한미 FTA 협정문 분석 종합보고서

2007. 6. 20

한미 FTA 졸속 체결에 반대하는

국회 비상시국회의 정책자문단

목            차

한미FTA 졸속 체결에 반대하는 국회 비상시국회의 활동 경과		. . . . . . . . .	3
비상시국회의 정책자문단 활동 경과		. . . . . . . . .	6
한미FTA 협정문 분석 평가보고서
상품 >	상품․제조업	. . . . . . . . .	12
	농업	. . . . . . . . .	35
	보건의료	. . . . . . . . .	66
	쇠고기/SPS	. . . . . . . . .	85
	무역구제	. . . . . . . . .	153
투자 >	투자	. . . . . . . . .	187
	투자자국가소송제(ISD)	. . . . . . . . .	216
	ISD(부동산)	. . . . . . . . .	228
서비스 >	서비스 전반	. . . . . . . . .	256
	금융서비스	. . . . . . . . .	302
	방송서비스, 영화	. . . . . . . . .	347
	전문직서비스	. . . . . . . . .	360
	통신서비스	. . . . . . . . .	370
기타 >	경쟁	. . . . . . . . .	378
	정부조달	. . . . . . . . .	435
	지적재산권	. . . . . . . . .	473
	노동	. . . . . . . . .	550
	GMO 관련 쟁점	. . . . . . . . .	572
	환경	. . . . . . . . .	591
	투명성/분쟁해결/총칙	. . . . . . . . .	609
총론 >	‘민주주의 문제’로서 한미FTA	. . . . . . . . .	620
	한미FTA가 사회복지에 미치는 영향	. . . . . . . . .	650

한미FTA 졸속 체결에 반대하는

국회 비상시국회의 구성 및 활동 경과

1. 국회 비상시국회의 소속 의원 명단

강기갑, 강창일, 고희선, 권오을, 권영길, 김근태, 김낙성, 김영덕, 김우남,

김재경, 김재원, 김재윤, 김춘진, 김태홍, 김효석, 김희선, 노회찬, 단병호,

류근찬, 문학진, 박희태, 배일도, 손봉숙, 신기남, 신상진, 신중식, 심상정,

양승조, 우원식, 우윤근, 유선호, 유승희, 이계안, 이계진, 이규택, 이기우,

이낙연, 이목희, 이미경, 이상민, 이상배, 이원영, 이인기, 이인영, 이종걸,

이영순, 임종인, 장향숙, 정봉주, 정성호, 정진석, 정청래 제종길, 조배숙,

천영세, 천정배, 채일병, 최규성, 최순영, 최인기, 최재천, 한광원 현애자,

홍문표, 홍미영 의원 (총 65명)

2. 활동 경과

① 3월 30일(금) : 국회의원 비상시국회의 출범

졸속으로 추진되고 있는 한미 FTA 협상 즉각 중단을 요구

공동대표단과 간사단 구성하여 청와대 방문/항의서한 전달

② 4월  2일(월) : 협상타결 발표 직후 공동대표단 기자회견

졸속 타결된 한미 FTA 협상에 대한 분명한 반대 입장을 표명

③ 4월  6일(금) : 정부의 한미 FTA 관련 대국회 자료제출거부 규탄 성명

④ 4월  9일(월) : 제1차 비상시국회의 전체의원 워크숍 (41명 참석)

국회 비상시국회의의 향후 활동 방향 논의

청문회, 국정감사 등 국회활동의 원활한 추진을 위한 정책자문단 구성 결의

⑤ 4월 11일(수) : 비상시국회의 대표단 회의

정보공개 촉구를 위한 비상시국회의 활동방안 논의

피해예상지역 등 현장방문을 통한 대중적 활동 결의

정책자문단 구성을 통한 한미FTA 협상 평가보고서 작성계획 수립

⑥ 4월 19일(목) : 한미FTA 피해 현장조사 제주지역 방문

감귤피해농가 방문 / 한미FTA 저지를 위한 농민들의 요구와 의견수렴

제주도지사 및 농민, 시민사회단체 대표들과의 간담회를 통해 건의사항 전달

⑦ 4월 23일(월) : 오전 8시, 비상시국회의 정책자문단 발족식 및 간담회

한미 FTA 협상결과 분석과 평가를 위한 민간전문가 중심의 정책자문단 구성

정책자문단의 위상과 활동방향에 대한 논의

각 분과별 운영위원과 전문가 확대방안 논의

⑧ 4월 25일(수) : 비상시국회의 대표․간사단 국무총리 항의방문

제한적인 열람방식에 대한 강력한 항의

협상과 관련된 일체의 정보를 즉각 공개할 것을 요구

⑨ 5월 12일(토) : 비상시국회의 정책자문단 전체 워크숍

전체 54명으로 구성된 각 분야별 민간 전문가 그룹 확정

협상내용에 대한 분과별 분석자료 작성계획 수립

향후 한미FTA 비준거부를 위한 국회차원의 활동지원계획 마련

⑩ 5월 21일(월) : 한미 FTA 재협상 논의 관련, 무효화 선언 촉구 기자회견

⑪ 5월 25일(금) : 협정문 공개 관련, 정부의 거짓 홍보 비판과 철저한 검증 요구 성명 발표

⑫ 5월 26일(토) : 비상시국회의 정책자문단 ‘한미 FTA 협정문 분석 세미나’ 개최

⑬ 한미FTA저지 범국본과 협정문 분석 릴레이 기자회견 개최

- 5/28(월) 지재권 / 의약품 특허 관련 평가 기자회견

- 5/29(화) 의약품 의료기기 관련 평가 기자회견

- 5/30(수) 위생검역/LMO(유전자조작생물체) 관련 기자회견

- 5/31(목) 농업협상 관련 기자회견

- 6/8(금) 자동차, 금융 등 상품 분야 협상 결과 분석 기자회견

⑭ 6월 13일(수) : 한미FTA 국회 검증 75대 주요과제 발표 기자회견 개최

⑮ 6월 20일(수) : 한미FTA 협정문 분석 보고서 발표 및 종합평가 대토론회 개최

한미FTA 졸속 체결에 반대하는

국회 비상시국회의 정책자문단 활동 경과

1. 정책자문단 활동 목표

- 6월 말 대통령 비준과 국회 비준 동의를 막기 위한 국회 비상시국회의 정책적 지원 활동

- 한미FTA 핵심 쟁점 발굴을 위한 분석 작업을 통한 상임위별 청문회, 국정조사 등의 의정활동 지원

- 한미FTA 종합평가 및 분과별 공동 용역 보고서 작성

- 한미FTA 관련 국내외 네트워크 확대 및 국내외 자료 축적, 분석 등

2. 활동 경과 및 계획

○ 4/23(월) : 오전 8시, 비상시국회의 정책자문단 발족식 및 간담회

한미 FTA 협상결과 분석과 평가를 위한 민간전문가 중심의 정책자문단 구성

정책자문단의 위상과 활동방향에 대한 논의

각 분과별 운영위원과 전문가 확대방안 논의

○ 5/12(토) : 비상시국회의 정책자문단 전체 워크숍

협상내용에 대한 분과별 분석자료 작성계획 수립

향후 한미FTA 비준거부를 위한 국회차원의 활동지원계획 마련

○ 5/26(토) : 비상시국회의 정책자문단 ‘한미 FTA 협정문 분석 세미나’ 개최

○ 국회 비상시국회의 협정문 검증 워크숍 및 보고회

- 5/30(수) : 국회 비상시국회의 협정문 검증 1차 워크숍 및 보고회

(보건의료/의약품/지적재산권 분야)

- 5/31(목) : 국회 비상시국회의 협정문 검증 2차 워크숍 및 보고회

(농업/위생검역/광우병 쇠고기 분야)

- 6/7(목) : 국회 비상시국회의 협정문 검증 3차 워크숍 및 보고회

(금융/ 시청각미디어)

- 6/8(금) : 국회 비상시국회의 협정문 검증 3차 워크숍 및 보고회

(자동차, 섬유 등 상품 일반)

○ 한미FTA저지범국본과 협정문 분석 릴레이 기자회견 개최

- 5/28(월) 지재권 / 의약품 특허 관련 평가 기자회견

- 5/29(화) 의약품 의료기기 관련 평가 기자회견

- 5/30(수) 위생검역/LMO(유전자조작생물체) 관련 기자회견

- 5/31(목) 농업협상 관련 기자회견

- 6/8(금) 자동차, 금융 등 상품 분야 협상 결과 분석 기자회견

○ 6/13(수) 한미FTA 국회 검증 75대 주요과제 발표 기자회견 개최

<한미FTA 국회 검증 75대 주요 과제>

분야	분과	쟁점
총론	총론	쟁점 1. 한미 FTA 협상에 수반되는 법률 개폐와 입법권 침해
		쟁점 2 한미FTA의 경제적 효과 관련, 국책연구기관 영향분석 조작의혹
		쟁점 3. 정부의 한미FTA결과 국회공개의 의도적 지연과 정보은폐
상품	상품	쟁점 1. 내국민대우 및 무역구제위원회 등 비관세장벽 폐지협상 불균형 문제
		쟁점 2. 섬유 : 관세양허 품목? 효과 과장 및 LMO와 이면합의 의문
		쟁점 3. 섬유 : 원산지 원사기준효과 의혹.
		쟁점 4. 섬유 : 우회수출방지 관련 독소조항.
		쟁점 5. 자동차 관세철폐효과의 과장
		쟁점 6. 자동차 세제개편의 문제점
		쟁점 7. 자동차 관련 신속분쟁해결 절차 및 스냅백 조항
	농업	쟁점1. 미국의 농산물 보조금 및 덤핑수출에 함구한 불공정무역
		쟁점2. 농업의 비교역적 기능과 식량안보, 식량주권 논의의 배제
		쟁점3. 전무후무한 전 품목 관세철폐
		쟁점4. 감귤 타격 예상 : 제주 지역경제와 농민에게 충격
		쟁점 5. 미국의 대농과 유통기업의 시장지배 우려
	보건의료	쟁점 1. 허가-특허연계 조항의 제네릭 출시 지연여부
		쟁점 2. 의약품 및 의료기기 위원회
		쟁점 3. 독립적 이의제기기구
		쟁점 4. 국민추가부담액
		쟁점 5. 미-호주 FTA 보다 악화된 협정을 맺은 이유
		쟁점 6. 민간의료보험 규제 철폐
		쟁점 7. 경제자유구역특별법 및 제주자치도 특별법 협정문에 명시하여 역진불가
	쇠고기/SP S	쟁점 1. 4대 선결조건 양보와 OIE 총회 이후 쇠고기 수입위생조건 재협상 약속
		쟁점 2. 위생검역 상설위원회 설치로 국민 건강과 안전, 검역주권 침해
		쟁점 3. 유전자변형생물체(LMO) 규제완화와 농업․생명공학 양해서(Understanding)
		쟁점 4. 조류 인플루엔자(AI) 지역화 조건 인정 양해서 작성
		쟁점 5. 쇠고기 작업장 검사 시스템의 동등성 인정
투자	투자	쟁점 1. 부속서 11-나 수용 중 3항 간접수용
		쟁점 2. 제11.28조 정의 중 투자계약과 투자인가
		쟁점 3. 제11.28조 투자 정의 중 각주13)?
		쟁점 4. 부속서한??
		쟁점 5. 부속서 II의 일반적 예외 유보안과 입증책임
		쟁점 6. 제11.3조 3항의 내국민대우
	ISD	쟁점 1. 국가 공공정책 훼손 가능성
		쟁점 2. 국제중재기관 판정의 한계
		쟁점 3. 제소 대상의 광범위성
	ISD 부동산	쟁점 1. 도시계획정책에 대한 ISD 제소 가능성
		쟁점 2. 지방자치단체의 개발사업에 관한 인,허가처분의 지연으로 인한 간접수용으로의 제소가능성
		쟁점 3. 지방자치단체의 기부체납의 행정관행에 따른 투자자 -국가 제소 대상의 가능성
		쟁점 4. 일반조세가 원칙적으로 직접 또는 간접수용의 적용대상이 됨으로써 새로운 조세. 부담금 도입정책에 지장초래 가능성.
		쟁점 5. 일반조세가 미실현 개발이익에 대하여 부과하는 각종 부담금이 간접수용에 해당한다는 이유로 투자자-국가 제소의 대상이 될 가능성
서비스	서비스일반	쟁점 1. 전문직 상호인증의 실효성
		쟁점 2. “자유화 조치 철회 불가”가 미칠 영향에 대한 검증
		쟁점 3. 네거티브 방식의 양허가 미칠 영향에 대한 검증
		쟁점 4. 정부의 서비스 시장 개방 근거에 대한 검증
	금융서비스	쟁점 1. 자통법 제정, 방카슈랑스 이행, 보험업법 개정 등 규제개혁 약속
		쟁점 2. 일시적 금융세이프 가드 발동조치, 투자자-정부제소제도(ISD) 대상 우려
		쟁점 3. 신금융서비스 관련
		쟁점 4. 금융기관 후선업무 국외위탁 허용
		쟁점 5. 국책금융기관과 공제보험에 관한 조항
	시청각미디어	쟁점 1. 유료방송시장 개방 : 시청률 경쟁에 의한 방송의 공공성 훼손
		쟁점 2. SO, PP, 위성방송의 쿼터 완화로 인한 상업적 경쟁 과열
		쟁점 3. 지상파 편성 쿼터 현행유보 : 방송의 공공성 위협 및 방송위원회의 사실 은폐
		쟁점 4. 미래유보의 단서조항 : 방송위원회의 은폐와 정책 자율성의 침해
		쟁점 5. 미국 연방통신위원회의 권한에 대한 의문
기타	통신	쟁점 1. 기간통신사업자에 대한 외국인 간접투자 100% 허용(부속서Ⅰ대한민국 유보목록)
		쟁점 2. 기술 선택의 자율성 (제14.21조)
		쟁점 3. 주파수 등 희소자원 분배 관련 (제14.17조)
		쟁점 4. 지배적 사업자 의무 적용(제14.8조)
		쟁점 5. 해저케이블 육양(제14.12조)
	지적재산권	쟁점 1. 자료독점권의 범위 확대 문제
		쟁점 2. 특허 의약품의 적절한 가치 인정
		쟁점 3. 상표권자 보호를 위한 지나친 특혜
		쟁점 4. 소리 상표, 냄새 상표
		쟁점 5. 불실시에 의한 특허취소제도의 폐지
		쟁점 6. 인터넷 저작권 관련 독소조항
		쟁점 7. 영상저작물의 도촬
		쟁점 8. 일방적 구제제도
		쟁점 9. 법정 손해배상 제도
		쟁점 10. 비친고죄
		쟁점 11. 개인 정보 보호권의 침해
	노동	쟁점1. ILO 핵심노동기준 비준과 권고에 대해서는 ‘무시’로 일관하면서, 국제노동기준 준수 노력이라는 것이 진정성이 있는가?
	환경/LMO	쟁점 1. 한미FTA협상과정에서 LMO와 섬유 분야 원산지 규정 현안 빅딜
		쟁점2. 한미 FTA 4대 선결조건으로 자동차 세제개편
		쟁점 3. FTA 협정문 제20.2조 ‘환경법의 적용 및 집행 ’ 상충 여부

○ 6/20(수) 한미FTA 협정문 분석 보고서 발표 및 종합평가 대토론회 개최

○ 한미FTA 청문회 지원 활동

3. 정책자문단 명단

분야	성명	소속 및 직위
상품	백일	울산과학대 유통경영학
	박근태	전국금속노조 부위원장
	이종탁	산업노동정책연구소 부소장
농업	윤석원	중앙대 산업경제학과
	박진도	충남대 경제학과
	윤병선	건국대학교 경제학과 교수
	고성보	제주대 교수
쇠고기/SPS	박상표	수의사, 국민건강을위한수의사연대 편집국장
	김종명	의사, 인도주의실천의사협의회 정책팀장
	이상윤	의사, 인도주의실천의사협의회 사무국장
환경/LMO	임지애	환경운동연합 생명안전본부 국장
	박태현	환경운동연합 공익환경법률센터 부소장
	강은주	민주노동당 정책위원회
	최준호	환경운동연합 생명안전본부장
	김은진	우리종자지키기모임
	이유진	녹색연합
무역구제	민주노동당 한미FTA 정책전문단/영향평가팀*
투자	진시원	부산대 교수
	이해영	한신대 국제관계학부
	정세은	충남대 경제무역학부
ISD	송호창	법무법인 덕수 변호사
	조용환	법무법인 지평
ISD(부동산)	김성진	변호사, 민변
	서순탁	경실련, 토지주택위원장, 서울시립대 교수
	김남근	변호사, 민변, 참여연대
서비스 일반(금융포함)	정명희	한국노총 금융노조
	김상조	한성대 무역학과
	이한진	사무금융연맹 정책국장
	유남영	변호사(민변 한미FTA 소위 위원장)
	우석훈	성공회대 교수
	민주노동당 한미FTA 정책전문단/영향평가팀*
통신	조형일	민주노총 IT연맹 정책실장
	박정웅	민주노총 IT연맹 정책부장
의약품/의료기기	우석균	보건의료연합 정책실장
	신형근	건강사회를위한약사회
	변혜진	보건의료연합 기획국장
시청각미디어 (스크린쿼터 포함)	양문석	언론개혁시민연대 사무처장
	전규찬	예술종합학교 교수
	김서중	성공회대 신방과
	양기환	스크린쿼터문화연대
	김영철	한국케이블방송협회 문화컨텐츠국장
지적재산권	남희섭	변리사, 정보공유연대 대표
	이은우	변호사
	오병일	진보네트워크센터
	김정우	진보네트워크센터
정부조달/경쟁	신범철	경기대 교수
	이창한	민주노동당 정책연구위원
	홍춘택	민주노동당 정책연구위원
노동	강철웅	민주노총 정책국장
	허영구	민주노총 부위원장
	김유선	한국노동사회연구소 소장
투명성/분쟁해결/총칙	최형익	한신대 국제관계학부 교수
	남희섭	변리사, 정보공유연대 대표
일반	이해영	한신대 국제관계학부
	이태호	참여연대 협동사무처장
	정태인	성공회대 외래교수
	최태욱	한림대 국제대학원
	박경	목원대 경제학
	고병권	수유+너머 대표
	박태호	서울산업대 사회학
	이태수	꽃동네현도사회복지대
	정준호	강원대 부동산학과 교수

*「민주노동당 한미FTA 정책전문단/영향평가팀」은 신범철(경기대), 한상희(건국대), 정태인(성공회대), 서준섭, 이창한, 홍춘택, 김지성, 강은주, 윤현식(이상 민주노동당 정책위원회)으로 구성되어 있습니다.

※ 진한 표시는 연구책임자입니다.

상품

상품․제조업 - 상품 / 제조업 일반 및 섬유ㆍ자동차를 중심으로
	백일 / 울산과학대 유통경영학과

1. 상품 제조업 협정문 쟁점 기초 환경 분석

한미 FTA가 체결되면 가장 득을 보는 부문은 상품제조업 부문으로 알려져 있다. 미 국제무역위원회(USITC)에 의하면 협정 후 4년 뒤, 한국 측은 제조업 103억불(섬유의류 70억불 등) 수출증가로 평가되며, 가장 낙관적인 전망을 제기하는 한국의 산업연구원은 2015년 섬유 44억불 증가, 대외경제정책연구원은 대미수출 연평균 13.9억불(10년간 수출 139억불, 무역수지 75억불) 증가를 전망하고 있다. 그러나 미국은 192억불(USITC) 수출증대가 전망되며, 총괄적으로는 이 처럼 미 국제무역위원회 분석만 적용해도 미국 측의 무역수지가 훨씬 더 개선되는 것이어서(반대급부로 한국 측 무역수지는 악화), 한미 FTA 낙관론을 무색케 한다. 물론 대부분의 정부 산하기관들은 한국 측의 낙관적인 효과를 전망하며 대외경제정책연구원(KIEP)은 그 대표적 기관이다. 그러나 2006년 대외경제정책연구원의 통계조정 파문처럼 이들 낙관적인 전망들은 일방적으로 신뢰할 수 없으며, 그 유효성 검증의 관문을 당연히 통과해야 한다. 낙관론의 가장 반대 극은 NAFTA와 멕시코 데킬라 사태로 상징되는 데킬라 사태의 한국판 재현가능성이다.

다음은 한미 FTA 협정 타결이후 새롭게 제기된 대외경제정책연구원의 제조업 부문별 성장 전망이다.

표 1> 한미 FTA가 제조업 수출입에 미치는 영향

주요 업종	수출 증가		수입 증가		무역수지
	총수출	對미수출	총수입	對미수입	對세계	對미국
자동차	1,089	836	59	72	1,030	764
섬유	227	194	19	23	208	171
전기전자	623	160	38	126	584	34
일반기계	103	34	72	90	31	△56
철강	18	2	△3	2	21	0
화학	191	33	63	108	128	△75
생활용품	25	21	21	22	4	△1
7개 업종	2,276	1,280	269	443	2,007	837
제조업전체	2,547	1,387	370	591	2,177	796

(단위: 백만 달러 ; 2003～2005년 평균가격)

자료 ) 대외경제정책연구원 외(2007.04) 관계부처 합동

자동차 부문 대미수출실적(현대자동차)은 2005년 32만 7천대(-25%), 2006년 24만대(-26.6%)로 연간 평균 25% 를 넘게 감소중이다. 이는 보호무역주의 성향의 미국내법 강화 영향으로 자동차 수출이 미국 현지생산(2006년 연간 성장률 159%)으로 급전환하고 있기 때문이다. 수출과 현지생산비중(2006년 현재 29.2%)의 격차는 더 심화될 것으로 예상되며, 기아자동차 현지 조지아공장이 완공되는 2010년에 이르면 현대기아차의 현지생산 비중은 60%(60만대)를 넘어설 것으로 추정되고 있다. 북미지역 자동차 수출 정체의 또 한 가지 원인은 2005년 이후 급락한 달러의 환율인하 영향 때문이며, 이러한 미국의 보호무역주의와 저달러 정책이 계속되는 한, 한국 자동차의 대미 시장점유율 급성장은 어려울 것으로 예상(2006년 현대자동차 미국 시장점유율 0.1% 증가)되는 것이 설득력 있다. 실제로 2006년 우리나라의 세계수출시장중 미국시장은 중국 EU에 이어 3위로 하락하였으며, 14.5%의 비중을 차지하고 있을 뿐이다. 한국의 미국시장점유율은 세계 7위, 2000년 3.3%에서 2006년 2.5%로 급감하는 현실이다.

그럼에도 불구하고 대외경제정책연구원 등 11개 정부산하 연구기관의 합동 한미 FTA 영향 보고서는 한미 FTA가 이러한 대미시장 퇴조추세를 반전시키는데 결정적 역할을 할 것으로 기대하며, 그 중심에 상품제조업을 놓고 있다. 상품 제조업 분야의 성장은 연간 13.9억불(총대미수출비중의 3%) 증가를 제시하며, FTA 효과의 대부분은 자동차 부문 8.4억불(자동차 수출비중의 약 10%)과 섬유부문 1.9억불(11%)에 초점이 맞추어지고 있다. 상품 제조업 부문 FTA 평가의 우선 쟁점은 자동차 부문의 대미 관세인하효과가 2.5%(대당 약 300-400$ 효과)임에도 불구하고, 과연 그것이 연간 현재와 같은 -20%대의 하락하는 자동차 수출률을 반전시킬 만큼 놀라운 역량을 발휘할 소재인가, 혹은 대외경제정책연구원 보고처럼 연 10% 의 높은 수출증가를 기대할 만큼 획기적인가 하는 것이다. 단적으로 말해서 최고 효자 종목이라는 섬유부문에서 대미 섬유 평균관세율 9% 인하효과의 예측이 11% 수출 증대로 전망되는 것과 비교하면, 대외경제정책연구원의 자동차 부문 성장전망(관세율 2.5% 효과로 10% 성장 전망)은 믿기 어려울 만큼 과장의 여지가 있다. 정부산하 연구소조차까지 전기전자 기계 철강 화학 등의 효과가 미미한 것으로 평가되는 것은 이들 분야는 이미 무관세(한국의 대미 수출품목의 45%)이거나 저관세이어서 FTA 효과가 발휘되기 어렵기 때문이다. 전기전자 부문의 대부분은 이미 멕시코 등에 현지공장체계가 성립되고 있어서 한미 FTA 효과와 관계없으며, 그간 감시품목이었던 대화면 디지털TV(美관세 : 5%)과 LCD TV(美관세 : 4.5%) 등 일부품목에서만 약간(25-80불)의 효과가 예측될 뿐이다.

대외경제정책연구원 외(2007), 「한미 FTA의 경제적 효과분석」, 대외경제정책연구원, 2007.04.

전국경제인연합에 따르면 자동차 연간 3억4000만 달러, 섬유 2-4억불 정도의 효과가 있을 것으로 판단. 전경련, 「한미 FTA 업종별 영향과 대응방안」’ 2006.10

2. 상품 제조업 관세율 인하 총괄 평가

기 공개된 한미 FTA 협정문 및 정부 당국에서 배포된 설명자료에 따르면 상품 무역 부문 주요 양허품목 수준은 다음과 같다.

관계부처 합동, 「한ㆍ미 FTA 상세설명자료」, 2007.05

표 2> 양국 상품분과 양허결과                                                   단위 : 억 달러

		우리측				미국 측
		품목수	비중	수입액	비중	품목수	비중	수입액	비중
즉시철폐		7,218	85.6%	200.0	80.6%	6,176	87.0%	331.0	87.2%
3년균등		719	8.5%	33.2	13.4%	360	5.1%	28.2	7.4%
5년균등		168	2.0%	3.8	1.5%	196	2.8%	8.7	2.3%
10년	균등	301	3.6%	10.7	4.3%	333	4.7%	11.5	3.0%
	비선형	24*	0.3%	0.3	0.0%	12	0.2%	0.1	0.0%
12년	비선형	1	0.0%	-	0.0%	17	0.2%	0.02	0.0%
	TRQ	2	0.0%	0.03	0.0%
15년(TRQ)		1	0.0%	0.04	0.0%
총계		8,434	100%	248.4	100%	7,094	100%	379.6	100%

표 3> 양국 양허단계별 주요품목                                ( ) : 관세율

	우리 측	미국 측
즉시	승용차(8), 자동차부품(3～8), 크실렌(5), 통신용광케이블(8), 항공기엔진(3), 에어백(8), 전자계측기(8), 백미러(8), 디지털프로젝션TV(8) 등	3,000cc 이하 승용차(2.5), 자동차부품(1.3～10.2), LCD모니터(5), 캠코더(2.1), 귀금속장식품(5.5), 폴리스티렌(6.5), 컬러TV(5), 기타신발(8.5), 전구(2.6), 전기앰프(4.9) 등
3년	요소(6.5), 실리콘오일(6.5), 폴리우레탄(6.5), 치약(8), 향수(8), 골프채(8) 등	DTV(5), 3,000cc 초과 승용차(2.5), 컬러TV(5), 골프용품(4.9), 샹들리에(3.9) 등
5년	고주파증폭기(8), 알루미늄 판(8), 안전면도날(8), 환자감시장치(8), 면도기(8), 조제세제(6.5), 헤어린스(8), 바다가재(20) 등	타이어(4), 가죽의류(6), 폴리에테르(6.5), 스피커(4.9) 등
10년	기초화장품(8), 페놀(5.5), 초음파 영상진단기(8), 볼베어링(13), 콘택트렌즈(8) 등	전자레인지(2), 세탁기(1.4), 폴리에스테르수지(6.5), 모조장신구(11), 베어링(9), 섬유건조기(3.4), 화물자동차(25) 등
10년 비선형	아귀(10), 가오리(10), 볼낙(10), 오징어(24), 꽁치(36), 꽃게(20), 파티클보드(8), 섬유판(8), 합판(12) 등	참치캔(6～35), 세라믹타일(8.5/10), 철강(4.3～6.2)
10년 이상	명태(30), 민어(63), 기타 넙치(10) 고등어(10)	특수신발(20～55.3)

상품 제조업 분야의 협정문 상, 주요 검토 사항은 특별 작업반이 설치되었던 섬유/자동차분과 및 상품무역 전반에 영향을 미치는 원산지ㆍ통관, 무역구제, 검역ㆍ검사협정(SPS), 기술 장벽(TBT), 통신ㆍ전자상거래, 투자, 경쟁, 지적재산권, 노동, 환경, 분쟁해결ㆍ투명성ㆍ총칙 등 11개 분과, 합계 총 13개 분과다. 이들 분과들은 크게 부문별 관세율 협상과 비관세장벽 협상 쟁점으로 구성된다. 관세분야는 양허 품목의 비중과 관세율 인하에 대한 경제적 효과가 집중 쟁점으로 검토될 부문이며, 비관세 장벽 부문은 무역구제(반덤핑, 상계관세, 세이프가드 등)와 원산지 규제 등의 협정문 내용이 주 검토 대상이다. 예컨대 세이프가드 면제조치는 한미 FTA에서 요건에 따른 재량사항에 불과하고, NAFTA에서는 일정한 요건 충족시 면제의무 사항이므로 한미 FTA가 NAFTA보다 명백히 불리한 조건임에도 불구하고, 관계 당국의 협정문 ‘설명자료’에서는 ‘우리나라의 경우 최대 수출국(즉, 수입점유율 1위)이 아닌 경우 배제될 가능성이 있으나, NAFTA의 경우 수입점유율이 크지 않을 것과 산업피해의 수준이 높지 않을 것 등 까다로운 요건을 충족하여야 하므로, 재량적 배제 조건보다 반드시 유리한 조건이라고 보기는 어려움’ 으로 합리화되는 등, 유리한 문건해석으로 일관하는 평가경향이 보이므로, 정부기관의 FTA 합리화 경향이 아닌, 보다 사실 관계에 입각한 정밀 재분석이 요청되는 것이다.

구체적으로 상품 제조업 분야에서 집중 검토되어야 할 협정문 부문은 총론적으로 관세율 양허 수준과 그 영향 등 전반적인 관세인하에 대한 경제적 평가, 둘째 내국민 대우원칙 수준, 물품 취급 수수료 폐지 부문, 무역구제 및 세이프가드 등 비관세 장벽 해당부문, 셋째 2대 작업반인 섬유와 자동차 분과가 별도의 핵심 세부 상품품목으로 분류된다.

관세율 평가란 양당사국 각각에 유ㆍ불리한 상품 관세 양허 수준이 초점이므로 그 경제성 평가 쟁점을 말하며, 내국민 대우원칙은 그간 협상 진행과정에서 미국 측이 요구했던 예외조항(미국 내 연안 선박운송의 미국적선 독점) 및 기 진행되고 있는 다른 FTA와 형평관계분석이 초점이다. 무역구제 등은 상품제조업 업계에서 주로 제기하고 있는 비관세장벽, 즉 반덤핑/세이프가드 등 미국의 보호무역주의 및 국내법완화 여부와 관련되어 있는 것으로, 그 실질 효과 평가가 초점이다.

반면 한미 FTA로 인해 한국 산업(제조업부문)에 피해를 가져올 상품수입부문은 서비스 농업 의약 등에 비해서 거의 미미한 피해로 거의 무시되고 있으나, 과연 그런가가 되짚어져야 하며, 섬유와 유전자변형생물체(LMO)간의 빅딜 의혹처럼, 이면에 숨겨진 다른 문제점은 없는지가 점검되어야 한다.

예컨대 자동차 섬유 수출 효과에 비하면 미미한 수입피해 예상 때문에 거의 무시되고 있지만 대외경제정책연구원의 기 보고서에서 조차도 자동차 전기전자 기계 화학 등에서는 미미한 수입증대가 예상된다. 그러므로 이 부문에 대해서는 관용 연구 보고서 수준을 넘는 더 세심한 주의가 필요하다. 대외경제정책연구원은 자동차 68백만불 수입증대에 불과할 것으로 예상하지만, 세율인하가 16-13%(관세 및 특소세 5-8%)나 달하기 때문에 이는 과소평가 여지가 크다. 13-16% 가격인하는 자동차의 공격적 가격인하 폭인 10% 관행을 넘어서는 수준이다. 예컨대 2006년 자동차 수입(완성차 및 부품) 5억불을 가정하고 양국간 관세율(특소세 포함) 양허 격차 6배를 적용하면 적어도 3억불 이상 수입증대 효과가 예상되는 것이다. 특히 미국산 일본차의 수입증대 시 예상되는 가격ㆍ품질의 동시 경쟁력 구비효과가 미칠 파장(2006년 일본차 국내 수입시장 점유율 30%)은 국내 자동차 산업의 심각한 구조조정까지 영향을 줄만큼 위협적으로 평가되는 것이다. 여기에 특소세 인하 폭(4000억원 예상)의 교통세 전환조치는 FTA 협정으로부터 발생하는 특정산업의 이해를 국민전체에 부담지우는 전혀 불합리한 조치로 비판받을 소지가 크다. 전기전자부문에서는 전자계측기(관세율 8%), 레이저기기(8%) 등의 즉시 관세 철폐로 인해 수입량(2005년 11억불 수입)의 대폭증대가 예상되며, 석유화학(관세율 6%)등과 함께 상대적으로 높은 관세율 철폐로 인해 국내산업에 적지 않은 피해가 예상되는 부문이다.

3. 상품 제조업 부문 일반의 협정문 쟁점분석

1) 내국민대우 원칙(2.2조)

내국민대우(NT)에 대해서는 두 가지 문제가 포함되어 있다. 첫째는 내국민대우 원칙이 적용됨으로서 추후에 적용될 타국과의 FTA 체결 시 예외 없는 내국민대우가 어디까지 인정되어야 하는 가이다. 이 문제는 ‘가장 유리한 조항보다 불리하지 아니한 대우’라는 조항의 삽입으로 차후 타국과 체결되는 FTA는 한미 FTA에 자동 적용되어야 함을 의미한다. 이 조항은 자국 국내법 보호와 기 체결된 FTA 보다 나쁘지 않은  FTA를 추구하는 미국 측 보다는 FTA 허브를 국가전략으로 표방하는 한국 측의 추후 FTA가 더 개방적일 것으로 예상되는 실정에서, 한국 측이 더 개방적인 FTA를 타국과 체결할 경우, 결국 미국 측에 더 유리한 조항으로 적용될 잠재성을 내재한 것으로 평가될 수 있다. 둘째 미국 측은 미국 내 법상(Jones Acts)자국의 내국민 대우 예외 원칙(부속서 2-가)을 협상 초기부터 제기하고, 대표적으로 미국 내 연안운송을 미국적선으로 독점할 것을 협상 초기부터 줄곧 주장한 바 있다. 결과는 한미 FTA 협정문에서는 부속서 2-가 ‘내국민 대우 및 수출입 제한’ 항목에서 미합중국 상운해운법과 여객선법 등 미국내법을 근거로 미국적선 내륙수송 독점에 대한 내국민 대우 예외원칙이 인정되어, 미국내법 고수를 협상에서 개선하겠다는 한국 측 협상단 의지를 무색하게 할 정도로, 별 다른 저항 없이(미 국내법에 관해서는 속수무책으로 ?) 미국 측 의사가 최종 관철된 것으로 확인되고 있다.

2) 물품취급수수료

미국은 가액 2,000불 이상의 물품에 대해 가액의 0.21%에 해당하는 물품취급수수료를 부과한다. 한미 FTA에서는 이 조항이 폐지됨으로써 연간 4,700만 불의 수수료 인하효과가 추정된다. 그러나 이 항목이 초점이 되는 것은 미국 측 요구가 압도적으로 관철되는 추세에서 한국 측 요구가 관철된 대표적인 항목으로 관계 당국 협정문 설명서에서 과포장되고 있기 때문이다. 그러나 연간 4700만 불의 효과라는 것은 대미수출의 0.1% 에 해당되는 미미한 것으로, 전체 한미 FTA 효과 중에서 지나치게 미화되는 측면이 있으며, 반대급부로 미국 항만 유지수수료 철회를 요하는 한국 측 주장이 철회되고, 영사거래에 대한 미국 측 요구가 반영된 것으로 조건부에 불과하다는 점이 지적되어야 한다.

3) 무역구제(10장) 및 세이프가드

철강, D램, 섬유 등 주력 대미 수출 상품 중 반덤핑/상계관세 판정에 의해 제재조치를 받은 품목은 1980년대부터 정부통계로만 수출 총액 중 6.8%(373억불)를 차지한다. 그러므로 반덤핑, 세이프가드 등 비관세장벽의 완화/폐지는 이미 무관세나 저관세(전 상품품목의 70% 이상)로 인한 미국시장의 미흡한 관세효과보다도 실질적인 한미 FTA 효과로 수출업계가 기대하던 중점사항이었다. 그러나 5차 협상까지 한국 측의 요구사항인 제로잉(수출가격이 내수가격보다 높을 경우 덤핑마진 상정, 반대로 수출가격이 내수가격보다 낮을 경우는 (-)로 합산하지 않고 0으로 판정해 덤핑계산에서 유리하게 판정하는 행위), 비합산금지 등 15개 주요 비관세장벽 조항은 전혀 관철되지 못하고 결국 협의회 성격의 ‘무역구제위원회’ 설치(10.8조) 단 한 개로 축소되었다. 반면 미국 측은 농산물 섬유 세이프가드, 배기가스규제 철폐, 자동차 표준작업반 설치, 신속분쟁절차 스냅백(snap back : 패널이 특정 조치가 협정 위반 또는 관련 이익을 무효화․침해하고, 심각하게 판매 및 유통에 영향을 미친다고 “...materially affecting sale, purchase, distribution...” 판정할 경우 특혜관세 이전으로 환원), 미 캘리포니아 환경기준 적용 등 한국 측에 대한 주요 비관세 장벽 요구가 대부분 관철되었다. 무역구제위원회 역할에 대한 관계당국의 미사여구에도 불구하고, 엄격히 말해서 무역구제위원회란 ‘ 무역구제 법령 및 관행에 대한 이해 증진, 조사개시 전 사전통지 및 협의 합의 조항 이행 및 준수 여부 감독, 무역구제기관간 협력 증진, 반덤핑, 보조금 및 상계관세, 세이프가드에 대한 정보 교환, 조사 관행 산업보조금 관행 협의’ 등의 세부항목에서 보는 바와 같이 협의권만 있을 뿐, 결정권한이 없는 협의체에 불과하다. 즉 실질적인 반덤핑 조치와 무역 분쟁이 발생해도 무역위원회가 이를 조정할 권한이 없다는 것은 실질적인 무역 분쟁에 무기력한 한미 FTA 무역구제 협정수준을 대변한다. 협정문에 따르면 최종 결정권한은 한미 양자간 FTA 협정이 아니라, WTO 다자간 협정에 따를 것으로 후퇴하고 있다. 이 경우 문제점은 2002년 미ㆍ영 철강 세이프가드 분쟁, 하이닉스 등 D램 업체 제소 때처럼 미국 측이 WTO 중재 및 판정을 거부할 가능성이다. 즉 반덤핑 등 주요 무역구제가 협정문에서 제외되고, 2002년 당시보다 사실상 구속력과 결정권이 더 무기력해진 WTO 중재로 떠넘겨짐으로써 분쟁발생 시에 사안 자체가 지지부진해질 소지가 더 커졌다는 것이다. 결국 수입국(미국 측)의 강한 무역규제와 직접 항소할 수 없는 수출국(한국 측)의 처지가 이번 무역구제 협정의 속사정이며, 심하게 말하면 이제 무역구제는 한미 FTA와  별개의 유명무실한 조항으로 전락한 것이라고까지 폄하할 수 있다.

4. 섬유부문

대미 섬유류 수출비중은 한국의 총 대미수출의 약 4%대(의류 2.5%)로 2005년 23억불, 2006년 20억불의 수출량을 기록해서 그 비중이 급격히 사양화되는 부문이다. 2006년 수입은 2억1900만불로 연간 약 17억불의 대미 무역흑자가 발생하였다. 제조업 전체 중 섬유 의류 부문 고용은 27만명, 총 제조업 중 고용비중은 9.6%(2005년 현재, 통계청), 1980년대에 비해서 (-)15%가량 비중 하락, 배수로는 1/2.5로 축소되었다. 총수출 비중은 전체 대미 수출중 하위(의류 8위)에 속하나, 흑자 폭은 자동차 무선통신기기, 반도체 등과 함께 상위권을 형성한다. 섬유부문의 대미 수출 평균 관세율은 섬유 9.2%, 의류 10-20% 이며 USITC보고서에 따르면 한미 FTA 타결시 한국 측의 대표적인 수출증가 품목(70억불)으로 강조되고 있다.

표 4> 섬유산업의 대미 수출입 추이                    (단위 : 백만불)

	1990	1995	2000	2003	2004	2005	2006	연평균증가율 (90～05)
수출	3,959	2,716	3,596	2,968	2,842	2,327	1,995	-3.5
(비중)	26.8%	14.6%	19.2%	19.5%	18.7%	16.7%	15.0%
수입	123	266	219	235	230	237	219	4.4
(비중)	5.3%	5.1%	4.6%	4.0%	3.6%	3.5%	2.7%
무역수지	3,835	2,450	3,376	2,733	2,612	2,090	1,776

자료 : 한국무역협회, KOTIS 무역통계

표 5> 섬유산업의 품목별 대미 수출 추이         (단위 : 백만불, %)

	1990	1995	2000	2004	2005	2006	증감률 (2006)	대미 품목별 수출비중
원료․사및직물	463	663	1,018	1,021	1,068	981	-8.1	51.0
화섬원료	29	118	88	145	164	165	0.9	8.6
섬유사	18	45	122	108	147	128	-12.8	6.6
직물	417	499	808	768	758	758	0.1	39.4
(편직물)	(17)	(40)	(209)	(311)	(285)	(317)	(11.0)	(16.5)
(장섬유직물)	(192)	(205)	(242)	(129)	(143)	(128)	(-10.2)	(6.6)
섬유제품	3,496	2,054	2,578	1,821	1,259	944	-25.0	49.0
의류	3,150	1,746	2,277	1,544	1,046	762	-27.2	39.6
(편직제)	(884)	(601)	(1,020)	(854)	(690)	(563)	(-18.3)	(29.2)
(직물제)	(1,384)	(1,045)	(1,208)	(685)	(354)	(196)	(-44.7)	(10.2)
기타섬유제품	346	308	300	276	212	182	-14.2	9.5
합 계	3,959	2,717	3,596	2,842	2,327	1,925	-14.2	100

자료 : 한국무역협회, KOTIS 무역통계

총 수출액 규모는 1990년에 비해서 1/2로 축소되었으며, 한국은 미국시장 점유율 8위(2004년)에서 17위(2006년)로 불과 2-3년 사이에 순위가 더 급락하였다. 한국 섬유산업의 추락은 전적으로 중국 멕시코 인도 인도네시아 온두라스 등, 동남아 국가와 중남미 국가의 높은 섬유가격 경쟁력 때문이다. 섬유원료사 및 (편)직물의 대미수출은 1990년의 4.6억 불에서 2006년 9.8억 불로 완만한 증가를 보이는 추세이나, 화섬장직물은 중국 등의 생산 확장으로 급감한 상태이며, 의류 비중은 2006년 현재 1990년의 25% 수준(9억 4천만불) 으로 대거 하락하였다.

한미 FTA에서 섬유부문의 대표적인 쟁점은 관세율 인하폭, 적용품목, 관세율 인하 양허 시기, 세이프가드 적용여부, 원산지 원사규정(얀포워드 규정) 및 개성공단 제품인정으로 구분할 수 있다.

내용별로 보면 섬유 품목 61%(수출 액면가 기준) 즉시 관세 철폐, 주력 수출품 원산지 규정(얀포워드 규정) 완화, 우회수출 방지 양국 협력, 의류 1억SME 원산지 예외 근거 마련 등이 주요 성과로 꼽히고 있다.

1) 섬유 관세 양허 효과

섬유부문의 즉시 철폐비율은 미국 측이 품목 수 기준 87%, 수입액 기준 61%를 양허하였으며, 반면 한국 측은 품목 수 기준 97%, 수입액 기준 72%이나 되기 때문에 한국 측이 10% 불리하나 양국간 섬유부문 무역역조가 17억불이므로 결과적으로 한국 측에 유리할 것으로 기대되는 대표적 품목이다. 양국간 양허안은 다음과 같다.

표 6>  섬유부문 양국 최종 양허안 비교                            단위: 백만불

한국 측						미국 측
	품목수	비중	수입액	비중			품목수	비중	수입액	비중
즉시	1,265	97.6	170	72		즉시	1,387	86.8	1,654	61.2
3년	7	0.5	32	13.4		3년	-	-	-	-
5년	24	1.9	34	14.6		5년	149	9.3	504	18.6
10년	-	-	-	-		10년	62	3.9	548	20.2
합계	1,296	100.0%	236	100.0%		합계	1,598	100.0%	2,706	100.0%

표 7> 양국 양허단계별 주요품목

	한국 측	미국 측
즉시	데님, 폴리아미드 장섬유사	스웨터, 양말, 화섬 단섬유
3년	셀룰로오스 장섬유, 유리섬유	-
5년	폴리아미드 강력사	폴리에스터 장섬유직물, 남자면 셔츠
10년	-	화섬편직물일부, 타이어코드 직물

정부당국은 수입량이 크지 않기 때문에 양국간 불리한 관세양허 품목 격차에도 불구하고 대미 섬유수입은 크게 증가하지 않을 것으로 전망하며, 한국에서 생산하지 않는 일부 고기능 첨단제품 수입만이 증가하는 낙관적 예상으로 일관하며, 낙관론의 대표주자인 산업연구원은 2015년 경 섬유 수출은 현재의 2배 수준인 40~44억불(흑자폭 10억불 이상 확대)로 높게 기대하고 있다.

이에 비해 대외경제정책연구원과 산업연구원이 포함된 관계부처 합동 보고서(「한미 FTA의 경제적 효과분석」)에서는 1.9억불로 대폭 축소되어, 그 규모로 보면 과연 섬유가 한미 FTA 최대혜택 품목의 자격이 있는 지를 의심케 한다.

섬유부문의 단기적인 수출증대는 높은 관세율 해제 효과로 이미 어느 정도 예상되었으며, 한미 FTA의 최대 수혜종목으로 꼽힌 것이다. 그러나 이러한 효과가 장기적으로 지속되고 1980년대의 섬유영화처럼 섬유부문이 대미 수출의 중심부문으로 다시 전환될 것인가는 과연 의문이다. 섬유부문의 실질 FTA 효과가 평가되기 위해서는 협상 쟁점이었던 긴급수입제한, 원사기준(얀포워드 규정) 등에 대한 다음과 같은 협정문 검토가 필요하다.

2) 섬유 양자 긴급수입 제한(4.1조 세이프 가드)

섬유 세이프 가드는 농산물과 마찬가지로 예외 없이 협정문에 포함되었다. 그러므로 먼저 대미 수출이 폭발적으로 증대한다면 미국 측의 요구 중심으로 관철된 섬유 세이프 가드가 발동될 것이며, 섬유효과는 당연히 감소위기에 직면할 것이다. 더구나 섬유 세이프가드는 협상과정에서 한국 측이 요구한 원사기준 예외 조항(5-6개 품목)에 대한 대가성으로 수용된 것이다. 계산이 맞으려면 원사기준 예외품목의 경제적 가치와 세이프가드 수용으로 인한 경제적 타격이 비교되어야 한다. 그러나 그 현실적인 수지타산과는 별도로 섬유품목은 한미 FTA 최대 효과로 칭송되던 것이었음에도 불구하고 수입량 긴급증가 시 결국 세이프가드(수입제한)가 발동될 수 있음으로 해서 최악의 경우는 모든 섬유 관세효과가 0으로 전환될 수도 있는 최대 위협 소지를 남긴 것이 분명하다. 세이프 가드 발동기간은 관세율 양허 이행기간 만료로부터 10년이므로 최대 20년간 섬유 세이프가드가 발동된다는 기간의 장기화도 간과할 수 없는 문제점으로 지적되는 것이다. 정부 관계 당국은 낮은 시장점유율에 불과한 한국의 섬유수출 사정에서 실질적인 세이프가드 발동 가능성을 낮게 판단하고 있으나, 2005년 중ㆍ미 섬유분쟁 사례처럼 세이프 가드의 발동요건은 자의적이며, 높은 시장점유율이 아니라 국내산업에 심각한 피해나 피해를 야기할 우려가 있을 때 발동되는 것임을 착각해서는 안 된다. 위반조치를 하였을 경우는 보복조치 또는 양허정지 또는 관세율 복귀 등의 수단이 적용된다.

세이프가드 발동요건은 ‘동종 또는 직접 경쟁적인 섬유상품을 생산하는 국내산업에 심각한 피해(serious damage) 또는 피해의 실질적 우려를 야기(cause actual threat)할 만큼 증가된 수량으로 수입’이다.

3) 관세 양허 품목 및 효과 평가

섬유부문 미국 측의 즉시 철폐 양허 품목수가 8차 협상까지 35%(수출액 기준)에 불과하였고 미국 측이 시장보호 의지를 강력하게 구사했던 품목이나, 별다른 충격 없이 최종적으로 무려 61%까지 증대한 것으로 보아 쇠고기ㆍ식품 등과 연계된 유전자변형생물체(LMO) 수입과 이면합의 거래되었을 것이라는 의혹이 제기되고 있다. 만약 이것이 사실이라면 한미 FTA 최대 수혜부문이라는 섬유효과는 다른 부문과의 (더 많은 ?) 피해가 서로 상충되는 교환효과에 불과한 것이다.

미국 생명공학산업협회(BIO)가 USTR(미 무역대표부)에 보낸 의견서에는 한미FTA 협상을 통해 △지적재산권 보호 △바이오안전성의정서(BSP) 비준시 사전수입승인, 검사, 비의도적인 혼입 등의 해결을 요청한 바 있다. 협상 타결 이후, BIO의 환영 성명(07.04.16)에는 “몇 가지 농업 분야 생명공학 이슈에 대해 별도의 양해서(separate understanding)를 협상한 농업협상단 수석인 리처드 크라우더 와 그의 참모진들을 축하 한다”는 구문이 있어 이면합의 의혹을 증폭시키고 있다. 협상단 문건에도 ‘향후 LMO 이슈는 잔여 핵심쟁점인 농산물·섬유 등과 연계되어 논의가 될 것으로 예상된다’는 표현이 있어 연계관계를 의심케 한다.

둘째 미국 측의 섬유 양허품목 비중(61%)은 호주 모로코를 제외한 싱가폴, 바레인 니카라과 중미 등 미국과 FTA를 체결한 대부분 국가의 양허수준(100%)보다 훨씬 저급한 것이므로 객관적으로 높은 평점을 주기 어려운 것이다. 셋째 즉시 철폐로 관세효과가 클 것으로 기대되는 품목은 스웨터(32%), 남성셔츠 등이나, 액수비중으로 50%를 넘지 못하며(폴리에스텔 섬유 관세율은 4% 효과에 불과), 급감하는 의류중심이라는 문제가 있다. 반면 면직물, 남성면셔츠 (관세율 20%), 스웨터(HS 번호61102020)등 관세율이 높고 수출이 꾸준한 제품들은 관세가 5-10년 장기 유보되었다. 즉 오히려 FTA 효과가 의문인 양허 유보 부문이 다수 존재한다. 총괄적으로 양허 유보 부문의 비중은 결코 적지 않은 38.8%로 그 중요성이 결부되면 FTA 섬유부문 낙관은 심지어 과대 포장된 것이라고 말할 수 있다.

4) 원산지 및 원사 기준

원사기준(yarn-forward)이 완화된 것은 사실이나, 그 해당 품목은 200개 요청 품목 중 5-6개( 린넨, 여성재킷, 남성셔츠 등 원사기준 충족이 어려운 품목) 및 레이온, 리오셀, 아크릴 등 원사공급부족 분야 등으로 제한되어 총섬유수출 비중중 약 15%에 그치고 있다. 때문에 오히려 미미한 효과의 원사기준(총가치의 7-10% 이내 제품 예외) 확보라는 명분을 위해 섬유세이프가드를 허용하였으며, 또한 얀포워드가 기본골조로 확정 채택된 것이라는 비판에 직면한다. 섬유업계의 전반적인 요구사항이었던 패브릭포워드(Fabric Forward : 원사가 아니라 제직단계부터 시작해 염색과 봉제공정까지 자국 수행으로 하는 의류제품 원산지 기준)'는 기각되었으며, 한국 측의 섬유류 주요 수출이 의류(49%)인 것을 감안한다면, ‘의류 수출의 폭발적인 증대는 사실상 얀포워드 원사기준에 의해 원천봉쇄된 것이다’라고 까지 말할 수 있다. 왜냐하면 한국의 중저가 수출의류의 평균단가는 3.2불로 중국 엘살바도르 등의 저가의류 평균단가(1.82불)의 1.8배에 해당하며, 의류부문 관세율(평균 약 15%)이 인하된다고 해도 가격경쟁력이 일부 회복된 것이지, 근본적으로 회복된 것이 아니기 때문이다. 둘째 한국의 대부분 의류가공이 동남아 중국 등지의 OEM 생산 방식이고, 한국내 가공도 대개 이 지역으로부터 원사수입후 직물가공 제조하는 제조과정(스트림구조)을 따르므로 원사기준에 바로 위반되며, FTA 효과는 첫 단계부터 제재된다. 만약 이런 문제를 해결하기 위해서 고가 패션의류로 섬유산업의 고부가가치로 전환을 꾀하여도, 얀포워드 규정이 바로 직접적인 장애가 되는 것이다. 셋째 만약 이러한 사실을 무시하고 현재의 노후화된 섬유산업(원사단계부터)의 전반적인 투융자(현재수준에서 총 섬유류 중 섬유사의 대미수출비중은 6.4%에 불과)가 대대적으로 재개된다면, 일시적인 산업부흥과 수출증대효과는 물론 예상된다. 그러나 미국과 섬유경쟁력이 있는 제 3국(중국, 베트남 등)의 FTA가 새롭게 체결되거나, 장기 저가 가격경쟁을 지탱할 수 없는 한국섬유산업의 경쟁력 수준과 중국 동남아 중남미 등지로 넘어간 현재의 세계 섬유시장실태로 보면, 섬유부문의 과도한 투자증대란 곧 멕시코 섬유산업사례처럼 시설과잉 위기에 곧바로 직면할 수 있다.

5) 우회수출방지

미국 무역대표부와 제조업무역행동연합(AMTAC)은 개성공단 원산지 인정과 중국제품 등의 한국을 경과하는 가능성을 경계하는 원산지규정에 많은 신경을 썼던 바, 이 조항은 결국  ‘우회수출 방지를 위한 세관협력 강화’ 조항으로 협정에 산입되었다. 세부내용은 세관의 원산지 검증 및 우리 기업의 정보제공에 대해 합의한 것이며, 한국 측은 미국이 애초에 요구한 사항보다 완화된 것이라고 설명한다. 그러나 과연 그런가. 세관은 심지어 비특혜 수출품도 우회수출 방지를 위한 원산지 검증 및 정보를 협력 제공해야 하며, 기업은 연례적으로 원산지 입증에 필요한 정보를 제공해야 한다. 이는 기존의 비정기적 자료 제공수준인 미국 제조자 확인제도(MID: Manufacturer Identification) 수준을 훨씬 넘는 것이며, 기업정보제공에 국가기관이 책임을 동시에 부담한다는 것과 기업기밀에 가까운 정보가 유출될 수 있다는 위험이 있다. 기업(미국에 섬유수출기업)은 소유ㆍ임원의 명단 직위, 근로자수 및 업무, 일반기술과 생산능력기계대수 및 가동시간, 제품명세 및 생산능력, 납품기업 명단, 미국바이어 연락처 등 기밀성 정보까지 제공해야 한다. 여기에 대한민국은 자국의 권한 있는 당국(산자부 또는 승계기관)으로 하여금 이 정보를 미국 측에 연례로 제공하고 정보의 정확성을 검증하기 위해 적절한 조치를 취하고 검증을 수행해야 하며, 우회수출에 대한 ‘합리적 의심’이 발생하면 수입당사국 협정을 준수하고 있음을 수입당사국이 결정할 수 있다는 항목(우회수출에 대한 수입국의 임의 판정권 허용), 사전고지 없는 현장조사 등등, 사실상 대미 수출국인 한국 측에 전적으로 불리한 불평등조약이라는 혐의가 내포된 것이라 할 수 있다.

6) 개성공단 역외가공지역(OPZ) 부속서

대미 섬유 수출부문의 가격경쟁력을 회복하기 위해서는 개성공단 인정 등 (상대적 저임금에 의한) 섬유류의 세계수준 가격경쟁력을 회복하는 근본조치가 필요하다. 개성공단 원산지 인정은 역외가공 방식이라는 이름으로 막바지 협상에서 타결된 것으로 발표되었다. 한국 측에서는 역외가공지역 도입으로 북한지역 원산지 특례인정 근거 마련, 역내교역 활성화, 안정적인 교역ㆍ투자 환경을 조성한 것으로 선전되는 반면, 미국 측(한미FTA 미국 측 협상대표인 카란 바티아 무역대표부(USTR) 부대표는 개성공단과 관련 합의된 것은 없다고 공식 발언, )은 추후협상(빌트인 방식) 과제로 개성공단 원산지 문제를 제시한 바 있으며, 협상 타결이후에도 샌더 레빈 미국 하원 무역소위원회 위원장은 개성공단을 역외가공지역(OPZ)으로 지정하도록 하는 조항을 협정문에서 제외시킬 것을 재협상과제로 미국 정부에 요구하는 등 전혀 다른 이견을 보이고 있다. 조문 상으로만 보면 한미 FTA합의문 (다)항은 ‘양국은 한반도역외가공지역위원회’(Committee on Outward Processing Zones on the Korean Peninsula)를 설치하여 한반도 비핵화 진전 등 일정 요건 하에 원칙적으로 역외가공지역을 지정할 수 있는 근거를 협정문에 명시하고, 실제 지정은 추후 실행키로 하였다. 이를 통해 개성공단과 같은 남북경협지역에서 생산되는 제품을 한국산으로 인정받을 수 있는 중요한 토대를 마련하였다‘ 함으로써 OPZ에 대한 언급이 분명히 있으나, ‘추후실행’이라는 부대조건이 붙어있음을 확인할 수 있다.

이 조항에 따르면 개성공단 관련, 역외가공지역(Outward Processing Zone : OPZ) 지정을 통한 특혜관세 부여를 원칙적으로 인정하되, 생산품에 대한 특혜관세 부여를 협의할 장치를  마련하며, ‘한반도역외가공지역 위원회’에서 일정 기준하에 OPZ를 지정할 수 있는 별도 부속서를 채택하고, 위원회는 협정발효 후 1년 후 그 구성회의를 개최한다. 그러나 OPZ 위원회는 한반도 비핵화 진전, 남북한 관계에 미치는 영향, 노동ㆍ환경 기준 충족 등의 부속조건 달성하에서만 가능하므로, 비핵화, 남북환경 영향, 노동ㆍ임금ㆍ환경기준이라는 애매한 조건이 충족되지 않는다면, 위원회는 물론 구성되지 않는다. 그러므로 엄격하게 말해서 이 부속조건에 대한 구체적 합의와 기준사항이 만족되지 않는다면 개성공단의 역외가공지역은 인정되지 않는 것으로 해석되는 것이고, 북핵문제 등 북미문제의 주도권은 미국과 북한에 있으므로, 이 부문은 한국정부의 관할권 밖이 된다. 즉 이것은 사실상 미국 측 주장인 빌트인 방식으로 해석되어야 하는 것이다.

만약 섬유부문에서 개성공단 원산지 기준이 인정되지 않는다면, 관세율 인하에도 불구하고 섬유부문의 총괄적 가격경쟁력은 근본적으로 중국 남미산에 비해서 열악한 것이며, 장기적인 섬유부문의 FTA 효과는 장담할 수 없는 것이다. 따라서 한미 FTA가 협정이 발효되면 단기간 일정정도의 섬유 수출의 긍정 효과는 발생할 것이나, 세이프가드, 원산지 인정 문제 등 각종 비관세장벽과 세계 섬유가격경쟁력에 못 미치는 관세율인하효과의 한계 때문에 기존의 섬유 대미수출 약세 추세를 근본적 혹은 장기적으로 개선하기는 어려울 것으로 예측된다. 다만, 관세율 인하폭이 세계 가격경쟁력에 접근하거나 능가하는 부문에 속하는 양말(11.5%), 티와 언더셔츠(19.7%), 고무제 장갑(14%), 가방ㆍ핸드백(20%) 등은 장기전망까지 기대되는 것이나 전체 섬유부문 중 차지하는 비중이 크지 않다는 한계가 있다.

2. 자동차 부문

자동차 부문 타결의 주요 내용은 관세를 포함한 제 세제의 양허 및 인하(특소세 등)와 환경 안전 등 자동차 표준, 자동차 관련 미국내법 등 비관세장벽 완화 여부로로 크게 구분된다.

1) 한미 자동차 교역 현황

한국의 자동차 생산은 2004년 347만대, 2005년 370만대, 2006년 384만대를 생산하는 등 증가추세에 있으나 성장률이 정체되고 있다. 시장구조에서 내수부문은 2004년 109만대, 2005년 114만대, 2006년 93만대(수입 5.6만대)로 감소 및 정체 추세, 2005년 대비 2006년 내수감소폭은 18.4%에 이른다. 수출은 2004년 238만대 2005년 258만대, 2006년 265만대로 증가추세이나 증가율이 대폭 감소(2006년 264만대 2.4%)하고 있다. 내수와 수출 모두 증가율이 감소하고 있으나 내수부문 증가율이 더 약해서 전체적으로 내수와 수출비중은 약 1: 2, 수출비중 70%로 수출의존도가 점차 증가하는 경향이다. 대미 자동차 무역수지는 2004년 101억불을 정점으로 2005년에는 87.5억불로 액면 상으로 2004년 대비 13.5% 감소, 현대기아차의 2005년 대비 2006년 수출실적은 -26%에 이른다. 한국 차의 미국시장 점유율은 4.3% 정도다. 반면 미국으로부터 완성차의 대한 수입은 총수입차중 2005년 3,811대(12.3%),  2006년 9%(대수기준)에 불과하며, 미국차의 한국 내수시장 전체 점유율은 0.4-0.6%에 불과하다. 그러나 수입차 시장은 2006년 4.2%(대수기준, 2007년 5.3%)로 전년대비 21%성장하였으며, 액수기준으로는 13.6%(2007년 16.3%)로 매우 빠른 성장을 보이고 있다. 부품수출은 2006년 21억불(수출비중 5%)로 급증하는 추세다. 대미 부품수출의 중대는 GM 등 미국 메이저 자동차 업체들의 자동차 부품 글로벌 네트워킹 전략의 일환으로서 부품아웃소싱 체계가 세계적으로 확대되었기 때문이다.

표 8> 자동차 수급동향     (단위 : 천대, %)

	2003	2004	2005	2006
생산	3178(1.0)	3469(9.2)	3699(6.6)	3840(3.8)
내수	1318(-18.7)	1094(-17)	1143(4.5)	1164(1.9)
수출	1815	2380(31.1)	2586(8.7)	2648(2.4)
수입	31	35(13.8)	46(33.2)	56(21.2)

자료 : 자동차공업협회

* 2006년 실제 내수판매는 93만대, 2002년 대비 23.6% 감소(한국자동차산업연구소)

2) 한미 FTA 자동차 부문 타결 주요내용

(1) 세제 개편

○ 관세율 : 자동차 부문 관세율은 한국 측이 현행 관세율 8%를 전액 철폐하고, 미국 측은 3000cc 미만 관세철폐(2.5%), 3000cc 이상 3년 관세철폐, 픽업트럭 10년 철폐

○ 배기량 기준세제 개편

ㅇ 특소세: 3단계를 2단계로 개편

- 현행: 800cc 이하 면제, 800-2000cc 5%, 2000cc 초과 10%

- 개편안: 1000cc 이하 면제

2000cc 초과차량은 발효시 8%→ 3년 후 5%로 인하

ㅇ 자동차세: 5단계를 3단계로 개편

차 종		경차 (800cc이하)	소형차 (800～1,000, 1,000～1,600)		중형차 (1,600～2,000)	대형차 (2,000초과)
현 행		80원	100원	140원	200원	220원
단계축소		80원		140원	200원

ㅇ 자동차 공채: 향후 소비자의 공채 매입 부담을 증가시키지 않음.

(2) 환경기준

- 강화된 배출가스기준 적용 OBD(배출가스자기진단 장치) 장착 의무화

- 그러나 2008년까지 미국차 장착 면제(현재 1만대 이하 국내 판매 차량의 경우 단계적(2007년 50%, 2008년 75%, 2009년 100%)으로 장착 의무를 확대하기로 한 것을 2007년 및 2008년에는 의무규정 없이 2009년에 100% 장착)

(3) 안전기준(건교부에서 수입차에 대해 강제리콜시 한국 검사항목 적용)

- 미국 등 수입차에 대해서도 강제리콜시 우리 안전기준을 적용할 수 있도록 합의 도출

- 다만, 한국에 소량을 수출하는 경우, 한국의 안전기준을 맞추기 위해 별도 생산 라인 구축이 어려운 점을 감안하여 6,500대 이하로 한국에서 판매되는 수입차 제작사에 대해서는 우리기준과 미국기준을 선택해서 사용토록 허용

- 제작사별 한국 판매량이 6,500대를 초과하는 경우에는 예외 없이 한국기준 적용, 조사가 가능하도록 법령을 정비한 후 2년 후 시행

(4) 자동차 표준 협력

- 자동차 표준(안전 및 환경 기준)관련 양국 정부 및 국제기구에서의 협력 강화

- 자동차표준 작업반(Automotive Working Group)을 설치하여  상호주의를 적용, 자동차표준 정보 제공, 업계의 의견․애로사항 반영

3) 협정문 평가

(1) 관세철폐 효과

자동차 부문은 한국 측 8% 철폐와 미국 측 2.5% 철폐로 양측 모두 수출증대 효과가 예상된다. 문제는 어느 쪽이 얼마큼의 효과를 얻는가에 있다. 관세율 격차 때문에 원칙적으로는 한국 측이 불리한 타결이다. 그러나 자동차 수출을 낙관하는 FTA 추진론자들에 의하면, 한국의 자동차 시장(100만대)과 미국자동차 시장(1700만대)의 규모 차이가 이를 상쇄하는 가장 긍정적 측면으로 꼽고 있다. 이러한 차이에 의해서 KIEP(대외경제연구원)은 8억4천만불 흑자 증대 기대라는 낙관적인 예상을 공지하고 있다. 그러나 이 문제는 규모의 차이라는 점에 막연히 기대할 수준이 아니라, 실제 교역효과와 세계자동차 생산 글로벌, 네트워크화라는 차원에서, 각국의 자동차 산업이 어떻게 영향 받을 것인가라는 점과 연결되어야 한다.

먼저 무역수지에서 미국 측 2.5% 관세 인하가 산업전반에 미칠 효과가 지나치게 부풀려지고 있다. 한국 측의 주력 수출차인 베르나 아반떼 등은 3000cc미만 차이므로 2.5%의 관세효과에도 불구하고 차량 평균 수출가격 15,000불 내외이며 300-400불 인하효과, 즉 30-40만원 안팎의 효과에 불과하다. 이 정도는 그간 자동차 업계의 고민이었던 10%대의 높은 환율하락 추세를 역전시키기 어렵다. 또한 자동차의 가격경쟁력은 통상 10% 이상일 때 혁신적(2007년 폭스바겐사의 대중국시장 공격적 경영의 사례 등)인 것을 감안하면, 즉각적인 큰 폭의 수출증대효과로 연결될 것인가는 의문이다. 둘째 2006년 현대기아차의 영업이익률은 3000cc미만 차에서 1%, 3000cc 이상에서 4%를 기록하였으며 2006년 현대차의 순익은 35%감소, 기아차는 심지어 영업적자(2006년 1,252억원)상태에 처해있다. 주로 수익이 발생하는 3000cc이상 대형차 수출은 현대차가 13.2%(대수기준)에 불과하지만 액면가로 27% 비중이며, 기아차 수출분은 40%(대수기준)에 이른다. 즉 영업이익의 주력인 3000cc이상 차는 관세철폐 3년 후이므로 관세효과는 삭감될 수밖에 없다.

폭스바겐사는 영업부진을 만회하기 위해 2007년부터 중국시장에서 '제타' 가격을 10% 이상 낮추는 등 파격적 할인 공세로 전환하였으며, 치루이를 비롯한 중국 업체들도 여기에 맞대응하여 가격인하 폭이 평균 10%를 넘어서고 있다. 이 효과로 치루이는 2007년 3월 판매량 순위 1위로 오른 반면, 중국시장에서 가격경쟁에 참여하지 않은 현대차는 매출 순위가 4위에서 11위로 전락.

셋째 대미 자동차 수출시장은 급속도로 위축되고 있으며, 현지생산으로 빠르게 이전하고 있다.

2000년 이후 세계 자동차 시장은 북미지역 위축과 아시아 지역 급성장으로 특징된다. 북미 지역 생산은 2000년 17.7%에서 2005년 16.2%로 1.5% 감소, 아시아 지역 생산은  2000년 18.0%, 2005년에는 25.2%로 급상승하였으며, 특히 중국의 급성장 및 일본의 북미 현지 생산 급증을 감안하면 범아시아지역 자동차 생산급증은 2000년대의 가장 중요한 특징이라고 할 수 있다.

