사회복지제도의 역사적 전개 요약

권오득 교수 제공

자본주의적 생산양식의 변화, 산업화, 현대화, 정치적 민주주의의 확대 등의 외부적 요인과 자유주의 이후의 이념 및 원리의 변화, 시민의식의 성장과 함께 복지에 대한 요구의 확대 및 변화라는 내부적 요인, 그리고 제도형성을 둘러싼 정치적 상호작용을 가리키는 매개적 요인 등을 토대로 만든 사회복지 역사연구의 분석틀을 참조하여 공동체 생활단계, 구빈법단계, 자선조직협회 단계, 사회보험단계, 복지국가 발전과 재편단계 등 크게 5단계로 나누어 요약정리 하였으며, 우리나라 사회복지의 전개과정도 서양의 틀에 맞추어 책기 시대, 일본 식민주의 도구화 시대, 외국원조 의존시대, 사회복지제도 도입시대, 복지국가 진입시대 등으로 요약하였다.

1. 서양 사회복지의 역사적 전개

사회복지의 변화와 양상은 그 시대의 사회구조나 사상적 흐름과 맞물린 정치적?경제적?사회적?문화적 구조에 따라 특수한 형태나 방법으로 발달해 왔음을 알 수 있다. 예를 들면, 사회복지의 원초적인 형태라고 할 수 있는 구제, 보호, 상부상조 등의 행동체계는 오래 전부터 모든 사회에서 행해져 왔다. 또한 구제제도를 살펴보더라도 전통적인 자선사업, 박애사업,  등이다.

1) 공동체 생활 단계

종족이나 씨족에 의해 형성된 고대사회에 있어서는 공동생활체 속에서 상부상조하는 가운데 자연이나 다른 집단으로부터의 불안이나 위협에 대처했을 뿐 아니라 자체 내에서 그들의 생활보호대책을 해결했다.

(1) 왕에 의한 공공복지

고대국가에서는 농민과 농업의 보호를 위해 왕이 공공복지를 제공하였다.

(2) 자선과 박애

이 시대는 신분적 계층과 기독교 중심, 즉 종교의 사회적 역할이 강했던 시대였다. 또한 이 시대의 특성은 자선이나 박애사업으로서, 대상을 불쌍히 여겨 동정하는 감정에 근거를 둔 것이었으며, 주관에 의한 종교적?감정적 동기에 의한 행위였다. 이러한    것은 도움을 바라는 대상을 고려해서라기보다는 수단이 될 가능성을 배제할 수 없으    므로 논쟁의 원인이 되기도 했다. 그러나 사회복지의 발달과정에서 이 자선사업의 기   여도는 크다고 볼 수 있다.

(3) 상부상조란 도움이 제공되는 방식에 대한 통제가 도움 주는 자와 도움 받는   자 간에 서로 입장이 바뀔 수 있다는 점에서 다른 사회복지의 유형, 예컨대, 자선ㆍ   박애, 공공복지, 사회적 서비스와 구분되는 것으로, 호혜성의 원리에 입각한 우       리나라의 품앗이나 두레의 예에서 볼 수 있으며, 서양의 경우 로마시대의 협회나 중세의 길드에서 찾아 볼 수 있을 정도로 오랜 역사를 갖고 있음.

2)빈민통제법 단계

(1)엘리자베스 구빈법

1601년에 제정된 엘리자베스 구빈법(The Elizabethan Poor Law of 1601)은 지금까지의 빈민구제를 위해 제정된 모든 법령의 집대성으로 영국 구빈법(救貧法)의 기본 토대라 할 수 있는 것이다. 이 법령은 빈민구호의 국가책임을 인정하였으며, 국가의 개입으로 징수되는 구빈세에 의해 행정적 지지를 얻어 전개하게 된 것이다.

▶ 엘리자베스 구빈법의 중요한 규정

? 빈민구제를 정부책임으로 인식함? 행정적 기관의 수립함? 빈곤자에 대한 부조의 재원은 조세를 통해 운영함? 노동능력의 유무에 따라 빈민을 구분하여 대처함? 요부양 아동을 보호함과 동시에 도제제도(徒弟制度)를 도입함?작업장(workrhouse)와 구빈원(almshouse)을 활용함

(2) 구빈법의 변화

1601년의 엘리자베스 구빈법은 산업혁명 등 사회?경제적 변화에 따라 수차례의 변천   과정을 밟아 1834년의 개정까지 이르렀다.

