7. 현대사회 일본의 사회복지

<제1절> 일본형 사회정책, 사회사업의 성립

1. 사회사업 필요요인과 형성

일본은 제1차 세계대전에서 어부지리를 얻어 급속한 자본의 집중을 진전시켜 독점자본주의를 확립시켰다. 그것은 노동자계급의 증대와 계급적 성장을 가져왔고, 자본가와 임금노동자라는 근대적인 계급대립이 명확해졌고, 신중산층도 성장하였다. 그러나 전후에는 국제적인 자본주의의 모순이 심화된 가운데 전후 공황이 닥쳐서 그 후 회복을 하지 못하고 불황이 계속되었다. 즉 소와공황과 세계 대공황이 도래하였다. 도시에서는 그 기간에 실질적인 실업자가 100만에서 300만으로 늘어났고, 농촌에서는 농업공황이 소작농민뿐 아니라 중산층, 중소지주에 이르기까지 타격을 주었다. 빈곤은 개인의 책임뿐 아니라 사회적으로 해결해야 할 사회문제라고 하는 것으로 인식되었다. 1918년 미국의 소동 이후 사회운동이 발전하고 노동쟁의, 소작쟁의가 늘고 과격해졌다.

이러한 사태를 과거의 감화구제사업만으로는 대처할 수 없다는 것이 명백해졌다. 1918년 6월에 내무대신의 자문기관으로서 구제사업조사회가 설치되고 1921년에는 사회사업조사회가 생겼다. 이들 기구에는 노사협조문제까지 포함되어 있어 혼란을 일으키고 있었지만, “사회사업”이 이념으로서 등장하게 되었다. 내무관료의 사회사업론에서는 사회적유기체로서의 사회가 도래함으로써 사회연대와 노사협조를 주장하고 있었다.

1917년 내무성에 구호과가 설치되고 1919년에는 사회가가 설치되었으며 그 다음해에는 사회국으로 승격하였다. 1912년에는 건강보험법이 제정되었으나 사정상 1927년으로 연기되어 실시되었다. 이때부터 일본에서도 사회보험이 등장하게 되었다.

사회사업시책으로는 첫째, 생활곤란에 대한 응급적인 대책으로서 공설시장, 간이식당, 공익전당포, 공영주택, 공영목욕탕, 공동숙박소 등 경제적인 보호시설이 법률이나 명령에 의해 속속 설치되었다. 둘째, 실업대책으로서 직업소개사업과 노동숙박소 등의 시설이 설치되었다. 사회사업이 성립되고 있었으나 구빈제도는 남아 있었고, 1929년에는 구호법이 제정되었다. 구호법의 제정 배경에는 1918년에 시작한 방면위원제도가 영향을 미쳤다고 할 수 있다.

이 시기에 미국에서는 사회보장법이 제정되고 영국에서는 실업 대책의 하나로 사회보장의 원형이 형성된 것을 고려한다면 확실히 일본은 복지의 후진성과 저복지를 보여주고 있다고 하겠다. 게다가 이 법을 대공황의 영향을 받아 재정난을 이유로 실시를 지연시켜 방면위원들로부터 구호법 실시 촉진 운동을 일으키게 하였다. 그 결과로 1932년에 이 법을 실시했는데 그 재원은 경마수익금으로 충당한 것이 상징적이라고 할 수 있다.

2. 전시 후생사업으로의 전환

1937년 유유아 사망률 증가의 문제가 나타나고 있는 가운데 중앙사회사업협회는 사회성의 신설이나 아동국의 특설을 요구한 결과 같은 해에 후생성이 설치되었다. 사회사업은 자유주의적인 사상에 기초하기 때문에 명칭을 「후생사업」으로 변경하게 된 것이다. 공적부조와 관련된 입법으로서는 1937년에 군사부조법과 모자보호법이 제정되었고, 1941년에는 의료보호법, 1942년에는 전시재해보호법이 제정되었다. 모자보호법과 의료보호법은 구호법의 전시적인 분화를 의미하고 군사부조법과 전시재해보호법은 전쟁이 격화되는 동안 적용이 증대되고 거기에 대한 구호법은 생활의 악화에도 불구하고 대폭적으로 축소되었다.

1938년 국민건강보호법이 제정되었으며 또한 직원건강보호법이 1939년에 제정되었다. 그때까지 건강보험에서 제외되었던 직원에게까지 대상을 확대시켰다.