표 9> 현대기아차 미국 수출 실적 및 증감률                            (단위 : 천대, %)

		2004	2005	2006	2010
현대차	수출	436	327(-25%)	240(-26.6)	-
	현지생산	0	91	236(159)	300(27.1)
기아차	수출	301	275	332
	현지생산	0	0	0	300(300)

자료 : 자동차공업협회, ( )는 증감률

표 9>에서 보면 현대차의 북미지역 차량수출은 2005년 -25%. 2006년 -26.6%로 대폭 감소하고 있으며, 반대급부로 2006년 수출 및 현지차 생산비중은 이미 50:50에 이르고 있다. 기아차 역시 조지아 공장이 완성되면 수출물량은 적어도 50%이하로 반감될 것으로 보이며, 이 추세가 유지된다고 단순 가정해도, 현대기아차의 2010년 수출비중은 40% 이하로, 현지생산비중은 60%를 넘어설 것으로 전망된다. 이 경우라면 FTA 관세율 철폐 효과는 당연히 축소될 수밖에 없다. 북미지역의 차량 공급구조가 이와 같이 현지 생산으로 전환하는 것은 미국 현지 부품조달률(70%) 의무화, 라벨링 법 등과 같은 미국 국내법에 의한 강력한 산업보호주의의 일환 때문이며, 이 환경에서 살아남기 위한 자동차 업체의 몸부림 때문이다. 만약 자동차 수출이 FTA 낙관론처럼 급격히 증대된다면, 기존의 무역구제 유명무실화에 의하여 철강, D램, 섬유처럼 반덤핑이나, 세이프가드가 발동될 것이며, 따라서 FTA 관세율 효과에 의한 자동차 수출이 급증하는 경우의 수는 찾기 어렵게 된다. 자동차업계가 크게 기대했던 자동차 부문 미국내법 완화가 전혀 반영되지 않은 현실에서 자동차 수출 증대에 한미 FTA 직접 효과는 기대하기 어렵다. 미국 자동차 협회의 한미 FTA 재협상 요구가 관철된다면 자동차 부문 관세효과는 더 하향할 것이다. 관세율효과(25%)가 유일하게 높은 픽업트럭부문은 관세철폐가 10년 유예되었으며, 한국차의 이 부문 경쟁력은 현재 전혀 없다.

반면, 자동차 부품 수출은 완성차보다도 오히려 관세율 효과의 혜택을 기대할 수 있는 부문이다. 북미지역 자동차 공급이 현지생산화로 전환한다면, 현지공장 부품조달을 위한 부품 수출이 증대할 것이며, 자동차 글로벌 네트워크화에 의한 메이저 자동차 업체들의 국제 부품 조달률이 증대할 것이기 때문이다.

2003-2005년의 3년간 한국의 대미부품수출 증가율은 평균 25.9%이며, GM 포드 크라이슬러의 해외부품 조달률은 평균 20%까지 상승하고 있다. 그러나 자동차 부품의 높은 수출증가율에도 불구하고 완성차에 비하면 수출총액(20억불) 비중(5%)이 작으며, 해외부품 조달률은 미 국내법에 의해 30%를 넘어설 수 없다는 한계가 있다. 둘째 자동차 부품의 평균관세율효과는 2.5%이지만 우리 측 관세율은 8%이기 때문에 미국부품의 한국으로 수입증대 효과(2005년 수입 4억불, 2년 평균 증가율 13.5%)도 더 빨리 커질 것이다. 셋째, 만도, 델파이코리아 등 한국의 주요 다국적 부품사에 대한 외국인(260여개) 투자(2005년 24.8% 증가율)가 급증하고 있으며, 기타 부품사들의 경우는 자본금 80억원 미만의 영세 부품사들이 대부분이기 때문에, 글로벌 부품네트워크에 의한 국내 부품업계의 다국적 기업으로 합병 또는 급격한 구조조정이라는 반대급부가 발생할 소지가 크다. 한국의 다국적 부품기지에서 생산하는 부품의 종류는 국제 표준 규격화되어 있는 모듈형, 가격 상으로는 중저가, 기술상으로는 중저급기술의 표준품이기 때문에 단순 하청기지로 전락할 가능성이 높은 것이다. 넷째 미국의 자동차 빅 3는 해외 현지공장화로 이전중이다. 이 경우에 신흥 자동차 생산기지인 중국 등에서 10,000불 이하 혹은 5,000불 이하 경소형차를 중심으로 하는 해외현지 생산라인이 가동되고, 다국적 모듈생산 부품기지가 더 싼 임금 노동력을 찾아서 중국 및 동남아 지역으로 이전한다면, 한국 부품 산업의 공동화 가능성도 덩달아 높아지는 것이다. 이미 중국의 치루이자동차와 크라이슬러, 상하이자동차와 GM이 제휴 합작하였으며, 치루이 자동차는 2010년 미주지역 수출을 목표로 경차 A1과 픽업트럭의 생산계획에 착수하였다.

(2) 자동차 수입증대 및 특소세 등 자동차 세제 기준 변경의 영향

반면 한미 FTA 타결로 인한 미국차의 국내시장 잠식력은 1% 미만의 현재수준 낮은 시장점유율로 과소평가되고 있으나, 실제사정은 그렇게 낙관적이지 않다.

먼저 배기가스기준에 따른 3단계 세제개편 합의와 특소세 인하로 13% + a(관세율 8% + 특소세 5%, 공채매입부담완화)의 세율인하효과가 있으며, 이것은 자동차 업계 통상의 공격적 경영기준인 10% 가격인하를 넘어서는 것이다. 미국차의 평균가격을 5만 불로 가정하면 450-500만 원 이상(배기가스기준 세제 개편 포함)의 가격인하효과가 발생한다. 문제는 이로부터 발생하는 세수부족 예상분 4,000억원 전액이 간접세인 주행세로 대체됨으로서 국민부담이 대폭 늘어난다는 것이다. 이 경우 현행 기름값의 70%대인 휘발유/경유 세금비중은 80% 이상, 현행보다 10%이상 가격이 인상될 것이다. 기름값인상이 자동차 수요(구매력)에 영향을 미치면, 특히 서민형 중소형차 시장은 경직, 총 자동차 내수시장 위축과 자동차 업계 불황, 해외 판매 및 현지화 증가로 인한 산업공동화는 현재보다 더 가속화 될 가능성이 높다.

(3) 환경 및 안전, 표준과 자동차 작업반(부속서 9-나)

수입차에 대한 배기가스 규제 등 환경규제가 강화된 기준(ULEV)에서 미국 캘리포니아수준(FAS 배출허용기준 0.047g/km))으로 환원하는 방식으로 2배정도 완화됨으로서, 전 사회적 환경악화 비용부담이 증가할 것이며, 국내차와 역차별(허용기준 0.025g/km)이라는 문제가 등장한다. 특히 4500대 미만 (미국)수입차는 2009년 이후에도 완화된 환경규정이 계속 유지되어 환경개선정책 흐름에 역행하는 조치로 평가된다. 안전기준(1998년 한미 자동차 MOU에 따라 자기인증제 도입)은 미국 수입차에 대해 2년 유예 되었으며, 6500대 미만 수입차는 미국기준을 인정함으로써, 점차 안전기준을 강화한다는 국가 자동차 안전 정책방향이 미국산 수입자동차에 대해서는 사실상 후퇴한 셈이 된 것이다. 자동차 표준은 TBT위원회(Technical Barriers to Trade, 무역에 대한 기술 장벽  - 수입품에 대해서 차별적인 기술규정, 표준 및 적합성평가절차 등을 적용하여 국가간의 교역에 불필요한 장애요인: 2조, 5조, 부속서 3)와 자동차 표준 작업반 설치로 명목상 자동차 표준과 무역기술장벽을 완화, 우선 협정할 수 있는 통로개척과 같은 긍정적 측면(국제연합 유럽경제이사회의 자동차규제 조화를 위한 세계포럼/WP-29과 연계)으로도 작용한다. 그러나 다른 한편으로는 보다 높은 기술과 큰 시장(미국 측)으로 기술표준이 적용될 가능성이 커서 기술 및 표준 종속이라는 부정적 측면이 우려되는 것이다. 이 문제는 유럽 일본 미국의 3대 자동차 세계 표준 중에서 미국 측으로 경사, 즉 기술 및 시장 다변화 실패 우려, 그리고 지적재산권 강화경향에 따른 환경ㆍ지적재산권 비용 부담증가라는 양대 악재 요소가 증가할 가능성으로 압축할 수 있다. 하이브리드기술 등 한국차의 고급기술은 세계표준의 35-65% 수준에 그치는 것으로 평가되는 시점에서 자동차 표준 강화와 지적재산권 부담 증대가 이 문제의 초점이다.

‘안전기준에 대한 새로운 또는 개정된 규정을 수입자동차에 대하여 규정이 발표된 후 최소한 2년간 적용하지 아니한다. 안전기준관련 제작사별 6,500대 이하는 우리기준과 미국기준 중 선택적 적용’함으로써 미국차 수입에 대한 특례인정.

브레이크, 액슬 등 범용기술은 선진국의 85～98% 수준, 연료전지, 하이브리드, 지능형전장품, 미래형자동차 등 첨단․핵심부품의 기술경쟁력 35～65% 수준

표 10) 국내 자동차부품산업의 기술경쟁력 수준                  (기술수준 : 선진국=100)

부품설계능력	생산설비수준	생산기술수준	품질경쟁력	종합
71	73	81	86	77

자료 : 산업자원부(2005) ‘자동차산업현황’

(4) 자동차 원산지 부가가치 규정 및 비관세장벽 미국내법

자동차 원산지 규정은 자동차 제품에 대해 순원가법(Net Cost)과 공제법(Build-Down)/집적법(Build-Up)을 기업이 선택적으로 사용토록 협정문에 명시되었으며, 역내산 인정 부가가치 수준은 순원가법 35%, 집적법 35%/공제법 55%에서 합의하고 품목별 원산지 역내가치기준(6-2조) 및 부속서(6-가)에 명시되었다. 협정과정에서 미국 측은 순원가법을 한국 측은 공제법과 직접법을 선호한 것으로 알려졌으며 결과적으로 전부 수용하는 것으로 되었다. 한국 측 설명 자료에는 방대한 설명 자료비용과 반덤핑 조사 자료로 사용될 가능성을 불식한 것으로 평가되고 있으나, 이 부문 영향력은 그렇게 간단하지 않다. 먼저 자동차 원산지 판정에서 순원가법과 직접법 공용이란 결국 일반적인 원산지 역내판정기준인 부가가치 40% 이하까지 자동차 원산지가 통용될 수 있음을 의미하며, 이는 자동차 부품의 해외 수입 증대 기반이 확장된 것으로 해석되는 것이다. 이 경우 중ㆍ저급 모듈 부품 및 완성차의 수입 급증과 국내 부품산업의 급격한 구조조정의 위험이 증가할 수 있다. 반면 국내산 부품 및 완성차의 미국 수출의 기회가 증대하는 긍정적 효과도 예상된다. 그러나 이러한 원산지 판정기준은 자동차(및 부품) 원산지 판정에만 해당되는 것일 뿐 직접 대미 수출증대에는 영향을 끼칠 수 없다. 즉 2004년 이후 완성차의 대미 수출이 급감한 원인인 자동차 부가가치의 국내산 비중여하를 판정하는 미국 측의 「자동차에 관한 정보 및 비용절감법」(‘92) 제201조 및「미국 라벨링법(American Labelling Act)」(’94 ;  미국에서 판매되는 승용차 및 경트럭의 국산화율과 미국/캐나다산 부품사용 부가가치 비율 표시라벨 첨부 의무화)이 존속하는 한, 대미 자동차 직접 수출은 원산지 부가가치 수준과 관계없이 큰 폭으로 증가할 수 없는 구조인 것이다. 미국측은 처음부터 미국내법 개정 문제를 한미 FTA 협정에서 배제할 것을 원칙으로 하였으며, 이것은 물론 대부분 미국 측 의사대로 관철되었다. 따라서 원산지 판정 기준 완화와 대미 수출 증대는 직접 관련이 없으며, 오히려 이는 수입 부품 증대에 주로 기여하는 측면이 커서, 이 경우 기존의 자동차 부품 경쟁력(국산화구조)이 타격을 받게 된다. 자동차 부문 FTA 협정의 최고 관심사가 원산지 판정이 아니라 라벨링법과 같은 미국내법 완화에 모였던 것은 이와 같은 이유다. 거꾸로 원산지 판정 기준이 완화된 이상 미 국내부품 사용 부가가치 기준을 이미 충족한 미국산 일본차의 한국으로 역수입 증대와 동아시아(중국, 한국 등)지역 중심의 중ㆍ저급 세계적 부품 글로벌 네트워크화 또는 하청기지화가 더 빨리 진척될 계기가 마련되었다는 부정적 측면이 더 강조될 필요가 있다.

(5) 특별 신속분쟁해결절차, 스냅백(snapback)

한미 FTA ‘특별 신속분쟁해결절차’(부속서 22-나, ‘자동차제품에 관한 대체적 분쟁절차’)는 자동차 관련양허 ‘협정위반 또는 관련이익을 무효화 및 침해하고, 심각하게 판매 및 유통에 영향을 미친다고 (“...materially affecting sale, purchase, distribution...”) 판정할 경우’ 6개월 내 관세철폐를 즉시 복귀한다는 스냅백(snapback)조치가 삽입되었음이 확인되었다. 이는 협정위반 관련이익 조항은 이른바 투자자위반(ISD)제소에 해당되는 사항이며, ISD는 기대이익에 못 미치면 기업이 정부에 소송하는 악명 높은 제도(미 USTR에 따르면 '전례가 없는', '강력한' 제도)로 유명하다. 더구나 기대이익(reasonably expected benefits)과 일치(not inconsistency) 조항은 정확한 경제적 평가로 산정하기 모호한 것이며, 심지어 (미)정부가 (한국)정부를 제소하는 비위반제소(Non-Violation Complaint)에도 해당될 수 있는 독소조항으로 평가된다. 스냅백 조항은 협정 내 일반적인 분쟁해결 절차보다 신속한 절차가 적용(7개월 미만, 즉 일반적인 분쟁해결 절차의 1/2 수준으로 기간 단축)되며, 미국 측 관세율이 높은 트럭 등은 제외되며 승용차에 한 한다고 되어있어 미국 측에 전적으로 유리한 조항이다. 그러나 한국 측 ‘설명자료’ 에서는 이 조항을 상호적인 것으로 해석하며, ‘국제기준에 따라 투명하게 우리 기준을 제정하고 운영한다면 악영향’이 없고, ‘만일, 미국 측 규제가 비관세 장벽이 된다면, 우리 역시 미측을 신속분쟁해결절차에 제소’가 가능하다고 주장하고 있으나 이는 지나친 확대해석이다. 즉, 비관세 장벽의 핵심인 미국내법은 한미 FTA 협정에서 처음부터 삭제된 것으로 한국측이 미국측을 제소해서 이길 가능성은 사실상 거의 없다는 점을 간과한 것이다.

한국 측의 협정문 공개원문에는 ‘불합치나 무효화 또는 침해가 ...상품의 판매ㆍ판매를 위한 제의ㆍ구매ㆍ운송ㆍ유통 또는 사용에 실질적인 영향을’주었을 경우 적용되는 것으로 기재.

(6) 수입차 증대로 인한 피해 예측

이상과 같은 자동차 부문 한미 FTA 타결 분석에 의하면, 미국차의 한국시장 점유율이 낮기 때문에 미국차의 수입 영향력은 미미하며, 한국차의 수출증대효과가 오히려 클 것이라는 낙관적인 예측은 수정되어야 한다. 2006년 수입차 증가율은 21.2%로 급팽창하고 있으며, 2006년 시장점유율은 4.2%(대수기준, 2007년 4월 현재 5.3%), 금액비중으로는 16.2.%(2007년 5월 현재)로 신장하고 있다. 여기에  특소세 및 배기량 기준 자동차 세제개편 효과가 더해지면 미국차의 경우는 13%, 유럽차 등 비미국차는 5%대의 가격인하효과가 예상되므로 수입차 총시장점유율이 20%-30%대로 까지 증가하는 것은 시간문제일 뿐이다. 수입차중 미국차의 시장점유율은 9-10%에 불과하지만, 13%의 가격경쟁력이 더해지면, 시장점유율의 급팽창가능성을 결코 적다고 말할 수 없다. 일례로 수입차종중 혁신적 디자인의 포드의 뉴몬데오는 3800만원대이지만, FTA 효과가 발동되면 500만원 인하된 3,300만원대이며, 한국의 주력차종 및 다른 수입차 대비 가격경쟁력이 급상승하는 것이다. 둘째 미국산 일본차의 수입증대 가능성이 높다는 것이다. 2006년 현재 일본차의 미국시장 점유율은 35%이며, 2010년 일본차의 미국현지생산비중은 미국 총 현지생산의 83%, 550만대이다. 반면 한국의 수입차중 일본차 비중은 30%로 성장률이 급신장하고 있어서 유럽차의 가장 큰 경계의 대상이 되고 있다. 동시에 FTA 관세율인하효과가 더해지면 한국의 주력차종인 중형 소나타(2700만원) 및 그랜저(3000만원)에 대한 혼다 어코드(2007.05 현재가 3490만원, 13% 인하 적용시 3000만원), 시빅(CRV 3000만원), 도요타 캠리(2500만원) 등 일본 주력차종(미국산 및 일본산)의 직접 가격경쟁력이 더 높아지게 된다. 한국의 대형차 판매비중은 2002년 대비 400% 신장, 총시장의 16%대(액면가)로 성장하였으며, 전 내수 차종 중 가장 빠른 신장률을 기록함으로써 이 경우라면 대형차 위주인 수입차의 급신장 가능성은 결코 가볍게 볼 성질이 아니다.

FTA 관세, 특소세 인하효과는 현재의 수입차 급증 시장을 더 자극할 것이며, 수입차 시잠점유율은 5년 이내에 현재의 2배 수준인 30%(액수기준)를 넘어설 것으로 전망된다. 특히 13-16%의 혜택이 부여되는 미국차 시장 점유율은 다른 수입차보다 빠른 3-4배의 성장, 시장점유율(현재 0.6% 대수기준)는 2%이상으로 증가할 것으로 예상된다. 이 경우 미국차는 약 4억5천만불 수입량으로, 한국 측의 대미예상수출증대량(3억 4천만불, 전경련 평가)과 비교하면 약 1억불의 무역수지 적자가 예상된다.

만약 이 모든 가능성이 현실화 된다면, 자동차 내수시장 위축, 수입차 급증과 수출정체, 한국차의 해외현지생산으로 이전 등의 조치가 발동할 것이다. 최악의 시나리오는 한국 자동차 시장이 세계자동차 글로벌 네트워크에 편입되고, 국내 부품산업부문은 모듈생산 하청 부품 기지화, 완성차부문은 연구개발 능력이 상실된 단순 조립기지로 전환되고, 마지막 한국차인 현대기아차가 흡수 합병됨으로서 한국 자동차산업의 독자적 생존력이 완전히 붕괴되는 경우다. 즉 두뇌가 제거되고 몸통만 남는 자동차 글로벌 네트워크화 최악의 편입 시나리오가 구성되는 것이다. 그 가능성은 어디까지인가. 미국 현지에서 GM 등의 자동차 빅 3가 현지 부품네트워크 공급체계를 완성하면서 부품업체들에 5-10% 납품가격 인하를 추진한 실례가 있으며, 현대기아차의 외국인 지분은 47%에 이른다.

표 11> 세계 주요 자동차 주요 지분 현황

G M	Opel(100%), Saab(100%), Isuzu(49%), Suzuki(20%), Fiat(20%), 대우(51%)
Ford	Mazda(33.4%), Volvo(승용100%), Jaguar(100%), Land Rover(100%)
DCX	Mitsubishi(34%), 현대-기아(10.5%)`
르 노	Nissan(36.8%), Nissan Diesel(22.5%), 삼성차(70.1%)
V W	Rolls Royce(100%), Audi(99%), Scania(34%)
독 자	Toyota, Honda, BMW

자료 ) 산업자원부(2005) 등에서 합성작성

즉 대우 삼성 쌍용차가 외국계로 흡수합병 되는 사례처럼 마지막 남은 현대기아차 및 주요 부품업체들의 흡수합병 가능성은 결코 안전지대에 있지 않다는 것이다. 한국자동차 산업의 최후보루가 붕괴된다면 그 여파는 2002년의 대우 사태 정도가 아닐 것이다. 이런 문제가 근원적으로 해소되려면, 근거 없는 시장낙관론이나 근시안적인 업종별 세력별 이해관계를 버리고, 범국익 차원으로 대응해서 한미 FTA 나아가 한중, 한ㆍEUFTA에 대한 다각적 분석과 철저한 대책이라는 위기의식이 원점에서부터 다시 요청되는 것이다.

세계 매출규모 30대이상 업체 중 미국의 Delphi․Visteon, 독일의 Bosch․Siemens, 일본의 Yajaki․Denso, 프랑스의 Valeo․Faurecia 등 세계 유수 15개 업체 포함 240여개 부품업체가 국내에 26억불(2004년 현재)가량 투자를 진행하였으며, 이 부품업체들은 한국뿐만 아니라 아시아 및 세계 전체를 대상으로 하는 중저가 모듈부품 생산 네트워크를 계획하고 있다.

농업
	윤석원 / 중앙대 산업경제학과

I. 머리말

우리나라의 개방농정은 이미 1980년대부터 지속되어 왔고 1995년 WTO체제의 출범은 그야말로 전격적인 농산물시장 개방 이였으며 그 충격은 컸다. 서둘러 많은 정책들을 쏟아냈으나 소위 가격 경쟁력 제고는 요원한 채 농업. 농촌. 농민은 축소되고 농민의 삶은 상대적으로 피폐해져 왔다.

시장경제논리에 의한 경쟁력 지상주의와 천박한 신자유주의 시장논리가 무차별적으로 농업. 농촌. 농민문제에 적용되면서 그 해법은 현실과 괴리되어 왔고 급기야 한미FTA를 통한 완전 관세철폐는 그야말로 미국농업과 일대일로 경쟁해야하는 상황으로 몰릴 위기를 맞이하고 있다. 규모에서도 비교가 안 되고 보조금에서도 상대가 되지 않은 헤비급과 플라이급의 승부가 될 가능성이 높아졌다.

농업. 농촌의 본질적인 가치나 공익적 기능은 아예 의제로서 거론조차 되지 않은 채 양국의 정부차원에서 타결된 협상안은 앞으로 국회의 비준 절차를 남겨두고 있기 때문에 그 내용은 무엇이고, 무엇이 문제인지 등을 검토해 보고자 한다.

II. 농산물 주요 타결내용(부표참조)

쌀 및 쌀 관련 제품(HS 16 단위)은 관세철폐 대상에서 제외되었으며 별도의 수입쿼타 제공 등 어떠한 형태의 추가적인 쌀 시장의 개방 없이 양허대상에서 완전히 제외되었다. 다만 세 번 외의 찐쌀, 쌀빵은 10년 이내에 관세가 철폐된다. 쇠고기, 오렌지, 낙농품, 꿀, 식용대두, 식용감자 등 민감품목에 대해서는 다양한 방식의 예외적 취급방안이 도입된다. 즉, 현행관세를 유지하는 대신 수입쿼타를 제공하거나 관세의 장기간 철폐, 계절관세, 농산물 세이프가드등이다. 현행관세를 유지하는 품목은 감귤 성출하기의 오렌지(50%), 탈지․전지분유(176%), 연유(89%), 식용감자(304%), 식용대두(487%) 및 천연꿀(243%)등이다. 다만 기존의 대미 수입 추세와 관세를 철폐했을 경우 수입선을 미국으로 전환시키는 기대효과를 감안해, 관세를 유지하는 대신 무관세 쿼터를 제공함으로써 최소한의 시장접근 기회를 보장하였다.

감자와 대두의 경우 관세율표상 세 번(품목분류번호)을 식용과 가공용으로 분리하여, 국내 생산에 영향을 줄 것으로 우려되는 식용감자와 식용대두에 대해서는 현행관세를 유지하고, 미국의 경쟁력이 강한 과일류에 대해서는 계절관세를 도입하거나, 세 번을 분리하여 국내에서 주로 생산․소비되는 품종은 관세철폐 기간을 장기화하였다.

오렌지, 포도는 수확기와 비수확기로 구분하여, 우리 수확기 동안에는 현행관세를 유지(오렌지)하거나, 관세를 17년이라는 장기간에 걸쳐 철폐(포도)하였고 사과, 배는 국내에서 주로 생산․유통되는 품종에 대해서는 세 번을 별도로 신설하여 20년 동안 철폐하기로 하고, 나머지 품종은 10년간 철폐(사과는 23년간 농산물 세이프가드 유지)하는 것으로 하였다.

쇠고기, 돼지고기, 사과 등 민감품목, 고추, 마늘, 양파, 인삼, 보리 등 고관세 적용 품목에 대해 관세철폐로 인해 일정물량 이상 수입이 급증할 경우 자동으로 관세를 다시 올려 국내시장의 교란을 방지하는 완충 장치인 농산물 세이프가드를 도입하였으며 관세가 매우 높거나 민감한 품목(쇠고기, 고추, 마늘, 양파, 인삼, 사과, 포도, 배, 감귤 등)은 15년 이상의 장기 관세철폐기간을 확보하였다(표 1).

<표 1> 한미FTA 농업부문 주요 양허내용(농림부)

유형	품목	양허내용
양허제외	쌀	o 쌀 및 관련 세 번 모두 양허대상에서 제외
현행관세 유지, 수입쿼타	식용 대두․감자 분유, 천연꿀	o 현행관세 유지 o 무관세쿼터 제공 (물량, 연간 증가율) - 대두(25천 톤, 3%), 감자(3천 톤, 3%) - 분유(5천 톤, 3%), 천연꿀(2백 톤, 3%)
계절관세, 현행관세 유지	오렌지	o 수확기(9월～2월): 현행관세 유지(50%) - 무관세쿼터 2,500톤 제공(매년 3% 증량) o 비수확기: 30%부터 시작, 7년간 철폐
계절관세	포도	o 수확기(5월～10월15일): 17년 철폐 o 비수확기: 24%부터 시작, 5년간 철폐
세 번 분리 장기 철폐 세이프가드	사과	o 후지 : 20년 관세철폐, 23년 세이프가드 o 기타 : 10년 관세철폐, 10년 세이프가드
세 번 분리 장기 철폐	배	o 아시안 품종 : 20년 관세철폐 o 기타 : 10년 관세철폐
장기 철폐 세이프가드	쇠고기	o 15년 관세철폐 및 세이프가드
	돼지고기	o 10년 관세철폐 및 세이프가드 (냉동육은 2014. 1. 1자로 철폐)
	고추, 마늘, 양파	o 15년 관세철폐, 18년 세이프가드
	인삼	o 18년 관세철폐, 20년 세이프가드

III. 평가

1. 협상 과정과 전략의 오류

1) 의제 밖의 것을 의제화한 오류

쌀은 2004년 WTO의 다자협상인 쌀 재협상에서 이미 미국에 쿼터량을 설정해 주었기 때문에 한미FTA가 아무리 양자협상이라 하더라도 한미FTA에서 다시 논의할 의제가 아님을 강조해야 하나 정부가 먼저 ‘쌀만은 개방하지 않겠다’고 선언하여 의제가 아닌 것이 의제가 되는 우를 범했다. 4대 선결조건의 하나로 광우병 쇠고기 재수입을 거론한 것도 의제가 아닌 사안이 의제인 것처럼 한미FTA 협상과장 내내 문제가 되게 하는 우를 범했다.

2) 문제제기 해야 했던 것을 하지 못한 오류

미국은 위생 검역상의 이유로, 축산물 수입에서 한국을 Eligible Foreign Establishments에서 제외시켜 한국 축산품을 원칙적으로 수입 금지하고 있으나 문제제기가 없었다. 2002년 한국에서 감귤궤양병이 발생한 것과 관련해 현재 미국 5개 주에서 제주 감귤에 대한 금수 조치, 멸균 처리된 삼계탕에 대해서도 닭에서 발생하는 뉴캐슬 병원체를 이유로 금수초지(외교통상부 자료) 되었으나 이에 대한 문제제기를 전혀 하지 않았다.

미국의 천문학적 농업보조금 지급에 대해서도 전혀 문제제기를 하지 않았으며 결국 한미FTA농산물 부문은 불공정 무역을 고착화 할 수 있는 독소조항이 되고 있다.

3) 졸속 협상의 오류

정부 내에서는 2003년부터 준비했는지 모르지만 관련 단체나 전문가들에게는 공론화 되지 않았고 농업부문의 경우 공청회 한번 하지 않았으며 농업부문에 미치는 파급효과나 영향에 대한 구체적이고 실질적인 다양한 연구나 대책 없이 시작된 졸속 협상이었다.

4) 개방 이데올로기에 의해 타결에만 목표를 둔 오류

농업부문의 피해를 당연시하거나 양극화가 몰고 올 사회적. 국가적 충격은 아랑곳 하지 않고 오로지 ‘개방=선진국’이라는 개방 이데올로기에 집착하였고 일부 통상. 경제 관료들의 횡포에 의해 국가와 민족의 장래를 어둡게 할지도 모른다는 사실을 망각하고 타결에만 몰두한 졸작이다.

2. 유례를 찾아보기 어려운 전대미문의 전 품목 관세철폐로 중장기적으로 농업. 농촌. 농민의 해체적 위기 가속화할 우려가 높음

쌀을 제외한 전 품목 관세 철폐라는 신기록을 수립하였다. 관세화 예외품목은 1,531개 품목 중 쌀 16개 품목으로 1%에 불과하다. 찐쌀, 배아미, 쌀빵 등은 10년 이내에 관세가 철폐된다. 지금까지 체결된 세계 모든 국가 간 FTA에서 관세철폐 예외품목 없이 전 품목 관세 철폐한 예는 한미FTA가 유일하다. 미. 호주FTA에서 미국은 342개 품목(19%)을 예외품목으로 했고, 호주 쇠고기 수입관세를 8년간은 유예하고 18년 후에 완전철폐키로하였다. NAFTA의 경우 미국과 캐나다는 미국은 유제품, 가금육, 계란, 마아가린 등 58개 품목(4.8%)을, 캐나다는 35개 품목(3.4%)을 관세철폐 예외로 했다. 캐나다와 멕시코는 캐나다가 18개 품목(7.5%), 멕시코가 87개 품목(8.7%)을 예외로 했다. EU.칠레FTA의 경우 EU는 31.8%, EU.멕시코FTA에서 EU는 35%의 품목을 관세철폐 예외품목으로 하는 등 보통 20-40%의 품목을 관세철폐 예외품목으로 협상 하고 있다.

우리가 체결한 FTA에서도 관세철폐예외 품목은 한. 칠레FTA에서 29%, 한. 싱가폴FTA에서 33.3%, 한.EFTA에서 65.8%, 한. 아세안FTA에서는 30.9%였다. 한미FTA에서는 1%에 불과하다(표 2).

<표 2> 한국이 맺은 주요 FTA 결과

구 분	한-칠레	한-싱가폴	한-EFTA	한-아세안	한-미
관세철폐 예외	412(29%)	484(33.3%)	956(65.8%)	448(30.9%)	쌀 포함 시16(1%)
즉시철폐	224(15.6%)	232(16.0%)	204(14.1%)	533(36.8%)	576(37.6%)

우리 농업. 농촌. 농민을 충격으로 몰아넣었던 우루과이 라운드 협상결과는 그나마 관세가 부과되고 있었으나 한미FTA는 전면 관세철폐라는 측면에서 중장기적으로 엄청난 타격이 있을 수 있다. 단기적으로는 중요품목의 경우 당장 관세가 철폐되는 것은 아니기 때문에 급격한 충격은 없을 수 있으나 심리적 충격은 매우 크며, 결국 지난 수년간의 정책기조가 지속될 경우 경쟁력 있는 농민이나 농업만 살아남을 가능성이 크다는 인식이 확대되면서 생각보다 급격한 농업 해체가 진행될 수도 있다.

관세가 완전히 철폐될 경우 현재의 수입가격을 기준으로 추가적으로 30-80%까지 하락하게 되어 국내가격과의 격차는 더 벌어지게 된다(표 3). 예컨대 현행관세가 높은 참깨는 국내가격이 현행 관세하에서의 수입가격보다는 10.2배 비싸고, 관세가 철폐될 경우에는 24.2배가 됨을 의미함. 현행관세가 45%인 토마토의 경우 1.7배에서 2.5배로 국내가격이 비쌈을 의미한다. 이는 관세철폐시 국내가격과 미국산 수입가격과의 격차는 더 벌어져 지금은 미국으로부터 많이 수입이 되지 않는 품목도 중장기적으로 미국에서 재배하여 수입될 가능성도 배제할 수 없다.

<표 3> 관세철폐시 수입가격 상승과 국내가격의 비교           단위 : 원/kg

--------------------------------------------------------------------

미국산      관세철폐시   미국산                 C/A    C/B

관세      수입가격1    미국산       수입가격   국내가격2   (배)    (배)

(A)       수입가격 (B)   인하율(%)     (C)

------------------------------------------------------------------

참깨           630       1,489        630        -86.3      15,264    10.2    24.2

마늘          360       1,759        382        -78.2       2,196     1.2      5.7

양파           135        552         234        -57.3        653      1.1     2.8

토마토          45        1,236        852        -31.0       2,201      1.7     2.5

딸기            45        2,656       1,831       -31.0       5,275      2.0     2.9

포도            45        2,212       1,525       -31.0       3,406      1.5     2.2

사과            45         862         594        -31.0       3,425      4.0     5.7

배              45         803         553        -31.0       2,365      2.9     4.2

복숭아          45       1,162        801        -31.0       3,194      2.7     4.0

오렌지/감귤     50        962         641        -33.3       1,264      1.3     2.0

키위            45       2,113       1,457       -31.0       3,323      1.5     2.2

쇠고기(냉장)     40       6,085       4,346       -28.5      13,504      2.2     3.1

쇠고기(냉동)     40       3,769       2,692       -28.5      13,504      3.5     5.0

삼겹살          22.5      2,830       2,310       -18.3      10,596      3.7     4.6

탈지분유        176      2,128         771       -63.7        8,718      4.1    11.3

꿀              243      6,286       1,832       -70.8       11,197      1.7     6.1

--------------------------------------------------------------------

1 정진욱, 김란, 한미FTA 체결시 국내농업부문의 영향, 농협조사연구소, CEO Focus 제160호, 2005.11.14, p.24. 표6에서 인용(2002, 2003, 2004 3개년 평균)

2 위의 책, p.24. 표6에서 인용(2002, 2003,2004 3개년 평균)

3. 감귤 타격 예상: 제주 지역경제와 농민에게 충격

오렌지는 성출하기(9월~2월)에는 현행관세(50%)를 유지하고 비출하기(3월~8월)에는 관세 30%에서 시작해 7년 후에 철폐키로 하였으며, TRQ물량 2,500톤(매년 3% 증량)은 계절에 상관없이 들여오도록 했음. 냉동 오렌지 주스는 54%관세 즉시 철폐키로 했다. 그러나 감귤은 제주 농산물 생산액의 약 53%, 지역경제의 약 30%를 차지하는 주요산업으로서 노지감귤 생산액은 4,463억원으로 전체 생산액(6,006억원)의 74%에 해당하며 한라봉 등 만감류 703억원(12%), 하우스감귤 659억원(11%), 월동온주 감귤 181억원(3%)원에 달하여 타격이 클 것으로 예상된다.

계절관세를 도입하였다고 하나 감귤출하시기를 보면 노지감귤은 10월 ～ 익년 3월, 하우스 감귤은 5월～11월, 월동온주감귤은 12월～익년 5월이며 한라봉 등 만감류는 11월 ～익년 6월로서 감귤 주 생산시기와 계절관세 기간의 불일치로 월동온주, 한라봉 등 만감류 상당한 피해가 예상된다(전체 생산액의 약 30% 차지). 참고로 UR협상시 일본의 계절관세 부과시기는 12월 ~ 익년 5월까지 이다. 오렌지의 월별 수입동향을 보면 9월에서 익월 2월까지의 수입량이 약 27.1%, 12월부터 익년 5월까지의 수입량이 88.8%에 달하고 있다. 즉, 계절관세기간을 9월에서 2월까지로 한 것은 현실과 맞지 않다(표 4).

더군다나 오렌지 주스용 농축액은 관세가 즉시 철폐되게 되어 있어 가공 산업의 위축이 불가피할 것으로 보인다. 농축액의 관세 54%가 즉시 철폐될 경우 현행 수입농축액가격은 3,319원/Kg에서 2,396원/Kg 으로 수입가격이 28% 떨어지며 이는 제주산 감귤 농축액 가격 3,046원/Kg의 약 72%수준에 불과하기 때문이다.

<표 4> 오렌지 월별 수입량 동향                                         단위 : 톤

연간수입	9월	10월	11월		12월		익년1월	2월	3월	4월	5월
120,146	2,104	2,071	759		3,590		7,907	16,125	30,057	31,650	17,400
	32,556톤으로 연간 수입량의 27.1%
						106,729톤으로 연간 수입량의88.8%

자료: 고성보 교수

결국 한미FTA 협상이 타결된다면 감귤류(오렌지)에 대한 관세가 철폐되는 15년 후 우리나라 감귤류 시장의 절반 가까이가 미국에 잠식당하고, 지금과 비교해 감귤소득이 연간 1600억원 감소하고 15년 동안 누적 피해액만도 1조1천여억 원에 이를 것으로 예측됐다(고성보, 한미FTA가 감귤산업에 미치는 영향 분석, 2007). 한미FTA 합의내용에 따라 동태적 감귤수급모형을 이용한 고 교수는 30% 비계절관세가 철폐되는 7년차인 2014년(2008년 발효 가정)까지 신선 오렌지류 수입물량이 지금의 14만 톤(2005년 기준)에서 26만2천 톤으로 87% 늘어나며, 만다린류 관세가 없어지는 15년차인 2022년에 가서는 144%가 늘어난 34만2천 톤이 수입될 것으로 전망했다. 농축오렌지 수입량도 3만9천 톤에서 15년 후에는 5만9천 톤으로 51%가 늘어날 것으로 관측됐다.

한정된 국내 감귤류 시장을 놓고 값싼 미국산 오렌지와 힘겨운 경쟁을 해야 하는 제주 감귤은 과잉공급에 따른 당연한 '가격하락'으로 현재 재배면적 2만1430ha가 1만6460ha로 23% 줄고, 생산량도 59만2천톤에서 46만1천톤으로 22% 감소할 것으로 예측됐다. 현재 국내 감귤시장의 83%를 차지하고 있는 제주산 감귤은 2022년에 가서는 58%에 불과하게 돼 절반 가까이를 미국산 오렌지가 차지하게 될 것으로 전망하고 있다.

4. 포도 및 포도 연관 산업의 피해가 큼

포도부문의 협상 결과는 신선포도의 경우 10월16일~4월(6.5개월)에는 현행관세 45%를 24%로 낮추어 5년 동안에 완전히 철폐키로 하였고, 5월~10월15일(5.5개월)에는 현행관세 45%를 매년 2.6%씩 낮추어 17년 후 완전 철폐키로 했다. 포도주, 포도주스, 포도즙 등 가공식품은 발효즉시 관세를 철폐키로 했다.

포도산업은 매년 확대되어 국내에 거대한 시장형성이 예상되는 미래의 산업이다. 신선포도의 생산액은 약 5,000억원 수준으로 국내의 사과와 배보다도 높고 2004년도에는 모든 과일 중 가장 높았다. 또한 포도주등 포도의 가공 산업은 식생활의 변화와 함께 매년 크게 증가하여 앞으로 1조원이 예상되는 거대한 시장이다.

그러나 포도는 국내의 비수기와 성수기의 연중 모두를 기간만 장․단기로 하여 관세를 철폐하기로 협상 하였다. 포도주등 가공품은 즉시 철폐다. 관세가 낮아지고 철폐되면 포도의 수입량이 폭증 할 것이 확실시 되는데도 국제적으로 허용되어있는 수입제한조치(SG) 발동권(한 칠레 FTA시는 마련)도 일회에 그쳐 사실상 국내의 포도산업을 미국에 다 내어준 셈이다.

5. 과수산업전반에 미치는 영향은 큼

오렌지와 포도 등 기타 과실의 관세를 철페하거나 낮추어 시장을 개방한 것은 감귤, 포도에만 피해를 주는 것이 아니라, 수입시기에 저장 출하하는 여러 과실에 직간접적인 피해로 우리나라 전체 과수산업이 피해를 받게 될 것이다.

둘째로 정부는 앞으로 경쟁력이 없는 과수 농가에 대하여 폐업자금을 지원한다고 하나 폐업자금을 받은 농가가 또 다른 경쟁력이 있는 작목으로 전환시 전환작목까지경쟁력이 낮아져 전체 과수 산업이 직간접 피해를 받게 될 것이다. 더불어 폐업신청이 폭주하면 1조200억원 규모의 FTA이행지원금이 부족하게 될 때와 폐업지원 기간연장에 따른 대책이 없는 것도 문제이다. 특히 앞으로 EU, 중국, 아세안, 일본 등과 FTA협정 시를 대비한 완전한 대책이 필요하기 때문이다.

셋째로 정부는 과실 수입이 증가될 때 소득이 감소한 농가에 대해서 소득 감소분의 최대 80%까지 소득보존직불금을 지급하겠다고 하나 실제 농가별로 소득차이가 심하고 정부에서 산출한 평년가격으로 소득을 산출하게 되면 소득 금액의 차이가 많은 농가는 불만이 클 것이며 소득 보존시 몇 %를 결정하느냐에 따라 불만의 소지가 많게 될 것이다.

결국 정부와 농가의 소득보전 견해가 크게 다르게 될 경우 힘없는 농가는 정부안대로 수용할 수밖에 없게 되어 결국 피해는 과수농가에 돌아올 수밖에 없을 것이다.

6. 쇠고기 완전 개방으로 중소규모 사육농가 위기

쇠고기(40%), 육우(40%)의 관세는 15년 후에 철폐키로 하였고 쇠고기 관세철폐 기간 중에만 ASG를 적용키로 했다. 이렇게 될 경우 중소규모의 한우사육농가와 육우 사육농가가 타격을 받을 것으로 예상된다. 현재 전국 평균 호당 평균사육규모는 9.5두에 불과하며 전체사육농가 18만 9천호 중 약 7만호(3.6%)가 전체사육두수의 약 35%를 사육하고 있으며 19마리 미만을 사육하는 농가가 87.3%로서 이들의 사육두수는 약 40.2%에 달하고 있다(표 5). 즉 대규모 농가와 19마리 미만 사육 농가를 제외한 20두에서 99두까지 사육하는 농가가 전체의 약 11%로서 이들의 사육두수는 전체사육두수의 약 40%를 점하고 있는바 이들 중규모 사육농가의 타격이 클 것으로 우려된다.  특히 육우 가격이 이미 급락하고 있어 큰 타격이 우려됨.

<표 5>  한육우 사육 규모별 농가(2007.3)

--------------------------------------------------------------------

사육규모별          1~19        20~49        50~99        100이상         계

--------------------------------------------------------------------

농가수(천호)         165           16            5               2            189

(87.3)         (8.5)          (2.6)           (1.0)         (100.0)

마리수(천두)         823          502          334             383          2,043

(40.2)        (24.5)         (16.3)          (18.7)        (100.0)

--------------------------------------------------------------------

평   균(두)          5             31            66             191           10

--------------------------------------------------------------------

자료: 농림부

7. 돼지고기는 미국산 쇠고기와 대체관계에 있어 타격이 클 것으로 봄

돼지고기는 10년 후에 관세철폐하고 동 기간 중에만 ASG를 발동키로 했다. 돼지고기는 미국산 쇠고기와 대체관계에 있어 타격이 클 것으로 예측된다. 미국산 냉장쇠고기는 kg당 약 6,000원, 냉동쇠고기는 약 3,800원에 불과하여 우리나라 돼지고기(삼겹살)가격 약 10,000원보다 저렴함으로 현재는 물론 중장기적으로 미국산 쇠고기와 대체될 부문도 많을 것으로 보여 우려된다. 삼겹살·목살의 경우, 가격경쟁력에서 한국산 대비 미국산 가격은 1Kg 당 각각 32%, 38%에 그치고 있어 3배 가까이 차이가 난다. 전문가들은 미국산 돼지고기에 대한 관세가 완전 철폐될 경우 가격 차이가 더 크게 나고, 수입육의 가격 하락이 한국산 돼지고기 가격 역시 동반 하락시킬 것으로 우려된다.

전국 양돈농가는 10,765호이며 이중 1,000마리미만 사육농가는 약 71.3%인 7,678호, 1,000~5,000마리 사육농가는 26.5%인 2,862호, 5,000~1만 마리를 사육하는 농가는 156호(1.4%), 1만 마리 이상 사육농가는 65호(0.5%)로서 규모가 영세하다. 마리수 기준으로 보면 전체 9,344천 마리 중 1,000마리 미만농가가 1,792천 마리(19.1%), 1,000~5,000마리 사육농가가 5,482천 마리(58.6%), 5,000~1만 마리 사육하는 농가가 1,041천 마리(11.1%), 1만두 이상 사육농가가 1,028천 마리(11.0%)를 차지하고 있어 5,000마리 이상 사육하는 농가 225호(2.0%)가 전체 사육두수의 22.1%인 2,069천 마리를 사육하고 있다(표 6). 따라서 양돈의 경우도 규모화, 전업농화만을 추진할 경우 다수의 농가가 퇴출되거나 돼지고기 생산량이 줄어들 수밖에 없게 되어 있다.

<표 6> 돼지 사육 규모별 농가(2007.3)

--------------------------------------------------------------------

사육규모별       1~999     1,000~4,999     5,000~9,999     10,000이상      계

--------------------------------------------------------------------

농가수(호)        7,678         2,862            156              69        10,765

(71.3)         (26.5)            (1.4)            (0.6)       (100.0)

마리수(천두)      1,792         5,482           1,041           1,028         9,344

(19.1)         (58.6)           (11.1)           (11.0)       (100.0)

--------------------------------------------------------------------

평   균(두)        233         1,915            6,673          14,898         868

--------------------------------------------------------------------                          자료: 농림부

8. 유례없는 낙농산업의 완전 개방

유제품도 10년~15년 후면 예외 품목하나 없이 모든 품목의 관세가 철폐되는 최악의 협상이다. 낙농부문까지 관세를 완전히 철폐한 예는 세계 어느 나라의 FTA에서도 찾아보기 어렵고 우리가 맺은 FTA에서도 이토록 관세를 전면 철폐했던 FTA는 없다. 그것은 낙농업의 특성과 관련 되는 것이기도 하다. 신선한 우유를 제공해야 되고 유제품의 대체성이 매우 높기 때문에 아무리 관세철폐를 목적으로 하는 FTA라 하더라도 상당한 유제품을 예외품목으로 설정하는 것이 일반적이다.

한․칠레 FTA에서도 유제품은 대부분 DDA이후에 다시 논의하는 것으로 제외시켰었다. 미국도 북미자유무역협정(NAFTA)에서 캐나다와는 미국 산 우유와 크림, 치즈, 버터든 80여개 유제품을 관세철폐 예외품목으로 설정하였고, 호주와의 FTA에서도 자국의 낙농 보호를 위해 버터, 탈지분유등 유제품을 제외시켰다. EU·멕시코 FTA에서도 양국은 유제품은 DDA이후에 다시 논의하기로 했다.

따라서 한미FTA에서 유제품 전체에 대해 관세를 철폐키로 한 것은 납득하기 어렵다. 단기적으로는 당장 관세가 철폐되는 것은 아니기 때문에 급격한 충격은 없을 수 있으나 지난 수년간의 정책기조가 지속될 경우 규모가 어느 정도 되고 경쟁력 있는 낙농인만 살아남을 가능성이 크다는 인식이 확대되면서 생각보다 급격한 낙농업의 해체가 진행될 수도 있음을 직시해야 한다.

사실 UR협상을 잘못하여 분유의 대체재인 혼합분유 관세율을 36%로 낮게 책정했고, 버터의 대체재인 조재버터의 관세율을 8%로 낮게 책정하여 이들 제품의 위장수입이 급증하여 결국 국산 유제품 및 분유시장이 타격을 받고 있음은 주지의 사실이다. 그런데 한미FTA에서 전. 탈지분유의 관세 176%를 현재대로 유지하기로 했으나 혼합분유 관세 36%와 버터류 관세 36%는 10년 이내에 완전 철폐키로 하여 그렇지 않아도 어려운 국내 낙농제품 시장은 초토화의 위기에 직면할 우려가 높다.

탈지분유와 전지분유의 현행 관세 176%를 유지하였다고는 하지만, 업계에서는 분유, 치즈, 버터, 유장의 무관세 쿼터량이 원유환산 15만 톤 수준으로 과다하다는 평가임. 이는 국내생산(217만 톤)의 7%, 수입량(88만 톤)의 17% 수준이기 때문임. 또한, 국내 우유수급에 가장 밀접한 영향을 미치는 분유, 치즈, 버터의 관세가 철폐되었고, 특히 현행관세를 유지했다는 탈지·전지분유의 무관세 쿼터량 3% 복리증가의 연도제한이 없기 때문에 결국은 관세철폐나 마찬가지임을 인지해야 함.

최근 치즈 소비량이 늘어나면서 국내 치즈생산을 늘려 나가야 하는 상황이나, 10～15년에 걸쳐 관세가 철폐되도록 되어 있어, 아예 치즈산업의 싹을 자를까 우려됨. 더군다나 치즈 무관세 쿼터를 매년 7천 톤이나 제공하고 매년 3%씩 증량토록 하고 있는데, 이는 현재 미국으로부터 수입되는 량보다 많은 양으로 미국산 치즈가 국내시장을 선점할 수 있도록 한 것이나 마찬가지 임. 때문에 EU, 호주 등에서 미국과 같은 수준의 개방을 요구해 올 것이며, 혼합분유 및 조제버터 등 위장유제품에 의해 우유수급 불균형은 물론, 국산 유제품 시장형성 조차 되지 않은 상황에서, 치즈에 대한 관세철폐로 국내시장 형성은 더욱 어려워질 것으로 보임.

낙농산업은 생산기반 조성에 장기간 소요되고, 한번 무너지면 회복이 어려운 산업임. 또한, 우유는 연속성, 대량성, 부패성으로 농가교섭력이 약하고, 노동환경이 연중무휴로서 열악하며, 전문적인 경영과 기술이 필요한 산업으로써, 산업의 존립 유지를 위해 미국을 포함한 모든 선진국에서 국가적으로 보호하고 있음. 그러나 우리나라 낙농산업은 이미 UR 협상의 실패로 인한 우유수급 불균형으로 생산제한을 받고 있는 상황에서, 낙농가수는 매년 급감하고 있어 존립마자 위협받고 있는 실정임

탈지분유와 전지분유의 현행 관세 176%를 유지하였다고는 하지만, 업계에서는 분유, 치즈, 버터, 유장의 무관세 쿼터량이 원유환산 15만 톤 수준으로 과다하다는 평가임. 이는 국내생산(217만 톤)의 7%, 수입량(88만 톤)의 17% 수준이기 때문임. 또한, 국내 우유수급에 가장 밀접한 영향을 미치는 분유, 치즈, 버터의 관세가 철폐되었고, 특히 현행관세를 유지했다는 탈지·전지분유의 무관세 쿼터량 3% 복리증가의 연도제한이 없기 때문에 결국은 관세철폐나 마찬가지임을 인지해야 함.

최근 치즈 소비량이 늘어나면서 국내 치즈생산을 늘려 나가야 하는 상황이나, 10～15년에 걸쳐 관세가 철폐되도록 되어 있어, 아예 치즈산업의 싹을 자를까 우려됨. 더군다나 치즈 무관세 쿼터를 매년 7천 톤이나 제공하고 매년 3%씩 증량토록 하고 있는데, 이는 현재 미국으로부터 수입되는 량보다 많은 양으로 미국산 치즈가 국내시장을 선점할 수 있도록 한 것이나 마찬가지 임. 때문에 EU, 호주 등에서 미국과 같은 수준의 개방을 요구해 올 것이며, 혼합분유 및 조제버터 등 위장유제품에 의해 우유수급 불균형은 물론, 국산 유제품 시장형성 조차 되지 않은 상황에서, 치즈에 대한 관세철폐로 국내시장 형성은 더욱 어려워질 것으로 보임.

<표 7> 젖소 사육 규모별 농가(2007.3)

--------------------------------------------------------------------

사육규모별          1~19        20~49        50~99        100이상         계

--------------------------------------------------------------------

농가수(천호)        757          3,001         3,677           703          8,138

(9.3)         (36.8)         (45.2)           (8.6)        (100.0)

마리수(천두)          8           108           250             92            460

(1.7)         (23.4)         (54.3)          (20.0)        (100.0)

--------------------------------------------------------------------

평   균(두)         10             36            68            130            56

--------------------------------------------------------------------

자료: 농림부

9. 긴급수입제한조치(SG)를 일회로 제한한 조치는 유례가 없는 협상임

농산물특별긴급수입제한(ASG)조치가 가능한 주요 품목은 보리, 옥수수, 전분, 쇠고기, 돼지고기, 사과 등에 불과하며 이 품목의 경우 조건이 충족되면 그나마 여러 번 ASG를 발동할 수는 있다. 그러나 닭고기, 기타육류(오리고기, 산양, 면양, 칠면조고기, 녹용 등), 분유. 연유. 유당, 치즈, 밀크와 크림, 버터, 유장, 꿀, 사료품목등 대부분의 낙농제품, 오렌지, 감귤류, 딸기, 토마토, 오이등 대부분의 과일. 채소류 등은 일회에 한하여 SG를 발동할 수 있도록 되어 있어 심각한 독소조항이고 유례가 없는 일이다. 특히 제주지역 감귤의 경우 충격이 클 것으로 보인다.

문제제기의 본질은 SG발동을 1회에 제한한 것이며 이는 유례가 없는 협상결과라는 점이다. 공산품 수출에 유리하다고 하나, 무역구제부문에서 별로 얻은 것 없이 SG 1회 제한으로 공산품 수출이 얼마나 늘어 날 것인지 의문이다.

10. 농산물특별긴급수입제한(ASG)조치도 주요 품목이 관세철폐기간이 종료되면 발동할 수 없게 되거나 일부 품목은 2-3년 더 지속되어 결국 중장기적으로는 ASG발동도 할 수 없게 되어 있음.

농산물특별긴급수입제한(ASG)조치가 가능한 품목 중에서 감자분, 보리, 옥수수, 전분, 쇠고기, 돼지고기, 사과(후지제외)는 관세철폐기간이 끝나면 발동할 수 없게 되어 있다. 그러나 후지사과(20년 철폐에 23년), 고추(15년에 18년), 마늘(15년에 18년), 양파(15년에 18년), 생강(15년에 18년) 인삼핵심(18년에 20년), 홍삼가공(15년에 18년), 참깨. 참기름(15년에 18년)은 관세철폐가 끝나고도 2-3년 더 ASG를 발동할 수 있도록 하고 있다. 정부는 이를 매우 잘한 협상으로 내 세우고 있으나 섬유부분의 경우는 10여년 더 SG를 발동할 수 있도록 하고 있다.

한-미 자유무역협정(FTA)에는 상품 전반에 대한 일반적인 세이프가드(긴급수입제한조처) 말고 특별한 품목에 대해 발동 가능한 이른바 특별 세이프가드가 2개 있다. 바로 한국이 요구해 도입된 농산물 세이프가드와 미국 요구로 만들어진 섬유 세이프가드다. 그러나 농산물 세이프가드는 세관 품목분류기준(HS코드) 10단위 1500여개 품목 가운데 4.8%인 75개 품목에 국한되는 반면에 섬유는 1500여개 전체 품목 모두에 발동 가능토록 하고 있다.

발동기준에서는 불균형이 더 심하다. 농산물 세이프가드는 물량 기준만 적용된다. 해당 품목에 대해 해마다 조금씩 증가하는 세이프가드 기준 물량이 정해져 있고 이를 넘어설 때까지는 발동할 수 없다. 섬유는 물량기준은 물론 가격기준으로도 발동 가능하다. 세이프가드는 ‘국내 산업에 심각한 피해 또는 그에 대한 실제적 우려를 야기할 정도로 상대국 물품이 수입되고 있을 경우’가 발동 기준이다.

11. ASG 발동요건은 비현실적임

농산물특별긴급수입제한(ASG)조치도 주요 품목이 관세철폐기간이 종료되면 발동할 수 없게 되거나 일부 품목은 2-3년 더 지속되어 결국 중장기적으로는 ASG발동도 할 수 없게 되어 있다. 쇠고기의 경우 ASG를 발동하기위해서는 1년차에 27만 톤에서 매년 6천 톤씩 증량하여 15년차에 35만 4천 톤이 되어야만 ASG의 발동이 가능하게 되어 있어 비현실적이다.

2003년 쇠고기 수입량이 19만9천 톤 이였고 국내 쇠고기 소비량은 약 30만 톤에 불과 했기 때문이다. 실행세율도 1~5년차에는 실행세율을 적용하나 6~10년차에는 실행세율의 75%, 11~15년에는 실행세율의 60%만 적용키로 하고 있어 결국 관세도 점차 낮아지게 되어 있다.

돼지고기 냉동육은 세이프가드 대상이 아니며, 냉장육 수입증가 추세를 봤을 때 세이프가드 발동은 비현실적이다. 돼지고기 냉장육에 대한 세이프가드 발동 기준 수입물량은 1년차 8250톤을 시작으로 매년 6%(복리적용)씩 기준 물량을 늘리는 방식으로 1만3938톤까지 늘릴 예정이다. 발동 적용 관세율은 1∼5년차에는 100%, 6년차부터는 70%를 적용(매년 5%씩 감소)한다는 것이나 냉동육은 세이프가드 대상이 아니다. 그런데 수입량 중 냉장육 비율은 2004년 2.21%·2005년 3.67%·2006년 4.80%로 늘어나고 있지만 미미하다. 결국 지금의 냉장육 수입량 추세라면 세이프가드의 효과가 거의 없어 보인다. 더군다나 냉장 돼지고기의 경우 미국으로부터 연간 수입량이 5천 톤 정도이다. 그런데 세이프가드를 발동하려면 협정 발효 첫해에 수입량이 8250톤을 넘어야 하고 10년째는 1만4천 톤을 초과해야 한다.

고추는 평균 8톤 정도 수입됐는데 발효 첫해에 세이프가드가 발동되려면 수입 물량이 100배 이상인 827톤을 넘어야 한다. 양파도 발효 첫해 기준으로 지금의 대미 평균 수입량(500톤)보다 6배 가량 많은 2900톤이 돼야 발동 가능하다. 사과는 현재 아예 수입물량이 없음에도 발효 첫해 세이프가드 발동 기준 물량이 9천 톤으로 정해졌다. 이는 무늬만 세이프가드인 셈이다.

12. 무관세 TRQ 물량의 지속적 확대로 중장기적으로 상당한 물량이 들어 와야 함

ASG발동을 가능케 하는 대가로 무관세 TRQ물량을 허용하였는바, 언제까지 들여와야 하는지가 명시되지 않아 장기적으로는 문제가 심각할 수 있다. 무관세 TRQ물량이 매년 3%씩 증량되어야 하는 품목은 식용대두(25천 톤에서 매년 3%씩 증량), 식용감자(3천 톤에서 매년 3%씩 증량), 탈지. 전지분유. 연유(5천 톤에서 매년 3%씩 증량), 조제분유(700톤에서 매년 3%씩 증량), 치즈(7천 톤에서 매년 3%씩 증량), 버터(200톤에서 매년 3%씩 증량), 유장(3천 톤에서 매년 3%씩 증량), 천연꿀(200톤에서 매년 3%씩 증량), 보조사료(5,500톤에서 매년 3%씩 증량), 오렌지(2,500톤에서 매년 3%씩 증량), 인삼(수삼. 홍삼. 백삼등 핵심 7개 품목)(5.7톤에서 매년 3%씩 증량)등이다.

일정기간을 명시하여 무관세 TRQ물량을 허용한 품목은 다음과 같다. 즉, 감자분은 1년차에 5천 톤에서 15년차에 6,524톤, 겉보리+쌀보리는 1년차에 2,500톤에서 15년차에 3,299톤,  맥아+맥주맥은 1년차에 9,000톤에서 15년차에 11,875톤, 옥수수기타는 1년차에 93,774톤에서 7년차에 412,603톤, 옥수수팝콘은 1년차에 2,556톤에서 7년차에 11,875톤, 옥수수전분은 1년차에 10,000톤에서 15년차에 15,126톤 등이다.

13. TRQ 물량과 관련하여 미국의 요구대로 다 들어 줌.

한미 FTA 2차 농업고위급 협상(07.3.19~22) 결과 문서에 따르면, 우리 정부는 이 협상에서 TRQ물량과 관련하여 <표 8>과 같은 입장을 제시하였으나 이 마저도 받아들여지지 않자 최종 협상에서 훨씬 증가된 물량을 내주었다.

<표 8> TRQ물량과 관련한 세부쟁점

	제2차 고위급 회담시 우리 정부 입장(07.3.19~22)	최종 협상결과(07.4.2)
탈지분유	180톤 → 235톤(10년)	탈지․전지․연유 : 5,000톤(매년 3%복리증량)
치즈	3,000 → 3,914톤(10년)	7,000톤(매년 3% 복리증량)
천연꿀	100 → 130톤(10년)	200톤(매년 3% 복리 증량)
유장(식용)	1,000 → 1,305톤(10년)	3,000톤(매년 3% 복리 증량)
변성전분	10,000톤(매년 복리 3%증량)	14,000톤(1년차)~18,267톤(10년차)
보리	2,000톤	2,500톤(1년차)~3,299톤(15년차)
맥주맥	7,500톤	9,000톤(1년차)~11,875톤(15년차)

자료 : ‘한미 FTA 농업협상 제2차 고위급 결과’(07.3.24, 대외비, 농림부, 장관결재), 전농

14. 비교역적 기능(NTC), 식량안보 문제는 의제에 올리지도 않았고 협정문 어디에도 언급이 없음

국제사회에서도 인정하고 있고 WTO체제하에서도 논의되고 있는 농업. 농촌의 비교역적 기능(다원적 기능)과 식량안보나 식량주권에 대한 논의는 협정문 어디에서도 찾아 볼 수 없다. 이번 한미FTA는 상품으로서의 농산물만을 협상 대상에 두었을 뿐이며 궁극적으로 한국농업. 농촌. 농민의 포기를 염두에 둔 반국가적, 반민족적, 반농민적 협상에 다름 아니다. 이는 굴욕적인 협상의 단면을 보여 주는 것이고 한미FTA가 무엇을 위해 추진되었는가를 보여주는 상직적인 사건임.

15. 농업부문 보조금 지급과 불공정 농축산물 무역구조 고착화

이번 한미FTA협상에서 정부는 보조금에 대해서는 일체 언급하지 않았다. 그 이유를 정부는 우리도 보조금을 지급하고 있기 때문이라고 해명했다. 이해할 수도 있는 부문이다. 문제는 보조금의 차이 때문에 공정한 무역이 애초에 안 된다는 사실이다. 즉 관세와 비관세를 상호 철폐하기만 하면 공정한 교역과 경쟁이 되는 것이 아니라 보조금도 철폐되거나 지급액이 비슷해야만 공정한 무역과 경쟁이 될 수 있을 것이다.

미국은 연간 20조원 내외의 보조금을 지급하고 있고, 쌀 농가소득의 약 75%를 보조하고 있으며, 농가소득의 약 35%가 각종 명목의 보조금으로 되어 있다. 이러한 보조금이 지급된 농축산물과 우리의 농축산물이 1대1로 경쟁하는 것은 있을 수 없으며 공정한 무역의 게임이 아니다. 불편부당한 게임이다. 미국정부의 부도덕성과 한국정부의 무소신이 빗어낸 졸작이다.

16. 덤핑에 대한 대응체계가 없음

미국의 농산물 덤핑 수출에 대한 문제제기가 없었다. 미국의 농업통상정책연구소(IATP)의 2005년 보고서는 쌀의 경우 2003년도 수출원가가 100파운드당 18.43달러였는데, 수출가격은 13.68달러로 덤핑률을  26%로 조사되었다. 2006년의 국내 연구(사공 용 서강대 교수)에 의하면 2004년 11월 미국 쌀의 국내가격은 톤당  397달러였으나 한국 수출가격은 285 달러 였다. 공개된 협정문 제10장(무역구제) 제2절(반덤핑 및 상계관세)에서 ‘제3항과 제4항(통보 및 협의)을 제외하고, 이 협정의 어떠한 규정도 반덤핑 및 상계관세조치에 대하여 당사국에게 어떠한 권리나 의무를 부과하는 것으로 해석되지 아니한다. 어떠한 당사국도 이 조치에서 발생하는 어떠한 사안에 대하여도 이 협정상의 분쟁해결을 이용할 수 없다.’라고 밝히고 있음.

17. 육류도매업과 육우사육업 진출 가능성 확대

관세완전철폐에 의한 시장개방도 충격이지만 농관련 산업부문의 개방조건이 더 중요할 수 있다. 그것은 생산과 연계된 유통, 가공, 저장 등 농 관련 산업에 외국자본이 유입되었을 경우 농업. 농촌 부문에 미치는 파급영향은 관세철폐시의 충격보다 훨씬 강력할 것이기 때문이다. 협상 초기에는 모든 농 관련 산업과 생산부문은 유보항목에 포함시켰음을 보아도 알 수 있다.

육류도매업 기업의 주식 또는 지분 50%까지 투자할 수 있도록 하였다(제24장 부속서1). 물론 2001년도에  외국인 투자가 가능토록 하였다고 하나, 한미FTA가 타결될 경우 관세가 모두 철폐되는 상황에서는 중장기적으로 큰 위협요인이 될 수 있다. 육류도매업이라 함은 LPC, 도축장, 도매업소, 도매배송업 등을 의미하며 우리나라의 육류도매업 시장규모는 약 1조 5천억 원~2조원 정도이다.

특히 미국의 주요 관심 사안이 쇠고기 등 육류 수출에 있음은 주지의 사실인 바, 육류도매업에 미국의 거대 유통 자본이 들어올 경우 수입 축산물을 취급함은 물론 국내산 축산물도 취급할 수 있다는 측면에서 우려하지 않을 수 없다. 생우의 수입관세는 즉시 철폐되게 되어 있어 생우를 수입하여 미국이 출자한 육우사육기업에서 적정기간 사육한 후 역시 미국이 투자한 육류도매업을 통하여 시중에 유통시킬 수도 있다. 물론 빠른 시일 내에 이러한 상황이 초래되지는 않을 것으로 보이나 중장기적으로는 이러한 상황을 우려하지 않을 수 없으며 만약 그런 일이 벌어진다면 우리나라 축산업은 심각한 상황을 맞이할 수도 있다. 미국은 쌀 시장 개방을 압박하지만 궁극적으로는 축산물 생산과 시장에 관심이 있음을 보여주는 것임.

18. 농협자회사(농협의 2차 지원사업)의 대농민 각종 지원사업은 사실상 불가능

앞으로 논란의 여지가 없는 것은 아니나, 농협자회사(농협의 2차지원사업)의 대농민 각종 지원사업 서비스 부문은 전면 금지될 수 있어 심히 우려된다. 협정문 제24장 부속서 II(서비스/투자)의 사업서비스(농업. 수렵. 임업. 어업 부수서비스) 항목에 의하면 농협. 산림조합 및 수협에 의한 농업. 수렵. 임업 및 어업과 관련한 부수 서비스 공급은 유보하는 것으로 되어 있다. 즉, 농협중앙회와 지역조합은 대농민 사업서비스를 지속할 수 있지만 농협자회사가 제공하는 각종 부수 서비스는 제공될 수 없을 것으로 해석된다. 농협과 23개 자회사는 법적으로는 전혀 별개의 것이기 때문이다. 이는 결국 농협자회사를 통한 대농민 서비스 사업이 사실상 불가능함을 의미한다.

19. 협동조합이 제공하는 보험서비스는 3년 이내에 금융감독위원회의 감독을 받아야 함

농어촌. 중소기업 지원등 공적인 역할을 수행하는 국책 금융기관들은 협정의 예외로써 인정받는다. 즉 정부가 제공하는 지급보증, 손실보전 등의 혜택을 유지가능토록 되어 있다. 그러나 분야별 협동조합이 제공하는 보험서비스에 관한 규정은 그 협동조합에게 동종서비스의 민간공급자보다 경쟁상의 혜택을 주어서는 안 되도록 되어 있다(제13장(금융서비스) 부속서13-나(구체적 약속) 제6절 1,2).

농작물 재해보험 및 농업인 안전 공제 보험료의 감축 또는 폐지이다. 50% 이상 정부보조금에 의해 지원되는 농작물 재해보험과 농업인 안전 공제 보험료의 국고 지원이 감축되거나 폐지될 경우 보험료에 의한 농가 가계 부담의 증가로 이어져 농민들의 삶의 질 하락을 가져오게 된다.

20. 새로운 서비스업종은 무조건 개방임

현재유보나 미래유보에 올라있지 않은 업종은 즉시 개방되게 되어 있어 변형된 형태의 새로운 서비스업이 농 관련 유통이나 가공. 보관 분야에 진출할 가능성도 배제할 수 없다.

21. 식품관련서비스 개방

식품과 식품첨가물의 운반, 매매, 보존(냉동저장), 식품공급, 식품검사와 관련된 서비스는 사무소만 개설하면 서비스 공급이 가능토록 하였다. 기능성식품(식품보조제 포함)은 사무소만 개설하면 도매. 무역 서비스를 공급하는 수입면허를 얻을 수 있도록 하고 있고, 이러한 식품 관련 서비스 부분의 개방은 우리나라 식품유통시장에 큰 변화를 몰고 올 수 있다.

