저출산․고령사회기본법

1. 의의

우리나라의 합계출산율은 1983년 2.08이었던 것이 1993년 1.67을 거쳐 2005년 1.06을 기록하는 등 세계 최저수준을 기록하고 있다. 도한 평균수명의 연장으로 인구고령화는 급속도로 진전(進展)되어 2000년 고령화사회로의 진입을 시작으로 2018년 고령사회 진입, 2026년 초고령사회로의 진입이 예상되고 있다. 이와 같은 현상은 노동생산성 저하에 따른 경제성장의 둔화, 노년부양의 사회적 부담증가 등 부정적인 결과를 초래할 것으로 예측된다. 이러한 저출산 및 인구의 고령화는 향후 노동력 부족, 재정수지 악화, 사회복지비용의 부담을 둘러싼 세대간 갈등, 경제상장률의 둔화 등 사회경제적인 안정성을 해치고 국가의 지속적인 성장을 위협하는 요인이 될 것이다.

출산 가능한 여성의 나이인 15세부터 49세까지를 기준으로, 한 여성이 평생 동안 낳을 수 있는 자녀의 수를 나타낸다. 국가별 출산력 수준을 비교하는 주요 지표로 이용되는데, 2가지 방법으로 산출된다. 먼저 일반적으로 연령별 출산율의 합계, 예를 들어 지난 해 만 30세 여성이 낳은 아이의 수를 전제 만 만 30세 여성의 수로 나누어 연령별 출산율을 산출한 다음 이렇게 계산한 연령별 출산율을 모두 더하면 합계출산율이 된다. 다른 하나는 5세 계급으로 계산된 연령별 출산율에 5을 곱하는 방식인데, 이들 간의 관계를 공식화하면 합계출산율의 합=∑5세 계급연령별 출산표×5가 된다. 이 경우 전체 여성수는 미혼•기혼을 구별하지 않기 때문에 한국과 같이 혼인이 출산의 전제조건으로 작용하는 국가에서는 미혼 여성이 늘어날수록 출산율이 떨어진다. 출산율의 급격한 하락은 생산가능인구의 감소와 국내 소비자시장의 위축, 국가 성장잠재력의 저하 등 심각한 문제를 발생시킨다.

급격한 인구 고령화와 저출산에 체계적으로 대응하기 위한 법적 기반으로 『저출산․고령사회기본법』이 2005년 5월 제정되었다. 이 법은 자녀의 출산 및 양육이 원활하게 이루어질 수 있고 노인이 중요한 사회적 행위자로서 건강하고 활력 있는 사회생활을 할 수 있도록 국가의 책임을 정하고, 저출산․고령사회정책의 기본방향과 그 수립 및 추진체계에 관한 사항 등을 규정함으로써 국민의 삶의 질 향상과 국가의 지속적인 발전에 이바지하기 위해 제정되었다.

저출산․고령사회기본법은 총 4장 32조로 구성되어 있으며, 저출산과 고령사회 정책수립, 시행체계, 평가 및 심의, 저출산․고령사회위원회 설치 등 4가지를 주요내용으로 하고 있다.

『저출산․고령사회기본법』은 정책수립의 주체가 국가와 지방자치단체임을 명시하고 있다. 이에 따라 저출산과 고령사회에 대비하여 수립되어야 할 정책으로는, 먼저 저출산 대책은 △  모자보건의 증진, △ 경제적 부담의 경감 등이 있으며, 다음으로 고령사회 대비 정책으로는 △ 고령자의 고용과 소득보장, △ 건강증진과 의료제공, △ 생활환경과 안전보장, △ 여가․문화 및 사회활동의 장려, △ 평생교육과 정보화, △ 취약계층노인에 대한 특별한 배려, △ 가족관계와 세대간의 이해증진, △ 경제와 산업 등 고령친화적 사업의 육성 등을 명시하고 있다.