가. 거주지 정주법

정주법(The Settlement Act of 1662) 은 주소법 또는 거주지법이라고도 하며 빈      민의 자유로운 이동을 금지한 법령이다.

나. 강제노역장법(이윤추구적 빈민고용론의 효시)

작업장법(Workhouse Test Act of 1722)은 노동이 가능한 빈민을 고용하여 국부      의 증진을 기하기 위해 제정되었다.

다. 길버트법(작업장의 인도주의화, 원외구호 시도)

길버트법(Gilbert Act of 1782)은 1782년 길버트(Thomas Gilbert)가 제안하여 통과 된법안으로서 작업장에서의 빈민의 비참한 생활과 착취를 개선할 것을 목적으로 한 빈민청부를 금하는 법이다.

라. 스핀햄랜드법(가족수당제도 혹은 최저임금제도의 기원)

스핀햄핸드법(Speenhamland Act of 1795)은 1795년 버크셔(Berkshire)주 스핀햄랜드지역의 치안판사회의에서 제정된 법령으로 빈민에 대한 처우개선책인 임금 보조제도(Relief Allowance System) 이다.

(3) 개정 빈민 통제법

1832년 발족된 왕립위원회의 조사를 토대로 하여 1834년 개정 구빈법(Poor Law Reform of 1834)이 제정되었다. 이는 구빈 비용이 계속적인 증가와 사회적 변동으로 인해 기존의 구빈법으로서는 그 기능을 발휘할 수 없게 되자 신구빈법이 제정된 것이다.

3) 자선조직협회 단계

(1) 사회개량운동

산업혁명과 때를 같이하여 일어난 사회개량운동 중에서 가장 중요한 것은 차티스트 운동과 노동조합운동임.

(2) 자선조직운동

19세기 말까지 빈민에 대한 중산층의 여론을 결정하고 정부가 개입하지 않고 빈곤문제를 해결하려는 자유주의자들의 노력을 대표한 것은 자선조직화협회(C.O.S; The Carity Organization Society)였다. 당시 영국에는 빈민구제를 위한 모든 형태의 방법과 기관이 동시 다발적으로 활동하고 있었고 중세기의 무차별적 자선이 수많은 종교단체와 사회단체 그리고 개인들에 의해서 재현되고 있었다. 이들은 빈곤의 원인인 사회적 조건이나 구호의 개별화에 관심을 두지 않았다. 도움을 필요로 하는 사람들의 개개의 사정에 대한 조사도, 시설간의 상호 정보교환도 없었기 때문에 서비스의 중복이나 낭비가 심할 수 밖에 없었다.

이러한 시대적 상황을 극복하고 서비스의 효과적 제공을 촉진시키기 위해서 창설된 자선조직화협회는 방문자를 통해 개별적 조사를 했으며 등록케 하여 구호의 중복을 방지하고자 하였다. 이 운동은 사회복지 방법론인 개별사회사업과 지역사회조직론의 발전에 기틀이 되었다.

(3) 인보사업운동

인보사업의 사회적 기능으로는 첫째, 사회조사를 통하여 다수의 통계자료를 법률제정에 활용하도록 했다. 둘째, 지역주민들에 대한 아동위생, 보건교육, 소년소녀들에 대한 기술교육, 문명퇴치 및 성인교육 등의 교육적 사업을 했다. 넷째, 인보관(settlement house)을 설립하여 주택?도서관?시민회관 등으로 활용케 했다.

(4) 사회조사활동

1880년대의 부스(Booth)의 런던 빈민굴 조사와 라운트리(Rowntree)에 의한 요크시 조사를 대표적으로 들 수 있다. 이들 사회조사에 의해서 빈곤은 개인적 속성에 의해서 결정되는 것이 아니고 사회적?구조적인 결함에 의해서 발생하는 것이라는 점이 입증되었으며, 한편 이와 같은 조사결과는 사회개혁을 실시하기 위해서는 과학적이고 합리적인 사회조사가 선행되어야 함을 명시해 주었다.