22. 비위반 제소의 문제

농업분야도 비위반 제소(non-violation complaint)를 허용하고 있어 문제가 발생할 소지가 있다. ‘비위반(非違反) 제소’ 또는 ‘비위반 청구’란 말 그대로 협정을 위반하지 않았음에도 어느 당사국이 상대 당사국에게 분쟁을 제기할 수 있도록 하는 제도를 말하며, 이는 정부가 운영하고 있는 국내농축산품 지원 혹은 업자 지원을 위한 각종 보조나 부담금제도는 위반 제소 혹은 비위반 제소의 대상이 될 수 있음을 의미한다. 또한 일반적인 상품무역이나 농업 부문의 허용보조금이라 할지라도 FTA체결국의 해당 물품 혹은 업자의 기대이익이 현저히 침해되었다고 간주될 경우 비위반제소를 통해 적절한 보상을 요구할 수 있다.

뿐만 아니라 한미 FTA 협정이 체결된 이후에 한국 정부가 국민의 건강과 소비자의 선택권 보호를 위해 비의도적 GMO 혼입률을 EU 수준으로 상향조정하고, 대상 품목을 확대하는 조치를 취한다면 미국은 WTO와 한미FTA 협정을 근거로 다양한 수단을 사용하여 한국 정부의 공공정책을 무력화시키고 주권을 침해할 우려가 있음.

IV. 정부(KREI)의 농업부문 파급영향 계측의 문제

1. 피해규모

한국농촌경제연구원이 계측한 농업부문 생산액 감소액 추정치를 보면 한․미 FTA 협상 결과가 이행될 경우 향후 미국산 농산물 수입으로 우리나라 농산물 생산액은 발효 후 5년차에 4,465억 원, 10년차에 8,958억 원, 15년차에 1조 361억 원 감소 추정하고 있다. 주요 분석 대상 농산물의 시장개방 이행기간은 7년부터 18년까지 다양하나 이행기간에 발생할 것으로 예상되는 연평균 생산액 감소는 6,149억원으로 추정했다. 15년 이전에 이행기간이 종료되는 품목의 생산액 감소를 15년까지 연장하여 계산한 15년 평균 생산액 감소는 6,698억 원으로 추정했다.

한․미 FTA 협상 결과가 이행될 경우 분석대상품목 총수입액은 2013년 70억 4천만 달러, 2018년 83억 1천만 달러, 2023년 88억 2천만 달러로 증가할 것으로 추정되며, 이 중 미국산 비중은 각각 39.1%, 42.4%, 44.2%로 확대될 것으로 전망했다. 한․미 FTA에 따른 수입선 전환 효과 및 무역창출 효과로 대미 수입증가액은 15년 간 55억 5,600만 달러, 연평균 3억 7,000만 달러로 추정했으며 반면 한․미 FTA에 의한 수입선 전환 효과로 타국가로부터의 수입은 15년간 21억 4,900만 달러(연평균 1억 4,300만 달러) 감소할 것으로 추정했다(표 10).

<표 10> 한․미 FTA에 따른 주요 품목별 생산액 감소 추정(KREI)             (단위: 억원)

구분		연간			평균
		5년차	10년차	15년차	1～5년	6～10년	11～15년
곡물	보리	5	14	32	3	10	23
	두류	17	86	154	10	59	130
	기타	24	53	53	15	41	53
	소계	46	153	240	28	111	206
채소, 특작	마늘	29	39	49	22	34	47
	양파	31	63	96	16	48	82
	고추	17	39	72	9	28	59
	과채류	153	240	240	89	221	240
	인삼	34	39	43	32	37	42
	기타	38	38	38	23	38	38
	소계	301	457	538	191	407	507
과수	사과	202	416	778	159	304	643
	배	50	153	325	27	105	251
	포도	176	462	764	94	345	645
	감귤	457	658	658	275	635	658
	복숭아	82	197	197	54	146	197
	기타	26	48	65	16	39	58
	소계	993	1,933	2,787	625	1,575	2,452
축산	쇠고기	671	2,811	3,147	365	2,009	3,058
	돼지고기	1,464	1,874	1,874	876	1,829	1,874
	닭고기	488	996	996	302	823	996
	유제품	416	594	594	378	539	594
	기타	85	141	186	60	119	169
	소계	3,124	6,415	6,797	1,981	5,319	6,691
총계		4,465	8,958	10,361	2,825	7,412	9,856

주 1) 한․미 FTA는 2009년부터 발효되는 것으로 가정.

2) 이행기간이 15년 이전에 완료되는 품목은 15년까지 최종년도 감소액이 지속된다고 가정.

3) 보리는 수매정책이 유지된다고 가정.

4) 식용대두의 TRQ 물량의 일부는 국영무역 형태로 관리하는 것을 전제.

5) 검역문제는 고려하지 않았음.

6) 감귤에는 한라봉 등 시설재배 감귤 포함.

2. 계측방법의 문제

베이스라인(추세치)의 생산액 감소 예측결과와 한미FTA 발효시 생산액 감소 예측치의 차이를 한미FTA의 파급영향으로 파악하였기 때문에 베이스라인의 예측치가 낮게 나오면 한미FTA의 파급영향은 적은 것으로 파악될 수 있다. KREI-ASMO모델에서 환율, 물가상승률, 이자율, 각종 탄성치 등의 파라메타를 어떻게 처리하였는지 알 수 없다. 예컨대 환율, 탄성치 등을 얼마로 설정하느냐에 따라 계측 값은 달리 나올 수 있다.

지역별, 품목별 규모별 정교한 파급영향 파악이 되어야 정교한 대책을 수립할 수 있으나 총량적인 피해액 산정에 그칠 수밖에 없다. 구조문제와는 연결이 안 된다. 생산액이 매년 선형으로 하락할 것으로 예측하였으나 실제로는 계단식으로 줄어들 가능성이 높다.

3. 피해범위의 문제

농산물의 생산액 감소만을 피해액으로 파악한 것은 문제이며 소득이나 부가가치 기준의 피해액도 계측해야 한다. 피해 범위는 생산자 이외 농축수산업 전후방산업과 농업기반산업 및 농업의 다양성과 공익적 기능 까지도 포함되어야 한다. 농축수산업 전후방산업(농 관련 산업)은 물론 제조, 가공, 유통산업, LPC, RPC, 계열화산업, 육종산업, 협동조합의 주스 가공 산업도 포함되어야 한다.

농업기반산업으로서의 재해방지 및 농촌지역개발산업에 미치는 영향, 농업. 농촌의 다원적 기능(홍수조절, 경관유지, 전통유지기능, 지역공동체 유지기능 등), 농촌 폐촌에 따른 국토균형발전의 저해와 사회적 비용, 식량안보. 식량주권 포기에 따른 비용, 식품안전성의 위험확산 효과 등이 포함하여 파급효과가 계측되어야 한다. 특히 농민의 상실감과 후계인력의 단절에 대한 우려는 심각하게 고려되어야 한다.

V. 대응. 농정 패러다임의 전환

1. 비준 저지되어야 함.

한미FTA는 불공정 무역의 대표적인 사례가 될 것이 확실하고 그것이 수십 년 지속된다면 중장기적으로 한국 농업. 농촌. 농민은 해체적 위기를 맞이할 지도 모른다. 따라서 한미FTA는 저지 되어야 한다.

2. 피해액을 산정하여 그만큼 지원하면 될 것이라는 안이함에서 벗어나야함

지금 정부는 피해액을 정확히 산정한다고 하나 그것은 어차피 불가능하며 절대적인 수치도 아니다. 그나마 계량모형에 의한 피해액계측일 것임으로 경제외적인 충격 즉, 심리적 충격이나 불안감에 의한 영농의욕저하, 미래에 대한 희망상실, 후계인력의 진입여부 등에 대한 계측은 불가능하다는 사실을 직시하여 손해 보는 만큼 예산을 투입하면 될 것이라는 손쉬운 판단은 금물이며 근본적인 해결책이 나올 수 없게 하는 것이다.

3. 파급효과는 정밀한 현실파악과 정교한 피해액 산정이 필요함

정부가 피해액을 계측하려 한다면 품목별, 지역별, 규모별 현황과 수익성(생산비와 소득 등)을 면밀히 파악하여 분석해야 한다. 총량적 계측은 큰 의미가 없다. 따라서 현실적이고 체감할 수 있는 대안들을 제시하기위해서는 좀 더 시간을 가지고 현장을 파악하여 정교한 대안을 제시해야 한다.

규모화, 전업농, 경쟁력 위주의 농정기조로는 품목별로 차이는 있으나 70~80%농가는 퇴출되어야 하는데 그렇게 될 경우 농업은 절반으로 축소될 우려가 높고, 농촌은 거의 사라질 위험이 있다. 이는 국토의 효율적인 이용이라는 측면에서도 결코 바람직하지 않음. 이러한 고민을 안고 문제를 해결하려는 노력이 필요하다.

4. 규모화와 전업농 중심의 정책을 중농중심의 다양한 경영체의 육성 정책으로 적극 전환해야함

농업부문의 구조조정은 서서히 진행될 것임으로 서두를 일이 아니다. 대규모 규모화 전업농 중심의 농정에서 벗어나 안전하고 품질 좋은 차별화된 농산물 생산에 유리하고 농촌공동체를 유지시켜 나갈 수 있는 중농중심의 다양한 경영체 육성 지원에 집중해야 한다. 규모를 늘려 갈 수 있거나 늘리려는 농가에 대해서는 정부가 적극적으로 지원하되, 정부가 앞장서서 나설 일은 아니다. 규모를 늘리는 것보다는 규모에 상관없이 가장 효율적으로 경영을 잘할 수 있는 가능성 있는 농가나 경영체를 선별하여 생산, 유통, 판매에 이르는 전 과정을 지원할 수 있는 ‘종합적인 지원체계’를 정책적으로 확립하는 것이 단순히 규모를 늘려 생활이 되게 하는 것보다 근본적인 대책이 될 수 있고 자생력을 키우는 대책이 될 것이다.

5. 경쟁력 제고 노력은 필수이나 이것만으로 우리의 농업. 농촌. 농민 문제가 해결되지는 않는다는 사실을 인식하여 ‘경쟁력(품질, 안전성, 차별성)을 제고’ 하면서 다른 한편에는 ‘보조. 지원정책’으로 정책의 패러다임이 바꿔져야 함.

일부 잘나가는 농민 사례를 들어 우리 농업이 전적으로 나아갈 방향인 것처럼 과대포장하지 말아야 한다. 유기농업도 해야 하고 벤처농업도 해야 하며, 기능성 농산물도 개발해야 하고, 수출농업도 해야 한다. 그것을 반대할 이유가 없다. 다만 그것만으로는 대다수의 농업, 농촌, 농민은 설자리가 없게 되고 결국 지역 공동체가 붕괴되며 근본적으로 민족의 안위와 식량주권을 송두리째 내줄 위험성을 경계해야 한다.

경쟁력 제고는 필요하나 어설픈 ‘경쟁력 지상주의’만으로는 농업. 농촌의 본질적 기능을 수행하기가 어렵기 때문에 선진국형의 농업. 농촌정책 즉, 한편으로는 ‘경쟁력(품질, 안전성, 차별성)을 제고’ 하면서 다른 한편에는 ‘보조. 지원정책’으로 정책의 패러다임이 바꿔져야 한다.  한국농촌경제연구원이 최근 발간한 ‘통계로 본 한국농업의 국제비교 연구(2005)’에서 농업보조금 부문을 보면 농업GDP대비 OECD는 15.5%(1299억9200만 달러), EU 22.3%(753억4500만 달러), 미국 14.6%(339억4800만 달러), 스위스 47.9%(26억7200만 달러), 캐나다 12.7% (33억200만 달러), 멕시코 8.9%(31억4900만 달러), 터키 5.9%(27억6100만 달러), 일본 5.4%(43억1400만 달러), 한국 5.0%(17억6800만 달러)정도이며 이는 2005년 수치이며 2004,2005,2006 3년평균은 약 8억 달러에 불과하다.

6. 생산의 규모화가 아니라 유통. 가공. 마케팅 부문에서 규모화 된 지역 연합체가 육성되어야 함

생산부문에서의 규모화는 자연적인 시대적 흐름에 맡기되 유통. 가공. 마케팅 부문에서의 규모화 되고 전문화된 연합체가 육성되어야 한다. 그렇게 함으로써 농민은 고품질 안전한 농산물의 생산에 전념하고 규모화 된 연합체가 마케팅. 유통 부문을 전적으로 담당하여 브랜드를 육성토록 해야 한다. 그런 측면에서 농협이 제 역할을 다해야 하며, 필요하다면 농협의 구조개혁을 통하여 감당할 수 있도록 해야 한다.

7. ‘농업. 농촌’의 본질에 대한 이해와 정부. 지도층의 문제인식 전환

‘인간’을 단순히 가격(소득수준)만 가지고 평가할 수 없는 것과 같이 농업이라는 산업도 그 본질적인 가치를 내재하고 있기 때문에 단순히 가격만으로 경쟁력을 파악하여 포기해야 되느니 마느니 하는 논쟁은 그 자체가 무의미 하다. 따라서 어떤 어려움이 있더라도 농업은 포기되어서는 안 되는 산업이며, 민족과 영원히 함께해야 할 가치를 내재하고 있는 ‘민족의 산업’, ‘생명의 산업’이라는 적극적인 인식의 전환이 필요하다.

8. 식량안보, 식량주권 확립을 위한 국민공감대 형성

농업. 농촌의 본질적 가치와 식량안보, 식량주권에 대한 인식의 전환이 필요하다. 식량안보는 인류의 역사와 함께 시작되었으며 미래에도 변함없는 덕목일 수밖에 없다. 국제 농산물시장의 불안요인은 전쟁의 위험을 포함하여 생태학적 위험, 농작물과 가축의 질병, 방사능 오염, 농산물수급의 변화 등 다양하게 나타나는데 식량안보는 이 같은 위험에 대한 보험 차원에서 이해될 수 있다. 식량안보를 위한 공공지출은 국민적 위험회피의 기능을 수행하고 있으며 위험회피를 위해 보험료를 지불하는 것이다.

식량자급목표와 생산기반유지 목표 설정을 통한 비전 제시로 농민의 불안을 해소할 필요가 있다. 식량수급목표와 논 면적의 유지 목표를 설정하자는 것은 국가와 민족의 존립을 위한 최소한의 주권이며 식량안보와 농업의 다원적 기능을 유지해야한다는 당위에서 출발해야 한다.

9. 경도된 세계화의 이념을 극복하여 국내 농업정책 패러다임 전환

우리는 현재 ‘존재’하고 있는 WTO체제를 부정할 수는 없지만 WTO체제가 가지고 있는 문제점이나 한계, 이중성이나 부도덕성 등에 대해서는 정확히 인식해야 한다. 지금부터라도 WTO체제가 추구하는 신자유주의 경제철학을 농업. 농촌문제에 그대로 적용하고 있는 나라는 거의 없다는 사실을 우리는 직시해야 하며 농업. 농촌을 지키고 이를 후손에게 물려줄 수 있도록 새로운 철학과 패러다임의 정립이 필요하며 이를 바탕으로 농정이 수립되어야만 한다.

선진국을 포함하여 농정을 온전히 시장 기능만을 강조하는 국가는 없으며 우리도 현실적으로 시장 기능을 강조하면서도 시장에 개입하고 있는 것이 현실이다. 필요할 때만 시장을 강조할 것이 아니라 시장에 놓을 수만은 없다는 적극적인 인식을 해야 한다. 그렇다고 시장의 순기능마저 도외시하자는 것은 절대

아니며 그것만으로 농업. 농촌. 농민 문제가 풀리지 않는다는 사실을 직시할 필요가 있다.

10. 학교급식문제의 조속한 확충과 해결

우리 아이들에게 급식하는 농산물만 우리의 농산물을 이용한다하더라도 농산물가격안정 및 농가소득 안정에 크게 기여할 수 있다. 무엇보다 자라나는 우리의 후세대에게 안전한 먹을거리를 먹일 수 있어 건강에 좋고 농민들은 좋은 것을 아이들에게 먹인다는 자부심을 가질 수 있어 1석 수조의 효과를 얻을 수 있을 것으로 판단된다. 시급히 지역학교와 지역 농민이 연계하여 안정적으로 안전한 농산물을 아이들에게 급식할 수 있도록 해야 한다.

만약 820만 아이들에게 급식한다면 생산량을 기준으로 할 때 쌀은 약 8.3%, 콩 36.2%, 감자 8.6%, 고구마 8.7%, 쇠고기 24.8%, 돼지고기 10.4%, 닭고기 11.8%, 우유 12.0%, 계란 8.8%, 채소류 7.2%, 과일류 8.9%등을 급식으로 충당할 수 있다는 산술적 계산이 나온다(표 11). 이러한 비율은 생산량을 기준으로 하지 않고 상품화율을 기준으로 할 경우 훨씬 높아질 수 있다.

이와 같이 급식의 비중이 10% 내외 정도가 된다고 하더라도 이들 농산물을 농민은 안전하게 자부심을 가지고 유기농으로 생산하고 우리 아이들은 좋은 음식을 먹음으로서 건강에 좋고 농민과 농업, 자연. 생

태. 환경의 소중함을 이해할 수 있는 절호의 기회이자 교육이 될 것으로 판단된다.

<표 11> 2004년 기준 학교급식의 연간 파급효과 시산1

-----------------------------------------------------------------

품 목           국내 생산량(A)       1인당 소비량        연간급식량2(B)     B/A                                     (천 톤)                (kg)                (천 톤)          (%)

-----------------------------------------------------------------

쌀                  4,451                82.0               368              8.3

콩                   105                  8.5                38             36.2

감자                 497                  9.5                43              8.6

고구마               254                  4.8                22              8.7

쇠고기               145                  7.9                36             24.8

돼지고기             748                 17.3                78             10.4

닭고기               288                  7.5                34             11.8

우유                2,342                62.8               286             12.2

계란                 568                 11.1                51              9.0

채소류            10,000                160.8               722             7.2

과일류             2,095                 41.6               187              8.9

-----------------------------------------------------------------

1 급식인원 820만 명, 연간 200일 하루 1끼 급식하는 것으로 가정하였음.

2 급식량=820만 명 x 200일/365일 x 연간1인당소비량

11. 유치원부터 중등학교까지 농업관련 체험프로그램 정기과목으로 운용

따라서 교육과정에 씨 뿌리고 가꾸고, 농장일을 하는 농업. 생태교육프로그램을 유치원단계에서부터 정책적으로 도입할 필요가 있음. 우리의 다음 세대들이 체험함으로서 농업. 생태. 환경의 소중함을 깨우침은 물론 정서함양에도 돈으로 계산할 수 없는 가치를 발휘할 것이다.

12. 전환기적 위기 상황에서 농협의 적극적인 노력 필요

농업협동조합의 기능과 역할이 전면 재조정되어야 할 시점이다. 협동조합 본연의 임무와 책임을 다하기 위한 중앙회 지배구조개혁과 지역조합의 책임과 역할에 대한 시대적 요구를 더 이상 방치할 수 없다. 개방화시대에서 농협의 역할은 생산, 유통, 가공, 판매 등 전 영역에서 매우 중요하고 필요하다. 이러한 농협의 원래적 기능을 회복하고 농민이 주인이 되는 협동조합으로 거듭나야 할 때이다.

<부표 1> 주요 품목별 한미 FTA 협상 결과

< 식량작물 >

품목명	협상 결과
쌀 (관세화 유예)	○ 쌀 및 쌀 관련 16개 세 번은 협상에서 제외
대두	○ 식용대두의 현행관세(487%) 유지를 조건으로, 장유박용 세 번 분리 및 식용대두 무관세 쿼터 제공 - 착유 및 대두박용(‘06년 할당물량 1,414천 톤, 관세 1%) : 즉시철폐 - 장유박용(‘06년 TRQ 수입량 25천 톤, 5%) : 즉시철폐 - 식용대두(‘06년 TRQ 수입량 221천 톤, 5%) : 현행관세 유지, 무관세쿼타 25천 톤(매년 3% 증량)
감자․ 감자분	○ 식용감자는 현행관세(304%) 유지를 조건으로 무관세쿼타 제공, 칩용 감자는 별도로 세 번을 분리하여 계절관세를 적용 - 식용 : 현행관세 유지, 무관세쿼타 3천 톤(매년 3% 증량) - 칩용 : 계절관세(12~4월: 즉시 / 5~11월: 7년 유예 8년 철폐) ○ 감자분(304%) : 10년 철폐, 무관세쿼타 5천 톤(1년차)~6,524톤(10년차), 농산물 세이프가드(ASG) 적용
보리	○ 15년 철폐, ASG 적용, 무관세쿼타 제공 - 겉보리(324%) + 쌀보리(299.7%) : 2,500톤(1년차)~3,299톤(15년차) - 맥아(269%) + 맥주맥(513%) : 9,000톤(1년차)~11,875톤(15년차)
옥수수	○ 7년 철폐, ASG 적용, 무관세쿼타 제공 - 옥수수기타(328%) : 93,774톤(1년차)~412,603톤(7년차) - 옥수수팝콘(630%) : 2,556톤(1년차)~11,875톤(7년차)
전분	○ 15년 또는 10년 철폐, ASG 적용, 무관세쿼타 제공 - 옥수수전분(226%) : 15년, 10,000톤(1년차)~15,126톤(15년차) - 변성전분(385.7%) : 10년, 14,000톤(1년차)~18,267톤(10년차) - 감자전분(455%), 매니옥전분(455%), 고구마전분(242.1%), 기타전분(800.3%) : 15년, 무관세쿼타 10톤 미만
기타	○ 15년 철폐, ASG 적용, 무관세쿼타 각 1천 톤 미만 제공 - 팥(420.8%), 녹두(607.5%), 고구마(385%), 기타서류(385%), 메밀(256.1%), 율무(800.3)․기타가공곡물(800.3), 발효주정(270%)

<육  류>

품목명	협상 결과
쇠고기	○ 민감한 6개 세 번(40%) : 15년 철폐, 동 기간 중 ASG 적용 * 도체와 이분도체(냉장 및 냉동), 부분육(냉장 및 냉동) - ASG 발동물량 : 270천 톤(1년차) → 354천 톤(15년차, 매년 6천 톤 증량) - ASG 발동세율 : (1~5년차까지) 실행세율을 적용 → (6~10년차) 실행세율의 75% → (11~15년차) 실행세율의 60% ○ 육우(40%)와 식용설육(족ㆍ꼬리 등)(18%), 쇠고기 가공품(72%) 등 : 15년 철폐
돼지고기	○ 민감한 2개 세 번(22.5%) : 10년 철폐, 동 기간 중 ASG 적용 * 냉장 삼겹살과 기타(갈비ㆍ목살 등) - ASG 발동물량 : 8,250톤(1년차) → 13,938톤(10년차, 6% 증량) - ASG 발동세율 : (1~5년차까지) 실행세율 적용, (6~10년차) 실행세율의 70%에서 50%까지 인하(매년 5%씩 감축) ○ 냉장육(도체와 이분도체, 전ㆍ후지)(22.5%), 냉동육(25%), 식용설육 (18~30%), 돼지고기 가공품(27~30%) : 2014.1.1 철폐(7년 철폐와 유사) ○ 소시지(18%) : 5년 철폐
닭고기	○ 통닭(18~20%), 냉동(가슴살, 날개)(20%) : 12년 철폐 ○ 냉장육(18%), 냉동(다리, 기타 절단육)(20%), 닭고기 가공품(30%) : 10년 철폐
계란	○ 계란(41.6/TRQ 30%), 전란액(27%) : 15년 철폐 ○ 난황(27%) : 12년 철폐 ○ 종란(27%) : 10년 철폐 ○ 난백(8%) : 5년 철폐
기타육류	○ 오리고기(18~22.5%) : 냉장육 10년 철폐, 냉동육 12년 철폐 ○ 산양ㆍ면양고기(22.5%) : 10년 철폐 ○ 칠면조고기(18%) : 7년 철폐 ○ 녹용ㆍ녹각(20%) : 15년 철폐

< 낙농품, 꿀, 사료>

품목명	협상 결과
분유 연유 유당	○ 탈지분유ㆍ전지분유(176/TRQ 20～40%)ㆍ연유(89/TRQ 40%) : 현행관세 - 무관세쿼타 제공 5천 톤(매년 3% 증량) ○ 혼합분유(36%) : 10년 철폐 ○ 조제분유(36~40%) : 10년 철폐 - 무관세쿼타 제공 700톤(매년 3% 증량) ○ 유당(49.5/TRQ 20%) : 5년 철폐
치즈	○ 체더치즈(36%) : 10년 철폐 ○ 체다 이외의 치즈(36%) : 15년 철폐 ○ 치즈 무관세쿼타 7천 톤 제공(매년 3% 증량)
밀크와 크림 (36%)	○ 10~15년 철폐 - 지방함량 60% 이하 : 15년 철폐 - 기타 지방함량 60% 초과 : 12년 철폐 - 냉동크림 지방함량 60% 초과 : 10년 철폐
버터 (89%, TRQ 40%)	○ 10년 철폐 - 무관세쿼타 200톤(매년 3% 증량)
유장 (49.5%, TRQ 20%)	○ 식용 : 20%부터 시작해 10년간 철폐 - 무관세쿼타 3천 톤(매년 3% 증량) ○ 사료용 : 즉시 철폐
꿀	○ 천연꿀(243%/TRQ 20%) : 현행관세, 무관세쿼타 200톤(매년 3% 증량) ○ 인조꿀(243%/TRQ 20%), 로얄제리(8%), 벌꿀조제품(8%) : 10년 철폐
사료품목	○ 사료용 근채류(100.5%/할당 2%) : 15년 철폐, - 무관세쿼타 20만 톤(증량 없음) ○ 보조사료(50.6/TRQ5%) : 12년 철폐 - 무관세쿼타 5,500톤(매년 3% 증량) ○ 사료용 옥수수(할당 0%), 대두(채유 및 박용)(할당 1%) : 즉시 철폐

< 과일․과채류>

품목명	협상 결과
오렌지 (50%)	○ 성출하기(9-2월) : 현행관세(50%) 유지 - 무관세쿼타 제공: 2,500톤(매년 3% 증량) ○ 비출하기(3-8월) : 관세 30%에서 시작하여 7년 철폐
감귤류(144%) 키위(45%)	○ 15년 철폐
사과(45%)	○ 후지 계통 품종 : 20년 철폐, ASG 23년 적용 ○ 기타 품종 : 10년 철폐, ASG 10년 적용
배(45%)	○ 동양배 품종 : 20년 철폐 ○ 기타 품종 : 10년 철폐
포도(45%)	○ 성출하기(5월 - 10.15) : 17년 철폐 ○ 비출하기(10.16 - 4월) : 관세 24%에서 시작하여 5년 철폐
복숭아, 단감 (45%)	○ 10년 철폐
딸기 (45%)	○ 신선초본류 딸기 : 9년 철폐, 나무딸기(신선) : 12년 철폐 ○ 냉동딸기(초본류 및 나무딸기) : 5년 철폐 ○ 초본류딸기(일시저장처리), 딸기쥬스 : 10년 철폐 ○ 초본류딸기(조제저장처리) : 15년 철폐
토마토 (45%)	○ 신선 및 냉장 : 7년 철폐 ○ 조제저장처리, 토마토 주스, 케첩, 소스 : 5년 철폐 ○ 토마토 페이스트 : 즉시 철폐
오이(27%)	○ 즉시 철폐 (조제저장처리는 5년 철폐)
가지(27%)	○ 즉시 철폐
호박(27%)	○ 즉시 철폐 (건조호박은 10년 철폐)
수박(45%)	○ 12년 철폐
멜론(참외 포함) (45%)	○ 12년 철폐 (껍질은 즉시 철폐)

< 양념채소, 인삼, 특작>

품목명	협상 결과
고추 (270%)	○ 핵심 6개 세 번 : 15년 철폐, ASG 18년간 적용 - 신선고추, 건조고추, 고춧가루 등 ○ 냉동고추 : 15년 철폐
마늘 (360%)	○ 핵심 4개 세 번 : 15년 철폐, ASG 18년간 적용 - 통마늘․깐 마늘․일시저장․건조마늘 ○ 냉동마늘 : 15년 철폐 ○ 초산조제 ․조제저장처리 마늘 : 10년 철폐
양파 (135%)	○ 신선 및 건조 양파 : 15년 철폐, ASG 18년간 적용 ○ 냉동양파 : 12년 철폐 ○ 초산조제 ․조제저장처리 양파 : 10년 철폐
생강 (377.3%)	○ 신선 생강 : 15년 철폐, ASG 18년간 적용 ○ 설탕저장처리 생강 : 5년 철폐
파 (27%)	○ 건조 파 : 7년 철폐 ○ 조제저장처리 쪽파 : 5년 철폐 ○ 쪽파․기타파속채소 : 즉시 철폐
인삼 (222.8～754.3%)	○ 핵심 7개 품목 : 18년 철폐 및 ASG 20년간 적용 - 수삼 및 홍삼․백삼 등 뿌리삼류(본삼, 미삼, 잡삼) - 무관세쿼타 제공 : 5.7톤(매년 3%증량) ○ 홍삼가공품 9개 품목 : 15년 철폐 및 ASG 18년간 적용 - 홍삼분, 홍삼엑스, 홍삼타블렌 등 ○ 백삼분 2품목 : 15년 철폐 ○ 그 외 인삼품목 : 10년 철폐 ○ 의약품 3품목 : 즉시철폐
참깨, 참기름 땅콩	○ 15년 철폐, ASG 18년 적용 * 참깨․참기름(630%/WTO TRQ 40%), * 땅콩(230.5%/WTO TRQ 24%), 땅콩조제품(63.9%/WTO TRQ 40%)

<엽근채류>

품목명	협상 결과
당근(30%)	○ 5년 철폐 (건조‧일시저장처리 10년)
무(30%)	○ 10년 철폐 (건조는 7년)
배추(27%)	○ 기타/신선/냉장 즉시, 신선/냉장 5년 폐지
채소류 혼합물, 순무, 양배추	○ 즉시 철폐 (건조 양배추는 10년)
기타	○ 연뿌리․기타식물(설탕저장처리) 5년, 고구마줄기 7년, 토란줄기 10년 철폐
기타채소	○ 냉동‧일시저장처리 : 즉시철폐 ○ 조제저장처리‧설탕저장처리 : 5년 철폐 ○ 건조는 7년, 신선/냉장은 10년 철폐
채소 혼합쥬스, 기타채소 혼합물, 균질화한 채소 (유아용퓨레콘 등)	○ 5년 철폐

<가공식품>

품목명	협상 결과
설탕(50%)	○ 15년차까지 30%로 감축하고, 16년차에 철폐 - ASG 20년간 적용
대두유(5.4%), 옥수수유(8%)	○ 대두유 : 조유는 10년, 정제유는 5년 철폐 ○ 옥수수유 : 조유는 5년, 기타는 6년 철폐
혼합조미료 (45%)	○ 성분 중 고추․마늘․양파의 비중이 각각 20% 이상 또는 이를 합쳐서 40% 이상일 때 : 15년 철폐 ○ 그 이외 : 5년 철폐
장류	○ 된장, 춘장(8%) : 10년 철폐 ○ 간장(8%), 고추장(45%), 기타장류(쌈장, 청국장) : 5년 철폐
과자류, 빵류, 기타식품류	○ 초코렛류, 파이&케이크 등 : 5년 철폐 ○ 식빵, 건빵 등 빵류 : 10년 철폐 ○ 커피, 라면, 소주, 포도주 등 : 즉시철폐

자료: 농림부, 한미FTA 농업부문 협상결과 및 대책 방향, 국회농림해양수산위원회보고

자료,2007.4.4

보건의료분야
	우석균 / 건강권실현을위한보건의료단체연합 정책실장

한미 FTA 협정문이 드디어 공개되어 협정문에 근거한 한미 FTA 협상결과 평가를 할 수 있게 되었다. 물론 미국 측은 협정문 공개에 앞서 관련 전문가들이 이를 충분히 검토하고 협정문 공개와 더불어 자문단의 평가서를 같이 공개하였다. 그러나 한국정부는 공개시점까지 심지어 국회의원들에게도 영문으로, 그것도 모니터 상으로만 협정문을 확인할 수 있도록 하여 협정문 공개에 따른 평가를 어렵게 하였다. 한미 FTA 협상 추진과정에서 드러났던 비민주적인 독단적 행정의 문제가 협정문 공개시점까지 계속되고 있다.

협정문이 공개되면서 정부가 협정문 공개를 꺼렸던 이유가 확인되고 있다. 첫째 정부가 한미 FTA 협정에 대해 ‘잘한 협상’이라고 선전해왔던 내용들이 협정문에서 그 근거조항을 찾기 힘들거나 협정문을 자의적으로 해석한 내용이라는 점이 밝혀지고 있다. 의약품 특허협상에서의 허가-특허연계문제에 대한 정부의 자의적 주장이 대표적이다. 앞으로 이 글에서 밝히겠지만 정부가 협정문을 왜곡하여 선전한 것은 한두 가지가 아니다. 둘째 정부가 숨기던 내용들이 공개되면서  한미 FTA 협상, 특히 보건의료분야의 협상이 다른 어떤 FTA에 비해서도 최악의 협상임이 드러났다는 것이다. 한미 FTA 협상 타결이후 정부는 협정문 공개가 양국간 합의사항이기 때문에 협정문 공개를 하지 못한다는 해명을 해왔다. 그러나 이제 공개된 협정문과 정부의 그 기간 동안의 행태를 보면 한국 정부가 민의를 바탕으로 협정을 체결하려 하기보다는, 국민들에게 왜곡된 내용에 근거한 선전을 통해 한미 FTA 협정을 독단적으로 강행하려 한다는 의심을 더욱 확고히 하기에 충분하다. 심지어 정부는 한미 FTA를 반대하는 사람들의 주장을 괴담이라고까지 말하였으나 공개된 협정문을 보면 정부가 한미 FTA 협상에 대해 이야기하던 바야말로 근거 없는 괴담수준이다.

한미 FTA 협상결과 분석에 들어가기에 앞서 한가지만은 지적해야겠다. 우리는 이제부터라도 한국정부가 한미 FTA 협정을 독단적인 판단에 근거하여 밀어붙이는 것이 아니라 정부의 행동이 국민들의 민의에 기초하여야 한다는 민주주의의 기본원칙을 지키기를 바란다. 그러나 최근까지의 정부의 태도를 보면 앞으로도 정부가 진지하게 한미 FTA 협정에 대한 민의를 수렴할 것이라고 보기는 매우 힘들다. 오히려 한국정부는 한미 FTA 협정문이 공개된 이 시점에 조차 진지한 토론을 하려한다고 보기 힘들다. 한국정부는 표현과 집회의 자유라는 민주주의의 기본원칙을 부정하면서 한미 FTA 반대집회를 불법집회로 규정하였던 자신의 행위를 반성하기는커녕, 이를 근거로 불법행위를 저질렀다면서 수 백 명에 달하는 인사들을 소환하고 조사하려하는 등 반대운동에 대한 탄압을 자행하고 있다. 노무현 대통령은 협정체결 후 밤샘토론이라고 하겠다고 말했다. 그러나 최근 정부의 행태는 앞으로의 진지한 토론에 대한 전망을 매우 회의적으로 만들고 있다. 한편으로는 토론을 하자고 하면서 한편으로는 토론자를 불법행위자로 치부하는 행동을 한다면 어떻게 토론이 진행될 수 있겠는가? 정부가 한미 FTA에 대한 민주주의적 토론을 원한다면 당장 한미 FTA 반대운동에 대한 탄압부터 중단하는 것이 기본 상식일 것이다.

한미 FTA 보건의료분야 협상을 분석한다는 것은 매우 방대한 분야에 걸친 분석을 요하는 일이다. 보건의료분야는 정부가 발표한 바와 같이(보건복지부 “한미 FTA 보건의료 협상결과”, 한미 FTA 보건의료분야 협상결과) “의약품 의료기기분야는 일반규정 등 8개 조문으로 구성, 의약품 지적재산권은 지적재산권 분야의 일부로(2개 조문) 규정” 되어있는 조문의 분석만으로 그칠 수 없다. 최근 노무현 정부의 의료산업선진화위원회에서도 시급한 과제로 지적했던 민간의료보험상품의 표준화문제나 경제자유구역에서의 보건의료서비스 개방문제, 위생검역문제, 투자자 정부 직접제소제에서의 보건의료문제, 담배, 주류 등 건강위해물질에 대한 규제문제에까지 한미 FTA는 국민건강에 미치는 매우 방대한 내용을 담고 있고 이 모든 것이 분석대상이어야 한다. 따라서 한미 FTA 보건의료협상에 대한 분석은 이 글에서가 아니라 보다 상세한 분석이 행해진 후 제대로 분석되어야 할 것이다. 이 글은 협정문이 공개된 후 1주일 뒤에 쓰여지는 글로서 협정문의 일별에 해당하는 것임을 미리 밝혀둔다.

1. 의약품 및 의료기기 협정 결과 분석

1) 의약품 및 의료기기 관련 협상에 대한 정부의 주장

정부는 “신약에 대해 선진 7개국 약가수준의 최저가격 보장”을 요구하였으나 이를 받아들이지 않았고 “미국 측은...건강보험운영기관으로부터 독립된 독립적 이의신청기회 마련 요구, 우리 측은... 독립적 이의 신청절차마련에 동의하였으나 원심의 결정은 번복할 수 없도록 미국 측과 합의“하는 등 “약제비 적정화방안이 원만히 시행되어 건강보험제도의 지속가능성을 유지할 수 있도록 협상을 수행”하였다고 주장하였다. 보건복지부, 한미 FTA 보건의료분야 협상결과, 2007.4. (4.20 동 제목의 국회보고 자료와는 다른 자료임)

또한 의약품 지재권 관련 협상에서도 정부는 자료독점권 등에서 현행수준을 유지하였고 의약품 허가-특허연계부문에서도 “미국국내법이 특허침해소송시 30개월자동정지되는 것에 반해 특허권의 가처분신청시까지만 허가절차가 정지되도록 하여 업계의 부담을 최소화”했다고 주장하였다. 이 때문에 의약품관련 제도는 변화한 것이 없고 의약품 특허와 연관하여 특허연장효과가 특허의약품에서 약 9개월간 연장된다는 것이 정부 주장의 요지였다. 심지어 유시민 전 보건복지부장관은 ‘의약품 협상을 자신이 주도하여 진행’하였고 ‘연 피해액은 1,000억 원에도 못 미쳐 무시할만한 수치이고 특허연장을 4개월까지 축소할 수 있어 의약품 협상은 매우 잘한 협상’이라고 여러 차례 주장하였다.

표 1> 한미 FTA 의약품/의료기기 협상의 개요

미국요구	수용여부	정부주장	정부주장 검토	의의
A7 최저가 수용	부분수용	불수용	경쟁적 시장도출가격이라는 다른 이름으로 수용, 이 원칙을 적용하지 않을 때에도 적절한 가치 인정이라는 문구로 내용 수용	약가적정화방안 무력화
독립적 이의제기기구	수용	보건복지부내 기구이고 최종심이 아니므로 큰 의미 없음	보건복지부 공무원이나 피고용인이 아닌 인사로 구성, 복지부로부터 인사의 영향을 받지 않는 독립적 기구. 원심번복 규정 없음	약가적정화방안 무력화
급여과정에 이해당사자 참여보장	수용	투명성 제고조치	다국적 제약사가 보험등재 및 약제비 등재과정 모든 단계에 간섭권한 보장	약가적정화방안 무력화
의약품위원회 설치	수용	협의기구일 뿐임	실무그룹만 허용한 미-호주 FTA보다 높은 요구 수용. FTA 모니터링 하는 복지부위의 옥상옥 구조. 작업반을 둔 FTA협상의 상시화 효과	의약품/의료기기정책 주권상실, 기업규제 불가능
식약청-특허청 연계	수용	9개월 정도의 특허연장효과	한국의 민사소송심사시기간고려하면 최소 30개월 연장효과, 에버그리닝효과	특허연장효과
동일 및 유사 의약품자료독점	수용	기존 법내용이므로 특허연장효과 없음	기존에는 자료보호내용이고 수용내용은 자료독점임. 현재까지 관행적인 요소여서 법적 다툼의 여지가 있으나 앞으로 법제화되는 것임, 개량신약 등의 출시지연 효과	특허연장효과
의료기기부분	수용	-	CT, MRI, 치료기기 등에 대한 규제가 불가능	의료비상승, 건강보험수가체제 변경
전문의약품대중광고허용	부분수용	제약회사홈페이지 광고이므로 의미 없음	제약회사 홈페이지 및 의학전문지 광고허용	부분적 광고허용

2) 한미 FTA 의약품 및 의료기기 제도 협상의 문제점 (협정문 5장)

가) 경쟁적 시장도출가격의 명문화

정부가 주장한 바와는 달리 의약품 관련제도에서 정부가 발표하였던 어떤 자료에도 나오지 않던 선진 7개국 약가의 최저가격보장요구가 “경쟁적 시장도출 가격”에 따른 보상(협정문 5.2)으로 단어만 바뀌어 명문화되었다. 경쟁적 시장도출가격(competitive market-derived prices)은 정부가 규정하는 가격이 아니라 시장가격이라는 의미이므로 이는 곧 선진국 시장에서의 평균가격을 뜻하는 것이다.

정부는 이에 대해 이는 미국에만 적용될 뿐 한국은 이 규정이 아니라 경쟁적 시장도출가격을 적용하지 않을 경우에 해당한다고 주장하고 있다. 그러나 협정문에 명시된 이상 미국정부는 선진7개국 평균가격을 주장할 근거를 가지게 되었고 이것이 관철되지 않아도 최소한 이 가격을 정부가격결정의 하나의 근거자료로 삼을 것을 주장할 수 있는 근거로 활용할 수 있게 되었다. 이는 또한 현재 미국정부가 호주에서 주장하듯이 약가결정과정을 이원화하여 특허의약품과 제네릭의약품 가격결정을 별도로 산정할 수 있는 제도를 주장하는 근거로도 작용할 것이다.

나) 모든 특허의약품의 혁신성 인정

협정문 5.2 “혁신에의 접근”에서 또 문제가 되는 것은 경쟁적 시장도출가격을 적용하지 않는 경우 특허의약품의 가격을 적절히 인정한다는 규정이다. 미-호주 FTA의 경우 “혁신적 의약품에 대한 시의성 있고 조달 가능한 접근을 촉진한다”고 규정되어 있다. 이는 호주정부로 하여금 ”혁신적“ 의약품에 대한 규정을 할 수 있도록 재량권을 주고 있어 호주정부는 환자의 임상결과에서 중요한 진전이 있는 경우로 혁신적 의약품을 한정할 수 있었다. 그러나 한미FTA는 혁신적 의약품을 별도로 규정하지 않고 ”혁신에의 접근“이라는 장속에서 오직 특허의약품의 적절한 가치만을 인정함으로서 특허의약품 전체의 혁신성을 수용하였다. 미 식약청의 특허의약품 중 10-15%만 다른 약보다 임상적 효과가 큰 것으로 인정되고 있는 상황에서 이는 의약품가격의 불필요한 상승을 초래할 수 있는 규정이다.

특허의약품에 대한 적정ㄹ한 가치인정은 앞서 지적한 것처럼 의약품가격결정과정을 두 가지 다른 제도로 2원화하는 주장의 근거가 될 수 있는 규정이다. 이는 혁신적 의약품에 대한 접근을 위해서는 혁신적 의약품 개발에 대한 연구개발비용을 인정해야 한다는 다국적 제약회사의 주장을 받아들인 규정이며 앞으로 특허의약품 전체의 가격상승을 초래할 독소조항이다.

다) 보험등재 및 약가결정에 대한 다국적 제약회사의 개입허용

정문 5.3 “투명성” 에서는 다국적 제약사가 보험등재과정과 약가결정과정에 모든 단계마다의 개입을 허용하고 있다. 미호주 FTA와는 달리 의약품 및 의료기기의 “의약품 또는 의료기기의 가격산정과 급여에 대한 권고 또는 결정에서... 그러한 권고 또는 결정의 근거에 관한 의미 있고 상세한 서면 정보를 신청자에게 합리적이고 정하여진 시간 이내에 제공한다”는 규정이 포함되는 등 더 상세한 의무를 규정하였다.

이뿐 아니라 별도의 부속서한을 통해 별도의 독립적 이의제기기구를 설치하고 이 기구가 정부로부터 독립되고 정부의 영향력이 작용할 수 없도록 규정을 하고 있다. 미-호주 FTA는 “독립적 검토절차를 만든다”는 규정은 존재하나 한미 FTA는 이에 더해 독립적 이의제기를 위한 별도의 “기구”("independent review body")를 규정하고 이 권한을 상세히 규정함으로서 이 기구가 실질적 권한을 가지는 상세한 규정을 두었다. 정부가 주장하던 원심번복기능이 없다는 말은 협정문 어디에도 존재하지 않는다. 너무나 당연하여 문제제기를 할 필요도 없지만 이의제기는 원심에 대한 문제제기이다. 이를 원심번복기능이 없다고 주장하는 것은 이러한 이의제기기구의 설치가 아무런 문제가 되지 않는다고 강변하는 것 이상이 아니다.

라) 의약품만이 아니라 의료기기까지 포함

한미 FTA는 위에서 이야기한 모든 규정이 의약품만이 아니라 의료기기까지 적용되도록 만들었다. 현재 의료기기로 인한 국민부담은 CT와 MRI만으로도 1조원이상의 건강보험재정이 소요된다. 이외에도 예를 들어 2005년 1월부터 건강보험이 적용되기 시작한 난청수술에 쓰이는 인공와우관과 같은 장비는 2000만원이 넘는데 이러한 첨단치료기기는 추후 점차 더 많이 사용될 것이 분명하고 앞으로 건강보험재정에 큰 부담을 지울 항목이다.

이러한 의료기기에 대해 앞서 말한 의약품과 같은 동일한 규정을 적용하기로 했다는 점은 한미 FTA의 매우 큰 문제이다. 정부는 일부자료에서는 건강보험수가규정을 바꿀 수도 있다고 주장했다가(위에서 언급한 2007.4 복지부자료) 현재는 의료기기는 건강보험수가에서 행위료로 간주되기 때문에 관련제도나 건강보험재정에 영향을 주지 않는다는 입장을 견지하고 있다. 그러나 이미 일부 의료기기는 치료재료로 건강보험수가로 인정받고 있을 뿐 아니라 앞으로는 행위료로 인정되는 진단기기를 이용한 수가까지도 의료기기 제작사의 영향을 받을 수밖에 없다는 것은 협정문이 명확히 하고 있는 바다. 이는 건강보험수가결정과정 자체를 바꾸어야 하는 문제로서 의약품 못지않은 국민부담액을 초래할 것이다.

마) 의약품 및 의료기기 위원회 설치로 의약품 및 의료기기 정책결정권 포기

여러 분야의 협정문에서와 마찬가지로 이 분야에서도 양국의 위원회가 설치된다. 이 위원회에서는 이 의약품 및 의료기기장에서 언급하는 모든 문제에 대해 “이행을 점검”하고 “논의”하게 된다. 또한 이 위원회는 작업반을 설치하여 여러 문제에 대한 세부기준을 결정할 수 있게 된다. 다시 말하면 이 위원회는 한국의 의약품 및 의료기기와 관련한 모든 정책을 심의하는 기구이다. 지금까지 아무런 권한도 없는 임의기구였던 양국의 의약품워킹그룹에서도 의약품가격재평가를 시행하지 못하도록 한 바 있으며 이태복 전 복지부장관은 미국의 압력으로 장관역할을 수행하지 못했다는 퇴임사를 남긴 바도 있다. 앞으로 현재 추진 중인 의약품적정화방안이 사실상 무력화됨은 물론 한국의 의약품 및 의료기기 정책은 미국정부의 승인을 얻지 못하면 실행되지 못할 것은 충분히 예상되는 바다.

3) 의약품관련 지적재산권 협정의 문제점 (협정문 18.8, 18.9)

가) 허가-특허연계 수용으로 의약품특허기간 연장 및 의약품비용 상승 지재권공대위, 민주노동당, 한미 FTA 범국본 “허가특허연계조항에 대한 의견서” 2007.5.28 참조

허가특허연계(approval-patent linkage)는 의약품에 대한 접근을 막는 의약품 관련 지적재산권협정의 대표적 독소조항으로서 미국의 부시행정부와 민주당이 합의한 미국 신통상정책(New Trade Policy of America, NTPA)에서도 삭제하도록 한 조항이다. 한국정부도 비록 그 규모를 축소하기는 하였으나 가장 큰 피해액으로 산정하고 있는 조항이기도 하다.

그러나 정부는 이 허가특허연계조항을 협정문에 수용하였으면서도 그 내용을 왜곡하여 피해규모를 대폭 축소하였다. 심지어는 협정문이 작성된 지금에까지도 허가특허연계의 내용을 제대로 파악하지 못하고 있다는 의혹마저 있을 정도이다.

우선 정부는 허가-특허연계에 대해 특허연장기간을 9개월 정도로 산정하고 심지어는 4개월까지 줄일 수 있다고 주장하였으나 이는 전혀 사실과 다르다. 협정문을 보면 허가특허 연계에 따른 특허연장기간에 대한 규정이 없다. 정부는 이를 가처분소송기간으로 한다고 하다가(2007.5.29) 특허심판원 심결까지 고려한다(2007.5.30)는 등 여러 가지 주장을 하고 있지만 미국의 경우 30개월은 의약품 특허소송의 지방법원 판결 평균기간인 약 25개월에 일정기간을 더해 판단한 것이다. 따라서 한국의 경우 의약품 특허소송에 걸리는 1심 기간에 일정기간을 더해서 산정하는 것이 최소연장기간으로 생각되며 이 경우 미국의 30개월과 크게 다르지 않을 것이다.

더욱이 허가특허 연계제도는 단지 특허소송기간 동안만 특허권이 연장되는 제도가 아니다. 특허연계로 연장되는 기간은 특허권자의 동의나 묵인 없이는 기존 특허의약품의 특허기간전체에 해당한다. 특히 허가특허연계제도로 인한 소송의 부담 때문에 제네릭시판 허가신청을 포기하는 제네릭제품이 늘어난다는 점, 허가특허연계제도의 도입으로 특허의약품사의 이른바 에버그리닝효과를 노린 특허권신청이 크게 늘어난다는 점을 고려해야 한다. 따라서 특허기간연장은 사실상 30개월이 아니라 최소 30개월에서 특허권기간 그 자체까지 연장되는 것이며 특허권소송자체가 늘어날 것임은 두말할 필요도 없다.

따라서 정부가 계산한 허가특허연계로 인한 피해추산액은 대폭 축소된 것이다. 정부는 허가특허연계로 인한 손실액을 연 517-1750억 원으로 계산하고 이 근거로 특허연장기간을 9개월, 특허소송률을 현재보다 50% 늘어난 40%로 계산하였다. 그러나 이는 9개월이라는 기간 자체의 근거가 없고 미국의 특허소송률이 72%라는 점을 고려하여야 한다. 정부는 특히 소송률을 미국의 소송률이 존재함에도 허가특허연계제도를 전혀 겪어 본 일이 없는 국내 제약사들의 특허담당직원들에게 현재보다 얼마나 특허소송이 늘어날 것인가를 물어 산출함으로서 고의로 그 피해액을 축소하였다.

정부의 추산자료를 근거로 한 허가특허연계에 따른 피해액만 계산해도 1750억 원에 30개월/9개월, 72%/40%의 두 가지 수치만 변경해도 그 피해액은 연 5800억 원 이상이 나온다. 여기에 제네릭 출시포기 등을 고려하면 그 피해액은 연 5800원-1조원 이상의 국민부담액이 증가할 것이다.

그림  미국의 특허소송기간

나) 의약품자료독점권에 의한 의약품비용의 상승

정부는 의약품 자료독점권은 이미 한국에 도입된 제도이므로 추가 피해액은 연 128억 원으로 미미하다고 주장하고 있다. 그러나 한국제약협회는 유사의약품 자료독점(품목허가시 제출자료보호)에 의한 피해추계는 개량신약 발매지연으로 인해 연 2545억으로 추산된다고 주장한 바 있다. 현재 한국에 도입된 자료독점권은 사실상 모법에 그 근거조항이 없이 한-EU의 통상협정에 의해 식약청고시로 변칙적으로 도입

된 내용으로 사실상 관행에 불과한 내용이다. 슬리머와 리덕틸의 최근 다툼에서 볼 수 있는 것처럼 최근까지도 이러한 규정은 뚜렷한 법적 근거를 가지지 못한 것이었다. 백보를 양보하여 정부의 주장대로 이러한 제도가 현재 존재하는 것이라 하더라도 이러한 제도는 앞으로 고쳐 나가야할 개혁과제인 것만은 변함없는 사실이다.

동일의약품 및 유사의약품 자료독점권의 인정은 제네릭 출시, 특히 개량신약 출시 지연을 낳을 것이고 이는 곧 국민의 약가부담액을 늘릴 것이다. 특히 개량신약의 경우 최근 그 출시가 처음 시작된 상태로 유사의약품의 자료독점권 인정 또는 법제화는 국내 제약사들의 복제약 생산의 주요 통로를 막는 제도가 될 것이다.

4) 의약품 및 의료기기 협상의 문제점 요약

한국은 미국의 요구를 거의 모두 수용하여 의약품 비용을 대폭 상승시키는 협상을 했고 이는 협정문에 그대로 적용되었다.

의료제도 변화와 관련하여 한미 TA 협정은

▪의약품/의료기기 위원회 설치 수용으로 관련정책결정권 포기

▪ 독립적 이의제기기구 설치 수용 등 2중, 2중의 다국적 제약사들의 정책간섭 허용

▪ A7 최저가/평균가 원칙 “경쟁적 시장도출가격”이라는 다른 이름으로 부분수용

▪ 의료기기에 대한 정책결정권 포기

와 같은 내용을 협정문에 담고 있다.

또한 한미 FTA 협상은 의약품관련 지재권 협상과 관련하여

▪허가-특허 연계수용

▪ 동일의약품 내지 유사의약품 자료독점권 수용

▪ 허가기간지연에 따른 특허기간 보상 수용

와 같은 미국의 신통상정책에서 조차 독소조항으로 지적, 삭제토록 한 3가지 내용을 핵심내용으로 포함하여 의약품 특허기간을 대폭 연장시켰다.

따라서 한미 FTA 의약품 협상은 의약품, 의료기기관련 의약품 결정권을 미국정부와 다국적 제약사에 넘겨주어 약가적정화방안 무력화는 물론 앞으로 의약품 및 의료기기 관련 기업규제정책을 실행하기 어렵게 만들었고 의약품 특허기간을 큭 강화시켜 국민의 의료비 부담을 대폭 증가시켰다.

5) 의약품 협상의 국민추가부담액

다국적 제약회사들의 모임인 PhRMA는 2007년 4월 3일 "PhRMA Statement on the U. S.-Korea Free Trade Agreement“라는 공식성명을 내고 한미 FTA 의약품 협상에 대해 전적인 환영을 표현하였다. 성명내용은 특허권강화와 혁신적 신약의 접근권 강화를 보장한 한미 FTA 내용을 환영하는 것이었고 이 협정이 전면적으로 시행되는지 한미 양국정부가 모니터링을 하고 새로운 약가정책에 대해 논의를 계속할 것을 요청하는 내용이었다. 한국정부와 반대 입장에 서야할 이들 다국적 제약사들의 환영성명은 한미 FTA 의약품 협상의 결과를 단적으로 보여주는 것이다.

현재 다국적 제약사들의 연 매출액은 현재 약 2조 5천 억 원 정도이고 이들의 매출액 상승률은 연 15%이다. 즉 매년 매출액 상승이 작년 4000억 원 정도이다. 이러한 다국적 제약사가 복지부의 말대로 최대 추가매출액이 연 1000억원, 말하자면 FTA 5년 후 예상되는 의약품시장 규모 20조원의 0.5%에 불과한 매출액 상승으로 환영성명을 낸다고 생각하면 지나치게 순진한 생각이다.

정부추계를 근거로 해도 허가특허연계로만 연 5800억-1조원 이상의 피해가 예상되고 약제비적정화방안의 무력화로 연 5천억 원 이상의 피해가 예상된다. 정부가 약제비적정화방안의 기대이익으로 5년간 5조 3000억 원의 기대이익을 계산한 수치에서 이를 50%정도만 계산해도 피해가 그러하다. 따라서 한미 FTA 의약품 협상으로 인한 피해액은 최소 연 1조원 이상이다. 이는 연간 4인 가족이 10만 원 이상의 의약품비용을 추가로 부담하는 셈이다. 물론 이는 추후 의약품정책이 간섭을 받는 피해나, 의료기기 정책결정권의 포기로 인한 피해액은 계산하지 않은 것이다.

표 2> 한미 FTA 의약품협상으로 인한 피해추계액

특허연장효과 국민추가부담액 : 연 5800억원 -1조원 이상

약가적정화방안에 대한 기대이익 미충족 : 5년간 약 2조 5천억 원, 연간 약 5000억원

▷ 특허연장 + 약가적정화방안 무력화 : 최소 연 1조원 이상의 국민피해

2. 한미 FTA와 경제자유구역 : 건강보험 예외 영리병원 허용의 고착화

정부는 이번 한미 FTA에서 의료부문 개방은 없을 것이고 건강보험은 지켜낼 것이라고 여러 차례 이야기한바 있으며 한미 FTA 때문에 공적 건강보험이 문제가 될 것이라는 주장은 괴담이라고 강력하게 주장하였다.

그러나 한미 FTA 협정문을 보면 경제자유구역에서의 건강보험 당연지정제(어떤 의료기관이든 건강보험 적용 강제규정) 예외 병원 허용과 영리병원 허용(병원 주주 또는 채권소유주에 대한 이윤배당 허용)을 규정한 경제자유구역특별법과 제주특별자치도법을 예외로 명문화함으로서 사실상 의료부문에서의 공적 건강보험의 기본적 구도를 허무는 조치를 취하였다.

현재 경제자유구역은 인천, 광양, 부산등 3지역에 지정되어 있다. 또 이미 인천경제자유구역에는 600병상 규모의 뉴욕 기독장로회병원(NYP Hospital-세브란스 병원)이 지어지고 있다. 이 병원은 모두 1인실로 지어지고 있으며 이 병원은 건강보험 당연지정제에서 예외로 규정되어 있어 국내의 다른 병원과 달리 마음대로 병원비를 결정할 수 있는 병원이다. NYP 병원은 현재 국내 건강보험지정 의료비의 6-7배의 의료비를 책정할 것으로 알려지고 있다.

NYP 병원은 국내 모든 의료기관이 법인 형태의 비영리병원으로 지정되어 있어 의료기관내에서 번 돈을 병원외부로 이윤배당을 할 수 없도록 규정되어 있는 것과 달리 이윤을 병원의 주주나 채권소유자에게 이윤배당을 할 수 있는 영리병원이다. 이러한 경제자유구역내의 건강보험증이 안통하고 병원외 이윤배당 허용을 허용하는 영리병원의 허용은 국내의 취약한 공공성을 그나마 지키고 있는 3대 기본제도, 즉

▪ 건강보험 당연지정제

▪ 모든 병원의 비영리병원 규정 제도

▪ 전 국민 건강보험 강제가입제도를 근본적으로 뒤흔드는 것이다.

정부는 경제자유구역에서의 병원설립에 대해 건강보험예외 영리병원 허용제도 시행에 대해 제도 시행 후 그 결과를 평가하여 제도도입의 전국화나 폐지 등의 정책추진방향을 결정하겠다고 한 바 있다. 그러나 이번 한미 FTA 협정에서는 서비스개방분야에서 경제자유구역내의 의료부문의 제도변화를 FTA 조항으로 명문화함으로서 한미 FTA가 무효화되지 않는 이상 서비스개방의 래칫조항(역진방지조항)에 근거하여 이를 되돌이킬 수 없는 제도로 강제하였다.

이러한 한미 FTA의 규정은 경제자유구역의 건강보험예외 영리병원 허용을 되돌이킬수 없는 제도로 만들어 국가의 정책결정을 제한하였고 더욱이 앞으로 경제자유구역을 두 지역 더 지정하여  확대하겠다는 정부 계획에 따라 제주를 포함한 6 지역에서 건강보험예외 영리병원 허용이라는 제도시행을 불가역적인 제도로 만들게 되었다. 이는 건강보험지정-비영리병원 제도의 한국 의료제도를 건강보험적용 비영리병원 시스템과 건강보험비적용 영리병원 시스템의 1국 2의료제도를 고착화시키는 결과를 낳게 되는 것이다.

이와 더불어 지적할 것은 정부가 이야기하는 이른바 괴담시리즈중의 한편이다. 정부는 미국에서는 맹장수술비용이 1000만 원가량 든다는 내용의 한미 FTA 반대운동의 글을 마치 괴담인 것처럼 이야기하고 있다. 그러나 건강보험을 적용하지 않고 국내 건강보험수가의 6-7배를 받게 되는 NYP 병원의 경우 맹장수술비용은 현재 약 50만원 정도 드는 비용이 50*7=350만원, 건강보험 미적용에 따른 비용과 1주일간 입원했을 때 1인실 1일 입원비용을 따지면 실제로 1000만원에 가까운 비용이 들게 된다. 정부가 괴담으로 이야기하는 "한미 FTA=맹장염수술 1000만원"이라는 괴담 아닌 괴담은 한미 FTA협정에 따라 경제자유구역내의 건강보험예외 영리병원허용이 역진불가능하게 됨에 따라 괴담이 아닌 현실이 되고 있다.

3. 한미 FTA와 민간의료보험 규제철폐

민영의료보험은 1996년 연 1조 5천억 원의 규모에서 2005년 현재 약 8-11조원의 규모로 성장하여 전체 건강보험재정의 약 40%를 차지하는 규모로 성장하여 왔다. 즉 매년 매출액이 20%씩 성장하는 초고속 성장을 보였다는 것이다. 현재 성인의 50%이상이 민간의료보험상품에 하나 이상 가입하고 있는 수준이다.

이처럼 민간의료보험이 빨리 성장할 수 있었던 것은 민간의료보험이 특별한 규제 없이 보험료대비 지급률이 선진국의 80%정도가 아니라 약 60%정도로 높은 수익률을 보장받았던 것에 기인하는 바가 크다. 따라서 소비자 보호를 위해 민간의료보험상품의 규제가 시급한 상황이며 이를 적절히 규제하지 못할 경우 공적 건강보험을 위협하는 방향으로 민간의료보험시장이 성장하게 될 것이 분명한 상황이다. 이는 민간의료보험업계가 건강보험적용범위의 축소를 공공연히 주장하고 있는 것에서 명확히 드러나고 있다.

전 국민 건강보험이 없는 미국에서는 전체 GDP의 14%를 의료비로 쓰면서도 전체 인구의 약 14%인 4,800 만 명이 의료보험사각지대에 놓여있다. 이는 민간의료보험이 주된 의료보험제도가 되어 발생한 현상으로 민간의료보험의 규제가 불가능하게 되면 한국의 건강보험 및 의료체계가 미국식 의료체계, 즉 고비용, 저효율, 의료양극화의 의료체계로 귀결될 가능성이 커진다. 그러나 확대된 민간의료보험의 규모에 반해 민간보험사의 사회적 책임을 묻는 제도적 장치는 아직 거의 전무하다.

현재 민간의료보험상품은

▪ 고령자와 고위험군은 배제하거나 고보험료를 책정

▪ 서구 선진국의 민간의료보험의 보험료대비 혜택비율(지급률)이 80%대인데 반해 한국은 60%에 머무름.

▪ 보험료 중 관리운영비도 40%로 과다책정

▪ 소비자정보 과소제공

등의 많은 문제점을 노출하고 있다.

이에 따라 현 정부도 ‘의료산업선진화위원회’를 통해 ‘민간의료보험상품 표준화, 건강보험 적용항목에 대한 민간보험 관여금지’라는 방침을 정하고 이를 법제화하려 한 바 있다. 이러한 정책 은 민간의료보험상품이 공적 건강보험을 위축시키지 않고 적절한 보충적 역할을 맡기려는 정책의 필요성이 널리 인정되고 있기 때문이다. 그러나 이러한 민간의료보험의 사회적 책임제고와  사회적 규제는 한미 FTA 협정으로 불가능해지게 되었다.

한미 FTA 협정은 금융서비스협정을 통해 앞으로 1년 내에 민간보험상품의 출시를 네거티브리스트로 바꾸는 것을 명시하였다. 이는 명백한 입법권의 침해인 동시에 민간보험상품의 규제를 애초에 불가능하게 한다. 이에 더해 신보험상품에 대해서는 기존의 신고제조차 운영하지 않기로 함으로서 어떠한 상품의 출시도 막을 수 없게 되었다(협정문 13.9).

이에 따라 보험상품 표준화나 소비자권익보호는 역진방지조항에 따라 앞으로도 추진할 수 없게 되었다는 것이 더 큰 문제이다. 보험험상품의 자유로운 출시의 허용은 심지어 공적 건강보험과 경쟁하는 상품조차 출시할 수 있게 되는 것을 말한다. 현재 민간의료보험의 규모가 날로 커져 지금도 위축되고 있는 공적건강보험은 이제 규제되지 않는 민간의료보험상품에 밀려 더 위축될 수밖에 없게 되었다.

한미 FTA는 이처럼 공적 건강보험을 위협하고 과포화 상태에 놓여있어 그 사회적 규제가 시급한 민영의료보험의 규제를 불가능하게 하여 한국의 공적 건강보험체계를 위기에 빠뜨릴 가능성을 크게 높이는 협정이다. 미국의 보험협회(AIA, ACLA)들이 한미 FTA 협상에 대해 환영성명을 낸 것은 크게 놀랄 일도 아니다.

4. 한미 FTA와 의료기기(CT, MRI) 규제입법 포기

현재 한국은 의료기기가 매우 과잉인 상태로 이로 인한 의료남용이 심각한 상태이다. 컴퓨터 단층촬영 기기(CT)와 자기공명영상장치(MRI) 인구당 비율이 전 세계의 2-3위 안에 든다는 것은 한국의 의료기기 과잉으로 인한 의료비남용이 매우 심각함을 단적으로 보여주는 것이다. 심지어 PET의 경우 유럽 국가들이 나라 당 2-4대를 보유하고 있음에도 한국은 2005년 말 이미 45대를 가지고 있을 정도로 의료기기에 대한 사회적 규제가 미비하고 이에 따른 의료남용과 사회자원의 낭비가 심각한 상태이다.

미호주 FTA와 달리 한국은 의약품위원회설치가 아니라 의약품/의료기기 위원회를 설치함으로서 의료기기 수입에 대한 규제를 가하기가 매우 힘들어졌을 분 아니라 보험수가를 규제하는 것도 매우 힘들어지게 되었다. 이는 의료기기에 대한 적절한 사회적 규제 및 이를 통한 사회자원의 적절한 배분을 힘들게 할 것이며 의료남용으로 귀결될 것이다.

5. 한미 FTA와 식품안전정책의 포기

1) 미국산 쇠고기의 무조건적 수입 : 위생검역조치 포기

가) 미국산 쇠고기의 위험성

미국산 쇠고기의 위험성은 OIE 과학위원회나 OIE 부속문서에서도 지적된 바와 같이 과학적으로 명백한 근거가 있는 사실이다.

Wells(1999) 등에 의한 쇠고기 뼛조각의 광우병 전염위험성에 대한 실험에서 38개월 된 소의 갈비뼈의 골수가 광우병을 전염시키는 사례가 발견됨으로서 골수가 광우병을 전염시키는 위험물질임을 강력하게 시사하는 사실이 실험적으로 입증된 바 있으며 이후 Iruyama 등에 의해 말초신경의 광우병 위험인자가 검출된 논문 등 골수가 안전하지 않다는 사실이 계속 밝혀지고 있다.

또한 미국의 사료정책이 농장동물에게 동물성사료를 허용하여 교차오염의 위험이 있고 전체소의 0.1%만 광우병 검사를 실시하는 등 검역정책이 미흡하다는 사실은 이번 OIE 과학위원회나 심지어 미국의 식약청, 회계감사원의 보고서에서도 지속적으로 지적되는 사실이다.

또한 한국정부가 이를 지켜야 한다고 주장하는 OIE 규정은 권고규정일 뿐임이 분명하여

▪ 유럽이나 호주, 뉴질랜드는 최소한의 미국산 쇠고기만 수입하고 있을 뿐이고 사실상의 수입금지조치를 취하고 있고

▪ 일본은 OIE 규정보다 엄격한 수입위생조건을 실행하고 있고

▪ OECD 국가 중 미국과 동일한 엉성한 광우병 예방정책을 실시하고 있는 캐나다를 제외한 모든 OECD 국가는 OIE 규정보다 훨씬 엄격한 수입제한조치를 취하고 있음에도 불구하고

마치 OIE 규정을 지키지 않으면 안되는 규정으로 호도하고 있다.

한국정부는 한미 FTA와 미국산 쇠고기 수입이 마치 상관이 없는 것처럼 이야기하고 있으나 미국이 한국의 쇠고기수입을 강요하면서 노무현 대통령이 한미 FTA 협상에서 미국산 쇠고기 조기수입을 약속한 것을 근거로 뼈까지의 수입을 강요하는 것에서도 보이듯이 미국산 쇠고기의 성급한 수입은 명백히 한미 FTA 협상과 직접적 관련이 있다는 것은 누가보아도 명백하다. 가장 문제가 되는 것은 광우병 위험성이 존재하는 미국산 쇠고기를 8단계 위험성평가까지 생략하면서 수입하려고 하는 한국정부의 태도가 한미 FTA의 미국의회비준과 직접적으로 상관이 있다는 것이다. 즉 한국정부는 사전예방의 원칙을 포기하고 국민건강과 안전을 단지 무역거래의 걸림돌로 취급하는 것을 이번 미국산 쇠고기 수입결정과정에서 여실히 보여주고 있다.

