“NGO사회적 책임의 방향정립을 위한 연속 토론회”

▷ (토론1)
정치ㆍ정당과 시민단체, 어떤 책임성 관계를 형성할 것인가?

일    시 : 4월 10일(화) 오전 10:30 - 12:30

장    소 : 경실련 강당(대학로)

주    최 : NGO 사회적 책임운동 준비위원회

(참여단체: 경실련. 기독교윤리실천운동. 녹색미래. 흥사단)

사    회: 이 종수 교수(한성대 행정학과)

발    제: 1. 국가와 시민사회단체의 역할과 책임성

임 승빈 교수(명지대학교 행정학과)

2. 정부기관ㆍ정당과 시민단체간 책임적 관계를 위한 제언

박병옥 사무총장(경실련)

토    론 1. 이 성권 의원(한나라당)

2. 민 병두 의원(열린우리당)

3. 손 봉숙 의원(민주당)

4. 진 경호 논설위원(서울신문)

국가와 시민사회단체의 역할과 책임성

본 글은 필자의 시론이므로 인용해주시지 않기를 부탁드립니다. 논문으로 간행된 이후에 인용해 주실 것을 정중히 부탁드립니다.

임승빈(명지대)

Ⅰ. 국가 역할의 재조명

근대적 의미에서의 국민국가의 출현은 국가권력에 대한 시민의 승리에 대한 기본 정신의 표출부터라고 할 수 있다. 이는 20세기 이전의 국가들과 달리 현대국가에서는 폭력에 대한 법의 우위를 천명함으로써, 즉 국가권력의 최정상에 국민주권 정신을 둠으로써 야만적 국가권력에 대한 이성의 승리를 공고히 하자는 데에 있다고 볼 수 있다. 그러나 20세기 중반까지만 해도 이와 같은 국민정신이 완전한 승리자가 되지는 못했다. 전체주의적인 나찌즘과 파쇼주의의 등장, 일본의 천황주의 헌법에서 나타난 군국주의, 반민주주의적이고 반자본주의적인 공산주의 국가들의  사례에서 보여 지는 바와 같이 국민주권 정신이 각국에 따라 달리 해석하게 되면서 인류에게는 많은 희생을 요구했다. 비로서 국가의 야만(野蠻)에 대한 이성(理性)의 승리자로써 국민주권 정신이 정착되기 시작한 것은 2차 대전 후 민주주의 정치행정체제가 보편주의 가치로 확산될 때까지 기다릴 수밖에 없었다.

우연의 일치라고 볼 수는 없지만 이러한 국민국가 정신을 존중하기 위한 민주주의 정치행정체제가 운영되기 위한 행정의 경우도 학문으로써 자리 잡기 시작한 시점이 미국을 제외한 대부분의 국가에서는 2차 대전 이후시점이다.

그러나 21세기 현대국가 대부분이 국민국가를 표방하고 있지만 복지국가모델만 하더러도  미국의 시장주의 복지국가 모델, 북유럽의 사회주의적 복지국가모델, 일본의 협조적 복지국가모델 등 매우 다양하다. 중앙과 지방간의 관계를 보더라도 미국의 연방제모델, EU 가맹국간의 초월적 국가주의모델, 일본식 지방분권모델 등 이 또한 다양하다. 국가와 시민사회간의 관계 양식은  더욱 다양하다. 전통적으로 국가와 시민사회를 2분법적으로 구분하는 시각이 강한 유럽식 모델, 국가(제1섹터)-시장(제2섹터))-시민사회(제3섹터)의 3분법적인 시각이 강한 영미와 일본의 모델로 양분이 가능하지만 이들 모델들 안에서도 국가와 시민사회 간에는 다양한 역할관계를 설정하고 있다.

국가와 시민사회의 2분법적인 시각에서는 개념적으로는 노동조합 등 이익단체 등도 시민사회의 영역이 될 수 있다.

물론, 이와 같이 국가와 지방, 그리고 국가와 시민사회 간에 다양한 역할 관계가 설정되어 있는 것은 각기 다른 정치문화, 행정체제, 사회경제환경 등이 다르기 때문이다. 또한, 하나의 국가에서도 이들의 관계는 변동하며 향후에도 변하리라고 예상된다.

특히, 21세기 현대국가들은 국제화, 정보화, 고령화 사회라는 새로운 행정환경 속에서 국가의 역할 재정립이라는 공통적인 과제에 직면하고 있다. 이러한 국가의 역할 재정립 과정 가운데 각국은 저마다 규제완화, 지방분권, 공공부문의 시장화 등등을 추진하고 있지만 그 방향성 또한 매우 다양하다. 이에 본고에서는 대한민국이 향후 어떠한 형태로 중앙-지방, 국가-시민사회를 설정할 것인가에 포괄적인 논의를 통하여 그 방향성을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 국가의 역할에 관한 논쟁

Francis Fukuyama(2004), State-Building, pp.1-42를 참조.

20C 정치학 과 행정학의 주체는 정부의 적절한 규모와 힘에 관한 문제에 집중되어 있었다. 20세기는 영국이 주도하는 자유세계질서로 시작되었다. 영국을 비롯한 유럽국가들은 군사 활동을 제외하고는 국가 활동의 범위를 확대하지 않았다. 그러나, 제1차 세계대전․러시아혁명․세계대공황․제2차 세계대전을 겪으면서 자유세계의 질서는 무너졌고, 국가의 형태가 ‘작은 국가’에서 보다 ‘중앙집권적이고 적극적인 국가’로 대체되었다. 즉, 국가개입의 증대가 경제사회, 정치행정영역에서 확장되는 행정국가가 출현하였다. 그러나 그리 오래가지는 못했다. 이와 같은 국가의 개입 확대가 초래한 경제적 비효율성과 예기치 못한 결과는 대처리즘과 레이거노믹스라는 격렬한 반발을 불러일으켰다. 그 결과 1980년대와 1990년대 세계 대다수의 국가들은 신자유주의를 받아들여 공공지출규모를 축소하는데 주력하였다. 국가의 역할에 대하여 국제금융기구와 미국정부는 국가가 경제문제에 대해 개입하는 정도를 줄이는 일련의 조치를 담은 권고안을 마련하여 시행할 것을 촉구하였다(워싱턴 콘센서스). 그러나 워싱턴 콘센서스는 세계적으로 비난을 받기도 하였다.

<도표 1> World Bank의 국가의 기능

	Addressing market failure				Improving equity
Minimal Function	Providing pure public goods				Protecting the poor
	Defence				Antipoverty programs
	Law and order				Disaster relief
	Property rights
	Macroeconomic management
	Property health
Intermediate functions	Addressing externalities	Regulating monopoly	Overcoming imperfect information		Providing social insurance
	education	utility regulation	insurance		redistributive pensions
	environmental protection	anti-trust	financial regulation		family allowance
			consumer protection		unemployment insurance
Activist functions	Coordinating privacy activity:				Redistribution:
	fostering markets				asset redistribution
	cluster initiatives

*출처: World Bank,「World Development Report」, 1997.

<국가기능의 범위>

Minimal functions

Providing pure public goods

Defense, law and order,

Property rights

Macroeconomic manaagement

Public health

Improving equity

Protecting the poor

Intermediate functions

Addressing externalities

Education, environment

Regulating monopoly

Overcoming Imperfect education

Insurance, financial regulation

Social insurance

Activist functions

Industrial policy

Wealth redistribution

X-axis

2국가의 역할을 이해하는 과정에서 생기는 혼란 가운데 하나는 ‘힘’이라는 표현을 종종 ‘역량’이란 뜻은 물론이고, 여기서 말하는 ‘범위’와도 같은 의미로 무심코 쓰는데서 발생한다. 따라서 국가 활동의 범위와 국가 권력의 힘(능력)을 확실히 구분하는 것은 의미가 있다. 국가 활동의 범위라는 것은 정부가 떠맡는 다양한 기능과 목표를 의미하며, 국가 권력의 힘: 정책을 입안 및 시행하고 법을 깨끗하고 투명하게 집행하는 능력이다.

<국가성과 효율성>

일 본

프랑스

<도표 2>국가 기능의 범위

국

가

의

힘

1사분면

2사분면

3사분면

4사분면

미 국

구소련

브라질

터 키

시에라리온

경제학적 관점에서 볼 때, 1사분면이 제한된 범위의 국가 기능과 강력한 제도적 효율성이 조화를 이루는 최적의 위치(optimal position)이다. 그러나, 경제적 효율성이 국가 기능의 특정 범위를 선호하는 유일한 이유가 될 수는 없다. 유럽인들의 경우, 자신들은 2사분면에 위치하는 것에 만족한다.  한편, 경제적 성과 면에서 볼 때, 최악의 위치는 4사분면으로 비능률적인 국가가 제대로 감당할 수도 없는 대규모 활동 영역을 떠맡는 경우이다(대다수의 개발도상국가들이 이 위치에 있음).

단일 국가 내에서도 행정 부처별로 국가적 역량이 다르기 때문에, 어떤 국가를 사분면에 정확하게 배치하는 것은 사실 불가능하다.

<도표 3>국가 기능의 범위

국

가

의

힘

Russia, 2000

USSR, 1980

New Zealand, 1981

New Zealand, 1995

Japan, 2001

Japan, 1980

상기 <도표 3>은 시간경과에 따라 국가의 힘과 국가기능 범위의 변화가 이동할 수 있다는 것을 의미한다. 예를 들어, 뉴질랜드는 1981년 보다 1995년에 이르러 국가기능의 범위↓, 국가의 힘↑인 반면에, 일본의 경우는 1980년 보다 2001년에 이르러 국가기능의 범위↓, 국가의 힘↓하강하였다고 볼 수 있다. 러시아는 구소련 당시 1980년 보다 2000년에 이르러 국가기능의 범위↓, 국가의 힘↓이 함께 하강하였다고 한다(Francis Fukuyama, 2004). 그는 또한 국가발전에 있어 동일한 기능을 수행하는 국가들 가운데 발전의 격차 원인을 그 사회의 제도의 속성에서 기인한다고 주장하고 있다. 제도의 속성으로써 다음의 4가지를 들고 있다. (1) 조직 설계 및 관리 (2) 정치체제 설계 (3) 합법성의 토대 (4) 문화적․구조적 요소 등이다.

Ⅲ. 미래 사회에서의 국가와 시민사회의 영역과 역할 재정립

1. 사회 여러 집단(시민사회영역, 기업 등)의 가치체계가 국가발전에 핵심적 역량이 된다.