1942년에는 건강보험이 통합되어 결국 연금은 직원확보의 결과를 가져오게 되었다. 그리고 1939년에는 선원보험법이 도입되었으며, 1941년에는 노동자 연금법이 10인 이상의 사업장의 노동자(직원 및 여자 제외)까지 확대되었다. 1944년에는 후생연금으로 명칭을 개칭하여 5인 이상의 사업장의 노동자, 직원 및 여자 모두에게 적용을 확대하였다.

한편 1938년에는 사회사업법이 제정되어 사설사회사업에 대한 국가의 감독과 예산 조성이 있었으나 그 조성액이 낮았으므로 처음부터 정부의 통제 및 감독에 대한 일반인의 지적이 있었다. 모성보호, 아동애호, 의료보호 등은 「인적자원」의 확보라는 관점에서 중시되어 활발하게 전개되었지만, 사회사업의 중심적 대상으로서의 피보호자, 노인, 중환자 등은 경시되어 가혹한 생활이 지속되었다.

이런 가운데서 사회사업은 서서히 진행되었다. 정신병원이라고 할 수 있는 요양소에서는 노동과 영양실조로 환자사망률이 50%를 초과하는 등 처우가 저하되었다. 이러한 상황은 파시즘하에서 나타날 수 있는 「저복지」구조의 한 면이라고 할 수 있다.

<제2절> 전후 사회복지의 전개와 과제

1. 전후 민주화와 사회보장

패전과 더불어 미국 점령하에서의 민주화는 사회보장, 사회복지의 본격적 발전의 가능성을 사상 최초로 열리게 한 계기가 되었다. 미국점령군 총사령부는 일본의 비군사화 및 민주화를 기본적인 방침으로 정하고, 침략전쟁에 대한 책임을 지는 한 방편으로서 재벌의 해체와 기생지주제도의 폐지, 농지개혁을 명하였다. 1946년에 제정된 신헌법은 국민주권, 전쟁포기, 의회제 정치, 기본적 인권과 지방자치를 기본으로 하는 자유와 민주주의를 보장하는 것이다. 특히 헌법 제25조는 “ 건강하고 문화적인 최저한의 생활”을 국민의 권리로서의 생존권을 규정하고, 국가는 사회복지, 사회보장 및 공중위생의 향상과 증진에 관한 책무를 다할 것을 규정하고 있다.

1947년에는 아동복지법, 1949년에는 신체장애자복지법이 제정, 시행되어 생활보호법과 함께 복지3법이 되었다. 1951년에는 사회복지사업법이 제정되었다. 공중위생관계에서는 정신위생법(1950년)과 결핵예방법(1951년)이 근대화되었고, 교육과 관련된 것으로는 1947년 3월에 교육을 국민의 권리로서 인정하는 기본법과 학교교육법이 제정되었다.

이러한 활동과 더불어 사회보장의 체계화에 대한 논의가 진행되었다. 미국 사회보장제도 조사단의 보고 「사회보장제도에 대한 권고」(1948년 7월)에 의해 1949년에는 사회보장제도심의회가 발족하였다. 사회보장심의회는 1950년에 「사회보장제도에 관한 권고」를 정부에 보냈다. 그 권고는 경제상황을 힘들게 하더라도 이 정도의 확충을 하지 않으면 「문화국가」가 될 수 없다고 하는 견해가 있었지만, 그 직전에 한국전쟁이 시작되어 미국점령군은 일본에 재군비를 촉구하였으므로, 그 재정부담도 있고 해서 그 권고는 무시되어 탁상공론에 불과하게 되었다. 그 후 재군비정책에 호응하여 오히려 사회보장의 후퇴를 가져왔고, 곧 바로 1952년에 전상병자 유족원호법, 1953년에 군인은급의 부활 등 반대 현상이 표면화되었다.

2. 재군비와 사회보장의 후퇴

이러한 배후에는 미국점령군의 민주화정책이 작용했다. 그것은 일본을 철저하게 민주화시키는 목적뿐만 아니고, 일본을 미국에 종속시키는 독점자본의 국가로 재편성하고 냉전 구조의 바탕에서 극동에 있어서의 부친공모하는 것을 목표로 하는 것이다. 특히 중국혁명의 진전이나 일본의 민주세력의 성장과 함께 1948년경부터 전투적 노동조합에 대한 탄압 등 반동화를 시작으로 1951년 샌프란시스코 강화조약과 함께 체결된 헌법 위반에 대한 일·미 안보조약을 들 수 있다. 즉 대포가 버터를 압박하였다.