한국 국민의 유전자형이 광우병 위험이 매우 높은 MM type이 95%로 전 세계에서 가장 높은 비율이라는 점. 한국 국민의 식습관이 그 어느 나라보다도 광우병 위험성이 높다는 점을 고려해보면 미국산 쇠고기 수입결정과 앞으로 정부가 취할 뼈까지의 수입결정 강행은 매우 심각 재앙적 결과를 초래할 것이다.

2) 유전자조작식품 규제 철폐 : GMO 위험성에 전 국민 노출

한국은 또 이번 한미 FTA 협상에서 섬유수출조건과 맞바꾸어 유전자 조작식품에 대한 양해각서를 체결하였다. 현재 유전자조작식품(GMO, LMO)에 대한 안전성은 국제적 기준이 확립되지 않은 상태로 유럽은 여전히 사전예방원칙에 의해 실질적인 GMO 모라토리움을 실시하고 있는 형편이다.

더욱이 유전자조작식품에 대한 미국의 안전성 검사방법은 이른바 실질적 동등성에 의거하여 GMO자체에 대한 동물실험이 없고 화학적 조성시험으로 동등성을 인정하고 유전자 조작된 물질만 동물실험을 시행하여 그 안전성 검사에 수많은 과학적 의문이 제기되고 있는 형편이다.

그러나 한국은 미국의 GMO관련 요구사항 6개중 5개 사항을 거의 그대로 수용하여 식용, 사료용, 가공용 GMO의 환경안전성 검사를 축소 또는 폐지하고, 기존의 안전성검사를 통과한 GMO의 후대교배종에 대한 안전성 검사를 배제하고 수입 승인된 GMO의 경우, 별도 승인 배제 및 별도검사 배제하며 한미 FTA를 카르타헤나 바이오안전성 조약(BSP)보다 우위에 놓는 등의 사실상의 GMO 규제 철폐조치를 시행하였다.

이는 광우병 쇠고기수입과 마찬가지로 국민건강과 안전을 단지 부역거래의 장벽으로만 파악하여 사전예방의 법칙을 포기하는 행위로 전 국민을 GMO의 위협 앞에 노출시키는 행위이다. 한미 FTA는 식품안전에 대한 GMO 규제조치의 가능성을 포기함으로서 식품안전에 대한 정책결정권을 포기한 행위이기도 하다.

3) 조류독감지역화 및 육류검사시스템 동등성 인정

정부는 한미 FTA 협상 막바지에 미국이 요구한 조류독감(AI) 지역화 개념을 적용하기로 하고, “위험평가 절차를 촉진하기 위하여 한국정부는 2007년 4월에 설문서를 미 농업부 동식물검역청(APHIS)에 제시할 것이다”는 내용의 양해서를 작성했다. 조류독감 지역화 개념은 예를 들어 미국 텍사스 주에서 고병원성 조류독감(AI)이 발생했을 경우, 텍사스만 빼고 나머지 다른 주의 닭고기는 모두 수입하라는 것이다.

세계보건기구와 한미 양국정부는 조류독감의 원인이 철새라는 점을 인정하여 왔다. 조류독감지역화는 미국의 철새들에게 주경계가 있다는 것을 인정한다는 것 이상이 아니다.

이에 더해 미국은 쇠고기 작업장에 대해서 식육검사 동등성 시스템을 인정해줄 것을 요구하였고, 한국 정부는 2007년 5월로 예상되는 국제수역사무국(OIE)의 광우병 위험등급 평가에 따라 협의하기로 했다. 미국의 요구는 미국 내 쇠고기 수출작업장 승인을 한국 정부가 개별 작업장별로 승인하지 말고, 미국이 승인하면 무조건 “안전”하다고 인정하라는 것이다. 지난 해 미국 도축장 현지 위생 점검에서도 확인되었듯이, 미국은 수입이 금지된 캐나다산과 미국산 소를 구분하지 않으며, 30개월 미만과 30개월 이상의 소를 똑같은 전기톱으로 도축하고 있는 불량 작업장에도 “안전” 승인을 남발하고 있다. 따라서 육류검사 시스템의 동등성을 인정할 경우, 한국 정부의 검역 당국은 국민미국이 "safe"라고 도장을 찍어준 쇠고기에 ‘안전’이라는 마크만 바꾸어 달아주는 기관으로 전락시키게 될 것이다.

광우병 쇠고기 수입, GMO 규제포기, 조류독감지역화인정 등은 한미 FTA가 미국의 농수축산 거대 기업의 이익을 위해 국내의 검역체계를 붕괴시키는 협정이며 우리 국민의 건강을 해치고 식품안전을 무방비 상태로 방치하는 결과를 초래한은 협정이라는 것을 명백히 보여준다.

6. 자동차 배기가스 규제 철폐 : 조세정책 및 환경정책 포기

한미 FTA는 미국의 자동차관세철폐조건으로 한국의 자동차의 비관세장벽을 철폐한다고 하면서 국민건강에 심각한 장애를 초래할 위험한 거래를 하였다. 즉 미국 자동차관세의 완화를 조건으로 한국의 자동차 배기가스관련 세제를 2000cc 초과 자동차 특별소비세를 5%로 단일화하고 2000cc 초과 자동차세를 3단계로 축소하여 1600cc 중형차와 단일화하기로 하였다.

이는 한국의 환경정책과 조세정책을 자동차수출과 거래한 것으로 국민의 건강권과 환경권을 무역거래의 대상으로 삼은 것이며 국민들을 대기오염 및 지구온난화의 위험에 그대로 노출시킨 것이다. 여기에 이를 소비자후생으로까지 설명하는 것은 자동차 가격의 인하로 이득을 볼 사람들이 소수의 부유층과 자동차기업이며 그 피해자는 절대다수의 국민들이라는 사실을 왜곡하는 것일 뿐이다.

7. 담배, 주류 관세철폐 : 금연 절주정책의 포기

정부는 한미 FTA의 소비자후생을 이야기하면서 관세철폐로 인한 상품가격의 인하를 이야기한다. 그러나 해로운 상품의 관세인하효과는 빼 놓는다. 현재 한미 FTA로 인한 담배관세는 40%의 관세를 15년 내에, 맥주, 포도주 등 주류관세 30%를 7년 내에 철폐하는 것이 합의되었다. 이는 담배가격과 주류가격을 금연과 절주정책의 주요한 항목으로 삼고 있는 현 정부 정책에 정면으로 모순 되는 것이다. 정부는 현재까지 이에 대한 아무런 언급조차 하지 않고 있는데 이는 현 정부가 한미 FTA를 국민건강이나 안전의 관점에서 전혀 보고 있지 않음을 잘 보여주는 예다.

8. 기업규제에 대한 철폐 : 기업으로부터 국민건강을 지킬 정부 권한의 포기

이번 한미 FTA는 투자자 정부 직접 제소제도를 포함시키고 그 대상에 간접수용을 포함시킴으로서 보건 및 환경정책을 투자자 정부제소 대상에 포함시키고 말았다. 물론 보건 및 환경정책을 예외로 규정하였으나 북미자유무역협정의 예에서 보듯이 이는 국제중재심판소의 중재재판시 고려사항일 뿐만 아니라 예외규정에 다시 예외를 둠으로서 보건 및 환경정책 전체가 사실상 중재재판의 대상이 되었다. 이는 사실상 보건 및 환경정책 뿐만 아니라 모든 공공규제정책에 대해 기업에 거부권을 부여한 것 이상이 아니다. 이에 따라 기업에 대한 보건 및 환경 규제 강화가 사실상 매우 힘들어지게 되었다.

9. 결론

한미 FTA는 민간의료보험규제 완전철폐로 인한 건강보험의 축소를 초래하고 건강보험예외, 영리병원 허용 지역 고착화로 1국2의료체제 고착화하며  의약품 비용 폭등 등으로 인한 의료비폭등과 건강보험 재정악화를 초래하고 의약품 정책 및 의료기기 관련 정책 주권 심각한 훼손시키는 협정이다.

또한 한미 FTA는 광우병 쇠고기 수입과 GMO 규제철폐로 국민의 건강을 심각하게 위협하고 배기가스 규제정책을 포기함으로서 국민들의 건강을 위험에 노출시켰다. 더욱이 한미 FTA는 보건 및 환경정책을 투자자 정부 중재제도의 중재대상으로 삼아 정부의 기업에 대한 건강과 환경권을 지키기 위한 규제권한을 포기한 협정이다.

한미 FTA는 결국 우리 사회의 가장 핵심적 사회제도인 보건의료제도와 국민건강을 거래대상으로 만드는 협정이다. 한미 FTA는 이러한 거래를 통해 한국의 보건의료제도를 국민의 기본적 사회적 권리를 박탈하는 방향으로 근본적으로 변화시키는 협정인 것이다. 한미 FTA 협정이 체결된다면 한국의 보건의료제도와 국민건강권이 근본적으로 후퇴할 것이 분명한 이상 한미 FTA는 무효화되어야 한다.

<참고자료 1> 한미 FTA 협정문, 민간의료보험 부문검토

○ 신금융서비스 상대국에서는 허용·거래되고 있으나, 아직 자국에는 존재하지 않는 금융서비스나 금융상품(예: 대체형 민간의료보험, 병원 연계 HMO형 민간의료보험 등) 허용으로 미국의 대체형 민간의료보험, 병원 연계 HMO형 민간의료보험의 국내 판매가 가능해짐(제13.6조).

제13.6조(신금융서비스) 각 당사국은 그 당사국에 의한 추가적인 입법행위 없이 동종의 상황에서 자국의 금융기관이 공급하는 것을 허용할 모든 신금융서비스를 다른 쪽 당사국의 금융기관도 공급할 수 있도록 허용한다. 제13.4조 나호에도 불구하고, 당사국은 그 신금융서비스를 공급하는 금융기관의 제도적 및 법적 형태를 결정할 수 있으며, 그 서비스 공급을 위한인가를 요구할 수 있다. 당사국이 신금융서비스 공급을 위한인가를 요구하는 경우, 인가결정은 합리적인 기간 내에 이루어져야 하며, 그 인가는 건전성 사유 "건전성 사유"란 개별 금융기관이나 국경간 금융서비스 공급자의 안전성, 건전성, 무결성 또는 금융 책임의 유지를 포함하는 것으로 양해된다(제13.10조).로만 거절될 수 있다.

- 정부는 아래와 같은 조건을 충족할 경우에만 신금융서비스를 허용할 것이라고 주장하고 있으나, 협정문에서는 ‘건전성’ 사유로만 거절할 수 있다고 명시하고 있음. 협정문에서 언급하고 있는 ‘건전성’은 금융서비스 공급자의 안전성, 건전성, 무결성 또는 금융 책임의 유지를 의미하는 것으로 아래와 같이 정부가 주장하는 정책적 판단 권한은 배제되어 있음.

ㆍ당사국의 금융감독기관이 자국 금융기관에 대해서도 신금융서비스를 허용하기로 정책결정을 했을 것

ㆍ신금융서비스가 국내법상 허용될 것

ㆍ신금융서비스를 제공하고자 하는 금융기관이 현지법인일 것

(즉, 지점 또는 국경간거래의 형태로는 신금융서비스 제공이 불가능)

ㆍ신금융서비스에 대해 건별 인허가 제도를 운용할 수 있을 것

○ 특히, 법으로 명시적으로 금지된 상품 이외의 모든 상품 판매를 허용하는 Negative 방식(예외목록 접근방식)을 채택함으로써 미국 민간의료보험사의 무제한적인 시장 접근을 보장하고 있음. 이 같은 협정으로 인해 2006년 의료산업선진화위원회가 결정한 ‘건강보험 비급여 중심의 보충형 민간의료보험’ 원칙이 사실상 폐기되는 결과가 야기되었으며, 국민건강보험의 제도적, 재정적 안정성을 훼손하는 민간의료보험 상품 판매가 무제한적으로 허용되는 결과를 야기함. 또한 상품신고의 범위와 대상을 대폭 축소하여 소비자 보호를 위한 최소한의 규제와 관리마저 약화시킴(부속서 13-나).

제9절(보험의 신속한 이용가능성)

양 당사국은 허가받은 공급자에 의한 보험 서비스의 제공을 신속하게 하기 위하여 규제 절차를 유지하고 개발하는 것이 중요함을 인정한다.

<대한민국>

미합중국은 상품신고절차에 대하여 예외목록 접근방식 이 문맥에서 예외목록 접근방식의 채택이라 함은 상품신고의 대상이 되는 특정 절차 또는 상품의 목록을 개발하는 것을 말한다. 보다 명확히 하기 위하여, 목록에 있지 아니한 상품 또는 절차는 사전 상품신고를 요하지 아니할 것이다.에 기초한 정책 및 절차를 이 협정의 발효 후 1년 이내에 채택하기로 한 대한민국의 계획을 환영한다. 대한민국은 그 상품이 금융감독위원회가 보험업감독규정에서 정한 기준 그러한 기준은 특히 다음을 포함한다. 이미 보고된 위험률이 사용되는지 또는 예정 이율 또는 비용에서부터 오직 최소한의 조정만 하는지 여부, 보험료율이 변경되지 아니하였는지 여부, 국내 통계의 부족으로 재보험사의 보험료율이 사용되는지 여부, 보험이 예정 이율을 채택하지 아니하고 보고된 자신의 위험률이 변경 없이 또는 최소한의 변경만을 가하여 사용되는지 여부, 그리고 보험증서 또는 보험 가입 양식이 최소한의 변경으로 수정되고 있는지 여부를 충족하는 경우 이외에는, 새로운 보험상품의 도입 이전에 사전 상품신고를 요구한다. 이 규정의 제8절은 금융 감독원에 신고된 상품의 검토기간을 규정한다. 대한민국은 모든 방카슈랑스 상품에 대하여 상품신고를 요구한다.

○ 국경간 금융 무역 대상에는 민간의료보험이 제외됨(제13.5조).

※ 국경간 무역 허용 대상: 국제무역 관련 서비스, 금융 부수서비스

○ 개인정보 해외 유출 가능성(부속서 13-나, 제2절)

제2절(정보의 이전) 각 당사국은 다른 쪽 당사국의 금융기관이 그 기관의 일상적인 영업과정에서 데이터 처리가 요구되는 경우 그러한 처리를 위하여 자국 영역 안과 밖으로 정보를 전자적 또는 그 밖의 형태로 이전하는 것을 허용한다. 대한민국의 경우, 이 약속은 이 협정 발효 후 2년 이내에 발효한다.

==> 건강보험제도를 기본 골간으로 하는 우리나라 의료보장체계를 근본적으로 위협할 수 있는 민간의료보험 유형(대체형 민간의료보험, 병원과 연계한 상업적 민간의료보험, 건강보험의 법정 본인부담금을 보장하는 민간의료보험)을 허용하는 내용을 담고 있음.

쇠고기 및 위생검역(SPS)
	박상표 / 국민건강을위한수의사연대 정책국장) 김종명 / 건강권실현을위한보건의료단체연합 정책위원) 이상윤 / 건강권실현을위한보건의료단체연합 정책위원)

1. 연구 목적

한미FTA 협상 타결안 중 쇠고기 및 위생검역(SPS) 분야에 대한 협상 결과를 핵심쟁점을 중심으로 검토하여, ① 4대 선결조건의 하나였던 ‘쇠고기 수입재개’ ② GMO, 조류독감(AI) 지역화조건, 식육검사 시스템의 동등성 등 위생검역 및 무역현안의 협상결과를 평가하고, ③ 한미 양측의 입장이 병기된 통합협정문과 최종 타결안을 검토하여 목표 성취도 등 협상결과를 평가하며, ④ 한미 FTA가 국민의 건강과 식품안전에 미치는 실질적 영향을 분석하는 것을 연구의 목적으로 한다.

2. 연구의 내용

1) 협상 핵심 내용

(1) 광우병 위험과 미국산 쇠고기 수입 재개

○ 미국산 쇠고기의 광우병 안전성 논란에도 불구하고 소위 한미 FTA 4대 선결조건에 의해 정부는 2006년 1월 미국산 쇠고기의 수입을 개방하였다. 4대 선결조건이라는 표현은 대외경제장관회의 문서(2005.9.12), 미 의회조사국보고서(2005.2.9), 미 정부 산하‘국제무역위원회(USITC)’발표 「The Year in Trade 2005」(2006.9.7) 등에 분명히 나타난다.

○ 2006.3 미국 앨라배마 주에서 발생한 3번째 광우병 소의 나이 판정에 따라 미국산 쇠고기 수입중단 또는 수입재개 여부가 결정될 때, 정부는 비과학적인 치아검사법에 의한 나이 판정 확정을 통해 미국산 쇠고기 수입재개를 결정했다. 뿐만 아니라 2006년 5월 미국 수출용 작업장 현지 위생 점검에서 부적합 판정을 받은 작업장을 2006년 9월 현지 재점검을 통해서 작업장 승인을 해줌으로써 미국산 쇠고기 수입 재개방 절차를 신속히 진행했다.

○ 2006년 10월 30일 이후 3차에 걸쳐 국내에 반입된 미국산 쇠고기의 수입검역 과정에서 뼛조각이 발견되었으며, 특히 3번째로 들어온 미국산 쇠고기에서는 뼛조각뿐만 아니라 강력한 발암물질인 다이옥신이 기준치(5pg) 이상 검출되었다. 이에 따라 1~3차 수입분 쇠고기는 전량 반송 조치되었으며, 미국산 쇠고기 수입재개는 한미 FTA 협상의 최대 협상결렬요인(Deal breaker)으로 부각되었다. 이후 미국 의회, 미 농무부, 미 무역대표부는 한미 FTA 타결과 미 의회 통과를 빌미로 미국산 쇠고기의 뼛조각 검역 기준을 완화하라며 한국 정부에 압력을 행사했다.

○ 한국 정부는 뼛조각 소고기 발견 시 ‘전량 반송’이라는 검역 원칙을 포기하고 뼛조각이 발견된 박스만 반송 또는 폐기하는 ‘부분 반송’ 입장으로 양보하였으나, 미국 정부는 이러한 양보안이 미흡하다며 뼛조각은 수출․입 민간업자들의 자율에 맡기라고 요구했다.

○ 또한 미국은 국제수역사무국(OIE)에서 ‘광우병 통제국가’ 예비판정을 받았다면서 한미 FTA 타결 전까지 갈비를 포함한 모든 부위의 미국산 쇠고기 수입을 전면 허용할 것을 문서로 요구했다. 한미 FTA 협상 최종 타결 전날 밤 노무현 대통령이 부시 대통령에게 전화로 5월 OIE 총회 이후 합리적 수준의 개방하기로 구두로 약속했다.

○ 2007년 5월 25일, 미국 농무부(USDA) 산하 동식물검역청(APHIS)장은 “OIE의 평가가 나왔으니 이를 토대로 위생조건을 바꾸는 것을 검토해 달라”고 한국 정부에 요구했다. 미국 정부의 이와 같은 요구로 한미 FTA 협상은 실질적으로 재협상 국면에 돌입했다. 한국 정부는 “미국이 의향서를 보내왔기 때문에 수입위험평가는 8단계 중 이미 2단계에 진입해 있는 상태”라며, “절차에 따라 농림부는 미국 소의 생산과 사육, 사료 상태, 도축 환경에 대한 질문서를 미국에 보내는 등 2단계 절차를 진행”할 예정이다. 이에 따라 한미 FTA 협상은 실질적으로 재협상 국면에 돌입했다.

(2) 위생검역 현안

○ 한국 정부는 미국의 광우병 발생으로 수입이 중단된 쇠고기 문제와 GMO 등 위생검역 현안은 협상 대상이 아니라고 주장하였으나, 실제로는 FTA 협상의 틀 속에서 위생검역 현안을 다루었다. 미국 정부는 USTR의 한미 FTA 미국 측 협상단의 캐서린 인라이트 SPS 분과장과 찰스 램버트 미 농무부 차관보가 위생검역 현안을 다루는 기술협의를 주도했다.

○ 결국 한미 양국 정부는 한미 FTA 최종 타결 전에 조류독감(AI) 지역화 인정, 유전자변형생물체(LMO), 식육검사의 동등성 등의 현안문제에서 미국 측의 요구를 대폭 수용한 양해서(Understanding)를 작성하였다.

(3) 위생검역분과(SPS) 협정문

○ SPS 분과 협정문 작성을 위한 협상에서 정부 측은 1차 협상은 양국의 위생검역 제도 소개에 중점을 두고 진행했으며, 2차 협상에서는 SPS 협정문의 목적, 정의, 분쟁해결 절차에 대한 상호의견을 접근시켜 통합협정문을 작성했다고 발표했다. 2차 협상 직후 정부는 위생검역 분과에서 ‘협의채널 구성문제’가 쟁점이며, “입장 차이를 보이고 있는 위원회 설치 여부 등에 대해서는 양측 주장을 병기하여 괄호로 처리하고 추후 논의를 계속하기로 했다”고 발표했다.

○ 미국 측은 1차 협상에서부터 한국의 위생검역조치가 “투명하고(transparency), 예측 가능하며(predictability), 확실성(certainty)있게 실시되어야 함”을 강조했으며, 이를 위해 ‘위원회(committee)' 설치를 요구했다. 한국 측은 기존에 충분히 작동하고 있는 ‘접촉창구(contact point)’ 개설 수준으로 양국 간 협의가 효과적으로 이루어질 수 있다는 입장이었다. 정부 협상단도 “미국 측은 위원회를 통해 자국 업계가 해결을 희망하는 사안을 효율적으로 제시할 수 있을 것으로 기대”하고 있는 사실을 인지하고 있었으며, 위원회가 위생검역 현안을 해결하는 압력의 수단으로 작용할 것을 우려하고 있었다.

○ 최종 협정문에서는 미국 측의 요구대로 협의채널의 형태를 위생검역(SPS) 위원회(committee)를 설치하기로 최종 합의했으며, 그 밖에 양측의 주장을 병기하여 괄호로 처리한 통합 협정문 상의 대부분의 쟁점도 미국 측의 요구를 전폭적으로 수용하여 합의했다.

(4)  한미 FTA 협정이 국민건강, 식품안전에 미치는 영향

○ 한미 FTA 4대 선결조건에 의해 광우병 위험으로부터 안전하지 않은 미국산 쇠고기의 전면 수입되었다. 또한 한미 FTA 협상 기간 동안 형식상 별도로 진행된 기술검역 협의를 통해 조류독감(AI) 지역화 인정, 유전자변형생물체(LMO), 식육검사의 동등성 등의 위생검역 현안에 대한 양보가 이루어졌다. 뿐만 아니라 한미 FTA 최종 협정문에 협의채널로서 위생검역(SPS) 위원회(committee)를 설치하기로 합의했다.

○ 또한 정부는 최종 협정문에서 적용범위를 “양 당사국간 무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 당사국의 모든 위생 및 식물위생조치에 적용된다.”고 합의했다. 무역에 간접적으로 영향을 미치는 위생검역(SPS) 조치는 자의적으로 해석이 가능하며, 사실 상 모든 조치가 분쟁의 대상이 될 수 있는 길을 열어 놓았다. 이에 따라 향후 국민건강, 식품안전, 검역주권에 지대한 영향을 끼칠 것으로 전망된다.

2) 쟁점사항

(1) 한미 FTA 4대 선결조건과 미국산 쇠고기 수입재개

○ 2005년 6월 20일 제18차 한미재계회의에서 로버트 포트먼 USTR 대표는 “스크린 쿼터 폐지, 미국산 쇠고기 금수 해제, 자동차 배출가스 규제 완화, 의약품 가격 재조정 금지” 등 한미 FTA 협상을 위한 4대 선결 조건을 제시했다. 정부는 2005년 9월 12일 대외경제장관회의를 열고 “4대 선결조건 및 미국 측 요구” 중에서 “스크린 쿼터 축소와 쇠고기 수입재개는 완전해결”하기로 결정했고, “자동차 배출가스 허용기준과 의약품 관련 투명성 재고는 상당한 진전”이 있었음을 보고했다. 이 문서는 대외비로 공개되지 않았다가 2006년 8월 민주노동당 심상정 의원이 입수하여 전격 공개함으로써 알려지게 되었다. 그리고 2005년 12월 작성된 제5차 대외경제위원회 회의문건에도 ‘4대 선결조건’이라는 단어가 ‘한미FTA 추진 현황’이라는 부분과 연결되어 있음을 확인할 수 있다. 이 문건의 작성주체는 외교통상부의 통상교섭본부이며, 대외경제위원회는 대통령 직속기구 중의 하나다.

○ 또한 2006년 2월 9일에 발표된 미 의회조사국의 보고서에도 “4대 선결조건에 대해 한국이 양보하지 않았다면 한미 FTA 협상은 시작될 수 없었다”는 미 통상대표부(USTR) 로버트 포트만 대표의 발언이 분명히 실려 있다. 뿐만 아니라 2006년 9월 7일 미국 정부산하‘국제무역위원회(USITC)’가 발표한《무역의 해 2005(The Year in Trade 2005)》에서도 “올해(2006) 초 한국이 쇠고기와 스크린 쿼터 문제에서 양보하고 양국이 FTA 협상 개시를 발표했다”고 밝히고 있다.

Mark E. Manyin,「South Korea-U. S. Economic Relations : Cooperation, Friction, and Prospects for a Free Trade Agreement (FTA)」, Congressional Research Service ․ The Library of Congress, February 9 2006 (http://www.icasinc.org/2006/2006l/2006lmem.pdf)

U. S. International Trade Commission,「The Year in Trade 2005」, August 2006

(http://hotdocs.usitc.gov/docs/pubs/332/pub3875.pdf)

○ 그 외에도 2006년 3월에 미국 앨라배마 주에서 광우병이 발생하여 미국산 쇠고기 수입재개 절차가 지연되는 상황이 발생하자, 펜(Penn) 미 농무부차관은 이 태식 주미대사에게 외교서한을 보내 “한미 FTA의 협력적인 분위기 조성을 위해 광우병 소 나이판정을 위한 현지조사단을 파견할 것”을 압박했다.

Letter From J. B. Penn(Under Secretary Farm and Foreign Agricultural Service) to Lee Tae-sik(Ambassador of the Republic of Korea), March 29 2006

“We encourage Korea to send its audit team to the United States early next month. It is important that we proceed on this to encourage a supportive environment for the free trade agreement negotiation that will began shortly”

○ 미국 상원 농업위원회 소속 색스비 챔블리 공화당 의원(상원 농업위원회 위원장)과 톰 하킨 의원(상원 농업위원회 소속 민주당 의원 대표) 등 상원의원 31명은 미국산 쇠고기의 수입을 즉각 재개하지 않을 경우 한미 자유무역협정(FTA) 협상 자체가 무산될 수 있음을 경고하는 서한을 2006년 8월 4일 노무현 대통령 앞으로 보내기도 했다.

Letter From Unite State Senator Saxby Chambliss to President Roh, August 4, 2006   (http://www.agriculture.senate.gov)

○ 미국은 세계 최대의 축산국가로 2006년 7월 1일 현재 미국 내 소의 총 사육두수는 1억570만두에 이른다. 미국의 쇠고기 산업규모는 2003년 기준으로 1880억$에 이르며, 140만 명이 쇠고기 산업에 종사하고 있다. 미국은 연간 3500만~4500만 마리의 소를 도축하는데, 이 중에서 90%는 미국 내에서 소비하고 있다. 나머지 10%만을 외국으로 수출하며, 수출 물량의 90%를 일본, 한국, 멕시코에서 소비했다.

○ 2003년 미국산 쇠고기의 수입량은 일본이 25만 1200톤으로 1위, 한국이 21만 8100톤으로 2위, 멕시코 19만 6000톤으로 3위였다. 이 물량은 당시 한국의 전체 쇠고기 수입량 29만 8천 톤의 73%에 해당한다.

○ 그런데 2003년 말 미국에서 광우병 발생하여 수출이 중단되자, 미국의 쇠고기 가격은 무려 15%가 폭락했다. 쇠고기 가격의 폭락은 목장을 경영하는 축산농가 뿐만 아니라 동물약품, 사료, 도축장, 육류가공 및 수출업체, 육류 유통업체, 외식산업 등 연관 산업에 막대한 영향을 미쳤다. 특히 타이슨 푸드, 카길 등 초국적 농축산 독점기업의 타격이 심했다. 이러한 사실은 일본의 《후지산케이비즈니스아이》신문 기사를 통하여 확인할 수 있다. 이 신문은 “조류 인플루엔자와 광우병의 영향으로, 미 육식최대기업 타이슨 푸드의 2006년도(05년10월∼06년 9월) 실적이 12년 만에 최종적자로 전락할 것으로 전망된다”고 밝혔다. 이에 따라 미국의 신용평가 기관인 스탠더드 앤 푸어스는 타이슨 푸드의 투자적격 등급을 최저인 BBB(－)로 하향조정했다.

2006년 8월 3일자 일본 《후지산케이비즈니스아이》

○ 따라서 미국 정부는 미국 육우협회(NCBA), 미국 육류수출협회(USMEF), 그리고 타이슨 푸드, 카길 등 초국적 농․식품 독점기업의 요구를 수용하여 한미 FTA의 4대 선결조건으로 쇠고기 수입을 관철시킨 것이다.

(2) 광우병 위험과 미국산 쇠고기의 안전성

① 이미 30개월 미만에서 100건 이상의 광우병이 발생했다

▲[그림 1] 30개월 미만의 광우병 발생 사례 (2006.10 현재)

○ 영국, 일본, 독일, 폴란드 등 전 세계적으로 30개월 미만에서 100건 이상의 광우병 발생이 확인되었다. 영국에서는 전체 광우병 사례의 0.05%에 해당하는 84건이 30개월령 미만에서 발생했다. 영국에서 발생한 가장 어린 나이의 광우병 소는 20개월령이었다. EU에서도 표본추출프로그램으로 30개월 미만에서 광우병이 확인된 사례가 최소한 20건이었다. 특히 2001년 이후 확인된 사례만 하더라도 독일 2건, 폴란드 1건이었다. 또한 일본에서는 2003년에 21개월령 홀스타인 거세우와 24개월령 홀스타인 거세우에서 각각 광우병이 발생했다. 특히 30개월령 이하에서 발생한 2건의 광우병은 일본에서 동물성 사료(MBM) 투여금지와 광우병 특정위험물질(SRM) 제거 및 소각 의무화 초치가 취해진 2001년 10월 이후에 태어난 소들에서 나타났다. 그러므로 광우병 발생국인 일본은 미국과 협상에서 자국의 전수검사 사례를 근거로 20개월 미만을 수입조건으로 관철시켰다.

defra,「BSE : General Q&A」, 2006

(http://www.defra.gov.uk/animalh/bse/general/qa/section1.html#q1)

Michael Hansen,「Consumers Union’s comments on FDA Docket No. 2002N-0273:

Substances prohibited from use in animal food and feed」, December 20, 2005

(http://www.consumersunion.org/campaigns/notinmyfood/003031indiv.html)

日本 農林水産省,「牛海綿状脳症（BSE）関係 : BSE患畜」, 2006

(http://www.maff.go.jp/soshiki/seisan/eisei/bse/bse_j.htm)

○ EC에서도 독일에서 28개월령의 소에서 광우병 양성 판정이 2건이나 확인되었기 때문에 도축장의 광우병 감시연령을 30개월에서 24개월로 낮출 것 권고했다. 따라서 30개월 미만은 안전하다는 국제수역사무국(OIE)의 기준은 과학적이라고 볼 수 없으며, 30개월 미만은 광우병으로부터 안전하다는 농림부의 주장은 일본 정부의 주장과 정면으로 어긋난다.

② 살코기에도 광우병 위험물질 들어있을 가능성이 높다

○ 일본 정부는 2006년 2월 22일 국제수역사무국(OIE)에 보낸 공식문서에서 살코기에도 광우병 위험물질이 들어있을 가능성이 높다고 주장했다. 일본에서는 살아있는 상태에서 광우병의 임상증상이 전혀 확인되지 않았는데도 불구하고 변형 프리온 단백질이 몇몇 말초신경조직으로부터 검출된 사례가 2개나 있으며, 광우병 감염 소의 근육을 접종한 10마리의 쥐 중에서 1마리에서 광우병 병원체의 축적이 확인되었다고 하는 보고(Buschmann, A & Groschup, 《Journal of Infectious Disease》.192,934-942)도 있다고 밝혔다.

Anne Buschmann,「Highly Bovine Spongiform EncephalopathySensitive Transgenic Mice Confirm the Essential Restriction of Infectivity to the Nervous System in Clinically Diseased Cattle」,《The Journal of Infectious Diseases》vol. 192, no5, 2005, pp. 934~942

(http://www.journals.uchicago.edu/JID/journal/issues/v192n5/34025/34025.html)

日本 政府,「ＯＩＥ陸棲動物衛生規約改正案に対する我が国のコメント」, 2006

(http://www.maff.go.jp/soshiki/seisan/eisei/bse/oiecomment.pdf)

○ 요시푸미 이와마루 등 일본인 학자들은 94개월령과 95개월령의 소에서 변형 프리온 단백질(PrPSc)이 좌골신경(sciatic nerve), 경골신경(tibial nerve), 미주신경(vagus nerve) 등 말초신경조직에 분포함을 보고했다. 광우병 위험물질이 말초신경조직에 분포한다는 말은 과학적으로 살코기(근육)에 변형 프리온 단백질(PrPSc)이 존재한다는 의미다.

▲[그림 2] 일본 정부가 국제수역사무국(OIE)에 보낸 공식 문서. 일본 정부는 골격근육(살코기)에는 광우병 병원체가 들어있지 않다는 주장에 대해 공식적으로 의문을 제기했다.

Yoshifumi Iwamaru et al, 「PrPSc distribution of a natural case of bovine spongiform encephalopathy」,《International Symposium of Prion Diseases held in Sendai》, October 31, to November 2, 2004

[참고] ① 좌골신경은 몸에서 가장 큰 신경이며 다리 절반의 근육과 피부에 분포한다. 다리 외측면에서 대좌골공을 관통하여 골반 내에서 작은 분지들을 나눠서 내폐쇄근, 쌍자근, 대퇴사두근에 분포한다. 또한 대좌골공에서 큰 분지를 내어 대퇴이두근, 반막양근, 반건양근 등에 분포한다. ② 경골신경은 좌골신경의 말단분지로 비복근의 두 근두 사이로 들어가 경골 뒤쪽에 있는 비복근, 슬와근, 천지굴근, 심지굴근 및 후경골근에 분포한다. ③미주신경은 제10뇌신경으로 분포범위가 넓다. 미주신경의 분포범위는 뇌연막 및 외이의 일부, 심장, 인두, 식도, 위, 후두, 기관 및 폐에 분포하고 소장 및 대장의 기시부분, 비장 및 신장의 지각신경, 운동신경, 혈관운동신경, 분비섬유 등으로 나뉜다.

○ 프리온 연구로 노벨 생리의학상을 수상한 프루시너 박사도 살코기를 통해 프리온이 전파될 수 있으며, 저농도의 프리온이 상당량 축적됨으로써 광우병을 불러일으킬 수 있음을 쥐 실험을 통해 증명했다. 미국 캘리포니아주립대학교 스크립스 연구소(The Scripps Research Institute in La Jolla)도 2006년 7월 7일자 《사이언스(Science)》에“쥐 실험을 통해서 프리온이 원인이 되는 새로운 유형의 심장병을 규명했으며, 프리온은 혈액순환을 통해서 심장 감염을 일으키는 것으로 추정된다”는 연구결과를 발표했다. 이 연구결과는 근육 내 혈액에도 프리온이 존재할 가능성이 높다는 것을 의미한다.

Patrick J. Bosque Chongsuk Ryou,Stanley B. Prusiner et al,,「Prions in skeletal muscle」《Proc. Natl. Acad. Sci. USA》, Vol. 99, Issue 6, 2002. 3.19, pp3812~3817

(http://www.pubmedcentral.nih.gov/articlerender.fcgi?artid=122606)

Matthew J. Trifilo, Michael B. A. Oldstone et al,「Prion-Induced Amyloid Heart Disease with High Blood Infectivity in Transgenic Mice」,《Science》Vol. 313. no. 5783, 7 July 2006, pp. 94~97 (http://www.sciencemag.org/cgi/content/abstract/313/5783/94)

○ 2005년 5월 22일부터 프랑스 파리에서 열린 국제수역사무국(OIE) 총회에서 우리 정부 대표단도 국제수역사무국의 광우병 관련 기준 개정과 관련하여 일본 및 대만 측과 회동을 갖고 “우리 측은 ‘살코기(골격근육)’, ‘혈액제품’에 BSE 원인체가 오염되어 있을 가능성을 배제할 수 없음에도 안전제품으로 분류하는 것은 불합리함을 지적하고 양국의 의견을 문의한 바, 양측 모두 우리 의견에 동의”했음을 밝히고 있다.

농림부 가축방역과․국립수의과학검역원 검역검사과,《제73차 국제수역사무국 총회 결과보고》, 2005.5

③ 도축장 작업도구를 통해 광우병 감염 이루어질 수 있다

○ 농림부 김달중 차관보는 2006년 9월 8일 과천 정부종합청사에서 가진 브리핑에서 “30개월령 이상 소의 도축작업에 사용된 절단 톱의 위생관리가 미흡한 것으로 지적을 받은 1개 작업장은 3개의 절단 톱을 활용, 30개월령 이상에 사용했던 톱은 즉시 분리하여 미국의 위생ㆍ안전규정에 따라 철저하게 세척ㆍ소독함으로써 교차오염 가능성을 제거한 것으로 판단된다”고 발표했다.

○ 그러나 광우병의 유력한 유발인자로 주목받고 있는 변형 프리온 단백질은 단백분해효소에 분해 되지 않고, 열, 자외선, 화학물질에 강한 저항성을 가지고 있다. 심지어 600℃의 고온에서도 병원성이 전혀 소실되지 않으며, 강력한 포름알데히드나 클로르포름에도 불활화 되지 않는다. 건조 뇌 속에서 최소한 2년이 지난 후에도 독력을 그대로 유지했으며, 상당 수준의 자외선을 쬐어도 살아남았다.

① D. M. Taylor, 「Inactivation of Transmissible Degenerative Encephalopathy Agents」, 《The Veterinary Journal》Volume 159, Issue 1 , January 2000, pp 10~17

② Paul Brown, Carleton Gajdusek et al,「Infectivity Studies of Both Ash and Air Emissions from Simulated Incineration of Scrapie- Contaminated Tissues」, 《Environ. Sci. Technol.》, 38 (22), October 19, 2004, pp. 6155~6160

○ 영국 에든버러의 서부종합병원 국립광우병감시연구소와 런던대학교 위생 및 열대의학대학의 연구자들은 2005년 8월 21일자 영국 왕립협회에서 발행하는 학술지《Journal of The Royal Society Interface》에 「외과용 수술도구를 통한 인간광우병(vCJD)의 향후 전염가능성을 결정하는 요인」이라는 제목의 논문을 공동으로 발표했다. 이 논문에서 영국 과학자들은 수술도구를 소독해서 재사용하는 방식을 통해 인간광우병(vCJD)이 널리 퍼졌을 가능성이 높다고 밝혔다.

Tini Garske et al,「Factors determining the potential for onward transmission of variant Creutzfeldt-Jakob disease via surgical instruments」,《Journal of The Royal Society Interface》, 21 June 2006

(http://www.journals.royalsoc.ac.uk/media/07wck7ce3l0vtvb11evl/contributions/8/0/v/8/80v81437446nu2m5.pdf)

④ 치아검사만을 통해 소의 정확한 나이를 판정할 수 없다

○ 하루에 평균 5,000마리의 소를 도축을 하는 미국의 도축장에서 작업도구를 철저하게 세척ㆍ소독한다는 미국 정부의 발표를 신뢰하기 힘들뿐만 아니라 개체별 식별코드와 출생증명이 담긴 문서기록이 거의 없는 소들을 치아감별로 나이 확인을 한다는 미국 정부의 발표를 신뢰하기 힘들다.

○ 미국의 시민단체인「퍼블릭 시티즌」의 정보공개요청으로 밝혀진 미 농무부(USDA)에서 작성한《광우병 위반 기록》문서에 따르면, 전체 광우병(BSE) 위반 사례의 10.4%에서 연령측정을 부적절하게 한 것으로 드러났다. 아울러 최소한 24개 주의 63개 도축장에서 나이 확인을 제대로 하지 못한 것으로 밝혀졌다.

Public Citizen,「BSE Noncompliance Record Analysis」, 2005    (http://www.citizen.org/documents/BSENRanalysis.pdf#search=%22BSE%20Noncompliance%20Record%20Analysis%22)

○ 일본 정부가 비과학적인 방법이라고 공식적으로 밝힌 치아검사를 통해 30개월령 이하의 소를 판정하여 미국산 쇠고기를 수입하는 것도 문제이며, 지난 3월 13일 미국 앨라배마 주에서 발생한 미국 내 3번째 광우병(BSE) 양성우(陽性牛)의 나이를 치아검사만으로 8살 이상이라고 판정하여 미국산 쇠고기 수입을 재개한 것도 심각한 문제라고 할 수 있다. 당시 광우병 소 나이를 확인하는 것이 한미 사이에 중요한 쟁점이 되었다. 그 이유는 한국 정부와 미국 정부 사이에 체결한 미국산 쇠고기 수입위생조건에 따라 광우병 소의 나이가 8살이 넘었을 경우, 광우병과 상관없이 쇠고기 수입을 재개하기로 했기 때문이다.

○ 농림부는 한미 FTA의 원활한 환경조성을 위해 미국 현지조사단을 파견하라는 미국 측의 압력을 받고, 현지조사(4.19~23)를 다녀와 치아조사만으로 절대연령을 판정했다. 왜 농림부는 미 농무부가 2006년 5월 2일「최종 역학조사 보고서」를 발표하기도 훨씬 전인 2006년 4월 26일에 서둘러서 나이조사 결과를 발표했는지 의문이다. 광우병 소의 나이를 확인해줄 수 있는 문서기록이나 개체식별장치, 그리고 역학조사 결과도 없는 상태에서 치아조사(dental examination)만으로 광우병 소 나이가 8살이 넘었다고 판정한 것은 결정적인 과학적 오류라고 할 수 있다.

Letter From J. B. Penn(Under Secretary Farm and Foreign Agricultural Service) to Lee Tae-sik(Ambassador of the Republic of Korea), March 29 2006

“We encourage Korea to send its audit team to the United States early next month. It is important that we proceed on this to encourage a supportive environment for the free trade agreement negotiation that will began shortly”

○ 농림부의 미국 앨라배마 광우병 소 나이판정 결과 발표는 일본 정부가 2006년 2월 22일 국제수역사무국(OIE)에 보낸 공식문서에서 “우리들의 이해에서는 치열 판정(dentition)만으로는 8세 미만인가, 8세 이상인가를 판별할 수 없다”고 분명히 밝힌 것과 정반대임을 알 수 있다.

日本 政府,「ＯＩＥ陸棲動物衛生規約改正案に対する我が国のコメント」, 2006

(http://www.maff.go.jp/soshiki/seisan/eisei/bse/oiecomment.pdf)

○ 사실 우리 정부도 이러한 문제점을 사전에 정확하게 파악하고 있었다. 2005년 11월 29일, 농림부 축산국에서 가축방역협의회 회의 자료로 준비한「BSE 관련 미국산 쇠고기 안전성 검토」문건을 보면, “미국 내 전체 사육두수 중 월령 감별이 가능한 것은 15~20%”라고 적혀 있다. 뿐만 아니라 농림부 문건에는 “(미국 내) BSE 발생 시 신속하고 철저한 추적 및 쇠고기 안전성 확보를 위하여 미국 소의 개체식별시스템의 조기 구축이 필요”하다고 지적하고 있다. 그러나 막상 미국산 쇠고기 수입재개 직전에 미국에서 광우병이 발생하자 농림부는 상식을 벗어나는 행태를 보였다.

○ 반면 일본 정부는 치아판정을 인정하지 않았을 뿐만 아니라 미국의 육질판단 자체도 믿을 수 없다고 주장했다. 애초에 미국은 육질로 쇠고기의 연령을 판단하는 자국기준에 따라 A70(미국 쇠고기 생산량의 83.3%) 등급의 쇠고기가 광우병 감염우려가 없는 20개월 이하라며 20개월 이하 쇠고기의 수입허용을 요청했다. 그러나 쇠고기의 이력을 일일이 기록하는 체제를 구축하고 있는 일본 측은 “(미국의) 육질판단은 믿을 수 없다”며 미국 측의 요청을 정면으로 거부했다. 결국 미국은 ‘A40(12~17개월령의 소, 미국 쇠고기 생산량의 8% 미만)'등급을 수출하기로 일본 측에 양보했다

日本 農林水産省 消費․ 安全局長 → 動物檢疫所長,「Animal health requirements for beef and beef offal to be exported to Japan from the United States of America」(17消費第9427号), 平成17年(2005) 12月 12日 (http://www.maff-aqs.go.jp/topix/h17.12.12cana.pdf)

⑤ 미국의 광우병 검사체계를 결코 신뢰할 수 없다

○ 2006년 2월 1일자로 발표된 미 농무부 감사관(USDA OIG) 보고서를 보면, 2004년 6월부터 2005년 4월까지 감사대상 도축장 12개소 중 2개소에서 29마리의 주저앉는 소를 식육처리 했다고 지적하고 있다. 식육 처리한 소 29마리 중에서 ▲유방염(mastitis) 1마리, ▲탈구(splay) 5마리, ▲외상(injury) 3마리 등 9마리를 제외한 20마리는 왜 주저앉는 증상이 발생했는지 원인을 확인할 수 없었다. 주저앉는 증상은 광우병 걸린 소에서 주로 나타나기 때문에 흔히 광우병을 ‘앉은뱅이병(downer cow disease)’이라고 부른다.

USDA OIG,「Audit Report : Animal and Plant Health Inspection Service Bovine Spongiform Encephalopathy (BSE) Surveillance Program – Phase II and Food Safety and Inspection Service Controls Over BSE Sampling, Specified Risk Materials, and Advanced Meat Recovery Products - Phase III」(Report No. 50601-10-KC), January 2006

(http://www.usda.gov/oig/webdocs/50601-10-KC.pdf)

○ 또한 미 농무부 감사보고서는 ▲도축장의 광우병 특정위험물질 제거 관리가 부적절하며, ▲광우병 검사방법이 육안으로만 이루어지고 있으며, ▲육안검사 조차도 5~10%의 추출검사만 이루어지고 있다고 지적했다. 아울러 농무부 감사보고서는 펜실베니아, 캔사스, 위스콘신 등의 주에서 광견병(Rabies) 음성 판정을 받은 146마리의 소 가운데 무려 52마리에 대해 광우병(BSE) 검사를 실시하지 않았다고 지적하고 있다.

○ 미국의 언론이 전하는 미국의 광우병 검사체계의 실태는 더욱 충격적이다.《휴스턴 크로니클(Houston Chronicle)》은 2005년 7월 3일자 기사에서 “운송비용을 목장주가 부담해야 하고, 광우병 소가 한 마리라도 발견되면 목장 전체가 방역 대상으로 지정되어 소를 팔 수 없기 때문에 목장주들이 광우병 의심 소를 발견하고도 정부에 보고하는 대신 그냥 도살 후 묻어버린다”고 비판했다.

David Ivanovich, Purva Patel,「Mad Cow Puts Role of USDA in Question : Critics say that the agency lacks controls and puts the beef industry ahead of public」,《Houston Chronicle》, Sun 07/03/2005 A Section 01 page

○ 《휴스턴 크로니클》이 전해준 다음과 같은 말을 통하여 미국의 광우병 검사체계의 문제점이 무엇인가를 확실히 알 수 있다. “목장주들은 오랫동안 전해 내려오는 격언을 통해 정부의 규제를 어떻게 피하는지 잘 알고 있다 :「총을 쏴서 죽여라. 그리고 입을 꾹 다물고 있어라」”

○ 더욱 충격적인 사실은 2004년 8월의 미국 농무부(USDA) 감사보고서(OIG Audit Report)에서 중추신경계의 이상을 보이는 소 680 두 중에서 162 두만 광우병 검사를 실시한 사실을 밝혀낸 것이다. 그러므로 미국 정부는 광우병 위험성이 높은 소의 75% 이상을 검사에서 제외시킴으로써 광우병 발생을 축소ㆍ은폐했다는 의혹을 받고 있다. 그러므로 미국의 광우병 검사정책은 전혀 신뢰할 수 없다.

USDA OIG,「Audit Report : Animal and Plant Health Inspection Service and Food Safety and Inspection Service Bovine Spongiform Encephalopathy (BSE) Surveillance Program - Phase I」(Report No. 50601-9-KC), August 2004

(http://www.usda.gov/oig/webdocs/50601-9-final.pdf)

⑥ 미국의 사료정책은 필연적으로 광우병을 예고하고 있다

▲[그림 3] 미국은 영국에서 시행했다가 27,000마리의 광우병이 새롭게 발생하여 실패한 1단계 사료금지조치를 아직도 고수하고 있다. 산업계의 로비에 의해 3단계의 사료금지조치가 좌절되었다.

○ 1997년부터 실시하고 있는 미국의 사료규제조치는 소, 양, 염소, 사슴과 같은 되새김질을 하는 동물에게만 되새김질 동물의 고기와 뼈로 만든 사료를 먹이지 못하도록 금지한 불완전한 법이다. 이러한 조치는 닭, 돼지, 개 등의 동물에게는 되새김질 동물의 고기와 뼈로 만든 사료를 먹이게 함으로써 교차오염(cross-over)이 발생할 수 있다. 또한 미국의 사료정책은 송아지에게 소의 피로 만든 영양제를 먹이는 것을 금지하고 있지 않기 때문에 렌더링 과정에서 ‘금지물질’이 혼입될 가능성도 높다.

○ 현재 미국에서 실시하고 있는 사료정책은 이미 1988~1990년 사이에 영국에서 실시했다가 무려 2만7천 마리가 광우병(BSE)이 발생한 것으로 확인되어 실패한 정책이다.

UK Food Standard Agency,「section 11. The Controls : The Feed Ban」,『BSE Controls Final Report』, 20 December 2000 (http://www.food.gov.uk/bse/what/about/report/repcontents)

○ 2003년 12월 미국에서 광우병이 처음 발생하자 국제전문가위원회는 미국 농무부장관에게  모든 소의 전체 소장(intestine)뿐 아니라, 생후 12개월 이상 된 소의 모든 특정위험물질(SRM)까지도 유통 금지시킬 것을 강력하게 권고했다. 뿐만 아니라 세계보건기구(WHO), 식량농업기구(FAO), 그리고 세계동물보건기구(OIE)도 공동으로 “만약 어떤 국가에서 광우병이 확인되었다면 … 비반추동물(non-ruminant)용 사료(MBM)는 특정위험물질(SRM)이 아닌 것으로 준비되어야 한다(즉, 광우병이 발생한 나라에서는 모든 동물사료에서 특정위험물질(SRM)을 금지시켜야한다.”라고 권고하기도 했다. 그러나 미국은 이러한 국제전문가위원회와 WHO ․ FAO ․ OIE의 권고를 받아들이지 않았다.

Report of the Secretary's Advisory Committee on Foreign Animal and Poultry Disease,「Measures Relating to Bovine Spongiform Encephalopathy in the United States」. February 13, 2004 (http://www.aphis.usda.gov/lpa/issues/bse/bse_sec_adv_comm.pdf)

Joint WHO/FAO/OIE Technical Consultation on BSE: public health, animal health and trade, OIE  Headquarters, Paris, 11-14 June 2001. Conclusions and key recommendations

(http://www.oie.int/esp/publicat/rapports/en_bse%20who-fao-oie.htm)

○ 미국 식약청(FDA)은 소뿐만 아니라 돼지나 가금류에도 광우병 특정 위험물질(SRM)을 전면 금지하는 새로운 동물성 사료 정책을 2004년 7월 입법예고했다. 그러나 미국축산기업의 반발과 로비에 의해 이러한 입법 조치는 시행조차 되지 못하였다. 사실 미 식약청(FDA)이 2005년 10월 다시 입법예고를 한 법안조차도 광우병을 예방하기에는 불충분한 정책이다. 이 법안에서는 특정위험물질(SRM) 전체가 아니라 뇌와 척수만을 돼지나 가금류에게 금지하고 있다. 미 식약청의 연구에 의하면 광우병 감염력의 90%는 뇌와 척수신경에 있고 나머지 10%가 기타 특정위험물질에 있다고 한다. 광우병 소 한 마리의 뇌와 척수신경으로 45,100마리의 소에게 광우병을 감염시킬 수 있으며, 10% 기타 위험물질에 의해 5,000마리를 추가로 감염시킬 수 있다. 따라서 미 식약청이 2005년 입법예고한 법안은 10% 기타 위험물질을 허용하여 5,000마리 정도의 감염량을 허용하고 있는 셈이다. 그러므로 미국의 사료정책은 필연적으로 광우병의 발생을 예고하고 있다고 할 수 있다.

US FDA, 「Food Animal Concerns Trust Docket : 2002N-0273」, 2004 (http://www.fda.gov/ohrms/dockets/dockets/02n0273/02n-0273-EC230-Attach-1.pdf#search=%22FDA%20Docket%20No.%202002N-0273%22)

⑦ 무증상 광우병 전염을 막기 위해서는 사전예방의 원칙이 중요하다

○ 2005년~2006년 상반기까지 EU 25개국에서 광우병 증상이 전혀 나타나지 않았던 정상적인 소를 도축한 후, 광우병 검사를 실시한 결과 광우병 양성이 나타난 사례가 상당히 있었다. 2005년에 도축한 8,607,051마리의 정상적인 소들 가운데 광우병 양성이 나타난 사례는 무려 113건이나 되었으며, 2006년 상반기까지 도축한 2,663,858마리의 정상 소들 중에서 광우병 양성이 나타난 사례는 29건이었다.

which(UK),「BSE Report」, July 2006

(http://www.which.co.uk/files/application/pdf/July%202006-445-91679.pdf#search=%22BSE%20Report%20July%202006%22)

○ 일본 정부도 살아 있을 때 광우병의 임상증상이 전혀 확인되지 않았는데도 불구하고, 비정상 프리온 단백질이 몇몇 말초 신경조직으로부터 검출된 예가 2건(95개월령 및 94개월령)이나 있다는 보고를  작년과 올해 계속해서 국제수역사무국(OIE)에 제출했다.

日本 政府,「ＯＩＥ陸棲動物衛生規約改正案に対する我が国のコメント」, 2006

(http://www.maff.go.jp/soshiki/seisan/eisei/bse/oiecomment.pdf)

○ 『미국의 광우병 소(Mad Cow USA)』의 공동저자인 존 스토버(John Stauber)는 지난 6월 존 클리포드 미 농무부 수석 수의사(CVO)가 미국 텍사스와 앨라배마 주에서 발생한 광우병은 비정형(atypical)이라고 발표하자, “비정형(atypical) 광우병이 미국을 위협하고 있다는 사실은 이미 오래전부터 예측되었다”며 미국 정부를 강하게 비판했다.

John Stauber,「US "Atypical" Mad Cow Threat Was Predicted」, 06/14/2006

(http://www.prwatch.org/node/4883)

○ 밍크의 광우병이라고 할 수 있는 전염성 밍크 해면상뇌증(TME)의 연구자인 위스콘신대학의 고(故) 리처드 마쉬(Richard Marsh) 박사는 영국에서 광우병(BSE)이 공식 확인되기도 전인 1985년에 이미 비정형(atypical) 광우병과 똑같은 질병을 조사하여 보고하였다. 리처드 마쉬 박사는 밍크에게 전염성 해면상 뇌증(TSE)에 감염된 쇠고기를 사료로 투여한 결과 밍크 광우병(TME)가 발생했다는 사실을 동물실험을 통해 밝혀냈다.

○ 마쉬는 14마리의 밍크, 8마리의 페렛, 2마리의 원숭이, 12마리의 햄스터, 45마리의 쥐, 2마리의 송아지에 전염성 해면상 뇌증(TSE)에 감염된 소의 뇌 조직을 갈아서 투여한 결과 쥐를 제외한 모든 동물에서 전염성 해면상 뇌증(TSE)이 유발되는 것을 확인했다. 즉, 비정형(atypical) 광우병이 종간 장벽(species barrier)을 뛰어넘어 전염되는 것을 실험으로 증명한 것이다. 특이한 것은 영국의 광우병 소의 변형 프리온은 쥐에서 증상을 유발하고, 햄스터에서 증상이 나타나지 않았다. 그런데 마쉬의 비정형(atypical) 광우병 실험에서는 정반대의 결과가 나타난 것이다.

Sheldon Rampton and John Stauber,『Mad Cow USA』, 1997, pp. 154~156

○ 리처드 마쉬, 존 스토버, 셀던 램튼 등은 10여년 전부터 “이미 1960년대부터 비정형의 광우병이 미국 전역으로 널리 퍼져 인간과 동물의 건강과 식품안전을 위협하고 있다”고 주장해왔다.

○ 영국의 콜린지 박사도 종간 장벽(species barrier)이 있는 무증상상태(subclinical)의 동물 체내에서 변형 프리온 단백질이 복제되어 다른 동물에게 치명적인 전염성 해면상 뇌증(TSE)을 전염시킬 수 있음을 실험을 통해 증명하기도 했다. 콜린지 박사는 무증상(subclinical) 상태와 잠복기(preclinical) 상태를 구분하는 것은 현실적으로 어렵기 때문에, 겉으로 보기에는 멀쩡한 사람과 동물(소, 양, 돼지, 닭)에 의해 의원감염(Iatrogenic transmission, 醫原感染)이 일어날 수 있음을 경고하고 있다.

Andrew F. Hill, John Collinge et al,「Species-barrier-independent prion replication in apparently resistant species」,《PNAS》vol. 97 no. 18, August 29, 2000, pp. 10248~10253

(http://www.pnas.org/cgi/content/full/97/18/10248)

○ 그러므로 국민의 생명과 건강, 그리고 식품안전을 소중하게 여기는 정부라면 사전예방의 원칙(Precautionary Principle)에 의해 무증상(subclinical) 광우병과 비정형(atypical) 광우병에 감염된 쇠고기가 인간의 식탁에 오르지 않도록 철저한 차단하는 조치를 취하는 것이 당연하다고 할 수 있다. 또한 국민들이 적절한 대응을 취할 수 있도록 위험정보를 솔직하게 공개하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.

(3) 미국산 쇠고기 수입위생조건 완화

○ 마이크 조한스(Mike Johanns) 미 농무부(USDA) 장관은 2006년 9월 8일, “한국정부의 뼈 없는 미국산 쇠고기 수입 재개는 양국 간의 쇠고기 무역 정상화를 위한 첫 번째 단계다. 우리는 앞으로 한국을 비롯한 여러 국가들에 쇠고기 수출을 확대함으로써 국제 기준에 부합하는 무역이 이루어지기를 희망한다.”는 성명을 발표했다. 이 성명에서 “우리는 아직 한미 양국 간에 논의되어야 할 중요한 기술적인 사항들이 남아있음을 알고 있다. 우리는 이러한 사항들이 조속히 해결될 수 있도록 한국정부와 지속적으로 협력할 것이다.”고 밝혔다.

○ 척 램버트(Chuck Lambert) 미 농무부 차관보는 2006년 9월 22일, 최석영 주미대사관 경제공사와 김재수 주미대사관 농무관에게 「서한」을 보내 “광우병 특정위험물질(SRM)에 대한 정의(definition)가 한국 농림부와 국제수역사무국(OIE)이 서로 다르다”고 주장했다. 그는 “등뼈(척주, vertebral column)는 오직 척수(spinal cord)와 배근신경절(DRG)을 담고 있는 한도에서만 특정위험물질로 간주된다”며, “등뼈 그 자체는 위험물질에 포함되지 않는다”고 주장했다. 또한 그는 “근막(silver skin), 물렁뼈(cartilage), 뼛조각(bone chips), 양지머리(brisket)는 광우병 특정위험물질이 아니다”고 주장했다.

○ 미국의 첫 번째 요구사항은 “근막은 살코기 표면을 싸고 있는 불투명하고 두꺼운 결합조직이기 때문에 쇠고기에 수입 대한 중단 사유나 다른 손해를 끼치는 조치의 원인이 되어서는 안 된다”며, “뼈의 정의에 근막을 포함시키지 말라”는 것이다. 그러나 갈비뼈 인접 부위의 살코기에 붙어 있는 근막 같은 경우, 거의 연골화되어 살코기로 판단하기 어려운 경우도 있기 때문에 미국 측의 요구를 일방적으로 들어주기는 곤란하다. 소의 경우는 심장뼈나 심장연골이 잘 발달되어 있는 등 근육이나 결합조직의 골화가 다른 동물에 비해 더 잘 일어난다.

○ 미국의 두 번째 요구사항은 “물렁뼈는 뼈가 아니며, 광우병 특정위험물질이 아니다. 비록 일반적으로 물렁뼈가 뼈에 가깝기는 하지만, 물렁뼈는 뼈보다는 결합조직에 더 가깝기 때문에 물렁뼈가 발견되었다고 쇠고기 수입을 거부하거나 중단하지 말라”는 것이다. 그러나 미국의 이러한 주장은 억지에 가깝다. 조직학적으로 뼈와 물렁뼈 모두 결합조직에 속하며, 뼈와 물렁뼈는 동물의 뼈대(골격)를 이루는 특수결합조직으로 분류된다. 발생학적으로도 머리뼈를 제외한 대부분의 뼈들이 유리연골(hyalinecartilage)에 칼슘이 침착하여 연골이 서서히 뼈로 바뀌어가는 방식으로 골화가 이루어진다. 그러므로 물렁뼈는 살코기보다는 뼈에 훨씬 더 가깝다고 할 수 있다.

○ 미국의 세 번째 요구사항은 뼛조각에 관한 것이다. 9월 19일, 농림부와 국립수의과학검역원 실무자를 만난 자리에서 척 램버트 차관보 일행은 “등뼈의 횡돌기(transverse process)는 광우병 특정위험물질이 아니기 때문에 그 조각이 발견되었다고 해서 미국산 쇠고기 수입을 중단하지 말라”고 강경하게 요구했다. 그러나 살코기에도 광우병 병원체가 존재한다는 연구결과가 보고 되고 있는 상황 속에서 뼛조각까지 수입하라는 미국 측의 요구는 한국 국민의 생명이나 건강보다는 타이슨 푸드, 카길 등 초국적 농 ․ 식품 독점기업의 이윤을 지나치게 대변하고 있다는 비판을 받고 있다. 영국 정부의 「광우병 특정위험물질 제거 지침서」를 보더라도 경추와 흉추의 횡돌기가 살코기에 섞이지 않도록 제거할 것을 명시하고 있다. 목 부위에 있는 등뼈(경추)에서 비록 횡돌기가 광우병 특정위험물질이 아니라고 하더라도 반드시 제거를 하는 이유는 살코기에 붙어 있는 배근신경절이 남아있을 수 있기 때문이다. 가슴부위에 있는 등뼈(흉추)에서도 살코기에 붙어 있는 광우병 특정위험물질인 배근신경절이 남아있을 수 있기 때문에 횡돌기가 살코기에 섞이지 않도록 제거하고 있다.

Food Standard Agency, 「Removal of vertebral column」, Friday, 30 June 2006,

(http://www.food.gov.uk/multimedia/pdfs/vertebralcolumn.pdf#page=1)

○ 미국의 네 번째 요구사항은 “양지머리 또는 흉골은 광우병에 관한 국제수역사무국  규정 제13조에서 명시하고 있는 광우병 특정위험물질이 아니기 때문에 국제기준에 따라 한국정부가 규제를 하지 말라”는 것이다. 그러나 양지머리나 흉골은 연골과 뼈가 포함되어 있기 때문에 명백하게 수입금지 대상 목록에 포함된다. 그러므로 뼈를 제거한 살코기에 포함될 수 없는 부위라고 할 수 있다.

○ 미국산 쇠고기 수입이 재개되자, 미국정부는 특정위험물질(SRM)과 뼈 없는 살코기(de-boned skeletal muscle)의 정의를 문제 삼기 시작했다. 한국정부는 2006년 11월 9일, 램버트 차관보에게 보낸 답변에서 “미국산 쇠고기 수입 금지 품목에서 근막(silver skin)을 제외하는 것과, 연골(cartilage), 흉골(breast-bone) 및 뼛조각(bone chip)은 특정위험물질(SRM)로 간주되지 않는 것에 동의”했다.

Chuck Lambert, 「Statement by Deputy Under Secretary of Marketing & Regulatory Programs Chuck Lambert Regarding Status of Beef Trade with South Korea」, November 9, 2006

○ 한국 정부가 검역 원칙에서 물러서기 시작하자 램버트 차관보는 ‘뼛조각’ 문제를 본격적으로 제기하였다. 그는 2006년 11월 9일자 성명에서 “한국 정부가 뼛조각(bone chip)과 연골(cartilage)에 대한 상업적인 허용 기준을 마련하는 것에 대해 긍정적인 의지를 나타내지 않고 있는 것을 매우 유감으로 생각한다”며, “본인은 다음 주중에 한국을 방문하여 양국간에 아직 남아있는 현안에 대한 논의를 계속할 예정이며, 거기에서 양국의 쇠고기 무역 조건과 관련해서 한국정부의 보다 명쾌한 답변을 얻을 수 있기를 희망한다.”고 압박했다.

○ ‘뼛조각’ 검역 문제는 한미 FTA 7차 협상을 앞두고 2007년 2월 7일~8일 경기도 안양에서 열린 한미 동물검역 기술협의에서도 논의되었다. 이 협상에는 미국 측에서 찰스 척 램버트 미 농무부 차관보와 캐슬린 인라이트 USTR 부대표보(한미 FTA 협상단 SPS 분과장), 앤 도슨 미 농무부 소속 국제경제학자 등 5명이 방한했다. 우리 측에서는 이상길 농림부 축산국장, 김창섭 가축방역과장, 윤동진 한미FTA 위생검역(SPS) 분과장, 이길홍 국립수의과학검역원 검역검사과장 등 6명이 참가하였다. 양측의 협상대표의 면면을 살펴볼 때, 이 협상은 단순히 쇠고기 검역관련 기술협의를 하는 실무협의가 아니라 한미 FTA 협상의 걸림돌(deal breaker)을 제거하기 위한 실질적인 FTA 협상이었다는 사실을 확인할 수 있다. 이 협상에서 한국 측은 “뼛조각이 발견된 상자만 부분 반송”하는 안을 제시하는 것으로 양보하였으나, 미국 측은 “뼛조각 자체를 검역대상으로 삼지 말고, 민간 수출입업자의 자율에 맡기라”고 요구했다.

○ 2007년 3월 5일~6일 미국 워싱턴에서 열린 한미 FTA 협상 농업분야 고위급 협의에서도 ‘뼛조각’ 검역 문제는 주요 의제로 다루어졌고, 3월 20일~21일 경기도 과천에서 열린 쇠고기 위생검역 기술협의에서도 ‘뼛조각’ 논란은 계속되었다. 결국 이 문제는 한미 FTA 협상 최종 타결 전날 밤에 노무현 대통령이 부시 대통령에게 전화로 국제수역사무국(OIE) 총회가 끝난 이후에 합리적 기준에 따라 갈비를 포함한 미국산 쇠고기의 전면 수입하기로 구두약속을 하는 지경에까지 이르렀다.

○ 광우병 위험물질은 뇌와 척수 등 신경조직에 고농도로 축적되어 있으며, 뼈 속에 들어 있는 골수를 통해서도 광우병과 인간광우병이 전염될 가능성이 높다. 영국의 웰스 박사는 송아지에게 광우병에 감염된 뇌 조직 100g을  먹임으로써 실험적으로 광우병에 감염시켰다. 그리고 38개월이 지난 후에 소를 도축하여 형질전환 생쥐(C57BL)의 조직에서 조직병리학적 검사와 면역조직화학검사(IHC)로 감염성 검사를 실시했다. 도축된 소의 흉골에서 골수를 뽑아내 16마리의 생쥐에게 주입한 결과, 그 중 2마리에서 아주 낮은 농도의 변형 프리온이 검출되었다. 뿐만 아니라, 또 다른 4마리의 생쥐에서 변형 프리온이 존재한다는 면역조직학적 증거가 나타났다. 골수의 광우병 감염성이 확인됨에 따라 미국의 소비자연맹, 식품 및 물 감시, 진보주의 입법 센터 등의 시민사회단체들은 “골수를 광우병 특정위험물질의 정의에 포함시키지 않음으로써 광우병 예방정책에 커다란 구멍이 뚫렸다”고 비판하고 있다. 따라서 뼛조각은 사소한 기술적 문제가 아니라 광우병 위험 그 자체라고 할 수 있다.

2007년 4월9일 OIE(국제수역사무국)에 보낸 정부 문서 주요내용

강기갑(민주노동당), 「국회 농해수위 청문회 보도자료」, 2007.5.2

	<주요내용>
미국	□ 이력추적제가 완전하지 않다. - 2005, 2006년 광우병소가 발생했으나 어느 농장에서 발생했는지 밝히지 못함. □ 광우병 예찰이 의무사항이 아니라 농가 자발적이므로 규정을 지키고 있는지 확인해야 한다. □ SRM을 폐기하지 않고 비반추동물의 사료로 사용하므로 교차오염의 우려가 있다.
캐나다	□ 사료금지조치 이후, 최근에도 광우병이 계속 발생하는데도 ‘위험통제국가’로 등급을 매기는 건 문제가 있다.
OIE 기준	□ OIE기준(부록 3.8.4)은 24개월령 이상 소의 경우 1백만 두 이상일 때 7년간 30만점이상이면 ‘위험통제국가’로 분류하고 있음. 하지만 성우에 대한 1가지 기준으로는 OIE의 기준을 상회하는 나라는 검출 가능성이 희박함. - 미국의 경우도 강화된 예찰시스템을 운영하던 2004.6~2006.3 까지는 2건의 BSE가 발견된바 있음.