만약 우리가 시민단체의 책임성을 강조하려고 하는 목적의 핵심적 사안이 국가발전에 있다면 그것을 가능케 하는 제도적 역량에 관하여 살펴봐야 한다. 즉, “향후 변화하는 국제 사회 속에서 어떠한 제도들이 국가(경제)발전에 긴요하며, 그것들은 어떻게 설계해야 하는가?”하는 물음에 답하여야 한다. 우선, 다음의 <도표 4>를 보도는 의미심장하다.

<도표 4>정보화시대이후의 미래사회

농경시대

농 부

산업화시대

공장노동자

정보화시대

지식근로자

하이컨셉의 시대

창작자 및 타인과 공감하는

능력의 소유자

ATG(풍요․기술․세계화)

18세기

19세기

20세기

21세기

*출처: Daniel Pink, 김명환 옮김(2006).「새로운 미래가 온다」, p.77.

상기 <도표 4>의 핵심은 정보화사회 이후의 미래사회는 하이컨셉의 시대로 전이될 것이라는 것이다. 수평축은 시간을 뜻한다. 수직축에는 풍요(affluence), 기술의 발전(technological progress), 세계화(globalization)가 복합적으로 표시되어 있다.

인용서인 Daniel Pink에 따르면 지금까지 중시됐던 논리적, 선형적 능력, 컴퓨터와 같은 디지털 능력 등을 요구하는 정보화 사회에서 창조의 능력, 공감의 능력, 큰 그리을 그리는 능력 등을 필요로 하는 하이컨셉의 시대로 이동한다는 것이다. 하이컨셉의 시대가 요구하는 6가지 조건은 다음과 같다. ① 디자인(design), ② 스토리(story), ③ 조화(symphony), ④ 공감(empathy), ⑤ 놀이(play), ⑥ 의미(meaning) 등이다. 물론, ‘미네르바의 올뻬미는 저녁노을이 되어야 운다’는 니체의 말은 이론이나 담론은 사실(facts)이 지나간 다음 혹은 경험을 겪은 이후에 안다는 것과 같이 하이컨셉의 시대는 앞으로 올 사회가 아니라 이미 겪고 있음에 틀림없다.

지금까지의 논의를 종합해 보면 미래의 한국은 국가(중앙정부) 주도의 영역 설정과 역할은 축소시켜야 하며, 대신에 지방과 시민사회의 창의력을 도와주는 제도(집행력을 갖춘 제도)를 강화시켜야 한다는 주장도 이미 경험적으로 학습에 의하여 주장되어지고 있다고 볼 수 있다.

미래에는 T자형∙H자형의 인재가 필요하다고 한다. 즉, 한 분야 전문가 형에서 “지식이 깊고 넓은 인재(T자형)”을 추구; T자의 세로 방향은 특정분야의 전문지식과 능력을 의미하고, 수평방향은 다른 분야에 대한 기본적인 지식과 문제해결능력을 나타내는 것이다. 기술경영(MOT)이 강조되며 이공계학생에 대한 인문사회교육의 중요성은 이미 일반적인 주장이 되었다. 덧붙여, H자형 인재를 강조하는 데 H의 양축은 기술과 법제도에 대한 이해를 의미하고 수평축은 관리(management)를 의미한다.

따라서, 국가발전(경제발전)에 있어 사회의 여러 집단과 국가와의 유기적 관계가 중요하며 이를 통제하는 가치체계가 중요하다고 일찍이 주장한 T. Parsons(Politics and Social Structure, 1969)의 혜안은 놀랍다.  T.Parsons와 F.Fukuyama의 제도의 중요성과 공공영역과 사회영역(시민사회영역과 기업 등)의 유기적 관계를 중시하는 것은 사회적 가치체계가 국가발전에 매우 중요하다는 S.Huntington(Culture Matters,1994)의 주장과 같은 맥락이기도 하다.

국가 실패의 사례를 보면, 외부 세력이 제도에 대한 수요를 창출하는 능력에는 중대한 제약이 따르며, 결국 제도 건설이나 개혁에 대한 기존 지식을 개발도상국가에 전수하는 능력에도 제약이 따를 수밖에 없다(F.Fukuyama의 전게서로부터 인용).이러한 제약은 국제금융기구나 원조국, NGO공동체가 새로운 ‘역량 구축’의 장기적 효율성에 대해 기대치를 올리는 것과 관련해 보다 신중해질 것을 요구한다.

그러나 사실 문제는 이보다 더 심각한 실정이다. 국제 공동체가 단순히 역량 구축 능력의 한계에 부딪치는 데서 그치지 않고, 많은 개발도상국들에서 사실상 제도적 역량을 파괴하는데 공모자가 되고 있기 때문이다. 이러한 역량 파괴는 원조국의 좋은 의도와는 상관없이, 국제적 원조가 추구하는 목적에 모순이 있기 때문에 발생하고 있다. 원조정책의 모순점은 무엇인가? - 외부의 원조 주체들은 관개나 공중보건, 의무교육 등과 같은 특정 서비스의 제공과 관련된, 피원조국 정부의 역량이 증진되길 원하는 동시에 그러한 서비스가 실질적으로 최종 사용자에게 직접 제공되길 원한다. 이 두 가지 목적을 동시에 달성할 수 있다고 믿는 사람들이 다수 있지만, 실제로는 이러한 서비스의 직접적인 제공이 거의 언제나 원조 프로그램을 종료하면서 피원조국 정부의 역량을 훼손하는 요인이 된다.

아프리카의 여러 나라들과 동남아시아의 개발도상국에서 보이는 국가실패 뿐만 아니라 한때 선진국이었다가 국가실패를 겪은 사례도 대한 해석도 필요하다. 아르헨티나, 멕시코의 경우 20세기 초중반의 경제발전에 대한 수혜를 어떻게 나눌 것 인가?에 국민적 관심이 커져, 그 동안의 성장 동력을 잃어버린 사례라고 볼 수 있다. 경제성장기의 국가는 분배와 성장이라는 새로운 유혹과 사회적 갈등에 직면하게 된다. 이 경우 기존의 정치행정체계를 흔들 정도로 큰 변화를 겪게 되지만 서구유럽의 국가들, 미국, 일본 등과 같이 새로운 제도를 만들면서 도약하느냐 혹은 합의된 제도설계 없이 혼란에 빠지느냐? 라는 경우에 처하게 된다. 이때 중요하게 작용하는 것이 그 사회가 가지고 있는 가치체계가 어디로 향하고 있는 지이다. 이때의 가치체계의 구성은 T.Parsons가 언급했듯이 본질적 가치(사회적 규범, 질서, 희생, 책임 등)와 도구적(수단적) 가치로 구분할 수 있는데 본질적 가치체계를 도구적 가치 보다 중요하게 여기는 사회가 지속적으로 발전가능성이 있으며 도구적 가치가 우선시 되는 사회는 성장의 동력을 잃어버리게 된다는 것이다.

실패한 국가와 성공한 국가의 사례에서의 시사점은 국가가 지속적으로 발전되기 위해서는 국가의 제도와 사회의 가치체계가 본질적 가치를 중시하여야만 된다는 것이다. 따라서, 시민사회 영역의 역할 증대가 필요하며, 그들의 책무성이 높은 사회가 발전적 요소가 크다는 점이다(R.Putnamm)

2. 정치행정영역과 시민사회 영역간의 파트너십

국제금융기구(IFI)의 경제개발 아젠다는 1990년대를 거치면서 다음과 같이 변모했다(F.Fukuyama의 전게서로부터 인용). 1 사분면에 위치하는 것이 4사분면에 있는 것보다 더 낫다는 것은 확실하다. 1990년대 초에는 많은 경제학자들이 3사분면을 선호하였다. 문제는 국가의 범위를 좁히는 과정에서 많은 국가들이 국가의 힘까지 줄였다는데 있다.

<도표 5>  국가의 개혁방향

국

가

의

집

행

력

국가의 영역

PathⅠ

PathⅡ

PathⅢ

PathⅣ

Sub-Saharan

Africa

최적의 국가 개혁경로는 국가의 영역의 범위를 줄이는 반면, 집행력(공권력)은 강화하는 것(PathⅠ)인데, 많은 나라들이 실제적으로 범위와 집행력(공권력)을 다 줄이고 남동쪽(PathⅡ)으로 이동하였다. 행정적(국정관리), 경제적 효율성에 입각하여 국가 기능의 범위를 줄이는 것과 국가의 집행력(공권력)을 늘리는 것 중 어느 것이 더 중요한가? 한 국가가 PathⅠ과 PathⅣ 가운데 하나를 선택해야 한다면 어떤 경로를 택해야 더 큰 성장을 이룩할 수 있을까?

이상의 논의의 결론은 사회적으로 국가의 집행력이 잘되고 있어 사회질서가 유지되는 미국, 유럽과, 일본에서 찾아볼 수 있다. 수많은 시민사회단체 및 기업이 국가영역의 축소에 따른 확대된 공공영역에서 대리인 또는 책임자로써 공익활동에 매진하고 있으며, 사회제도를 유지하는 데에 있어서 국가의 집행력(공권력)은 자율적 시스템에 의하여 운영되고 있는 것을 볼 수 있다. 물론, 국가의 영역을 PathⅡ로 할 것이냐? 혹은 PathⅣ로 할 것이냐? 의 선택은 각국의 정부가 그때의 현안문제와 국제정세에 따라 달라질 것이지만 변하지 않는 것은 국가의 집행력(공권력)이 강하여야 한다는 점이다. 때문에 정치행정영역과 시민사회 영역간의 파트너십이 필요하며 사회의 제도를 유지하는 데에 있어서 시민사회단체의 공익적 역할이 강조되는 것이다.

Ⅳ. 한국에서의 정치영역과 시민사회단체에의 시사점

1. 1987년 이후의 정치영역과 시민사회단체 활동에 대한 평가

우리 사회는 서구적 시민사회를 거치지 않은 채 중앙집권적 국가체제에서 지방분권적 국가체제로의 이행, 권위주의 행정문화에서 분권적 행정문화로의 이행, 권력의 집중에서 거버넌스체제로의 이행 등이 함께 일어나고 있기 때문에 카오스적(혼돈)현상이 발생하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 시민사회단체의 활동의 목적이 국가전체, 나아가서는 지구사회의 공공선을 추구하는 것이라면 그 간의 한국사회에서의 NGO 역할에 대한 평가는 보다 이론적 논의가 필요한 영역이라고 볼 수 있다.

