한국형 복지국가와 사회복지정책의 모색

현외성, 사회복지정책강론, 2008, 양서원

사회복지정책을 학습하는 마지막 장에서 한국이 처한 현실이 어떠하며, 이를 극복하기 위한 방안으로서 어떠한 형태의 복지국가와 사회복지정책을 추구해야 하는지를 생각해보는 것이 결론으로 필요하다.

한국이 앞으로 나아갈 복지국가의 모형에 대해서는 이미 어느 정도 논의가 있었다. 한국형 복지국가의 형태가 어떤 모습을 띠어야 할지는 결국 선진 복지국가의 경험에서 응용된 형태일 것인데, 문제는 현재이 서구 선진 복지국가들이 많은 변화를 겪고 있다는 사실이다. 즉, 이 질문과 관련하여 이미 여러 가지 논의가 진행되었다. 저자의 입장에서 분명한 사실은 다음과 같이 정리할 수 있다는 점이다. 첫째, 한국은 복지국가에 속하지 않으며, 둘째, 제2차 세계대전 이후 형성된 서구 선진 복지국가는 1970년 대 중반 이후 재편의 길로 접어들었으며, 셋째, 1980년대 이후 새로운 국내•외적 사회변화로 말미암아 선진 서구 복지국가는 새로운 위험에 직면하고 있으며, 넷째, 한국의 경우는 1970년 중반 이전의 전통적 복지국가의 내용을 완성하면서 동시에 새로운 위험에 대응해야 하는 2중의 어려움에 처하여 있다는 사실이다.

그러므로 한국형 복지국가의 모색은 결국 한편으로는 전통적 복지국가의 체계를 바탕으로 하면서 21세기 새롭게 다가오는 사회적 위험을 한국적 상황에서 분석하여 대응하는 정책체계를 갖추는 작업이 될 것이다. 복지국가 체계가 인류역사상 사회복지정책을 중시하면서 시민들의 삶의 질과 복지를 증진시키는 국가체계이기 때문에 복지국가의 탐색이 중시되는 것이다.

우선 서구의 전통적 복지국가가 변화하고 있는데, 그 변화의 원인과 내용은 이미 본 서의 복지국가 관련 장에서 언급하였다. 이것을 복지국가 체계의 측면에서 요약하면 다음과 같다.

<표20-1> 전통적 복지국가와 21세기 복지국가의 변화 특징

	전후 전통적 복지국가	21세기 복지국가
이념체계	생존권, 시민권 연대, 평등 가치 중시	포스트모더니즘 가치, 경쟁력, 시민권의 책임성 강화
정치체계	대의 민주주의, 개별 국민국가, 중아집권적 국가 중심	세계화로 인한 국민국가의 영향력 감소, 지방화, 민영화, 거버넌스 강화, 사회협약 중시
경제체계	케인즈주의적 혼합경제, 제조업 중심의 포드주의 생산양식 강조, 균질적 정규노동자 강조, 고도성장	서비스산업과 지식기반산업 강화, 포스트포드주의 생산양식, 슘페테리언 근로연계복지 강조, 다양한 비정규 노동자의 발생, 성장의 둔화
사회체계	일인생계유지자 모형 중심, 소득보장과 소득재분배 등을 강조하는 사회복지제도를 기반한 다원사회, 산업사회	이인생계유지자 모형, 케어와 사회복지서비스 강호, 근로연계복지, 사회투자정책을 강조하는 다원사회, 저출산 고령사회 도래, 정보지식을 기반으로 한 탈 산업사회

저자가 위에서 언급한 복지국가의 변화모습은 개괄적인 내용으로 적어본 것이다. 사실21세기 복지국가의 변화는 전통적 복지국가의 유형과 특성에 따라 변화의 양상은 다르다는 점도 이미 본 서에서 언급하아였다. 양재진은 전통적 복지국가와 최근에 말하는 사회투자국가와의 차이를 몇 가지 유형별로, 그리고 변화의 다양한 측면을 세분하여 정리하고 있는데, 이 내용이 현재 이루어지고 있는 복지국가의 변화양상을 전부는 아니라고 하더라도 개괄적으로 잘 설명한 내용이라 생각한다. <표20-3>는 한국이 복지국가로서 당면문제를 해결하면서 향후 어떤 모습으로 진전되어야 할 것이지를 생각해볼 수 있는 자료로서 유용하다.