4) 사회보험 단계

서구의 각국에서 사회보험제도가 도입되기 시작한 것은 대개 19세기 종반에서 20세기 초반까지의 시기로 보는데 이 시기에는 산업화로 인한 문제가 발생하는데, 노령, 질별, 재해, 실업 등과 같은 임금생활자의 최저생활을 위협하는 각종 사회적 위험에 대한 국가의 개입이 본격화되는 사회보험제도의 도입이다.

(1) 독일의 비스마르크 사회보험

독일의 비스마르크는 당시의 경제 불안과 노동자의 빈곤, 그리고 사회주의의 확산을 막기 위해 채찍과 당근 정책의 일환으로서 사회주의자 진압법과 함께 비스마르크 사회보험 3부작인 1883년 질병보험, 1884년 노동재해보험, 1889년의 노령폐질보험을 제정함으로써 사회보험의 선진국가로의 발돋음을 하게됨.

(2) 미국의 사회보장법 제정

1929년 미국의 뉴욕에서 시작된 대공황은 순식간에 유럽과 일본으로 번졌다. 이 경제공황이야말로 미국이 국가 책임에 의한 사회복지제도를 출발시키는 계기가 되었다. 대공황은 산업사회에서 국가가 시민의 경제생활과 복지에 개입하지 않으면 안 되는 필요성을 인식하는 전환점이 되었다. 1929년부터 1933년 사이에 국민총생산은 절반으로 감소하였으며, 실업률은 25%로 증가하였다. 이러한 경제위기 상황에서 1933년 당시 출범한 루즈벨트 행정부는 신국가주의 이념에 기초하여 뉴딜정책을 경제위기 극복의 수단으로 시행하였다. Keynes경제학의 수요중시 경제이론을 뉴딜의 수요확대 정책의 이론적 기초를 제공하였다. 이 정책에 의하여 실업자에게 일자리를 제공하는 각종 공공사업이 실시되었고, 1935년에는 사회보장법이 제정되었다. 사회보장법의 내용은 연방정부에 의한 노령연금, 주정부 운영과 연방정부보조의 실업보험, 아동, 노인, 맹인을 위한 공공부조와 사회복지서비스로 구성되어 있으며, 연방정부의 개입에 의한 최초의 사회보장제도로서 의미가 있다. 그러나 구체적인 내용에 있어서는 전국민을 대상으로 하는 사회보험보다는 빈곤계층과 사회의존 인구를 위한 공공부조와 사회복지서비스의 비중이 크고, 사회보험에서도 소득비례가 강조되는 등 자유주의 전통이 반영되어 있다.

(3) 비버리지 보고서와 사회보장제도의 확립

1941년 6월 영국정부는 당시의 사회적 서비스의 구조나 그 효율성을 조사하고 필요한 개혁을 실시하기 위해서 사회보험 및 그 관련사업에 관한 정부부처간 조사위원회를 설치하면서 비버리지(Beveridge)를 위원장으로 임명했다. 그 성과가 1942년 11월 ?사회보험 및 관련 제반 서비스에 관한 보고서?로 발간되어 국회에 제출되었다. 이보고서는 모든 사회성원들이 어떠한 경우에도 항상 빈곤으로부터 빠져나갈 수 있게 보장하기 위한 종합적 계획을 포함하는 것이었다. 이 보고서에서 강조된 6대원칙(균일한 생계급여의 원칙, 균일한 기여의 원칙, 행정책임의 통일화원칙, 급여수준의 적정화 원칙, 적용범위의 포괄성의 원칙, 적용대상의 계층화 원칙)이다.

5)복지국가의 발전과 재편 단계

21세기를 앞둔 시점부터 모든 국가들은 자본주의의 세계화에 따른 사회운용 체제의 전환, 경제위기로 인한 고실업의 증가, 핵가족화?인구 고령화 등 사회적 여건 변화 등으로 인해 경제성장에 주력하던 기존 국가운영 시스템으로는 다양한 변화를 감당할 수 없는 상황에 직면하였다. 특히 서구 복지국가들도 1990년대 이후 경제체제가 ‘지구경제화’(global economy) 또는 ‘탈산업화’되면서 노동시장의 유연화, 정치구조의 균열조짐, 이혼, 낮은 출산율 등 가족체계의 불안정, 노동자의 유연화, 정치구조의 균열조짐, 이혼, 낮은 출산율 등 가족체계의 불안정, 노동자의 동질성 약화, 인구의 고령화, 고실업등은 새로운 변화로서 복지국가 재편 요인이 되었다.