○ 정부는 국제수역사무국(OIE) 총회(2007.5.20~25)에 보낸 문서에서도 미국의 광우병 통제국가 예비판정에 대해서 비판적 의견을 제시하였다. 농림부는 이 문서를 대외비로 지정하여 국민들에게 공개를 하지 않았으나, 국회 농림해양수산위 청문회 과정에서 강기갑 의원(민주노동당)이 전격적으로 공개했다. 정부는 이 문서를 비공개로 한 이유가 “미국이 OIE에 사전 대응할 가능성”이 있으며, “5월 OIE 총회 이후 한미 협상과정에서 장애요인이 될 가능성”이 있기 때문이라고 밝혔다. 그러나 정부의 이러한 주장은 변명에 불과할 뿐이며, “미국정부의 광우병 정책에 심각한 문제가 있다”는 사실을 국민들에게 솔직하게 알리지 않았다는 비판이 제기되고 있다.

(4) 유전자변형생물체(LMO) 규제완화 양해서(Understanding)의 성격

① 농업․생명공학 양해서

한미 FTA 협상단 내부문건,「한-미 자유무역협정 연장 1일차 협상계획」, 2007.3.30.

박순빈, 「국민위생과 바꾼 섬유」,《한겨레신문》2007.4.2 (1면)

송창석, 「‘FTA 연장협상’ 득보다 실이 컸다」, 《한겨레신문》2007.4.2자 2면

김정수, 「‘바이오 안전성 강화’ 국제적 통제 노력 물거품 위기」, 《한겨레신문》2007.4.3자 6면

송창석, 「FTA합의문 ‘숨은 폭탄조항’ 많다」, 《한겨레신문》2007.4.4자 1면

김수헌, 「LMO 검역완화, ‘식탁주권’ 흔든 테이블밑 거래」,《한겨레신문》2007.4.7자 2,3,4,19면

김은진, 「한미 FTA와 연계된 한미간 LMO 양해사항에 대한 분석 및 대응방안 및 현행 GMO관련 위해성 평가 체계, 관리체계 분석 및 개선방안」, 《GMO 정책세미나 ; 한미 FTA와 GMO, 무엇이 문제이고 어떻게 대응할 것인가?》(민주노동당 강기갑 의원실), 2007.4.23

○ 유전자조작유기체(Genetically Modified Organism; GMO)는 유전자재조합기술로 만들어진 새로운 형질의 유기물을 말한다. 유전자조작생물체(Living Modified Organism; LMO)은 GMO와 거의 같은 의미로 사용되며, 다른 생물체 또는 미생물로부터 유용한 유전자를 취해 특정 생물체에 삽입해 새로운 형질을 갖는 새로운 생물체를 말한다.

○ GMO는 사용 용도에 따라 ①종자와 같은 환경 방출용 GMO ② 식용, 사료용, 가공용 GMO ③실험용 GMO 3가지로 분류한다.

○ 미국은 콩, 옥수수, 면화, 캐놀라, 호박, 파파야 등의 유전자변형작물을 재배하고 있으며, 2005년도 재배면적은 4,980만 헥타르에 달해 세계의 유전자변형작물 재배면적 9,000만 헥타르 중에서 약 55% 정도를 점하고 있다. 미국 농업부 자료에 따르면 미국의 유전자변형작물 재배비율도 지속적으로 증가하고 있으며, 2005년 말 미국에서 재배된 콩의 87%, 옥수수의 52%, 목화의 79%가 유전자변형작물인 것으로 추정된다.

이유진,「SPS에 대한 10가지 이야기」, 2006

<유전자변형작물 재배면적 추이>                                     단위: 100만 ha

국제농업생명공학응용정보원(www.isaaa.org)

구분	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
미국	1.5	8.1	20.5	28.7	30.3	35.7	39.0	42.8	47.6	49.8
세계	1.7	11.0	27.8	39.9	44.2	52.6	58.7	67.7	81.0	90.0

<미국의 유전자변형작물 재배면적 비율>

미농업부 농업통계국(www.nass.usda.gov)

구분	2000년	2001년	2002년	2003년	2004년	2005년
콩	54%	68%	75%	81%	85%	87%
옥수수	25%	26%	34%	40%	47%	52%
목화	61%	69%	71%	73%	76%	79%

○ GMO의 안전성 확보를 위한 국제적인 노력으로 2000년 1월 29일 ‘바이오 안전성 의정서(Biosafety Protocol)'라는 국제규범이 만들어졌다. 이 의정서를 통하여 특정 GMO 또는 LMO가 수입국의 안전성 심사를 받지 않았거나 수입국이 수입 GMO가 안전하지 않다고 결정하는 경우 수입을 금지할 수 있는 권리가 부여되었다. 이러한 권리는 환경방출용 GMO에 대해 사전통보합의절차(Advanced Informed Agreement; AIA)의 적용을 명시한 규정을 근거로 하고 있다. 몬산토, 콘아그라 등 다국적 GMO 독점기업의 이익을 옹호하는 미국 정부는 이례적으로 국제규범에서 사전예방의 원칙(Precautionary Principle)을 수용한 바이오 안전성 의정서(BSP)에 가입을 하지 않았다.

바이오안전성의정서 전문과 제10조 6항, 제11조 2항은 사전 예방적 접근방법(precautionary approach)을 인정하고 있다. 사전예방적 접근방법의 국제관습법적 효력을 강조하기 위해서 이 글에서는 ‘사전예방의 원칙’이라는 용어를 사용하기로 한다.

○ 미 농무부는 지난 2006년 6월에 발간된 《미 농무부(USDA) 한국의 농업․생명공학 관련 보고서》에서 “한국은 2007년에 카르타헤나 바이오안전성의정서(CPB)를 비준 ․ 이행할 것으로 생각된다. (…) CPB가 이행될 때 생명공학산물 교역에 혼란이 일어나지 않으려면 CPB와 이행 규칙이 발효되기 전에 환경위해성평가를 완료하는 것이 중요하다. 지금까지 27개 생명공학작물 중에서 18개 작물이 환경위해성평가를 마쳤다. 후대교배종의 처리는 아직 후대교배종에 대한 환경위해성평가 정책이 정해지지 않았기 때문에 문제가 될 수 있을 것이다. CPB가 시행되면 생명공학작물 의 판매와 수입은 환경위해성평가가 완료되지 않는 한 허용되지 않을 것이다.”고 예상했다.

Chris Frederick, Seung Ah Chung, 「Korea, Republic of Biotechnology Agricultural Biotechnology Report 2006」, (GAIN Report Number: KS6074), USDA Foreign Agricultural Service, July 6, 2006

○ 따라서 미국은 한국의 카르타헤나 바이오안전성의정서(CPB) 비준 ․ 이행을 무력화시키기 위해 한미 FTA 협상을 지렛대로 활용해 유전자변형생물체(LMO) 규제완화 양해서(Understanding) 작성을 요구한 것으로 판단된다.

② 단순한 회의록에 불과한가, 구속력이 있는 양해서인가?

○ 산자부는 LMO 관련 한미간에 합의된 6가지 양해사항은 FTA 협정문과는 별개로 기술협의결과를 “회의록” 형식의 문서로 정리한 것이라고 궁색한 변명을 하고 있다. 그러나 미 USTR 홈페이지에 공개된 미-중앙아메리카 FTA협상결과, 미-호주 FTA에서 체결된 광우병관련 Sider Letter, 미-인도네시아 Understanding(양해서) 등의 문서를 볼 때, 별도의 기술협의라 하더라도 FTA협상의 한 부분임이 분명하다. 이러한 사실은 정부가 2007년 3월 31일 작성한 《한미 FTA 연장 1일차 협상계획》이라는 제목의 비공개 내부문서와 2007년 4월 16일 미국생명공학산업협회(BIO)가 발표한 성명서의 내용을 통해 분명히 확인할 수 있다.

○ 《한미 FTA 연장 1일차 협상계획》에는 “어제 쿠젠베리(Quesenberry) 미 섬유협상관은 LMO에 대한 우리 측 입장 개선 여부에 따라서 양허개선을 할 수 있다는 입장을 표명”했으며, “우리부(산업자원부)는 3월 31일 01:00 LMO 관련 우리 측 입장을 미국 측에 전달”했다고 적혀 있다.

○ 미국생명공학산업협회(BIO) 성명서에는 “BIO는 또한 몇 가지 농업분야 생명공학 이슈에 대해 별도의 양해서(separate understanding)를 협상한 농업협상단 수석인 리처드 크라우더(Richard Crowder)와 그의 참모진들을 축하한다.”고 밝혔다.

○ 삼성경제연구소는 최근 보고서에서 “한-EU FTA 에서 너무 포괄적으로 양보할 경우 한미 FTA의 SPS 규정과 상충되는 문제가 발생할 수 있음을 감안 : 유전자변형생물체(LMOs)의 국제무역을 다루는 바이오 안전성 협약을 비준할 경우 미국과의 관계가 복잡해질 소지. 이를 피하기 위해서는 최대한 WTO의 SPS 규정을 준수하는 선에서 합의할 필요"하고 분석하였다.

김득갑 수석연구원 작성, 김경원 연구위원 감수, 「한-EU FTA의 주요쟁점과 협상전략」, 삼성경제연구소, 2007.5.15

○ 그러므로 2007년 3월 13, 21, 30일 기술협의과정과 산자부가 주장하고 있는 ‘회의록’은 구속력이 있는 양해서(Understanding)가 분명하다. WTO 협정문을 보면,

분쟁해결 규칙 및 절차에 관한 양해(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes), 금융서비스 약속에 관한 양해(Understanding on Commitments in Financial Services) 등 모두 ‘Understanding’을 사용하고 있다.

③ 안전성 심사제도에 영향

○ 안전성심사제도는 우선 FFP로 수입하는 경우 식약청의 심사를 받아야 한다. 물론 현재 심사는 식용, 가공용 만이며 사료용은 아직 심사대상이 아니다. 또한 이 수입GMO는 농촌진흥청의 심사를 받는데 이것은 비의도적 환경방출로 인하여 농업환경에 어떤 영향을 미칠 것인지에 관한 것을 심사한다. 따라서 종자용과는 그 심사 항목은 동일하나 심사강도에 있어서는 훨씬 약하다. 실제 심사과정에서 조금 문제가 있다 하더라도 종자용이 아니기 때문에 넘어가는 부분들도 상당히 존재한다. 예를 들어 추가자료 요구에도 추가자료 없다는 미국 측 답변이 오면 없는 채로 심사하지 추가자료 요구를 끝까지 하지 않는다. 이것이 일본이나 EU와 우리나라의 차이점이다.

○ 여기서 문제는 두 가지이다. 식약청의 심사는 실질적 동등성의 원칙에 따라 진행하고 있으며, 이는 미국이 요구하는 수준이다. 농진청의 경우 사전예방의 원칙을 천명하고 있지만, 실제 심사를 실질적 동등성이 기준이다. 이것은 아직 종자용이 들어오지 않기 때문이기도 하다. 사태가 이러하니 서류심사만으로 의문을 제기하지 않고 있으며 우리나라에서 직접 실험이나 시험재배를 하는 경우는 지금까지 없었고 승인을 거부한 사례도 없었다.

④ 항목별  문제점

[항목 1] 한국은 식용․사료용․가공용 LMO 수입품에 대한 환경위해성 평가 시 수입품의 사용 용도에 관련되고 그에 적합한 위해성 기준을 근거로 한다.

○ 2007년 3월 30일, 한미 FTA 연장협상에서 미국 측의 수정제시안은 “미국은 안전성이 확인된 식용․사료용․가공용 LMO 수출시 한국 내에서 별도 위해성 평가 생략”을 요구했으며, 최종적으로 위내용을 양해서(Understanding)에 포함시켰다.

○ 미국 생명공학산업협회(BIO)는 2006년 3월 24일, 한미 FTA 1차 협상 전 USTR 통상정책자문위원회에 보낸 의견서에서 ‘사전수입승인절차’와 ‘검사’를 완화시킬 것을 요구했다. 또한 2006년 6월에 발간된 《미 농무성(USDA) 한국의 농업․생명공학 관련 보고서》에서도 바이오안전성의정서가 한국에서 발효될 때 ‘포장시험’에 관한 구체적 사항이 결정될 것으로 예상했다. 이 보고서에서는 “농림부와 농촌진흥청은 수입되는 농업생명공학산물의 국내포장시험을 할 것인지를 결정을 내리지 않았다. 그러나 재배종자용 LMO에 대해서는 국내포장 시험을 요구하고 식용과 사료용 및 가공용 LMO에 대해서는 면제할 것으로 예상된다. 그러나 국내포장시험에 관한 구체적인 사항은 아직 결정된 바 없다.”고 정확하게 파악하고 있다. 또한 이 보고서에서는 “카르타헤나의정서(CPB)가 이행될 때 생명공학산물 교역에 혼란이 일어나지 않으려면 CPB와 이행 규칙이 발효되기 전에 환경위해성평가를 완료하는 것이 중요하다. 지금까지 27개 생명공학작물 중에서 18개 작물이 환경위해성평가를 마쳤다. 후대교배종의 처리는 아직 후대교배종에 대한 환경위해성평가 정책이 정해지지 않았기 때문에 문제가 될 수 있을 것이다. CPB가 시행되면 생명공학작물 의 판매와 수입은 환경위해성평가가 완료되지 않는 한 허용되지 않을 것이다.”고 밝히고 있다.

BIO, 「Re : United States-Republic of Korea Free Trade Agreement Written Comment(Federal Register Vol.71,No.27 February 9, 2006)」, March 24, 2006.

Chris Frederick, Seung Ah Chung, 「Korea, Republic of Biotechnology Agricultural Biotechnology Report 2006」, (GAIN Report Number: KS6074), USDA Foreign Agricultural Service, July 6, 2006

○ 산업자원부는 이 문장을 기존제도의 준수일 뿐이라고 주장하고 있다. 그것은 FFP(식용, 사료용, 가공용)라 하더라도 환경위해성 심사를 받는다는 것이다. 이 심사제도 자체도 문제가 많기는 하지만 그래도 이 제도를 유지한다면 앞으로 개선가능성이 있다.

○ 그러나 미국 측에서 요구하는 것은 지금까지의 협상과정을 보면 식품은 식약청에서만, 종자는 농진청에서만, 환경방출용 다른 생물체는 환경부에서만, 어류 등은 해수부에서만 심사해야한다는 것이다. 따라서 미국 측의 이러한 요구가 사용용도에 적합한 위생성의 기준이 될 수도 있다.

[항목 2] 한국은 둘 이상의 기 승인된 개별 작물의 전통적인 교잡에 의해 개발된 후대교배종에 대해 규제 검토 절차가 적용될 경우, 기 승인된 LMO 특징에 대한 위해성평가에 근거하도록 보장한다. 이를 위해 한국은 기 승인된 특징이 포함된 후대교배종 관련, 동 후대교배종이 사람, 동식물의 생명 및 건강에 추가적인 과학적 위험을 유발하지 않는 경우 추가적인 위해성평가의 대상이 되지 않도록 한다.

○ 2007년 3월 30일, 한미 FTA 연장협상에서 미국 측의 수정제시안은 “미국은 양국간 안전성이 검증된 LMO간 교배되어 자란 LMO는 안전하므로 수입시 별도 위해성 평가 절차 생락”할 것을 요구했으며, 최종적으로 위내용을 양해서(Understanding)에 포함시켰다.

○ 2006년 6월에 발간된 《미 농무성(USDA) 한국의 농업․생명공학 관련 보고서》를 보면 “(한국) 식약청은 후대교배종(Stacked Events)이 다음 기준을 충족시킬 경우에는 추가 승인을 요구하지 않는다:  ▲결합된 형질들이 이미 개별적으로 승인을 받았다. ▲후대교배종과 관행적인 비-생명공학 대응물의 형질들, 흡수량, 식용부위 및 가공방법에 차이가 없다. ▲아종 간 교잡이 안 된다.”고 파악하고 있다. 또한 이 보고서에서는 “(한국) 농림부는 환경위해성 평가에 관해서는 후대교배종의 취급에 대한 정책을 정하지 못했다. 농림부 정책이 정해지면 서울 FAS는 그 정책을 설명하는 GAIN 보고서를 제출할 것이다.”고 밝히고 있다.

○ 후대교배종의 문제는 이미 식약청이 미국이 요구하는 방식대로 진행하고 있다. 문제는 현재의 심사방식에 있다. 현재의 심사방식은 GMO 옥수수를 예로 들면, 옥수수의 안전성, 옥수수에 삽입하는 유전자의 안전성, 이 두 가지가 확인되면 안전한 것과 안전한 것의 합이니 그 결과도 안전하다는 결론은 내는 방식이다. 이것이 미국식이고 그에 따른 안전성 평가 자료가 미국에서 우리나라에 들어온다. 따라서 후대교배종의 경우 미국 측의 요구가 당연한 듯 받아들여진 셈이다. 이유를 살펴보자.

A(옥수수)+α(유전자) = A`(GMO옥수수)

A(옥수수)+β(유전자)=B`(GMO옥수수)

A`(GMO옥수수)+B`(GMO옥수수)=C`(후대교배종 GMO옥수수)

○ 여기에서 A`와 B`를 교배한 것이 후대교배종이다(A`+B`=C`). 그러면 우리나라에서 심사하는 것은 A, α, β 이 세 가지이다. 그리고는 A`와 B`의 안전성을 검증한다. C`를 심사할 때도 마찬가지로 A, α, β 세 가지를 심사하면 C`의 안전성 심사는 끝난다. 결국 같은 심사의 반복이 이루어진다는 것이다. 그러니 추가적인 심사는 추가적인 과학적 위험이 있을 때만 가능하다는 미국과의 합의는 식약청의 입장을 확인한 것에 지나지 않는다고 주장할 수 있다. 그러므로 산자부말대로 현 제도에서 달라질 것은 아무것도 없다고 볼 수도 있다.  대신 현 제도가 개선될 여지는 그만큼 줄었다.

[항목 3] 한국은 LMO 및 그 제품에 대한 표시 요건이 투명하고 예측가능 하도록 한다.

○ 2007년 3월 30일, 한미 FTA 연장협상에서 미국 측의 수정제시안은 “미국은 한국내 LMO표시의 투명성, 예축가능성, WTO 합치성을 요구”했으며, 최종적으로 ③의 내용을 양해서(Understanding)에 포함시켰다.

○ 미국 무역대표부의 《2006년 무역장벽보고서》는 ‘라벨링 요건’을 비관세 장벽으로 규정하며, “한국은 유전자조작과 같은 바이오테크놀로지가 사용된 옥수수, 콩, 콩나물, 생감자 등에 유전자조작 여부를 표시하는 라벨을 달도록 하고 있다. 이는 미국의 유전자조작 식품 수입에 걸림돌이 되고 있다. 그러나 한국은 최근 미국산 생감자에 대한 라벨링 의무를 없애기로 했다.”고 밝혔다.

United States Trade Representative(USTR). 《2006 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers》. 2006.

○ BIO는 2006년 3월 24일, 한미 FTA 1차 협상 전 USTR 통상정책자문위원회에 보낸 의견서에서 ‘표시제(Labelling)’의 완화 또는 철폐를 강력하게 요구했다. 이 의견서에는 “한국은 유전자조작 농산물로부터 유래한 식품에 대해 표시제를 요구하고 있다. 유전자조작 성분이 들어간 가공되거나 가공되지 않은 제품 또는 상위 5개 성분에 유전자조작 제품이 들어간 경우 “유전자조작식품(GM food)"라는 라벨을 붙여야 한다. 표시제는 한국 소비자들에게 유전자조작 제품들과 관련하여 이 제품들이 안전하며, 비유전자조작 제품들과 실질적으로 동등하다는 사실에도 불구하고 부정적인 암시를 주기 때문에, 한국의 소매시장의 진열대에 유전자조작 제품이 진입하지 못하도록 막고 있다.”고 밝히고 있다.

○ 2006년 6월에 발간된 《미 농무성(USDA) 한국의 농업․생명공학 관련 보고서》도 한국의 GMO 표시 제도를 “인간소비를 위한 비-가공 생명공학작물과 생명공학 원료를 포함하고 있는 가공식품 양쪽 다 “유전자재조합 식품 표시”를 해야 한다. 인간소비를 목적으로 한 가공되지 않은 생명공학 콩, 콩나물, 옥수수, 감자는 “유전자재조합 식품” 표시를 해야 한다. 소비자용 제품을 포함한 가공식품에 대한 식약청 규칙은 생명공학 콩이나 옥수수가 최종산물의 상위 5가지 원료 중에 속할 경우 또는 어떤 외래단백질이나 외래 DNA가 최종산물에 존재할 경우의 27가지 식품 범주에 생명공학 표시를 요구한다. 농림부는 가공되지 않은 비-생명공학산물에 3% 이하의 비의도적인 생명공학산물 혼입을 허용한다. 이 허용수준은 가공식품에 대한 생명공학 표시요구 의무를 면제하는 경계수준이다. 식약청도 인간소비를 위한 포장하지 않은 콩과 옥수수에 이하의 비의도적인 생명공학산물 3% 혼입을 허용한다. 최종 생명공학산물의 혼입수준이 3% 이하라 할지라도 의도적으로 생명공학원료를 섞는 경우에는 표시해야 한다.“며 아주 구체적이고 상세하게 파악하고 있다. 또한  이 보고서에서는 ”인간소비를 위한 가공되지 않은 생명공학작물들에 대해서 농림부는 그 생산품이 100% 비-생명공학 재료로 구성된 경우에는 자발적인 “Non-GMO”표시를 허용한다. “Non-GMO” 표시 제품들에 대한 GMO 최대허용치는 제로이다. 비의도적으로 생명공학산물이 혼입된 가공되지 않은 포장되지 않은 작물(unprocessed bulk crops)에는 “Non-GMO”표시를 허용하지 않는다. 수입업자들은 “Non-GMO”표시가 된 제품들에 대해서 “Non-GMO”임을 입증하는 서류를 갖추어야 한다. GMO가 들어있지 않다는 것을 말해주는 검사증명서가 이런 서류에 포함될 것이다. 그러나 식약청은 가공식품에 대해서는 제품이 생명공학재료를 전혀 포함하고 있지 않다 하더라도 “Non-GMO” 또는 “GMO-free" 표시를 허용하지 않는다. 소매수준에서 소매상인들은 생명공학제품들을 매장에 놓으려 하지 않기 때문에 "유전자재조합 식품" 표시를 한 제품은 그 종류를 막론하고 거의 찾아볼 수 없다. 소매상인들의 이러한 행동은 한국의 소비자들이 생명공학제품에 부정적 견해를 가지고 있다는 것이 널리 인식된 결과이다. (더 상세한 것은 보고서 KS1004 와 KS1046 참조)”고 밝히고 있다.

○ 우리나라와 EU의 GMO 표시제 비교

		우리나라	EU
표시 대상 품목의 제한	식품	식용유ㆍ간장 등 제외	모든 식품 표시
	사료	설정되어 있지 않음.	표시대상임
표시 대상 및 제한		상위 5개 품목으로 한정	한정 없음
비의도적 혼입률		3%까지 인정	0.9%까지 인정
외식산업의 표시		설정되어 있지 않음.	메뉴 등에 표시
표시방법		GMO포함, GMO포함가능성 있음, 표시 없음	GMO, 표시 없음
추적가능성 (traceability)		의무 없음	의무화하여 제품에서 생산농가까지 역추적 가능함

○ 이상의 내용들을 고려할 때, 미국 측의 궁극적 목표는 한국의 GMO 표시 제도를 철폐시키는 것이라고 할 수 있다. 작년 3월 BIO가 자신들의 의견서 결론에서 밝혔던 것처럼 USTR은 이번 한미 FTA 협상을 계기로 바이오안전성의정서(BSP) 이행으로 유전자조작 제품에 대한 규제와 지침을 개혁할 준비를 하고 있는 시기에 미국 유전자조작 산업계의 요구의 적절하게 관철시켰다고 볼 수 있다. BIO 의견서는 “우리는 미국 정부가 한국 정부와의 협상에서 한국의 새로운 규제가 과학에 근거해야 하며, 승인된 제품의 무역이 이루어지는데 과도하고 엄격한 제한이 초래하게 될 영향을 고려해 줄 것을 촉구한다.”고 결론을 맺고 있다.

[항목 4] 한국과 미국은 교역에 장애가 될 것으로 예측되는 이슈를 다루기 위하여 양자 간 의사소통 채널을 활용한다는 것에 의견을 같이 한다.

○ 2007년 3월 30일, 한미 FTA 연장협상에서 미국 측의 수정제시안은 “미국은 alnrrso 안전성이 검증되었으나, 한국에서는 검증되지 않은 LMO 작물 수출시 양자간 협의채널 구축 요청”을 요구했으며, 최종적으로 위의 내용을 양해서(Understanding)에 포함시켰다.

○ 교역에 장애가 되는 이슈뿐만 아니라 ‘교역에 장애가 될 것으로 예측되는 이슈’까지 다루기로 합의한 내용이 지나치게 포괄적이라 한미 FTA 체결 이후 국민 건강와 안전을 위한 한국 정부의 모든 조치가 문제가 될 수 있다.

○ 지금까지 미국과 EU 간의 GMO 관련 문제는 모두 미국 측이 교역에 장애를 준다는 이유로 WTO에 제소하면서 일어났다. 미국은 EU의 GMO관련 제도를 무역장벽이라고 생각하고 있으며, 안전성에 대한 확실한 검증이라고 생각하지 않는다. 미국의 이러한 태도는 우리나라에 대해서도 마찬가지이다. 그렇다면 불필요한 교역장애가 초래하지 않아야 하고 더 나아가 장애가 현재 일어난 것이 아니라 앞으로 일어날지도 모른다는 예측까지 포함하여 의사소통을 해야 한다면 우리는 우리나라의 재도를 우리 식으로 고치지 못하고 미국의 허락을 받아야 한다는 위험에 빠질지도 모른다.

[항목 5] 한국과 미국은 동 양해사항에 적용되는 품목의 양자 간 교역에 불필요한 장애를 초래하지 않을 것에 합의한다. 이를 위해 한국은 카르타헤나 바이오안전성 의정서에 가입할 경우 동 의정서를 이러한 방식으로 운영해 나가기로 한다.

○ 2007년 3월 30일, 한미 FTA 연장협상에서 미국 측은 수정제시안을 통해 “미국은 국내 LMO법 발표 이전 미국과 별도 협정 체결을 요구하고, 자국 LMO 수출 원활화를 위해 우리 국내법 규정완화를 희망”했으며, 최종적으로 위의 내용을 양해서(Understanding)에 포함시켰다. 산업자원부가 3월 31일 작성한 《한미 FTA 연장 1일차 협상계획》라는 비공개 회의보고서에 따르면, “핵심쟁점인 ⑤항은 미국 측과의 별도 양자협정 체결이 강제되지 않고, 우리 측에 기속되지 않는 방향으로 최대한의 융통성 발휘”하며, “향후 동 LMO 이슈는 잔여 핵심 쟁점인 농산물, 섬유 등과 연계되어 논의가 될 것으로 예상”된다고 밝히고 있다.

○ BIO는 2006년 3월 24일, 한미 FTA 1차 협상 전 USTR 통상정책자문위원회에 보낸 의견서에서 ‘바이오안전성의정서(BSP) 이행’에 관해 “생명공학업계의 가장 큰 우려는 한국이 바이오안전성 의정서(BSP)를 비준할 때, 바이오안전성 의정서 이행을 위한 한국의 규제 법안이 효력을 발휘하게 된다는 것이다. 이 규제 법안은 잠재적으로 산업계가 생명공학 제품에 대한 적절하고 예측 가능한 규제를 획득할 능력을 갖추는데 영향을 끼칠 수 있다. 2006년 1월 한국의 재경부는 WTO에 합치하는 지침을 담은 법안을 제출했다. BIO는 한국의 바이오안정성의정서 이행과 관련된 다음 이슈들을 제기해줄 것을 USTR에 강력히 요구한다. 규제 요건은 과학에 근거해야 하며, 무역억제를 위한 부담이 되어서는 안 되며, 한국의 규제가 WTO에 합치되어야 한다는 점을 확실하게 해두어야만 한다.”고 강력하게 요구했다. 또한 BIO는 의견서를 통하여 “한국은 위에서 언급한 무역에 부정적인 효과를 주는 요구를 하고 있을 뿐만 아니라, GATT와 위생검역(SPS) 협정에 순응하지 않고 있는 것으로 보인다.”며 “BIO는 미국 정부가 한국 정부와의 협상에서 한국의 새로운 규제가 과학에 근거해야 하며, 승인된 제품의 무역이 이루어지는데 과도하고 엄격한 제한이 초래하게 될 영향을 고려해 줄 것을 촉구한다.”고 밝혔다.

○ 2006년 6월에 발간된 《미 농무성(USDA) 한국의 농업․생명공학 관련 보고서》에서도 “(한국의) 관계 부처들은 LMO법에 정한 요건들을 구체화시키는 규제 지침들을 발표해 왔다. 지침들은 LMO법의 이행 방법을 상세히 규정할 것이다. 따라서 미국의 수출에 영향을 미칠 가능성이 있다. 일부 규제 지침들은 교역과 밀접한 관계가 있으며, 해당 부처들은 WTO에 그들 지침을 통보하고 외국 교역상대국들의 논평을 수집하였다.”고 밝혔다.

○ 바로 이러한 미국 생명공학업계의 강력한 요구가 있었기 때문에 이 항이 한미 FTA 협상에서 핵심쟁점이 되었던 것이다. 그러므로 이 항은 카르타헤나 바이오안전성 의정서(CPB)에 가입하지 않은 미국 정부가 업계의 요청으로 한국의 LMO법과 관련 규제 지침을 무력화시키기 위한 목적으로 줄기차게 요구해온 내용이라고 할 수 있다.

[항목 6] 미국은 농산물 바이오텍 관련 규정 개정 사항에 대한 정보를 한국에 제공한다.

○ 이 항목은 2007년 3월 30일, 한미 FTA 연장협상에서 미국 측은 수정제시안에 나타나지 않는다. 미국 측은 이 항목 대신에 “한번 승인된 LMO의 경우 추후 수입마다 별도의 승인이 필요 없다”는 요구를 했었다.

○ 2006년 6월에 발간된 《미 농무성(USDA) 한국의 농업․생명공학 관련 보고서》에 따르면 미국 정부 또는 미국 농무부은 “한국에서 여러 가지 생명공학 활동을 조성 후원하였다.”고 밝히고 있다. 그 구체적 내용을 보면, “▲미국농무부 후원 2006년에 6명의 보고자로 구성된 對 미국 생명공학자료 발간사업, ▲2002년 3명의 한국인 생명공학 규제관을 위한 Cochran Fellowship Program, ▲1999년부터 미국무부의 국제방문 프로그램 참가자들에게 생명공학 브리핑을 포함시킴, ▲2002 미국농무부가 교수들과 매스컴을 위한 화상회의를 후원, ▲식약청, 농촌진흥청, 한국생명공학연구원을 포함하여 한국정부가 조직한 다양한 국내 심포지엄에 미국농무부, 미국무부 및 기타 기관 조직에서 연사들 참석, ▲매스컴, NGO, 과학자 등을 위한 년 1회 미국곡물협회(U. S. Grains Council)의 생명공학 프로그램” 등을 통해 미국의 이익을 관철시키고자 했다.

○ 이 항에 따라 미국의 GMO 관련 규정 개정사항에 대한 정보를 한국에 제공함으로써 한국정부의 자발적 자유화 조치를 유도하고자 삽입한 것으로 추정된다.

⑤ 한미 FTA협상과 연계된 유전자변형생물체(LMO) 협상과정

송정복(민주노동당 강기갑 의원실), 「한미 FTA 농어법부문 협상결과 실태규명을 위한 청문회 위생검역 질의 보도자료」, 2007.5.2

○ 2006년 3월: 미국은 “한미간에 FTA 협상이 시작되었으니, LMO에 대해서도 양자간 기술협정을 추진하자”며 구체적인 협정문 초안을 제시

강기갑 의원이 2007년 2월 5일 산자부 및 농림부에 요구하여 제출받은 자료에 의해 확인

○ 2006년 11월: 11월2일~3일(서울) 진행된 LMO분야 기술협의에서 “LMO법상 기준 완화를 위한 양국간 합의각서를 체결하자”고까지 요구 (우리 측: 산자부과장, 미국 측: Jack Bobo 국무성 바이오기술 및 섬유교역과 부과장)

<2006년 11월 LMO분야 기술협의 내용>

미국은 아직 시행되지도 않은 국내 LMO법에 대해 자국의 농산물 수출중단을 우려하여, ① 위해성 심사 미비로 유전자조작농산물 수입이 중단되지 않도록 LMO법에 경과규정을 삽입할 것과 ② 유전자조작농산물 또는 유전자조작농산물과 일반품종을 교배하여 얻은 후대교배종의 경우에는 이미 위해성 평가를 거쳤으므로 심사에서 제외하거나 심사기간을 단축할 것 그리고 ③ 유전자조작농산물 수입 시 제출할 자료를 완화할 것을 요구. 미국의 요구에 대해 한국정부는 “합의각서 체결”까지는 거절하였으나, 후대교배종에 대한 안전성 심사는 농촌진흥청 전문가회의를 거쳐 LMO간에 상호작용이 없는 경우에 한하여 약식 심사토록 결정(‘06.12월)하였고, LMO 수입시 제출자료 완화 요구는 법개정이 필요한 상황이므로 향후, 법이 시행되고 나서는 수용할 수도 있음을 밝힘.

○ 2007년 3월 :

- 3.13일 미국은 LMO관련 협의사항에 대한 협정문 초안 제시

(우리 측: 산자부과장, 미국 측: SPS분과장(캐서린 인라이트 USTR 부대표보, 농림부)

* 양국은 LMO관련 기술협의를 FTA와 연계할지 여부에 대해 근본적인 시각 차이를 보여 회의는 취소되었으나, 미국 측은 초안 제시

<2007.4.6. 농림부 보고자료>

▷ 미국 측은 LMO관련 한미간 기술협의를 FTA와 연계하여 계속해서 추진한 것으로 인식하고 있었으며

- 이번 회의에서 LMO관련 협의한 사항에 대한 초안을 제시하고 조항별 검토를 거쳐 협정문을 작성할 계획이었음

▷ 반면, 산자부는 FTA와 연계하지 않고 별도로 바이오의정서 가입에 대비하여 한미간 기술협의로 추진한 방침임을 주장

- 3.21일 미국 측이 제시한 초안에 대해 양국간 기술협의

(우리 측: 산자부 미래생활산업본부장, 미국 측: USTR 농업수석대표)

*  LMO관련 미국 측이 제시한 주요쟁점사항에 대해서 우리 측 입장 발표

* FFP용의 재배시험 여부, 후대교배종 관련 사항은 수용, 나머지는 법 개정 사항으로 수용불가 입장

- 3.30일 미국 측이 수정안(6개항)을 양국 수석대표 회의시 우리 측에 전달

- 3.31일(토) 새벽1시 우리 측 최종 입장을 미국 측에 전달, 미국 측(SPS분과장)은 실무협의시(오전11시) 우리 측에 최종입장에 동의 표명, 오후(16시) 쟁점별 실무협의 재개키로 함. 이에, 한국정부는 미국 측과 실무협의 이전 국내 관련 부처와 협상 문안에 대해 조율함

- 한편, 3월31일 오전 11시, 우리 측 최종입장 전달과 관련하여 산자부 김호원 본부장과 김종훈 수석대표가 3가지 안을 가지고 협상전략을 협의. 특히, LMO관련 이슈가 잔여 쟁점인 농산물, 섬유등과 연계되어 논의될 것으로 예상하고 대응 논의

<3월31일 전달한 우리 측 최종입장>

* LMO법 발효 이전에 한미간 협정체결문제는 양국간 별도 협의추진

* 기타 쟁점은 원칙적으로 이해를 같이 하고, 문안에 대해 세부 합의 추진

<관계부처 협의결과>

* LMO법 개정사항은 수용불가, 양국간 무역마찰을 최소화하는 방향으로 선언적 의미의 자구구정 유도

○ 결과 : 우리 정부는 LMO관련 기술협의는 한미 FTA와는 별개의 사항으로 논의되었다고 주장하고 있으나, 2006년 3월 방청회의를 비롯하여 11월 기술협의, 2007년 3월 13,21,30일 기술협의 과정에서 FTA와 연계하여 추진되었다고 볼 수 있다. 미국 측이 기술협의에서 SPS분과장, USTR 농업수석대표가 참석한 것과 마지막 협상과정에서 합의문을 도출한 것은 FTA협상과 연계되었음을 뒷받침 한다. 한편, LMO법 규제완화 관련 별도의 기술협의를 추진하기로 한 것은 SPS위원회 상설화와 맞물려 지속적으로 국내 법제도를 완화 시킬 빌미를 제공할 것으로 우려된다.

(5) 동물건강 및 축산물 위생조치에 관한 양해서(Understanding)의 성격

○ 정부는 “동물 위생과 축산 제품의 검역조치에 관한 양해각서”에 대해 “한미 FTA 협상과 별도로 진행된 기술협의를 통해 종전의 입장을 서로 확인하는 선에서 정리한 문서에 불과하다”고 주장하고 있다. 또한 정부는 “이번 기술협의는 2006년 10월 30일~11월 1일 사이에 개최되었던 검역현안에 대한 기술협의의 연장이었다”고 주장하고 있다.

○ 그러나 농림부가 대표로 참가하고 있는 한미 FTA 협상단 위생검역(SPS) 분과장은 「한미 FTA 6차 협상 준비 워크숍」에서 “미국은 현안문제 진전이 의회 비준에 필요”하며, “미국은 조류 인플루엔자 지역화 요구, 사료제품의 규제 완화, 사과, 배, GMO, 쇠고기 문제에 관심”이 있음을 설명한 바 있다. 이 워크숍에서 농림부 통상관(차관보)도 “미국은 농업분야에서 위생검역(SPS) 분야를 가장 중요하게 생각한다. 미국은 협의채널보다 현안문제 해결을 더 중요하게 생각한다.”고 밝혔다. 그리고 「한미 FTA 8차 협상 준비 워크숍」에서도 위생검역 분과장은 “현안문제와 관련해서는 마지막으로 갈수록 연계하려는 시도가 있을 것으로 예상되고, 미국 측이 반복적으로 요구하는 바는 ‘현안과 FTA가 별도로 진행은 되고 있지만, 현안에서 진전이 없으면 협상을 마무리 짓는데 상당히 어려움이 있다’ 이런 이야기를 하고 있고, 현안이라는 것들을 구체적으로 보면 지금 드러나 있는 것이 조류 인플루엔자가 발생했을 때 미국 전체를 묶는 것이 아니라 발생한 지역만 묶어달라는 것이 하나이고, 그 다음에 작업장이다. 우리가 쇠고기 수출 작업장 승인할 때 현지 실사해서 했는데 그것들을 미국 기준에 맞게 한 것들에 대해서는 인정을 해달라는 내용들을 가지고 있다”고 밝혔다.

농림부, 「한미 FTA 농어업부문 협상결과 실태규명을 위한 청문회 제출자료」, 2007.4.

○ 따라서 이 양해서가 한미 FTA 농업분야 고위급 회담과 한미 FTA 최종협상 직전에 작성된 것이다. 그렇기 때문에 한미 FTA와 검역관련 기술협의는 별개라는 정부의 변명은 설득력이 없다고 생각한다. 이 문서는 “대한민국 정부(한국)와 미합중국 정부(미국)간 2007년 3월 개최된 기술협의에서 동물과 축산물에 대한 가축방역 및 축산물위생 조치와 관련된 현안이 논의되었다. 동 기술협의 결과, 한국과 미국은 육류 및 가금육 작업장 승인에 있어 미국의 육류와 가금육 검사시스템의 동등성과 조류인플루엔자에 대한 미국 지역화와 관련 다음 양해사항을 확인하였다.”는 내용으로 시작하고 있다. 따라서 이 문서는 단순히 회의 내용을 정리한 문서가 아니라 외교적 효력이 있는 양해서(Understanding)라고 볼 수 있다. 그러므로 이 문서에 의해 우리 국민의 건강과 식품안전이 심각한 위협을 받게 되었다고 할 수 있다.

① 조류독감(AI) 지역화 인정

○ “지역화 조건”이란 한 지역에서 가축 질병이 발생할 경우 그 지역의 가축은 수입이 금지되더라도 다른 지역의 가축에 대해서는 안전하다고 가정하고 수입이 가능하게 하는 제도를 말한다. 지역화 조건을 인정했을 때, 미국의 텍사스 주에서 고병원성 조류독감(AI)이 발생했을 경우를 가정해보자. 이 경우 미국산 닭고기 전체에 대한 수입금지 조치를 취하지 않고, 텍사스 주에서 도축된 닭고기만을 대상으로 수입금지 조치를 실시할 수 있게 된다.

○ 2006년 10월 한미 FTA 4차 협상이 끝난 직후인 10월 30일~12월 1일에는 동물검역 한미 전문가 협의가 개최되었다. 동물검역 한미 전문가 협의에는 미국 측에서 니컬러스 구티에레즈 동식물검역청(AHPIS) 부청장을 비롯한 검역 관계자와 주한 미국대사관 직원 등 8명이, 한국 측에서 농림부와 검역원 실무자 7명이 참석했다. 미국이 특별히 제안해 개최된 이번 회의에서는 쇠고기, 닭고기 등 육류 검역과 조류인플루엔자(AI) 등 축산 전 분야에 걸친 양국 관심사항이 폭넓게 논의되었다. 미국은 발생 가능성이 높은 AI와 관련, ‘지역화’를 언급하며 검역 완화를 요청했다. 미국은 국제수역사무국(OIE)의 규정대로 미국 내 특정 주((州)에서 AI가 발생하더라도 질병이 발생하지 않은 주(州)에서는 검역상의 불이익을 받아서는 안 된다고 주장했다.

○ 정부는 2007년 3월에 열린 기술협의 결과 동물건강 및 축산물 위생조치에 관한 양해서(Understanding)를 작성했다. 정부는 이 양해서를 통해 미국이 요구한 조류독감(AI) 지역화 개념을 원칙적으로 적용하기로 하고, 이를 수행하기 위한 수입위험평가를 4월부터 시작하기로 했다.

○ 특히 양해서 내용 중에서 “위험평가 절차를 촉진하기 위하여 한국정부는 2007년 4월에 설문서를 미 농업부 동식물검역청(APHIS)에 제시할 것이다”는 내용에 주목할 필요가 있다. WTO 위생검역(SPS) 위원회에서는 조류독감 지역화 개념을 원칙적으로 적용하기로 했음에도 불구하고, 아직까지 구체적인 일정은 합의하지 않았다. 게다가 WTO에서 한국과 미국은 각국의 상황을 고려하여 구체적인 일정을 잡지 말 것을 주장해 왔다. 이런 상황에서 한국 정부가 구체적인 일정을 제시한 것은 미국의 요구를 수용했기 때문이다. 지역화 조건의 확대는 미국의 초국적 농 ․ 식품 독점기업의 이익을 극대화하기 위해 한국 국민의 건강과 식탁안전을 희생시키는 조치라고 할 수 있다.

② 식육 검사 시스템의 동등성 인정

○ 정부는 2007년 3월 “한국이 현지 시스템 감사를 실시할 권한을 보유한다는 조건하에 작업장 승인에 있어 돼지고기 및 가금육에 대한 미국 검사시스템의 동등성을 인정하는데 동의하였다. 예측되지 않은 사안의 경우에는 한국은 미국의 시스템을 감사할 권한을 가진다.”는 내용의 양해서를 작성했다. 그러나 “예측되지 않은 사안”에 대한 정의와 미국 시스템 감사를 어떤 방법으로 실시할 것인가에 대해서 구체적인 내용이 모호하다.

○ 또한 미국은 쇠고기 작업장에 대해서도 식육검사 시스템이 동등함을 인정해줄 것을 요구하였고, 한국 정부는 2007년 5월로 예상되는 국제수역사무국(OIE)의 광우병 위험등급 평가에 따라 협의하기로 했다. 미국의 요구는 미국 내 쇠고기 수출작업장 승인을 한국 정부가 개별 작업장별로 승인하지 말고, 미국이 승인하면 무조건 “안전”하다고 인정하라는 것이다. 지난 해 미국 도축장 현지 위생 점검에서도 확인되었듯이, 미국 정부는 한국으로 수입이 금지된 캐나다산과 미국산 소를 구분하여 도축하지 않거나, 30개월 미만과 30개월 이상의 소를 똑같은 전기톱으로 도축하고 있는 불량 작업장에 대해서도 “안전” 승인을 남발하고 있다. 따라서 육류검사 시스템의 동등성을 인정할 경우, 한국 정부의 검역 당국은 미국이 "safe"라고 도장을 찍어준 쇠고기에 ‘안전’이라는 마크만 바꾸어 달아주는 기관으로 전락하고 말 것이다.

○ 만일 미국의 쇠고기 작업장에 대해서 식육검사 시스템이 동등함을 인정할 경우, 「미국산 쇠고기 수입위생조건」을 전면적으로 바꾸어야 하는 문제가 발생한다. 「미국산 쇠고기 수입위생조건」 5항에는 “수출쇠고기를 생산하는 작업장(도축장, 가공장 및 보관장을 말한다)은 미국정부가 이 수입위생조건에 따라 수출쇠고기 생산에 적합하다고 지정한 시설로서 한국정부에 사전 통보되고 한국정부가 현지점검 또는 그 밖의 방법으로 승인한 작업장이어야 한다.”고 규정되어 있다. 또한  “현지점검 결과 이 수입위생조건 중 중대한 위반사실을 발견한 때에는 미국정부에 해당 작업장에서 처리된 쇠고기의 한국수출 중단을 요구할 수 있다”고 규정도 있다.

○ 정부는 이러한 규정에도 불구하고 지난 해 6월, 현지점검을 통해 문제가 있는 것으로 확인된 작업장을 제외시키는 권한도 제대로 행사하지 못했다. 미국의 쇠고기 수출 작업장의 위생관리 점검에서 문제가 발견될 경우, 국민건강과 식품안전을 위해 당연히 일시 보류조치가 아니라 수입중단 조치를 취해야 한다. 그런데 우리 정부는 타이슨 푸드, 카길 등 초국적 독점기업의 요구에 따라 모든 수출작업장을 일괄적으로 승인할 것을 주장한 미국 정부의 요청을 수용하고 말았다.

○ 도축장 작업도구를 통해서도 광우병 원인물질이 전염될 수 있으며, 현지 도축장의 위생상태가 지극히 불량한 상황에서 한국 정부가 개별 작업장에 대한 승인권을 미국 측에 위임하는 것은 검역주권의 포기라고 밖에 볼 수 없다.

(6) 축산물의 원산지 규정

○ 축산물의 원산지 기준은 ▲완전생산 기준(Wholly Obtained Criterion), ▲사육국 기준, ▲도축국 기준 등 3가지로 나뉜다. 완전생산기준은 소가 당사국에서 태어나고, 사육되고, 도축되어 쇠고기로 가공되는 경우, 즉 쇠고기 생산의 모든 과정이 당사국에서 이루어지는 경우에 적용되는 기준을 말한다. 사육국 기준이란 일정기간 이상 사육한 나라를 원산지로 판정하는 방식을 말한다. 도축국 기준은 소가 도축된 나라를 원산지로 판정하는 방식이다.

○ 축산물 원산지 기준에 대한 우리 정부의 기본입장은 완전생산 기준이다. 그 동안 우리가 맺은 FTA 협정에서는 축산물의 원산지는 사육국 기준으로 합의했다. 미국산 쇠고기 수입위생조건에서도 “수출쇠고기는 미국 내에서 출생·사육된 소 또는 미국의 수입위생조건에 따라 멕시코에서 수입된 후 도축일 기준으로 최소한 100일 이상 미국 내에서 사육된 소에서 생산된 것이어야 한다.”는 사육국 기준을 적용했다. 지난 2006년 5월 29일부터 31일까지 WTO 원산지위원회 주관으로 스위스 제네바 세계무역기구(WTO)에서 개최된 통일원산지협상 비공식회의에서도 우리나라는 “육류의 품목별 원산지 판정 기준이 우리 측의 기존 입장(사육국 기준)과 다르게 반영되었음을 지적하고, 동 사안에 대해서는 의장안(도축국 기준)을 수용하기 어렵다는 입장을 표명하였다.”고 밝혔다. 또한 농림부는 "의장이 각국의 최종 입장을 다음달 10일까지 사무국에 제출할 것을 요구했다"며 "우리는 기존의 사육국 기준을 계속 유지하면서 국내 상표표시 제도에 대한 보완 대책에도 관심을 집중할 계획"이라고 덧붙였다.

농림부고시 제2006-15호, 「미국산 쇠고기 수입위생조건」, 2006년 3월 6일

USDA, 「USDA Export Verification (EV) Program : Specified Product Requirements for Bovine –       Republic of Korea」, 2006.3.7

○ 그러나 한·미 FTA 원산지 분과 협상에서는 WTO 협상과 여타 FTA 협상에서 견지하였던 기존 입장을 포기한 채, 쇠고기와 돼지고기의 원산지 기준을 미국의 요구대로 도축국 기준으로 합의했다. 이에 따라 캐나다와 멕시코 등에서 태어나 기른 소라고 할지라도 미국에서 도축만 하면, 해당 쇠고기는 미국산으로 바뀌어 관세 혜택을 받게 되는 길이 열렸다. 물론 원산지 분과의 축산물 원산지 기준과 별도로  수입위생조건에 따라 쇠고기 수출국을 제한하고 있기 때문에 광우병 발생으로 수입이 금지된 캐나다산 쇠고기가 당장 미국산으로 둔갑하여 수입되지는 않을 것이다. 그러나 캐나다산 쇠고기 수입금지 조치가 해제될 경우, 캐나다에서 출생하여 사육된 소가 미국에서 도축되어 관세 혜택을 받을 수 있다.

○ 한편, 미국은 한·미 FTA 원산지 분과 협상에서 섬유의 원산지를 얀 포워드 규정(Yarn Forward Rule)에 따라 원사기준 원산지 판정방식을 관철시켰다. 얀 포워드 규정은 무관세 혜택을 받기 위해 FTA 체결국 역내에서 생산한 원사(Yarn)를 사용해 최종 완제품으로 수출할 때까지 모든 공정을 역내에서 수행해야 하는 규정을 말한다. 미국의 대표적인 비관세장벽으로 직물ㆍ의류 등 섬유 완제품에 들어가는 기초 원자재인 ‘실(원사)’ 생산지에 따라 원산지를 규정하는 제도다.

○ 또한 미국은 설탕도 한국에서 생산된 원당으로 만들어진 제품만 한국산으로 인정한다는 원산지 기준을 관철시켰다. 미국은 농업 분과 협상에서 자국의 최대 민감 품목인 설탕에 대해 ‘10년 관세철폐’를 합의했지만, 원산지 분과 협상에서 한국산 원당으로 만든 설탕만 한국산으로 인정키로 함에 따라 사실상 양허 제외를 달성했다.

○ 원산지 분과에서 섬유, 축산물, 설탕의 원산지 규정은 전혀 일관성이 없이 미국의 일방적인 이해가 관철되었다. 원산지 분과에서 쇠고기와 돼지고기의 원산지 기준을 도축국 기준으로 양보함에 따라 위생검역 분과의 원산지 기준과 서로 모순 되고 충돌하는 상황이 발생했다. 이러한 상황에 따라 향후 교역을 원활하게 촉진시킨다는 명분으로 위생검역 분과의 원산지 규정을 더욱 후퇴시킬 것이라는 우려가 제기되고 있다.

(7) 협의채널 구성문제

○ 미국 측은 한미 FTA 협상을 통하여 비관세 장벽을 철폐시키는 것을 목표로 삼았으며, 위생검역을 주요한 비관세 장벽 중의 하나라고 보았다. 이에 따라 미국 측은 1차 협상에서부터 “한국의 개별 위생검역 조치가 투명하고(transparency), 예측 가능하며(predictability), 확실성(certainty) 있게 실시되어야 한다”고 강조했다. 미국 측은 지속적인 참여 메커니즘으로서 ‘위원회(committee) 수준의 협의체를 위생검역 협정문에 반영시키려고 했다.

○ 반면 한국 측의 기본 입장은 기존에 충분히 작동하고 있는 ‘접촉창구(contact point)’ 개설 수준으로도 양국 간 협의는 효과적으로 이루어질 수 있다는 것이었다. 정부는 2차 협상 이후 “미국 측의 초안은 위원회를 협정 발효 후 30일 이내에 구성하고 매년 1회 이상 개최를 규정하는 등 운영하기에 따라 부담이 될 가능성도 있다”고 판단했다.

○ 미국이 다른 국가들과 체결한 FTA 협정들에서 SPS 상설위원회는 ‘비관세 무역장벽’을 제거하여 ‘무역 촉진’을 보다 원활히 하기 위한 목적으로 설치되었다. 상설위원회는 원칙적으로 1년에 최소 1회 이상 개최해야 하며, 위임조건이나 운영규칙 절차를 제정할 수 있으며, 특정 이슈에 대한 작업반(working group)을 설치하여 과학적․기술적 원칙에 근거해 각종 현안을 협의를 한 후 결정된 위생검역 조치를 이행할 수 있도록 강제하기 위한 목적으로 설치한다.

○ 그동안 우리가 맺은 FTA를 보면, 한․칠레 FTA에서는 SPS 위원회 규정을 두고 있으나, 2년 마다 개최하도록 되어 있다. 한․싱 FTA에서는 접촉창구 규정으로 그 수준을 낮추었고, 한․EFTA FTA에서는 별도의 협의 메커니즘을 두지 않았다. 또한 한․ASEAN FTA에서는 상호 합의 시 작업반(Working Group)을 설치할 수 있도록 규정하고 있다.

○ 미국의 경우에는 농산물 무역량이 많은 호주, 캐나다, 칠레와의 FTA에서는 SPS 위원회를 설치하였으나, 농산물 무역량이 작은 모로코, 싱가포르, 오만의 경우 위원회를 설치하지 않았다.

○ 한미 FTA 협정문에는 협의채널 방식을 미국 측의 요구대로 SPS 위원회로 하기로 최종 합의했다. 또한 위생검역(SPS) 조치의 ‘적용범위’를 “양 당사국간 무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 당사국의 모든 위생 및 식물위생조치에 적용된다.”는 미국 측의 주장이 관철되었다. 양측의 입장을 괄호로 처리한 통합협정문에 한국 측은 이 조항에 반대하는 입장을 가지고 있었다.

○ 그런데 정부는 무역에 ‘간접적’으로 영향을 미칠 수 있는 위생검역 조치까지 적용범위에 포함되고, SPS 사안에 대한 원활한 협의 추진을 위해 SPS 위원회를 설치하기로 합의하고 말았다. 정부는 “동 위원회가 통상압력의 수단이 되지 않도록 과학적 위험평가 및 전문기관 간 기술협의가 우선 되어야 한다는 명문조항을 포함”시켰다고 주장하고 있다. 그러나 SPS 위원회는 오히려 통상현안을 해결하기 위한 압력의 수단이 될 가능성이 높아졌다. 왜냐하면 미국보다 검역수준이 낮은 한국의 입장에서는 ‘과학적 위험평가’ 및 ‘전문기관 간 기술협의’가 우선되어야 한다는 명문조항에 따라 과학적 근거를 제시하지 못할 경우 검역기준을 더욱 완화시켜야 할지도 모르기 때문이다.

○ KOTRA가 최근 작성한《2007년 미 무역장벽보고서를 통해본 한미 FTA 협상 평가와 시사점》보고서에서도 “각종 위원회나 작업반 등의 형태로 여러 제도적 완충장치 등이 마련되어 있어 통상 분쟁을 미연에 방지되는 등 한미 FTA를 통해 양국 간 통상마찰의 가능성은 감소할 것으로 전망됨”이라고 밝혔다. 이것은 미국이 위원회를 통상현안을 해결하는 압력의 수단으로 활용할 것이라는 전망을 밝힌 것으로 볼 수 있다.

KOTRA, 《2007년 미 무역장벽보고서를 통해본 한미 FTA 협상 평가와 시사점》(Global Business Report 07-012), 2007

○ 위원회의 목적이 “SPS 협정 이행을 증진하고, (…) SPS 사안에 관한 협의와 협력을 증진시키고, 양 당사국간 무역을 촉진하기 위한 것”이라는 규정(8.3조 2항) 자체가 압력의 수단으로 작용할 수 있다. 또한 “현재 또는 미래 관계의 증진하도록 노력한다”(8.3조 3항)는 추상적 내용도 압력의 수단으로 작용할 수 있다.

○ 위원회는 “무역에 영향을 미치거나 미칠 수 있는(affect, or may affect) 위생 및 식물위생 조치의 개발 또는 적용에 관련된 사안에 관하여 협의(shall consult)”해야 한다(8.3조 3-나항). 이 조항에서도 무역에 영향을 미칠 수 있는 SPS 조치의 해석을 둘러싼 논란이 예상되며, 위원회 협의가 의무사항이 됨으로써 우리의 검역주권을 침해할 소지가 높다.

○ “WTO SPS 위원회, CODEX, IPPC OIE, 그리고 식품안전과 인간․동물 및 식물의 건강에 관한 그 밖의 국제 및 지역 포럼의 회의를 위하여 문제․입장 및 의제에 관하여 협의(shall consult)”해야 한다는 내용(8.3조 3-라항)은 대표적인 독소조항으로 볼 수 있다. 우리 정부는 국제수역사무국(OIE)의 2005년, 2006년, 2007년 총회에서 계속해서 미국의 광우병 정책에 관한 문제점을 지적하는 의견서를 제출했다. 그런데 국제기구 회의를 위한 문제․입장 및 의제(issues, positions, and agendas)에 대해 위원회에서 협의하는 것을 의무사항으로 규정할 경우, 앞으로 우리 정부가 미국 정부의 정책을 정면으로 비판하는 독자적인 의견서 제출에 상당한 제약이 따를 수밖에 없다. 따라서 이 조항은 우리의 검역주권을 침해할 소지가 높은 대표적인 독소조항이 될 수 있다고 생각한다.

○ 위원회는 “위생 및 식물위생 조치의 개발․이행 및 적용에 관련된 기술협력 활동의 조정을 원활히 한다(shall promote coordination of)”는 내용(8.3조 3-마항)은 애초에 미국이 주장했던 “동물 및 식물위생에 관한 기술회의의 정례화”와 “특별작업반 설립” 요구의 강도를 약간 완화해서 수용한 것으로 평가된다. 그러나 8.3조 3-사항에서 위원회는 “동물건강, 식물건강과 육류, 가금육 및 가공계란 제품 연례 기술협의에 관한 진전사항을 포함하여, 그러한 사안을 담당하는 양당사국의 기관 간에 발생할 수 있는 위생 및 식물위생 사안을 다루는 것에 관한 진전사항을 검토”해야 한다는 내용이 포함되어 있기 때문에 미국의 “기술회의의 정례화”는 관철되었으며, 미국은 향후 이 조항을 근거로 위원회에서 “특별작업반 설립”을 관철시킬 것이 분명하다.

○ “양 당사국은 이 협정의 발효 후 45일 이내에 위원회의 각 당사국 수석대표를 확인하고 위원회의 위임사항을 규정하는 서한의 교환을 통하여 위원회를 설치한다”(8.3조 5항)는 규정은 지나치게 포괄적인 위임이라고 볼 수 있다. 위원회 설립 조항에 위원회의 구성, 권한, 역할을 명확히 규정하지 않은 채, 세부사항들을  TOR(Term of Reference)로 규정하기로 했기 때문에 한미 FTA 협상 이후에도 여전히 용어 해석과 위원회 위임사항을 둘러싼 분쟁의 소지가 많이 남아 있게 되었다.

3) 협정문 평가

○ 한․미 FTA와 미․호주 FTA SPS Chapter 비교

한․미 FTA SPS Chapter	미․호주 FTA SPS Chapter
목적 제8.1조 적용범위 제8.2조 양 당사국의 권리 및 의무 제8.3조 위생 및 식물위생 사안에 관한 위원회 제8.4조 분쟁해결 제8.5조 정의	제7.1조 목적 제7.2조 적용범위 제7.3조 SPS 협정의 확인 제7.4조 위생 및 식물위생 사안에 관한 위원회 제7.5조 정의 부속서 7-A. 동물 및 식물 위생조치에 관한 상설 작업반

○ 한미 FTA SPS Chapter 한미 간 쟁점과 최종 결과 분석

쟁점	한국 입장	미국 입장	최종 결과
1. 목적 조항에서 “양 당사국의 SPS 협정 이행을 증진” 포함 여부	반대	찬성	미국안
2. 목적 조항에서 “양자 간의 위생 및 식물위생 문제를 다루기 위한 위원회를 제공하는 것” 포함 여부	반대	찬성	미국안
3. 적용범위에서 “양 당사국간 무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 당사국의 모든 위생 및 식물위생조치에 적용” 포함 여부	반대	찬성	미국안
4. 양 당사국의 권리 및 의무 조항에서 “상대국에 대한 자국의 기존의 권리 및 의무”를 “확인(미국 측 입장)”할 것인가, “재확인(한국 측 입장)”할 것인가 여부	재확인	확인	미국안
5. 양 당사국의 권리 및 의무 조항에서 “투명성 규정” 적용 여부	반대	찬성	한국안
6. 협의채널 구성을 “접촉창구(contact point)”(한국 측 입장)로 할 것인가, “위생 및 식물위생 위원회(SPS committee)”(미국 측 입장)로 할 것인가 여부	접촉창구	위원회	미국안
7. 정기적으로 “동물 및 식물위생에 관한 기술회의”를 개최할 것인지 여부	반대	찬성	타협안
8. 분쟁해결에서 “어느 당사국도 본 장의 규정에 따라 제기되는 어떠한 문제에 대하여도 본 협정상의 분쟁해결을 청구할 수 없다”는 내용 포함 여부	반대	찬성	미국안

○ 한미 FTA SPS Chapter 협상 평가

한미 FTA 협정문 제8장 SPS	평 가
목적 제8.1조 적용범위 제8.2조 양 당사국의 권리 및 의무 제8.3조 위생 및 식물위생 사안에 관한 위원회 제8.4조 분쟁해결 제8.5조 정의	○ 목적에서 “양 당사국의 SPS 협정 이행(implementation)을 증진하며(enhance)”, “양자 간의 위생 및 식물위생 문제를 다루기 위한 위원회를 규정하는(provide) 것”을 포함하라는 미국 측의 주장에 한국 측은 반대하는 입장을 가지고 있었으나, 미국 측의 요구가 그대로 반영되었다. 한국 측이 반대를 한 이유는 SPS 이행을 증진하기 위한 목적으로 위원회가 압력의 수단이 될 수 있기 때문이었다. ○ ‘적용범위’에 “양 당사국간 무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는(directly or indirectly, affect trade between the Parties) 당사국의 모든 위생 및 식물위생조치에 적용된다.”는 미국 측의 주장이 반영되어 있다. 양측의 입장을 괄호로 처리한 통합협정문에 한국 측은 이 조항에 반대하는 입장을 가지고 있었다. 이 조항은 WTO SPS 협정이나 미․호주 FTA 협정문에도 포함되어 있는 것이 사실이긴 하지만, ‘간접적 영향’의 범위를 지나치게 포괄적이고 자의적으로 해석할 우려가 지속적으로 제기되고 있다. ○ 한국은 “기존의 권리 및 의무를 재확인(incorporate)한다”는 입장을 가지고 있었고, 미국은 “확인(affirm)한다”는 입장을 가지고 있었다. 협상 결과에서는 미국의 입장이 관철되었다. ○ 미국은 “투명성 규정”을 포함시킬 것을 요구하였으나, 최종 문안에 이 내용은 포함되지 않았다. 미국은 “위생 및 식물위생조치와 관련한 절차규정, 법률, 법규, 일반 정책각서 또는 일반적인 적용상의 해석뿐만 아니라 동 사항의 수정, 개정, 또는 폐지에 관한 정보를 공개해야 한다”고 주장했으며, “투명성 규정이 위생 및 식물위생조치에 적용되어야 한다는 것을 확인한다. 더불어, 각 당사국은 해당 위생 및 식물위생 규정이 공표되는 시점까지 위생 및 식물위생 규정에 관한 최종 결정의 근거를 제공해야 한다”는 내용을 포함시킬 것을 요구했다. 위생검역 분과에서 한국이 유일하게 미국의 요구를 방어한 것으로 평가할 수 있다. 하지만, 앞으로 한미 FTA 협정문의 제 21장 “투명성”조항의 일반적 적용 문제를 둘러싼 한미 간의 분쟁의 소지가 여전히 남아 있다고 볼 수 있다. ○ 협의채널 구성에서 한국 측은 접촉창구(contact point)를 주장하였고, 미국 측은 위생 및 식물위생 위원회(SPS committee)를 주장하였다. 최종안에는 미국 측의 입장이 반영된 위원회를 설립하기로 하였다. KOTRA는 《2007년 미 무역장벽보고서를 통해본 한미 FTA 협상 평가와 시사점》(Global Business Report 07-012) 보고서에서 “각종 위원회나 작업반 등의 형태로 여러 제도적 완충장치 등이 마련되어 있어 통상 분쟁을 미연에 방지되는 등 한미 FTA를 통해 양국 간 통상마찰의 가능성은 감소할 것으로 전망됨”이라고 밝혔다. 이것은 미국이 위원회를 통상현안을 해결하는 압력의 수단으로 활용할 것이라는 전망을 밝힌 것으로 볼 수 있다. ○ 위원회의 목적이 “SPS 협정 이행을 증진하고, (…) SPS 사안에 관한 협의와 협력을 증진시키고, 양 당사국간 무역을 촉진하기 위한 것”이라는 규정(8.3조 2항) 자체가 압력의 수단으로 작용할 수 있다. 또한 “현재 또는 미래 관계의 증진하도록 노력한다”(8.3조 3항)는 추상적 내용도 압력의 수단으로 작용할 수 있다. ○ 위원회는 “무역에 영향을 미치거나 미칠 수 있는(affect, or may affect) 위생 및 식물위생 조치의 개발 또는 적용에 관련된 사안에 관하여 협의(shall consult)”해야 한다(8.3조 3-나항). 이 조항에서도 무역에 영향을 미칠 수 있는 SPS 조치의 해석을 둘러싼 논란이 예상되며, 위원회 협의가 의무사항이 됨으로써 우리의 검역주권을 침해할 소지가 높다. ○ “WTO SPS 위원회, CODEX, IPPC OIE, 그리고 식품안전과 인간․동물 및 식물의 건강에 관한 그 밖의 국제 및 지역 포럼의 회의를 위하여 문제․입장 및 의제에 관하여 협의(shall consult)”해야 한다는 내용(8.3조 3-라항)은 대표적인 독소조항으로 볼 수 있다. 우리 정부는 국제수역사무국(OIE)의 2005년, 2006년, 2007년 총회에서 계속해서 미국의 광우병 정책에 관한 문제점을 지적하는 의견서를 제출했다. 그런데 국제기구 회의를 위한 문제․입장 및 의제(issues, positions, and agendas)에 대해 위원회에서 협의하는 것을 의무사항으로 규정할 경우, 앞으로 우리 정부가 미국 정부의 정책을 정면으로 비판하는 독자적인 의견서 제출에 상당한 제약이 따를 수밖에 없다. 따라서 이 조항은 우리의 검역주권을 침해할 소지가 높은 대표적인 독소조항이 될 수 있다고 생각한다. ○ 위원회는 “위생 및 식물위생 조치의 개발․이행 및 적용에 관련된 기술협력 활동의 조정을 원활히 한다(shall promote coordination of)”는 내용(8.3조 3-마항)은 애초에 미국이 주장했던 “동물 및 식물위생에 관한 기술회의의 정례화”와 “특별작업반 설립” 요구의 강도를 약간 완화해서 수용한 것으로 평가된다. 그러나 8.3조 3-사항에서 위원회는 “동물건강, 식물건강과 육류, 가금육 및 가공계란 제품 연례 기술협의에 관한 진전사항을 포함하여, 그러한 사안을 담당하는 양당사국의 기관 간에 발생할 수 있는 위생 및 식물위생 사안을 다루는 것에 관한 진전사항을 검토”해야 한다는 내용이 포함되어 있기 때문에 미국의 “기술회의의 정례화”는 관철되었으며, 미국은 향후 이 조항을 근거로 위원회에서 “특별작업반 설립”을 관철시킬 것이 분명하다. ○ 미국은 한미 FTA 3차 협상에서 “무역현안에 관한 기술협의를 개최할 것”을 요구했다. 한국 정부는 이러한 요구를 수용하여 10월 30일부터 11월 1일까지 ‘동물검역 한미 전문가 협의’를 진행했으며, 11월 1일부터 3일까지는 ‘한미 식물검역 전문가 기술 협의’를 진행했다. 곧 이어서 ‘한미 생명공학분야 전문가 기술 협의’를 개최했다. 그리고 이들 기술협의는 한미 FTA 협상과 맞물려 2007년 3월말까지 진행되었으며, 그 결과 유전자변형생물체(LMO) 양해서(Understanding)와 동물건강 및 축산물 위생조치에 관한 양해서(Understanding)를 작성했다. 한미 FTA 협상 타결 직전 작성된 양해서에서 “유전자변형생물체(LMO)의 규제완화, 조류독감(AI) 지역화 인정, 식육 검사 시스템의 동등성 인정”을 합의해준 사례를 통하여 한미 FTA 타결 후 위생검역상설위원회가 우리의 검역주권 및 건강과 안전을 얼마나 침해할 것인지를 충분히 예상할 수 있다. ○ 8.3조 4항이 협상문 발표내용에서 누락되었다. 2007년 5월 2일 국회 농림해양수산위 청문회 직전의 비공개 문서열람 과정에서 농림부 협상단 실무자에게 이 내용을 지적했음에도 불구하고, 5월 25일 공개본(국문, 영문)에서도 여전히 8.3조 4항이 빠져 있다. 이 문제가 항목 번호를 잘못 매긴 단순한 실수인지, 아니면 4항의 내용을 공개하지 않은 의도적 누락인지 확인할 수 없다. ○ “양 당사국은 이 협정의 발효 후 45일 이내에 위원회의 각 당사국 수석대표를 확인하고 위원회의 위임사항을 규정하는 서한의 교환을 통하여 위원회를 설치한다”(8.3조 5항)는 규정은 지나치게 포괄적인 위임이라고 볼 수 있다. 위원회 설립 조항에 위원회의 구성, 권한, 역할을 명확히 규정하지 않은 채, 세부사항들을 TOR(Term of Reference)로 규정하기로 했기 때문에 한미 FTA 협상 이후에도 여전히 용어 해석과 위원회 위임사항을 둘러싼 분쟁의 소지가 많이 남아 있게 되었다. ○ 한국은 “어느 당사국도 본 장의 규정에 다라 제기되는 어떠한 문제에 대하여도 본 협정상의 분쟁해결을 청구할 수 없다.”(8.4조)는 규정에 반대하는 입장을 가지고 있었으나, 최종 합의문에는 미국 안이 그대로 수용되었다. 그러나 한미 FTA 협상에서 투자자-국가 제소(ISD)를 도입하기로 합의했기 때문에 위생검역조치가 원칙적으로 이 제도의 예외로 인정을 받았다고 하더라도 형식적으로 투자 챕터를 비롯한 다른 분야의 위반 또는 비위반 조치를 이유로 위생검역조치가 투자자-국가 제소(ISD)의 대상이 될 우려가 있다. 실제로 NAFTA 협정에 따라 Lindane 함유 종자 소독제 사용금지, 광우병 발생으로 인한 쇠고기 수출금지 등의 위생검역 조치가 투자자-국가 제소(ISD)의 대상이 된 사례가 확인되고 있다. ○ ‘과학 및 위험에 근거한 평가’의 명확한 정의가 기술되지 않았다. ‘과학’의 정의에 ‘사전예방의 원칙’이 포함되느냐, 아니면 ‘동등성의 원칙’이 포함되느냐에 따라 ‘과학’의 내용이 180도 달라질 수 있다. 그러나 WTO SPS 협정문 및 한미 FTA 협정문 어디에도 ‘과학’의 정의를 찾아볼 수 없다. ○ ‘무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 조치’, ‘위원회의 권한’, ‘위생 및 식물위생 사안을 책임지고 있는 양 당사국의 기관들’에 관한 용어의 명확한 정의가 기술되지 않았다. ○ 2006년~2007년 한국과 미국은 쇠고기 수입위생조건 중에서 ‘뼈를 발라낸 골격근육(de-boned skeletal muscle)'의 정의에 ‘뼛조각(bond chip)'이 포함되느냐는 문제를 놓고 분쟁이 있었을 정도로 협상에서 용어의 정의는 중요하다고 볼 수 있다. ○ 8.5조는 한미 FTA 협정 발효 후 위원회의 위임사항들을 규정한 서한(TOR, Term of Reference)이 작성되면 삭제될 예정이기 때문에, 명확한 용어의 정의에 관한 문제는 계속 논란이 될 수밖에 없다.