<표20-2> (구)복지국가와 사회투자국가이ㅡ 유형별 비교

	(구)복지국가				사회투자국가
	자유주의형	기만주의형	사민주의형	신자유주의형	자유주의형	신사민주의형
대표국가	미국/영국	독일	스웨덴	80년이후 미국/ 대처집권기 영국	영국	덴마크, 스웨덴, 핀란드, 네덜란드
정치적상징	뉴딜/베버리지	비스마르크/사회보장	짤스요바덴 사회협약/렌•마이드너 모델	대처리즘/레이거노믹스	Third ay(영국), Neue Mitte(독일)	바세나협약/유연안정성(Flexicurity)
주도세력	자유당, 노동당(영국),민주당(미국)	전후 기민당	사민당	공화당(미국), 보수당(Dud국)	영국New Labor/미국 민주당파/ 독일 사민당 우파	노•사•정 (좌파정부)
전환시기	(1차~2차 대전) 2차 대전	(비스마르크 치하) 2차 대전 이후	(1차~2차 대전) 2차 대전 이후	1980년대	1990년대 중후반(1997년 영국 노동당 집권)	1980년대 초반(네덜란드)~1990년대 초중반(스웨덴, 덴마크)
사회철학적 기원	자유주의	카톨릭사회주의/사민주의	사민주의	신자유주의	Rawlsian 자유주의	사회민주주의/ Rawlsian 자유주의
평등관	소극적 기회의 평등	계층주의	결과의 평등	소극적 기회의 평등	적극적 기회의 평등	적극적 기회의 평등(+결과의 평등)
사회권 관점	권리(국민적 최소한)	권리(국민적 최소한 + Entitlement)	권리(삶의 질)	미약	책임을 동반한 조건부 권리	책임을 강조, 그러나 시민권으로 인정
성장배경	전후국민주의/노동운동의 성장/경제성장/인구성장	노동운동의 성장/경제성장/인구증가	노동운동의 성장/경제성장/인구증가	저성장/고실업/고령화/가족구조화	저성장/고실업/고령화/가족구조변화	저성장/고실업/고령화/가족구조변화
거시경제관리원칙	케인즈주의	케인즈주의	케인즈주의	통화주의	통화주의/ NAIRU	통화주의/완전고용(자연실업률인정)
고용보호	중	고	고	약	약	중
고용정책	약	소극적	적극적	약	다소 적극적	적극적
소득이전	약	고	고	하	중(조건부)	중/고(조건부)
사회서비스	약	약	고	약	중	강
재정운영(복지재정)	counter-cyclical/수요관리(중지출)	counter-cyclical/수요관리(고지출)	counter-cyclical/수요관리(고지출)	낮은 수준의 균형예산(복지지출삭감)	낮은수준의 균령예산/복지재정지출 증대 최소화	높은 수준의 균형예산/복지재정 지출 합리화(이전 지출 축소, 서비스분야 확대)
사회투자의 대상	개념 무	개념 무	보편적	개념 무	선별적(취약계층/취약집단의 아동과 여성)	보편적(여성,청년 고령자를 포함한 전체 근로계층)
사회투자의 목표	-	-	고용증대+(인적자원 고동화)	-	취약계층의 인적 자본제고+고용증대	고용증대+인적자본고도화
대표정책	공적부조/사회보험	소득비례사회보험	적극적 노동시장정책/공보육	workfare	최저임금제도입(영국)/뉴딜/EITC/Child Tax Credit	적극적 노동시장정책/공보육 평생학습체제

전통적 복지국가는 1970년대 중반 이후 국내•외적인 변화로 말미암아 새로운 위험에 직면하여 제 각기 변화를 모색하고 있다. 그 주된 내용이 위의 2개의 표로 요약할 수 있다. 그러나 한국의 경우는 21세기 국내•외적인 변화와 함께 아직 미약한 복지국가의 기반과 체계를 함께 구축해 가야 하는 어려움을 지니고 있다. Bonoli가 선진 복지국가의 새로운 사회적 위험을 ①노동과 가족의 생활을 조정하는 문제, ②홀가구주문제, ③부양부담을 가진 가진 가족문제, ④낮은 기술 혹은 낙후된 기술을 가진 사람들의 문제, ⑤적절하지 않은 사회보장 적용문제, ⑥기타 탈산업사회에 발생하는 새로운 사회적 위험들로 요약하였는데, 이러한 내용은 한국의 경우도 유사한 점이 있는 것으로 연구결과가 발표되고 있다.