이러한 복지국가의 재편은 대량생산과 소비, 근대적 문화규범과 국가복지급여등을 특징으로 하는 포드주의적 축척 체제의 위기와 함께, 성장과 고용, 복지를 동시에 추구해 온 케인주의적 복지국가의 기반을 동요시켜, 국제경쟁력 강화를 최우선의 목표로 하는 슘페트주의적 근로연계 복지국가(Schumpeterian Workfare State)로 나타났다. 그러나 이러한 슘페트주의적 근로연계 복지국가로의 이행도 다음과 같은 세 가지 전략에 따라 다를 수 있음을 밝히고 있다. ① 사회보장 프로그램의 축소를 지향하는 신자유주의적 전략, ② 기업과 지방정부 연계를 중심으로 하는 지역단위 복지프로그램을 강조하는 신조합주의적 전략, ③ 시장발전을 위한 탈상품화를 강조하는 신국가주의 전략 등의 그것이다(Jessop, 1994).

이처럼 복지국가의 재편은 내부적 투쟁과정을 경험하기 때문에 다양한 방식으로 전개되고 있다. 특히 지구 경제화에 대한 복지국가의 적응양식과 관련하여① 이미 성공적으로 달성한 소득유지 프로그램을 밑바탕으로 하여 적극적 노동시정정책, 사회서비스의 확대, 남녀평등을 중심으로 하는 ‘생산주의적’ 복지정책 또는 ‘사회투자 전략’을 통한 ‘스칸디나비아의 길’(the Scandinavian route: 미국, 영국, 뉴질랜드 등), ③ 사회보장수준을 유지하면서 노동공급 감축을 유도하는 ‘노동감축의길’(the labor reduction route: 독일, 프랑스, 이탈리아 등 유럽대륙국가들)등으로 분류하기도 한다(Esping-Andersen, 1996).

2. 한국의 사회복지 발달과정

이상과 같이 살펴본 서구의 사회복지 발달과정은 제도적 관점에서 단계적으로 전개되어 왔으나 한국의 경우는 서구와 같은 단계의 발전과정이 있었던 것이 아니라 우리 나름대로의 독특한 발달과정에 의해 이루어진 것이다.

1) 책기시대

(1)고대 및 삼국시대

우리 민족의 복지에 대한 최초의 참여는 고대에 한정하는 바, ?삼국사기?,?삼국유사?의 기록에 의해 알 수 있다. 이들 기록에 의하면 고대의 구제활동은 국가에 의한 공공구제와 친족 및 근린 중심의 민간구제가 주류를 이루었으며 정치형태가 왕정이었던 만큼 왕의 자의가 구제정책에 주요 변수로 작용했다.

기록상 최초의 공공구제는 신라 제2대 남해왕 때(서기 18년) 왕도에 한해가 들고 병충해로 곡물을 망쳐 백성들이 굶주렸기 때문에 창고의 곡식을 내어 구제했다는 사례가 해당된다(홍금자,1993).

이어 제3대 유리왕 5년(서기28년)에는 최초의 4궁(환과고독) 구빈이 행해졌다. 왕이 국내를 순행할 때 한 노파가 굶주림과 추위로 인해 사경을 헤매고 있는 광경을 목격하자“ 내가 너무 미력하여 백성들의 위에 있으면서도 이들을 제대로 돌보지 못해 노인이나 유아들을 이처럼 극악한 생활 속에 빠뜨리고 말았구려. 이 모두가 내 죄요.”라고 한탄하며 입고 있던 옷을 벗어 노파에게 걸쳐주고 따끈한 음식을 먹였다. 그런 다음 즉시 역인에게 명해 가지에 있는 환(鰥:홀아비), 과(寡: 과부), 고(孤:부모 없는 어린이), 독(獨: 자식 없는 노인)및 병자 등을 조사한 후 자활할 수 없는 자에게는 식료를 주어 부양케 했다. 그러자 이웃나라 사람들중 이 소문을 듣고 신라에 이주해 오는 자가 많았다고 기록되어 있다.