① 한미 FTA 위생검역 분과 협상은 미국 측에 일방적으로 밀린 협상

○ 「한미 FTA SPS Chapter 한미 간 쟁점과 최종 결과 분석표」와 「한미 FTA SPS Chapter 협상 평가」를 통해 미국 측의 입장이 일방적으로 관철되었음을 확인할 수 있다. 위생검역분과 협정문 작성과 관련한 8개의 세부쟁점 중에서 6개가 미국의 요구가 그대로 관철되었으며, 1개에서는 한미 양국의 입장을 절충하였으나 내용상으로는 미국의 입장이 실질적으로 반영된 것으로 드러났다. 뿐만 아니라 최대 쟁점인 협의채널 구성에서도 미국 측의 주장이 일방적으로 관철되어 ‘위생검역 상설위원회’를 설립하기로 최종 합의한 사실도 확인할 수 있었다. 이러한 평가는 한미 양측의 입장을 괄호로 표기한 ‘SPS 분과 한미 FTA 통합협정문’을 토대로 작성한 것이다.

○ ‘한미 FTA 협정문 초안’과 양측의 입장을 괄호로 표기하여 병기(倂記)한 ‘한미 FTA 통합협정문’이 공개되어야 제대로 된 한미 FTA 협상 평가를 할 수 있다. 그러나 정부는 “국내 일각에서 협정문 초안과 협상 중 교환된 문서를 공개하라는 과도한 요구를 하고 있다. 그러나 통상협상에서 협상초안이나 협상 중 교환된 문서를 공개하는 국가는 존재하지 않는다.”며 협정문 초안의 공개를 거부하였다. 김종훈 한미 FTA 협상단 한국 측 수석대표는 인터넷 홈페이지 청와대 브리핑에 올린 글을 통해 “협상 문서들이 공개될 경우 협상이 예기치 않은 방향으로 흘러갈 가능성이 있고, 협상 상대국과 더 나아가 제3국과의 관계에서 우리 입장 및 전략이 공개돼 협상력이 저하될 수 있기 때문”에 협정문을 공개할 수 없다고 밝혔다. 이에 따라 한미 FTA 협상초안이나 협상 중 교환된 문서는 3년 동안 비공개 상태로 비밀을 간직한 채 창고 속에 묻혀 있게 되었다.

○ 반면 미국 통상법은 의회의 상원 재경위원회와 하원 세입세출위원회를 비롯한 민간 이해 관계자들로 꾸려진 통상정책협상 자문위원회 등에 정부가 협상 정보를 제공하도록 하고 있다. 이에 따라 언론에 공표되거나 일반 공중에 공개가 되지 않을 뿐, 협상 과정에서 주고받은 문서나 협정문 초안이 이해 관계자들에게 사실상 전달되고 논의되고 있다. 이를 바탕으로 미국 의회와 민간자문단은 한미 FTA 협상 개시 전에 협상문구 하나하나에 구체적인 의견을 제시한 바 있으며, 한미 FTA 협상이 종료된 후에도 곧바로 한미 FTA 협정문을 제공받아 무역촉진법(Trade Promotion Agreement)에 따라 27개 무역자문위원회가 700여명의 민간자문단들의 참여 속에 작성한 보고서를 미 대통령과 의회에 제출하였다. 이 보고서는 미국 통상대표부(USTR) 홈페이지에 5월 25일자로 공개되었다.

http://www.ustr.gov/Trade_Agreements/Bilateral/Republic_of_Korea_FTA/Reports/Section_Index.html

○ 무역정책 및 협상 자문위원회(ACTPN)는 USTR에 제출한 보고서를 통해

ACTPN,「The Report of the Advisory Committee for Trade Policy and Negotiations」, April 26, 2007

“한국은 미국의 식육 및 가금육 검사 시스템의 동등성에 대해 합의했다. 비록 한국은 아직까지 미국산 쇠고기의 수입조건을 완화하지 않았지만, 미국의 광우병 통제국가 등급을 인정하고, 국제수역사무국의 기준을 존중하기로 동의했다.”고 밝혔다.

○ 농업무역정책자문위원회(APAC)는 URTR에 제출한 보고서를 통해, 미국의 농가 및 축산 농가들이 관세 및 비관세 장벽 제거로 수출증대 효과를 누리는 등 한미 FTA로 혜택을 볼 것으로 평가했다. 한미 FTA가 발효되면 현재 교역액 중 3분의 2가 관세철폐 혜택을 볼 것으로 예상했다. 2006년 중 전체 29억 달러 상당 농업부문 교역액 중 현재는 1천 400만 달러 상당에만 무관세 혜택이 부여되고 있다.

APACT, 「Report of the Agricultural Policy Advisory Committee for Trade」, April 27, 2007

○ 한편 농업무역정책자문위원회(APAC)는 한국 쇠고기 시장의 완전 개방과 수입 절차 개선 등을 강력히 촉구했다. 농업무역정책자문위는 “한국이 쇠고기 수입 절차에 있어 국제 과학기준인 OIE 기준을 준수해야하며, 쇠고기 가공공장 검사의 동등성(Beef (plant inspection) “equivalency”)을 인정해야 하고, 수입 증명서(Korean import certificate language) 및 농업 판촉국(Agricultural Marketing Service)에서 승인한 미국 농무부 검증 프로그램(USDA Process Verified Programs)을 인정할 것”을 촉구했다.

○ 미국 통상대표부(USTR) 홈페이지 공개된 27개 무역자문위원회 보고서를 통해, 미국 농업계는 USTR이 한미 FTA 협상 기간 동안 한국 정부를 압박하여 작성한「동물건강 및 축산물 위생조치에 관한 양해서(Understanding)」의 내용에서 미흡한 부분을 구체적으로 지적하고, 이에 대한 보다 확실한 해결책을 USTR에 요구하고 있음을 확인할 수 있다.

○ 그러나 한국에서는 민간전문가는 물론 국회의원들조차 협정문을 검토할 수 없었으며, 6월 30일로 예정된 한미 FTA 협정 체결을 불과 35일 앞두고 국회와 국민에게 협정문이 공개되었다. 결과적으로 미국의 국민들과 한국의 국민들, 미국의 의원들과 한국의 의원들 사이에는 한미 FTA 협상 개시 이래 심각한 정보격차가 존재해왔고 타결 직후 협상의 검증을 위해 주어진 가장 중요하고도 짧은 기간 동안 이 격차는 더욱 벌어지게 되었다.

○ 정부가 한미 FTA 협정문 초안이나 통합협정문, 그리고 협상 중 교환된 문서를 공개하지 않을 경우, 한미 FTA 협상 평가를 위한 국회 청문회나 국정감사는 유명무실해질 수밖에 없다. 따라서 행정부의 통상독재를 견제하고, 국회와 전문가 및 이해관계자가 한미 FTA 협상을 객관적으로 평가하기 위해서는 반드시 한미 FTA 협상초안이나 협상 중 교환된 문서가 공개되어야 한다.

② WTO SPS 협정과 한미 FTA 협정의 SPS

○ WTO 위생검역(SPS)협정은 GATT 규칙 제20조 (b)항의 예외조항에 기초하고 있다. 1947년 GATT 체제가 출범하면서 발효된 GATT협정 중에 내국민대우를 규정하고 있는 제3조에 “수입된 물품은 판매에 영향을 주는 법률이나 규정에 의해 국내생산품에 비해 불리한 대우를 받지 않아야 한다”고 명시함으로써 각국이 자국의 산업 보호를 위해 자의적인 무역장벽을 쌓는 것이 금지되었다. 이에 대한 예외적 조항인 제20조 (b)항에서는 “각국이 시행하는 인간 및 동식물의 생명 또는 위생을 보호하기 위해 필요한 조치가 동일한 조건 하에 있는 국가들 간에 불공정한 차별을 초래하거나 무역에 대한 위장된 제한이 되지 않는 한 이를 허용한다”고 규정하고 있다. 하지만 GATT에서 각국은 동 조항을 자의적으로 해석하여 국내제품에 요구되는 것보다 수입제품에 대해 더욱 엄격한 기준을 요구함으로써 자국의 농업부문을 보호하기 위한 유용한 수단으로 이용해왔다.

FAO, Multilateral Trade Negotiation on Agriculture(A Resource Manual) Ⅲ : SPS and TBT Agreements, 2000, para. 1.2.

○ 한편 농산물 및 식품의 국제무역이 점차 활발해지자 1963년 세계보건기구(WHO)와 국제식량기구(FAO)의 공동기구인 국제식품규격(Codex)위원회가 만들어졌다. 이에 따라 Codex 통해 전 세계적으로 식품의 규격을 통일하려는 시도가 시작되었으며, 농산물과 식품의 자유무역에 대한 장애를 최소화하려 하였다. 그 구체적인 시도로 1979년 GATT의 제7차 다자라운드인 도쿄라운드에서 제20조 (b)항의 악용을 막기 위해 “무역에 대한 기술 장벽협정(Agreement on Technical Barriers to Trade; TBT협정)을 체결하여 예외적인 경우를 제외하고는 국제표준을 사용하는데 합의하였다.

○ 그러나 TBT 협정은 상품의 무역과 관련된 각종 기술적 규정과 표준규정(라벨링, 포장 등과 관련된 사항들)을 다루는 협정이긴 하지만, 그 적용 및 관할범위가 모호한 한계가 있었기 때문에 UR협상 과정에서 농산물의 무역증진을 위한 위생검역협정이라는 새로운 국제규범을 제정하게 되었다. 1986년 우루과이라운드 개시와 함께 위생검역 협정 작성에 합의하고, 1988년 9월 위생 및 식물검역조치작업단 설치에 합의하였다. 1989년에는 UR협상에 대한 중간평가를 위한 무역협상위원회에서 기존의 GATT 제20조 b항을 강화하는 것에 합의하였다. 1991년 11월까지 수차례 작업단회의 개최를 통해 위생검역조치를 농산물협정 안에 포함시키고자 했으나, 미국과 EU가 별개의 협정으로 제정할 것을 요구함에 따라 1993년 12월 UR 타결시 SPS 협정이 탄생했다.

허남혁,「WTO 상의 식품안전성 문제 검토: SPS와 TBT협정을 중심으로」, 《농민과 사회》 통권 제23호, 2000 여름, pp.174-189

○ 1990년 11월에 작성된 초안에는 위생 및 검역조치(SPS)가 비관세장벽으로 작용해서는 안 되며, 과학적 근거와 조화 및 투명성이 필요하며, 그리고 개발도상국에 대한 우대조치의 필요성 등을 주요 골자로 하고 있다. 이 초안을 기초로 하여 작성된 SPS 협정문은 1995년 1월1일부터 발효되었다.

○ 정부는 “한미 FTA 협정의 SPS 챕터는 WTO SPS 협정상의 권리와 의무를 재확인하고, 양측간 SPS 조치 관련 분쟁 사항도 WTO의 분쟁해결 절차를 따르기로 합의했다”고 밝히고 있다. 또한 국내 영향평가 및 기대효과로 “SPS 분야는 WTO SPS 협정을 준용하기로 한 만큼 국내 제도의 변화가 불필요하며, 양국의 SPS 규제당국 간 이해와 신뢰를 높여가는 기회를 제공함으로써 불필요한 통상마찰을 예방하는 효과가 있으며, SPS 분야에 대해 양국간 협력을 강화함으로써 우리 검역 역량을 제고할 수 있는 계기를 마련했다”고 주장하고 있다.

외교통상부,「한․미 FTA 분야별 최종 협상 결과」, 2007.4.4 pp 20~22

○ 그러나 WTO SPS 협정은 소비자의 건강과 식품안전보다는 무역을 촉진함으로써 거대 농수축산 다국적 기업의 이익을 증대하는 것을 목적으로 하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 한미 FTA 협정의 SPS 챕터는 바로 이러한 WTO SPS 협정을 기본으로 하고 있으며, 더 나아가 SPS 상설위원회를 통해 미국이 통상현안을 해결하는 수단이 될 우려가 높아졌다. 따라서 국민의 건강과 식품안전을 위해 한국 정부가 취하고 있는 각종 법․제도․관행이 무력화될 가능성이 더 높아졌다.

③ 적용범위 : ‘무역에 간접적 영향을 미칠 수 있는 조치’ 포함

○ WTO SPS협정 제1조 일반규정 제1항에 “이 협정은 국제무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 모든 위생 및 식물위생조치에 적용된다.”고 되어 있으며, 미․호주 FTA SPS 챕터(제7장)의 제2조 적용 범위(Scope and Coverage)에도 “이 장은 양 당사국 간의 무역에 영향을 미칠 수 있는 모든 위생 및 식물위생조치에 적용된다.”고 규정되어 있다.

○ 한․미 FTA SPS 챕터(제8장)의 제1조 ‘적용범위’에서도 “양 당사국간 무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 당사국의 모든 위생 및 식물위생조치에 적용된다.”는 미국 측의 주장이 그대로 반영되었다. 한국 측은 양측의 입장을 괄호로 처리한 통합협정문을 작성할 때, 이 조항에 반대하는 입장을 가지고 있었다.

○ 무역에 간접적 영향을 미칠 수 있는 SPS 조치의 의미가 불분명하고 막연하기 때문에 해석을 둘러싼 논란이 있을 수 있다. 또한 적용범위가 지나치게 포괄적이기 때문에 국민의 생명과 건강, 그리고 식품안전을 지키기 위한 정부의 정당한 정책이나 조치가 위축될 우려가 있다.

○ 유전자조작식품(GMO)에 관한 정책을 예로 들어보자. GMO 정책은 국민의 건강과 안전을 지키기 위한 위생검역(SPS)과 관련된 문제이기도 하고, 무역관련 기술 장벽(TBT) 분과에서 표시(labelling)제도와도 밀접한 관련이 있으며, 지적재산권과 관련하여 GMO 종자의 특허권과도 밀접한 관련이 있다. GMO와 관련된 기술조치로 문제가 될 수 있는 것은 의무적 표시제이다.. 현재 EU는 GMO의 비의도적 혼입률이 0.9% 이상인 경우 표시(labelling)를 의무화하고 있으며, 한국은 비의도적 혼입률이 3% 이상인 경우 콩, 콩나물, 옥수수, 감자에 대해 표시(labelling)를 의무화하고 있다. GMO 표시(labelling)제도는 소비자의 건강을 보호(SPS 분야)하기 위한 목적뿐만 아니라, 소비자의 선택권을 보호(TBT 분야)하기 위한 목적으로 각국의 정부가 취하는 공공정책에 해당한다.

○ 한미 FTA 협정이 체결된 이후에 한국 정부가 국민의 건강과 소비자의 선택권 보호를 위해 비의도적 혼입률을 EU 수준으로 상향조정하고, 대상 품목을 확대하는 조치를 취한다면 미국은 WTO와 한미FTA 협정을 근거로 다양한 수단을 사용하여 한국 정부의 공공정책을 무력화시키고 주권을 침해할 우려가 있다.

○ 미국 정부는 TBT 협정이나 SPS 협정 위반을 이유로 WTO에 한국 정부를 제소할 수도 있으며, 미국 기업은 투자자-국가 소송제도를 이용하여 한국 정부를 중재에 회부할 수도 있다. 뿐만 아니라 미국정부는 이러한 수단으로 자신들의 이해를 관철시키지 못할 경우, ‘기대이익의 무효나 손상’을 이유로 한국 정부를 비위반 제소에 회부할 우려가 있다. 설령 위생검역(SPS)조치가 GATT 1994의 제20조 일반 예외에 해당하여 한미 FTA 협정에서도 이러한 일반 예외로 인정받았다고 하더라도, 기술장벽(TBT)에 해당하는 것으로 달리 해석하여 비위반 제소를 할 우려가 있다.

○ 결국 미국 정부나 기업은 자신들에게 유리한 분야의 분쟁해결 수단을 이용하여 GMO 문제를 해결하려고 할 것이다. 그러므로 한․미 FTA SPS 챕터(제8장)에 무역에 간접적으로 영향을 미치는 SPS 조치까지 적용범위에 포함시킨 규정이 경우에 따라서는 독소조항으로 작용할 우려도 있다.

④ SPS 분쟁해결 절차와 투자자-국가 제소(ISD) 우려

○ 한․미 FTA SPS 챕터(제8장)의 제4조 분쟁해결에서는 “어느 당사국도 본 장의 규정에 따라 제기되는 어떠한 문제에 대하여도 본 협정상의 분쟁해결을 청구할 수 없다.”고 규정하고 있다. 다시 말해, 한․미 FTA가 체결되었다고 하더라도 위생검역 조치와 관련한 별도의 권리 및 의무의 발생이 없으며, 분쟁이 발생할 경우 WTO SPS 협정에 따른 절차에 따르기로 합의했다고 할 수 있다. 그러나 이 조항만으로 분쟁에 관한 모든 문제를 해결한 것으로 볼 수 없다.

○ SPS 협정 상 국가 간 분쟁이 발생하면 WTO 분쟁해결위원회(패널)가 구성된다. 그런데 과연 그 패널의 구성과 판결이 객관성을 보장할 수 있는가하는 문제가 꾸준히 제기되고 있다. WTO는 그 체제의 본질상 수출국, 그리고 기업들과의 유착관계가 항상 문제가 되고 있다. 그로 인하여 비교적 민주주의적이고 공개적인 절차에 의해 결정되는 각 국가의 정책이, 비민주 밀실정치의 극치인 WTO체제에 의해 결정되어야 하는 비민주성이 여실히 드러나고 있다.

○ 한편 한미 FTA 협상에서 투자자-국가 제소(ISD)를 도입하기로 합의했기 때문에 위생검역조치가 원칙적으로 이 제도의 예외로 인정을 받았다고 하더라도 형식적으로 투자 챕터를 비롯한 다른 분야의 위반 또는 비위반 조치를 이유로 위생검역조치가 투자자-국가 제소(ISD)의 대상이 될 우려가 있다.

○ 실제로 NAFTA 협정에 따라 사실상의 위생검역 조치가 투자자-국가 제소(ISD)의 대상이 된 사례가 확인되고 있다. 2003년 5월, 미국 정부는 캐나다의 광우병 발생을 이유로 캐나다산 생우의 수입 금지령을 내렸다. 그런데 캐나다 목장주연합(Canadian Cattlemen's Association for Fair Trade)은 2004년 8월, 이러한 위생검역 조치가 자신들의 경제적 이익을 침해했다며 미국 정부를 국제 중재에 회부했다. 2억 3천 5백만 달러의 배상액을 청구한 이 사건은 UNCITRAL에 제소되어, 2005년 3월 1차 중재의 통고가 있었다. 그러나 아직까지 그 판결내용이나 절차가 공개되지 않은 상태다. 캐나다 목장주연합(CCA)은 2003년 5월~2005년 7월 동안에 캐나다의 광우병 발생으로 대미(對美) 생우(生牛) 수출을 금지한 미국 정부의 조치가 과학적 근거가 없거나 국제기준을 위반한 것이 아니었음에도 불구하고 투자자-국가 제소를 제기했다.

Canadian Center for Policy Alternatives, 「NAFTA Chapter 11 Investor-State Disputes(to March , 2007)」, 2007

○ 또한 NAFTA 협정에 따라 사실상의 위생검역 조치에 대해 미국의 민간회사가 캐나다 정부를 제소한 사례도 있다. 캐나다 정부는 지난 2001년 인간의 건강에 미치는 위해성을 이유로 Lindane 함유 종자 소독제의 사용을 금지했다. 린덴은 r-BHC(benzene hexachloride)를 99% 이상 함유하는 살충제로 잔류독성 때문에 판매·사용이 금지되고 있는 물질이다. 린덴은 생체 내에 오랫동안 잔류하며, 현기증, 뇌졸중, 신경계 손상, 면역계 손상, 기형아 출산 등을 일으키는 강력한 독성물질이다. 유럽에서는 모든 농작물에 린덴의 사용이 금지되어 있으며, 미국 환경보호청은 린덴을 발암가능물질로 분류하고 있다. 그러므로 캐나다 정부가 이러한 위해성이 있는 살충제의 사용을 금지하는 것은 국민의 생명과 건강을 지키기 위한 정부의 정당한 조치에 해당한다. 캐나다 정부의 조치는 국제기준을 위반한 것도 아니며, 과학적 근거와 투명성이 부족한 부당한 비관세 무역장벽도 아니다.

○ 문제는 당시 미국의 화학 회사인 Crompton사가 캐놀라 종자 소독제 용도로 린덴을 캐나다에 수출하고 있었다는 사실이다. Crompton사는 2001년 11월 6일, 이러한 캐나다 정부의 조치가 자신들의 경제적 이익을 침해했기 때문에 NAFTA 11장에 따라 무려 1억$를 배상해야 한다며 캐나다 정부를 국제 중재에 회부했다.

○ 캐나다 살충제 관리 규제청(the Canadian Pesticide Management Regulatory Agency)의 대변인 Marc Richard는 “1998년 미국 정부는 미국에서 사용이 허용되지 않은 살충제 처리를 한 작물의 수입을 금지할 것이라고 경고했다. 미국의 캐놀라 재배자들은 미국 법률에 의해 종자에 화학물질 처리를 하는 것이 금지되어 있었다. 그러므로 린덴 대체제를 사용하는데 따른 추가적인 고비용이 캐나다 재배자들과 공평한 경쟁을 하는데 불리하다고 불평했다. 이에 따라 캐나다 정부는 린덴 함유 종자 소독제의 사용을 금지한 것이다.”고 밝혔다. 그럼에도 불구하고 Crompton사는 린덴은 안전한 물질이라고 강변하며, 자신들의 투자에 대한 이익이 침해당했다고 캐나다 정부를 국제중재에 회부했다.

Danielle Knight, 「Environmentalists are urging the Canadian government to fight a lawsuit filed against it by a major U. S. chemical company under the North American Free Trade Agreement (NAFTA)」, Inter Press Service, 2002.1.30

○ 정부는 “한미 FTA 협상에서 위생검역(SPS) 조치와 관련된 분쟁은 WTO상의 분쟁절차에 따르기로 했기 때문에 투자자-국가 제소의 대상이 아니다”고 주장하고 있다. 그러나 이러한 주장은 위생검역 조치가 과학적 근거와 조화 및 투명성을 확보했는가에 대한 분쟁으로 한정된 경우에만 사실이다. 만일 초국적 농․식품 독점기업이 위생검역 조치로 인한 자신들의 투자에 경제적 손실을 입었다고 판단하면 한국 정부를 국제 민간법정에 제소할 수 있음을 NAFTA의 사례를 통해 확인할 수 있다.

○ 따라서 한미 FTA 협상 타결로 인해 우리 정부가 국민의 생명과 건강을 보호하기 위한 취하는 위생검역 조치마저도 투자자-정부 제소 대상이 되어 우리 국민의 생명과 건강, 그리고 식탁안전을 심각하게 해칠 우려가 현실화되었다고 볼 수 있다. 이러한 상황은 명백하게 우리의 주권을 침해할 뿐만 아니라 국내의 식품안전 보호수준을 현격하게 저하시키는 결과를 초래할 것이다.

⑤ 위원회 운영에 관한 상세한 규정 미비

○ 한․미 FTA SPS 챕터(제8장) 제3조 위생 및 식물위생 사안에 관한 위원회 조항에는 위원회의 구성, 권한, 역할을 명확히 규정한 문구가 삽입되어 있지 않다. 또한 위원회 위임사항인 ‘동물건강, 식물건강과 육류, 가금육 및 가공계란 제품 연례 기술협의’의 구성, 권한, 역할을 명확히 규정한 문구도 삽입되지 않았다.

○ 위원회는 “위생 및 식물위생 조치의 개발․이행 및 적용에 관련된 기술협력 활동의 조정을 원활히 한다(shall promote coordination of)”는 내용(8.3조 3-마항)은 애초에 미국이 주장했던 “동물 및 식물위생에 관한 기술회의의 정례화”와 “특별작업반 설립” 요구의 강도를 약간 완화해서 수용한 것으로 평가된다. 그러나 8.3조 3-사항에서 위원회는 “동물건강, 식물건강과 육류, 가금육 및 가공계란 제품 연례 기술협의에 관한 진전사항을 포함하여, 그러한 사안을 담당하는 양당사국의 기관 간에 발생할 수 있는 위생 및 식물위생 사안을 다루는 것에 관한 진전사항을 검토”해야 한다는 내용이 포함되어 있기 때문에 미국의 “기술회의의 정례화”는 관철되었으며, 미국은 향후 이 조항을 근거로 위원회에서 “특별작업반 설립”을 관철시킬 것이 분명하다.

○ 미․호주 FTA에서도 SPS 위원회를 설치하기로 합의하였으며, 위원회는 최소한 년 1회 이상 개최되어야 한다고 규정하고 있다. 또한 협정 비준 후 45일 이내에 위원회를 개최해야 하며, 이 위원회에서 운영규정에 관한 자세한 사항을 결정하도록 했다. 그리고 부속서 7-A를 통해 ‘동물 및 식물 위생조치에 관한 상설 작업반’의 설립과 특별 작업 계획의 전개에 관한 보다 상세한 규정을 기술했다. 그럼에도 불구하고 미국과 호주 사이에 위생검역 현안에 대한 논란은 끊이지 않고 있다.

○ 그런데 한․미 FTA의 위생검역 챕터에서는 위원회 운영을 비롯한 세부사항들을 협정의 발효 후 45일 이내에 중재 관련 약정(TOR, Term of Reference)을 따로 맺어 결정하기로 했다. 이 규정에 의해 위원회 운영을 비롯한 세부사항들이 지나치게 포괄적으로 위원회에 위임되었기 때문에 한미 FTA 협상 이후에도 여전히 용어 해석과 위원회 위임사항을 둘러싼 분쟁의 소지가 미․호주 FTA 보다 훨씬 더 많이 남아 있게 되었다.

⑥ ‘정의’가 명확히 기술되지 않아 해석을 둘러싼 분쟁 가능성이 높다.

○ 한미 FTA SPS 챕터에서는 ‘과학 및 위험에 근거한 평가’의 명확한 정의가 기술되지 않았다. ‘과학’의 정의에 ‘사전예방의 원칙’이 포함되느냐, 아니면 ‘동등성의 원칙’이 포함되느냐에 따라 ‘과학’의 내용이 180도 달라질 수 있다. 그러나 WTO SPS 협정문 및 한미 FTA 협정문 어디에도 ‘과학’의 정의를 찾아볼 수 없다.

○ ‘무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 조치’, ‘위원회의 권한’, ‘위생 및 식물위생 사안을 책임지고 있는 양 당사국의 기관들’에 관한 용어의 명확한 정의가 기술되지 않았다.

○ 2006년~2007년 한국과 미국은 쇠고기 수입위생조건 중에서 ‘뼈를 발라낸 골격근육(de-boned skeletal muscle)'의 정의에 ‘뼛조각(bond chip)'이 포함되느냐는 문제를 놓고 분쟁이 있었을 정도로 협상에서 용어의 정의는 중요하다고 볼 수 있다.

○ 8.5조는 한미 FTA 협정 발효 후 위원회의 위임사항들을 규정한 서한(TOR, Term of Reference)이 작성되면 삭제될 예정이기 때문에, 명확한 용어의 정의에 관한 문제는 계속 논란이 될 수밖에 없다.

4) 기타 위생검역 현안

○ 2006년 3월에 발표된 미국 무역대표부 보고서에서는 “수입 통관 절차, 사전 수입 승인, 최대 농약잔류량제한(MRL) 테스트, GRAS 인정  등 표준 및 적합성 평가 절차, GMO 라벨링 요건, GMO 규제, 유기농 식품 인증, 건강 보조식품 규제”를 한국의 대표적인 비관세 장벽이라고 주장했다.

United States Trade Representative(USTR). 《2006 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers》. 2006. [Online] Available at http://www.ustr. gov.

○ 정부는 2006년 9월 6일~9월 9일, 미국 시애틀에서 개최된 한·미 FTA 제3차 협상은 “양측의 잔류물질허용기준(MRL), 육류검사(meat inspection) 제도를 소개하고, 미국 측에서 유기농식품 제도를 설명한 후 상호 관심사항에 대해 질의·응답하는 방식으로 진행되었다.”고 밝혔다. 아울러 “양측은 FTA 협상에서 구체적인 검역현안을 논의하지 않는다는 점에는 의견을 같이 하였으나, 미국 측은 동물검역 및 생명공학 분야의 기술전문가 협의가 진행되어야 한다는 의견을 밝혔다.”고 발표했다. 이러한 미국 측의 요구에 따라 10월 말~11월 초, 한미 양국은 동물검역, 식물검역, 생명공학 기술전문가협의를 진행했다.

농림부, 「한미 FTA 3차 협상 언론 브리핑」, 2006. 9.13

○ 그리고 2006년 12월 13일 미국 농무성(USDA) 직원이 식약청을 방문하여 “「식품 등의 표시기준」에서 ‘유가공식품에는 유전자재조합 식품이 검출되어서는 아니 된다’라고 개정한 것과 관련하여 과학적으로 GMO 0%는 불가능하다고 주장하며, 유기가공 식품에 비의도적으로 혼입되는 GMO의 허용치를 설정하여 줄 것을 요구”했다. 또한 미국 측은 “유기가공식품의 ‘원재료명 및 함량’표시에 있어서 개별 원재료별로 유기농산물 함량을 표시하도록 부분에 대하여 통합하여 전체 유기농산물의 함량으로 표시할 수 있도록 하는 문제에 대하여 논의”했다.

○ 따라서 한미 FTA 협상 기간 중에 그동안 노출되지 않았던 위생검역 현안에 대한 논의가 진행되었다. 정부는 이러한 논의가 한미 FTA 협상과는 별도의 채널에서 이루어졌으며, 상호 제도 소개와 관심 사항에 대한 질의에 응답해준 것에 불과하다고 주장하고 있다. 그러나 유전자변형생물체(LMO), 조류독감의 지역화 문제, 식육검사 시스템의 동등성 등의 위생검역 현안과 관련한 양해서(Understanding)를 작성한 것처럼 기타 위생검역 현안에 대한 구체적 논의가 있었다고 볼 수 있다.

○ 2007년 3월에 발표된 미국 무역대표부 보고서에서는 ‘표준 및 적합성 평가 절차’ 중에서 “GRAS(generally recognized as safe)를 아직 도입하지 않았기 때문에 미국산 식품이 통관에 오랜 시간이 걸리는 경우가 비일비재한 것으로 알려졌다.”고 밝혔으며, “한국 식약청은 식품 첨가물로 사용할 수 있는 제품 범위를 매우 좁게 분류하기 때문에, 미생물 표준 및 식품 첨가제 표준에 의거한 승인을 받기가 더욱 어렵다. 또한, 한국 식약청은 혼합 비율이 변경되거나 원료 성분 일부를 대체할 경우 이를 신제품으로 간주하고 있으며, 이는 기타 OECD 국가의 기준과 상이하다”고 밝히고 있다.

United States Trade Representative(USTR). 《2007 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers》. 2007. [Online] Available at http://www.ustr. gov.

○ 이 보고서의 ‘쇠고기’ 항목에서는 “의약품 및 화장품용으로 제한적으로 수입을 허락하고 있는 쇠고기 제품의 경우에도, 광우병 안전 확인 절차를 갈수록 까다롭게 부과하여 미국의 수출에 걸림돌이라고 지적하고 있다.”고 주장했다.

○ 또한 “가금류” 항목에서는 “미국 정부는 향후 조류독감 발생시에도 미국산 가금류 수입이 전면 금지되는 것을 피하기 위해, 한국정부가 수입제한을 발병 지역에만 적용하는 지역화(regionalization) 개념을 채택할 것을 강력히 요구”하고 있다.

○ “생물학적 다양성 협약” 항목에서는 “식용 유전자조작곡물에 대한 안전성 평가가 콩, 옥수수, 감자에 대해서는 2004년 2월, 기타 작물에 대해서는 2005년 2월부터 각각 의무화되었다. 현재까지 39종류의 곡물과 11종의 첨가물이 식약청으로부터 승인 획득”했다며, “한국이 2007년 생물학적 다양성협약(CPB; Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity) 비준 및 이행 의사를 표명함에 따라 유전자조작곡물에 대한 환경 위험 평가가 의무화되었다. 현재까지 27건의 자율 환경평가 신청이 접수되었고(옥수수 관련 13건, 콩 관련 1건, 면 관련 6건, 알파파 관련 1건, 카놀라 관련 6건) 이 가운데 18건이 완료되었다. 미국 정부는 한국 측에 CPB 이행에 따른 신규 요구조건을 관련 WTO 위원회에 즉시 통보하여 제한 요소를 최소화시켜 줄 것을 요구했다”고 밝혔다.

○ “기능성 식품” 항목에서는 “미국은 한국식약청이 기능 식품에 다른 나라에서 통용되는 방식대로 스포츠 영양식(sport nutrition) 또는 약초 제품(herbal products) 등을 포함시켜 줄 것을 요구”했으며, “현재 한국식약청은 스포츠 영양소(예 : 글루타민, 크레아틴 파우더)나 약초 제품(예 : 엉겅퀴, 월귤, 마늘)을 기능성 식품에 사용하는 것을 불허”하고 있다고 밝혔다. 아울러 한국 식약청은 “기능성 식품은 정, 캡슐, 분말, 액상, 과립 형태로만 시판 가능하도록 하고 있으며 “nutrition bar" 등의 다른 형태의 판매는 금지하고 있다”고 덧붙였다.

○ “유기농인증” 항목에서는 “한국 식약청은 미국농무부 인정기관이 발행한 유기농인증(NOP: National Organic Program)을 생산, 제조, 가공업자에 대해서만 인정해주고 중개업자에 대해서는 인정해주지 않는다. 수입통관절차 변경 시, 이에 대한 한국식약청 본부와 지방사무소와의 의사소통 부족과 현장검사관의 자의적 법규 해석으로 인해 수입 유기농 제품의 통관이 지연되는 사례가 빈번하다.”며 “미식약청(FDA)은 이에 대한 우려를 표명하고 한국 식약청에 문제 해결을 촉구한 바 있다.”고 밝혔다. 또한 “한국 식약청의 유기농 평가는 시스템 기준을 따르고 있기 때문에 유기농으로 표기된 가공 제품에는 유전자조작제품(biotechnology products)이 포함되어서는 안 된다는 입장이지만, 미국 정부는 미국, 일본, EU 등과 같이 프로세스 기준을 채택해 유기농 인증 제품에 일정 수준의 유전자조작제품이 포함되는 것을 허용해야 한다고 주장하고 있다”고 밝혔다.

○ “라벨링” 항목에서는 “한국은 유전자조작 옥수수, 콩, 콩나물, 생감자 및 유전자조작 옥수수와 콩을 포함한 가공 식품에 대한 표시를 의무화하고 있으며, 미국은 이를 지나친 규제라며 문제를 제기했다. 이에 따라, 농수산부는 유전자조작 생감자에 대해 표시 의무 면제 의사를 미 농무부에 표명하는 한편, 기준 부합 사실을 '자가 표시(self-declaration)'한 뒤 공증을 받은 경우에도 표시 의무를 면제해 주었다”고 밝혔다.

○ 2006년 보고서에 포함되었던 농산물 수입통관 기간 문제(Import Clearance Procedures)는 해결되었기 때문에 2007년 보고서에서는 제외되었다. 또한 2006년 보고서에서는 투명성, 약가 산정, 보험급여, 의료시스템 부재 및 의료기기 수가 산정 등에 대해 총 2페이지 반에 걸쳐 자세하게 문제점을 지적하였으나, 2007년 보고서에서는 약제비 적정화 방안 실행 규정 발효, 의료기기 재등록 및 한글설명서 구비 의무요건에 대해서만 반 페이지 정도로 간단히 언급했다. 그 이유는 한미 FTA 협상의 의약품/의료기기 분과에서 미국의 초국적 독점제약업체의 요구가 전폭적으로 수용되었기 때문이다.

○ 2006년 3월에 발표된 미국 무역대표부 보고서가 한미 FTA에서 미국 측 요구 사항의 축소판이었다는 사실에 미루어 볼 때, 2007년 3월에 발표된 미국 무역대표부 보고서 내용 중 한미 FTA 협상에서 관철시키지 못한 내용은 한미 FTA 협상 체결․비준 이후 미국이 압력을 행사하는 주요 내용이 될 것으로 예상된다.

5) OIE 총회의 미국 광우병 등급 판정과 쇠고기 수입위생조건 재협상 문제

○ 5월 8일 수입한 크릭스톤 팜스 사의 쇠고기 1장자와 5월 9일 수입한 스위프트 사의 쇠고기 2상자에서 뼛조각이 발견되어 발견된 상자만 부분 반송조치를 취했다. 그러나 정부당국은 국민들에게 이러한 사실을 전혀 알려지지 않았으며, 언론보도도 되지 않았다.

○ 지난 5월 20~25일, 미국은 프랑스 파리에서 열린 제75차 국제수역사무국 총회에서 ‘통제된 광우병 위험(controlled BSE risk)’ 등급 판정을 받았다.

○ 권오규 부총리 겸 재정경제부장관과 박홍수 농림부장관은 5월 28일, 기자브리핑을 열어 “미국은 국제수역사무국(OIE) 총회에서 ‘광우병 위험이 통제되는 국가’의 지위를 인정받았고 이에 따라 우리 정부에 자국산 쇠고기 수입 위생조건 개정협상을 요청했다”며 “정부는 OIE 권고를 존중해 협상에 성실히 임할 것이고 이에 따르는 절차를 합리적 기간 안에 마무리해나갈 것”이라고 밝혔다. 권 부총리는 “1~5단계의 여러 자료와 관련된 부분을 최대한 신속하게 진행, 수입위생 조건 협의가 가급적 빠른 시간 내 개시될 수 있도록 하겠다”면서, “한·미간 수입위생조건 개정 협상이 이르면 9월 안에 마무리될 것으로 기대한다”고 발언했다.

○ 그러나 권 부총리가 “9월 중 수입위생 조건 개정이 마무리될 것으로 기대한다”고 밝힌 28일 오후에 미국 카길사의 86K(캔사스 주 소재) 및 86R(콜로라도 주 소재) 등 2군데 작업장에서 부산항으로 반입된 15t 분량의 미국산 쇠고기의 검역 과정에서 뼈를 발라내지 않은 갈비로 채워진 미국산 쇠고기 2상자가 발견됐다. 검역당국은 이틀 뒤인 30일에야 공식적으로 이 사실을 발표하였다. 언론보도에 따르면, 강문일 국립수의과학검역원장은 지난 29일 갈비뼈 발견 사실을 농림부에 보고한 것으로 알려졌으며, 실무 부서에서는 한때 갈비뼈 발견 사실을 부인하기도 했다고 한다.

오관철, 「고의든 실수든 ‘못 믿을 美검역’…‘쇠고기 갈비뼈’ 뒤늦게 발표 논란」,《경향신문》2007.5.31

○ 이런 상황에서 이태식 주미대사는 5월 30일, 워싱턴 미국 상공회의소에서 개최된 ‘한미자유무역협정(FTA) 미국 재계연대(Business Coalition)’와의 간담회에서 국제수역사무국(OIE)이 미국을 ‘광우병 위험 통제국’으로 지정한 것과 관련, “모든 위험평가 절차가 원만하게 진행된다면 오는 9월까지는 한국이 미국산 뼈있는 쇠고기 수입을 재개할 것으로 예상한다”고 밝혔다.

○ 또한 농림부는 6월 4일, “5월 25일 부산항으로 수입된 카길 사의 미국산 쇠고기 15.2톤, 5월 26일 부산항으로 들어온 타이슨 푸드 사의 51.2톤이 미국 농무부(USDA)의 한국 수출증명(EV) 프로그램에 따라 생산되지 않은, 미국 내수용 쇠고기로 확인됐다.”고 밝혔다.

○ 갈비뼈와 가짜 바코드가 적발된 미국산 수입 쇠고기에는 미국 연방정부 수의사가 발급한 수출 검역증이 정상적으로 첨부돼 있다. 이것은 미국 농무부의 한국 수출증명(EV) 프로그램이 제대로 작동하고 있지 않으며, 타이슨 푸드ㆍ카길 등 미국의 초국적 독점기업에서 운영하는 도축장의 위생상태가 엉망이라는 사실을 증명하고 있다. 왜냐하면 수출 검역증을 위조한 작업장은 카길 사의 86K(캔사스 주 소재) 및 86R(콜로라도 주 소재) 등 2군데 작업장과 타이슨 푸드 사의 278(캔사스 주 소재) 및 245E(텍사스 주 소재) 2군데 작업장 등 모두 4군데 작업장이나 되기 때문이다.

○ 그런데도 농림부 가축방역과 김창섭 과장은 “수입은 해야겠고, 카길이나 타이슨사 등 대형업체가 빨리 물건은 주지 않고, 우리 국내업자가 미국으로 건너가 내수용 물건을 받아 수출을 시도했을 수도 있다”며 화살을 엉뚱한 방향으로 돌렸다.

○ 이러한 상황은 한국 정부가 국민건강과 안전을 위해 주권국가로서 당연이 지켜야할 검역에 관한 권리를 보다 적극적으로 행사할 의지를 전혀 보여주지 못하고 있다는 사실을 증명하고 있다.

○ 5월 26일 부산항을 통해 수입된 타이슨 푸드 사의 278(캔사스 주 소재) 및 245E(텍사스 주 소재) 2군데 작업장에서 수출한 쇠고기 51.2t도 한국 수출증명(EV)프로그램에 의해 생산된 것이 아니라, 미국 현지에서 소비되는 내수용이었다는 사실이 뒤늦게 밝혀졌다. 카길 사에 수출한 쇠고기에 이어 타이슨 푸드 사의 278(캔사스 주 소재) 및 245E(텍사스 주 소재) 2군데 작업장에서 수출한 쇠고기도 검역증을 위조하여 가짜 바코드를 붙였던 것이다.

○ 상황이 이러한 데도 김종훈 한미 FTA 협상대표는 지난 6월 7일, 국회 통일외교통상위원회에 출석하여 “미국 내수용으로 쓰일 갈비뼈 섞인 쇠고기가 국내에 들어온 것으로 아는데, 미국 내수용은 먹으면 안 되는 고기인지 따져볼 필요가 있다”며,  미국 축산업자의 이해를 대변하는 부적절한 발언을 했다. 광우병과 위생검역에 관한한 비전문가인 김종훈 대표의 이러한 발언은 한미 FTA 협상 타결을 위해 국민의 생명과 안전은 물론 위생검역 주권까지 포기하겠다는 선언이나 다름없다.

① 광우병 통제국가는 ‘적절한 광우병 통제조치 시행 증명 못했다’는 뜻

○ 국제수역사무국의 광우병 예찰기준

24개월 령 이상 소 사육두수	수동적 광우병 검사	능동적 광우병 검사
1백만 두 이상	30만 두	15만 두
80만 두~100만 두	24만 두	12만 두
60만 두~80만 두	18만 두	9만 두
40만 두~60만 두	12만 두	6만 두
20만 두~40만 두	6만 두	3만 두
10만 두~20만 두	3만 두	1만 5천 두
5만 두~10만 두	1만 5천 두	7천 5백 두

○ OIE 규정에서 말하는 ‘통제된 광우병 위험도(controlled BSE risk)‘의 정의는 “광우병 원인체를 전파시킬 통제된 위험을 가진다”는 뜻이다. 따라서 ‘광우병 통제국가’ 등급은 결코 광우병으로부터 안전하다는 증명이 아니다. OIE 규정의 정의에 따르면  ‘광우병 통제국가’는 “이전에 존재했고, 현재 존재하는 위험요소를 확인하기 위해 2.3.13.2조의 1에 제시된 위험평가가 시행되어 왔으나, 그 나라가 확인된 모든 위험을 통제하기 위하여 규정한 기간 동안 적절하고 포괄적인 조치가 시행되었다는 것을 증명하지 못하였”으나, “부속서 3.8.4에 따른  Type A 예찰이 실시됨을 증명”한 국가라는 의미다. 다시 말해, 모둔 광우병 위험을 적절하고 포괄적으로 통제하고 있지 못하나, 수동적 광우병 검사 30만두와 능동적 광우병 검사 15만두를 해서 30만점 이상을 받기만 하면 ‘광우병 통제국가‘라는 딱지를 준다는 뜻이다.

○ 이번에 미국이 광우병 통제국가 등급을 받게 된 국제수역사무국의 광우병 예찰기준을 보자. 24개월 령 이상 된 소의 사육두수가 1백만 두 이상인 국가의 경우,  7년 동안 누적점수가 30만점 이상이면 기준을 통과하는 것으로 판정을 받는다. 그런데 5만 두~100만 두까지 세분해서 나누던 기준이 갑자기 100만 두 이상에서는 수동적 광우병 검사를 30만 두, 능동적 광우병 검사 15만 두만 검사하도록 되어 있다.

○ 미국은 현재 1억만 두 가량의 소를 사육하고 있으며, 24개월 령 이상의 소가 약 3천 5백만 두~4천만 두 가량 있을 것으로 예상된다. 그렇다면 적어도 수동적 광우병 검사를 300만 두~600만 두, 능동적 광우병 검사를 150만 두~300만 두를 실시하는 것이 옳다.

○ 유럽에서는 24개월령 이상의 소는 거의 대부분 광우병 검사를 실시하고 있으며, 일본에서는 연령에 관계없이 모든 소에 대해 광우병 검사를 실시하고 있다. 그런데 미국은 도축 소의 0.1%인 35만 두~45만 두 가량만 광우병 검사를 실시하고 있을 뿐이다. 이 정도의 검사로는 광우병 소를 검출할 가능성이 희박할 수밖에 없다. 일본 정부는 이미 지난 2006년 국제수역사무국 총회에 “이러한 검사 방식으로는 100만 마리 당 연간 광우병 발생이 10마리 이하인 국가에서 광우병 소의 검출이 불가능하다” 는 의견을 제시했다. 우리 정부도 2007년 4월 9일 OIE에 보낸 비공개 의견서에서 “OIE기준(부록 3.8.4)은 24개월 령 이상 소의 경우 1백만 두 이상일 때 7년간 30만점 이상이면 ‘위험통제국가’로 분류하고 있다. 하지만 성우(成牛)에 대한 1가지 기준으로는 OIE의 기준을 상회하여 100만두 이상 사육하는 나라는 광우병 검출 가능성이 희박하다”고 비판했다.

② OIE의 판정, 미국산 갈비 수입과 상관없다

○ 2005년 11월 농림부는 이미 “미국은 국제수역사무국의 검사 기준을 충족한다”고 평가했다. 국제수역사무국의 ‘광우병 위험 통제 국가’ 판정은 미국이 바로 이 검사 기준을 충족한다는 것을 공식적으로 확인하는 것일 뿐이다. 따라서 미국산 쇠고기 갈비의 수입 근거로 주장되는 국제수역사무국(OIE)의 '광우병 위험 통제 국가' 판정이 현행 수입 위생 조건(30개월 미만의 뼈 없는 살코기) 개정의 조건이 될 수 없다.

○ 지난 2005년 11월 농림부는 《미국 광우병(BSE) 상황 및 미국산 쇠고기 안전성 검토》라는 제목의 ‘전문가 검토보고서안’의 14쪽에 “OIE는 검사대상 소의 위험도에 따라 점수를 차등 부여하는 제도를 채택, 24개월령 이상의 소를 100만두 이상 사육하고 있는 30만점 이상을 취득하도록 요구(‘05.5 개정)”하고 있으며, “미국은 OIE 예찰검사 기준을 충족함”이라고 평가했다.

○ OIE의 기준은 10만 마리의 소 중에서 광우병에 걸린 1마리의 소를 95% 신뢰도로 찾아내기 위한 것이며, 7년간 누적할 수 있고, 연령에  따라 기준점수가 변경된다. 소의 나이가 4~7세인 경우에 OIE의 기준점수에 따르면, 임상증상을 보인 소를 검사할 경우 1마리당 750점, 폐사소는 1마리당 0.9점, 절박 도살소는 1마리당 1.6점, 정상 도축소는 1마리당 0.2점을 부여하고 있다. 정부 보고서에서는 미국이 2005년 6월 30일까지 48만 6천점을 받아 OIE 기준을 충족시키고 있다고 밝히고 있다.

○ 따라서 2007년 5월 국제수역사무국 총회 결정을 이유로 미국산 쇠고기 수입위생조건 완화를 위한 재협상을 하는 것은 명백히 동일한 조건을 두 번이나 중복하여 적용한 ‘이중과세’에 해당한다.

③ 일본, “OIE 기준 따르지 않겠다”

○ 2007년 5월, 국제수역사무국 총회에 참석한 토시로 카와시마(三船川島) 일본 대표는 “미국은 교차오염을 방지하기 위해 동물사료에서 SRM을 제거를 고려해야 할 것”이라고 요구했으며, “캐나다도 사료금지 조치를 특별히 통제하고 감사하기 위해서는 샘플링과 검사를 고려해야 한다”고 주장했다. 또한 일본 대표는 “미국은 광우병 예찰과 사료금지 조치의 감사와 통제에 관한 OIE에 최신의 업데이트된 보고서를 제출해야 하며, 사료금지 조치를 보다 강화할 것을 요구”했다. 아울러 일본 대표는 “회원국이 다른 회원국의 관계서류(dossier)에 대해 접근할 수 있어야 하며, 과학위원회의 결정의 합리적 이유가 보다 분명하게 기술되어야 한다”고 요구했다.

OIE,「Draft Final Report 1. Technical Sessions」,《&75th General Session Paris, 20~25 May 2007》, 2007.5 pp. 75~76

○ 또한 OIE 총회 회의록에는 “일본 대표는 WTO SPS 협정에 따르면, 회원국은 OIE 기준에서 권고하는 조치보다 엄격한 위생검역 조치를 적용할 수 있음을 강조하며, 일본은 (OIE의) 공식적 전염병 청정국 등급 판정을 각 회원국이 발달시켜오고 결정해온 위생검역조치를 대체하는 것으로 간주하지 않을 것이라고 반복해서 말했다.”고 기록되어 있다.

○ WTO SPS 협정은 “과학적으로 정당한 이유가 있을 경우 또는 5조의 관련 규정에 따른 적절한 위험평가에 의해 자국의 적절한 보호 수준을 결정할 경우에, 국제기준보다도 보다 엄격한 SPS 조치를 도입하는 가맹국의 권리를 승인”하고 있다.  제5조 1항은 과학적 증거에 근거한 위험평가를 요구하고 있으며, 제5조 7항에는 잠재적 위험이 존재하는 경우 회원국들은 과학적 증거가 불충분한 상황에도 일시적으로 SPS조치를 실시할 수 있다고 규정하고 있다.

WTO SPS 협정 제 3조 3항

○ 일본 대표는 이 조항을 근거로 미국산 쇠고기 수입조건에 대해 OIE 기준보다 엄격한 위생검역조치를 취할 것임을 밝혔다. 일본은 현재 OIE 기준보다 엄격한 “20개월 미만”의 미국산 쇠고기만을 수입할 수 있도록 허용하고 있다.

○ 한국 대표인 김창섭 농림부 가축방역과장도 “일본 대표의 의견을 지지하며, 한국이 OIE에 일본과 유사한 의견서를 제출했음을 언급”했다. 따라서 한국도 WTO SPS 협정에 따라 “OIE 기준보다 엄격한 위생검역조치를 도입할 수 있는 권리”를 가지고 있다. 한국 정부는 국민건강과 안전을 위해 이러한 권리를 보다 적극적으로 행사해야만 할 것이다.

④ 재경부장관과 주미대사의 8단계 위험평가 시한발언은 검역주권 포기

○ 재경부장관과 주미대사는 2005년의 자료에 근거해 총 8단계 중에서 1~5단계의 위험 평가를 생략해 평가 기간을 단축하겠다고 공언하고 있다. 그러나 이런 공언이야말로 미국산 쇠고기와 관련해 더 이상 새로 평가할 내용이 없다는 것을 정부 스스로 증명하는 것에 불과하다.

○ 미국산 쇠고기 수입위생조건을 바꾸기 위해서는 8단계의 위험평가절차를 거쳐야 한다. 이 절차를 모두 거치려면 빨라야 1년 6개월 정도의 시간이 걸린다. 정부가 마음만 먹으면 1단계 절차를 거치는 데만 2년이 넘게 걸릴 수도 있다.

○ 실제로 국제수역사무국의 기준에 따라 ‘30개월 미만의 뼈 없는 살코기’를 수입하라고 요구했던 아르헨티나와 EU 같은 경우에는 1단계 수입허용 가능성 검토를 하는 예비위험평가 기간만 2년이 넘게 걸렸으며, 아직까지도 1단계 절차가 끝나지 않은 상황이다.

○ 그런데 미국은 부시 대통령과 노무현 대통령이 한미 FTA 협정문에 사인을 하게 될 6월 30일 이전에 8단계 절차를 모두 끝내라고 요구하고 있다. 우리 정부는 아무리 절차를 생략하더라도 기본적으로 2~3개월은 걸린다며, “합의에 따르는 절차를 합리적인 기간 안에 마무리할 것”을 굳게 약속했다. 정부가 주장하는 최소한의 기간은 수입위생조건 입안예고 기간만 20일이 소요되는 등 형식적 행정절차를 밟아야 하는 기간을 고려한 것이라고 볼 수 있다.

○ 따라서 8월~9월경에는 갈비를 포함한 미국산 쇠고기가 국내로 수입되어 추석 명절 상에 올라올 가능성이 높다. 정부는 9월 정기국회에서 한미 FTA 비준동의안을 처리하도록 요구할 계획이라고 밝히고 있으므로, 미국산 갈비와 한미 FTA 비준동의안은 비슷한 시기에 처리될 것으로 예상된다.

○ 문제는 미국에게만 쇠고기 수입조건을 완화해주는 것은 특혜에 해당되어 불공정 무역으로 WTO에 제소를 당할 수 있다는 사실이다. 당연히 캐나다, EU, 아르헨티나, 칠레 등에도 쇠고기 수입을 허용하지 않으면 곤란한 상황에 직면하게 된다. 더군다나 현재 정부는 EU와 캐나다를 상대로 FTA 협상을 벌이고 있으며, 칠레와는 이미 FTA를 체결했다.

○ 결국 노무현 정부의 ‘FTA 허브’ 정책 탓에 우리네 식탁은 온갖 나라에서 들어오는 광우병 위험 쇠고기가 올라오는 ‘광우병 허브’가 되게 생겼다. 국민들은 러시안 룰렛 게임이나 지뢰 찾기 게임을 하듯이 “내가 먹고 있는 쇠고기가 혹시 광우병에 걸렸으면 어쩌나?”하는 불안감을 안고 매일매일 밥상머리에 앉아야 할 운명이다.

○ 8단계 위험평가절차와 한미 쇠고기 협상

평가단계	위험평가절차	한미 쇠고기 협상 진행 과정
1단계	수입허용가능성검토(예비위험평가)	2005.2.28 한미 BSE(광우병) 전문가 회의
2단계	수출국에 가축위생설문서 송부	2005.4.8 설문서 송부
3단계	가축위생설문서에 대한 답변서	2005.4.18 답변서 도착 2005.4.19~21 제2차 한미 BSE 전문가회의
4단계	검토가축위생실태 현지조사	2005. 6.5~12 현지조사 및 제3차 한미 BSE 전문가 회의 병행 실시
5단계	수입허용여부 결정	2005.11.29 제1차 가축방역협의회 2005.12.14 제2차 가축방역협의회 2005.12.19 농림부장관, 수입재개 결정
6단계	수출국과 수입위생조건안 협의	2006.1.9~13 한미 쇠고기 수입조건 협상
7단계	수입위생조건 제정ㆍ고시	2006.2.2~22 수입위생조건 입안예고 2006.3.6 농림부고시 제2006-15호 수입위생조건
8단계	수출작업장 승인 및 검역증명서 서식협의	2006. 5.6~21 미국 쇠고기 작업장 위생 점검 2006. 8.24~9.4 미국 쇠고기 수출작업장 재점검 2006.9.11 국립수의과학검역원장, 수출작업장 승인

⑤ 수입위생조건 재협상이 아니라 미국 도축장 위생 실태점검 실시해야

○ 일본 농림 수산성과 후생 노동성은 지난 3월 2일, 미국으로부터 고베 항에 도착한 화물에 ‘쇠고기’라고 표시된 소시지 1281kg이 포함되어 있었다고 발표했다. 미국산 쇠고기의 가공품은 일본이 수입하는 품목으로 인정받지 못했다. 일본 정부는 미국 정부에 조사를 요청하는 한편, 가축 전염병 예방법 등에 위반을 이유로 미국의 해당 수출업체에 수입중단 조치를 취했다.

「神戸港に不許可輸入品農水省が米に調査要請」, 《毎日新聞》, 2007.3.4

○ 지난 3월 22일에도 일본 농림수산성과 후생노동성은 초국적 육류독점기업 타이슨 푸드 사의 렉싱턴 도축․가공장(245L)에서 일본으로 수출한 쇠고기의 일부에서 검사증명서가 없었다는 이유로 해당 작업장의 대일 수출인정을 취소했다. 문제의 쇠고기는 2007년 2월에 일본 요코하마 항에 도착한 냉동육 2상자(43kg)였으며, 미국 정부는 “일미 쇠고기 수입위생조건을 위반했다”고 인정하는 보고서를 발표했다. 미국 정부의 보고서에는 “(일본의 쇠고기 수입조건인) 생후 20개월 이하라고 확인할 수 없다”고 밝히고 있다.

「 米産牛、条件違反を確認＝全面輸入停止は見送り－米から調査報告書・政府」, 《時事通信》, 2007.3.23

○ 지난 4월 27일, 일미 정상회담을 앞두고 마이크 조한스 미 농무부장관이 미국산 쇠고기 수입조건을 현행 ‘20개월령 미만’에서 국제수역사무국(OIE)의 기준인 ‘30개월령 미만’으로 완화하라고 요구하자, 마쓰오카 토시가츠(松岡利勝) 일본 농림수산성장관은 “지금은 현행 기준이 준수되어, 식품의 안전에 대해서 일본 국민의 납득을 얻는 것이 더 큰 일”이라고 일축한 바 있다. 일본 정부의 이러한 강경한 입장에 미국육류수출협회(USMEF)는 “무리하게 문호를 비틀어 열어도, 일본의 소비자가 미국산 쇠고기를 수용하지 않으면 의미가 없다”면서, 미국 농무부에 “일본이 요구하고 있는 식육 처리 시설의 사찰을 받아 들여야 한다”는 의사를 전달했다.

「“査察受け入れを” 米食肉業界団体が政府に」, 《毎日新聞》, 2007.4.20

○ 또한 지난 5월 23일, 국제수역사무국이 미국을 ‘광우병 통제국가’로 인정한 것에 대하여, 시오자키(鹽崎) 일본 관방(官房)장관은 기자회견을 열어 “일본의 수입조건을 즉시 변경하는 일은 없다”는 견해를 밝혔다. 시오자키(鹽崎) 장관은 “식(食)의 안전과 소비자의 신뢰 확보를 전제로, 과학에 근거해서 단계를 밟아 대응해 가는 것이 중요하다”면서, “일본정부는 미국 육식처리 시설의 사찰 등의 검증 작업을 계획대로 진행시킬 방침임”을 재차 강조했다.

「米牛肉の輸入条件、官房長官 “直ちに変更せず”」, 《読売新聞》, 2007.5.24

○ 반면 한국 정부는 2006.3 미국 앨라배마 주에서 발생한 3번째 광우병 소의 나이 판정에 따라 미국산 쇠고기 수입중단 또는 수입재개 여부가 결정될 때, 비과학적인 치아검사법에 의한 나이 판정 확정을 통해 미국산 쇠고기 수입재개를 결정했다. 뿐만 아니라 2006년 5월 미국 수출용 작업장 현지 위생 점검에서 부적합 판정을 받은 작업장을 2006년 9월 현지 재점검을 통해서 작업장 승인을 해줌으로써 미국산 쇠고기 수입 재개방 절차를 신속히 진행했다.

○ 2006년 10월 30일 이후 3차에 걸쳐 국내에 반입된 미국산 쇠고기의 수입검역 과정에서 뼛조각이 발견되었으며, 특히 3번째로 들어온 미국산 쇠고기에서는 뼛조각뿐만 아니라 강력한 발암물질인 다이옥신이 기준치(5pg) 이상 검출되었다.

○ 5월 8일 수입한 크릭스톤 팜스 사의 쇠고기 1장자와 5월 9일 수입한 스위프트 사의 쇠고기 2상자에서 뼛조각이 발견되어 발견된 상자만 부분 반송조치를 취했다. 그러나 정부당국은 국민들에게 이러한 사실을 전혀 알려지지 않았으며, 언론보도도 되지 않았다.

○ 2007년 5월 28일 오후에 미국 카길사의 86K(캔사스 주 소재) 및 86R(콜로라도 주 소재) 등 2군데 작업장에서 부산항으로 반입된 15t 분량의 미국산 쇠고기 중에서 뼈를 발라내지 않은 갈비로 채워진 미국산 쇠고기 2상자가 검역 과정에서 발견됐다. 또한 타이슨 푸드 사의 278(캔사스 주 소재) 및 245E(텍사스 주 소재) 2군데 작업장에서 수출한 쇠고기도 검역증을 위조하여 가짜 바코드를 붙인 내수용 쇠고기로 밝혀졌다.

○ 그럼에도 불구하고 우리 정부는 갈비뼈 및 다이옥신이 검출된 쇠고기 수출 작업장에 대해 수입중단 조치를 취하거나 미국 현지 도축장 위생상태 점검을 요구할 엄두조차 내지 못했다. 오히려 정부는 한미 FTA 협상안이 미국 의회에서 원활하게 비준될 수 있도록 미국산 쇠고기 수입위생조건 재협상 절차에 착수하는데 급급했다.

○ 국민의 생명과 건강, 그리고 식품안전을 지키고, 제2의 국방이라 불리는 검역주권을 지키기 위해서는 미국산 쇠고기의 광우병 위험성을 국민들에게 솔직히 공개하고, 국회와 소비자․시민사회단체의 대표가 포함된 미국 내 쇠고기 수출용 작업장의 위생 점검을 우선적으로 실시해야 할 것이다.

3. 총평

○ 국민건강과 식품안전을 지키기 위한 위생검역 원칙을 미리 설정해놓지 않고 협상이 개시되었다. 사전예방의 원칙(Precautionary Principle)을 위생검역의 원칙으로 삼았다면 광우병 쇠고기 문제, GMO 문제, 조류독감 지역화 문제, 식육검사 시스템의 동등성 문제 등 위생검역 현안에 대해 현재와 다른 방식으로 대처했을 것이다. 사전예방의 원칙은 식품안전 및 동식물보건에 있어서 ‘안전우선’을 지향하는 원칙으로서 상품교역 시 인체와 동식물, 그리고 환경에 유해하다고 추정되는 경우, 피해가능성을 입증할 수 있는 과학적 증거가 불충분하거나 불확실하더라도 임시적으로 보다 높은 강도의 보호조치를 채택할 수 있도록 하는 것이다.

○ 국민건강과 식품안전에 대한 고려 없이 광우병 위험으로부터 안전하지 않은 미국산 쇠고기 수입개방을 한미 FTA 4대 선결조건으로 양보한 것은 치명적 실책이라고 볼 수 있다. 특히 한미 FTA 최종 연장 협상 마지막 날 밤에 노무현 대통령이 부시 대통령과의 전화통화에서 2007년 5월 국제수역사무국(OIE) 총회 이후 쇠고기 수입 개방을 약속한 것은 국민건강과 식품안전을 한미 FTA 협상 타결과 맞바꾼 부적절한 거래였다고 볼 수 있다. 노무현 대통령은 4월 2일 밤 대국민담화를 통해 “부시 대통령과의 전화 통화에서 앞으로 한국은 성실히 협상에 임할 것이라는 점, 그리고 협상에 있어서 국제수역사무국의 권고를 존중하여 합리적인 수준으로 개방하겠다는 의향을 가지고 있다는 점, 그리고 합의에 따르는 절차를 합리적인 기간 안에 마무리할 것이라는 점을 약속으로 확인해주었다. 이렇게 한 것은 지난날 뼈 조각 검사에서 한국 정부의 전량 검사와 전량반송으로 인해 미국이 불신을 가지고 뼈를 포함한 쇠고기의 수입과 절차의 이행에 관해 기한을 정한 약속을 문서로 해줄 것을 요구한 데서 비롯된 문제를 해결하기 위한 것이고, 쌍방의 체면을 살릴 수 있는 적절한 타협이었다고 생각한다. 정부는 이 약속을 지킬 것이고, 이 약속을 성실하게 이행하면 쇠고기의 수입이 가능한 시기를 추정할 수 있을 것이나 그것을 기한을 정한 무조건적인 수입의 약속이라고 하거나 이면계약이라고 해서는 안 될 것이다.”라고 주장했다. 노무현 대통령이 부시 대통령과의 전화 통화에서 쇠고기 수입에 관한 구두약속을 한 사실과 구두약속을 미국 측에 확약하기 위해서 이러한 내용을  대국민 담화를 통해 밝힌 사실은 한국의 통상외교 역사에 치욕으로 기록될 것이다.

○ 정부는 OIE 총회에서 미국이 ‘광우병 통제국가’ 판정을 받자마자, 갈비를 포함한 미국산 쇠고기 수입위생조건 완화를 위한 협상에 들어갔다. 이것은 사실상의 한미 FTA 재협상에 해당한다. 미국 민주당과 부시 행정부는 ‘미국을 위한 신통상정책’을 합의한 후, 한미 FTA 협상안에 ‘노동’과 ‘환경’ 조항 이외에 ‘농업, 자동차, 서비스’ 등의 추가적인 요구를 새롭게 협상할 것을 종용하고 있다. 그러므로 미국산 쇠고기 수입위생조건 완화를 위한 협상은 한미 FTA 재협상의 물꼬를 트는 역할을 하게 될 것이며, 한국 국민의 건강과 안전은 더욱 심각한 광우병 위험에 직면하게 되었다.