둘째, 구체적 시행은 저출산․고령사회 기본계획에 근거하도록 하며, 이는 보건복지부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 작성토록 규정하고 있으며 5년마다 재작성토록 명시하고 있다. 또 중앙행정기관의 장은 소관별로 연도별 시행계획을 수립․시행하고 지방자치단체는 기본계획 및 중앙행정기관의 시행계획을 기초로 각 지방자치단체의 시행계획을 수립․시행하도록 규정하고 있다.

셋째, 저출산․고령사회위원회는 대통령을 위원장으로 우리나라의 저출산․고령사회정책을 총괄 심의․조정하게 되며, 현재의 ‘고령화 및 미래사회위원회’의 기능을 발전적으로 승계하게 된다. 위원회에는 재경부, 교육부, 여성부 등 12개 관계부처 장관과 저출산․고령화와 관련된 12명의 민간전문가가 위원으로 참여하게 되며 관계부처 1급공무원 및 민간위원 등 30명으로 구성된 실무운영위원회를 운영한다. 위원회는 조사․연구 및 검토․조정 기능의 전문위원회를 통해 저출산, 노후생활, 인구․경제, 고령친화산업 등 4개 분야별의 정책을 연구․조정하게 된다.

넷째, 심의 및 평가에 대해서 살펴보면 저출산․고령사회 정책에 관한 중요사항은 저출산․고령화사회위원회에서 심의하도록 하며, 저출산․고령사회 기본계획안은 위원회와 국무회의의 심의를 거치도록 규정하고 있다. 또 저출산․고령사회 시행계획에 따른 추진실적은 매년 국가 및 지방자치단체가 평가하고 평가에 대해 국회에 보고하도록 규정하고 있다.

2. 입법과정

저출산과 고령화가 사회․경제에 미치는 부정적 영향에 대해 우려를 갖고 여러 법안들이 제출되었다. 먼저 2004년 9월 4일 안명옥 의원 외 2인이 발의하고 118인이 찬성한 저출산사회대책기본법안, 2004년 9월 21일 장복심의원 외 56인이 발의한 고령사회기본법안, 2004년 11월 8일 정부가 제출한 고령화 및 인구대책기본법안, 2004년 11월 15일 김춘진 의원 외 39인이 발의한 고령사회기본법안 등이 제출되었다.

그러나 법안심사소위원회에서 위의 4건의 법률안을 심사한 결과 각각 본회의에 부의하지 아니하기로 하고, 보건복지위원회 대안을 제안하기로 합의하였다. 이에 2005년 4월 18일 보건복지위원회에서는 법안심사소위원회의 삼사결과보고와 대안의 축조심사를 거쳐 4건의 법률안을 조정․통합시킨 『저출산․고령사회기본법』을 대안으로 제안하였다.

3. 내용

(1) 목적, 기본이념 및 정의

1) 목적

저출산․고령사회기본법은 저출산 및 인구의 고령화에 따른 변화에 대응하는 저출산․고령사회정책의 기본방향과 그 수립 및 추진체계에 관한 사항을 규정함으로써 국가의 경쟁력을 높이고 국민의 삶의 질 향상과 국가의 지속적인 발전에 이바지함을 목적으로 한다.(동법 제1조)

2) 기본이념

국가의 지속적인 발전을 위한 인구 구성의 균형과 질적 향상을 실현하고, 국민이 건강하고 안정된 노후생활을 할 수 있도록 하는 것을 기본이념으로 한다. (동법 제2조)

3) 정의

① “인구의 고령화”라 함은 전체인구에서 노인이 인구비율이 증가하는 현상을 말한다.