한편 고구려의 고국천왕 16년(서기194년)에 왕이 사냥을 나갔는데 노상에서 울고 있는 사람이 있어 우는 연유를 묻자 “신은 가난하여 날품을 팔아 어머니를 부양해 왔습니다. 하오나 올해에는 흉년이 들어 일할 곳이 없어 하루 한 톨의 쌀도 구하기가 어려워 이렇게 울고 있습니다.”라고 답하자 왕은 “아! 나는 백성의 부모된 자로서 백성을 이같은 궁지에까지 모아 넣다니 이 모두가 내 죄로다.” 하며 옷과 음식을 주어 위로한 후 4궁과 노?병자로 가난하여 자활할 수없는 자를 널리 조사하여 구제 시켰다. 또한 유사에 명하여 3월부터 7월사이에 관곡을 내어 백성들의 가족수에 따라 차등을 두어 진대(賑貸)한 후 10월이 되면 다시 관에 환납케 함으로써 이를 제도화했던 것이다.

아동복지 사례는 백제의 근수구왕 8년(서기382), 백성들이 굶주려 자식을 파는 자들까지 있어 왕이 관곡을 내어 팔려간 아동을 되찾아 부모에게 돌려 주었다는 기록에서 찾아 볼 수 있다.

의료구제는 통일신라의 표소왕 원년(서기692년) 의학의 설치에서, 또한 행려자 구제는 역시 통일신라의 성덕왕 19년(서기720년)해골을 매장해 주었다는 기록에서, 장애자구제는 경덕왕 14년(서기755년)에 행한 구빈대상자 중 폐질자가 포함되어 있는 점에서 각각 그 뿌리를 찾을 수 있다.(홍금자, 1993)

또한 삼국시대의 대표적인 구빈제도로서 창제(創製)와 진대법(賑貸法)이 있다. 창제는 우리나라의 가장 오랜 역사를 갖는 구제제도로서 손꼽히고 있다. 창제의 운용은 부락별로 곡창(부경)을 설치하여 병농공으로 사용했고, 풍수해? 질병?전란시에 양곡을 방출했다.

고구려의 진대법은 흉년이나 춘궁기에 창곡(倉穀)을 백성들에게 대부하였다가 추수기와 풍작을 기다려 다시 갚게 하는 제도이다. 이것은 무상으로 백성에게 구휼을 행하는 것이 아니라 백성들이 능력이 있을 때 다시 상환케 했던 제도이다. 즉, 진대법의 목적은 춘궁기에 빈민을 구제하고 영농자본을 대여하여 국민의 생활을 안정시키고 관곡을 유용하게 활용하는 것이었다.

이상과 같이 삼국시대부터 이미 국고를 열어 환?과?고?노인?병자 등을 위문하고 식량을 지급했고, 창제와 진대법등 구휼제도가 있었다는 사실은 우리나라도 오랜 구빈의 역사를 갖고 있다는 점을 입증해 주는 것이라고 볼 수 있다.

(2) 고려시대

고려시대의 구빈제도는?고려사?에 의하면 창제가 가장 대표적인 것이다. 창제는 고대의 창제에서 유래된 것으로 고려시대의 창제에는 흑창(黑倉), 의창(義倉), 상평창(常平倉), 유비창(有備倉) 등이 있었는데 그 대표적인 것으로는 의창과 상평창을 들 수 있다.

의창은 구황(救荒)제도로서 각 주(州) 와 부(府)에 두어 평상시에 곡물을 쌓아두었다가 흉년, 전쟁, 질병 등 비상시에 대비하였는데 이 제도는 고구려의 진대법과 같은 성격의 제도라고 할 수 있다. 상평창은 개경, 서경 및 12주의 행정중심지에 설치된 것으로 물가조절의 기능, 생활필수품의 공급조절 기능 등 백성들의 일상적인 경제생활의 편의를 도모하고자 하였다.

