상을 저소득층에서 일반 계층으로 확대시킴으로써 선별주의적 보육 지원의 틀을 벗어나게 하였다. 뿐만 아니라 2006년부터는 일반 민간보육시설에 기본보조금이 주어지기 시작하였다. 이전까지 경험해 보지 못했던 보육정책의 패러다임 전환의 한 가운데서, 지금 한국 사회에서는 보육재정을 어떻게 분배할 것인가에 대한 산발적인 문제 제기가 있었고 또한 일어나고 있다. 보육재정 지출의 일반적 목표는 저 부담으로 양질의 보육서비스를 받을 수 있도록 하는데 있고, 궁극적으로는 육아부담 감소와 출산 장려, 여성의 경제활동 지원, 미래의 건강한 사회구성원을 육성하는데 있다. 그리고 재정의 분배 과정에서 공공성, 형평성, 효과성 등의 원칙이 실현되어야 한다. 그런데 갑작스러운 사회적 관심의 집중과 예산 팽창, 그리고 새로운 재정지출 정책들은 그 과정에서 다음과 같은 쟁점들을 유발하고 있다.

첫째, 보육시설 유형별 보육료 부담의 형평성에 관한 논쟁이다. 최근까지 정부는 공공보육시설만 운영비를 지원하고, 그 만큼의 보호자 부담을 낮춰왔기 때문에 공공시설과 민간시설 간에 이중 가격이 존재해 왔고 결과적으로 부담의 형평성 문제를 가져왔다. 둘째, 보육시설을 지원하는 방식(공급측면 지원)과 아동에게 보육료를 지원하는 방식(수요측면 지원)중 어떠한 것이 효율적이고 효과적이냐에 관한 논쟁이다. 공공보육시설이 전체의 10.7%(2007)에 불과한 상황 속에서, 시설별 지원 지지자들은 지원시설을 늘려 운영의 안정성을 가져오자고 주장하였고, 아동별 지원 지지자들은 보육료지원의 체감 효과를 높이고 수급자를 확대하자고 주장하였다. 셋째, 아동별 지원의 효과성에 관한 이슈이다. 부모의 취업여부 등을 고려하지 않고 모든 영유아에게 종일반(1일 12시간) 이용을 기준으로 최고 월 653천원을 지원하지만 그것의 효과가 분명하지 않을 뿐만 아니라 비효율적으로 나타나기도 한다. 넷째, 아동별 지원의 구체적 방법에 대한 쟁점이다. 현재의 아동별 지원방식은 보육료에서 정부지원금을 제외한 나머지를 보호자에게 청구되는 형식인데, 일부에서는 쿠폰 형식의 바우처 도입을 주장하고 있다. 이것은 향후 사설미술학원이나 최근에 제기되고 있는 보육료자율화시설에서 바우처를 통한 보육료 지원 확대를 주장할 가능성을 높일 것이다. 다섯째, 보육시설 이용자와 비이용자와의 형평성 또는 육아방법의 선택권 보장에 대한 문제이다. 육아는 개별 보호자의 가치에 따라 가정에서, 친인척을 통해, 다른 기관에서 다양하게 나타나고 있지만 정부의 육아지원은 보육시설 이용자에 집중되고 있다. 따라서 국가의 육아지원이라는 맥락에서 보육시설 이용자와 미이용자간의 형평성 문제가 제기될 수 있다. 네 번째와 다섯 번째 이슈는 정부가 어디까지 지원해야 할지 그 역할의 범위와 관련된 것이다. 한국의 보육정책은 저출산 고령화 사회라는 위기 진단 속에서 마련된 국가 계획과 재정확충에 힘입어 저소득층 중심의 선별주의적 모델에서 벗어나 보편주의적 모델의 기반을 형성해 나가고 있다. 그러나 자유주의 국가에서와 같은 민간 의존적 공급자 구조와 보육선진국 수준의 막대한 국가재정 투입이라는 상황은 쉽게 그 조화를 찾아낼 수 없는 이중적 성격을 내포하고 있다. 더군다나 한국의 보육정책은 안정적으로 정착할 충분한 시간을 갖지 못한 채 또 다시 거대한 변화의 태풍을 맞이하고 있는 중이다. 지금의 보육료 지원과 관련된 쟁점들은 이러한 한국적 상황의 표출이라고 볼 수 있다.

중국 공공부조제도의 구축

The Development of Social Assistance System in China

Session D  貧困과 公共扶助  Poverty and Social Assistance / 發表1

왕치이엔(王齐彦)연구원 （中华人民共和国 民政部 政策研究中心, 中國)

Mr. WANG Qi-yan, Policy Research Centre, Ministry of Civil Affairs, China

중국 공공부조제도는 가장 기본적인 사회보장제도의 일종으로써 자신의 모든 노력에도 불구하고 생활가운데 기본적인 욕구를 충족시키기 어려운 도시 및 농촌 주민들에게 물질적 도움이나 서비스를 제공하며 그들의 기본적인 생활을 보장한다. 2006년 하반기의 통계에 따르면, 중국의 도시 빈곤인구는 약 2200만 명, 농촌 빈곤인구는 2365만 명에 이르며 피해를 입은 인구는 연인원 1억에 가까우며, 또한 6000만 명 이상의 장애우와 570만의 오보(五保)노인계층과 수많은 고아들과 엄청난 수에 달하는 저소득 계층이 존재한다. 중국 공공 부조제도는 그들의 기본적인 생활을 보호하며, 빈부의 격차를 감소시키며, 사회 불평등을 일정 수준으로 바로 잡으며, 사회의 조화안정을 향상시킨다.

중화인민공화국에서 1956년 이래로 실시해온 의. 식. 주. 의료 (혹은 교육). 장례 등의 다섯 가지 사회 보장 제도를 가리킴.

중국 공공부조제도는 이미 기본적인 체계의 기틀을 형성하였으며, 주요 내용은 다음과 같은 사항을 포함한다. 도시주민 최저생활보장제도, 농촌주민 최저생활보장제도, 농촌 오보공양제도, 자연재해 응급보조제도, 도시 및 농촌 의료보조제도, 도시 생활 및 교육보조, 주택보조 및 사법 원조 등의 항목이다.

1. 도시주민 최저생활보장제도

1993년 상해시는 제일 먼저 도시주민 최저생활보장선제도를 세웠다. 1996년에 이르러 국가“95(九五)”계획에 포함되었다. 1997년에는「각지 도시주민 최저생활보장제도에 관한 국무원의 통지」를 공포하였으며 전국 3분의 1 도시 (206개)가 이 제도를 수립하였다. 1999년 국무원이「도시주민 최저생활보장 조례」를 반포하였으며 이어 9월말에는 전국 668개의 도시와 1638개의 현(县) 정부 소재지로 편성된 모든 진(镇)에 최저생활보장제도를 수립하였다. 2002년 말에는, 제도의 동태를 관리하여 가능한 한 기본적인 보호를 달성하였다. 2006년 말에 이르러서는 도시 최저생활보장대상이 2240만 명에 달하였다.