② “저출산․고령사회정책”이라 함은 저출산 및 인구의 고령화에 따른 변화에 대응하기 위하여 수립․시행하는 정책을 말한다.(동법 제3조)

(2) 국가 및 지방자치단체의 책무, 국민의 책무 등

1) 국가 및 지방자치단체의 책무

국가는 종합적인 저출산․고령사회정책을 수립․시행하고, 지방자치단체는 국가의 저출산․고령사회정책에 맞추어 지역의 사회․경제적 실정에 부합하는 저출산․고령사회정책을 수립․시행하여야 한다. 국가 및 지방자치단체는 다른 법률의 규정에 의하여 중․장기계획 및 연도별 시행계획등 주요정책을 수립하는 경우 저출산․고령사호기본계획을 고려하여야 한다.(동법 제4조)

2) 국민의 의무

국민은 출산 및 육아의 사회적 중요성과 인구의 고령화에 따른 변화를 인식하고 국가 및 지방자치단체가 시행하는 저출산․고령사회정책에 적극 참여하고 협력하여야 한다. 국민은 가정 및 지역사회의 일원으로 상호연대를 강화하고 각자의 노후생활을 건강하고 충실하게 영위할 수 있도록 노력하여야 한다.(동법 제5조)

3) 다른 법률과의 관계

국가는 저출산․고령사회정책과 관계되는 다른 법률을 제정 또는 개정하는 경우 이 법의 목적과 기본이념에 맞도록 하여야 한다. (동법 제6조)고 규정함으로서 저출산․고령사회관련 법률의 기본법적 성격을 지닌다.

(3) 저출산 대책

1) 인구 정책

국가 및 지방자치단체는 적정인구의 구조와 규모를 분석하고 인구변동을 예측하여 국가 및 지방자치단테의 지속적인 성장과 발전을 위한 인구정책을 수립․시행하여야 한다.(동법 제7조)

2) 자녀의 출산과 보육

국가 및 지방자치단체는 모든 자녀가 차별받지 아니하고 안전하고 행복한 생활을 영위하며 교육과 인성함양에 도움을 주는 사회환경을 조성하기 위한 시책을 강구하여야 하며, 자녀를 임신․출산․양육 및 교육하고자 하는 자가 직장생활과 가정생활을 병행할 수 있도록 사회환경을 조성․지원하여야 한다. 또 국가 및 지방자치단체는 자녀를 양육하려는 자에게 양질의 보육서비스를 제공하기 위한 시책을 강구하여야 한다.(동법 제8조)

3) 모자보건의 증진

국가 및 지방자치단체는 임산부․태아 및 영유아에 대한 건강진단 등 모자보건의 증진과 태아의 생명존중을 위하여 필요한 시책을 수립․시행하야야 하며, 임신․출산․양육의 사회적 의미와 생명의 존엄성 및 가족구성원의 협력의 중요성 등에 관한 교육을 실시하여야 한다. 그리고 국가 및 지방자치단체는 임신․출산 및 양육에 관한 정보의 제공, 교육 및 홍보를 실시하기 위하여 필요한 기관을 설치하거나 그 업무를 관련 기관에 위탁할 수 있다.(동법 제9조)

4) 경제적 부담의 경감

국가 및 지방자치단체는 자녀의 임신․출산․양육 및 교육에 소요되는 경제적 부담을 경감하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다. (동법 제10조)

(4) 고령사회정책

1) 고용과 소득보장

국가 및 지방자치단체는 일할 의욕과 능력이 있는 고령자가 최대한 일할 수 있는 환경을 조성하여야 하며, 연금제도 등 노후소득보장체계를 구축하고 노인에게 적합한 일자리를 창출하는 등 국민이 경제적으로 안정된 노후생활을 할 수 있도록 필요한 조치를 강구하여야 한다. (동법 제11조)

2) 건강증진과 의료제공

국가 및 지방자치단체는 연령단계별 건강상의 특성과 주요 건강위험요인을 고려하여 국민의 건강증진을 위한 시책을 강구하여야 하며, 노인을 위한 의료․요양 제도 등을 확립․발전시키고 필요한 시설과 인력을 확충하기 위하여 노력하여야 한다.( 동법 제12조)

3) 생활환경과 안전보장

국가 및 지방자치단체는 노후생활에 필요한 기능과 설비를 갖춘 주거와 이용시설을 마련하고 노인이 안전하고 편리하게 이동할 수 있는 환경을 조성하는 등 쾌적한 노후생활환경을 조성하고 재해와 범죄 등 각종 위험으로부터 노인을 보호하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다. (동법 제13조)