또한 고려시대에는 궁민, 재민을 구제하는 기관으로 제위보, 구제도감, 동서대비원, 혜민국 등이 있었다. 제위보는 최초로 설치된 구빈기관으로써 빈민구제사업과 이재민구제사업을 맡아서 행하였고, 구제도감은 중앙에 설치된 구휼행정을 총괄관장하는 기관으로서 곡물을 비롯한 각종 생활필수품을 구비하고 굶주림을 당하고 있는 가난한 백성을 구제하고 병약자를 보호하였다. 동서대비원과 혜민국은 의료구호기관으로서 이들 기관들은 가난한 자에게 약품과 의복을 내주고 치료를 해주었는데 특히 이들 기관에서는 대부분 훈련을 받은 승려를 두어 자선사업으로써 과업을 수행하도록 했다.

이와 같은 구제기관의 활동 이외에도 아동복지사업의 고아수양과 유아?기아?빈곤아의 보호사업이 행해졌는데, 고아수양은 고아민가수양을 빙자하여 자가노비로 삼는 방편으로 인신매매, 유인, 약탈의 폐단이 생기기도 했다. 노인복지사업으로서 환과고독의 요구호자에게 관비부양이 이루어졌으며, 임시적 은사(恩賜)를 행해 군주가 경로정신을 시범으로 보이기도 했다. 고려시대의 구제활동으로 특기할 점은 불교도에 의한 구제활동인데 유아?기아?빈민아를 사원에서 수용 양육하여 승려, 사역승으로 양성하는 일이 성행하게 되었다. 이 외에 행려자시식소(行旅者試食所)를 설치?운영한 것은 중세 기독교사원의 사원숙박소와 같은 맥락에서 이해할 수 있겠다(김상규 외, 1996).

(3) 조선시대

조선시대의 구제사업은 제도적인 면에서나 내용적인 면에서 그 이전 시대보다는 진일보하였다고 볼 수 있다. 고려시대까지는 주로 불교의 영향으로 종교적 자선심이나 자비를 베푸는 시혜가 구제활동의 중심이었다면 조선시대에는 유교의 왕도사상을 기반으로 한 국가통치자의 국가와 백성에 대한 책임감, 의무감을 보다 강조하였다는 점에서 일반백성들에 대한 구제사업은 보다 체계적으로 실시되었다고 할 수 있다.

조선시대의 구빈제도로는 창제와 환곡이 있으며, 비황(備荒)을 위한 제도로 의창, 상평창, 사창이 있었다. 사창은 국가적 차원에서의 구빈제도가 아니라 촌락이나 부락단위의 구휼제도라 할 수 있으며, 환곡은 관가에서 곡물을 비축하여 춘궁기에 백성들에게 대여하다가 추수 때에 환납케 하는 제도였다. 조선시대의 민생구휼기관으로는 구황청(救荒廳), 혜민국(惠民局), 제생원(濟生院), 활인서(活人署), 기로소(耆老所) 등이 있었다.

구황청은 황정(荒政), 즉 굶주린 백성의 구제를 담당하는 국가기관으로서 재해가 생겼을 때 국가의 비축곡을 방출하여 구제하고 급식하는 진휼사업을 전담해왔는데 그 후 진휼청으로 명칭이 바뀌었다가 선혜청에 합병되었다. 혜민국은 서민과 궁민에게 질병을 치료해 주고 건강을 보살펴 주는 일을 맡았으며 나중에 혜민서로 개칭되었다가 전의감에 병합되었다. 활인서는 서울 성내의 환자구휼기관으로서 초기에는 고려시대와 같이 동서대비원으로 부리다가 동서활인서로 개칭되었다. 기로소는 일명 기로사라고도 하는데 70세 이상의 노인들을 입사시켜 노후를 즐겁고 보람되게 보내도록 하였다.

그 밖의 제도로는 자휼전칙(字恤典則)이라고 부르는 유기 및 부랑걸식 아동보호법령이 공포되어 유기아동, 걸식아동, 부랑아 등을 관가에서 보호하거나 유양(留養), 민가에 입양토록 하였는데 이법령에 근거하여 진휼청의 수용보호사업이 시작된 것이다.

환과고독에 대한 진휼사업은 지방 수령에게 책임이 주어졌는데 목민심서에 의하면 사궁(四窮)의 선정에 있어 연령, 친척의 유무, 재산상황 등을 참작하는 것이 관례였다. 즉, 자기재산이 있거나 부양할 친척이 있거나 연령이 60세미만 10세이상이면 대체로 보호의 의무가 없었던 것이다. 한편 신체장애인으로서 생활능력이 없는 사람은 직업보도와 구휼을 해 오기도 했다(김상규 외, 1995).