○ 위생검역 사안인 GMO와 상품의 하나인 섬유의 원산지 규정과의 부적절한 빅딜이 이루어짐으로써 국민건강과 식품안전이 위협받게 되었으며, 바이오안전성의정서(BSP) 비준에 따른 LMO법의 시행에 관한 입법주권까지 포기하는 결과를 초래했다.

○ 유전자변형생물체(LMO) 규제완화 양해서(Understanding)에 이어 「동물건강 및 축산물 위생조치에 관한 양해서(Understanding)」를 통해 조류독감(AI) 지역화 조건과 육류검사 시스템의 동등성을 인정한 것은 위생검역 기준의 하향평준화로 국민건강과 식품안전을 위태롭게 만들었다.

○ 위생검역(SPS) 상설위원회 설치를 합의함으로써 미국 측이 위생검역 현안에 대해 지속적으로 통상압력을 행사할 수 있는 수단을 마련해 주었다. 특히 LMO 관련 양해서에서 “교역에 장애가 될 것으로 예측되는 이슈를 다루기 위하여 양자 간 의사소통 채널을 활용”하기로 합의한 것과 SPS 분과에서 ‘적용범위’를 “양 당사국간 무역에 직접적 또는 간접적으로 영향을 미칠 수 있는 당사국의 모든 위생 및 식물위생조치”로 합의한 것은 국민의 건강과 식품안전을 위한 정부의 모든 조치를 무력화시킬 압력 수단으로 작용할 가능성이 높다.

○ 원산지 분과에서 쇠고기와 돼지고기의 원산지 기준을 도축국 기준으로 양보함에 따라 위생검역 분과의 원산지 기준과 서로 모순 되고 충돌하는 상황이 발생했다. 이러한 상황은 향후 교역을 원활하게 촉진시킨다는 명분으로 위생검역 분과의 원산지 규정을 더욱 후퇴시킬 것이라는 우려가 있다. 한편 섬유의 원산지를 얀 포워드 규정(Yarn Forward Rule)에 따라 원사기준 원산지 판정방식으로 합의한 것과 설탕의 원산지 규정을 원당 기준으로 합의한 것은 미국에 일방적으로 유리한 내용으로 한국 협상단의 협상력 부재와 원칙의 부재를 증명해주고 있다.

○ 결론적으로 한미 FTA 협상 타결로 인해 국민의 생명과 건강, 그리고 식품안전이 위협하고 있으며, 검역주권이 무력화되었다고 할 수 있다. 따라서 한미 FTA 협상은 원점에서부터 재검토해야 하며, 국민건강과 식품안전을 위해 한미 FTA 협상 타결안은 결코 체결․비준되어서는 안 될 것이다.

4. 보고서 핵심내용 요약

○  한미 FTA 쇠고기 및 위생검역분과 협상은 ① 광우병 발생으로 수입이 중단되었던 미국산 쇠고기 수입재개를 4대 선결조건으로 양보하는 오류를 범했으며, ② 미국 측의 요구에 밀려 GMO 검역의 완화, 조류독감(AI) 지역화조건 인정, 식육검사 시스템의 동등성 인정 등 위생검역 현안에 대해 많은 양보를 했다. 또한 ③ 위생검역분과 협정문에서 ‘SPS 상설 위원회’를 설치하기로 합의함으로써 미국 측이 위생검역 현안에 대해 지속적으로 통상압력을 행사할 수 있는 수단을 마련해 주었다. 이에 따라 ④ 국민의 생명과 건강, 그리고 식품안전이 위협하고 있으며, 검역주권이 무력화되는 결과를 초래했다. 그러므로 ⑤ 한미 FTA 협상은 원점에서부터 재검토해야 하며, 국민건강과 식품안전을 위해 한미 FTA 협상 타결안은 결코 체결․비준되어서는 안 될 것이다.

무역구제
	민주노동당 한미FTA 정책전문단/영향평가팀

<순   서>

I. 서론

1. 무역구제의 중요성

2. 평가의 기준

II. 협상경과 및 쟁점

1. 이해관계자의 요구 및 정부의 협상 목표

2. 구체적 협상쟁점과 협상목표

2.1 세이프가드 쟁점 및 협상목표

2.2 반덤핑 및 상계관세 쟁점 및 협상 경과

3. 협상 평가

3.1 정부는 핵심 의제인 반덤핑 등을 2006년 말까지 협상의제로 선정하지도 못하였다.

3.2 미국의 강경입장에 정부는 조기에 연성입장으로 전환해 협상실패가 예견되었다.

3.3 반덤핑 협상은 국민에게 한미FTA를 덤핑한 것이다.

III. 협정안 내용 분석 및 평가: 정부는 성취한 것이 아무것도 없다.

1. 양자간 세이프가드에 있어 정부의 협상목표는 전혀 성취되지 못하였다.

2. 다자간 세이프 가드 면제 역시 협상목표 성취하지 못하였다.

3. 섬유에 대한 세이프 가드는 넓게 인정되었으나 농산물에 대한 세이프 가드는 좁게 인정되었다.

4. 반덤핑 및 상계관세 조문이 FTA 협정상 분쟁해결 대상이 되지 않는 다는 것은 반덤핑 조문이 부도수표임을 증명하는 것이다.

5. 반덤핑 등에 있어 실체적으로 주어진 권리는 협의권이 아니라 협의의 ‘기회제공’에 불과하다.

6. 미국의 일방적 결정에 따른 가격 또는 물량 합의에 대한 ‘적절한 고려’와 ‘협의기회 제공’ 역시 공허한 합의에 불과하다.

7. 무역구제위원회 설치는 한국의 대미 압력수단이 뚜렷이 없는 한 무용지물에 불과하다.

8. 한국의 기체결 FTA와 비교할 때 한미FTA 반덤핑-상계관세 협정안은 비교할 수 없을 정도로 대폭 후퇴한 것이다.

9. 한미FTA 반덤핑 관련 내용은 NAFTA와 비교할 수 없을 정도의 빈약한 내용에 불과하다.

IV. 효과 및 결론

1. 양자간 세이프가드를 과도하게 제한하여 수입급증시 위기관리능력을 과도하게 상실

2. 다자간 세이프가드에 대한 법적인 적용배제 기회를 상실하여 이득을 향유할 수 없게 되었다.

3. 특별하지 않는 농산물특별세이프가드가 인정되었으며, 다양한 민감품목이 일반세이프가드 적용 대상이 되어, 미국으로부터 급격한 농산물 수입증가로 인한 피해구제가 어렵게 되었다.

4. 반덤핑 등에 대한 핵심적 요구가 반영되지 않아, 미국으로부터 무역구제 피해는 감소하지 않을 것으로 예상된다.

5. 정부보고의 ‘기대’효과 ‘기대’하는 홍보를 하고 있으나, 반덤핑 등의 협정안 내용은 실리가 아니라 ‘정치적’도피처를 찾은 것에 불과하다.

6. 미국의 철강 자문위원회는 자국산업 보호를 위해 어떠한 선례도 남기지 않으려는 의지를 표현하고 있으나, 반덤핑 분야를 성과로 홍보하는 것은 중단되어야 한다.

7. 미국의 반덤핑 남용을 억제할 수 없는 FTA 협정은 체결의 타당성이 없다.

[참고 자료 1] 반덤핑 관련 주요개념과 다자간 협상의 쟁점

[참고자료2]1947년 관세 및 무역에 관한 일반협정

[참고자료2] 미국의 수입규제 내역(무역협회, http://antidumping.kita.net/)

I. 서론

1. 무역구제의 중요성

o 무역구제(trade remedy)는 반덤핑관세(Anti-Dumping Duty, AD), 상계관세(Countervailing Duty), 긴급구제(Safeguard)를 포함하여, 수입국이 수출상품에 대항하여 취할 수 있는 조치이다.

- 세이프 가드는 적법한 수출의 절대적 혹은 상대적으로 급격히 증가하여 수입국의 산업이 심각한 피해를 입거나 피해를 입을 우려가 있는 경우 수입을 제한할 수 있는 조치를 말한다.

- 반덤핑관세 조치는 수출국 기업이 자국시장에서 통상적으로 거래하는 가격보다 낮은 가력으로 수출하여 수입국 업체에 실질적인 피해를 입혔을 때 추가적인 수입관세 등을 부과할 수 있는 조치를 말한다.

- 상계관세 조치는 수출국의 보조금 지급 등으로 인해 수입국 국내 생산자가 피해를 입었을 경우 추가적인 수입관세 등을 부과할 수 있는 조치를 말한다.

o 무역협회(2006)에 따르면 1980년대 이후 대미 공산품 수출의 6.8%(373억불)가 미국의 반덤핑 조치 등에 따라 차질을 받은 것으로 조사된 만큼, 대미수출에 있어 미국의 반덤핑 등 남용을 완화할 수단을 확보하는 것은 한미FTA 협상의 핵심쟁점으로 부각되었다.

- 특히 정부는 한미FTA 필요성으로서 이를 통해 미국의 반덤핑조치 남발을 막을 수 있다고 대대적으로 선전해 온 것은 한국 무역에 있어 반덤핑 관련 규범의 중요성을 반증한다.

o 무역연구소가 대미 수출입 업체 510개 업체를 대상으로 조사한 결과, 미국의 불합리한 무역구제법이 한국 업계의 최대의 애로 사항으로 조사되었고, 미국의 한국 상품에 대한 현행 반덤핑 및 상계관세 조치 적용 건수는 17개로 나타난다(2007.5 기준).

<표1> 업계가 보는 미국의 비관세장벽

비관세장벽 유형	응답자수	비중
불합리한 무역구제법	308	30.7
까다로운 통관절차	248	24.7
비자제도	240	23.9
까다로운 라벨링 조건	77	7.7
폐쇄적인 정부조달시장	77	7.7
수량규제	48	4.8
기타	5	0.5

자료] 한미FTA 공청회 자료집, 한국 무역협회

o 품목별로 석유화학제품 1건, 화학섬유제품 2건, 반도체 1건과 철강 13건으로 대부분 철강제품이 중심이 되어 수입규제를 받고 있고, 반덤핑 13건, 반덤핑 및 상계관세 5건, 상계관세 1건 등 주로 반덤핑 수입규제를 받고 있는 것으로 드러난다.

- 이중 6건은 10년 이상 수입규제가 진행되고 있다. 특히 금속제 주방용품은 1986.11월 덤핑 판정이 난 후 2000년대에 들어와서도 지속적으로 반덤핑 및 상계관세 규제가 집행 중에 있으며, 폴리에스테르 필름, 스테인리스강관, 스텐다드 강관 등 역시 15년가량 규제가 계속되고 있어, 반덤핑 조치 등의 장기화 역시 큰 문제로 부각되고 있다.(첨부자료1 참고)

o 더군다나, 한미FTA 협상에서 반덤핑이 협상의 핵심쟁점으로 뜨겁게 달아오르는 상황에서도 도공상질지(아트지)와 글리신(Glycine)에 대한 반덤핑 조사가 06.11월 및 07년 3월에 각각 개시되는 등 미국 반덤핑 조치의 위협은 한미FTA 협정과 관계없이 현재진행형으로 계속되고 있는 상황이다.

2. 평가의 기준

o 무역구제에 관한 이슈는 경제적 혹은 법적으로 복잡한 이슈를 포함하고 있다. 심지어 덤핑이 불공정한 무역행위인지 여부에 대해서도 학자들의 의견이 분분한 상황이고, 무역구제 조치가 보조금, 국내산업 보호 등 다양한 이슈와 연계되어 있기에 시각에 따라 무역구제를 접근하는 관점은 다양할 수 있다.

o 본보고서는 한국 정부가 무역구제를 한미FTA 협정 추진의 핵심적 근거로 삼았다는 점에서, 정부의 협상 목표 및 그 성취도를 기준으로 한미FTA 협정안을 평가할 것이다. 따라서 무역구제 관련 제도에 대한 평가 및 당해 조치의 정당성 등은 WTO 협상 및 FTA 협상을 비롯한 정부의 공식입장을 기준으로 평가할 것이다.

II. 협상경과 및 쟁점

1. 이해관계자의 요구 및 정부의 협상 목표

o 외교통상부는 2006년 한미FTA 관련 이해관계자의 의견을 접수하고, 그 내용을 공개하였다(외교통상부 보도자료, 5월 10일). 접수된 의견 중  반덤핑/상계관세 등 무역구제 관련된 요청이 두드러지고 있다.

o 특히 미국의 반덤핑 조치의 남발방지를 해소할 것을 무역협회(설문조사), 한국철강협회, 주뉴욕총영사관, 전자산업진흥회, 하이닉스 등 다수의 이해관계자가 요구하였으며, 별도의 분쟁해결제도 신설에 대한 의견 역시 제시되었다.(표1 참조)

<표2>무역구제 관련 이해관계자의 요구

의견제시자	주요 의견
한국철강협회	ㅇ NAFTA 수준의 다자세이프가드 도입
무역협회 설문조사, 한국철강협회, 주뉴욕총영사관, 전자산업진흥회, 하이닉스 등	ㅇ 반덤핑 관세 및 상계관세 남발 방지
주애틀란타 총영사관	ㅇ 반덤핑 관세 부과 관련 비용과다
전자산업진흥원	ㅇ 반덤핑 관련 분쟁해결제도 신설 요청

자료] 외교통상부 보도자료, 5월 10일

o 또한 2006.8월 무역협회가 418개 대미 수출업체를 대상으로 실시한 설문조사(한미FTA를 통한 대미수출증대효과 설문조사 결과) 결과 한미FTA에서 협상의 1순위는 관세철폐(78%), 2순위는 무역구제제도 개선(49.7%), 3위는 원산지 규정 완화(26.9%)로 나타나는 등 한미FTA에서 무역구제는 한국 업계의 최대의 요구사항임을 부인할 수 없다.

o 한편 농업에 있어 특별 세이프가드 적용(농협중앙회, 한국계육협회)및 철강의 NAFTA 수준의 다자세이프가드 도입(한국철강협회)에 대한 의견이 2006년 5월 외교부 의견수렴에서 제시되기도 하는 등 농업계는 세이프가드에 특별한 관심이 있는 것으로 드러난다.

o 반면, WTO 협상에서도 한국 정부는 반덤핑 프렌즈 그룹의 일원으로 반덤핑 협상에 매우 적극적인 활동을 하여 왔으며, DDA 협상에서 WTO에 50여개에 달하는 제안서를 제출하는 등 DDA 협상의 최대의 역점분야로 선정하고 적극성을 보여 왔다.

- 특히 Zeroing 금지, 재심절차 개선, de minimis 상향조정, 원가미만 판매기준 완화, 관계사 규정 개선, 조사개시요건 강화, 구성수출가격 산정기준 등 규정 강화를 핵심적인 과제로 삼로 협상에 임해 왔다.(박스1 참조)

[박스1] WTO 규범협상에서 정부의 공식 입장(외교통상부, 우리정부의 입장에서 발췌)

ㄱ. 우리는 WTO 반덤핑조치의 남용을 방지하기 위해 반덤핑협정 규정을 강화하는 방향으로 개정해야 한다는 입장을 견지

WTO 반덤핑협정은 우루과이라운드 협상을 통해 반덤핑조치의 남용 여지를 상당히 제한하는 등의 개선이 이루어졌으나, 그 규정의 자의적 해석 가능성과 수출자에게 불리한 규정 등이 여전히 포함

더욱이 WTO 설립이후 미국, EU 등 전통적인 반덤핑조치 이용국 이외 여타 WTO 회원국들, 특히 개도국들도 반덤핑 관련법을 도입, 시행함에 따라 반덤핑규제조치가 증가하고 있어 우리 수출상품에 부정적 효과 야기

ㄴ. 2006년 7월 제출 예정인 규범협상의장 초안에 우리입장이 최대한 반영될 수 있도록 지속적으로 노력

ㄷ. 우리관심 분야 : Zeroing 금지, 재심절차 개선, de minimis 상향조정, 원가미만 판매기준 완화, 관계사 규정 개선, 조사개시요건 강화, 구성수출가격 산정기준 등 규정 강화

o 한미FTA 협상에서도 정부는 ‘안정적 미국시장 확보’를 위해 아래 박스에서 보는 바와 같이 미국의 반덤핑 제소 남용을 억제할 수 있도록 ①미국의 반덤핑 관련법령의 개정을 협상의 주요 목표로 선정하고, 협상력을 집중하였다.

- 더불어 정부는 ②양국간 WTO 세이프가드 조치를 상호 면제할 수 있도록 하고, 특히 ③미국 농수산품의 수입급증에 대비한 양자간 SG 조치 도입하는 것을 협상전략으로 수립하였다.

[박스2]정부의 협상목표 및 협상전략(2006.8.17 국회 특위 보고자료)

□ 협상의 필요성과 목표

o 우리 수출기업들은 미국 산업계의 반덤핑 제소남용으로 인한 수출 애로를 타개해 주길 희망

* 무역연구소 설문조사 결과(‘06.1, 주요 수출업체 510개를 대상)

- 반덤핑 등 무역구제조치의 불합리하고 과도한 적용이 30.7%로 1위를 차지, 까다로운 통관절차가 24.7%로 2위, 비자제도가 23.9% 순 등으로 조사됨.

* 반덤핑 규제가 대미 수출에 미치는 부정적 영향(무역협회, ‘06.6)

- 지난 25년간(‘80-’05) 대미 수출 차질 액은 전체 대미수출의 6.8%, 373억불 정도이며, 조치대응비용(회계사, 변호사 등 대리)도 건별 1개 기업당 평균 1.1억원 소요

o 한편, 한미 FTA에 따른 미국산 농수산품의 수입급증으로 인한 우리 농어업계 보호를 위한 세이프가드 제도 마련

* 민감품목에 대해서는 농산물 특별 세이프가드 도입 추진(농업 분과)

□ 우리 측 협상전략

o 위와 같은 우리업계의 의견을 반영하여, 반덤핑 제소 남용을 억제할 수 있도록 하는 반덤핑 관련법령의 개정을 FTA 협상의 주요 목표로 하는 협상전략을 마련

- 미국의 과도한 AD 조치 방지를 위해 발동요건을 강화하고 부득이 발동시 그 조치수준을 낮게 유지토록 하는 한편,

- 양국 간 WTO 세이프가드 조치를 상호 면제할 수 있도록 하고, 특히 미국 농수산품의 수입급증에 대비한 양자간 SG 조치 도입

2. 구체적 협상쟁점과 협상목표

2.1 세이프가드 쟁점 및 협상목표

o 무역구제 분야는 크게는 ①세이프가드와 ②반덤핑 및 상계관세로 나눌 수 있다. 세이프 가드 분야는 ①다자간 세이프가드 적용배제, ② 양자간 세이프가드의 존속기간 및 재발동, ③농업 특별 세이프가드, ④ 섬유 세이프가드 등이 주요 쟁점이 되었다.

o 양자간 세이프가드에 있어 정부는 존속기간 제한을 두지 않고, 재발동 역시 허용하는 협상목표를 설정하였다.

- 국회 보고(국회 특위 보고자료, 2006.08)에 따르면 정부는 “미국의 농수산품 수입급증에 대비하여 존속기간을 두지 않기로 하고, 동일품목에 대한 양자간 세이프가드 조치의 재발동을 허용”하는 입장이다.

o 다자간 세이프가드에 있어 정부는 우리 수출기업에 유리하고, 미국이 체결한 과거 FTA에서 도입된 점을 근거로 적용배제를 협상 목표로 삼았다.

- 국회특위 보고에 따르면 정부는 “미국이 한국보다 세이프가드 조치를 발동할 가능성이 월등히 높으므로 상호적용 배제는 우리 수출기업, 특히 제조업에 유리”하고, “미국의 철강 SG 조치시 캐나다, 멕시코가 배제되었던 경험사례에 따라 우리 철강업계도 적용배제 희망”하고 있는 것으로 설명함.

o 농업 및 섬유 세이프가드에 있어 정부는 농업특별세이프가드의 폭넓은 인정과 섬유세이프가드의 도입에 반대의 입장을 견지하였다. 특히 섬유 세이프가드의 경우 한국의 “대미 수출이 획기적으로 늘어날 가능성이 있을 때, 도입논의 가능”하다는 것이 초기의 입장이었다(국회 특위 보고자료, 2006.08).

2.2 반덤핑 및 상계관세 쟁점 및 협상 경과

o 반덤핑 및 상계관세 분야에서 정부는 미국의 반덤핑 조치 남용을 억제하기 위해 총 14개의 요구사항을 제시하여 쟁점이 형성되었다.(표3 참조)

- 특히 정부는 제로잉 금지, 최소부과원칙, 미소마진 및 미소수입물량의 상향 및 재심에서 적용 등을 강력히 요구한 것으로 알려졌다. 이들 쟁점 모두 WTO 협상에서도 핵심적 쟁점임은 두말할 나위 없다.

<표3> 한국정부의 반덤핑 등의 요구 사항 및 평가

요구사항	주요 내용
양국간 무역구제 협력위원회설치	- 반덤핑을 포함하여 무역구제 전반에 대한 쟁점을 협의할 수 있는 포괄적 위원회 설치
반덤핑 조사개시 전 통지 및 사전협의	- 반덤핑 조사개시 이전에 상대국에 통지하고 관련 문제를 협의하는 제도
산업피해 판정시 누적평가에서 제외	- 점유율이 낮은 다른 수출국의 수출품과 시장점유율을 누적 계산하여 산업피해 여부를 판정하는 누적평가의 대상에서 한국을 제외하여 시장점유율이 낮아 피해를 입히지 않았음에도 불구하고 덤핑판정을 받는 문제 해소
최소부과원칙 적용	- 반덤핑 관세 부과에 있어 덤핑마진과 산업피해율 중 낮은 수치에 대해 관세 부과하는 것으로서, 반덤핑관세 폭을 낮추는 효과
미소 덤핑마진 및 수입물량 상향조정	- 덤핑마진이 최소허용수준(2%)이거나, 수입량이 무시할 만한 수준(3% 미만의 수입점유율 및 누적평가 7%미만)인 경우 덤핑조사를 즉각 중단하여야 하는 바, 2%, 3%, 7% 등의 기준을 상향하여 조사를 조기에 중단 및 누적평가 등이 감소하는 효과
공익조항 의무고려	- 덤핑, 산업피해, 인과관계의 판별에 있어 공익개념(물가, 산업경쟁력 등 고려)을 도입하여 반덤핑 발동을 감소시키는 효과. > 소비자 및 연관생산자의 이익 고려하여 경쟁정책적인 시각에서 시장 상황 등 경쟁제한성 여부를 반덤핑 판정에 있어 고려 > 산업적 이용자와 소비자는 조사개시에 대한 의견을 표명할 권리는 없으나 조사에 있어 정보를 제공할 기회 제공
재심 종료 시 1년간 조사금지	- 재심에서 반덤핑 조치가 종료되면 1년간 반덤핑 조사 금지를 통해 연쇄재소를 방지하는 효과.
제로잉 금지	- 덤핑마진 계산에 있어 수출가격이 정상가격보다 높을 때 덤핑마진을 마이너스(-)로 계산해야 하는데도 제로(0)로 처리하여 가중수출가격평균을 하향시키는 효과를 내는 `제로잉' 금지를 통해 덤핑마진을 축소시키고 덤핑판정에 제한하는 효과
재심시 미소마진 및 물량 상향 명시	- 반덤핑 재심에 있어 최소허용기준을 원심과 달리 2%미만으로 적용하는(미국의 경우 연례재심을 통해 3년 연속 0.5% 미만이 되어야 반덤핑조치 철회) 관행을 규제하여 장기적 반덤핑 조치 적용을 방지하는 효과
반덤핑 조사 대상 관계사를 소수로 제한	- 덤핑마진 등의 계산에 있어 조사대상 기업의 관계사와 관련된 광범위한 정보를 요구하고 관계사와의 거래를 임의적으로 구성가격 계산 등에서 제외하여 덤핑 마진을 높게 하는 관행을 방지하여 반덤핑 발동 완화
미국의 자료제출 요구권한 축소	- 미국이 우리 기업에 반덤핑 조사를 위한 자료 요구를 할 때 요구 자료를 구체적으로 명시하고 충분한 기일을 주거나, 미국 생산자의 제출자료 자의적 활용을 방지하여 객관적인 반덤핑 판정을 유도하는 효과
가격약속제도	- 반덤핑 예비판정을 받은 수출기업이 덤핑혐의를 인정하면 반덤핑관세를 부과 받는 대신 판매가격을 올리거나 수출물량을 줄이는 선에서 합의하여 조기에 분쟁을 종료하는 효과
반덤핑관세 부과 유보(suspension agreement)	- 반덤핑 판정을 받은 기업이 반덤핑을 하지 않을 것을 약속하면 반덤핑 관세 조처를 유보하는 제도
분쟁시 양자간 분쟁해결	- 반덤핑 분쟁을 한미FTA 분쟁대상으로 포함하거나 특수한 분쟁해결절차 도입하여 미국의 반덤핑 조치 남용에 제동을 거는 효과

3. 협상 평가

3.1 정부는 핵심 의제인 반덤핑 등을 2006년 말까지 협상의제로 선정하지도 못하였다.

o 정부는 국회보고(권영길 의원실 보고, 2006.04)에서 한미FTA 협상에서 자동차 및 의약품 작업반을 설치하는 대신 무역구제 협상분과를 설치하는 것으로 합의하였다고 보고하였으나,

- 2006년 말까지 미국은 세이프가드만을 협상의 대상으로 포함하고 반덤핑 및 상계관세는 협상대상에서 제외할 것을 지속적으로 주장하였다.

o 반덤핑 등이 한미FTA 추진의 핵심적 이유이고 중요협상 목표임에도 불구하고 협상이 종반을 향하는 시점에서 협상의제로 조차 상정시키지 못한 것은 협상실패가 예견 된 것으로 볼 수 있다.

- 미국이 자국의 핵심적인 요구사항을 4대 선결조건으로 제시하고, 중요 협상의제로 사전에 선정한 것과 대비할 때 한국 협상단의 협상력은 저급한 것으로 평가함에도 과언이 아니다.

- 협상력이 저급하지 않다면, 정부가 협상을 졸속으로 추진한 결과이거나 체결에 급급하였기 때문으로 평가할 수 있다.

3.2 미국의 강경입장에 정부는 조기에 연성입장으로 전환해 협상실패가 예견되었다.

o 미국 측은 협상의 초기부터 자국의 무역구제법 개정을 요하는 어떠한 협상도 하지 않을 것임을 강력하게 표명(국회특위 보고자료)하고, 반덤핑 등을 협상의 대상으로 삼기를 거부하였으나, 정부는 조기에 강력한 대응에 실패하였다.

o 정부는 2006년 8월 이미 기존의 입장을 후퇴하여 “미국 측의 TPA에 저촉되지 않으면서 실질적으로 우리 수출기업에게 도움이 되는 제안사항을 적극 발굴하여 협상”(국회특위 보고자료)할 것으로 입장 변경하였다.

- 국회 공식보고에 미국법에 저촉되지 않는 방향으로 협상할 것을 명시한 것은, 미국 측에 한국 협상단이 무역구제를 포기할 것이라고 천명한 것이나 다름없는 꼬리 내리기의 시작이었다.

3.3 반덤핑 협상은 국민에게 한미FTA를 덤핑한 것이다.

o 4차 협상에서 애초 10여개의 무역구제 관련 요구 중 7개를 포기하고 3개만을 요구했으나 미국이 이것마저 거부하였다고 보도되었으나(서울경제신문 등), 정부는 이러한 보도를 부인하고 5개의 요구를 추가하였다고 반박하였다.

- 백두옥 무역구제 분과장은 “협상 만료 시한은 다가오고 있지만 우리가 원하는 협상 결과를 얻어낼 수 있을지 불투명해 힘든 점이 많다”고 발언하는 등 관철의지가 약화되는 것이 완연치 발견되었다.

o 5차 협상에서 정부는 14개의 요구사항 중 9개를 포기하고, 5개사항을 미국 의회 보고에 포함시킬 것으로 보도되었다. 이는 ①무역구제협력위원회 설치, ②조사개시전 통지 및 사전협의, ③산업피해 판정시 누적평가에서 한국제외, ④수량제한 및 가격약속 활성화, ⑤이용 가능한 사실 남용방지로서,

- 제로잉금지, 최소부과원칙, 미소마진 및 미소수입물량의 상향 및 재심에서 적용 등 핵심적 요구사항은 5차 협상에서 이미 제외되었다.

o 5차 협상에서 정부는 반덤핑을 의약품, 자동차와 연계하며, 반덤핑 5개요구사항이 수용될 경우, 자동차와 의약품에서 양보가 가능하다는 입장을 보였다.

- 정부는 “이번 협상의 하이라이트는 무역구제를 매개로 자동차, 의약품 등 3개 분과의 협상을 잠정 중단시킨 우리 측의 초강수 전략”(국정브리핑)으로 홍보하였다.

o 5차 협상에서 무역구제와 자동차 및 의약품을 연계하려는 전략은 미국의 강공으로 효과를 발휘하지 못하고, 한국 협상단은 오히려 협상 카드를 상실하는 오류를 범한 것으로 평가된다.

- 미국 무역촉진권한에 따른 무역구제 관련 미국의회 보고 기한에 연연함으로 인해, 무역구제에 있어 실리는 물론 다른 분야에 까지 악영향을 미치는 결과를 자초한 것이다.

III. 협정안 내용 분석 및 평가: 정부는 성취한 것이 아무것도 없다.

1. 양자간 세이프가드에 있어 정부의 협상목표는 전혀 성취되지 못하였다.

o 양자간 세이프가드에 있어 정부는 존속기간 제한을 두지 않고, 재발동 역시 허용한다는 협상목표를 설정하였으나, 협상 결과는 세이프가드 존속기간 및 재발동 모두에 있어 정부의 협상목표를 전혀 달성하지 못하였다.

- 동일 상품에 대하여 1회를 초과하여 긴급세이프가드 적용이 불가능하고(제10.2조 제6항),

- 동일상품에 대해 최장 3년(2년+1년)동안만 발동이 가능하고, 과도기간인 협정 발효후 10년 이후에는 세이프가드 발동 불가한 것으로 합의하였다(제10.2조 제5항).

o 과도기간을 협정 발효 후 10년간으로 정의하였으나, 10년을 초과한 기간에 걸쳐 관세를 철폐하는 상품에 관하여는 그 상품의 관세철폐기간까지만 세이프 가드 1회적용이 가능하여 민감상품 역시 매우 제한된 세이프가드 발동의 기회를 갖게 되었다.

o 정부는 양자간세이프가드를 제한하여 우리 공산품에 이득이라고 주장하고 있으나, 이는 애초의 협상목표를 협상결과에 맞게 뒤집는 카멜레온식 선전에 불과한 것으로 평가된다.

2. 다자간 세이프 가드 면제 역시 협상목표 성취하지 못하였다.

o 정부는 우리 수출기업에 유리하고, 미국이 체결한 과거 FTA에서 도입되었다는 점을 근거로 다자간 세이그가드 면제를 요구하였으나, 이 역시 요건에 따른 재량사항(재량적 배제)으로 규정함으로서 정부의 협상목표를 성취하지 못하였다.

o 즉 한국산 “상품의 수입이 심각한 피해 또는 그에 대한 우려의 실질적인 원인이 아닌” 요건을 충족한 경우 미국은 재량권에 따라 다자간 세이프가드를 면제해 줄 수도 있다.

o 이는 NAFTA에서 일정한 요건 충족시 다자간 세이프가드를 면제하는 의무사항, 즉 수입점유율이 크지 않을 것과 산업피해의 수준이 높지 않다는 요건을 전제로 면제 의무화한 것과 비교해 볼 때 협상의 실패라 보지 않을 수 없다.

3. 섬유에 대한 세이프 가드는 넓게 인정되었으나 농산물에 대한 세이프 가드는 좁게 인정되었다.

o 일반 세이프가드 발동기간이 협정발효후 10년인데 반해 섬유에서는 양허 이행기간 만료로부터 10년으로 설정하여, 최장 20년간 SG 발동이 가능하게 하였다.

o 다수의 육류, 유제품, 과일·채소류의 세이프가드는 1회로 제한되었고,

- 발동기준이 되는 물량이 지나치게 큰 문제가 있고(가령 쇠고기의 경우 03년 쇠고기 수입량 20만 톤, 국내 소비량 30만톤이나 1년차에 27만 톤에서 시작해 15년차에 35만 톤이 되어야 발동 가능), 실행세율도 1~5년차는 그대로 적용하나 11~15년에는 실행세율의 60%만 적용하는 등 점차 낮게 설정하여 실효성 의문시된다.

o 섬유부분의 SG 발동기간이 관세양허 이행기간에 10년을 일률적으로 더한 것에 비해 농업에서는 이행만료시점에 2-3년을 더한 정도로 비대칭적이다.

o 농산물 세이프가드와 섬유 세이프가드를 비교할 때, 농산물 세이프가드는 HS 10단위 기준 1500여 품목 중 4.8%인 75개 품목에 불과하고 발동기준은 물량인 것에 반해,

- 섬유 세이프가드는 HS 10단위 기준 1500여개 전 품목에 발동 가능하고 발동기준은 물량과 함께 가격 기준을 적용할 수 있어 불균형이 두드러진다

<표4>섬유 및 농산물 세이프가드 비교

	농산물	섬유
발동 기간	이행만료시점 + 2-3년 (최장 후지사과 관세철폐 20+3년)	이행만료 + 10년(최장 20년)
적용품목(HS 10단위)	1500여 품목 중 4.8%인 75개 품목	1500여개 전 품목
발동 기준	물량	물량 + 가격

o 한-칠레 FTA의 농업 세이프 가드가 발동기간의 제한이 없는 점 등 폭넓은 농업세이프 가드를 인정한 것과 비교될 수 있고,

- 한-ASEAM의 양허 카테고리를 보면 다수의 민감 농산물이 제외되었고, 일부 포함된 민감품목(주로 농수산물)의 경우 최장 2016년까지 0~5% 관세인하하기로 되어 있어, 이 경우 발효일로부터 17년간 세이프가드 발동이 가능한 것과 비교된다.

4. 반덤핑 및 상계관세 조문이 FTA 협정상 분쟁해결 대상이 되지 않는 다는 것은 반덤핑 조문이 부도수표임을 증명하는 것이다.

o 한미FTA 협정안 제10.7조 제2항은 “이 협정의 어떠한 규정도 반덤핑 및 살계관세조치에 대하여 당사국에게 어떠한 권리나 의무를 부과하는 것으로 해석되지 아니한다”라고 규정하고,

- “어떠한 당사국도 이 조에서 발생하는 어떠한 사안에 대하여도 이 협정상의 분쟁해결을 이용할 수 없다”고 규정하고 있다.

o 국제 통상협정에서 분쟁의 대상이 되지 않는 실체조항은 기속되지 않는(non-binding) 권리 및 의무로 이해되기 때문에, 동 조항에 따라 한국이 특별한 권리를 부여받은 것으로 볼 수 없다.

- 한미FTA 협정안은 반덤핑 및 상계관세 조항이 분쟁의 대상이 되지는 않지만 기속되는 권리의무로 규정하여 다소 모순 되는 규정을 두고 있으나(제10.7조 각주 1), 분쟁의 대상이 되지 않는 것이 명확하기 때문에 동 조항이 미국이 한미FTA 불이행에 따른 강행력은 없는 것은 명확하다.

- 즉, 한미 간에 반덤핑 및 상계관세에 관련된 분쟁이 발생하였을 경우, 전적으로 WTO의 실체적 규정과 절차적 규정에 따라 해소해야 할 뿐이다. 따라서 미국의 반덤핑 판정에 대해 오직 사실 확립의 적절성 및 사실에 대한 당국의 평가가 공평하고 객관적이었는지 여부만 판정의 대상이 될 뿐이다(반덤핑 협정 제17.6조)

o 이러한 조문은 한국과 미국정부의 법적 합의가 아니라 정치적 타협으로, 미국에게는 자국의 의회에게 협상에서 아무런 권리를 부여하지 않았다는 점을 확인시키고, 한국의 경우 국회 및 국민에게 얻은 것은 특별히 없지만 무언가는 얻은 것이 있다는 홍보를 할 수 있는 근거를 마련한 규정에 불과한 것으로 평가된다.

5. 반덤핑 등에 있어 실체적으로 주어진 권리는 협의권이 아니라 협의의 ‘기회제공’에 불과하다.

o ‘통보 및 협의(10.7조 제3항)’ 조항은 당사국이 AD-CVD 신청을 접수한 때, 조사개시 전 ‘자국의 법과 합치되게’, 그 접수에 관하여 서면통보를 제공하고, 회의 또는 그 밖의 유사한 ‘기회’를 다른 쪽 당사국에 부여하는 것으로 규정하고 있다.

o 사전통보는 WTO 반덤핑 협정 제5.5조에 규정되어 있기 때문에 현행 시행되는 제도에 불과하며,  정부가 애초에 제기한 반덤핑 조사개시 ‘사전협의’는 반영되지 않고, 미국 현행법에 따른 회의의 ‘기회' 제공의 수준으로 반영되었다.

- 조사 개시 전에 ‘자국법이 허용하는 범위내’에서 제소 내용에 대하여 양국간 협의한다는 것은 미국 측이 자국제도는 변경하지 않겠다는 또 다른 표현으로, 미국법이 허용하지 않는 범위에 대해서는 협의 등을 할 수 없기 때문에 사실상 의미 없는 조항이며, 의미가 있으려면 최소한 ‘자국법’을 없애야 하고 ‘유사한 기회’를 없애야 한다.

o WTO 반덤핑 협정에도 협의제도는 존재한다. 반덤핑 협정 제17조 제2항 및 제3항에 따르면, “각 회원국은 이 협정의 운영에 영향을 미치는 모든 문제와 관련한 다른 회원국의 주장에 호의적인 고려를 하고, 이러한 주장과 관련한 협의를 위하여 적절한 기회를 제공한다”라고 규정하고 있고, 반덤핑 협정에 따른 이익(benefit)이 저해되거나 무효화 된 경우 상대국에 협의를 요청할 수 있고, “각 회원국은 다른 회원국의 협의 요청에 대해 호의적인 고려를 한다”고 협의 제도를 규율하고 있다.

6. 미국의 일방적 결정에 따른 가격 또는 물량 합의에 대한 ‘적절한 고려’와 ‘협의기회 제공’ 역시 공허한 합의에 불과하다.

o 한미FTA 협정안 제10.7조 제4항은 AD-CVD 조사에 있어 긍정적 예비판정이 내려진 경우, 미국은 한국 기업의 가격 약속 제안(price undertaking)에 관하여 ‘적절한(due)’ 고려와 적절한(adequate) 협의 기회를 부여 한다”고 규정하고 있으나, 이는 WTO 현행제도에 불과하다.

- 이 역시 적절한(due) 절차로, 적절한(adequate) ‘합의’가 아니라, ‘협의기회 부여’에 한정된 규정으로서 미국의 결정에 전적으로 따를 수밖에 없는 규정임이 분명하다.

o WTO 반덤핑 협정 제8조에 따르면 가격 또는 물량합의 제도가 이미 존재하고 있다. 이는 조사당국은 가격 인상이 덤핑에 따른 피해가 제거된 것으로 만족한 경우에 일방적으로 결정하는 내용이다. 결정권한이 반덤핑 발동국에 있기 때문에 동제도가 실효성을 거두지 못한 한계를 노정해 왔다.

- 더군다나 가격인상약속을 수출업자가 수락되는 경우라도 조사는 지속될 수 있고, 반덤핑에 대한 부정적 판정이 내려지더라도 가격약속이 일정기간 지속해야 하는 불이익을 받을 수 있다(반덤핑 협정 제8조 제3항).

o 한미FTA 역시 가격약속 제안에 대한 결정권이, 조치를 취하는 미국에 일방적으로 부여되는 것에 어떠한 변화가 없기 때문에 실효성을 거둘 수 없는 조항임이 자명하다.

o 50인 이상 기업 대상 설문조사(산자부, FTA 타결 직후 실시, 헤럴드경제, 5. 25일자)에 따르면, 무역협회 관계자는 ‘반덤핑조사가 개시되더라도 중도에 양국간 가격 및 물량에 대한 합의를 통해 최종적인 반덤핑관세 부과로 가지 않고 문제를 해결하는 "가격약속(undertaking)" 제도는 사실상 반덤핑 부과 효과에 맞먹는 제재수단으로 업계는 판단’한다고 평가하고 있어, 가격합의제도의 무용성을 반증하고 있다.

7. 무역구제위원회 설치는 한국의 대미 압력수단이 뚜렷이 없는 한 무용지물에 불과하다.

o 무역구제위원회의 역할은 연1회 이상 회합하여, ①무역구제 법령 및 관행에 대한 이해 증진, ②조사개시 전 사전통지 및 협의 기회제공 조항 등 이행 및 준수 여부 감독, ③ 무역구제기관간 협력 증진, ④AD, 보조금 및 CVD, SG에 대한 정보 교환 및 교육프로그램 수립, ⑤ 그 밖의 상호관심사에 대한 논의의 장 제공하는 것이다.

o 그 밖의 상호관심사에 대한 논의의 장 제공에 대해 정부는 “이용 가능한 사실(facts available) ... 관련한 조사관행을 논의하도록 명시함으로서, 우리 수출자들이 미국의 반덤핑 조사에 대응하는 데 겪는 어려움을 해소할 수 있도록 지원”한다고 설명하며 이러한 내용이 협정에 포함된 듯 표현하고 있으나, 이는 ‘논의의 장 제공’에 불과한 공허한 내용에 불과하다.

- 앞서 살핀바와 같이 현형 WTO 협정에도 협의 및 논의기회 부여 관련 제도는 수립되어 있고, 그것이 논의기회 부여에 그칠 경우 실질적 효력이 없음이 수없이 확인된 바 있다.

o 정부는 조사 개시 전 사전통지 및 협의 기회제공 조항 등 이행 및 준수 여부 감독한다는 무역구제위원회 역할 조항이 ‘강력한 실질적 점검 장치’로 표현하고 있으나, 앞서 살핀 바와 같이 이들은 기회제공 조항에 불과하고, 설령 기회를 제공하지 않았더라도 그러한 부작위에 대해 제제할 수 있는 수단이 없기 때문에 공허한 조항에 불과한 것이 자명하다.

- 더 나아가 연 1회 개최되는(당사국의 합의가 있는 경우 추가 개최 가능) 무역구제위원회가 이러한 조치를 상시 점검한다는 것은 현실적으로 불가능한 희망사항에 불과한 것으로 평가된다.

8. 한국의 기체결 FTA와 비교할 때 한미FTA 반덤핑-상계관세 협정안은 비교할 수 없을 정도로 대폭 후퇴한 것이다.

o 한국은 이미 체결한 FTA에서 제로잉금지, 최소부과원칙 등 핵심적인 반덤핑 제도 개선 내용을 협정문에 포함하고 있어, 한미FTA와 대별된다.

- 한-싱가포르 FTA는 반덤핑이행의 투명성 제고를 위해 제로잉 금지, 최소부과원칙 적용을 규정한 바 있다.

- 한-EFTA FTA 역시 제로잉 금지, 최소부과원칙 적용 등 '반덤핑프렌즈그룹‘의 요구내용을 수용하는 규정을 포함하고 있다.

9. 한미FTA 반덤핑 관련 내용은 NAFTA와 비교할 수 없을 정도의 빈약한 내용에 불과하다.

o NAFTA 이래 최대의 협정이라고 평가되고 있는 한미FTA는, NAFTA와 비교할 때 미국이 한국 정부의 요구를 전혀 수용하지 않은 것으로 드러난다.

- NAFTA는 무역구제에 관한 특별 분쟁제도를 도입하였고, 협정 당사국 국내법 재검토 조항을 포함하고 있을 뿐만 아니라, 당사국 국내 판정을 재심할 수 있는 제도와 더불어 미국이 자국법을 개정한다는 약속을 협정문에 명시하고 있다.

IV. 효과 및 결론

1. 양자간 세이프가드를 과도하게 제한하여 수입급증시 위기관리능력을 과도하게 상실

o 10년 이상의 관세철폐 기간을 두고 있는 민감품목을 포함하여 세이프가드 발동을 관세철폐기간 동안에 한해 1회만 발동할 수 있게 하여, 한미FTA로 인한 산업위기관리 능력이 현저히 저하되었다.

- 한미 FTA에서 10년의 유예기간을 두고 있는 우리의 대미수입품은 총 수입액의  4,3%(1억 달러, (품목수 기준 325)로 이들은 발효후 10년간만 SG 발동 가능하다.

o WTO 긴급수입제한조치에 관한 협정(WTO 19조 및 세이프가드협정)과 비교할 때, 발동기간 및 발동 횟수에 있어 한미FTA는 세이프가드의 폭을 지나치게 축소된 것을 의미한다.

- WTO 세이프가드는 총발동기간(잠정SG발동기간 + SG 최초발동기간 + 연장기간)은 8년까지 가능한 것을 규정하고 있다.

- WTO 세이프가드는 발동횟수 역시 제한을 두고 있지 않다. 다만 재적용과 관련해 다음과 같은 지엽적인 제한이 있을 뿐이다.

① WTO협정의 발효일 이후에 취해진 세이프가드의 대상이었던 상품의 수입에 대해서는 이러한 조치가 이전의 적용기간만큼의 기간동안은 재적용하지 말아야 하며 이러한 비적용기간이 최소한 2년이 되어야 하며(SG협정 7.5),

②존속기간이 180일 이내인 세이프가드 조치는 동 조치가 도입된 날 이전 과거 5년 동안 동일 상품에 대해 1회만 동 조치가 적용된 경우에 한해 재적용이 가능하다(SG 협정 7.6).

o 한국이 체결한 FTA가 대부분 WTO 수준의 세이프가드를 인정한 것과 비교할 때, 한미FTA 세이프가드는 국가의 현저한 위기관리 능력 저하로 평가할 수 있다.

- 한-칠레 FTA가 세이프가드는 일반상품에 대해서는 GATT 19조(특정상품의 수입에 대한 긴급조치) 및 세이프가드 협정을 준용하도록 하였고, 양자간 세이프가드는 농산물 특별세이프가드에만 적용하도록 하였다.

- 한-싱가포르 FTA 역시 무역구제 전분야가 WTO 및 GATT 1994 준용하였고, 이에 따라 관련 분쟁은 FTA 분쟁해결절차의 적용대상이 아닌 것으로 합의하였다.

- 한-EFTA FTA는 WTO 협정 준용하고, 발동기간은 1년이며 최대 추가 2년간 연장 가능하고, 조치 종료 후 최소 3년 동안 동일 상품의 수입에 대해 재발동 불가한 것으로 규정하여 한미FTA 보다 세이프가드의 범위가 넓다.

- 한-ASEAN FTA는 상품관련 세이프가드는 과도기간내에 발동이 가능하나, 관련 상품 수입이 총 수입의 3% 이하일 경우는 적용 불가한 것을 규정하였으나, 과도기간을 ‘이 협정발효일에 개시되어 동 상품에 대한 관세인하/철폐 완성일부터 7년이 경과한 때에 종료(상품무역협정 9.2조)’로 정의함으로써 SG 발동가능기간을 한미FTA에 비해 넉넉히 설정하고 있다.

o 더 나아가 일반적인 세이프가드가 관세율 인상이외에 수량제한을 시행할 수 있는 것과 달리 한미FTA의 세이프 가드는 수량제한을 할 수 없기 때문에 세이프 가드의 실효성을 추가적으로 감소시키고 국가의 위기관리능력을 제한하고 있다.

2. 다자간 세이프가드에 대한 법적인 적용배제 기회를 상실하여 이득을 향유할 수 없게 되었다.

o 다자간 세이프가드 적용배제가 미국의 자의적 판단에 따르게 하여, 정부가 애초에 이 제도 도입으로 인해 우리 수출기업, 특히 제조업에 유리하고, 미국의 철강 SG 조치시 캐나다, 멕시코가 배제되었던 경험사례에 따라 우리 철강업계도 이득을 향유할 수 있는 기회를 상실하였다.

o 미국의 경우 세이프가드를 포함한 자국의 무역구제 조치가 FTA 협정으로 인해 어떠한 영향을 받지 않는 것으로 명확히 하고 있기 때문에, 다자간 세이프가드 배제는 전적으로 미국 의회 및 미국행정부의 결정에 맡겨진 것으로 평가된다.

- 정부는 비록 재량적 규정이기는 하나 NAFTA보다 요건이 완화되었기에 유리할 수 있다고 설명하고 있으나, 이는 상기 미국의 현실을 간과한 자기중심적 평가로 판단된다.

3. 특별하지 않는 농산물특별세이프가드가 인정되었으며, 다양한 민감품목이 일반세이프가드 적용 대상이 되어, 미국으로부터 급격한 농산물 수입증가로 인한 피해구제가 어렵게 되었다.

o 닭고기, 기타 육류(오리고기, 산양, 면양, 칠면조고기, 녹용 등), 분유·연유·유당, 치즈, 밀크와 크림, 버터, 유장, 꿀, 사로품목 등 대부분의 낙농제품, 오렌지, 감귤류, 딸기, 토마토, 오이 등 대부분 과일·채소류의 세이프가드는 1회로 제한되어(단 보리, 옥수수, 전분, 쇠고기, 돼지고기, 사과 등은 조건 충족시 복수 발동할 수 있다), 농업을 방어할 수 있는 국가적 대응능력이 매우 제한되었다.

o 농업세이프가드가 매우 제한적으로 인정되어 실효성이 의문시 되고 무역피해 구제가 쉽지 않을 것으로 평가된다.

- 농업세이프가드가 이행만료시점에 2-3년을 더한 정도로 제한적이고, 발동기준이 되는 물량이 지나치게 크며, 세이프가드 세율도 실행세율의 60%만 적용하게 규정하고 있다.

- 더군다나, 농산물 특별 세이프가드는 HS 10단위 기준 1500여 품목 중 4.8%인 75개 품목에 불과하고 발동기준이 물량으로 제한되어 있어 실효성이 의문시 된다.

o WTO 농업세이프가드나 FTA 일반 세이프 가드가 적용되고 있는 품목이 미국으로부터 수입이 급증하는 경우 FTA 농업세이프가드를 동시에 적용할 수 없어 실질적인 피해구제를 시행할 수 없는 제한이 발생할 수도 있다.

4. 반덤핑 등에 대한 핵심적 요구가 반영되지 않아, 미국으로부터 무역구제 피해는 감소하지 않을 것으로 예상된다.

o 우리 업계가 요구하는 반덤핑 애로사항은 그 중요도로 볼 때, 제로잉금지, 재심절차 개선, 미소수준 상향조정, 원가미만 판매기준 완화 등이나, 협정안에 전혀 반영되지 않았다.(업계의 요구사항은 표5 참조)

- 한미FTA에서 업계의 요구사항 중 그리 강도가 높지 않은 가격약속의 활성화가, 그것도 ‘협의 기회의 제공’수준에서 협정안에 포함되어, 사실상 업계의 요구는 100% 수용되지 않은 것으로 평가할 수 있다.

<표5> 2002년 WTO 반덤핑 규정 개선에 관한산자부 설문조사(업계의 요구사항 순위/점수)

순위	이슈	점수	한미FTA 반영 여부
1	제로잉 금지	69	X
2	재심절차 개선	50	X
3	미소수준 상향조정	39	X
4	원가미만 판매기준 완화	35	X
5	관계사 규정 개선	32	X
6	조사개시 요건강화	24	X
7	구성수출가격 산정기준 개선	23	X
8	조사대상제품에 대한 정의의 명확화	19	X
9	구성가격 산정기준 개선	18	X
10	입수 가능한 사실 기준 강화	17	X
11	경미과세원칙 강행규정화	15	X
12	경기순환산업 고려	12	X
13	국내산업에 대한 정의 개선	8	X
14	public interest 도입	8	X
15	피해판정기준의 명확화	5	X
16	조사당국의 조사개시기준 강화	5	X
17	인과관계 기준 강화	3	X
18	피해우려 기준 명확화	0	X
19	가격약속의 활성화	0	△
20	피해의 누적적 평가기준 강화	0	X
21	회계자료 불인정 기준 강화	0	X
22	all other rate 개선	0	X

[자료] 산업자원부(2002), 우리나라 업계에 대한 설문조사 결과, “DDA 규범분야의 협상의제별 주요쟁점과 시사점”, KIEP(2003)에서 재인용

o 반덤핑 등의 제재를 실제 경험하고 있는 업계의 요구가 한미FTA 협상의 성취도로 보았을 때, 한미FTA는 전적으로 한국 정부의 목표가 달성되지 않은 것으로 평가하는 것이 마땅하다.

o 정부는 제로잉 금지가 WTO 분쟁해결기구에서 위반으로 판정되어 문제가 해소되었다고 주장하며, 제로잉 금지를 한미FTA 협상 대상에서 제외한 것을 합리화하고 있으나,

- 정부의 협상 목표 및 업계의 요구는 제로잉 금지에만 국한되지 않았다는 점에 있어 다른 주요한 쟁점을 배제한 것이 합리화될 수 없다.

- WTO 판정은 해당 케이스에만 적용되고 미국은 필요에 따라 제로잉과 유사한 조치를 언제든지 시행할 수 있다는 점에서 문제의 소지는 여전히 남아 있다. 관계소비자 판매를 정상거래에서 제외(Arm's Length Test)하는 방식을 비롯하여 새로운 덤핑마진 계산방식을 도입하는 것은 언제든지 미국의 선택범위에 놓여 있는 것이다.

- 제로잉 금지가 WTO 분쟁에서 완전한 미국의 패배로 인정하더라도, 이는 한미FTA의 성과가 아니라 WTO의 성과로 보는 것이 당연하다 할 것이다.

5. 정부보고의 ‘기대’효과 ‘기대’하는 홍보를 하고 있으나, 반덤핑 등의 협정안 내용은 실리가 아니라 ‘정치적’도피처를 찾은 것에 불과하다.

o 정부는 “조사개시 전 사전통지/협의를 통하여 ... 우리 측에 유리한 방향으로 쟁점이 해결되는 효과 기대”하고, “수출 가격 인상/물량 제한 합의를 통하여 ... 조사를 중단할 수 있는 대안적 제도의 활성화 기대”, “무역구제위원회를 통하여 반덤핑 제소 전 단계에서부터 최종 판정까지 조사의 전 과정에서 우리 기업에 실질적으로 도움이 될 수 있는 협의 채널 마련”하였다고 평가하고 있으나 지극히 정치적인 평가에 불과한 것으로 보인다.

o 사전통지/협의 기회제공, 가격합의 기회제공, 이용 가능한 사실에 대한 논의의 장 설치는 앞서 살핀 바와 같이 업계의 주요 요구가 전혀 협정에 반영되지 않았다.

- 정부가 ‘미국의 무역구제 조치 가능성을 억제하고 견제하고자 하는 목표를 상당부분 달성’한 것으로 평가한다면, 그간 DDA 협상에서 반덤핑 규범개정을 위해 제출한 50여개의 제안서의 목적과 노력을 부정하는 것에 불과하다.

o 대외경제정책연구원의 보고(“DDA 규범분야의 협상의제별 주요 쟁점과 시사점”, 2003)는 해외의 다양한 실증분석 결과를 인용하며, 다양한 시사점을 제시하고 있으나, 한미FTA는 이러한 시사점을 전혀 반영되지 않았다.

- 대외경제정책연구원은 미국의 반덤핑 판정은 “명백히 일방적으로 국내산업을 외국의 경쟁으로부터 보호하기 위한 수단으로 사용”하고 있는 것으로 평가하고, 업계의 4위 요구사항인 원가미만 판매기준이 완화되는 경우 덤핑마진이 60%가량 조정된다고 보고하고, 미국은 덤핑판정에 있어 원가미만 판매 기준의 남용 등이 미국의 반덤핑 제도의 핵심적인 문제이며, 제로잉과 함께 ‘입수 가능한 사실’의 남용 문제 역시 핵심적인 문제로 제기하고 있다.

6. 미국의 철강 자문위원회는 자국산업 보호를 위해 어떠한 선례도 남기지 않으려는 의지를 표현하고 있으나, 반덤핑 분야를 성과로 홍보하는 것은 중단되어야 한다.

o 미국의 무역구제만을 다룬 자문위원회는 없고 반덤핑조치의 남발이 가장 심한 철강산업에 대한 자문보고서 "Report of the Industry Trade Advisory Committee on Steel(ITAC 12)"에서 부분적으로 다루고 있다.

- 이는 그만큼 무역구제에 관한 한 미국은 수세적 입장이 아닌 공세적 입장에 있으며 금 번 협상에서 중요 쟁점이 아니었음을 의미한다.

o 보고서는 AD-CVD와 관련해 조사개시 전의 통보와 협의 조항, 가격약속, 무역구제위원회 설치의 세 가지 핵심 분야에서 미국의 관련된 법적 절차의 변화를 초래할 것이므로 이 모두를 강력히 반대하는 입장을 표현하고 있다.

- ‘통보와 협의‘ 조항은 특히 AD과 관련해 무역구제조치 발동의 지연과 부적합한 정치화를 초래할 것으로 비판하고 있다.

- ‘약속’ 조항은 이미 국내 산업이 상당한 시각과 노역을 들여 무역구제조사를 수행한 이후에 관세부과 중지 및 외국 정부의 미국 내 무역법 절차에 대한 관여를 부추길 것으로 비판하고 있다.

- 무역구제위원회는 선례가 없으며 불필요하고 한국 정부가 미국의 무역법 집행을 약화시키는 기회를 부여할 것으로 비판하고 있다.

o 결론적으로 철강부문에서는 AD-CVD 조항 때문에 한미 FTA를 반대하는 입장을 표명하였고, 이 조항들은 철강산업나 미국 경제 전반의 이익을 촉진하는 것이 아니며, 미국의 AD-CVD 지위의 정합성이나 집행력을 심각하게 무력화시킬 수 있는 강력한 위험요소가 있고, 향후 미국의 FTA 추진에 매우 위험한 선례를 남기게 될 것으로 평가하고 있다.

o 반덤핑에 대한 미국 내 로비가 이렇게 치열한 상황에서 정부가 협정에 대한 철저한 준비 없이 협상을 시작한 것을 협상실패를 자처한 것으로 볼 수 있다.

- 이러한 상황에서 정부가 미국 의회의 반덤핑에 대한 강경한 입장을 보이고 있기에, “의회가 협상결과를 승인하도록 하는 데에도 걸림돌로 작용할 소지”가 있어, 이러한 수준의 타협을 본 것은, 미국 의회를 설득하는 것에는 만족스러울지 모르나 한국 국회를 설득하기에는 부족할 것으로 보인다.

7. 미국의 반덤핑 남용을 억제할 수 없는 FTA 협정은 체결의 타당성이 없다.

o 업계 등의 요구 및 과거 정부의 입장을 고려할 때 미국의 반덤핑 남용을 억제할 수 없는 협정의 체결 필요성은 반감된다.

- 미국의 반덤핑 제도는 편파적 판정, 과도한 덤핑관세 부과, 10년, 심지어는 20년간 지속시키는 장기간 수입규제 등 악명 높은 제도로 정평이나 있고, 조사개시의 위협만으로도 내국 업체에 상당한 영업 손실을 야기하고 있는 것으로 현실이며, 관세철폐에 이어 업계의 제2위의 요구사항이다.

o 덤핑조가 개시만으로도 해당 상품의 수출이 평균 33% 감소하는 것으로 조사된 상황에서 미국의 반덤핑 제도 개편에 대한 어떠한 실질적 약속을 얻지 못한 협정안은 폐기 되어야 마땅하다.

o 한미FTA를 노동자 및 농민이 반대하고 있는 상황에서 업계의 요구조차 관철시키지 못한 협정은 마땅히 체결하지 않는 것이 타당하다.

- “반덤핑 조사 발동의 남용이 방지되어 반덤핑 조사 개시 효과가 제거되면, 우리나라 수출은 평균 28억 달러 증가”하는 것으로 보고된 바 있다. (KIEP, “DDA 규범분야의 협상의제별 주요 쟁점과 시사점”, 2003). 수출을 위해 추진한 FTA가 수출에 가장 중대한 영향을 미치는 쟁점을 해결하지 않았다면 폐기되는 것이 마땅하다.

[참고 자료 1] 반덤핑 관련 주요개념과 다자간 협상의 쟁점

1. 덤핑의 존재

○ 덤핑마진이라 함은 정상가격(가중평균)과 수출가격(가중평균)의 차이를 말함.

- 정상가격 결정에 있어 수출국 국내가격이 우선되나, 국내가격이 없는 경우 제3국 수출가격 혹은 구성가격(생산원가 +일반관리비와 판매비 + 기타비용 및 이윤)이 활용됨. 국내가격이 없는 경우 구성가격의 산정에 있어 판정국이 자의적으로 관리비 및 판매비 등을 계산하는 관행 등이 주요한 쟁점으로 형성되어 왔으며, 정상가격 판정에 있어 일상적으로 발생할 수 있는 원가이하의 판매 등을 제외하여 정상가격이 과대평가 되는 문제가 쟁점이 되어 옴.

- 수출가격 판정에 있어 가중평균 수출가격 원칙이 적용되나, 예외적으로 개별 수출거래가격을 수출가격으로 인정할 수 있는 여지를 남겨(반덤핑협정 2.4.2), 수출가격이 과소평가되는 문제가 지속됨. 더불어 수출가격이 드러나지 않을 경우 판정국이 자의적으로 구성수출가격을 낮게 계산하는 관행이나 환율적용을 자의적으로 하는 문제 역시 쟁점이 되어옴.

2. 피해의 존재

○ 피해란 덤핑으로 인해 수입국의 국내 산업에 실질적 피해나 피해의 위협이 존재하거나 혹은 산업 형성을 실질적으로 저해하는 것을 말함.

- 그런데, 수입국의 전체 수입량의 3% 미만을 수출하여 수출량이 무시할 정도라도 다른 수출국의 수출량과 합산하여 수출량이 7%가 넘는 경우 수입국의 국내 산업에 영향을 미치는 것으로 판정할 수 있게 하는 등 시장점유율 낮은 국가의 수출을 다른 국가와 누적하여 폐해를 판정하는 문제가 이슈가 되어 옴.

- 더 나아가 덤핑을 통한 수입이 국내산업에 피해를 초래한 인과관계가 입증되어야 하나, 덤핑수입이 피해 야기 여부를 수입국 국내 생산자가 제공한 정보(Best Information Available)에 기초하여 자의적으로 결정하는 관행이 문제가 되어 옴.

- 한편, 수입품의 가격과 국내 생산품의 가격과의 차이인 피해마진의 산정에 있어 덤핑 이외의 다른 요인으로 발생한 가격차이가 합산되어 과장되는 문제 역시 쟁점이 되어 옴.

- 피해를 입은 국내산업의 범위에 수출된 상품과 관련이 있는 생산자는 제외되는 바, 제외되는 생산자의 범위가 넓어질 경우 피해입증이 용이해지는 효과가 있기 때문에 그 범위에 대한 논란이 지속되어 옴.

3. 조사

○ 찬반 의사표시를 하는 국내 생산자가 50%이상이고 그 중 25% 이상의 찬성으로 조사가 개시되는 대표성 기준이 적용됨.

- 낮은 기준으로 인해 반덤핑 조사의 남발이 문제, 표본조사의 경우 표본 추출의 자의성 문제, 조사개시에 있어 소비자의 의견은 고려하지 않는 문제, 노조의 조사신청 제출 가능 및 찬성 표시가능 등 신청인 범위 문제 등 발생

- 최소허용기준에 있어 가격비교방식, 회계방식, 환율적용방식 등을 이용하여 판정의 자의성 문제 발생

- 조사는 1년 내 종결하는 것이 원칙이나 1.5년 가능

4. 증거

○ 이용 가능한 최선의 정보: 이해당사자의 정보접근 거부나 이의제출 거부의 경우 혹은 조사를 방해하는 경우 이용 가능한 사실을 근거로 판정을 내릴 수 있음.

- 미상무성은 조사개시 후 140일 내에 취합된 정보에 기초해 덤핑 예비판정을 하는 바, 수출업자 등이 제출한 정보가 충분하지 않는 경우 제소자인 국내생산자의 정보를 이용 가능한 최선의 정보로 사용하여 덤핑판정을 하는 관행과 피제소자에게 충분한 반론의 기회를 제공하지 않는 관행을 유지하고 있는 문제가 있음.

5. 재심과 분쟁해결

○ WTO 규범은 반덤핑 관세 부과일이나 재심사 일로부터 5년 이내에 반덤핑조치가 폐지되어야 한다고 규정하고 있으나, 이러한 일몰규정이 실효성 없는 문제가 쟁점이 되어 왔음.

- 재심사일이 기준 시효가 됨으로 인해 반덤핑 적용기간이 부당하게 장기화되고, 실재 일몰 재심사에서 반덤핑 조치를 철회한 사례가 많지 않은 문제가 발생함. 이에 따라 5년이 최장기간으로 적용되어야 한다는 주장이 있음.

- 한편 미국, EU 등이 재심사에 있어 최소허용기준을 적용하지 않고, 이보다 더 낮은 기준을 적용하는 문제가 쟁점이 되고 있음.

○ 반덤핑 협정은 다자간 분쟁해결 기구의 권한을 약화시키고 판정국의 재량권을 폭넓게 인정하여 WTO 반덤핑 규범의 강행성이 문제가 되고 있음.

- 반덤핑 협정은 패널이 불일치 판정을 하였다 하더라고 조치를 취한 당사국은 평가를 번복하지 않아도 되고, 복수의 해석이 가능한 경우 조치국의 해석을 존중해야하는 등 분쟁해결의 기능을 약화시키고 있음.

- 이는 미국 등의 주장에 의해 도입된 제도로서 미국 조사당국의 법해석 및 결정권한을 강화하고 반덤핑 협정의 실효성을 약화시키는 문제로 부각되어 왔음.

[참고자료2]1947년 관세 및 무역에 관한 일반협정

제6조 반덤핑 및 상계관세

1. 체약 당사자 들은 덤핑, 즉 일국의 상품이 그 상품의 정상가격보다 낮게 타국의 상거래에 도입되는 것이 체약 당사자 영토내의 기존 산업에 실질적인 피해를 야기하거나 야기할 우려가 있는 경우 또는 국내산업의 설립을 실질적으로 지연시키는 경우 이러한 덤핑이 비난받아야 한다는 것을 인정한다. 이 조의 목적상 일국에서 타국으로 수출되는 상품의 가격이 다음의 어느 하나에 해당되는 경우 동 상품은 정상가격보다 낮게 수이국의 상거래에 도입되는 것으로 간주된다.

(a) 수출국에서 소비용인 때의 동종 상품에 대하여 정상적인 거래과정에서의 비교 가능한 가격보다 낮은 경우 또는

(b) 이러한 국내가격이 없는 경우에는 다음 둘 중 하나보다 낮은 경우

(i) 정상적인 거래과정에서 제3국으로의 수출을 위한 동종 상품에 대한 최고의 비교 가능한 가격 또는

(ii) 원산국에서의 상품의 생산비용에 판매비용 및 이윤을 합리적으로 가산한 것

판매조건의 차이, 과세의 차이 및 가격 비교가능성에 영향을 미치는 그 밖의 차이점들에 대하여서도 각각의 경우에 적절한 고려를 한다.

2. 체약당사자는 덤핑을 상쇄하거나 방지하기위하여 덤핑된 상품에 대하여 동 상품에 대한 덤핑마진을 초과하지 아니하는 만큼의 반덤핑관세를 부과할 수 있다. 이 조의 목적상 덤핑마진은 제1항의 규정에 따라 결정되는 가격차이다.

3. 다른 체약당자자의 영토내로 수입되는 체약당사자 영토의 상품에 대하여는, 특정상품의 운송에 대한 특별보조금을 포함하여 원산국 또는 수출국에서 동 상품의 제조, 생산 또는 수출에 대하여 직접적 또는 간접적으로 지급된 것으로 결정된 장려금 또는 보조금의 추산액과 동일한 금액을 초과하여 어떠한 상계관세도 부과되지 아니한다. “상계관세”라는 용어는 상품의 제조, 생산 또는 수출에 대하여 직접적 또는 간접적으로 부여된 장려금 또는 보조금을 상쇄할 목적으로 부과되는 특별관세를 의미하는 것으로 양해한다.

4. 다른 체약당사자의 영토로 수입되는 체약당사자 영토의 어떠한 상품도 원산국 또는 수출국에서 소비용인 때의 동종 상품이 부담하는 관세 또는 조세로부터 동 상품이 면제된다는 이유로 또는 이러한 관세 또는 조세가 환불된다는 이유로 반덤핑 또는 상계관세의 부과대상이 되지 아니한다.

5. 다른 체약당사자의 영토 내로 수입되는 체약 당사자 영토의 어떠한 상품도 덤핑 또는 수출보조금지급이라는 동일한 상황을 보상하기 위한 반덤핑 및 상계 관세의 병과대상이 되지 아니한다.

6. (a) 어떠한 체약당사자도 덤핑 또는 보조금 지급의 효과가 기존 국내산업에 실질적인 피해를 야기하거나 야기할 우려가 있는 정도이거나 국내산업의 설립을 실질적으로 지연시키는 정도라고 결정한 경우가 아니면 다른 체약당사자 영토의 상품수입에 대하여 반덤핑 또는 상계관세를 부과하지 아니한다.

(b) 체약당사자단은 체약당사자가 그 영토에 상품을 수출하는 또 따른 체약당사자 영토의 산업에 실질적인 피해를 야기하거나 야기할 우려가 있는 덤핑 또는 보조금지급을 상쇄할 목적으로 그 상품의 수입에 대하여 반덤핑 또는 상계관세를 부과할 수 있도록 허용하기 위하여 이 항 (a)의 요건을 면제할 수 있다.