4) 여가 ․ 문화 및 사회활동의 장려

국가 및 지방자치단체는 노후의 여가와 문화 활동을 장려하고 이를 위한 기반을 조성하여야 하며, 자원봉사 등 노인의 사회활동 참여를 촉진하는 사회적 기반을 조성하여야 한다. (동법 제14조)

5) 평생교육과 정보화

국가 및 지바아치단체는 모든 세대가 평생에 걸쳐 학습하고 능력과 적성에 따라 교육을 받을 수 있도록 교육의 기회를 제공하고, 이를 위한 교육시설의 설치․인력의 양성 및 프로그램의 개발 등 필요한 시책을 강구하여야 한다. 또한 국가 및 지방자치단체는 세대간 정보의 격차를 해소하기 위하여 정보화 교육, 프로그램 개발 및 장비 보급 등 필요한 시책을 강구하여야 한다. (동법 제15조)

6) 취약계층노인 배려 및 가족관계와 세대간 이해증진

국가 및 기방자치단체는 저출산․고령사회정책을 수립․시행함에 있어서 여성노인․장애노인 등 취약계층의 노인에 대하여 특별한 배려를 하고 도시․농어촌지역간 격차 등 지역의 특수한 상황을 방영하여야 한다. (동법 제16조)

국가 및 지방자치단체는 효행을 장려함으로써 노인이 가정과 사회에서 공경 받을 수 있도록 하고 세대간 교류의 활성화와 세대간 이해를 증진함으로써 민주적이고 평등한 가족관계가 형성되도록 필요한 사회환경을 조성하여야 한다. (동법 제17조)

7) 고령친화적 산업의 육성 등

국가 및 지방자치단체는 인구의 고령화에 따른 상품 및 서비스 수요의 변화에 대비한 새로운 산업을 육성하기 위한 기반을 구축하여야 하며, 노인에게 필요한 용구와 용품 등의 연구개발․생산 및 보급의 활성화를 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다.(동법 제19조)

국가 및 지방자치단체는 인구의 고령화에 따른 경제․산업구조 및 노옹환경의 변화에 부응하는 시책을 수립․시행하여한다.(동법 제 18조)

(5) 저출산 ․ 고령사회정책의 수립 및 추진체계

1) 저출산 ․ 고령사회기본계획

정부는 저출산․고령사회 중․장기 정책목표 및 방향을 설정하고, 이에 따른 저출산․고령사회기본계획을 수립․추진하여야 한다. 보건복지부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 5년마다 기본계획안을 작성하고, 저출산․고령사회위원회 및 국무회의의 심의를 거친 후 대통령의 승인을 얻어 이를 확정한다. 기본계획에는 다음과 같은 사항이 포함되어야 한다. ① 저출산․고령사회정책의 기본목표와 추진방향, ② 기간별 주요 추진과제와 그 추진방법, ③ 필요한 재원의 규모와 조달방안, ④ 그 밖에 저출산․고령사회정책으로 필요하다고 인정되는 사항.(동법 제20조)

중앙행정기관의 장은 기본계획에 따라 소관별로 연도별 시생계획을 수립․시행하고, 지방자치단체의 장은 기본계회 및 중앙행정기관의 시행계획에 따라 당해 지방자치단체의 시행계획을 수립․시행하야야 한다. 국가 및 지방자치단체는 매년 시행계획에 따른 추진 실적을 평가하고 그 결과를 저출산․고령사회정책에 반영하여야 한다.(동법 제21조)

국가 및 지방자치단체는 기본계획 및 시행계획의 수립․시행을 위하여 관계 공무원 또는 관계 전문가의 의견을 듣거나 관계 기관 및 단체 등에 필요한 자료제출 등 협조를 요청할 수 있으며, 보건복지부장관은 기본계획안의 작성을 위하여 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장에게 저출산․고령사회 관련 계획 및 정책, 관련 자료 또는 의견의 제출 등 필요한 협조를 요청할 수 있다.(동법 제22조)