자원동원론, 사회운동이론에 관한 자세한 논의는 임승빈‘실증적 분석을 통한 한국의 시민단체 활동의 변화에 관한 연구’.「비영리연구」,2003년, 12월. 서울:한국비영리학회, 제1권 2호를 참조

예를 들어, 개인과 공동체, 환경과의 관계를 중심으로 1970년대 중반을 전후로 미국에서는 ‘자원동원이론’(resource mobilization theory)이, 그리고 유럽에서는 구사회운동과는 일정한 거리를 두는 미국의 ‘자원동원론’과 유사한 ‘신사회운동론’(theory of new social movement)이라고 하는 사회운동에 관한 새로운 시각들이 전개된다. 이러한 시각들은 사회운동에 관한 고전모델과는 확연히 구별되는 분석방법을 채택하고 있을 뿐만 아니라 많은 점에서 전통적 관점을 비판하고 그 대안적 성격을 강조해 왔기 때문에 오늘날에는 그 명칭이 일반적으로 인식되기에 이르렀다. 사회운동에 관한 이 두 가지 시각, 구사회운동과 신사회운동 또는 자원동원론은 미국과 유럽의 서로 다른 역사적 경험과 지적 전통 속에서 형성되었기 때문에 명백한 차이점을 보이고 있다. 그러나 신사회운동 또는 자원동원론이 구사회운동과는 달리 비계급운동, 비노동운동이라고 하는 후기자본주의 사회의 새로운 사회운동을 대상으로 한다는 점과 양 이론의 지향점이 상호보완적일 수 있다는 점에서 비교 및 통합의 가능성이 드물게나마 거론되기도 했다. 우리 학계에서도 신사회운동론적인 관심이 증폭되어 이론과 실제에 대한 논의들이 폭넓게 있어 왔다. 그러나 이에 비해 구사회운동론에 대한 언급은 상대적으로 소원한 인상을 갖게 한다. 그러나 이 두 가지 시각은 다양한 측면에서 상호보완적인 내용들을 갖추고 있기 때문에 두 시각 모두에 관심을 가짐으로써 얻을 수 있는 이점들이 매우 크다고 말할 수 있다

조대엽,「한국의 시민운동-저항과 참여의 동학」, 1999년, 서울:나남신서,pp.74-75.

조대엽,전게서,p.76. 인용서에 의하면 조돈문, 이시재, 김성국, 정수복 등의 논문이 신사회운동론적으로 쓰여졌다고 하고 있다.

자원동원론의 가장 특징적인 사실은 외부지원의 중요성과 제도화된 자원의 확보를 강조한다는 점이다. 자원동원이론에서 사회운동은 고유한 지도력과 자원적 스태프, 광범위한 멤버십, 직접수혜자로부터 나오는 자원, 그리고 대중참여에 기초한 행위 등을 특징으로 하는 고전적 사회운동조직으로부터 외부지도력과 전일제로 고용된 스태프, 소규모의 혹은 상존하지 않는 멤버십, 양심적 구성원으로부터의 자원, 불만을 가진 집단을 직접 끌어들이기보다는 그들을 대변하는 행동 등으로 특징화된 전문사회운동조직으로 변화되어 왔다는 것이다. 또한, 신사회운동에서는 구사회운동인 노동운동과는 달리 관심영역을 시민권이나 정치권력의 차원보다는 오히려 가치와 생활양식에 두고 있다는 점에서 문화영역이라고 볼 수 있다. 신사회운동은 기본적으로 시민사회와 정부와의 파트너십 강화로부터 출현했다고 볼 수 있다. 따라서 이러한 맥락에서 자원동원론과 신사회운동론이 근접하고 있는 것이다.

조대엽, 전게서,p.84.

상게서,p.92.

Salamon, L. M. 1992. Government and The Third Sector. San Francisco: Jossey-Bass Publishers. p.19.

운동론적인 시각에서 본다면 우리 나라 NGO의 특성은 1987년까지 정치적 자유, 노동자 여성, 환경 등 주로 사회의 소수자들의 권익을 보호하는 구사회운동이 지배적이었다고 본다면 6.29 선언이후, 특히 문민정권 이후에는 경실련, YMCA, YWCA 등이 주축이 된 자원동원론적인 운동방식에 가깝다고 볼 수 있다. 그 이유에 대하여 살펴본다면 1960년대 이후 지난 40여년 동안 한국사회는 경제가 고도성장을 이룩하는 과정에서 사회전반에 대한 국가의 관여 내지 의존정도가 심화되어 확대되어 왔기 때문이라고 볼 수 있다. 한국의 시민사회 역시 미국, 유럽 등지의 국가들과는 달리 민주적이며 공동체의식이 강한 시민사회를 구축하는 데에 실패했다는 데에 그 遠因이 있다고도 볼 수 있다. 그 결과 권위주의적인 정부와 이에 맞서는 반정부적인 민간단체는 존재하였으나 시민사회를 구축하는 데에 필요한 역할을 하여야 하는 NGO가 제대로 성장하지 못했다고 볼 수 있다. 즉, 종래의 한국사회에서 시민단체(NGO)는 정권에 대한 사회적 저항단체로써 혹은 국가의 비호를 받는 정권수호의 외곽단체로써 왜곡된 성장을 하게 됨에 따라 시민사회구축에는 큰 역할을 하지 못했다. 시민운동가들은 정치가와 같이 취급을 받는 재야(在野)라는 말로 표현되었으며 관변단체의 임원들은 정권의 대변자 역할을 충실히 수행하는 데에 있었기 때문에 1980년대 말까지만 해도 시민사회의 구축을 위한 구호만 있지 실제적인 시민사회를 구축하기 위한 활동은 극히 저조했다고 볼 수 있다. 한국에서 시민사회가 형성되지 못한 그 밖의 이유는 정치적인 이유 때문만이 아니라 갑작스러운 도시화로 인하여 지역중심으로 한 공동체사회의 붕괴, 가족사회의 핵가족화 등 역시 한국의 시민사회 구축에 역시 큰 장애물이 되었다.

물론 환경NGO뿐만아니라 대부분의 한국의 NGO에서 취하고 있는 운동방식이라고 분석될 수 있다.

그러나 1994년에 결성된 참여연대, 환경련 등의 시민단체들이 구사회운동론적인 이데올로기를 버렸다고는 볼 수 없다. 오히려 ‘90년대 들어 ‘문민정부’, ‘국민의 정부’, ‘참여정부’를 거치면서 신사회운동론적인 운동방식 보다는 구사회운동론적 운동방식을 택하는 참여연대 등은 정부의 행정과정보다는 정치과정에 참여하는 것에 적극적이다. 이들은 어느 단체보다도 정치참여, 여성과 노동자의 권익보호에 앞서는 행태를 보이고 있다. 반면에 자원동원론 혹은 신사회운동론적 성격을 가지는 시민단체들은 상대적으로 공익적 활동에 치중하고 있다고 평가할 수 있다.

참여정부에 들어서 시민사회단체들의 두드러진 현상은 진보세력과 보수세력의 분열과 진보세력들 간의 분영이라고 볼 수 있다. 역대 정부 가운데 시민사회단체의 힘을 가장 많이 받고 등장한 참여정부는 정권초기부터 정치적 기득권 세력, 경제사회적 기득권 세력을 정적(政敵)으로 돌리게 되어 정국을 보수와 진보의 대결구도로 만든다. 이러한 현상은 일반적으로 보면 매우 특이한데 보수세력은 결집되기 힘들다는 통념을 깨고 국민의 정부 말기부터 정권탈환이라는 기치로 모이기 시작한 보수진영 시민사회단체의 영향력을 증대시키는 데에 일조하였다고 볼 수 있다. 참여정부 중반기 이후부터는 의문사진상위원회, 과거사위원회, 북한에의 원조, 사학법 개정, 한미FTA 협상 등등의 아젠다에서 보수와 진보 진영은 상호 대립하면서 내부적으로는 결집을 가져오게 된다. 정치영역과 시민사회단체 영역간 구별이 모호해져서 자유시민연대(2000년 11월), 자유수호국민연대(2001년), 바른사회시민회의(2002년도 3월) 등의 보수시민사회단체와 보수야당 및 보수파 언론과 지식인들은 강한 파트너십을 형성하기에 이른다. 이들 보수 시민사회단체들은 그동안은 진보적 시민사회단체의 전유물과 같이 여겨졌던 대중적 항의집회를 북핵저지시민연대, 사학법재개정시민연대, 한미FTA지지연대 등을 통해서 정치권에 압력행사를 하게 된다. 오히려 진보적 시민사회단체와 진보적 정치영역과의 파트너십보다는 보수시민사회단체와 보수야당 및 보수파 언론과 지식인들의 파트너십이 강하다고 볼 수 있다. 또한, 계급 및 운동으로 보는 진보적 시각과 시장주의적 시각으로 보는 진영 간의 양대 세력의 충돌은 당분간도 지속될 것이라고 본다. 이와 같이 한국의 시민사회단체 활동에 이데올로기적 요소가 들어가 있는 것은 운동권(활동가들)과 학문적으로 색채가 다른 교수, 전문가들의 참여가 두드러지고 있는 것은 비단 한국적 특성만은 아니지만 정치권과의 연계성이 높은 점은 매우 특징적인 현상이다. 이는 오랜 권위주의 정권에 대한 민주화운동의 결과와 그로 인하여 탄생한 정권에 대한 반대운동세력의 정치적 연합에 기인한다고 볼 수 있다.

2004년 17대 총선 때에 바른사회시민회의의 공동대표였던 이화여대의 김석준교수가 한나라당 공천위원장직을 맡았으며, 동시에 그 자신이 직접 공천을 받아 당선되었다는 사실은 보수시민단체와 보수야당이 강한 결집력을 가지고 있다는 것을 단적으로 보여주고 있다.

그러나 진보적 시민사회단체, 보수적 시민단체 모두에게 공통적으로 적용되는 비판은 시민단체들의 백화점식 운동방식, 시민 없는 시민단체, 대안 없는 시민운동, 무분별한 연대운동, 정치권과의 보이지 않는 결속 등에 대한 비판 등은 급기야는 시민사회단체의 사회적 책임성 문제라는 정체성 위기에 직면하고 있다고 볼 수 있다.