이 밖에도 향약(鄕約)에서는 ①덕업상권(德業相勸), ②과실상규(過失相規), ③예속상교(禮俗相交), ④환난상휼(患難相恤) 등의 4개 조항을 실천함을 목적으로 삼고 있으며 그 가운데서 환난상휼에 중점을 두어 곤경에처한 이웃들에게 도움을 주어 현대적 의미의 사회사업을 실천했다. 또한, 향약은 주민의 정신적?물질적 면을 병행하여 취급함으로써 향리주민의 문제와 고난을 감소 내지 제거함에 큰 공헌을 하였다(하상락,1994). 또한 계(契)와 두레 등도 구휼사업을 하는 민간조직의 활동의로서 일종의 사회사업적 의미를 내포하고 있었다.

2) 일본 식민주의 도구화 시대

일제시대에는 근대적 사회사업이 도입되고 고아의 시설수용사업을 비롯하여 연소노동자 교육사업, 탁아사업, 의료사업, 빈민구제사업, 양로사업, 갱생보호사업, 인보사업, 숙박구호사업, 직업소개사업 등이 실시되었다. 그리고 1944년 3월 1일에는 사회복지에 관한 법령으로 조선구호령이 제정?공포 되었다. 이 조선구호령은 일반적인 구호에 관한 것으로 일본의 구호법을 기본으로 한 것이며 그 주된 내용은 65세 이상의 노약자, 13세 이하의 유아?임산부, 뷸구?폐질?질병, 기타 정신 또는 신체의 장애에 의하여 노동을 할 수 없는 경우 생활부조, 의료부조를 하는 것이었다.

3) 외국원조 의존시대

(1) 미군정 시대

미군정시대의 사회복지사업은 일제시대에 제반 법규와 시설이 형식상으로 계승 되었으나 실질적으로는 많은 제약이 있었다. 1945년 10월 27일에 공포된 미군정법령 제18호에 의하여 정부조직에 보건후생부를 두어 사변재해의 구제, 일반 빈곤한 자의 공공구제, 아동의 후생 및 기타 필요한 보호, 노무자의 후생 및 은급제, 주택문제 등과 같은 업무를 관장함.  군정 3년은 자선활동에 의한 사회복지사업이 신장되었으나 임시구빈적인 성격을 벗어나지 못했다. 미군정은 이 외에도 아동노동법규를 공포하여 아동의 노동을 보호하기도 했다. 이 법규는 근로기준법이 제도화됨에 따라 폐지되었으나 아동복지에 공헌한 제도로 볼 수 있다.

(2) 한국정부 수립과 6.25전쟁

우리나라에서 근대적인 사회복지사업이 전개된 것은 1950년대에서 비롯된다. 특히 1950년대 후반에서 1960년대 초반에 이르는 기간은 6.25전쟁의 영향으로 사회?경제적 상황이 매우 피폐하였다. 수많은 요보호대상자들이 생활보호나 구호를 요하는 상황하에서 사회복지사업의 성격은 극히 자선적?구호적이며 사후대책적 이었다. 따라서 이 시기의 사회복지사업은 국가적이거나 또는 전문적인 차원에서 보다는 민간적이며 자발적인 차원에서 수행되는 가운데 그 내용이 영세적이며 비전문적인 것이었다.

따라서 사회복지기관이나 시설의 운영이 종교 단체나 외국원조단체들에 의해 주도되어 긴급한 상황에 대처해 나갈 수 있었다. 이 시기의 외원단체들의 기여나 그 공로를 크게 인정하고 평가해 주어야 할 것이다.