도시주민 최저생활보장제도의 실행에 있어 두드러진 특징은: 첫째, 최저생활보장선의 기준을 확정하는 점이다. 즉, 해당지역의 경제발전, 물가지수, 소비수준 등의 요소 등을 측정하여 최저생활보장의 기준을 계산한다. 경제발전과 생활수준의 향상에 따라 특별히 생활상에 필요한 식량과 식용유 및 식물 등의 가격 인프라 요소를 주의 깊게 해결하고 적절한 시기에 보장수준을 높인다. 최저보장제도의 기준은 도시 주민이 최저생활보장의 기준에 부합한 가를 고려하기도 하고 또한 최저생활보장제도 실시의 근거이기도 한다. 둘째, 최저생활보장의 규모를 확정하는 것이다. 즉, 최저생활보장의 기준을 바탕으로 보장대상조건에 부합하는 모든 도시주민들을 보장 범위 내에 포함시킨다. 특별히, 농지개간, 산림, 광산자원 등 어려운 업종 및 파산한 기업, 실업자 가정 및 기업 내 특별히 생활이 어려운 근로자 가정을 가능한 보호하는 것이다. 셋째, 계층을 분류하여 보장을 실시하는 것이다. 장애가 있거나, 연령이 많거나, 질병이 앓거나 하는 등의 노동능력을 상실한 부류의 최저생활보장 수급 가구에 중점적으로 시혜를 베푼다. 즉 최저생활보장을 받는 결손가정, 홀아비, 과부, 고아, 자식이 없는 사람, 신체 허약하거나 중병을 앓고 있는 사람, 임신 수유기의 부녀자, 취학아동 등에게 적절한 지원을 베푼다. 이에 반해, 노동력이 있는 최저생활보장 수급 대상자에게는 실업보험 및 재취업으로의 연결을 강화시킨다. 넷째, 관리서비스를 규범화하는 것이다. 가정수입 및 재산의 계산방법을 규범화하고 가정 지출 조사방법을 개선한다; 신청, 심의 및 심사 그리고 자금 발행 과정을 엄격히 하여 정해진 날짜에 최저생활보장금을 지급한다.

2. 농촌 최저생활보장제도 (농촌 특별빈곤가정 부조제도)

90년대에 이르러, 농촌 특별빈곤계층을 위한 부조제도에 대한 검토가 진행되었다. 상해시와 산서성 양천시가 전국에서 제일 먼저 농촌 최저생활보장을 시험적으로 진행하였다. 그 핵심적인 내용은 임시 대리적인 특별빈곤계층에 대한 부조를 “수혜의 시기와 범위를 규정”하고 제도화하는 것이었다. 2003년 3월 중국정부는 신속하게 이러한 “수혜의 시기와 범위를 규정”을 특징으로 하는 농촌 특별빈곤계층에 대한 부조제도의 수립을 요구하였다. 2004년에는 조건에 해당되는 지역에서 적극적으로 농촌 최저생활보장제도의 수립을 검토하는 것을 제기하였으며, 8개성 (직할시, 자치구)에서 농촌 최저생활보장제도를 수립하였다. 2007년에 이르러 중국정부는 전국 농촌에 전면적으로 농촌 최저생활보장제도를 수립하는 것을 제기하였다. 현재 28개성 (직할시, 자치구)에 이 제도가 수립되었으며 1593만 명의 농촌주민이 최저생활보장의 혜택을 받고 있다.

3. 농촌 오보공양제도

중국의 농촌 오보공양제도는 이미 50여 년의 역사를 지니고 있다. 1994년 국무원은「오보가구 농촌 공양 시행규칙 조례」를 반포하고 오보가구공양을 법제화하였다. 농촌 세금 개혁 이후, 국무원은「농촌 오보공양 시행규칙 조례」를 발표하고 2006년 3월 1일에 실시하였다. 이 제도는 노인, 장애우 혹은 16세 미만의 농촌주민, 일할 능력이 없는, 생활자원이 없는 또는 법정 부양의무자가 없거나 혹은 부양의무자가 있어도 부양능력이 없어 부양을 받지 못하는 농촌주민을 대상으로 한다. 공양의 내용으로는 의, 식, 주, 장례와 의무교육이다. 공양기준은 현지 농촌주민의 평균 생활수준보다 낮지 않으며 시기에 따라 조정된다. 공양자금은 지방 인민정부의 예산가운데 속가며 중앙재정은 어려움이 있는 지역을 보조 해 준다. 오보공양은 농촌 주민의 공동상호지원에서 재정공양을 위주로 한 사회보장으로 변화된다. 2006년 말에 이르러, 약 504만 명이 오보공양제도에 포함됐다.

4. 자연재해 응급부조제도

중국은 이미 재난대처 및 조치, 재난재해 응급조치, 재난재해 주민 생활부조, 재난재해 후 복원 및 재건과 사회응급동원 등을 기본내용으로 하는 도시 및 농촌 포함하는 자연재해 응급부조제도를 수립하였고, 도시 및 농촌의 자연재해 응급 부조제도를 포괄하고, 중점적으로 재해 응급조치능력 및 종합적인 협조능력을 향상시켜왔다. 더불어 자연재해 응급방안, 조치과정 및 재해 상황회의기구를 수립하고 전국의 모든 성 (직할시, 자치구)에 성 급 재해 대비책을 제정하였고 310개 지역(시) 와 2347개 현(시, 구)에 재난구조 응급대비책을 공포하였다. 자연재해 응급부조제도는 아래의 내용을 포함한다: 지휘통제기구 조직, 재해구제 응급조치준비, 재해 상황회의기구, 재해 응급조치, 재해 후 구제 및 복원 및 재건사업 등이다. 처음에는 3일 내에 중앙자금이 도착하고, 24시간 내에 구호물자가 도착한다.