2) 저출산 ․ 고령사회위원회 (동법 제23조)

저출산․고령사회정책에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 대통령 소속하에 저출산․고령사회위원회를 두며 다음의 사항을 심의한다. ① 저출산 및 인구의 고령화에 대비한 중․장기 인구구조의 분석과 사회경제적 변화전망에 관한 사항, ② 저출산․고령사회정책의 중․장기정책 목표화 추진방향에 관한 사항, ③ 기본계획에 관한 사항, ④ 시행계획에 관한 사항, ⑤ 저출산․고령사회정책의 조정 및 평가에 관한 사항, ⑥ 그 밖에 저출산․고령사회정책에 관한 중요사항으로서 제5항의 간사위원이 부의하는 사항.

위원회는 위원장 1인을 포함한 25인 이내의 위원으로 구성하며, 위원장은 대통령이 되고, 위원은 대통령이 정하는 관계 중앙행정기관의 장과 고령화 및 저출산에 관하여 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 대통령이 위촉하는 자이다. 저출산․고령사회위원회는 처출산․고령사회정책을 심의하기 위하여 필요한 경우 관계 행정기관에 자료를 요청할 수 있으며(동법 제26조) 위원회의 업무 중 전문적인 사항을 조사․연구하고 위원회의 심의사항을 검토하기 위하여 위원회에 전무누이원회를 둘 수 있다.(동법 제24조)

현재 “저출산․고령사회위원회”는 재경부, 교육부, 여성부 등 12개 관계부처 장관과 저출산․고려와 및 고령친화산업과 관련된 12명의 민간전문가가 위원으로 참여하고 있다. 또한 위원회의 심의사항 중 전문적인 사항을 조사․연구하고 검토․조정하는 전문위원회는 저출산, 노후생활, 인구․경제, 고령친화산업 등 4개 분야별로 설치되어 운영되고 있다.

3) 저출산 ․ 고령사회정책 추진기구의 설치

저출산․고령사회정책의 효율적인 수립, 조정 및 평가 등 위원회의 업무를 지원하기 위하여 보건복지부에 저출산․고령사회정책 추진 기구를 둔다.(동법 제25조)

(6) 전문인력의 양성 등

1) 전문 인력의 양성

국가 및 지방자치단체는 저출산 및 인구의 고령화에 따른 변화에 대응하기 위하여 필요한 분야의 전문 인력을 양성하여야 하며, 이를 위해 연구소․대학 그 밖에 필요하다고 인정하는 기관을 전문 인력 양성기관으로 지정하고, 해당 전문 인력 양성기관에 대하여 필요한 지원을 할 수 있다.(동법 제28조)

2) 조사 및 연구

국가 및 지방자치단체는 저출산 및 인구의 고령화에 따른 변화에 대응하기 위하여 필요한 조사 및 연구를 실시하여야 하며, 이를 위하여 조사연구기관을 설치하거나 연구소 대학 그 밖에 필요하다고 인정하는 기관에 조사 및 연구를 위탁할 수 있다.(동법 제29조)

3) 민간의 참여와 국제교류의 활성화 등

국가 및 지방자치단체는 저출산․고령사회정책에 관하여 민간부문이 참여할 수 있는 환경을 조성하여야 하며,(동법 제30조), 저출산 및 인구의 고령화와 관련한 국제기구 및 국제회의에 참여하고, 정보교환 및 공동조사연구 등 국제협력사업의 추진을 통하여 국제교류를 활성화하여야 한다.(동법 제31조)

또한 국가 및 지방자치단체는 이 법에 따른 저출산․고령사회정책의 시행을 위하여 관계 법률이 정하는 바에 따라 조세의 감면 등 필요한 지원을 하여야 한다.(동법 제32조)