2. 정치영역과 시민사회단체와의 바람직한 파트너십 형성을 위한 제언

정치․경제․사회의 각 분야에서 시민단체의 활약은 단순히 시민의 목소리를 전하려는 것이 아니라 제도개선에도 상당부분 일조하였다. 각종 여론조사에서도 국민들이 가장 신뢰할 수 있는 집단으로 시민단체를 선정하고 있다는 사실은 우리의 대의적 민주제에 대한 문제점의 지적과 아울러 정책과정에서 시민단체의 기능을 무시할 수 없는 상태에 이르렀다고 볼 수 있다. 또한 시민단체의 수가 양적으로 급격히 늘고 있다는 점은 이들 단체의 활동영역이 다양화되고 전문화되고 있다는 현실을 반영하고 있다. 그리고 정책과정이라는 복합적인 행정과정에서 나타나는 시민단체의 활동형태 역시 다양해지고 있다. 이전의 단순한 조언이나 정보를 제공하는 시민단체에서부터 각종 정부위원회에의 참여 그리고 입법청원과 언론을 통한 여론압박 나아가 시위를 직접 전개하는 시민단체에 이르기까지 시민단체의 활동패턴이 다양해지고 있다. 그만큼 현 시점에서 시민들은 다양한 영역에서 다양한 수준의 활동들을 복합적이고 중첩적으로 전개하고 있는 것이다.

앞서의 국가영역과 집행권(공권력)의 논의를 상기하면서 정치영역과 시민사회단체와의 바람직한 파트너십 형성을 위한 제언을 하고자 한다. 즉, 사회의 제도를 유지하는 데에 있어서 정치행정영역과 시민사회 영역간의 파트너십을 위하여  시민사회단체의 사회적 책임성인 공익적 역할이 강조되는 것이다.

따라서, 참여정부 이후의 정권에서 정치영역과 시민사회단체의 영역 간에 어떠한 파트너십이 형성될 것인가? 하는 예측은 정권의 성격에 따라 다르겠지만 시민사회단체의 공익적 활동과 사회적 책임성에 대한 강조는 변함이 없을 것이다. 만약, 신자유주의 및 신고전학파의 경제논리를 주장하는 보수정당이 집권하게 되면 정부와 시민사회단체의 관계는 소원해지며 특정한 정치행정 분야에 한하여 시민사회단체의 참여로 제한될 가능성이 크다. 특히, 기업활동에 대한 시민사회단체의 시장개입에 대하여 보수적인 입장을 취하는 보수 언론의 경우 지속적으로 시민사회단체의 사회적 책임성을 을 논할 여지가 크다. 그러나 시민사회단체의 영향력이 작아진다는 의미는 아니다. 국가영역 및 개입을 축소시키면 시킬수록 시민사회단체의 영향력은 커진다. 기업들이 시장에서 거래 및 계약을 맺고 개입한다면 투명성과 정직성이 요구된다. 상인들 간의 거래라도 강자와 약자가 나오고 그들 간에 해결이 어려우므로 그 룰을 만들 때 시민사회가 개입할 여지가 크다. 다음으로 이익단체와 소비자, 상인들 간에 룰을 만들 때에도  시민사회단체가 개입할 여지가 크다. 최근 국내시장, 국제적 시장에 다양한 단체가 개입하는 것 자체가 국제적 현상 가운데 하나이며 때로는 이들 단체가 정부보다도 전문적이다. 경제학적으로도 완전경쟁시장이라는 것은 있을 수 없으므로 시장(market)에서의 상호신뢰문제를 강조하고 이를 사회자본이라고 주장하는 시민사회단체의 역할은 소멸되지 않는 것이다. 즉, 어떠한 성격의 정부라 하더라도 시장을 통한 자원배분은 한계가 있다는 것을 깨닫게 되어 정치행정권에서도 별개의 상황설정에서 자원배분을 하게 되는 것이다. 시장질서의 한계상황이 발생하게 되는 것이다. 오히려 대처리즘, 레기건노믹스에서는 정부역할의 축소로 인하여 비(非)시장영역과 시장영역 모두에서 시민사회단체의 역할이 강조되고 있다는 점을 경험적으로 우리는 보고 있다. 더욱이 구제도학파자인 버블렌이 말하기를 ‘이익을 극대화시키려고 한다’는 것은 인간뿐만 아니라 제도 자체도 이러한 속성이 있다는 점에 동의한다면 지금과 같은 정치영역과 보수 및 진보시민사회단체들 간의 파트너십은 사라지지 않을 것이며 오히려 진화할 것이다.

Ⅴ. 결론

원론적인 관점에서 보면 시민의 참여는 참여로 끝나는 것이 아니다. 시민의 참여는 정치행정과정에서도 활발히 이루어져야 한다. 결론적으로 국가의 역할에 대한 일반론적인 정답을 도출하기는 곤란하지만, 거시적으로 볼 때 국가 제도의 능력이 국가 기능 범위보다 더 중요함을 알 수 있다. 즉, 작지만 강한 국가(Smaller but Stronger State)를 건설하는 것이 핵심이다. 이를 위해서는 정부역할과 영역, 규모는 작지만 강한 집행력을 갖기 위해서는 사회의 여러 조직들이 자신들이 만든 국가의 합법적 지배구조에 동참하여야 한다는 것이다. 이러한 이유 때문에 시민사회영역에게도 그들의 합법적 역할과 책임성이 강조되는 것이다.

앞으로 상당기간 정부개혁의 방향성은 작고 유능한 ‘소수정예’의 정부를 구현하는데 주력할 것이다. 그러면 그럴수록 정치행정영역과 시민사회단체의 건전한 파트너십이 중요하며 보수와 진보를 막론하고 시민사회단체의 사회적 책임성은 더욱 강조될 것이다.

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정부기관ㆍ정당과 시민단체 간 책임적 관계 형성을 위한

시민단체의 과제

박 병옥(경실련 사무총장)

Ⅰ. 들어가며

최근 몇 년간 시민단체의 정치ㆍ사회적 영향력은 전례없이 커진 것처럼 비쳐진다. 최소한 적지 않은 시민들에게 그렇게 받아들여지고 있다. 반면에 유례없이 많은 비판과 비난들이 시민단체에 쏟아지고 있다. 이러한 비판의 증대가 영향력의 증가와 관련이 있는 것이기는 하지만, 영향력의 증가가 곧바로 비판의 증대를 가져오는 것은 아니기 때문에 시민단체 입장에서 오늘의 현실은 진지하게 검토할 필요가 있다.

그동안 시민단체에게 가해졌던 비판들은 대체로 ‘정파편향성’ ‘권력화’ ‘비전문성’ ‘일방주의적 방법론’ 그리고 ‘시민없는 시민운동’ 등으로 요약된다. 이중 정파편향성과 권력화의 문제가 시민단체에 가장 심각한 부정적 영향을 미쳤는데, 이 이슈들은 정부기관 및 정당을 주된 역할자로 하는 공공영역과 시민단체 간 관계의 왜곡에 관한 것이다. 따라서 현재 시민단체들은 정부기관ㆍ정당과의 관계 측면에서 가장 심각한 비판과 도전에 직면해 있다.

참여정부 이후 시민단체와 공공영역 간 관계에 대한 비판은 대체로 세 가지 측면에서 제기되었다. 첫째는 시민단체 인사들이 정부ㆍ여당에 대거 진출했고, 각종 자문위원회에 참여하고 있으며, 둘째로는 정부의 시민단체에 대한 재정지원에 관한 것이고, 셋째로는 시민단체들의 활동이 정부여당과 야당에 공정하지 않았고, 정부여당 편향적으로 전개되었다는 것이다.

이 글에서는 이 세 가지 이슈를 중심으로 정부기관ㆍ정당과 시민단체 간 관계의 실상을 파악하고, 관계의 왜곡을 가져온 원인에 대한 진단과 함께 책임적 관계로 나아가기 위해 각 주체가 기울여야 할 개선의 방향에 대해 모색해보고자 한다.

Ⅱ. 몇 가지 관련 이슈에 대한 검토

시민단체 인사들의 정ㆍ관계 진출

시민단체의 정파편향성과 권력화 문제를 거론하면서 가장 먼저 그리고 흔하게 제시되는 근거로는 시민단체 인사들이 대거 정부ㆍ여당에 진출했다는 것이다. 참여정부 이후 과거 YS, DJ정부와 비교해 훨씬 많은 전ㆍ현직 시민단체 인사들이 정부ㆍ여당에 들어갔다. 과거 정부에서의 시민단체 인사 영입이 자신들에게 부족한 개혁성과 도덕성 등의 이미지를 보완하기 위한 차원에서 선별적으로 이뤄진 것으로 여겨지는데 반해, 현 참여정부에서는 시민단체 인사들이 현 정부와 정치권의 인사풀(pool)의 하나로 활용되는 듯한 느낌마저 주고 있다. 조직과 개인을 분리해서 생각하지 않고, 개인 중심으로 조직을 이해하고 받아들이는 한국의 문화풍토에서 이러한 시민단체 인사들의 정부ㆍ여당에의 진출은 시민단체가 친정부적 조직이라는 것을 입증하는 근거로 작용했다. 정치권뿐만 아니라 사회 전체가 혈연, 지연, 학연 등 각종 연고와 인맥에 의해 형성되고 유지되어 온 한국사회에서, 또한 그러한 연고와 인맥의 프리즘을 통해 우리사회를 조망하고 생활해 온 일반시민들의 인식구조 하에서 이러한 사회적 인식은 어찌 보면 당연한 것일 수 있다. 이러한 측면에서 볼 때, 시민단체 인사들이 대거 정부ㆍ여당에 진출하면서 정파편향적으로 바라보지 않기를 기대하는 것이 오히려 이상할 것이다.

그러나 엄밀하게 말해 한국적 문화풍토에서 그렇게 인식되어진다는 것과 그것이 옳다는 것은 다른 문제이다. 최소한 지금까지는 연고와 인맥중심의 사고방식이 통용되어 왔다 하더라도 앞으로는 보다 합리적인 사고방식으로 전환될 필요가 있다.

먼저, 조직과 개인은 분리되어야 한다. 어떤 시민단체에서 활동했던 임원이 특정정당에 들어갔다고 해서 조직으로서의 그 단체가 그 정당에 편향되어 있다고 말하는 것이 과연 옳은가 하는 문제이다.