전후의 전통적 복지국가는 완전고용과 최저임금, 잘 정비된 조세체계 등에 힘입어 사회보장제도를 수립하면서 가능하였다. 그리고 여기에 더하여 고도경제성장으로 획득한 과실을 사용하여 사회복지예산을 매년 확대하여 시민들의 요구를 충족시켰다. 특히 균질적인 노동자집단의 정치적 권력과 자본가 집단의 임금과 사회보장 급여를 통한 화해, 그리고 국가의 적절한 조정과 관리 등으로 복지국가 체제에 대한 전후의 합의를 이루어 내었다.

한국은 1997년 외환위기를 기점으로 사회적 안전망이 전면적으로 붕괴되고, 김대중 정부와 노무현 정부에서 경제체계와 사회복지체계가 요동치기 시작하였다. 1987년 민주화 이후 시민사회의 성장, 김영삼 정부 이래 시작되었던 신보수주의적 정책, 그리고 1990년대 직접적으로 밀어닥친 세계화 물결 등으로 사회복지체계는 새로운 환경과 요구에 직면하였다. 그 결과 외환위기를 거치면서 사회복지체계는 보다 확대되고 내용이 개선되었다. 그럼에도 불구하고 정책적•제도적 장치는 존재하나 많은 사각지대가 존재하고 있고 급여 수준이 열악하며, 기존의 사회복지제도로써는 해결할 수 없는 새로운 사회적 위험이 발생하고 있다.

이러한 배경에서 노무현 정부 후반기에 선진 복지국가의 사례에서 찾을 수 있는 사회투자국가 혹은 사회투자정책, 사회투자전략이란 개념이 한국의 복지국가나 사회복지정책의 이념형으로 대두되었다. 사회투자국가는 한국이 지향해야 할 유용한 내용을 가진 국가의 이념형이기는 하지만, 한국이 처한 특성을 반영하면서 적절하게 나아가야 한다는 점이 통설로 지적되고 있다.

21세기 한국형 복지국가를 구성하는 몇 가지 체계는 복지국가 관련 장에서 언급한 바와 같이, 전통적 서구의 복지국가가 기반으로 하였던 이념, 정치, 경제, 사회체계 부문에서 각각 가졌던 특징 혹은 요소들을 기본적으로 갖추어야 할 것이다. 그리고 복지국가의 기초 혹은 전재로 논의되는 완전고용, 최저임금, 그리고 적절한 조세제도 등도 이루어져야 할 것이다. 물론 국가예산상 혹은 GDP중에서 차지하는 사회복지지출의 비중도 역시 어느 정도는 되어야 할 것이다. 예컨대, 복지국가라고 일컬어지는 각국의 1인당 GNP가 1만 불 시대와 2만 불 시대의 GDP에서 차지하는 사회복지지출의 비중을 살펴보면 <표20-3>과 같다. 그리고 최근 OECD국가의 사회복지재정 현황은 제13장에 나와 있는 <표13-2>와 같다. 1만 불 시대의 한국의 경우는 1995년도에 사회복지지출비는 5.3%인데 비하여 당시 복지국가의 평균치는 18.7%이었음을 감안하면, 한국의 사회복지지출비의 열악함을 알 수 있다. 또한 <표13-2>에 의하면 한국을 제외하고 GCP 중에서 차지하는 복지지출비용이 OECD평균치가 23.7%(2003년 기준)에 반하여 한국은 5.5%(2002년기준)에 지나지 않아 아직도 미약함을 알 수 있다.

<표20-3> 1만 불 시대와 2만 불 시대 각국의 사회복지지출비 비중

국가	1만 불 시대		2만 불 시대
	달성년도	사회복지지출(%)	달성년도	사회복지지출(%)
미국	`78	13.7	`88	14.1
일본	`81	10.4	`87	11.3
스웨덴	`77	27.8	`88	32.2
영국	`87	18.3	`96	22.8
독일	`79	25.7	`90	29.6
프랑스	`79	23.5	`90	30.1
호주	`80	11.7	`96	15.7
평균		18.7		22.3
한국	`95/02?	5.3/?	?	?