4. 문제점과 개선방향

출산율 감소와 인구고령화의 잠재적 문제에 대한 사회적 인식은 상대적으로 높았던 반면, 이에 대처하기 위한 정책적이고 체계적 노력은 미비했다. 따라서 저출산 고령사회기본법은 저출산과 인구고령화에 체계적으로 대응하기 위한 법적 기반을 마련했다는 점에서 첫 번째 의미를 찾아볼 수 있다. 둘째, 고령자를 위한 대부분의 사회정책이 고령자의 보호욕구를 초점으로 구성되었으며, 고령자는 의존적이고 수동적인 사회구성원으로 간주되어 왔다. 그러나 저출산․고령사회 기본법은 고령자를 노동․사회․교육․소비의 생산적 주체로 정의하고 있다는 점에서 의미를 갖는다. 셋째는 육아와 관련된 임신, 출산, 양육, 교육을 사회적 영역으로 확대하고 있다는 점이다.

저출산과 고령화가 진전되면서 사회전반에서 나타나는 노동력 부족, 가족과 지역사회의 노인문제 및 부양비용의 증가, 그리고 국가의 재정여건의 악화에 대비하여야 한다. 가족, 지역사회, 국가의 차원에서 사회경제적 부담을 완화할 수 있는 대안을 수립해 나가야 한다. 이를 위해서 노인요양보험법․고령친화산업지원육성법 제정을 추진하는 한편 노인일자리 창출․노후소득보장 체제 개선 및 평생건강관리체계 구축 등과 함께 출산율 회복을 위한 자녀양육지원 등 지속적으로 추진해야 할 것이다.

정부는 저출산․고령사회기본법을 만들었을 뿐 문제 해결을 위한 국민적 공감대를 모으는 일에는 소홀했다. 반면, 출산을 하면 저소득층에 보조금을 준다는 식의 단편적이고 대중요법적인 대책에 머물러 있다. 저출산 문제의 근본적인 원인을 외면하고 있는 것이다. 부부가 출산을 기피하는 원인은 복합적이며 이 문제를 해결하는 데 시간이 걸린다. 그러나 해결 방법은 있다. 한국은 1960-70년대 출산억제정책을 성공적으로 추진해 세계의 주목을 받았다. 당시 정부는 잘살아 보자는 국민적 공감대를 모으고 출산 억제의 필요성과 방법에 대한 국민교육에 나섰다. 출산정려 정책도 마찬가지다. 한 가정 한자녀의 문제점에 대한 공감대를 모으면서 제도개선에 나서야 한다. 청년들의 일자리 문제를 해결해 젊은 세대가 안정적인 생활을 할 수 있도록 만들고, 공교육의 기능을 영유아까지 확대해 교육비 부담을 덜어주어야 할 것이다. 따라서 앞으로 동법에 의한 저출산․고령사회 준비는 대비를 위해서는 국민적 공감대에 기반하여 고용불안, 청년실업 및 여성경제활동 확대, 사교육비 완화를 위한 정책을 구체적으로 제시해야 할 것이다.

용어해설

◎ 저출산 대책

국가 및 지방자치단체는 주요 저출산 대책으로 ① 지속적인 성장과 발전을 위한 인구정책의 수립․시행, ② 자녀의 출산과 보육지원 정책 강구, ③ 모자보건의 증진, ④ 자녀의 임신․출산․양육 및 교육에 소요되는 경제적 부담을 경감하기 위한 시책을 강구하여야 한다.

◎ 고령사회정책

고령사회를 대비하기 위하여 국가 및 지방자치단체는 고령자의 ① 고용과 소득보장, ② 건강증진과 의료 제공, ③ 생활환경과 안전보장, ④ 여가․문화 및 사회활동의 장려, ⑤ 평생 교육과 정보화, ⑥ 취약계층노인 배려 및 가족관계와 세대간 이해증진, ⑦ 고령친화적 산업의 육성 등의 시책을 수립․추진하여야 한다.

◎ 저출산 ․ 고령사회원원회

저출산․고령사회정책에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 대통력 소속하게 저출산․고령사회위원회가 설치되어 있다.