둘째로 전직과 현직은 구분되어야 한다. 시민단체에서 임원으로 활동했던 적이 있는 전직 임원이 이후에 정ㆍ관계에 진출한다면, 단지 시민단체에서 활동한 적이 있었다는 이유만으로 그 개인과 몸담았던 단체가 모두 비난받는 것이 옳은가 하는 것이다. 개인의 정치적 권리와 직업선택의 자유는 자유민주주의 체제하에서는 어떤 이유로든 제한될 수 없다. 그리고 제한할 수 있는 방법도 없다. 시민단체 활동은 자기 이익이 아닌 사회 전체적 이익을 위해 자발적으로 자기 시간과 돈과 지식을 내어 놓는 것이다. 시민단체가 우리사회의 발전에 기여하려면 이와 같은 시민들의 자발적 참여가 더욱 확산되어야 한다. 그런데 시민단체에서 활동하려는 사람들에게 ‘앞으로 절대 정ㆍ관계에서 직업을 갖지 않겠다’는 약속을 받아야 하는 것인가?

셋째로 시민단체 인사가 정ㆍ관계에 진출했다는 결과를 놓고 애초에 ‘정치적 목표달성을 위한 수단으로 활용하려는 동기’를 갖고 시민운동에 참여했다고 말하는 것은 지나치게 과도한 일반화의 오류를 범하는 것이다.

따라서 시민단체의 정파편향성에 대한 감시와 비판의 초점은 ‘개인이 아닌 조직’ ‘전직이 아닌 현직’ 그리고 ‘동기’에 맞춰져야 한다. 예를 들어, 주요한 현직 임원이 특정정당에 가입하여 정당활동을 하거나 시민단체의 비당파성 원칙을 훼손할 수 있는 명백히 정파적인 행위를 하고 있음에도 불구하고 이를 조직적으로 용인하는 시민단체가 있다면 그 단체의 정파적 중립성은 의심받을 만하다. 시민단체의 임원이 어떤 의도를 가지고 그 단체의 활동을 특정 정당에 유리한 방향으로 이끌어 가려 한다면 그 사람은 비난받아 마땅하다. 정당활동에 대한 시민단체의 감시와 비판이 동일한 잣대에 의해 공정하게 이뤄지지 않고, 시정요구에도 개선되지 않는다면 그 단체의 중립성은 의심받아야 한다.

이러한 관점에서 시민단체 인사의 정관계 진출과 관련하여 시민단체의 정파적 중립성을 확립하기 위한 노력은 다음의 방향에서 모색되어야 할 것으로 보인다.

첫째, 시민단체의 임원들은, 시민단체에서 활동하는 동안 철저하게 비당파적으로, 어떠한 이해관계 집단으로부터도 독립적으로 생각하고 결정하고 행동해야 한다는 윤리와 문화를 확립하는 것이다. 그리고 정관계에 진출하는 경우 시민단체와의 관계를 명확히 절연하는 책임적인 자세가 요구되어야 한다.

둘째로, 현직임원들에 의한 단체의 정파적 중립성을 훼손할 수 있는 정치활동을 경계하고 제한할 수 있는 내부 시스템을 마련할 필요가 있다. 예를 들어 경실련은 정관에 “정당에 가입한 자는 임원이 될 수 없다”는 명문규정을 두고 있으며, 상임집행위원회의 결의를 통해 “선거 등에 입후보하고자 하는 자는 후보등록일 6개월 이전에 사임을 하도록" 해 왔다. 지난 2004년 총선시 일부 임원의 정치권 진출을 계기로 윤리행동강령이 제정되었는데, ‘주요 임원들의 경우 정해진 임기 내에 정관계 진출 및 정치행위를 금하고 있으며, 이를 어길 경우 내부 결의를 통해 윤리강령 위반사실을 언론에 발표’할 수 있다는 내용을 담고 있다.

셋째로, 내부에 민주적인 견제와 균형 시스템을 확립하여 단체의 활동을 특정정당에 편향된 방향으로 가져가려는 정파적 행위로부터 조직의 건강성을 지켜내는 것도 필요하다.

끝으로 지적하고 싶은 것은, 이러한 윤리강령의 제정이나 내부 시스템이 근본적인 해결책이 될 수는 없다는 것이다. 가장 근본적인 것은 시민단체 참여자들 사이에, 정파편향성이 시민단체에 얼마나 치명적인 결과를 가져오는 지를 명확히 깨닫고 비당파성 원칙을 지키려는 확고한 의지와 조직문화를 확립하는 것이다.

시민단체 인사들의 정부기관 자문위원회 참여

시민단체 인사들의 정부기관 자문위원회 참여에 대해서도 앞서 언급한 ‘시민단체 인사의 정ㆍ관계 진출’과 같은 맥락에서 정파편향성이나 권력화의 근거로 제기되어 왔다.  그러나 자문위원회에 참여하는 것을 정관계에 진출하는 것과 동일시하는 것은 지나친 오류라고 판단된다. 정부기관의 고위직 공무원이나 특정정당의 국회의원이 되는 것이 ‘정파성’을 갖는 ‘직업적’인 정치인 혹은 공무원이 되어 주어진 ‘권력’을 행사하는 자리임에 반해, 정부기관 자문위원회에의 참여는 정파성과는 거리가 있는 ‘행정기관’의 정책수립과 집행에 관해 ‘자원봉사’로 도움을 주는 것이며, 자문위원들은 정책적 의견을 개진하는 것 외에 어떠한 권한도 주어지지 않기 때문이다. 또한 국정 운영 과정에서 이해관계자 및 시민들의 참여를 보장하고 확대함으로써 정책 효과성과 효율성을 높이자는 거버넌스 이론이 세계적 추세로 확산되고 있음은 주지의 사실이기도 하거니와, 이는 과거 YS, DJ정부 시절부터 우리사회에서도 지속적으로 확대되어온 정책으로 앞으로도 더욱 확산되어야 할 것으로 판단된다.

이 이슈와 관련되어 지적되어야 할 것은 세 가지이다. 첫째는 위원회 혹은 자문위원회의 명칭을 가지고 있다 하더라도 ‘권한과 집행력을 갖는 행정청의 위상을 갖는 위원회’와 그러하지는 않다 하더라도 ‘대통령 정책자문 위원회’와 같이 정치적 성격이 명확한 위원회에 참여하는 것은, 단순한 정부기관 자문위원회에의 참여라기보다 앞서 언급한 ‘정ㆍ관계 진출’의 맥락으로 보는 것이 타당하지 않겠는가 하는 점이다.

둘째로는 각종 자문위원회에 참여하는 시민단체 인사들이 과연 그 분야에 관한 전문성을 갖추고 있느냐에 관한 것이다. 물론 이 지적이 관련 분야의 박사학위 소지 여부를 묻는 것은 아니다. 학문적 지식으로든 아니면 구체적인 실천 활동을 통해 터득된 지식이든 관련 정책의 수립과 집행에 실질적으로 기여할 수 있는 사람들이 참여하는 것이 책임적인 자세일 것이다. 단지 관련 분야에서 활동하는 단체라 하여, 혹은 시대적 추세를 감안한 구색 맞추기 차원에서 시민단체 인사를 포함시키려한다거나, 반대로 충분한 전문성도 없으면서 참여에 의미를 두려 한다면 이는 무책임한 자세가 아닐 수 없다.

셋째로는 몇몇 시민단체에 의한 과다대표성의 문제이다. 확인이 필요한 사항이기는 하지만 정부기관에서 시민단체 추천 자문위원들을 위촉하면서 사회적으로 잘 알려진 몇몇 시민단체에 지나치게 의존하지 않는가 하는 점이다. 잘 알려진 단체의 인사를 자문위원으로 위촉하는 것이 ‘위원의 자질과 능력에 대한 리스크를 줄일 수 있다’는 점도 있을 수 있겠으나, ‘잘 알려진 단체가 참여하고 있다’는 외부적 명분과 폼을 지나치게 의식하거나 정말로 적절한 인사를 찾으려는 노력이 생략된 ‘행정편의주의’의 결과일 수도 있다. 어찌됐든 이러한 소수 시민단체에 의한 과다대표성의 문제는 이름이 잘 알려져 있지는 않지만 각 분야에서 실력있는 시민단체들의 사회적 의견개진의 기회를 봉쇄하는 것일 뿐 아니라 그 단체들의 정부와의 지나친 유착에 대한 사회적 의구심을 불러일으켜 전체로서의 시민사회의 발전에 도움이 되지 않는다고 판단된다.

이러한 맥락에서 시민단체 인사들이 정부기관 자문위원회에 참여하는 것과 관련하여 시민단체들은, 첫째로 행정청으로서의 위원회나 정파적 성격이 명확한 위원회에 현직 임원들이 참여하는 것은 일반적인 자문위원회에 참여하는 것과는 구분해야 하며, 앞서 언급한 ‘정ㆍ관계 진출’에 준해 접근하는 것이 바람직하다고 판단된다. 둘째로 자문위원을 추천함에 있어 그 분야에 전문성을 갖고 있으며 실질적으로 기여할 수 있는 인사를 엄선해야 하며, 마지막으로 지나치게 많은 수의 임원들이 정부 자문위원회에 참여하는 것에 대해서는 경계할 필요가 있다고 생각된다.

정부의 재정지원을 둘러싼 논란

시민단체에 대한 정부의 재정지원을 둘러싼 논란도 시민단체의 공신력을 훼손시키는 주요한 요인으로 기능해 온 것이 사실이다. 정부의 재정지원에 대한 비판은 DJ정부 시절부터 시작되었는데, 당시 비판의 초점은 ‘시민단체를 관변단체로 만든다’는 것이었다. 참여정부 등장 이후 정부의 재정지원은 시민단체의 정파적 편향성, 보다 정확히 말해 현 정부ㆍ여당에 대한 편향성을 드러내는 것이라는 데로 비판의 초점이 이동했다.

시민단체에 대한 정부의 재정지원에 대한 논의에 앞서 지적되어야 할 사실이 있다.

첫째는 정부의 재정지원이 보조금이 아니라는 것이다. ‘공동체 의식 개혁’ 등 정부의 공모사업에 참여하는 것이다. 심사과정을 통해 선정된 사업에 대해 정부가 그 시행단체에 사업비를 지출하는 것이다. 따라서 이는 정부가 해야 할 사업을 그 분야에서 정부부문에 비해 비교우위를 갖고 있는 민간부문의 시민단체가 대행하는 것으로, 복지단체들이 정부의 사업을 위탁받아 수행하는 것과 본질적으로 다르지 않다는 것이다.

둘째로 이러한 재정지원의 근거법인 비영리민간단체지원법은 지난 2000년 여ㆍ야 합의로 국회에서 통과된 법률이라는 것이며, 당시에는 ‘정파편향’ 등에 대한 비판은 나타나지 않았었다는 것이다.