최근 김대중 정부와 노무현 정부재정에서 사회복지비 지출이 상당하게 늘어나서 경제부문의 지출을 추월하였다고 하지만, 선진 복지국가의 GDP상에서 차지하는 사회복지비 수준과 비교하면 여전히 낮은 수준이어서 향후 지속적인 복지비용지출이 늘어나야 함을 알 수 있다.

<표20-4> 분야별 재정지출비중 추이 비교

	`87	`92	`97	`02	`03	`04	`05	`06(예산)
복지	14.3	17.9	17.9	19.9	20.2	24.5	26.7	27.9
경제	17.7	18.7	24.5	22.6	28.7	23.2	21.0	18.4
국방	25.5	19.3	13.3	11.6	11.4	11.4	10.3	11.5

한국형 복지국가의 모색에서 서구의 복지국가가 변화해가는 주된 방향으로 일치를 시켜야 한다는 통설적 제안들이 있음에도 불구하고 보다 자세하고 구체적인 설명을 찾기는 어렵다. 저자는 한국이 가진 이면, 정치, 경제, 사회적 특성을 잘 분석하여 오늘날 한국이 직면하고 있는 이 부문의 성격을 먼저 규명하고, 여기서 나온 자료를 바탕으로 21세기 한국 사회복지정책을 모색해야 한다는 생각이다. 따라서 21세기 한국 사회복지정책의 모색은 그만큼 복잡한 주제이다. 다만 여기서는 핵심적인 방향만 제시해 보고자 한다.

21세기 한국 사회복지정책의 모색을 위한 핵심적인 방향만 제시한다고 하더라도 어떤 측면에서 무엇을 설명할 것인가를 다시 생각해 보아야 한다. 사회복지정책의 환경요인, 사회복지정책의 내용을 구성하는 주체, 할당, 급여, 전달체계, 재정 등을 언급해야 한다. 또한 사회복지정책의 부문 혹은 영역이라고 할 수 있는 소득, 보건의료, 주거, 교육, 고용 및 사회복지서비스를 세부적으로 설명해야 할지도 모른다. 이렇게 보면 이 작업 자체가 하나의 거대한 담론이고 새로운 주제이다. 이 장은 종장으로서 지금까지 학습하였던 내용을 마무리하고 간단한 시사점과 제안을 하는 부분이다. 따라서 거시적인 측면에서 21세기 한국 사회복지정책의 방향을 모색하는 데 그치기로 한다.

먼저, 선진 복지국가에서 직면하고 있는 새로운 사회적 위험과 한국이 처한 사회적 위험이 같은 점과 다른 점이 있다는 점을 지적하고자 한다. 이 문제는 신빈곤 혹은 양극화와 연관되는 문제이기도 하다. 예컨대, 생계부양형태와 절대 및 상대빈곤, 고용지위에 따른 절대 및 상대빈곤실태 등을 포함하는 새로운 사회적 위험의 실태이다. 예컨대, 남성일인생계부양가구와 이인생계부양가구의 절대•상대 빈곤비율이 1999년 이래 개선되지 않고 있으며, 오히려 2005년도에는 절대빈곤과 상대빈곤이 모두 증가하고 있다. 이인생계부양가구 역시 절대, 상대빈곤비율이 증가하는, 이른바 근로빈곤층이 상존하고, 경우에 따라서는 늘어간다는 사실이다.

<표20-5> 남성일인생계부양가구와 이인생계부양가구의 절대•상대 빈곤비율

	최저생계비 100% 이하			중소득 50% 이하
	1999년	2003년	2005년	1999년	2003년	2005년
일인생계부양가구(%)	18.0	9.0	26.3	13.9	15.2	22.7
이인생계부양가구(%)	9.4	2.7	6.1	5.7	3.9	3.8
일인대비이인비율(ratio)	1.9	3.3	4.3	2.4	3.9	6.0

그리고 고용형태에 따라서 절대 및 상대빈곤비율을 살펴보면, 상용직에 비하여 임시일용직과 자영업자들이 차지하는 비율이 상대적으로 많아지고 있다. 그리고 이 경향은 2005년도에는 더욱 급격하게 늘어나고 있다.