5. 도시 및 농촌의 의료부조제도

농촌의 의료부조제도는 중병을 근심하는 농촌 오보가정 및 빈곤가정에 대해 의료부조를 실시하는 제도이다. 2003년 11월, 농촌 의료부조가 시작되었고 농촌 오보가정 및 농촌 빈곤가정이 새로운 농촌 합작의료에 참여하는데 도움을 주며, 중병을 인해 기본적인 생활에 어려움을 겪고 있는 가정에 도움을 주는 제도이다. 2006년 상반기에 이르러, 부조를 받는 인구가 1250만 명에 이르렀으며, 부조를 받은 1317만 명이 새로운 농촌 신형 합작의료에 참여하도록 도왔으며, 직접적인 의료부조는 연인원 241만 명에 달했다. 도시 의료부조제도는 도시의료제도 개혁과 맞물려 있는 중요한 조치이다. 2005년 3월에 시험적으로 시작하여, 주요한 부조대상은 아직 기본의료보험을 참여하지 못한 사람 혹은 기본의료보험의 의료부담이 큰 도시 최저생활보장 수혜자 및 기타 빈곤계층이다. 2006년 6월에 이르러, 전국적으로 도시 의료부조를 시험적으로 실시한 시, 구, 현이 이미 1457개의 달했으며, 현재 전국 시, 현, 구의 51%을 차지하고 있으며, 그 인구는 86만 명에 이른다.

6. 도시의 생활 근거지가 없는 유랑구걸인원구조제도

2003년 8월 1일에 정식으로「도시 생활 근거지가 없는 유랑구걸인원에 대한 부조관리방법」을 시행하여 유랑구걸인원에 대해 임시적인 부조를 실시하여 돌려보내는 것에서 적극적으로 도와주는 것으로 바뀌었다. 구조참(救助站)은 식품위생 요구에 부합하는 음식물을, 기본적인 조건에 부합하는 주택을, 돌발적인 긴급한 병에 대해 제때에 병원에 보내어 치료를, 그 가정 혹은 단위에 관계된 사람을 지원한다. 주소지 혹은 소속단위에 돌아갈 수 있도록 승차 증명서를 제공한다. 유랑아동 보호시설과 성인구제시설을 나누어 설치한다.

7. 그 밖의 특정부조제도

그밖에는 교육부조제도, 주택부조제도, 사법부조제도가 있다. 각종 부조제도를 완벽하게 수립하는데 중점을 두는 동시에 제도간 상호협력을 강화시키고, 상호연관에 따른 상호협력, 전면적인 내용을 형성하고, 높은 효율의 협력부조체계로 전환하며, 사회부조 자원의 전체적인 효율을 향상시키고, 사회부조 내용을 풍성하게 하고, 부조범위를 확대시킨다.

일본의 공적부조와 일용직 노동자 문제: 오사카의 사례를 중심으로

Public Assistance and Day Labourers in Japan:　The Case of Osaka

Session D  貧困과 公共扶助  Poverty and Social Assistance / 發表2

타마이 킨고(玉井金五) 교수 (大阪市立大，日本)

Prof. TAMAI Kingo, Osaka City University, Japan

일본의 오사카는 ‘일용직 노동자의 거리’라고 불린다. 특히 ‘아이린(あいりん) 지구’는 일용직 노동자의 집주지역으로 잘 알려져 있다. 그런데 오사카의 일용직 노동자들은 현저하게 고령화가 진행되어 건설·토목 등의 일자리에는 취업이 곤란해졌다. 특히 평성불황 기간 중에 노숙자로 전락하는 경우도 많이 나타났다.

이 ‘아이린 지구’는  그 기원까지 거슬러 올라가면 매우 긴 역사가 있기 때문에 오늘날의 상황을 보는 것만으로는 이해하기 힘든 부분이 있다. 있다. 따라서 일용직 노동자의 심층을 알기 위해서는 ‘아이린 지구’의 최소한의 역사를 파악해 두어야 한다. 이를 통해 일용직 노동 그 자체가 20세기에 어떤 역할을 해왔는지를 정확히 알 수 있을 것이다.

근대 이후 오사카에서 일용직 노동이 주목을 받은 것은 메이지 후기부터 다이쇼시대에 걸쳐서 이다. 급속히 진행된 공업화로 인해 다양한 분야에서 일용직 노동이 중요한 자리를 차지하게 되었다. 당시 얼마나 많은 직종에 일용직 노동이 관련되어 있었는지에 대해서는 1924년 오사카시 사회부에서 간행된 조사보고서 ‘일용직 노동자 문제’에 자세히 기록되어 있다. 당시 오사카에서는 일용직 노동시장이라의 거점도 많이 형성되어 있었다.

한편 전쟁 중에 나타난 일용직 노동의 형태는 전후에도 계속되었다고 할 수 있지만 고도경제성장기가 되면서 몇개의 산업에 집중하는 양상이 나타났다. 대표적인 것이 항만, 제조, 건설･토목 등이었다. 고도경제성장기에는 상용 노동자가 많은 비중을 차지하게 되면서 다른 한편에 있는 일용직 노동 등의 비상용 노동자의 존재가 문제시되기도 하였다.

실제로 고도경제성장기에 오사카에서는 일용직 노동자에 대한 대책이 개시되었다. 1962년에 발생한 ‘가마카자키(釜が崎) 폭동’이 그 계기가 되었다. 일용직 노동자를 위한 노동과 생활의 보장과 관련된 시설 등이 만들어진 것도 이 시기였다. 1960년대 부터 1970년대 초까지 니시나리(西成)노동복지센터, 아이린 종합센터, 시립갱생상담소 등이 발족되었다.

그러나 고도경제성장이의 종언은 일용직 노동시장을 크게 변화시켰다. 예를 들어 컨에이너화의 진행은 일용직 노동자의 항만노동을 감소시켰으며 1980년대에 들어서 일용직 노동의 상당수는 건설·토목 분야에 집중하게 된다. 이와 함께 일용직 노동자의 고령화와 외국인 노동자의 경합이라고 하는 새로운 문제도 등장했다. 이는 20세기 노동세계를 지탱해온 일용직 노동이 그때까지의 위치를 잃기 시작한 것을 의미했다.

1985년에는 파견노동자법이 제정되었는데 그 후 몇번의 개정을 거쳐 당초의 성격이 매우 약화되어 갔다. 이와 함께 오늘날에는 ‘spot 파견’이라고 말해지는 형태, 즉 매일 지정된 장소에 나가 일용직 노동에 종사하는 케이스가 증가하고 있다. 오사카에서 볼 수 있었던 일용직 노동이 구형이라고 한다면 ‘spot 파견’은 새로운 형태의 일용직의 출현이다. 이러한 동향이 예전의 일용직 노동을 압박하는 작용을 하고 있는 것은 분명하다.

이렇듯 일용직 노동을 둘러싼 조건은 크게 변하였다. 물론 오사카에서는 구형 일용직 노동이 아직 일정의 비중을 차지하고 있는 것도 사실이다. 고령화가 진행되어도 취업을 계속하고 있는 경우도 있다. 그러나 점차 생활상의 곤란에 처하게 된 일용직 노동자들도 많이 늘어나고 있으며 이러한 상황이 앞서 언급한 노숙자의 문제로 연결되고 있는 것이다.