한편, 한국전쟁을 일본에서의 독점자본주의 부활에 하늘이 도운 격이다. 1953년도 예산에 처음으로 재정투융자계획이 편성되었다.

1950년대에 들어와서 개보험(1957년 1월)과 개연금(1958년 말 총선거)이 정책으로서 제시되었다. 전자를 위해서는 국민건강보험을 전국에 설치할 것을 의무화하고, 후자를 위해서는 국민연금을 창설하여 피고용자보험에서 빠진 국민을 가입시킴으로써는 보드라인 선상에 있는 국민들의 문제를 해결하였다. 이러한 이면에는 1957년의 중앙사회보장추진 협의회 결성의 상징으로서 사회보장운동의 발전이라는 의미도 있지만, 1952년의 ILO에서 사회보장최저기준조약의 비준이 되지 않은 상황에서 국제 사회에 복귀한다는 것은 곤란하기 때문에 새로운 정비의 필요가 있었다.

<제3절> 고도 경제성장과 복지국가의 열망

1. 고도경제성장과 복지정책

1960년 안보조약의 개정에 따른 신안보체제는 미국이 단순히 기지제공뿐만 아니라 일본에서 발달하고 있는 자본주의에 전력을 다 함으로써 미국을 지탱하고자 하는 것과 일본을 군사면에서나 경제면에서 종속관계를 심화시켜 나가면서 파트너로서 극동전략에 가담시키는 것과 이렇게 함으로써 미국의 부담을 일본이 나누어 가지게 하는 것이 목적이었다.

인적능력개발정책(경제심의회, 1963년)은 전시를 생각하게 할 만큼 강력한 정책으로서 인간을 자본의 이윤 추구의 수단이 될 때까지 합리적으로 이용하는 국가정책이다. 기술혁신과 합리화가 생산의 현장에서 건강과 생명에 위협을 가하게 되고 농업의 기계화에 따라서 농민에게도 늘어난 상대적 과잉인구는 잠재적·정체적인 형태로서 축적되어 고도 경제 성장의 기반이 되었다.

한편 인플레하에서는 편리하긴 하지만 돈이 들고 생활양식이 강제받게 되고, 수입이 늘어나기 않기 때문에 온 가족이 활동을 시작함으로써 출생률의 저하를 가져오게 되었다. 또한 농촌으로부터 도시로의 노동력의 이동은 과소문제 및 도시과밀문제(공해, 교통난, 주택난)를 낳게 되었다. 가족은 핵가족화, 소가족화 됨으로써 육아의 사회화에 따른 보육요구가 높아졌다. 노인이나 장애자를 가족이 보호할 능력은 줄어듦으로써 사회적 보호대책이 절실히 요구되었다.

일본의 연령별 인구 추계를 보면 1950년에 65세 이상의 인구가 전체 인구의 4.9%이던 것이 1970년에는 7.1%, 1990년에는 12.0% 2000년에는 17.0%, 2020년에는 25.5%, 2025년에는 25.8%로 증가할 것으로 추정하고 있다.

이러한 현상들은 당연히 사회복지의 정비를 요구하게 되었다. 1960년대 전반에는 사회복지에 관한 입법으로서 1960년 정신박약자복지법, 1963년 노인복지법, 1964년 모자복지법이 제정되었다. 전쟁 직후에는 복지3법에 추가해서 복지6법 시대로 진입하게 된 것이다.

사회복지를 생활보호와 분리하는 것은 현실적이라고 하지만 사회복지를 저득층에 한정하여 이해하는 것은 너무 좁다는 생각을 하고 있었다. 이러한 결과로 노동력 부족과 요구운동의 확산이 일어나기 전인 1960년 후반에 들어와서는 어느 정도 수정이 가해졌으므로 “부인은 가정으로 돌아가라”는 관점에서 부녀자들의 파트 타임제가 시행됨으로써 비교적 손쉽게 노동력을 확보하는 방향으로 수정했다. 특히, 유아보육 연장에는 엄격하게 거부하는 자세를 유지하였다. 이때에 일하는 어머니들은 무인가공동보육소운동을 전개하는 노력을 확대하지 않으면 안 되었다.