<표20-6> 남성일인생계부양가구와 이인생계부양가구의 절대•상대 빈곤비율

	최정생계비 100% 이하			중소득 50% 이하
	1999년	2003년	2005년	1999년	2003년	2005년
상용직(%)	5.6	2.5	2.1	5.0	8.2	1.8
임시일용직 (%)	29.2	11.2	14.9	27.7	26.4	13.5
자영업자(%)	21.2	11.1	44.7	18.7	19.0	43.1
상용:임시:자영빈곤비율 (ratio)	1:5.2:3.8	1:4.5:4.4	1:7.1:21.3	1:5.5:3.7	1:3.2:2.7	1:7.5:23.9

둘째는 비정규직의 규모와 증가에 따란 사회보장제도의 한계이다. 노동시장의 유연성으로 인하여 비정규직이 증가하고 전직이 일반화됨에 따라 기존의 사회보장제도에서 사각지대가 발생하는 문제가 심각하다. 그러므로 사회보장제도에서 배제되는 집단이 많아지고 있어 사회복지정책의 근간을 흔드는 요인이 되고 있다.

위의 내용과 관련한 자료를 찾아보면 아래와 같다. 즉, 2001년에서 2007년 동안 비정규직은 정규직에 비하여 국민연금, 건강보험 및 고용보험 등에서 보험급여 수혜비율이 상대적으로 낮아 사회복지급여에서 배제되는 경우가 발생하고 있다.

<표20-7> 고용형태별 사회보험 및 노동조건 적용률 : 2001-2007

	2001			2005			2006			2007
	국민	건강	고용	국민	건강	고용	국민	건강	고용	국민	건강	고용
임금노동자	51.8	54.3	46.9	61.4	61.9	53.1	62.6	63.2	54.6	62.6	63.9	55.6
정규직	92.7	94.8	80.0	98.0	98.3	81.6	98.2	98.4	82.9	98.8	99.3	83.8
비정규직	19.3	22.2	20.7	32.8	33.4	30.7	33.6	34.5	31.5	33.9	35.8	33.3

셋째, 저출산•고령화 현상으로 인한 여성, 고령자 관련 케어와 복지문제가 발생하고 있는데, 기존의 소득보장과 사회보험 위주의 사회복지정책으로는 대응책에 한계를 드러내고 있다. 가족의 부양부담은 더욱 무거워지고, 그 중에서 여성들의 부양부담이 상대적으로 늘어난다. 영유아보육, 장애인 및 고령자 부양 등에 대한 사회복지정책 대응책이 더욱 강화되어야 한다. 더욱이 고령자 수의 급속한 증가로 인한 연금재정안정화 방안이 사회적 쟁점으로 떠오르고 다른 한편으로는 노후소득보장에서 배제된 고령자 수가 증가하는 실정에서 이들에 대한 사회복지정책적 대응책이 시급하다.

넷째, 주거복지문제는 삶의 질에 결정적인 영향을 미치는 부문임에도 불구하고 아직 사회복지정책의 영역에서 간과되고 있다. 현실적으로 한국인은 주택소유와 주거문제에 대해서 다른 국가에 비하여 강한 소유의식을 가지고 있음으로 인하여 그만큼 주거문제와 복지가 상대적으로 더욱 중요하다. 최근에는 기본적 인권으로서 주거권을 주장하는 만큼 향후 21세기 사회복지정책의 모색에서는 반드시 주거복지부문이 언급되어야 한다. 지금도 쪽방, 비닐하우스촌, 지하주거 등이 사회적 문제가 되고 있으며, 장애인이나 고령자에게 필요한 특별한 욕구에 부응하는 주거복지서비스 역시 사회적으로 관심이 되고 있다. 특히 사회적 양극화와 고령사회의 진전에 따라 주거복지는 더욱 중요한 사회복지정책 분야가 될 것이다.

다섯째, 교육복지에 관한 것이다. 한국의 교육이 새로운 시대와 문제에 적절하게 대응하기 위한 거시적•종합적 대책이 필요하지만, 사회복지정책과 연관되는 교육복지는 교육의 양극화, 가난의 대물림과 악순환의 문제와 관련되어 있다. 즉, 부모의 학력이나 소득 수준에 따른 교육격차는 자녀들에게 유사하게 교육격차를 가져오고, 이것은 다시 자녀들의 직업과 소득수준으로 연결된다. 그리하여 교육의 양극화는 가난을 부모세대에서 자녀세대로 대물림할 가능성이 높다. 여러 연구결과에서 사회경제적 차이는 교육기회 획득의 차이로 나타나며, 교육기회의 격차는 교육결과의 격차에 영향을 미치고, 다시 교육결과의 격차는 사회경제적 차이의 심화로 귀결되는 악순환의 고리를 이룬다. 그러므로 교육복지정책을 강화하여 교육의 양극화, 가난의 대물림 문제를 해결해야 한다.