시민단체에 대한 정부의 재정지원을 이야기할 때 소위 애드보커시형 단체와 서비스제공형 단체 - 복지단체, 봉사단체, 해외원조단체 등이 주로 포함된다. - 를 구분할 필요가 있다. 서비스제공형 단체들의 경우 국가가 해야 할 사업을 위탁받아 하는 것이며, 그것이 해당 사업의 효과성과 효율성을 높이는 한편 정부조직의 비대화를 막는 좋은 방안이기 때문에 세계적으로 확산되고 있으며, 우리사회에서도 이에 대한 이견은 없어 보인다. 그러나 애드보커시형 시민단체, 특히 정부 정책에 대한 감시와 비판활동을 주된 역할로 설정하는 단체에 대한 재정지원은 많은 논란을 불러일으킨다.

첫째는 ‘정부의 재정지원을 받으면서 정부에 대해 제대로 감시와 비판을 할 수 있겠느냐’는 의구심이다. 필자 개인적 의견으로는 타당한 비판이라고 생각한다. ‘전체 수입 중에서 정부지원이 차지하는 비중이 크지 않다면 문제될 것이 없을 것’이라는 의견도 있을 수 있고, ‘정부지원을 받는 다고 할 말을 못하는 것은 아니지 않느냐’는 반론도 있을 수 있다. 그러나 중장기적으로 정부의 지원에 의존하게 되고 또한 길들여질 수 있는 개연성을 간과해서는 안된다.

둘째로는 어느 단체에 재정지원을 할 것인가에 대한 선택권이 궁극적으로 정부에 주어져 있고, 이는 정치적 혹은 정책적 판단에 따라 시민단체를 정부가 생각하는 일정한 방향으로 유도하는 장치로 활용될 수 있다는 것이다. 설령 그렇지 않다 하더라도 이에 대한 시민들의 의구심은 상존하게 된다.

셋째로는 끊임없이 사회적 논란을 불러일으켜 시민단체의 공신력을 훼손하는 결과를 가져온다는 점이다. 예를 들어 복지단체들이 제공하는 장애인복지서비스가 사회에 필요한 편익이라는 데에 대해서는 이론의 여지가 없다. 반면, 최근 사학법 개정을 둘러싼 논란에서 볼 수 있듯이 애드보커시형 시민단체들의 주장과 활동은 개개의 시민들이 갖고 있는 이념이나 정치적 성향에 따라 항상 사회적으로 이견이 존재할 수밖에 없다. 그리고 자기의 생각과 다른 주장이나 활동을 펼치는 시민단체에 대한 재정지원에 대해 동의하기 어렵다.

그렇다면 애드보커시형 시민단체에 대해서는 일체의 지원을 끊는 것이 최선의 방법일까? 그렇지는 않다고 생각한다. 개개의 시민단체의 주장이나 활동에 대해 다른 생각을 갖는 시민들은 얼마든지 있을 수 있으나, 전체로서의 시민단체들은 우리사회의 민주주의를 발전시키고, 시민적 권익을 옹호하며 정부나 기업의 횡포를 감시하고 차단하는 순기능을 담당한다. 더욱이 공공영역의 축소라는 세계적 흐름은 시민단체가 담당해야 할 역할과 그 중요성을 더욱 확대시키고 있다. 따라서 시민단체 또한 우리사회의 중요한 사회적 자본으로서 보호하고 발전시켜야 할 필요가 있다. 이러한 측면에서 시민단체가 더욱 활성화되고 발전할 수 있도록 지원하지 않으면 안된다.

이러한 양 측면을 고려할 때, 시민단체에 대한 현재와 같은 방식의 정부지원은 중장기적으로 개선될 필요가 있다. ‘정부가 주도하는 지원방식’에서 ‘사회적 지원체제’로 전환되어야 한다. 사회적 지원의 핵심은 지원해야 할 단체를 정부가 아닌, 개별 시민들이 선택하도록 하는 것이다. 예컨대 시민들이 시민단체에 기부한 금액에 대해 소득공제 혜택을 주는 것이 한 예가 될 수 있다. 현재에도 정부가 이러한 방식을 부분적으로 도입하고는 있으나, ‘회비수입이 전체 수입의 50%를 상회’하는 등록단체 등으로 제한하고 있어 그 효과는 매우 미미한 수준에 불과하다. 보다 전향적으로 선진국에서 실시되는 ‘개인이 납부해야 할 소득세 중 일정비율 한도 내에서의 시민단체 기부금에 대해 세액공제를 해주는 Percent Law’나, 현재 ‘10만원 한도 내에서 세액공제를 해주고 있는 우리나라의 정당기부금 제도’와 같이 일정 한도 내에서의 시민단체 기부금에 대해 세액공제를 해주는 제도를 도입할 필요가 있다. 이러한 지원제도는 시민단체의 활성화와 시민들의 기부문화 확산에도 기여할 뿐 아니라 정파편향성이나 관변단체화에 대한 논란도 불식시킬 수 있는 훌륭한 방안이라고 판단된다. 무엇보다 이러한 사회적 지원제도는 시민단체의 시민에 대한 책임성을 획기적으로 높여 시민들의 필요와 기대에 보다 민감하게 반응하는 책임성 있는 시민단체로의 성장을 이끌어낼 것으로 기대된다. 이러한 사회적 지원체계가 정착되면서 현재와 같은 방식의 재정지원은 점진적으로 축소하는 것이 바람직한 방안이 될 것이라고 판단한다.

시민단체 활동의 정파편향성 여부

앞서 시민단체 인사들의 정부ㆍ여당 진출에 대해 언급하면서 ‘개인’과 ‘조직’을 분리해서 바라보아야 한다는 지적을 한 바 있다. 그렇다면 조직으로서의 시민단체의 활동은 어떠한가? 불행하게도 조직으로서의 시민단체에 대해서도 정파편향적이라는 시각이 사회 전반에 확산되어 있는 것이 사실이다. 이러한 사회적 인식의 확산에는 여야를 막론한 기존 정치세력들과 일부언론들의 시민단체에 대한 정략적 접근과 왜곡된 선전이 큰 역할을 했음은 부인하기 어렵다. 그러나 초점을 시민단체에 맞춰보면 시민단체에도 작지 않은 책임이 있음을 알 수 있다. 최근 몇 년간 우리사회에 큰 영향을 미친 몇 가지 중요한 시민운동들을 성찰적으로 검토해 보면 그 원인을 찾을 수 있다.

2000년 낙천ㆍ낙선운동, 언론개혁운동, 국가보안법 폐지 등 개혁입법을 둘러싼 캠페인, 2004년 낙선 및 당선운동, 탄핵정국에서의 촛불시위 등이 그것이다. 2000년 낙선운동 당시 정부여당은 이를 공공연히 자신들의 선거운동에 활용하였고 낙선운동의 화살은 상대적으로 야당에 집중되었다. 실제로 야당 후보들이 더 많이 이 캠페인의 영향을 받아 낙선되었다. 야당은 낙선운동을 추진하던 시민단체들을 정부의 홍위병이라고 선전했다. 언론개혁캠페인 또한 정부여당ㆍ시민단체 대 야당ㆍ일부 언론의 대결구도로 이어졌다. 2004년 낙선 및 당선운동 또한 4년 전의 대결구도가 그대로 아니 보다 명확히 재현되었다. 4년 전에는 없었던 보수적 시민단체들이 등장하여 ‘정부여당ㆍ(진보적)시민단체 대 야당ㆍ일부 언론ㆍ(보수적)시민단체’의 구도가 형성된 것이다. 이 갈등구도는 탄핵정국에서 훨씬 강고하게 굳어졌고 국보법 개정 등 소위 4대 개혁입법을 둘러싼 갈등과 대립으로 지속되었다.

의도가 그러했든 그러하지 않았든, 위에 나열된 캠페인들을 보면 대결과 갈등구도가 ‘정부여당ㆍ(진보적)시민단체 대 야당ㆍ일부 언론 - 후에 보수적 시민단체의 합류’의 형태로 일관되어 있음을 알 수 있다. 참여정부 등장 이후 정파적 및 이념적 대립이 날로 첨예해지면서 주요한 정치적 사안과 정책을 둘러싼 갈등국면에서 이와 같은 대립구도가 굳어지면서 시민단체의 활동이 정부ㆍ여당에 편향된 것으로 인식되어 갔다.

이와 같은 지적에 대해 다음과 같이 반론을 제기할 수 있다. 위 캠페인들은 현 정부ㆍ여당을 돕기 위해서가 아니라 신념에 따라 행동한 것이다. 결과적으로 야당에 불리한 결과가 초래되었다면 이는 야당이 시민단체들의 생각과 주장의 반대편에 있었기 때문이다. 언론개혁, 국가보안법 개폐, 사학법 개정 등은 시민단체들이 참여정부가 등장하기 훨씬 이전부터 주장해 왔던 정책들이다. 2000년 낙천ㆍ낙선운동은 90년대에 줄기차게 추진해온 ‘제도개혁을 통한 정치개혁’의 성과가 미진하자 ‘인적청산을 통한 정치개혁’을 시도한 것이며 국민들의 명백하고도 광범위한 지지가 있었다. 야당에 의한 대통령 탄핵도 정치적 정당성이 매우 부족한 것이었으며, 대다수의 국민들도 그렇게 생각했다. 곧이어 있은 총선결과가 이를 입증하지 않았는가? 그러나 이러한 반론이 위에서 언급한 정파적ㆍ이념적 대결구도의 고착화를 정당화시키지는 못한다. 역으로 정치적 현실주의가 부족한, 지나치게 동기지향적인 시민단체들의 사고방식이 정파편향성의 결과를 초래한 원인의 하나임을 보여준다.

이러한 결과를 가져온 보다 직접적인 원인으로는, 시민단체와 정책성향이 상대적으로 가까운 정당과의 연대 혹은 제휴를 통해 보수정당을 고립시키고 사회적 진보를 쟁취하려는 고전적 연대운동의 관성을 지적할 수 있다. 달리 말해 정치적 민주화의 성숙에 따른 정치사회적 환경변화에 부응하는 적절한 시민운동의 역할 모델을 찾지 못한 데에 기인한다. 시민운동은 이전의 민주화운동 까지를 포함하여 오랜 기간 ‘보수적 여당 대 (상대적으로) 진보적 야당’의 구도에서 운동을 전개해 왔다. 야당과의 연대활동은 매우 빈번하게 이루어졌고, 시민들 또한 이를 당파적 활동으로 받아들이지 않았다. 그런데 DJ정부 이후 형성된 ‘보수적 야당 대 진보적 여당’의 구도는 시민운동 진영에 매우 생소한 정치환경이었다. 여당과 야당이 바뀌었음에도 시민운동의 대(對)정당관계는 이에 맞게 변화되지 못했다. 과거 민주화운동 시절부터 누적된 보수여당과의 개인적ㆍ조직적인 부정적 경험들과 다수의 보수기득권층에 고립된 소수정부가 추진하는 개혁을 성공시켜야 한다는 생각들도 변화된 정치환경에 부합하는 방향으로의 관계 재정립을 어렵게 만든 요인으로 작용한 것으로 보인다.