2. 사회보장운동의 고양과 성과

1960년대 말부터 1970년대 초까지 중앙정부도 신경제사회발전계획에서 성장으로부터 복지우선 또는 생활중시로 전환하였다. 1970년에 정부는 다음해에 실시할 사회복지시설 긴급 정비계획을 수립하고 사회복지요구를 수용할 시설설치기준을 완화하고 1972년에는 노인의료의 무료화를 시행하였다. 1973년도 예산편성에서 당시 다나까 내각은 이해를 복지원년으로 명령하고 국민운동의 성과를 반영했다. 노인의료비의 무료화는 확실히 상징적이지만 전체적으로 볼 때 역시 국민 요구에 충분한 답변은 되지 못하였다. 특별양호노인홈은 1971년에는 197개 시설에 14,751명의 정원이었던 것이 1976년에는 627개 시설에 48,845명의 정원으로 늘어났으나 당시 340만 명으로 추산되는 와상노인의 수요에는 미치지 못했다.

복지국가에 대치되는 개념으로서 국가뿐만 아니라 가족, 이웃, 기업의 상호부조가 복지를 지탱해 간다는 견해를 가지고 있기 때문에 드디어 “복지사회”라는 용어를 처음으로 사용하게 되었다. 이 단계에서의 성장정책의 특징적인 것은 신전국종합개발계획(1969년)과 열도개조론(1972년)이 지역 수탈의 에스컬레이터의 기능을 하였지만, 열기에 대응하여 커뮤니티 정책이 수립되었다는 점이다.

이러한 정책수립은 지역의 보수적 통합에 동요를 일으키게도 하였으나, 지역에서의 참다운 자치와 자율성을 나타내는 시민의 자주성과 주체성 그리고 책임 있는 생활의 현장에서 인간성의 회복이 가능하다고 하는 환상을 갖게 하고, 그것을 위한 거점으로서 각종 사회시설을 활용하고, 자원봉사행정으로 대신하게 되었다.

3. 오일쇼크와 복지수정

1973년 가을에 석유파동(오일쇼크)이 있었다. 이 파동의 결과로 경기침체가 계속되는 가운데 복지정책에서는 복지수정이라는 이름으로 복지억제정책으로 전환하게 되었다. 그 당시 정계, 재계에서 제기된 복지 수정론은 지금까지는 고도성장에 따라 세수가 점점 증가하여 복지재원을 용이하게 확보할 수 있었으나 그를 위한 낭비도 많았다. 그 당시 스스끼 수상의 자문에 응하는 학자들에 의해 작성된 라이프사이클(life Cycle) 계획 등 저복지를 합리화하는 주장이 많았다. 주요 논점으로서는 재정위기론, 고령화사회위기론, 복지무임승차론, 민활론 등이 있었으나 그중에서도 가장 많이 강조한 것은 일본형 복지사회론이다.

<제4절> 일본형 복지사회와 사회복지의 과제

1. 일본형 복지 사회론

석유파동을 계기로 국제적인 경제 악화는 미국의 달러가 핵심이 되어 세계경제를 지배하게 된 것과 일본 국내적으로는 게인즈의 국가독점자본주의의 팽창으로 전후에 호황을 지탱해 가는 경제구조에 파탄을 가져왔기 때문이라고 할 수 있다. 미국은 이미 혼자서 세계 지배를 계속하고 있기 때문에 선진제국이 공동으로 세계 지배를 재건하기 위하여 선진국 수뇌의 정상회담을 제창하고 군사, 경제 양 측면에서의 협력과 분담을 각국에 강제하게 되었다.

한편, 임조행혁이 제일 먼저 추진한 것 중의 하나는 노인보건법(1928년)이다. 그 법에는 자신의 건강을 지키는 것은 자신의 책임으로서, 병이 나면 적절한 부담을 개인에게 지우고, 노인의료 무료화를 원칙적으로 부정하였다. 그 후 연금개악이 진행되어 점점 노후의 불안은 높아져 갔다.

국민건강보험에서는 보험료 체납자가 늘어나 그들은 의료서비스에서 탈락시키고, 또한 공적 책임으로서의 제도적 보장이 저하된다면 불안을 극복하기 위해 사보험을 확대해야 한다는 것이다.