이러한 문제상황을 해결하면서 21세기의 새로운 환경변화에 대비하는 사회복지정책을 모색하기 위해서 필요한 몇 가지를 제안하고자 한다.

첫째, 위에서 언급한바 새로운 사회적 위험에 대비한 사회복지정책의 개선이다. 이는 기존의 정책내용을 보완하는 방향에서 각종의 정책을 전개해야 할 것이다. 기존의 정책적•제도적 장치를 개선•발전시키는 방향이다.

둘째, 이 과정에서 특별하게 관심을 가져야 할 것은 고용-교육-복지를 상호연계시키는 사회복지정책을 강구하는 방안이다. 이미 사회투자국가 지향의 사회복지정책에서 알 수 있듯이 고용, 교육훈련 및 복지는 통합적으로 운용되어야 하는 시대이다. 특히 세계화, 탈산업사회 등의 국내•외적인 사회변화로 말미암아 발생하는 비정규직, 전직, 조기퇴직 등의 문제를 사회복지정책으로 해결할 수 있는 방안을 강구해야 한다. 이와 함께 발생하는 신빈곤이나 양극화 현상을 해소할 사회복지정책 방안도 마련되어야 할 것이다. 이는 결국 기존의 사회보장제도를 개선함과 동시에 새로운 사회복지정책을 도입하고, 그리하여 전체적인 사회복지정책을 현대화 하거나 사회보장제도를 개혁해야 하는 시기에 돌입하고 있다고 볼 수 있다.

셋째, 이념과 가치의 측면에서 21세기 사회복지정책은 시민권을 강조하는 한편 연대와 책임성을 동시에 부여하는 사회복지정책을 진전시켜야 한다. 무임승차, 도덕적 해이 등의 부정적 문제가 발생하지 않으면서 시민으로서 누려야 하는 사회복지정책을 만들어야 한다. 특히 지역, 성별, 경제적 수준, 교육 등에서 차별 없는 사회복지정책이 실행되어야 한다.

넷째, 경제적인 측면에서는 경제공동체로서 투명하고 견실한 경제활동이 이루어질 수 있어야 한다. 지하경제의 규모를 가급적 축소하고 조세정의를 확립하며, 금융 및 부동산 경제를 활성화하는 한편 투명경영을 뿌리내려야 한다. 이는 사회복지정책의 환경여건으로서 중요하다. 비정규직, 전직 및 퇴직문제를 사회복지정책적 측면에서 적절하게 대응할 수 있어야 한다. 여성, 외국인근로자, 장애인 및 고령자의 고용문제도 중요한 사회복지정책의 분야로 취급해야 한다.

다섯째, 정치적 측면에서 앞으로의 정치는 복지정치, 생활정치가 중요한 쟁점으로 부각될 것이다. 사회복지정책과 연관된 문제를 합리적이고 합법적으로 정치쟁점화할 수 있어야 한다. 올바른 정치과정이 이루어지고 정치과정에 사회복지정책 쟁점을 투입할 수 있는 제도적 장치가 중요하다. 이렇게 하기 위해서는 사회복지정책 관련 집단들이 연대하여 사회복지운동 혹은 사회복지정책 실천활동을 전략적으로 전개하는 것이 필요하다.

여섯째, 국가중심의 사회복지정책이 점점 기업, 종교, NGO 등의 민간부문과 파트너십을 가지고 함께 의논하고 실천해야 할 시기가 도래하였다. 특히 지역단위의 거버넌스가 무엇보다도 강조되는 시대가 되었다. 여기에서 국가는 노동자집단, 사용자집단, 사회복지 관련 집단(공급자, 수혜자, 실무자 등), 종교조직, NGO 등과 함께 지역단위에서 공동체적인 가치를 가지고 사회복지정책을 형성하고 실행해야 하는 시대이다. 그러므로 사회복지정책의 결정과정이 국가중심에서 보다 큰 사회 전체의 사회협약을 중시하는 환경으로 전환되는 것에 유념할 필요가 있다. 이제는 사회복지정책 결정과 관련하여 어떻게 사회협약의 전통을 만들어 갈 것인지를 고민해야 한다.