Ⅲ. 바람직한 관계 정립을 위한 제안

정치사회로도 일컬어지는 공공영역과의 관계에서 가장 중요한 것은, 상호간 각 영역의 역할과 기능에 대한 존중을 전제로, 공공영역은 시민단체 영역의 독립성을 보장하고, 시민단체 영역은 공공영역에 대해 정치적 불편부당성을 견지해야 한다. 이러한 관계 하에서 공공영역은, 시민사회의 성장과 시민단체 활동의 활성화에 필요한 사회적 인프라를 구축하고 시민사회의 의견을 국정에 반영하려는 실질적인 노력을 기울여야 한다.

그러나 현재와 같이 시민단체의 정파편향성에 대한 논란이 존재하고, 각 정당들도 자신들의 정략적 이해관계에 따라 시민단체들을 동원 혹은 배제하고, 비판 혹은 옹호하는 상황에서 공공영역과 시민단체 간 책임적 관계의 형성은 거의 불가능하다. 정부와 시민단체 간 협력을 위한 제반 노력은 시민단체를 포섭하기 위한 정부여당의 불순한 의도로 혹은 정부여당을 지원하기 위한 당파적 행동으로 간주되어 시민단체에 부정적 영향을 미친다. 우리사회의 개혁을 위한 시민단체들의 활동도 정략적으로 받아들여진다. 시민단체들의 활동기반을 확충하고 그 활동을 활성화하기 위한 법적, 제도적 개선에 필요한 정치권의 합의도 요원해진다.

현 단계 우리사회의 시민단체와 공공영역 간 바람직한 관계 형성에 있어서 가장 중요한 것은 그 관계에 대한 사회적 - 공공, 영리 및 시민사회 영역 모두를 포함한 - 합의이다. 그 합의에 근거한 각 영역에서의 진지한 노력을 통해서만 바람직하고 책임성 있는 관계가 이루어질 수 있기 때문이다. 시민단체와 정부기관ㆍ정당이 주된 역할자가 되는 공공영역과의 책임적 관계가 어떠한 것인지, 그 관계모델에 따라 시민단체, 정부기관과 정당이 지켜야 할 책임성의 내용은 무엇인지에 대한 사회적 합의가 만들어지고, 그 합의를 깨뜨리는 각 주체들의 행위에 대한 감시와 비판이 이뤄질 때 건전한 책임적 관계가 실제로 이뤄질 것이다. 오늘의 논의는 바로 공공영역과 시민단체 간 책임성 관계의 방향과 내용에 대한 사회적 합의를 위한 단초로서의 의미를 갖는다. 이러한 토론을 통해 시민단체가 지켜야 할 헌장과 행동규범의 내용들에 대한 합의를 높여나가고자 한다.

그러나 헌장이나 행동규범의 제정만으로 시민단체의 사회적 책임성을 높이기는 매우 어렵다. 시민단체에게도 사회적 책임을 요구하는 단계에 이른 사회적 변화에 부응하여 현재와 같은 비판과 도전에 직면하는 결과를 가져온 기존의 시민운동 모델과 방법론에 대한 전면적인 재검토와 쇄신이 함께 이뤄져야 한다. 이러한 진지한 내적 혁신 작업이 시민단체의 책임성을 높이는 결과를 가져올 것이기 때문이다. 이러한 내적 혁신과 관련하여 몇 가지를 지적하는 것으로 글을 매듭짓고자 한다.

첫째, ‘한국사회의 개혁’이라는 시민사회운동으로서의 목표와 ‘정부에 대한 감시와 견제’라는 NGO로서의 본질적 역할 간에 균형적 시각을 견지해야 한다. 개혁의 수행이라는 운동적 목표에만 과도하게 집착하게 되면 우리사회를 운동의 대상과 주체로 나누게 되는데, 이는 ‘적(敵)과 아(我)라는 이분법적 시각’으로 변질될 가능성이 높다. 운동의 대상이 정부 및 여당으로 설정되는 경우에는 ‘개혁’이라는 운동적 목표와 ‘정부에 대한 감시’라는 NGO의 역할 간에 갈등이 별로 발생하지 않는다. 그러나 운동의 대상이 권력을 갖지 못한 야당으로 설정되는 경우에는 운동적 목표와 NGO로서의 본래적 역할 간에 심각한 갈등이 발생할 수 있다. 이 경우 개혁이라는 운동적 목표에 지나치게 치중하게 되면 ‘정부에 대한 감시’라는 NGO의 역할에 대해 사회적 의구심이 발생하게 되고, 이러한 의구심이 한국과 같이 왜곡된 정치지형 하에서는 정치편향성에 대한 의심으로 나아가게 된다.

둘째, 아마추어리즘의 문제도 지적되어야 한다. 피터 드러커는 ‘비영리기구의 경영’에서 비영리기구의 경영 동기를 도덕적 동기와 경제적 동기로 나누면서 도덕적 동기에 의해서만 경영될 때의 문제점을 지적한 바 있다. 이와 유사하게 시민운동은 많은 경우 도덕적 동기에 의해 캠페인을 전개한다. “이 의견 혹은 이 운동이 옳기 때문에 해야 한다”는 것이다. 혹여 시민들이 오해한다면 그 책임은 그들 자신의 몫이거나 운동의 의도를 제대로 전달하지 못한 언론 또는 정치인들의 탓으로 돌리는 것이다. 나는 개인적으로 이러한 태도는 무책임한 것이며 아마추어리즘이라고 규정한다. 한국사회에서 시민운동은 상당한 사회적 영향력을 갖는 사회기관이 되었다. 자신들이 속한 사회의 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화적 환경을 고려하여 발언과 행동의 결과를 예측하고 통제하지 않으면 안된다. 물론 완벽할 수는 없다. 그러나 이를 위한 최선의 노력을 해야 하며, 아무리 선한 의도로 옳은 주장을 한다 하더라도 뒤틀린 정치환경에서 그 결과를 예측할 수도 없고 통제할 수도 없다면 그 주장을 할 것인가, 한다면 어떻게 할 것인가에 대해 재삼재사 검토하지 않으면 안된다. 시민운동은 사회적 공공선을 지향하되 자신이 속한 정치현실을 냉철하게 분석하고 행동하는 프로페셔널한 자세를 가져야 한다. ‘사회적 공공선과 정치적 현실주의’를 함께 갖추는 것이 필요하다.

마지막으로, 시민운동의 영향력 증대에 따른 사회적 책임의 증대를 정확히 인식하고 대응해야 한다. 어떤 형태의 사회적 힘도 그 책임과 분리되어 존재할 수 없다. 이 힘과 책임의 관계가 시민단체의 사회적 책임의 기초가 된다. 만일 이 힘과 책임의 관계가 균형상태를 심각하게 벗어나게 되면 이의 균형을 회복하려는 사회적 힘이 생겨나게 된다. 이를 시민단체와 관련하여 바라보면, 시민단체의 힘이 균형을 벗어나게 되면 시민단체를 보다 책임적이고 사회적 비판에 보다 민감하게 반응하도록 만드는 다양한 유형의 사회적 힘이 발생하고 작동한다는 것을 의미한다. 개인적 의견으로는 2000년 낙선운동 이전에는 시민단체에 대한 사회적 관심과 참여가 급속하게 확대되었지만 ‘시민단체의 영향력’은 관심을 기울일 만한 수준이 아니었다. 따라서 크고 작은 실수들이 있었음에도 시민들과 사회여론은 대체로 관대했던 것으로 판단된다. 그러나 2000년 낙선운동을 계기로 시민운동의 정치적 및 사회적 영향력은 충격적이라 할 만큼 우리 사회에 크게 인식되었고, 앞서 언급한 당파성의 문제와 연계되어 시민단체에 대한 사회적 감시(public scrutiny) 기제들이 작동되기 시작했다. 시민단체의 입장에서 볼 때 사회적 책임성의 문제가 대두된 것이다. 시민운동은 이 문제의 심각성을 제대로 인식하지 못했다. 보수적 정당 또는 일부 언론의 이념적 공세라는 측면에만 지나치게 집중하여 그 기저에 흐르는, 이전에 비해 훨씬 엄격해진 사회적 책임성과 도덕성의 요구라는 변화를 제대로 포착하지 못했다. 이는 당파성 문제와 아마추어리즘 문제와 결합되어 많은 시민들이 시민운동에 대한 지지를 철회하는 결과를 가져왔다.

정치․정당과 시민단체, 어떤 책임성 관계를 형성할 것인가?

- 토론문 -

국회의원 이성권(한나라당, 부산진을)

1. 시민단체의 위기와 시민단체의 ‘정당․정치활동’

한때 시민운동과 시민단체가 희망이었던 시절이 있었다. 도덕성, 헌신성, 추진력과 돌파력을 갖춘 활동가들을 무기로 1987년 민주화 운동과 함께 태동한 시민단체는 1990년대를 거치면서 막강한 파워 집단으로 부상했고, 김대중, 노무현 정부를 거치면서 국정 운영의 한 축이 될 정도로 사회적 위상이 커졌다.

그러나 시민단체의 위상 강화는 그에 따른 ‘책임’문제를 야기하게 되었고 이는 결과적으로 오늘날 시민운동의 ‘위기’를 야기하게 되었다. ‘시민 없는 시민운동’, ‘정권의 홍위병’, ‘공직진출을 위한 정거장’ 등의 오명이 시민단체에 붙기 시작했고 시민단체의 대한 국민적 신뢰는 급격히 떨어졌다.(표1)

[표1. 각종 사회기관 중 시민단체 신뢰도 순위]

2003년	1위(신뢰 비율 80.3%)
2004년	1위(80.3%)
2005년	5위(77.7%)

* 학계,의료계,법원,금융기관,국회 등 16개 기관 대상

* ‘한국종합사회조사’ 성균관대 서베이리서치센터․삼성경제연구소

시민운동과 시민단체의 ‘위기’의 원인은 다양한 원인에서 찾을 수 있겠지만 여기서는 시민단체의 ‘정당․정치활동’의 측면으로 좁혀 토론하고자 한다.