공적 책임의 감소에 따라 자기 부담의 증가 및 자조, 그리고 가족의 상부상조가 강조되는 것은 민간기업의 활력, 복지의 기업적인 서비스화를 가져오게 된다고 보았다. 원조를 절실히 필요로 하는 자에 대한 공적부조, 생활부조에 있어서는 1981년 후생성의 행정통지인 『생활보호의 적정실시의 추진에 대하여』에서 피보호자 중에서 사기성 또는 의심이 되는 자를 잘 식별할 것을 강하게 제시하고 있다. 그 결과로 피보호세대와 인원이 대폭 삭감되었다.

2. 골드 플랜

이 계획은 지금까지의 저복지정책과 대조적으로 복지에 대하여 적극적인 개선책을 세운 것이라고 할 수 있다. 요개호자의 개호를 가족에게 맡기는 것이 불가능하여 방치해두면 가족이 붕괴되기 때문에 가족에게 책임을 계속적으로 부과하기 위해서는 가족이 붕괴되지 않을 정도의 최저한의 사회적 대책을 세우는 것이 본 계획의 기본적인 성격이다.

구심의회 합동기획분과회는 『사회복지 전개의 기본적 사상』으로서 ①시정촌의 역할 중시 ②재가복지의 충실 ③민간사회복지의 건전육성 ④복지와 보건·의료연대 강화 ⑤ 복지담당자의 양성과 확보 ⑥서비스의 종합화 및 효율화를 추진하기 위하여 정보제공체제의 정비 등을 제시하고 있다.

후생성은 1997년도를 기점으로 실시할 공적개호보험을 제안하고 있으나 그 배경에는 이러한 가족책임주의의 한계를 인식하는 데서 비롯되었다고 하겠다. 그러나 보험을 구상하는 경우 몇 가지 유의해야 될 점이 있다.

첫째, 국민연금에서 문제가 된 체납자 문제의 전철을 밟지 않도록 노력하지 않으면 안 된다. 고령자로부터도 보험료를 받는 경우는 연금에서 경험한 것처럼 체납자 문제가 생길 것이다.

둘째, 보험을 실시하여도 케어의 공급이 충분히 행해질 수 있는 조건이 선행되지 않으면 중대한 문제가 발생할 것이므로 공급조건을 정비할 필요가 있다. 보험이 있다고 해도 실제로 케어가 보장되지 않으면 보험은 전혀 무의미하기 때문이다.

셋째, 연령을 65세로 제한하는 경우 젊은 치매환자나 젊은 장애인의 욕구를 충족시키지 못하는 문제가 있다.

넷째, 실행하는 개호의 내용이 인권을 존중하는 차원에서 양질의 서비스를 제공하지 않으면 안 된다.

고도성장 이후 차별과 선별의 관리교육정책의 기반에서 어린이의 신체 이상으로부터 마음의 이상에 이르기까지 문제가 심각해지고, 등교거부, 이지메, 비행이 심각해졌다. 어린이의 자살이나 어린이의 어머니로부터의 타살사건 또한 빈번하게 나타났다. 따라서 교육의 민주화와 함께 아동복지의 과제가 중요하게 대두되었다. 이러한 가운데 자녀양육을 어떻게 해야 하나 하는 고민이 있으며, 그 고민을 해결하지 못하면 인구의 고령화와 고령사회문제를 해결할 수가 없다고 본다.

장애자에 대한 대책으로 국제장애자의 해를 계기로 「UN·장애자의 10년」 (1983-1992년)과 아시아 태평양 경제사회위원회의 「아시아 태평양 장애자 10년」 그리고 1993년 3월에 장애자 대책에 관한 신장기계획을 수립하고, 12월에는 장애자 기본법을 23년 만에 개정·공포하는 등 노력을 기울이고 있으나 양과 질적인 면에서 불충분하다고 봄으로 이에 대한 현실적인 개선이 요청된다고 하겠다.

3. 사회보장에 대한 새로운 정의

사회적인 복지보장은 현대생활의 필수이며 민주주의의 꽃이라고 할 수 있는데 경제대국을 꿈꾸는 일본의 저복지정책은 그 막을 내리고 21세기를 향한 시대적 상황에 걸맞은 복지정책을 수립할 수 있을까가 중요한 과제라고 할 수 있겠다.

―수고하셨습니다―