최근의 경기회복의 영향을 받아 상황이 조금 개선되었다고는 하지만 일용직 노동자에게는 여전히 힘든 상황이 지속되고 있다. 수급받을 수 있는 일용직 노동자의 고용보험에는 조건이 있는데 이는 한달동안 일정 일수 이상의 일을 하지 않으면 수급자격을 갖을 수 없다는 것이다. 또한 많지 않은 저축금을 다 써버리면 이 사람들이 할 수 있는 것은 결국 노숙자 생활이 되는 것이다.

이러한 경우 누구라도 공적부조로서의 생활보호 수급을 떠올릴 것이다. 그러나 생활보호법의 제4조 ‘보호의 보충성’에서 나타나듯이 신청에서 수급까지의 절차는 그리 간단하지 않다. 자산의 유무, 가족 등의 지원, 근로능력 등의 체크가 심사과정에서 엄격한 기준이 되는 것이다. 기준에 통과하지 못하면 수급을 받을 수 없게 된다. 한편 노숙자들 중에는 제도 그 자체를 모르는 사람들도 존재한다.

최근 오사카시의 생활보호 수급자는 증가하고 있는데 지역별로 보면 일용직 노동자의 집주지구가 그 비율이 매우 높다. 자료를 통해 보면 보호상황이 그리 나쁘지 않게 보일 수 있지만 실제로는 생활상의 다양한 곤란이 산적해 있다. 이는 생활보호를 받지 못하고 노숙자 생활을 강요당하는 수가 많음을 반영하고 있다.

본 보고에서는 20세기의 일본 노동의 중요한 역할을 담당해 온 일용직 노동자가 현재 어떠한 운명에 처해있는지를 조사하고 그들에 대한 시책이 어떠한 형태로 실시되고 있는 지에 대해 특히 생활보호와 관련하여 살펴보고자 한다. 특히 오사카시의 일용직 노동시장은 예전보다는 그 기세가 약해졌지만 오늘날에도 일본을 대표하는 사례이며 이를 연구하는 것은 매우 유익한 연구가 될 것이다.

본 보고의 과제는  일본 뿐만 아니라 한국, 중국이 현재 직면한 문제와도 연결될  것이며 그 의미에서 각국의 일용직 노동시장에 대한 비교연구는 큰 교훈과 시사를 줄 수 있을 것이다. 지금까지 일용직 노동시장에 관한 문제에 대해 본격적인 한중일 비교연구는 이루어지지 않았다. 이러한 틈새를 메우고자 한 본 보고가 그러한 연구를 위한 출발점이 되었으면 하는 바램이다.

중국 농촌주민 최저생활보장제도 현황과 과제

The Minimum Living Standard System for Rural Residents in China: Current Situations and Issues

Session D  貧困과 公共扶助  Poverty and Social Assistance / 發表3

리위씨외찌잉(吕学静) 교수 (首都经济贸易大学, 中國)

Prof. LU Xue-Jing, Capital University of Economics and Business, China

농촌 최저생활보장제도는 중국농촌 사회보장제도체제의 가장 기본적인 내용으로써 농촌 주민의 기본생존권을 보장하고 농촌의 사회적 안정을 유지하며, 사회공정을 실현하며, 농촌 경제발전을 촉진시키며, 공업과 농업 그리고 도시와 농촌간의 격차를 감소시키는 등 중요한 역할을 한다.

1. 배경과 현황

1) 도시 최저생활보장제도가 기본적으로 보장역할을 실행하다.

90년대 초반기에, 중국은 도시지역의 최저생활보장제도의 수립을 검토하기 시작했다. 2006년 말에 이르러, 중국도시 최저생활보장의 수혜 대상은 이미 2233만 명에 이르렀고, 도시 최저생활보장의 기준은 일인당 평균 169위엔이며, 중국도시 보장제도는 기본적으로 수혜 대상으로 전체 도시주민을 포함하고 있다.

2) 농촌 최저생활보장제도가 중대한 발전을 이루다.

중국은 1994년부터 농촌 최저생활보장제도의 수립을 검토하기 시작했다. 중국 공산당 16차 전국인민대표회의 이후 농촌 최저생활보장제도의 수립이 본격적으로 가속화되었다. 2006년 말에 이르러, 이미 전국 24개 성 (시, 자치구) 정부가 농촌 최저생활보장제도의 시행을 발표하였다. 현재 농촌 최저생활보장대상은 전국적으로 1509만 명에 이르며, 일인당 월평균 기준 액은 약 70 위엔이며, 사람당 평균 부조 차액은 41 위엔이며, 2006년 1년간 누계에 따르면 최저생활보장금액은 총 41.4억 위엔이었다. 2007년도 상반기에는, 그 밖의 전국 약 8개성이 농촌 최저생활보장제도를 수립할 계획이다. 이러한 상황은 농촌 최저생활보장제도가 이미 전국적인 규모로 그리고 더욱 완벽한 단계로 들어서고 있음을 나타내고 있다.

2. 현안 문제

1) 직면한 난관

(1) 농촌의 빈곤상황이 여전히 심각하다. 국가 통계청의 발표에 의하면, 2006년 우리나라 절대 빈곤인구수는 (일인당 연평균 순소득이683 위엔보다 적음) 2148만 명이며, 저소득 인구수는 (일인당 연평균 순소득이 944 위엔보다 적음) 아직 3550만 명에 이른다.

(2) 도시와 농촌 주민 소득의 차이는 아직 매우 크다. 2006년도 국가 통계청의 발표에 따르면, 전국 농촌 일인당 평균 순수입은 3587 위엔이다. 하지만 2006년도 도시 주민 소득은 11759 위엔을 이르렀다. 중국 도시 주민 일인당 연평균 수입은 농촌 주민의 일인당 연평균 수입의 3.28배에 이른다.

(3) 아직 최저생활보장제도를 수립하지 못한 성은 주로 중서부에 집중되어 있다. 중서부 지역은 장래 농촌 최저생활보장제도 수립에 있어 중요한 지역이 될 것이다.

2) 제도의 결함

(1) 관련된 법률과 조직적인 보장이 부족하다. 농민의 최저생활보장제도에 대한 입법은 지금까지 공백상태이다. 농민에 이르기까지 보장을 확대하여 국민이 누릴 수 있는 권리보장이 되었으나 입법상 보장이 없다. 동시에 농촌 최저생활보장 사업 역시 조직적인 보장의 결함이 있다.