2. 시민단체의 ‘정당․정치활동’의 배경과 위기, 그 원인

① 태생적 배경의 원인

우리 시민단체들의 ‘정당․정치활동’의 태생적 배경은 시민운동의 황금기라 불리는 90년대에 주로 형성되었다. 권위주의 시대를 마감하고 전 사회적으로 민주화의 요구가 봇물처럼 터져 나오기 시작한 90년대에 시민단체들은 자연스럽게 ‘준정당’, ‘준정치세력’으로 기능하였다.

이는 지역할거구도와 1인보스 정치의 틀에 갇힌 기성 정당이 정책개발 및 입법, 행정부 감시, 복합적 이익의 조정과 사회문제해결 등 선진민주정당으로서의 역할을 제대로 수행하지 못한 것에서 그 이유를 찾을 수 있다. 하지만 시대적 상황을 충분히 이해한다고 하더라도 이러한 시민운동의 준정당화가 이후 시민운동의 과잉정치화를 가져온 측면이 있다는 것을 부정할 수 없다.

준정치세력화한 시민운동의 특징은 시민운동이 모든 정치적, 정책적 사안에 개입하려고 한다는 점이다. 주요한 사안이 있을 때마다 시민운동 단체들은 담론 경쟁에 적극적으로 개입하였고 ‘이슈 중심 운동’에 중점을 두고 행동하였다. 이러한 이슈 중심 운동은 시민운동의 존재를 대중들에게 알리고, 주요 사안에 대한 시민운동의 영향력을 확보하는 데 유리한 여건을 조성해주고, 특정의 이슈를 중심으로 시민운동의 연대성을 용이하게 한 나름의 의미를 가졌다.

그러나, 다른 측면에서는 시민운동의 전문화 보다는 ‘백화점식 운동’을 선호하는 경향을 낳았고, ‘활동가’를 중심으로 ‘전문가’들의 참여와 컨설팅에 크게 의존하는 구조를 만들었다. 그 결과 시민대중의 조직화 보다는 라인 조직으로서의 상근자들과 스텝 조직으로서의 교수, 변호사 중심의 전문가들이 횡적으로 결합하는 구조가 시민운동의 일반적 조직유형으로 자리 잡았다. ‘시민 없는 시민운동’이라는 모순이 만들어진 것이다.

즉, ‘정당․정치활동’에 따른 시민단체의 위기의 원인은 근래 몇 년 만에 갑자기 형성된 것이 아니라 우리 시민운동의 이런 태생적 배경에서부터 찾을 수 있다.

② 진보정권과의 역사적 동맹의식

우리 시민운동은 과거 권위주의 시절 민주화 투쟁의 과정 속에서 싹을 틔웠고 90년대 민주화 시대에 전성기를 맞이하였다. 시민단체와 재야단체가 구분 없이 통칭되던 시절도 있었다. 따라서 시민운동은 ‘진보적’이라는 인식이 국민에게 심어졌다.

이는 국민들에게 ‘진보적 정권’이라 인식되었던 김대중, 노무현 정부와 시민운동 세력이 동반자적 관계라고 인식하는 원인이 되었고 이들 정부의 부패와 실정 등 부정적 이미지가 시민단체에도 그대로 투영되는 결과를 야기했다.

특히, 재야 운동세력과 시민운동 세력이 협력적 관계를 유지해오던 수준을 넘어 80년대 운동권 인사들이 시민운동 활동가로 대폭 수혈되면서 정권의 운동권 출신 인사들과 ‘역사적 동맹의식’, ‘동지적 관계’를 형성하게 되면서 정권에 대한 비판과 견제 기능이 제대로 작동하고 있는가에 대한 국민적 신뢰를 잃게 되었다.

더불어 이념과잉의 시민운동단체 난립과 이들의 사회적 흐름을 무시한 비타협적, 일방주의적인 운동방식을 고수가 이어지면서 스스로 정파적 편향성을 드러냈고 이것이 바로 시민단체의 고립으로 이어졌다.

③ 국민적 기대에 부합하지 못한 정치참여의 결과

문민정부 이후 다수의 시민단체 출신 인사들이 각종 정부 기관이나 위원회 등에 참여해왔다.(표2참고) 특히 참여 정부에서는 이러한 경향이 더욱 두드러져 시민단체가 ‘공직 등용의 요람’이라는 비판까지 받게 되었다. 같은 맥락에서 시민사회가 정부로부터 프로젝트 형식으로 사업비 지원을 받는 것도 적잖은 논란을 불러일으켰다. 그러나, 시민단체 출신 인사들이 각종 정부기관이나 위원회에 들어가는 통로는 넓어졌지만 그만큼 변화를 만들어내지 못했다.

즉, ‘시민단체 출신’에 대한 국민적 기대에 부합하지 못했을 뿐 아니라 오히려 권력으로부터의 독립까지 의심받는, 정부나 여당과 밀착된 것으로 보이도록 한 역기능만 초래했다. 시민단체들의 정부 참여가 단체들의 신뢰도를 떨어뜨린 것이다. 더불어 국민의 정부와 참여정부의 잇따른 실정의 책임에서 시민사회단체가 자유롭지 못한 결과도 낳은 것이다.

[표2. 참여연대 출신의 정부기관 진출 현황]

김영삼 정부	22개 직책
김대중 정부	113개 직책
노무현 정부	158개 직책

* 전․현직 임원 416명 조사결과, ‘참여연대 보고서’, 2006년 유석춘

④ 기성 정치권의 이용

시민단체 출신 인사들의 정부참여가 확대된 것은 시민단체의 ‘이미지’가 필요로 했던 권력자들의 이해와 맞아 떨어진 것도 한 원인이다. 시민단체 출신 인사들의 정부참여가 결과적으로 긍정적 평가를 받지 못하고 있음을 상기할 때 결과적으로 권력과 정부의 대국민 이미지 선전에 시민단체가 이용당한 셈이다.

또, 참여정부 들어 시민단체 일부 인사들이 인권위, 과거사위 등 각종 정부 위원회에 고위직으로 참여한 이유로 야당과 언론으로부터 ‘정권의 홍위병’이라는 비판을 받은 예에서 보듯이 정치적 반대세력의 이해관계에도 이용되었다.

3. 시민단체의 정당․정치활동 어떻게 볼 것인가?

시민운동 세력의 정당․정치활동에 대한 외부의 비판과 시민단체 사회 내부의 성찰이 이뤄짐에 따라 ‘권력과 자본으로부터 독립’이라는 초심을 살려 정당․정치활동을 지양하고 비판과 견제자로서의 역할에 충실하자는 주장이 나오고 있다.

그러나 시민단체의 정당․정치활동은 여전히 현재 진행형으로 이뤄지고 있으며 특히, 올 해말 대선을 앞두고 일부 시민사회 활동가들은 ‘제3세력’이라는 이름 하에 본격적인 정치세력화를 선언했다. 시민단체 사회 내부에서도 ‘견제론’, ‘수혈론’, ‘정치세력화’의 주장과 논리가 혼재하고 있다. 과연 시민단체의 정당․정치활동을 어떻게 볼 것이며 어떤 원칙이 필요한가?

이에 대한 토론자의 결론은 다음과 같다.

첫째, 시민단체의 정당․정치활동은 원칙적으로 반대한다.

시민단체의 생명은 권력과 자본으로부터의 독립이며 국민으로부터 객관적 신뢰를 확보하는 것이다. 어떤 이유에서든 시민단체의 이름으로 정당․정치활동에 개입하는 것은 권력으로부터의 독립을 훼손하는 것이며 신뢰성과 중립성에 대한 의심을 초래하는 것이다. 이는 시민단체 출신의 인사의 활동에도 마찬가지로 적용된다.

시민단체의 활동가, 특히 명망 있는 활동가의 경우에는 개인 활동가가 곧 소속 시민단체를 상징할 경우가 많다. 어제까지 단체 소속으로 자신이 비판, 견제하던 정치집단이나 정부에 참여하는 것은 순리에 맞지 않다.

다만, 소속 시민단체와 확실한 ‘관계정리’를 한 경우 자질과 역량을 갖췄다면 개인의 자격으로 정당․정치활동에 참여하는 것은 인정되어야 할 것이다. 이 경우에도 공무원들조차 퇴임 후 이전 업무와 관련 있는 분야에 일정기간 종사하지 못 하도록 하고 있음에 비춰 볼 때 시민운동가라면 더더욱 엄격한 기준이 있어야 할 것이다.

둘째, 시민단체와 정치결사체는 엄격히 구분되어야 한다.

우리 사회의 자칭 시민단체들 중에는 커밍아웃이 필요한 단체가 많다. 정치운동을 하려면 그 컬러를 드러내고 하면 된다. 정치적 지향과 이념을 당당히 밝히고 ‘정치결사체’의 자격으로 활동 하면 되는 것이다. ‘시민단체’의 이름으로 정당․정치활동을 펼치는 것은 그렇지 않은 단체들의 순수성까지 훼손하는 것이며 우리 사회의 시민운동의 입지를 축소시키는 일이다.

실제 보수성향의 ‘뉴라이트전국연합’ 등은 이미 정치세력화에 일정정도 성공을 했고 진보세력 역시 ‘창조한국 미래구상’등을 구성하여 ‘참여자’로서의 정치세력화를 추진하고 있다. 이들이 같은 이념과 사상을 가진 ‘시민’들을 기반으로 활동한다고 하더라도 이는 시민적 기반의 ‘정치결사체’이지 원래 의미의 ‘시민단체’는 아니다.

‘시민단체’의 이름으로 각 정당과 후보들의 정책과 공약을 검증하고 이를 국민들에게 정치 정보로서 제공할 수는 있지만 특정 정당 후보를 당선, 혹은 낙선 시킬 것을 공개적으로 천명하는 것은 시민단체 스스로 위상을 깎아내리는 것이다.

우리 시민단체들은 정치개혁과 부패감시 등 사회, 정치적 발전에 막대한 기여를 한 성과를 가지고 있음에도 언제부터인가 시민단체 스스로 정치화, 권력화 함으로서 본연의 모습에서 일탈하는 경향이 곳곳에서 나타나고 있다. 시민단체가 국민으로부터 멀어져가고 있다는 현실인식과 그렇게 된 원인이 다름 아닌 시민단체에 있다는 뼈아픈 자기반성이 필요하다.