4) 사회복지제도 도입시대

(1) 현대식 제도 도입기

1960년대 초 5·16혁명 후 태동되어 군사정부에 의하여 몇 가지 의욕적인 사회보장 입법들이 이루어졌다. . 그러나 그 당시의 경제적 여건으로는 이러한 입법들을 뒷받침할 만한 수단이 마련되지 못하여 제대로 시행되지 못하는 경우가 많았다. 이와 같은 경제·사회적인 상황이 전개되는 가운데 정부에서는 공적부조의 일환으로 법적인 정비를 이루어 생활보호법(1961), 군사원호보상법(1961), 국가유공자와 월남귀순용사 특별보호법(1962), 재해구호법(1962), 자활지도사업에 관한 임시조치법(1965)등의 제도를 확립하는 한편 사회복지부문에 있어서도 아동복지법(1961), 윤락행위방지법(1961)을 입법화하였으며 사회보장면에서는 공무원 연금법(1960)을 필두로 선원보험법(1962), 군인연금법(1963), 산업재해보상법(1963), 의료보험법(1963)등의 관계 법률이 제정되어 실시를 보게 된 것이다.

(2) 현대식 제도 확대기

1993년 등장한 김영삼 대통령의 문민정부는 신경제 5개년 계획의 사회복지 부문에서 우리나라 제7차 경제사회발전 5개년 계획 복지정책의 기본방향을 국가발전수준에 부응하는 사회복지제도의 내실화에 두고 국민복지를 증진시킬 것을 제시하였다. 그러나 사회복지와 관련해서는 소극적으로 대처하다가 1995년 초에 와서야 성장위주의 정책에서 벗어나 삶의 질과 생산적인 국민복지에 적극적인 관심을 기울여야 할 것이라고 강조하였다.

문민정부 이후 국민의 정부에 걸친 사회복지제도의 획기적인 변화는 첫째, 사회보험제도의 정비. 둘째, 공공부조제도로서 국민기초생활보장제도의 도입. 셋째, 사회복지서비스 관련법의 제정 및 개정 등으로 각종 사회복지서비스가 지속적으로 확대·발전되었으며 사회복지관을 비롯한 민간 사회복지조직이 급증하였고, 민간사회복지의 자율성이 강화되었다.

5) 복지국가 진입시대

(1) 생산적 복지시대

1990년대 말 등장한 김대중 정권의 ‘생산적 복지’는 IMF라는 국가적 경제위기에 대응하여 복지제도를 응급적으로 활용하였다. 한편으로는 개혁적인 복지제도의 추진을 시도하였다. 김대중 정권이 복지개혁으로 추진했던 것은 1999년 국민연금법 개정, 1998년 4대 사회보험 통합 추진, 1998년 고실업에 대응하기 위한 고용보험의 적용 확대, 1999년 국민기초생활보장법을 도입함으로써 공공부조의 전면 개혁을 한 것 등이다.

그러나 김대중 정권의 복지의 개혁적 노력에도 불구하고 국내외의 경제위기 상황으로 보편적 권리로서 복지의 확대는 제한적일 수밖에 없었다. 그리고 연금확대 과정에서의 논란과 의료보험 재정 위기, 많은 수의 사람들이 사회보험에서 배제되는 문제 등 김대중 정부에서 추진했던 국가사회복지의 확대가 전반적인 복지수준의 향상으로 이어지지 못했다. 생산적 복지가 국민정부의 국정이념이며, 정책목표는 구호 위주에서 생산적인 보건복지 행정으로 전환하여 성장과 복지의 균형을 꾀하여 복지국가의 달성을 목적으로 하는 것이다. IMF로 실업관련 저소득 대책이 마련되었고, 제 1차 사회보장 발전 계획을 수립하였다. 그리고 1999년에는 국민기초생활보장법이 시행되어 저소득층의 자립을 지원해주었다. 특히 여성부를 만들어 여성복지에 역점을 두었다.

(2) 참여복지의 등장

2000년대 등장한 노무현 정권의 ‘참여적 복지’는  김대중 정권의 대량실업이나 위기관리책을 넘어서 ‘경제성장-고용확대-빈곤감축’이라는 포괄적 정책기조를 내세우며 출발했다. 사회복지의 3원칙으로 보편적 복지로의 전환, 국가의 책임 강화, 민간참여의 확대를 제시하였다. 노무현 정권이 말하는 참여복지란 ‘정책 결정과 집행, 평가 과정에 국민이 주체적으로 참여하고 지역사회, 민간자원의 공동참여를 적극 유도하는 것’이다. 특히 ‘저소득층의 복지에서 전 국민의 복지로’를 목표로 하는 노무현 정권의 복지정책 기조는 보편적 복지를 지향한다는 점에서 의미가 있다.