(2) 농촌 최저생활보장제도가 정하는 대상 기준에 문제점이 있다. 첫 번째, 수입을 화폐화하기 어렵다. 둘째, 수입이 불안정하다. 실질적으로 인정하거나 조작하는데 일정한 문제점이 존재한다.

(3) 농촌 가정소득을 구체적으로 계산하는 방법에 규범이 필요하다. 농촌 최저생활보장제도 시행과정 중 농촌 가정소득이 명확하지 않다. 실제 집행 시 확실한 소득파악 및 계산에 어려움이 있다. 즉 빈곤가정인원들의 임시 및 일시적 소득을 어떻게 확정할 것인가 등의 실지적인 운용에 어려움을 직면하고 있다.

3) 운용상의 장애

(1) 자금원이 부족하다. 현재 최저생활보장 자금은 현(县)급 단위 시 (구), 향진(乡镇)급 재정 및 촌이 공동으로 부담한다. 하지만 여러 차례 저개발지역에서 재정의 어려움을 겪었으며, 농촌에 최저생활보장을 제공하는데 필요한 충분한 자금 지원이 미비하다. 최저생활보장의 범위가 확대되고, 그 보장수준이 향상됨에 따라 지방정부와 촌(村)은 더욱 큰 자금압박에 직면할 것이다.

(2) 최저생활보장자금을 실행하기 힘들다. 일부 하층정부가 유용하고 횡령한다. 최저생활보장의 자금출처가 단일적이며 완전히 재정투입에 의존한다.

3. 앞으로의 과제

1) 농촌 최저생활보장 관련 법률을 수립한다.

농촌지역을 크게 부유, 중간, 저개발지역 등 세 개 지역으로 분할함을 건의한다.

2) 농촌 최저생활보장제도의 설계를 향상시킨다.

(1) 과학적으로 농촌 최저생활보장선의 기준을 확정한다. 농촌 최저생활보장기준은 원칙적으로 국가가 공포한 최저 수입 한계선(2005년 연평균 순 수입 683위엔)을 바탕으로 제정하며 이후 농촌 경제의 발전, 농민 생활수준의 향상과 물가상승 폭의 변화를 바탕으로 점차 조정하고 향상시킨다.

(2) 정확하게 농촌 최저생활보장대상의 범위를 정한다. 농촌 최저생활보장대상은 일반적으로 무능력이나 저 수입으로 인해 생활곤란을 경험하는 가정이나, 재해나 질병으로 인해 빈곤에 처한 가정, 노동능력을 상실하거나 소득원천이 없거나 또는 법정부양의무자가 없는 노인이나 미성년자 그리고 장애우등이다. 각 지역의 조사에 의거하여, 보장이 필요한 대상은 일반적으로 농촌 총 인구의 5‐6%를 차지한다. 농촌 최저생활보장대상은 자신의 노동력을 최대한 활용을 했음에도 여전히 최저생활보장선에 미치지 못하는 사람을 평가기준으로 제정해야 한다.

3) 안정된 자금 조달기구 건립

(1) 성(省)이상의 재정, 특히 중앙재정은 전이(지역이동)지불의 강도를 높여야 한다. 현재 농촌 최저생활보장제도가 아직 수립되지 않은 현(시,구)의 거의 대다수가 중서부지역에 속한다. 중앙재정이 중점적으로 중서부지역을 지원할 것을 건의한다. 성(省)의 재정은 더욱 농촌 최저생활보장의 특수보조자금의 비율을 개선시키고 성(省)이상의 재정투입은 자금 총액의 70%보다 낮아서는 안 된다.

(2) 합리적으로 농촌 최저생활보장자금을 모은다. 보장자금은 성, 시, 현, 향 등 각급 재정과 마을단체가 합리적으로 분담하고 사회기부와 사회상호협력 등으로 보충한다. 각급 정부는 농촌 최저생활보장자금이 재정예산에 투입되도록 해야 한다.

(3) 중앙재정은 전면적으로 농촌 최저생활보장제도가 새롭게 자금량을 증가하도록 담당할 능력이 있다. 2005년 최저생활보장 시범지역의 연평균 보상은 300위엔으로 계산함에 따라, 국가재정 매년 지출은 60억 위엔 이었으며 광범위한 농촌에서 최저생활보장제도를 수립할 수 있다. 필자가 생각하건대, 국가재정수입이 최근 몇 년 대폭적으로 증가하는 조건하에 (2006년 대략 4만 억 위엔) 전면적으로 농촌 최저생활보장제도가 매년 140억 위엔의 자금을 늘려 수립했지만 아직 재정수입의 0.4%에 이르지 못한다. 중앙재정은 농촌최저생활보장 자금을 지불할 능력이 있을 뿐만 아니라 마땅히 담당해야 한다.

4) 농촌 최저생활보장 운용기구의 개선

(1) 농촌 최저생활보장 자금 관리 방식을 정확하게 선택한다. 각급 정부재정 부담 자금은 현(县) 최고 통일관리에 집중하고 마을 단체 부담의 자금은 마을 단체가 직접적으로 보장대상과 계약을 체결하거나 협의를 해서, 제때에 자금을 제공한다.

(2) 국가는 농촌 최저생활보장 운용기구, 인원, 경비 등의 문제에 대해 명확한 요구를 제시한다. 우선, 각급의 민정기관들이 전문적인 최저생활보장 관리기구를 수립하도록 감독한다. 그밖에, 최저생활보장 운용인원을 적절하게 증가시킨다. 다시, 농촌 최저생활보장 경비를 농촌 최저생활보장 자금 총액의 3‐5%의 비율로 예산을 안배한다.

4. 결론

농촌 최저생활보장제도의 건설은 농촌경제 발전과 사회진보의 필수사항이며 사회화합 건설을 향한 중요한 조치이다. 도시와 농촌을 통합하는 생각을 바탕으로 농촌 최저생활보장제도를 건설하고 신속하게 농촌 최저생활보장 법규제도를 개선하고 적절한 관련기구를 제정하여 여러 방향에서 사회보장자금을 마련할 수 있는 기구를 설립하고 합리적으로 최저생활보장 대상 및 보장기준을 확정하고 전 국민 최저생활보장의 목적이 하루 일찍 실현되도록 힘쓴다.

국민기초생활보장제도의 문제점과 개선방안

A Study of National Basic Livelihood Security System in Korea

Session D  貧困과 公共扶助  Poverty and Social Assistance / 發表4

문진영(文振榮) 교수（서강대，한국）

Prof. MOON Jin Young, Sogang University, Korea

1999년 9월 시민사회단체의 노력으로 제정된 국민기초생활보장제도는 약 1년간의 준비과정을 거쳐서 2000년 10월부터 시행되고 있다. 물론 시행 초기에는 어느 정도의 혼란과정을 겪었지만, 예상보다도 빠르게 전 국민의 최저생계를 보장하는 사회적 안전망으로서 위상을 공고히 하고 있다. 무엇보다도 국민들에게 사회적 권리를 법률적으로 보장하는 국민기초생활보장제도의 안정적 정착으로 인하여 이제는 우리 사회도 복지국가의 기반을 다졌다는데 더 큰 의의를 가질 수 있는데 이를 정리하자면 다음과 같다.

첫째, 국민기초생활보장제도는 근로할 수 있는 능력이 있는 사람에게도 생계급여를 포함한 다양한 급여를 제공받을 수 있다.

둘째, 근로능력이 있는 수급자에게는 근로의욕을 저해하지 않기 위해서, 자활사업에 참여하는 것을 조건으로 생계급여가 제공된다.

셋째, 과학적이고 합리적인 최저생계비를 기준으로 생계급여가 결정되기 때문에, 즉 최저생계비에서 가구의 소득을 뺀 나머지를 보충적으로 생계급여를 지급하기 때문에, 최저생계비 이상의 생활수준을 보장하고 있다.

<표 1> 생활보호법과 국민기초생활보장법의 비교

구분	생활보호법	국민기초생활보장법
법적 성격	- 시혜적 보호 - 시혜적 용어 : 피보호자, 보호기관, 보호대상자	- 국민의 권리, 국가의 의무 - 권리성 용어 : 수급자, 보장기관, 급여대상자 - 새로운 법률용어 : 소득인정액, 소득평가액, 재산의 소득환산액
선정기준 및 방식	- 선별적 범주형(4가지 조건) 부양의무자 기준, 소득기준 재산기준, 인구학적 기준	- 일반적 보편성(2가지 조건) 부양의무자 기준 소득인정액이 최저생계비보다 적을 경우
대상자 구분	- 거택, 시설, 자활보호대상자로 구분	- 대상자 구분 폐지
급여방식	- 일괄적 급여	- 보충급여(최저생계비와 소득인정액의 격차만큼 급여)
급여종류	- 6종 생계보호, 의료보호, 자활보호, 교육보호, 해산보호, 장제보호	- 7종(긴급급여 포함시 8종) 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 자활급여, 해산급여, 장제급여 - 단, 근로능력이 있는 자는 자활에 필요한 사업에 참가하는 조건으로 생계급여 실시
자활지원계획		- 근로능력자 가구별 자활지원계획 수립과 지원 조항 신설

그러나 사회양극화가 심화되고 이에 따라 빈곤층의 규모가 날로 증가하는 이 시대는 국민기초생활보장제도에게 제도적 탈바꿈이 필요한 새로운 과제를 요구하고 있다. 이러한 시대적 요구에 대응하기 위해서는 무엇보다도 현재 국민기초생활보장제도가 저소득층 소득보장과 사회통합을 위하여 어느 정도의 역할을 수행하고 있는 가를 냉정하게 점검할 필요가 있다.

이를 위하여 본 논문의 제 2 절에서는 국민기초생활보장제도의 내용과 현황을 살펴보고, 제 3 절에서는 국민기초생활보장제도의 문제점, 그리고 제4절에서는 국민기초생활보장제도의 쟁점을 중심으로 살펴보고자 한다.

결론적으로 국민기초생활보장제도는 사회적 권리를 법률적으로 보장한 최초의 사회보장제도로서 상당한 의미를 부여할 수 있으나, 빈곤의 예방과 감소 그리고 자활의 촉진이라는 본연의 목적을 달성하기에는 아직까지 상당한 문제점을 지니고 있으며 따라서 제도개선의 노력을 기울일 필요가 있다.

한국 기업의 사회공헌 활동 : 기업, 정부, NGO 파트너십을 기반으로 한 사회공헌 활동

Corporate Community Involvement in Korea: CSR Activities Based on the Partnership

among Corporate, Government and NGO

Session E  企業의 社會貢獻 活動과 社會福祉  Corporate Social Responsibility and Social Welfare / 發表1

김도영(金道泳) 팀장 (SK Telecom 사회공헌팀, 한국)

Mr. KIM Do-Young, Leader of Corporate Community Relations Team, SK telecom, Korea

이 발표를 통해 한국 기업들의 사회공헌 활동을 소개하여 한국의 기업 사회공헌 활동의 특징 및 현황 등을 공유하고자 한다. 특히 SK 텔레콤의 사회공헌 활동을 중심으로 기업, 정부, NGO간 파트너십을 기반으로 한 사회공헌 활동 사례와 특징 등을 소개하고자 한다.

한국은 1970년대부터 1980년대에 이르기까지 급속도의 경제 성장을 이루었다. 이 과정에서 국가 경제에 기여하기도 했지만 급속 성장한 재벌에 대한 비난이 거세지면서 CSR에 대한 요구와 관심 또한 고조되었다. 특히 1997년 발생한 국가 금융위기를 극복하는 과정에서 기업들은 CSR을 보다 다각도에서 접근하면서 전략적으로 활용하기 시작하였고 1997년 이후 한국 기업들의 CSR 지출은 매년 50% 이상 증가해 왔다. CSR 실행 기업과 그 활동 내용에도 변화가 있었는데, 1990년대 중반 이전까지는 소수의 대기업들 중심이던 CSR이 2000년대 중반 이후에는 금융기관, 중소기업, 정부 기관 등 다양한 기업들로 확대되었다. 또한 예전에는 단순 기부가 중심이었다면 최근에는 임직원의 참여가 확대되고 CSR 활동의 직접적인 기획 및 운영의 예도 많이 나타나고 있다.

운영 방법의 다양한 행태는 기업이 원하는 활동을 전개하는 NGO에 금전적 지원을 하는 것부터 기업이 독자적으로 프로그램을 기획, 운영하는 것까지 그 스펙트럼이 넓게 나타난다. 그 중 기업이 정부 및 NGO와 협력하는 모델은 협의 및 운영 과정은 다소 번거로울 수 있으나 각각의 장점을 살리고 구체적인 사회 변화를 가져온다는 점에서 opinion leader들에게 좋은 평가를 받고 있다. 이와 관련된 구체적인 모델은 SK 텔레콤의 CSR 활동을 소개하면서 설명하겠다.

SK 텔레콤은 변화, 상생, 참여라는 세 가지 CSR 원칙에 근거하여 정부, NGO, 고객과 공동으로 사회공헌 활동을 전개하여 구체적이고 실질적인 사회 변화를 이끌어내겠다는 목표를 갖고 있다. '행복 나눔'이라는 CSR 미션에 기반하여 SK 텔레콤은 크게 네 가지 영역에서 CSR 활동을 전개하고 있는데, 청소년 프로그램, 모바일 기술 기반의 Mobile Social Safety Net, 일자리 창출, 자원봉사 등이 그것이다.

청소년 대상 프로그램으로는 저소득계층 청소년 복지/교육을 지원하는 1318 해피존과 베트남에서의 도서관 건립 등 해외 활동들 이 있다. SK 텔레콤의 기술적 자산을 활용하는 모바일 사회공헌 활동으로는 모금 프로그램, 모바일 미아찾기 등이 있다. 또한 일자리 창출 사업으로는 저소득계층 여성에게 일자리를 제공하는 행복 도시락 사업과 장애 아동 도우미 교육이 있으며, 자원봉사는 크게 임직원 자원봉사단과 대학생 자원봉사단으로 구분되어 국내외에서 다양한 활동을 진행하고 있다.

다양한 SK 텔레콤의 CSR 활동 중 정부 및 NGO와의 파트너십으로 운영되고 있는 프로그램을 두 가지 좀더 구체적으로 소개하고자 한다. 첫째, 1318 해피존은 저소득계층 청소년에게 제공되는 방과후 학교로, 이 곳에서 학생들은 양질의 저녁식사와 학과 지도, 다양한 문화 활동 등의 혜택을 받게 된다. 2005년부터 2008년까지 전국적으로 40개소가 개설될 예정인데, 이 프로그램의 제안부터 전략 수립 및 구체적인 실행방안 도출까지 SK 텔레콤이 주도해 왔다. 정부는 SK 텔레콤과 공동으로 예산을 지원한다. NGO는 직접적인 운영을 담당하여 학생들의 구체적인 활동 및 학습 일정, 문화 행사 등을 계획하고, 지역의 자원봉사자들과 학생들을 관리한다.

둘째, 모바일 상담은 청소년들이 휴대폰을 통해 문자 또는 채팅으로 전문 상담원과 상담을 하는 서비스이다. 청소년들은 시간과 장소에 상관없이 서비스를 이용할 수 있으며, 상담을 함으로써 문제아로 여겨지는 위험 부담 없이 이용할 수 있기 때문에 이용률이 지속적으로 증가하고 있다. 이 서비스를 위해서 SK 텔레콤은 역시 정부, NGO와 협력을 하고 있다. SK 텔레콤은 시스템 개발 비용 등 예산 일부를 지원하고, 청소년들이 부담 없이 상담을 받을 수 있도록 하기 위해 상담 과정에서 발생하는 통화료를 비과금 처리하고 있다. NGO는 서비스 개발, 운영 및 홍보 및 나머지 예산을 담당하고 있다. 또한 정부 기관으로서는 청소년 위원회가 이 서비스를 지원하고 있는데, 유선 전화 상담 및 대면 상담을 제공하는 청소년 지원 센터의 전국적 네트워크를 연계하여 심층 상담이 필요한 청소년들에게 2차 상담 또는 전문가 상담 제공과 쉼터 소개를 해 주고 있다.

이러한 기업, 정부, NGO의 협력 모델은 NGO가 제공하는 운영의 효율성과 정부가 제공하는 공신력 및 예산과 전국적 네트워크, 그리고 기업이 제공하는 예산과 전략적 접근 방식이 시너지를 이루어 지속적이고 안정적으로 수혜자에게 최적의 프로그램을 제공할 수 있게 되고, 궁극적으로는 기대하는 사회적 변화를 효과적으로 가져올 수 있게 되는 것이다. 물론 이 모델이 모든 사회 문제의 해결에 적용될 수 있는 모델은 아니다. 기업의 단순 기부 모델과 직접 운영 모델 간의 넓은 스펙트럼 사이에 위치한 하나의 모델일 뿐이다. 그러나 기업, 정부, NGO가 각각의 강점을 제공하고 유기적으로 단점을 보완하여 프로그램을 운영할 때 상당한 사회적 영향을 가져올 수 있을 것으로 평가 받고 있는 모델이며, 이것을 도입, 활용하는 사례가 증가하고 있다.

일본 기업의 사회공헌활동

Social Contribution Activities in Japanese Enterprise

Session E  企業의 社會貢獻 活動과 社會福祉  Corporate Social Responsibility and Social Welfare / 發表2

소노다 요이치(園田洋一) 교수（群馬松嶺福祉短期大，日本)

Prof. SONODA Yoichi, Gunma Shorei Junior College of Welfare, Japan

1. 들어가며

1985년의 플라자합의는 경제의 글로벌화를 단번에 가속화시키는 요인이 되었다. 일본에서는 급속이 진행된 엔고(円高)를 배경으로 생산거점의 일부를 해외로 이전하는 기업이 증가했으며 후에도 다양한 분야의 기업이 해외로 진출하게 되었다.

자동자산업을 비롯해 미국에 진출한 일본기업의 사업전개 배경에는 일본과 미국의 무역마찰 문제가 존재하고 있었으며 현지에서의 생산이 필수조건이 되었다. 일본기업이 현지생산을 원활하게 진행시키기 위해서는 고용문제 이외에도 현지의 지역사회와의 관계를 중요하게 생각해야만 하게 되었다는 점은 두 말할 필요도 없을 것이다. 이 때  Philanthropy가 중요하게 인식되어 기업시민(corporate citizen)으로서의 입장에서 사회공헌활동을 실시하는 기업이 서서히 등장하기 시작했다.

일본에서의 기업 사회공헌활동은 위와 같은 경험을 국내에서도 실현하고자 하는 움직임과 동시에 당시 일본을 둘러싼 환경변화 속에서 기업의 활력을 유지하고 더불어 사회적인 역할을 담당하는 기업의 모습을 모색하면서 오늘에 이르고 있다. 사회복지, 보건/의료, 학술/연구, 문화/예술, 교육, 스포츠, 환경, 지역활동 등 매우 폭넣은 분야에서의 지원활동이 전개되고 있으며 단지 자금지원에 머무르지 않고 본업을 통해서 혹은 본업 이외의 다양한 활동을 통해서 사회공헌을 실시하는 사례가 알려지고 있다.

본 발표에서는 일본기업의 사회공헌활동의 역사적 전개와 현황를 개관하고 기업의 사례분석을 통해 그 특징과 과제를 고찰하고자 한다.

2. 사회공헌활동의 시작과 변천

일본에서는 전후 복흥과정에서 ‘물품(物)의 생산’과 ‘제품의 생산’이라고 하는 역할이 기업에게 요구되었다. 그것도 보다 많이 보다 싸게 공급함으로서 물품(物)부족의 해소, 생산의 확대를 통한 이윤추구, 그리고 그 과정에서의 고용확대가 요구되었다. 이는 1950년대부터 고도경제성장을 실현한 60년대를 통해 지속되었고 기업의 사회적 역할로서 인식되었다.

고도경제성장이 정점에 달한 1970년대 전반에는 기업의 대량공급체제의 정비와 함께 대중소비의 시대가 시작되었다. 그러나 다른 한편에서 심각한 공해문제로 인해 환경문제와 제품의 안전성에 대한 의문이 제기된 시대이기도 햇다. 기업에게는 사회적인 책임을 인식하지 않으면 안되게 된 시대였다고 할 수 있다. 제1차 석유위기(1973년)와 제2차 석유위기(1979년)을 통한 경기침체 속에서 기업에게는 위와 같은 문제에 대한 대응이 요구되기 시작한 것이다.

1980년대에 들어와 감량경영과 기술혁신에 의해 불황을 극복해 왔던 기업 중에는 1985년의 플라자합의 후 엔고(円高)와 급속한 경제글로벌화를 배경으로 본업 이외의 신규분야에 진출하여 사업의 다각화를 꾀하는 기업이 등장하였으며 또 적극적인 해외진출을 꾀하는 기업도 출현했다. 기업에 있어서의 본업 이외의 진출은 종래의 기업 본연의 모습을 넘어서야 하는 작업이었기에 새롭게 기업내외에 대한 이미지전략을 구사해야만 했다.

버블경제 속에서 윤택한 자금을 CI(corporate identity)활동에 투자하는 기업도 나타났다. 그러한 가운데 기업의 사회적 책임론이 ‘사회성을 갖는 존재’로서의 입장을 인식해온 기업의 경영이념에 적극적으로 도입되었다. 이는 한편에서는 메세나 활동을 비롯한 사회공헌에 관심을 갖는 기업을 증가시켰으며 다른 한편에서는 해외진출에서의 경험을 기업의 경영이념에 도입하려고 하는 움직임을 활성화시켰다고도 할 수 있다.

1990년대에 들어서 일본기업은 적극적인 사회공헌활동을 시작하였다. 이는 대기업을 중심으로 전문담당부서를 설치하는 예가 이 시기부터 증가하기 시작했다는 사실에서 알 수 있다. 사회공헌활동을 기업의 지속적인 활동 중 하나로 위치지으려고 한 배경에는 1980년대 후반부터 시작된 호경기가 있었던 것은 두 말 할 필요가 없을 것이다. 그러나 성숙화된 시장의 욕구가 다양화되는 가운데 기업경영의 다원적인 전개가 요구된 점도 중요한 요인이 된다. 그러는 가운데 ‘사회 속의 기업’이 중요한 키워드가 되어 사회공헌을 기업활동에서 중요한 기둥으로 설정하고자 하는 기업이 증가하였다.

1989년 11월에 경단련(현, 일본경단련)이 기업의 경영이익 1%를 사회공헌에 지출한다고 제창한 ‘1% 클럽’이 창설되어 1990년 2월에는 기업에 의한 문화지원활동의 추진을 목적으로 한 ‘기업 메세나 협의회’가 발족하였다. 다른 경영단체의 활동도 활성화되어 기업 간의 협력을 통한 조직적 활동도 나타나기 시작했다.

그러나 거품경제의 정점과 그 후의 붕괴를 경험한 1990년대 전반은 과도한 투자와 무모한 사업계획으로 인한 기업의 경영파탄이 나타나 다시 한번 기업의 본연의 모습에 대한 의문이 제기된 시기였다. 예를 들면 기업의 반사회적 행동에 대한 비판이 언론매체 등을 통해 알려지면서 기업윤리에 대한 사회적 인식이 엄격해진 점을 들 수 있다. 또 1990년대 중반 이후에 활발히 진행된 일본적 경영에 대한 재고의 움직임은 그 후의 고용의 다양화를 촉진하는 법적조치 하에서 장기안정고용을 유지해 온 종업원의 생활보장능력을 저하시키는 현상을 불러일으켜 사회불안 확대의 큰 원인이 되었다. 기업 혹은 기업의 사회공헌활동에 있어서는 역풍의 시대가 지속되었지만 그 때문에 기업의 역할이 주목을 받게 된 것이다.

3. 일본에서의 기업 사회공헌활동

일본에서는 2000년대에 들어 CSR(corporate social responsibility)이라고 불리는 기업의 사회적책임론이 주목받게 되었다. 이는 기업의 활동을 사회적 공정성이나 환경의 보전이라고 하는 관점에서 이윤추구 뿐만 아니라 사회적으로 당연히 엄수해야 할 문제에 대해서도 성과를 올려 이를 통해 stake holder(이해관계자)에 대한 책음을 다한다고 하는 이념에 근거한 활동이다. 이러한 활동에 대한 기업가치가 시장에서 평가되는 측면을 가지게 되었으며 기업의 반사회적 행동이 지속되는 가운데 기업을 평가하는 하나의 측정계로서 중시되고 있다.

그러나 기업의 사회공헌활동은 직접적으로는 위와 같은 배경과는 달리  1995년1월에 발생한 고베・아와지대지진의 교훈을 통한 자원봉사활동에 대한 지원, 저출산 고령화의 급속한 진전 속에서 행정기관에서는 충분한 대응이 이루어지지 않고 있는 교육 혹은 복지분야에 대한 활동, 지역사회의 환경문제와 문화예술활동에 대한 지원 등을 직접적으로 혹은 NPO와의 연계나 NPO활동을 지원하는 형태로 사회공헌활동을 하는 기업이 등장했다.

4. 기업사례분석과 요약

기업사례의 분석에서는 일본의 이온그룹(유통업)을 비롯한 3사의 사회공헌활동을 소개하고 그 분석을 통해 이들 활동이 대외적 혹은 대내적으로 어떠한 효과를 갖는지를 검토한다. 결론으로서 첫번째는 기업의 이해관계자와의 관계를 의식한 기업활동은 보다 사회성을 갖음으로서 신뢰를 획득하고 이를 통해 발전의 기반안정화를 추구한다고 측면이 있다는 점이다. 두번째는 기업의 조직구성원인 종업원에 대한 메세지를 발신함으로서 조직의 활성화를 추구한다고 하는 점이다.

기업의 사회적 영향력이 증가되는 가운데 사회공헌활동은 앞으로도 직접적 혹은 간접적인 사회와의 관계 속에서 복지사회의 작지않은 영역을 차지할 가능성이 있다.  물론 이에 대한 과제도 적지 않을 것이다.