(c) 그러나 지연으로 인해 회복하기 어려운 손해가 초래될 수도 있는 예외적인 상황에서는, 체약당사자는 이 항 (b)에 언급된 목적을 위하여 체약당사자단의 사전승인 없이도 상계관세를 부과할 수 있다. 단, 동 조치는 즉시 체약당사자단에 보고되어야 하며, 체약당사자단이 승인하지 아니하는 경우에는 상계관세는 즉시 철회되어야 한다.

7. 수출가격의 변동과는 독립적으로 일차산품의 국내가격 또는 국내생산자의 소득을 안정시키기 위한 체제는 때때로 동종 상품에 대하여 국내시장에서 구매자에게 부과되는 비교 가능한 가격보다 낮은 가격으로 동 산품을 수출용으로 판매하는 결과를 초래하는 바, 당해 산품에 대하여 실질적인 이해관계가 있는 체약당사자간의 협의에 의하여 다음과 간이 결정되는 경우 제6항의 의미 내에서의 실질적인 피해를 야기하지 아니하는 것으로 추정된다.

(a) 동 체제가 동종 상품에 대하여 국내시장에서 구매자에게 부과되는 비교 가능한 가격보다 높은 가격으로 동 산품을 수출용으로 판매하는 결과를 또한 초래하였다. 그리고

(b) 동 체제가, 효과적인 생산규제나 여타의 방법 둘 중 하나에 의하여 수출을 부당하게 촉진하거나 달리 다른 체약당사자의 이익을 심각하게 저해하지 아니하도록 운영된다.

제소 년도	품 목 명	제소근거 (규제근거)	조 사 결 과			06년 1월 현재
			규제확정 및 형태	조사종결	조사 중
65	섬유류	다자간협정:ATC	쌍무쿼타(65)			규제종결
78	자전거용타이어튜브	반덤핑/상계관세	AD (78.10)			규제종결(78.9)
79	법랑식기	세이프가드(SG)	관세율인상(79.12)			규제종결(84.1)
80	양송이통조림	세이프가드(SG)	관세율인상(80.11)			규제종결(83.10)
81	특수강	세이프가드(SG)	총량쿼타(83.7)			규제종결(92.3)
82	자전거 및 부품 철제강선 非고무화	반덤핑 반덤핑 세이프가드(SG)		무혐의 무혐의 제소 기각
83	컬러TV 폴리에스터 직물 타이어용 튜브 코킹건 석유난로 금속제양식기 금속제양식기 라면 공작기계 및 가공기계	반덤핑 반덤핑 특허권 침해 특허권 침해 특허권 침해 특허권 침해 세이프가드(SG) 세이프가드(SG) 국가안보	AD(84.4) 수입배제(84.4)	무피해 반덤핑 제소 철회 제소 철회 무피해 무피해 무혐의		규제종결(00.1) 해당기업 폐업
84	승용차용래디얼타이어 피아노 유정용 강관 銅地金 참치통조림 非고무화 보통강	반덤핑 반덤핑 반덤핑/상계관세 세이프가드(SG) 세이프가드(SG) 세이프가드(SG) 세이프가드(SG)	PU(90.6)→AD(96.1) 가격인상약속(90.6) 반덤핑관세(91.5) 쌍무쿼타(90.7)	무혐의 무혐의 제소철회 거부권행사 무피해 거부권행사		규제종결(92.3)
85	앨범 주물제품 전기면도기 납축전지 용접銅綱 送電鐵柱 석유시추장비 가단주철관이음쇠	반덤핑 세이프가드(SG) 세이프가드(SG) 반덤핑 상계관세 반덤핑/상계관세 반덤핑/상계관세 반덤핑	AD(85.12) AD/CVD AD (85.5)	무피해 무피해 무피해 제소기각 제소철회		규제종결(97.3) 규제종결(87.8) 규제종결(05.2)
86	황동판 컬러TV브라운관 금속제 취사도구 시멘트 가방 DRAM칩 모피코트·가공모피 플라스틱 패스너	반덤핑 반덤핑 반덤핑/상계관세 반덤핑 특허권 침해 특허권 침해 특허권 침해 특허권 침해	AD (86.12) AD (87.12) AD/CVD (87.1)	무피해 화해 화해 화해 무혐의		규제종결(00.3) 규제종결(00.3) 규제중
87	플라스틱 백 EPROM칩(일부) 전자오븐용 타이머 Metallic Belloon 카폰 지게차(Forklift) 베어링	특허권 침해 특허권 침해 특허권 침해 특허권 침해 특허권 침해 세이프가드(SG) 국가안보	영구수입배제(88.4) 영구수입배제(89.3)	제소기각 제소철회 화해 제소기각 거부권행사		집계 제외 집계 제외
88	플라스틱 사출성형기 산업용 팬벨트 캐비닛경첩 및 판 전화교환기시스템 Cutlery(칼)	국가안보 반덤핑/상계관세 특허권 침해 반덤핑 세이프가드(SG)	AD (90.1)	거부권행사 무피해 무피해 무피해		규제종결(00.1)
89	자동차용납축전지 아크릴 스웨터 니트로셀룰로오스	반덤핑 반덤핑 반덤핑	AD (90.8) AD (90.6)	무피해		규제종결(94.7) 규제종결(04.8)
90	카메라(일부) DRAM, SRAM칩 폴리에틸렌 필름	세이프가드(SG) 특허권 침해 반덤핑	AD(91.5)	무피해 화해		규제중
91	스테인리스강관 스탠더드강관 볼베어링	반덤핑 반덤핑 반덤핑	AD (92.12) AD (92.10)	무피해		규제중 규제중
92	컴퓨터 기억소자 와이어로프 DRAM 스텐레스강관이음쇠 냉연강판 철강판재류 고집적DRAM 밧줄 및 어망	특허권 침해 반덤핑 반덤핑 반덤핑 반덤핑/상계관세 반덤핑/상계관세 특허권 침해 반덤핑	AD (93.3) AD (93.4) AD (93.2) AD/CVD(93.7) AD/CVD(93.7)	화해 화해 제소철회		규제종결(00.1) 규제종결(00.9) 규제중 규제종결(00.11) 규제중
93	사카린	반덤핑		무피해
94	용접강관이음쇠 유정용 강관	반덤핑 반덤핑	AD (96.7)	무피해		규제중
95	DRAM(16및64M)	특허권침해		무혐의
96	Flash EPROM Vehicle Tire 지붕패널고정용 못	특허권침해 특허권침해 반덤핑		화해 제소철회 무혐의
97	SRAM 스테인리스 선재	반덤핑 반덤핑	AD(98.7)	무혐의		규제중
98	스테인리스강선 합성고무(SBR) 스텐레스후판코일 스텐레스박판코일 산업용팬벨트	반덤핑 반덤핑 반덤핑/상계관세 반덤핑/상계관세 반덤핑/상계관세	AD(99.4) AD/CVD(99.7)	무혐의 무피해 무피해		규제중 규제중
99	강철선재 강철후판 합성고무(NBR) 섀도우마스크 폴리에스터단섬유사 전기용접강관 H-형강 발포성폴리스티렌	세이프가드(SG)) 반덤핑/상계관세 반덤핑 반덤핑 반덤핑 세이프가드(SG)) 반덤핑/상계관세 반덤핑	TQ(00.2) AD/CVD(00.1) AD (00. 5) TQ (00. 2) AD/CVD(00.7)	무혐의 무혐의 무혐의		규제종료(03.3) 규제중 규제종료 규제중 규제종료(06.3)
00	지폐계수기·스캐너 콘크리트용 철근 스텐레스스틸앵글 SDRAM	반덤핑 반덤핑 반덤핑 특허권침해	AD(01.9) AD(01.5)	무피해 제소철회		규제중 규제종료(06.6)
01	스텐레스봉강 냉연강판	반덤핑 반덤핑/상계관세	AD(02.3)			규제중 규제종료
02	철강 폴리염화비닐 DRAM	세이프가드(SG) 반덤핑 상계관세				규제종료(03.12) 규제중 규제중
03	PC강선 열전사리본	반덤핑 반덤핑	무혐의			규제중
04	배관용 탄소강관	반덤핑	무혐의
05	다이아몬드절삭공구	반덤핑		무피해		조사종료(06.7.5)
06	도공상질지(아트지)	반덤핑			○	06.11.6 개시
07	글리신(Glycine)	반덤핑			○	07.3.30 제소

[참고자료2] 미국의 수입규제 내역(무역협회, http://antidumping.kita.net/)

투자

투자 분야 평가 - 국가의 무력화와 폐기 그리고 시장의 실패
	이해영 / 한신대 국제관계학부 진시원 / 부산대학교

I. 서론

투자협정은 한미 FTA 협정문 제 11장(chapter)에 실려 있는데, 제11장은 다시 크게 세 개의 절(section)과 부속서(Annex) 및 부속서한(Conformation Letter)으로 구성되어 있다. 세 개의 절 중 제1절(제11.1조-제11.14조)은 외국인투자자의 권리와 이를 보호할 투자유치국의 의무와 예외를 규정하고 있으며, 제2절(제11.15조-제11.27조)은 투자협정상의 의무를 위반한 경우 이에 대한 투자자-국가간 분쟁해결절차(Investor-State Dispute Settlement: ISD)를 상세히 규정하고 있는 반면, 제3절(제11.28조)은 투자협정의 주요 용어(예를 들어, 투자 정의 등)들을 정의하고 있다. 제11장의 부속서와 부속서한은 1, 2, 3절의 내용 중 보다 구체적인 명료화 작업이 필요한 부분에 대한 추가내용과 확인내용을 담고 있다.

투자와 서비스의 분야의 비합치조치들(Non-Conforming Measures)을 나열한 유보목록은 제11장에 첨부되어 있지 않고, 전체 협정문의 맨 뒤에 별도의 부속서(AnnexI과 AnnexII)로 작성되어 있다. 별도의 부속서인  Annex I은 현재유보 내용을 Annex II는 미래유보 내용을 담고 있다.

제1절에서 투자협정상의 의무란 내국민대우(National Treatment: NT, 제11.3조), 최혜국대우(Most-Favored-Nation Treatment: MFN, 제11.4조), 최소기준대우(Minimum Standard of Treatment, 제11.5조), 수용시 정당한 보상 의무(Expropriation and Compensation, 제11.6조), 자유송금보장(Transfers, 제11.7조), 이행요건부과금지(Performance Requirements: PR, 제11.8조), 고위경영자국적요건부과금지(Senior Management and Boards of Directors: SMBD, 제11.9조) 등을 의미하며, 협정상 예외는 투자와 환경(제11.10조), 혜택의 부인(Denial of Benefits, 제11.11조), 비합치조치(Non-Conforming Measures, 제11.12조), 대위변제(제11.14조) 등을 포함한다.

투자협정 부속서(부속서11-가에서 부속서11-사)에는 국제관습법, 수용, 과세 및 수용, 송금 등의 협정내용을 상세하고 규정하고 있다.

부속서한에서 김현종 통상교섭본부장은 미국 측 슈와브 대사에게 “부속서 11-나(수용)의 제1항의 유형 또는 무형의 재산권이라는 용어는 계약상의 권리(contract rights)와 제11.28조(정의)에서 정의한 대로 투자 상의 그 밖의 모든 재산권을 포함한다”라는 내용 뿐 아니라, 부속서한 내용이 한미 FTA 투자협정의 불가분의 일부를 구성한다는 것을 확인해주고 있다. 이로서 한미 FTA 투자협정은 미국이 맺은 FTA 중 재산권과 투자 개념에 계약상의 권리를 포함시킨 최초의 FTA가 되었다. 한미 FTA에서 재산권과 투자의 범위가 광범위하게 확장된 것이다.

이 글의 목적은 크게 세 가지이다. 첫째, 위와 같이 구성된 한미 FTA 투자협정문의 내용을 객관적으로 평가한다. 둘째, 투자와 관련된 정부의 주장들, 특히 이번 한미 FTA 투자협정의 내용들이 다른 FTA들도 거의 포함되어 있는 세계적인 표준이며 우리나라의 투자제도 선진화에 기여할 것이라는 주장 등을 가치중립적으로 재분석해본다. 셋째, 한미 FTA 투자협정이 발효되면 향후 한국 외국인투자 구조가 어떻게 변화될 것인지도 전망해본다.

한미 FTA를 바라보는 국민들은 정부를 필두로 한 찬성진영과 한미 FTA 저지 국민운동본부를 중심으로 한 반대진영의 양극단적인 평가 및 주장에 상당히 곤혹스러워하고 있으면서도, 정부가 제공하는 정보에만 일방적으로 의존하여 한미 FTA의 득과 실을 판단하고 있다. 따라서 언론에의 접근성과 언론 활용성에 있어서 찬성진영과 반대진영 간의 비대칭성을 고려한다면, 한미 FTA를 둘러싼 국민들의 찬반판단은 정부의 일방적인 주장에 상당 부분 무비판적으로 기반해 있다고 보여진다.

이 글은 이와 같은 언론 접근성과 활용성에 있어서의 비대칭성이 야기한 객관적이지 못한 주장과 판단을 개선하기 위한 노력의 일환으로, 우선 한미 FTA 투자협정문의 주요내용을 정리한 후 투자협정을 둘러 싼 정부의 주장과 평가를 차례로 살펴본 다음, 정부의 주장과 평가가 왜 공정하고 객관적이지 못하고 가치 개입적이며 사실 왜곡적인지를 하나하나 반론을 제기하며 지적할 것이다.

이 글에서는 투자협정(제11장)제1절과 제3절 그리고 여기에 대한 정부의 주장을 주되게 살펴볼 것이지만, 제2절 투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)는 개괄적으로만 다룬다. 투자자-국가간 분쟁해결절차에 관한 상세한 내용은 이 책의 ISD 부분에서 따로 다루고 있기 때문이다.

II. 협정 타결 전 반대진영 주장과 투자협정 내용 비교

1. 협정 타결 전 반대진영 주장

한미 FTA 반대진영이 그간 투자협정과 관련된 독소조항과 문제점이라고 규정하고, 협정에서 제외․완화․개선 등을 요구한 내용은 다음과 같다.

이러한 주장은 다음을 참조. 이해영,“한미 FTA 문제점과 1차 본 협상 평가,” KDI 국제정책대학원 갈등조정협상센터, 2006년 7월 4일: 최태욱, “한미 FTA 포럼 토론문”, 평화재단, 미래재단 공동포럼 「한미 FTA의 교섭원칙과 한국의 미래」 발표문, 2006년 9월 1일.

▷ 한국의 사법주권과 정책의 공공성을 위협하고 무기력화할 가능성과 투자자의 잦은 중재 제기(남소) 가능성이 높은 투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)의 수용 불가. 미-호주 FTA에서 투자자-국가 분쟁해결절차가 제외되었으므로 한미 FTA에서도 제외.

▷ 투자 관련 간접수용과 규제수용(regulatory taking) 등의 요건 구체화와 명료화.

▷ 이행의무부과(PR) 금지조항의 포괄방식(negative list) 방식이 아닌 선별등재(positive list) 방식 도입.

▷ 공기업, 방송사, 언론사와 국가기간산업에 대한 최고경영자(SMBD)의 국적조치 존치.

▷ 자산(asset) 방식에 기초하여 과도하게 광범위화된 투자 정의(definition) 반대.

▷ 투자 정의에서 투기자본 등 문제시될 여지의 내용 제외.

▷ 투자와 관련된 내국민대우의 의미가 연방국가인 미국과 연방국가가 아닌 한국에게 서로 상이하여 실질적으로 한미간의 내국민대우가 불균등하고 불평등하다는 점.

이 주장은 미국의 내국민대우(national treatment)가 실질적으로는 내국민대우가 아니라 내주민대우(in-state treatment)를 의미한다는 것이다. 예를 들어, 한국에서는 투자협정의 효력이 중앙정부 단위든 지방자치단체 단위든 구별 없이 일관되게 적용되는 반면, 미국은 주정부가 한미 FTA 투자협정을 채택하지 않으면 한미 FTA 투자협정은 그 주에서 발효되지 않는다. 결국, 미국은 연방국가로서의 특성 상 한미 FTA 체결 이후에도 주마다 투자환경과 규제 정도가 다를 수밖에 없다. 결국, 개별 주마다 투자법과 투자에 대한 규제 정도가 차이를 보여, 한국기업이 특정 주에 투자할 경우 거래비용이 증가할 수밖에 없는 것이다.

▷ 투자로 정의된 지적재산권과 관련하여 미국의 TRIPs+(TRIPs 플러스) 조항 거부, WTO/TRIPs 수준 유지.

WTO/TRIPs 수준을 넘어서는 지적재산권 보호와 강화를 추구하는 미국식 FTA를 TRIPs 플러스라고 한다.

▷ 설립 전(pre-establishment) 단계 내주민(NT) 대우 제외.

▷ 투자 분야의 긴급세이프가드(safeguard) 조치 도입.

2. 한미 FTA 투자협정 내용

협정 타결 이후 공개된 한미 FTA 투자협정(제11장)의 주요 내용은 다음과 같다.

여기에 정리된 핵심 내용들은 다음을 참조. 외교통상부,『한․미 FTA 분야별 최종 협상 결과』, 2007년 4월4일.

▷ 투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)를 도입. 외국인 투자자는 동 협정에 따른 권리가 침해되고 피해가 발생한 경우, 투자유치국을 상대로 국제중재 제기 가능.

▷ 간접수용의 정의 명료화 요구와 관련하여 정부는 (부속서 11-나)에서 간접수용을 구성하는지 여부를 결정하는 기준으로 정부행위의 경제적 영향, 정부행위가 투자에 근거한 분명하고 합리적인 기대를 침해하는 정도, 정부행위의 성격 등의 내용과 함께 ‘특별한 희생’ ‘드문 경우’ ‘극히 심하거나 불균형적인‘ 등의 기준을 명시했다고 주장.

수용에 관한 협정문 내용은 제11.6조와 (부속서 11-나) 참조.

▷ 투자와 관련하여 일정비율 수출, 국내산 원재료 사용, 기술이전 등의 이행요건(PR)을 부과하는 것을 금지.

▷ 투자기업의 고위경영자(SMBD)에게 국적요건을 부과하는 것을 금지.

▷ 투자의 정의를 자산 방식에 기초하여 기업, 주식, 채권, 지식재산권 등 투자자가 직접적으로 또는 간접적으로 소유하거나 지배하는 자산으로 규정. 한미 FTA 투자협정에서 합의한  투자의 정의는 다음과 같다.

제12.28조 참조. 이처럼 투자에 관한 정의가 광범위하게 확장되었는데, 문제는 정부조차도 영어의 한글번역에 있어 혼선을 보이고 있다는 점이다. 위에서 인용한 내용은 외교통상부 홈페이지에 올라온 한미 FTA 협정문 상의 투자 정의 부분인데, 이 내용은 관계부처합동 명의로 발표된『한미 FTA 상세 설명자료』의 투자 정의 부분과 몇 개 단어에서 번역 상의 차이를 보이고 있다. 물론 정부는 번역상의 문제는 추후에 수정해나갈 것이라고 주장하고 있으나, 투자 정의를 둘러 싼 정부 부처 간 번역의 차이는 그만큼 투자정의에 관한 범정부적 관심과 지식이 부족했다는 점을 보여주는 단편적인 예이다.

투자라 함은 투자자가 직접적 또는 간접적으로 소유하거나 지배하는 모든 자산으로서, 자본 또는 그 밖의 자원의 약속, 이득 또는 이윤에 대한 기대, 또는 위험의 감수와 같은 특징을 포함하여, 투자의 특징을 가진 것을 말한다. 투자가 취할 수 있는 형태는 다음을 포괄한다. ㉮ 기업 ㉯ 주식, 증권과 그 밖의 형태의 기업에 대한 지분 참여 ㉰ 채권, 회사채, 그 밖의 채무증서와 대부 ㉱ 선물, 옵션과 그 밖의 파생상품 ㉲ 완성품인도, 건설, 경영, 생산, 양허, 수익배분과 그 밖의 유사한 계약 ㉳ 지적재산권 ㉴ 면허, 인가, 허가와 국내법에 따라 부여되는 유사한 권리 ㉵ 그 밖의 유형 또는 무형의 자산, 동산, 부동산, 그리고 리스․저당권․유치권 및 질권 같은 관련 재산권

▷ 투자 정의에 투기자본과 지적재산권 등 모두 포함.

▷ 한미 FTA 협정이 미 주정부에는 적용되지 않는다는 반대진영의 우려에 대하여 협정문의 제1.3조에서 “협정에 달리 규정된 경우를 제외하고, 당사국은 주정부의 협정준수를 포함하여 이 협정 조항들의 효력을 발생시키기 위해 모든 조치를 취한다”고 규정. 이외에도 제11.3조 3항에서 “제1항 및 제2항에 따라 당사국이 부여하는 대우라 함은, 지역정부에 대하여는, 동종의 상황에서 그 지역정부가 자신이 일부를 구성하는 당사국의 투자자와 투자자의 투자에 대하여 부여하는 가장 유리한 대우보다 불리하지 아니한 대우를 말한다”고 규정.

여기서 지역정부는 미국의 주정부를 의미.

▷ 투자로 정의된 지적재산권과 관련하여 미국의 TRIPs 플러스 수용.

▷ 이미 설립된 투자뿐만 아니라 진입단계의 투자 및 투자자에 대해 내국민대우(NT) 및 최혜국대우(MFN)를 부여. 즉 설립 후 단계(Post-Establishment) 뿐 아니라 설립전 단계(Pre-Establishment)에도 내국민대우와 최혜국대우 부여.

▷ 긴급세이프가드 도입. 긴급세이프가드 발동을 위한 8개의 조건에 합의.

한미 양국은 (부속서11-사)를 통해 긴급 세이프가드 도입을 합의하였으나, 발동조건으로 8가지 조건을 추가로 규정하여 긴급 세이프가드의 실질적 효과가 크게 감소되었다. 긴급 세이프가드 관련 조건들은 다음과 같다(부속서 11-사 제1항). ㉮ 1년 이하의 기간 동안 유효할 것. 다만, 극히 예외적인 상황이 발생하여 대한민국이 그러한 조치를 연장하고자 할 경우, 대한민국은 사전에 어떠한 연장안의 이행에 관하여도 미합중국과 조율한다. ㉯ 몰수적이지 아니할 것. ㉰이중 또는 다중 환율 관행을 구성하지 아니할 것. ㉱ 모든 제한된 자산에 관하여 대한민국에서 시장 수익률을 획득할 수 있는 투자자의 능력을 달리 방해하지 아니할 것. ㉲ 미합중국의 상업적․경제적 또는 재정상의 이익에 대해 불필요한 손해를 피할 것. ㉳ 일시적이며, 그러한 조치의 부과를 요구하는 상황이 개선됨에 따라 점진적으로 폐지될 것. ㉴ 제11.3조(내국민대우) 및 제11.4조(최혜국대우)에 합치되는 방식으로 적용될 것, 그리고 ㉵ 재정경제부 또는 한국은행에 의하여 신속하게 공표될 것. 이외에도  부속서 11-사 제2항은 “외국인직접투자와 연계된 지급 또는 송금”은 단기세이프가드 적용대상에서 제외한다고 쓰고 있는데, 이 점도 문제가 있는 조항이다. 현행 법률상 외국인투자자가 국내기업의 주식을 10% 이상 취득하면 외국인직접투자로 분류된다. 예를 들어, 투기성이 강한 외국 사모펀드가 우리기업의 주식을 10% 이상 취득하면 그것은 외국인포트폴리오투자(FPI)가 아니라 외국인직접투자(FDI)로 분류되는데, 이 경우 세이프가드를 발동하더라도 규제하기 어렵다. 이런 주장은 “한미 FTA 갈수록 태산”,『한겨레신문』, 2007년 5월 28일자 참조.

이와 관련하여 대외경제연구원(KIEP)은 OECD의 보고서를 인용하면서 최근의 FTA 투자협정들이 더욱 발전되고 심화되는 추세를 보이고 있는데, 그 추세는 다음의 경우를 포함하는 방향으로 진행되고 있다고 주장하고 있다.

이성봉 외, 2006년,『한미 FTA 투자분야 주요쟁점이슈와 평가』, 연구자료 06-06. 대외경제정책연구원(KIEP), pp. 19-21.

▷ 고수준의 추구: 적용범위 확대, 규정내용 심화 및 명료화와 투명성 추구.

▷ 고수준 협정의 개도국으로의 확대.

▷ 공공의 이익 보호 차원의 내용 도입 확대. 즉, 정부 규제권 보호, 공공건강 및 안전, 환경, 노동기준 등과 관련된 내용의 도입확대.

▷ 전통적인 투자보호 협정(설립 후 단계의 투자 보호)에서 투자자유화를 포괄하는 협정으로 발전. 즉, 투자의 설립 전 단계에서의 내국민대우 부여, 이행의무 금지, 핵심인력의 자유 이동 등 포함.

▷ 네거티브 리스트와 톱니효과 방식(ratchet 방식)의 자유화 메커니즘 도입 확대. 원칙적 자유화와 국별 예외, 현상동결 원칙 적용 등 발전된 자유화 방식 도입 확대.

자유화후퇴방식 메카니즘으로 현행 규제를 보다 자유화하는 방향으로 개정할 수는 있으나, 이미 자유화된 내용을 뒤로 후퇴하는 개정은 못하도록 하는 원칙.

▷ 자산에 기초한 투자의 개념 정착과 명료화 추구. 투자협정의 적용범주로서 광범위한 자산 방식의 투자개념이 투자협정에서 정착. 그러나 이의 지나친 확대해석을 방지하기 위해 투자개념의 명료화 추구.

▷ 수용 규정의 해석과 적용에 관한 첨부(부속서) 규정의 도입 확대. 간접수용, 규제수용에 관한 명료화 규정 도입.

▷ 투자자 대 국가간 분쟁해결절차(ISD)의 도입 확대. 정부의 사전 동의와 국내 구제절차의 소진 조건 등을 배제한 ISD 수용 확대.

결국 대외경제정책연구원 보고서의 주장을 보면, 한미 FTA 투자협정문 내용은 위의 내용을 거의 모두 포함하고 있다는 측면에서 수많은 FTA 투자협정 중 가장 포괄적이고 가장 높은 수준의 내용을 담고 있다고 판단할 수 있다. 그렇다면 이렇듯 가장 포괄적이고 높은 수준의 한미 FTA 투자협정 내용은 우리나라에게 득이 되는 것인가 해가 되는 것인가를 따져보지 않을 수 없다.

3. 반대진영 주장과 투자협정 내용 비교

(표1)은 II절 1과 2의 내용을 비교․정리한 것인데, 그간 반대진영이 우려와 비판 그리고 개선요구에도 불구하고, 한미 FTA 투자협정문 내용에 긴급세이프가드 도입을 제외한 대부분의 영역에서 미국의 투자협정모델인 BIT 2004 내용이 큰 수정 없이 한국정부에 의해 수용되었음을 보여준다.

<표1> 반대진영 주장과 투자협정 내용 비교

협정 타결 전 반대진영 주장	타결 후 투자협정 주요내용
▷ 투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)의 수용 불가	▷ 투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)를 도입
▷ 투자 관련 간접수용과 규제수용(regulatory taking) 등의 요건 구체화와 명료화	▷ 정부 나름대로 간접수용과 규제수용 관련 요건의 구체화와 명료화 노력 수용에 관한 구체적 내용은 제11.6조와 (부속서 11-나) 참조. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 간접수용에 대한 명료한 규정이 불분명하여 투자자-국가간 분쟁해결을 통한 분쟁소지가 여전히 높으며, 이 결과 국가의 사법주권과 정책의 공공성이 외국인 투자(자)에 의해 크게 제약당할 가능성도 여전히 높다. 왜 그런지에 대한 구체적인 토론은 IV장과 V장 참조.
▷ 이행의무부과(PR) 금지조항의 포괄방식(negative list) 방식이 아닌 선별등재(positive list) 방식 도입	▷ 이행의무부과(PR) 금지
▷ 공기업, 방송사, 언론사와 국가기간산업에 대한 최고경영자(SMBD)의 국적조치 존치	▷ 투자기업의 고위경영자(SMBD)에게 국적요건 부과 금지
▷ 자산(asset) 방식에 기초하여 과도하게 광범위화된 투자 정의(definition) 반대	▷투자 정의를 자산 방식에 기초하여 광범위하게 확장
▷ 투자 정의에서 투기자본 등 문제시될 여지의 내용 제외	▷ 투자 정의에 투기자본과 지적재산권 등 모두 포함
▷ 미국의 내국민대우(NT)는 실질적으로 내주민대우(in-state treatment)에 불과하여 한국에게 불리하고 불평등	▷ 미국의 내국민대우 규정에 대한 규정 첨가(제1.3조)
▷ 투자로 정의된 지적재산권과 관련하여 미국의 TRIPs+(플러스) 조항 거부	▷ 미국의 TRIPs+ 수용
▷ 설립 전(pre-establishment) 단계 내국민(NT) 대우 제외	▷ 설립전 단계 내국민대우와 최혜국대우 부여
▷ 투자 분야의 긴급세이프가드(safeguard) 조치 도입	▷ 긴급세이프가드 도입

다만, <표1> 내용 중 정부가 반대진영의 우려와 비판을 받아들여 협정문의 내용개선을 위해 나름대로 노력하여 관철시킨 부분들도 관찰되는데, 그 내용들은 다음 절(III절)에서 중점적으로 살펴본다. 그러나 먼저 밝히고 싶은 점은 정부의 이러한 조치들이 결코 만족스러운 수준은 아니며, 오히려 상당히 미흡하거나 부족한 동시에, 미국 측에서도 불만과 우려를 토로하고 있는 조항들이 많아 결코 무시하거나 회피하기 어려운 문제들을 포함하고 있다는  것이다. 이제 차례대로 하나씩 왜 이번 투자협정의 조항들이 정부의 개선노력에도 불구하고 아직 독소조항을 상당수 포함하고 있는지를 알아보자.

III. 정부의 정당화 주장

여기에 인용된 정부의 주장과 해석은 관계부처합동, 2007년 5월,『한․미 FTA 상세 설명자료』; 외교통상부, 2007년 4월 4일,『한․미 FTA 분야별 최종 협상 결과』: 이성봉 외(2006년) 참조. 특히 이 글에서 이성봉 등이 적성한 KIEP의 연구자료 06-06을 집중적으로 살펴보는 이유는, 이 연구가 한미 FTA 투자협정 상의 쟁점에 관해 비교적 객관적인 접근을 시도하고 있기도 하지만, 이 연구가 투자협정과 관련된 반대진영의 비판과 우려에 대한 종합적이고 구체적인 대응과 반박을 집대성한 정부차원의 최초의 보고서이자, 정부논리를 이론적으로 뒷받침해주고 정당화하는 기능을 수행하고 있는 보고서이기 때문이다.

투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)와 관련하여 대외경제정책연구원(KIEP)은 “투자분쟁의 경우 보통 정부간 협상이라는 방식으로 문제해결이 도모되지만 이러한 과정은 상당한 시간이 소요”되고, “정부가 문제에 접근함에 있어서 투자분쟁 그 자체보다는 상대방 국가와의 외교적 관계라는 차원을 우선시할 수밖에 없으며, 이로 인해 투자자 이익을 희생할 수밖에 없는 경우”가 많다고 주장하며, 투자자-국가간 분쟁해결절차의 장점으로 “중재에 소요되는 비용이 당사자에게 주어짐으로써 분쟁사안의 성격을 스스로 스크린”해야 하며, “투자분쟁의 성격이 외교적 마찰 등으로 비화되지 않고 정치적, 외교적 관계를 떠난 순수하게 법리적 판단을 추구”할 수 있으며, ”투자자 모국 정부의 개입을 배제“할 수 있고, ”객관적이고 전문적이며 신속한 절차에 따른 해결을 추구“할 수 있다는 것이라고 정리하고 있다.

이성봉 외(2006), pp. 53-54.

또한 투자분쟁과 관련하여 KIEP는 최근 국제 투자분쟁이 높은 증가추세를 보이고 있다고 지적하고, 그 이유로 전 세계적 외국인직접투자의 급증, 투자협정의 급증, 투자협정에 대한 투자자의 인지도 및 관심도 증가 등을 제시하고 있다.

이성봉 외(2006), p.56.

그러나 투자자-국가간 분쟁해결절차의 이러한 장점에도 불구하고 “사소한 분쟁의 중재남용 가능성, 잘못된 판정에 대한 항소절차의 미비, 일관된 판정의 필요성, 투명성의 제고 문제” 등과 같은 문제점들도 지니고 있다고 KIEP는 지적하고 있으며, “투자자-국가간 분쟁해결절차의 도입은 40여 년의 역사를 갖지만 실제운영에 관한 역사는 그렇게 오래되었다고 할 수” 없으며, “따라서 시행착오적인 성격의 문제들도 발생하고 있지만, 시간이 경과되면 안정된 제도적 장치로 자리 잡을 것”이라고 전망하고 있다.

이성봉 외(2006), p. 70.

미․호주간 FTA에서 투자자-국가간 분쟁해결절차가 미도입된 것과 관련하여 KIEP는 “공식적으로 양국은 이러한 분쟁해결절차가 배제된 이유로서 양국이 서로 신뢰할 만한 발전된 국내 법체계를 갖고 있음을 제시”하고 있으나, “상기 표면적인 이유 외에 호주와 미국이 FTA 협상의 빅딜을 하는 과정에서 민감한 영역을 서로 교환한 결과로 추정”되며 미 의회는 미행정부에 “향후에는 분쟁해결절차가 배제된 FTA를 체결하지 말도록” 요구한 것으로 알려져 있다고 쓰고 있다.

이성봉 외(2006), pp. 64-65.

또한 국제중재와 관련하여 KIEP는 “국제중재는 정책적 조치의 공공성 차원에서의 타당성 여부를 심판”하지 않으며, “정책적 조치의 배경을 이루는 공공성의 중요성과 투자자 권리의 중요성을 심판과정에서 서로 비교하여 판단”하는 것도 아니며, “단지 국제중재는 분쟁의 사안이 된 조치가 투자협정의 내용에 위배되는지 여부에 대하여 법리적인 판단”을 할 뿐이라고 지적하고 있다.

이성봉 외(2006), p. 66.

간접수용(indirect expropriation)과 관련하여 KIEP는 “간접수용에 대한 확고한 정의는 없지만, 일반적으로 국가가 투자의 직접적인 소유권에는 영향을 미치지 않으면서 재산권을 잠식하는 조치”로 이해되고 있다며, “미국의 2004년 투자협정 모델의 특징 중 하나는 간접 수용의 개념을 명료화하는 규정을 두고 있다는 것”이며, “간접수용 개념의 명료화는 불필요한 분쟁의 발생을 억제하고자 하는 의도를 담고 있다”고 쓰고 있다.

간접수용은 직접수용처럼 정부가 외국인 투자자의 재산권을 박탈, 국유화하는 것은 아니나 특정 정부조치로 인하여 투자자가 사실상 영업을 할 수 없게 되어 투자의 가치가 직접수용과 동등한 정도로 박탈되는 경우를 지칭한다.

미국의 2004년 투자협정 모델(소위 BIT2004)은 간접수용의 개념을 명확히 하고 있는데, 그 배경은 NAFTA 협정에 간접수용에 관한 구체적인 명료화 규정이 없어서 미국도 간접수용과 관련된 투자자-국가간 분쟁해결절차에 휘말리는 등의 부작용이 발생하자, 미 의회가 간접수용에 관한 구체적인 명료화 작업을 요구했기 때문이다. 한미 FTA는 (부속서 11-나)에서 간접수용에 관한 명료화 내용을 담고 있다.

이성봉 외(2006), pp. 35-36.

KIEP는 또한 규제수용(regulatory taking)과 관련하여 “규제수용의 논리, 즉 공공의 목적을 이유로 재산권의 박탈은 아니지만 재산권에 상당한 피해를 준 규제조치에 대해서도 수용에 준하는 보상을 해야 한다는 논리는 공평성과 정의의 차원에서 재산권의 손실을 특정인이나 특정집단이 아니라 공공전체가 부담하는 것이 적절하다는 주장이 배경”을 이루고 있다고 지적하며 “정부의 규제권과 개인의 재산권 간의 충돌이 발생하는 경우 이를 어떤 식으로 해결하는 것이 적절한 것인가의 문제는 시장경제체제가 안고 있는 난제”라고 쓰고 있다.

사실상 수용과 같은 효과를 낳는 정부규제를 의미.

이성봉 외(2006), pp. 37-38.

간접수용과 관련하여 특히 눈에 띠는 KIEP의 주장은 “규제수용의 논리가 개발되고 가장 발전된 미국사회에 있어서도 이에 대한 확립된 법리가 존재”하지 않는다는 것이며, “그동안 우리나라는 간접수용에 대한 보상의무를 내용에 담고 있는 양자간투자협정을 80여 개국 이상과 체결하였지만 간접수용에 대한 인식의 부족으로 이에 대한 명확한 국내법규가 마련”되지 못하고 있다는 대목이다. 이와 관련하여 KIEP는 “한미 FTA를 계기로 우리나라는 간접수용, 보다 구체적으로는 규제수용에 대한 논의를 공론화하고 이에 대한 우리의 입장을 정리할 필요”가 있다고 권고하고 있다.

이성봉 외(2006), pp. 38-39.

간접수용과 관련해서 정부는 한미 FTA 투자협정에서 “간접수용의 판정기준을 명확히 제공하고, 공공복지정책 목적의 정당한 정부규제는 원칙적으로 간접수용에 해당하지 않음을 명시함으로써 정당한 정부규제 권한을 확보”했다고 주장하며, “간접수용에 대한 보상은 우리가 체결한 모든 FTA 및 대부분의 투자보장협정을 포함한 전 세계 투자협정에 일반적으로 포함”된 것이라고 강조하고 있다.

외교통상부(2007.4.4), p. 37.

관계부처합동(2007.5), p. 134.

또한 정부는 간접수용에 관한 판단법리를 규정하기 위하여 투자협정 부속 서에 “보건, 안전, 환경 등 공공복지 목적의 비차별적 조치는 드문 상황이 아닌 한(except in rare circumstances) 간접수용을 구성하지 않음을 명시”했다고 주장하며, 드문 상황(rare circumstances)의 경우도 더욱 제한하기 위하여 “목적 또는 효과에 비추어 조치가 극도로 심하거나 불균형적일 것을 예시로 추가”했으며, “간접수용 판단법리에 우리 대법원의 수용 법리상 원칙인 특별희생 법리를 추가하여 정부조치로 인하여 특정 투자자에게 공익을 위해 수인해야 할 범위를 초과하는 특별한 희생이 발생하였을 것을 정부조치의 성격을 심리함에 있어 고려해야 할 요소로 규정”했다고 쓰고 있다.

관계부처합동(2007.5), p. 144.

이에 덧붙여 정부는 “특히, 저소득층을 위한 주택정책 등 우리의 부동산가격안정화 정책은 원칙적으로 간접수용을 구성하지 않음을 명시”했다고 밝히고 있으나, “일반적 원칙 규정으로 구성된 협정문에 우리정부가 시행하고 있는 모든 개별 부동산정책들을 나열할 수는 없으며, 이를 포괄하는 부동산가격안정화정책을 정당한 복지목적을 위한 비차별적인 규제정책의 예시로서 보건, 환경, 안전과 함께 명기”했다고 강조하고 있다. 이외에도 정부는 “조세정책에 대한 별도의 부속서를 두어 세금부과는 일반적으로 수용을 구성하지 않음을 명시”했다고 덧붙이고 있다.

관계부처합동(2007.5), p. 145.

이행요건(PR) 부과금지와 관련하여 정부는 몇 가지 사항을 강조하고 있다. 첫째, “국산품 사용의무, 수출과 수입 간의 연계는 정상적인 국제교역의 흐름을 왜곡할 수 있어 WTO에서는 관련협정(TRIMs)을 통해 원칙적으로 금지하고 있으며, 이미 발효된 한-일 BIT, 한-칠레 FTA, 한-싱 FTA, 한-EFTA FTA도 동일하게 금지”하고 있다는 것이다. 둘째, “그 외 일정 비율 내국인 고용, 장애인 의무고용, 연구개발 수행 등 다른 이행요건은 모두 부과 가능”하다는 것이다. 셋째, “상기 금지된 이행요건도 환경보호, 보건, 안전 등 공공정책적 목적의 경우, 또는 유보(부속서)에 기재하는 경우 부과 가능”하다는 것이다. 넷째, “우리나라는 과거에는 국산품 사용의무, 국내인과의 합작의무, 생산물수출의무 등 외국인투자에 대해 이행요건을 부과하였으나, 우루과이 라운드(UR) 협상을 위해 1990년 이를 모두 철폐”했다는 것이다. 정리하면, 한미 FTA 투자협정 상의 이행의무부과금지 규정은 우리에게 전혀 새로운 것이 아니기 때문에 전혀 문제시될 것이 없으며, 내국인 고용, 장애인 고용, 연구개발 수행 등의 분야에서는 이행의무부과가 가능하기 때문에 걱정 안 해도 된다는 것이다.

관계부처합동(2007.5), p. 135.

투자 정의와 관련하여 KIEP는 한미 FTA 방식의 투자 정의를 자산개념에 기초한 광의의 투자개념이라고 지적하고, 투자와 투기의 구분문제에 있어서 “장기적인 자본보다는 단기적인 자본, 단기적 자본 중에서도 특히 환시세의 차익을 겨냥한 투기성 자본은 그 변동성이 크고 국내자본시장의 안정에 피해를 줄 수 있는 자본”이라 할 수 있으나, “문제는 변동성, 투기성 등을 기준으로 자본의 형태를 규정하는 것은 사실상 어렵다”고 쓰고 있다. 특히, KIEP는 “헤지펀드를 위시한 투기적 단기자본만을 분류하여 규제하거나 통제할 수는 없으며, 이러한 규제나 통제가 필요하다면 단기자본 일반에 대한 규제나 통제의 형태"로 나타날 수밖에 없다고 주장하고 있다.

이성봉 외(2006), p. 29.

내국민대우 문제와 관련하여 정부는 한미 FTA 협정이 미 주정부에는 적용되지 않는다는 반대진영의 우려가 제기되고 있어(즉, 미국의 내국민대우가 진정한 의미의 내국민대우가 아니라 내주민대우에 불과하다는 반대진영의 주장이 있어), 협정문의 제1장 제1.3조에서 “협정에 달리 규정된 경우를 제외하고, 당사국은 주정부의 협정준수를 포함하여 이 협정 조항들의 효력을 발생시키기 위해 모든 조치를 취한다”고 규정했다고 주장하고 있다.

관계부처합동(2007.5), p. 2.

내국민대우와 관련하여 정부는 또한 “연방제를 취하고 있는 미국은 FTA 체결에 있어 내국민대우로서 내주민대우(in-state treatment) 또는 타주민대우(out-of-state treatment)를 제공하고 있는데, 한미 FTA에서는 내주민대우를 제공하는 것으로 합의”했다고 주장하며, 이에 더해 “내주민대우는 특정 주(A주)내에서 FTA 체결상대국에게 A주 주민과 동등한 대우를 제공하는 것을 의미하며, 타주민대우는 특정 주(A주)내에서 FTA 체결상대국 투자자에게 A주 주민과 동등한 대우는 아니나, 다른 주(B주)주민에게 제공하는 것과 동등한 대우를 제공하는 것을 의미하는 것으로 내주민대우가 타주민대우보다 더 우월한 대우”라고 상세한 해석을 덧붙이고 있다.

관계부처합동(2007.5), p. 132.

KIEP는 또한 투자설립 전 단계와 관련하여 “유럽국가들의 투자협정이 투자설립 후 단계에서의 비차별대우와 투자보호에 관한 내용만을 주로 취급하고, 이러한 내용에 대한 위배사항만이 투자자-국가간 분쟁해결절차의 대상이 되는 데 반해, 미국의 투자협정은 투자의 모든 단계에서의 비차별대우, 투자보호, 이행의무부여금지 등 보다 광범위한 내용을 담고 있고 이에 대한 위반사항이 모두 분쟁해결절차의 대상된다는 점에서 보다 포괄적”이라고 쓰고 있다.

이성봉 외(2006), pp. 63-64.

긴급세이프가드와 관련하여 정부는 “송금보장 조항의 예외로서 외환위기 시 자본거래 통제 등 긴급세이프가드 조치를 인정하고, 이를 송금부속서에 규정”했다고 쓰고 있다. 더욱 구체적으로 살펴보면, 긴급세이프가드와 관련하여 정부는 “한미 FTA에서는 국제수지악화 및 외환위기 등의 심각한 대내외 여건변화가 있을 시, 우리정부가 외국환거래를 통제하는 단기세이프가드를 발동할 수 있도록 부속서에 규정”했다고 강조하며, 덧붙여 “미국은 기존에 체결한 FTA상 이러한 단기세이프가드 조치를 허용한 전례가 없으나, 한미 FTA에서 최초로 이를 인정”했다고 쓰고 있다.

관계부처합동(2007.5), p. 135.

관계부처합동(2007.5), p. 146.

투자계약(investment agreement)과 투자인가(investment authorization)가 투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)의 적용범위에 포함되어, ISD의 적용범위가 확장되었다는 비판과 관련하여 정부는 투자협정에 “투자자-국가간 분쟁해결절차 대상으로서 협정상 의무 위반 외에 투자계약 및 투자인가 위반사항을 포함”했으나 “이로 인하여 투자자-국가간 분쟁해결절차의 대상이 과도히 확대”되지 않았다고 주장하고 있으며, 그 근거로 “투자계약은 우리정부가 사실상 거의 시행하지 있지 않고, 투자인가는 양측이 투자인가기관을 갖고 있지 않음을 확인하는 각주를 추가하도록 양측이 합의하여 사실상 무력화”했다고 쓰고 있다. 정부는 이에 덧붙어 “우리가 체결한 다수 투자보장협정도 한미 FTA의 투자계약, 투자인가 보다 더 포괄적인 국가계약의무 준수사항을 포함”하고 있다고 밝히고 있다.

협정상 투자계약은 외국인투자자가 상대국 중앙정부(지방정부 및 국영기업체 제외)와 자원채굴, 발전, 상수도 등 공공서비스공급계약, 인프라 건설과 관련하여 체결하는 투자계약을 의미. 구체적인 정의는 투자협정 제11.28조 참조.

투자인가는 외국인투자당국이 투자자에게 부여한 인가권(authorization)을 의미. 구체적인 정의는 투자협정 제11.28조 참조.

투자협정상 의무는 NT, MFN, PR, SMBD를 의미한다.

관계부처합동(2007.5), p. 140.

계약상 권리(Contract Rights)를 재산권으로 인정한 부속서한 내용에 대한 비판과 관련하여 “미국 모델 문안상 수용부속서는 재산권(property right)과 함께 재산이익(property interest)도 보호하도록 규정하고 있으나, 우리는 국내법상 재산이익이라는 개념이 없기 때문에 동 용어를 포함할 수 없다는 입장을 지속 견지하여, 양측은 동 재산이익을 삭제하는 대신, 계약상 권리가 보호된다는 부속서한 작성에 합의”했다고 설명하며, “계약상 권리는 한미 FTA에 의하여 보호되는 투자의 개념을 확대하는 것은 아니며, 국내적으로도 이미 보호되고 있는 재산권에 해당”한다고 주장하고 있다. 이에 덧붙여 정부는 “우리 헌법재판소는 사법상 채권(right to claim)이 재산권으로 보호된다고 판시하여 우리 국내법상으로도 계약상 권리는 동 채권에 포함되는 것으로 해석”한다고 쓰고 있다.

투자협정(제11장)의 부속서한(conformation letter)에서 김현종 통상교섭본부장은 미국 측 상대방인 슈와브대사에게 “이 협정의 목적상 부속서 11-나 제1항의 유형 또는 무형의 재산권이라는 용어는 계약상의 권리와 제11.28(정의)에서 정의된 대로 투자 상의 그 밖의 모든 재산권을 포함한다”고 쓰고 있다.

관계부처합동(2007.5), pp. 146-147.

정부는 투자관련 일반적 유보조항(Annex II)과 관련하여 “우리 측은 공공질서(public order)를 현저히 저해하는 경우, 외국인투자에 대하여 NT 및 PR 의무에 반하는 필요조치를 취할 수 있는 유보를 기재하여 이에 대한 구제권한을 확보”했다고 주장하며, “외국인 투자촉진법 4조는 공공질서 외에도 보건, 환경, 공서양속을 두고 있으나, 실제로 동 법은 과거 발동된 사례가 없고 외국인투자를 적극 유치하고자 하는 우리 정책상 발동될 가능성이 거의 전무”하기 때문에 공공질서로만 한정했다고 강조하고 있다.

부속서 II의 투자관련 일반적 유보 내용은 다음과 같다(한미 FTA 협정문 전문 1013 페이지 참조).

대한민국은 투자의 설립 또는 인수와 관련하여 외국인투자촉진법(2007) 제4조와 외국인투자촉진시행령(2007) 제5조에 따라 공공질서 유지를 위하여 필요한 어떠한 조치도 채택할 권한을 유보한다. 다만, 그러한 조치를 채택한 후 즉시 미합중국에 서면통지하고, 그러한 조치는 다음의 경우를 충족하여야 한다.

가. 외국인투자촉진법(2007), 외국인투자촉진시행령(2007) 및 그 밖의 적용법률에 규정된 절차적  요건에 따라 적용된다.

나. 그 투자가 사회의 근본적 이익에 대하여 진정하고 충분히 심각한 위협을 가져오는 경우에만 채택하거나 유지된다.

다. 자의적이거나 정당화될 수 없는 방식으로 적용되지 아니한다.

라. 투자에 대해 위장된 제한을 구성하지 아니한다. 그리고

마. 달성하고자 하는 목적과 비례하여야 한다

관계부처합동(2007.5), pp. 147-148.

IV. 정부 주장 비판

한미 FTA 투자협정 내용에 대한 우려와 문제제기는 한국의 반대진영 만이 내놓고 있는  것이 아니다. 미국의 무역법(1974)은 자유무역협정(FTA) 타결 이후 자문위원회들(advisory committees)이 대통령과 의회, 그리고 무역대표부(USTR)에 자유무역협정문에 대한 평가보고서를 제출하도록 규정하고 있는데, 현재 약 26개의 무역자문위원회가 활동하고 있다. 이 절에서는 미국 자문위원회가 심각한 우려를 표명하고 투자협정문의 명료화(clarification)를 요구하고 있는 부분들을 집중적으로 살펴본다. 미국 자문위원회의 지적내용을 여기서 살펴보는 이유는 이들의 지적이 한국 반대진영의 주장과 논리와 동일하기 때문이다. 미국의 무역대표부(USTR)가 자문위원회의 지적사항들을 명료화 작업(재협상 과정)을 통해 수정하려고 노력할 것이라는 점을 고려한다면, 결국 한미 FTA 투자협정문의 내용에 우려와 걱정 없이 만족하고 있는 유일한 진영은 한국정부 뿐이다.

한국 반대진영과 미국 자문위원회들이 한미 FTA 투자협정의 문제점을 동일한 시각에서 우려를 표명하고  비판하고 있지만 양측의 목적은 근본적으로 다르다. 한국 반대진영의 목적은 한미 FTA 체결반대가 목적이지만, 미국 자문위원회의 목적은 자신들이 지적한 부분들을 미 무역대표부가 한국과의 재협상(명료화 과정)을 통해 개선해주기를 목적으로 삼고 있기 때문이다.

미국의 무역과 환경정책 자문위원회(Trade and Environment Policy Advisory Committee: TEPAC)는 간접수용을 규정하고 있는 (부속서 11-나)의 내용이 명료하지 못하고 국제법적으로도 전례가 없으며, 미국 연방대법원의 결정과도 일치하지 않는다고 주장하고 있다. 구체적으로 TEPAC은 (부속서 11-나)의 3항 (나)의 내용 중 '극하거나(extremely severe)’ ’목적이나 효과에 비추어 불균형적인(disproportionate in light of its purpose or effect)‘ 등의 용어들은 국제법상 전례가 없을 뿐 아니라 이런 용어들을 통해 외국인투자자(여기서는 한국투자자)에게 미국투자자보다 더 많은 권리를 제공할 수 있다고 우려하며, ’드문 상황(rare circumstances)'과 같은 용어는 반드시 명료화되어야 한다고 주장하고 있다. 또한 TEPAC은 3항 (가)(3)의 내용 중 한국법의 개념인 “특별한 희생(special sacrifice)‘ 개념은 미국법 뿐 아니라 국제법에도 알려지지 않은 것으로 간접수용 해석시 문제가 될 가능성이 있다고 지적하고 있다. TEPAC은 결론적으로 위의 세 가지 새로운 개념은 전례가 없으며, 미국 연방대법원 결정 뿐 아니라 외국인투자자에게 미국투자자보다 더 많은 권리를 부여하면 안 된다는 2002년 무역법의 정신에도 어긋난다고 쓰고 있다.

TEPAC, The U. S.-Korea Free Trade Agreement, Report of the Trade and Environment Policy Advisory Committee, April 25, 2007, www.ustr.gov

부속서 11-나, 3항 (나)의 내용은 다음과 같다. “예컨대, 조치 또는 일련의 조치가 그 목적 또는 효과에 비추어 극하거나 불균형적인 때와 같은 드문 상황을 제외하고는, 공중보건, 안전, 환경 및 부동산가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)와 같은 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위하여 고안되고 적용되는 당사국의 비차별적인 규제행위는 간접수용을 구성하지 아니한다”.

부속서 11-나, 3항 (가) (3)의 내용은 다음과 같다. “그 목적 및 맥락을 포함한 정부행위의 성격. 관련 고려사항은 정부행위가 공익을 위하여 투자자 또는 투자가 감수해야 할 것으로 기대되는 것을 넘어선 특별한 희생을 특정 투자자 또는 투자에게 부과하는지 여부를 포함할 수 있을 것이다”.

TEPAC(2007, 4. 25), p. 8, pp. 38-40.

이와 더불어 TEPAC은 부속서한에 담긴 간접수용과 관련된 재산권 문제에도 우려를 표명하고 있다. 즉, TEPAC은 미국이 기존에 체결한 투자협정이나 FTA 내용과는 달리 이번 한미 FTA 투자협정의 부속서한은 계약상 권리(contract rights)를 처음으로 재산권으로 인정했다고 지적하며, 이를 통해 계약상 권리도 투자자-국가간 분쟁해결절차에 중재를 요청할 수 있는 투자로서 인정받았다고 쓰고 있다. 이러한 우려들을 해소하는 하나의 방안으로 TEPAC는 한미 양국이 조속히 각국의 법체제에 기반하여 간접수용에 해당하는 사례들을 정리하고 양국이 교환하는 노력을 추구할 것을 권고하고 있다.

각주 45) 참조.

TEPAC(2007, 4.25), p. 9.

이렇듯 한미 FTA에서는 계약상 권리도 유무형의 자산에 포함된다. 따라서 예를 들어, 미국투자자가 한국의 특정 회사와 계약을 맺은 결과 갖게 된 계약상의 권리도 그것이 투자의 성격을 지니면 투자에 해당하고, 투자자-국가간 분쟁해결절차에 중재요청을 할 수 있는 자격을 지니게 된다. 한국정부의 특정 정책이 미국투자자의 계약상 권리를 침해한 경우 미국투자자는 투자자-국가간 분쟁해결절차에 회부할 수 있는 것이다.

TEPAC 보고서 중 별첨4(Attachment4)는 국제환경법센터(CIEL)에서 내놓은 것으로 투자계약 및 투자인가와 관련하여 주목할 만한 내용을 담고 있다. 우선 CIEL은 한미 FTA 투자협정 결과, 투자계약과 투자인가 문제도 투자자-국가간 분쟁해결절차의 중재심판에 종속되게 되었다고 지적하며, 이러한 상황은 부정적인 효과가 있을 것이라고 전망하고 있다. CIEL이 우려하고 있는 부정적인 효과란 투자계약의 경우 자연자원(석유, 가스, 목재 등)과 공공서비스(용수처리 및 배분, 발전, 배전 등), 그리고 기간산업(도로, 다리, 댐, 송유관, 운하 등)과 같은 공적자산(public assets)을 포함하고 있는데, 이러한 공적 자산과 관련된 투자계약이 투자자-국가간 분쟁해결절차에 종속됨으로써 첫째, 국내법 체제를 훼손하여 미국 사법부와 행정부의 법을 지탱하고 옹호하는 역할을 약화시킬 가능성이 있으며 둘째, 외국인투자자가 미국 내의 규제적(regulatory) 프로그램에 도전할 수 있는 공간을 열어주었으며 셋째, 외국인투자자에게 미국기업보다 더 많은 혜택을 제공하게 되었다는 것이다.

TEPAC(2007.4.25), p. 57.

TEPAC은 투자계약과 투자인가 문제와 관련하여, “건강, 환경, 통신, 에너지, 핵 이슈 등과 같은 영역에서의 국가의 규제적 결정들은 투자자-국가간 분쟁해결절차와 같은 특별(ad hoc) 중재절차에 의해서가 아니라 미국의 법체제와 절차 내에서 검사받고 평가받는 것이 중요하다고 지적하고 있다.

TEPAC(2007.4.25), p. 58.

무역협상과 무역정책을 위한 노동 자문위원회(Labor Advisory Committee for Trade negotiations and Trade Policy: LAC)는 간접수용과 투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)에 대하여 더욱 비판적이다. LAC은 간접수용에 관한 규정 중 심하게 광범위한(extremely borad) 재산권과 투자 정의 등은 미국법에 직접적으로 기반해 있지 않으며, 간접수용에 관한 부속서의 명료화 노력에도 불구하고 분쟁패널에 적절한 가이드라인을 제공하는데 실패했다고 주장하고 있다. LAC은 또한 한미 FTA의 투자협정이 항소 메커니즘, 국내구제절차 소진의 원칙, 그리고 외교적 스크린 효과 등과 같이 외국인투자자의 투자자-국가간 분쟁해결절차 남용가능성을 통제할 수 있는 방안들을 전혀 포함하지 못하고 있어, 외국인투자자의 권리가 미국 국내법이 규정하는 것보다 더욱 강화될 수 있다고 우려하고 있다.

LAC, The U. S.-Korea Free Trade Agreement, Report of the Labor Advisory Committee for Trade Negotiations and Trade Policy, April 27, 2007, p. 21. www.ustr.gov

이러한 주장의 연장선상에서 주정부간 정책자문위원회(Intergovernmental Policy Advisory Committee: IGPAC)의 의견은 더욱 주목을 끈다.. IGPAC은 우선 많은 수의 IGPAC 자문위원들이 투자자-국가간 분쟁해결절차에 반대하는 이유는 잘 발전된 법체제를 지닌 국가의 투자자들이 투자자-국가간 분쟁해결절차의 규정을 부적절하고 경박하게 해석하여 남용함으로써 투자유치국 중앙정부와 지방정부의 권위에 도전하고 있기 때문이라고 설명하고 있다. IGPAC은 또한 다수의 자문위원들이 투자자-국가간 분쟁해결절차가 완벽하게 제도화된 것이 아니라 아직 발전 중인 단계에 놓여 있기 때문에 과도하게 확장적인(expansive) 투자 정의와 투자자-국가간 분쟁해결절차를 통한 중재(arbitration)와 청구(claim) 등에 심각한 우려를 견지하고 있다고 밝히고 있다.

IGPAC, The US-Korea Free Trade Agreement, Report of the Intergovernmental Policy Advisory Committee, April 24, 2007. www.ustr.gov

IGPAC(2007.4.24), p. 19.

이밖에도 IGPAC은 한미 FTA 투자협정과 관련하여 몇 가지 추가적인 우려사항을 지적하고 있는데, 그 내용은 다음과 같다. 첫째, 제11.28조에서 투자 정의가 과도하게 광범위하다는 것이다. 즉, 한미 투자협정의 투자 정의는 투자인가(investment authorization)와 면허(licenses), 허가(permits) 등을 포함하고 있어 NAFTA의 투자 정의보다 훨씬 확장적이라는 것이다. 둘째, 제11.5조 대우의 최소기준(minimum standard of treatment)의 내용은 국가의 사법권이 국제투자법정의 결정에 종속되는 듯한 의미를 내포하고 있다는 것이다. 셋째, 제11.3조 3항와 관련하여 오해와 의도치 않은 결과를 미연에 방지하기 위해 이 규정을 명료화할 필요가 있다는 것이다. 즉, IGPAC은 외국인투자자가 이 규정을 이용하여 미국의 다른 주에서의 대우(treatment)를 자신의 투자가 위치한 주에 동등하게 요구할 가능성이 있다고 주장하고 있다. IGPAC은 제11.3조의 3항이 이러한 의도로 사용되도록 규정된 것은 아니지만 외국인투자자들이 잘못되게 사용할 여지가 남아있다고 지적하며, 이와 같은 문제를 해결하기 위한 협정문의 명료화 노력을 요구하며, 연방제로서의 미국 헌법체제는 개별 주마다 지니고 있는 상이한 규제들을 허용하고 있다고 강조하고 있다.

IGPAC(2007.4.24), p. 19.

제11.3조 3항 내용은 다음과 같다. “제1항 및 제2항에 따라 당사국이 부여하는 대우라 함은, 지역정부(regional level of government, 주정부: 필자 주)에 대하여는, 동종의 상황에서 그 지역정부가 자신의 일부를 구성하는 당사국의 투자자와 투자에 대하여 부여하는 가장 유리한 대우보다 불리하지 아니한 대우를 말한다”. 즉, 내주민대우(in-state treatment)를 규정한 것이다.

예를 들어, 외국인투자자(여기서는 한국투자자)는 다른 주가 외국인투자에 대해 제공하는 혜택을 자신의 투자가 위치한 주에도 요구할 가능성이 있으며, 이와 동시에 자신의 투자가 위치한 주의 외국인투자에 대한 규제가 다른 주에서는 행해지지 않으므로 그러한 규제를 풀러달라고 요구할 가능성도 있다고 필자는 본다. 그러나 위의 본문에서도 살펴보았지만, IGPAC은 제11.3조 3항이 위의 두 가지 상황을 정당화하는데 사용되도록 규정된 것이 아니라고 주장하고 있으며, 동시에 연방제로서의 미국 헌법체제는 주별 규제의 차이를 허용하고 있다고 강조하여 필자가 지적한 두 가지 상황들이 미국 연방헌법상 불가함을 지적하고 있다. 결국 반대진영이 주장해온 것처럼 미국의 내국민대우는 진정한 의미의 내국민대우가 아니라 내주민대우에 불과하다는 점이 IGPAC의 주장을 통해 뒷받침된 것이라고 필자는 본다. 예를 들어, 한미 FTA 투자협정의 의무적용 범위는 한국에겐 한국 전역이지만 미국에겐 미연방과 한미 FTA 투자협정을 채택한 일부 주정부에 한정된다. 투자와 관련하여 연방국가인 미국은 주마다 투자관련 법이 다르고, 한국투자자는 그 주의 투자법에 따라야 하는 것이다. 결과적으로 한국기업은 미국에서 내주민대우를 받게 되는 반면, 미국기업은 한국에서 내국민대우를 받는 것이다. 익히 알려진 바와 같이 미국은 헌법에서 연방정부에 권한을 부여한 사항 외에는 주정부가 권한을 갖고 있어 주정부의 조치가 FTA 협정과 비합치될 가능성이 높다. 결국 한미 FTA에서 포괄 유보된 50개 주정부의 비합치조치들 로 인해 한미 FTA가 비준되고 발효되더라도 한국기업은 대미투자시 각 주의 비합치조치들 에 대한 정보비용 등 기회비용을 계속 부담해야 한다. 내국민대우가 아니라 내주민대우를 받는 것이다.

IGPAC은 수용과 관련하여 현재 진행 중인 투자관련 분쟁을 해결하기 위해 국가재정이 상당히 소모되고 있다며 지적하며, 간접수용을 구성하기 위한 기준으로 메타넥스 사건의 판정 내용, 즉 “일반적인 국제법상, 정당한 절차에 기반하면서 외국인 투자와 투자자에게 영향을 미치는 공공목적을 위한 비차별적 규제는 수용으로 간주되지 않으며 보상도 요구되지 않는다”는 내용을 한미 FTA 투자협정문에 반영하라고 주장하고 있다. 이외에도 IGPAC은 투자협정과 투자인가에 대하여 적용범위 등을 명료화하는 작업이 필요하다고 지적하고 있다.

메타넥스(Mathanex) 케이스는 캐나다 기업 메타넥스가 1999년 미국 캘리포니아 주지사가 자사제품인 MTBE를 발암성 휘발유 첨가제로 규정하여 불법화하자, 나프타 중재판정에 회부한 사건이다. 메타넥스는 약 9억 7천만 달러의 보상액을 요구했으나, 중재심판부가 캘리포니아 주의 조치를 선의규제로 인정하여 보상을 불허한 경우이다.

IGPAC(2007.4.24), p. 20.

IGPAC(2007.4.24), p. 20.

물론 모든 자문위원회가가 간접수용 조항과 투자자-국가간 분쟁해결절차에 비판적인 입장을 견지한 아니다. 예를 들어, 무역정책과 협상을 위한 자문위원단(Advisory Committee for Trade Policy and Negotiations: ACTPN)은 한미 FTA 투자협정이 투자환경과 투자자 보호 정도를 개선하는데 훌륭한 역할을 수행했으며, 투자자-국가간 분쟁해결절차의 남용가능성을 개선하는데도 기여했다고 주장하고 있다. 특히, ACTPN은 투자계약과 투자인가, 특히 계약(contract)과 양허(concessions)를 협정문에 포함시킨 것이 중요하다고 강조하고 있다.

ACTPN, The U. S.-Korea Free Trade Agreement, The Report of the Advisory Committee for Trade Policy and Negotiation, April 26, 2007. www.ustr.gov

V. 투자협정 내용 비판

이 절에서는 지금까지의 논의를 바탕으로 투자협정 내용을 구체적으로 인용하며 문제점들을 지적하고자 한다.

1. 제11.3조 3항의 내국민대우

▷ 협정내용

제1항 및 제2항에 따라 당사국이 부여하는 대우라 함은, 지역정부에 대하여는, 동종의 상황에서 그 지역정부가 자신의 일부를 구성하는 당사국의 투자자와 투자에 대하여 부여하는 가장 유리한 대우보다 불리하지 아니한 대우를 말한다.

미국의 주정부를 의미.

▷ 문제점

IGPAC(주정부간정책자문위원회)은 한국인투자자가 이러한 규정을 이용하여 미국의 다른 주에서의 혜택(treatment)을 자신의 투자가 위치한 주에 동등하게 요구할 가능성이 있다고 주장하고 있다. 즉, IGPAC는 이 규정이 한국이 투자자에게 내국민대우로 읽혀지면 안 된다는 것을 지적하며 무역대표부에게 명료화를 요구하고 있는 것이다. IGPAC의 이러한 주장은 한미 FTA의 내국민대우 조항이 미국에게는 실질적으로 내주민대우에 불과하여 한국에게는 불평등하고 불균등한 규정이라는 반대진영의 주장을 뒷받침해준다.

2. 제11.4조 1항 최혜국 대우, 부속서 II 최혜국 대우

▷ 협정내용

각 당사국은 자국 영역내 투자의 설립, 인수, 확장, 경영, 영업, 운영과 매각 또는 그 밖의 처분에 대하여 동종의 상황에서 비 당사국의 투자자에게 부여하는 것보다 불리하지 아니한 대우를 다른 쪽 당사국의 투자자에게 부여한다.

▷문제점

최혜국 대우와 관련하여 한국의 원래 목표는 제3국과 체결한 과거협약에는 적용, 미래체결협약에는 협의기회만 부여하자는 것이었다. 반면 미국은 과거, 미래 모든 협약에 최혜국 대우를 부여하되, 단 항공, 해운, 어업, 통신 등은 배제하는 것이었다. 결국 항공, 수산, 해운, 위성방송, 철도, 시청각 공동제작 협정을 제외한 모든 분야에 있어 미래 최혜국대우, 즉 미국의 요구가 관철되었고, 그 결과 예컨대 한국이 향후 체결할 모든 FTA에서 추가 개방시 한미 F TA보다 유리한 조항이 삽입될 때 최혜국 대우 조항에 따라 미국에 자동적으로 적용되게 되었다.

3. 제11.28조 정의 중 투자계약과 투자인가

▷ 협정내용

투자계약이라 함은 어느 한 쪽 당사국의 국가 당국과 적용대상투자 또는 다른 쪽 당사국의 투자자간 서면계약으로서 적용대상투자 또는 투자자가 서면계약 그 자체 이외의 적용대상투자를 설립하거나 인수하는데 의존하고, 적용대상투자 또는 투자자에게 다음 권리를 부여하는 것을 말한다.

가. 국가당국이 통제하는 천연자원에 관하여, 탐사․채취․정제․운송․유통 또는 매각을 위한 것과 같은 권리

나. 발전 또는 배전, 용수 처리 또는 분배, 또는 통신과 같이 당사국을 대신하여 공중에 서비스를 공급하는 권리, 또는

다. 정부의 배타적 또는 현저한 이용과 혜택을 위한 것이 아닌, 도로․교통․운하․댐 또는 배관의 건설과 같은, 기반시설사업을 수행할 권리

투자인가라 함은 당사국의 외국인투자당국이 적용대상투자 또는 다른 쪽 당사국의 투자자에게 부여한 인가를 말한다.

▷ 문제점

우리 협상단은 협상단계에서 투자계약 관련 소액지분 투자자의 남소를 방지하기 위한 각주를 투자협정에 도입하자고 주장했으나 미국 측의 반대로 무산되었다. 우리 정부도 투자계약을 재산권과 투자 정의에 포함시킴으로써 발생가능성이 높아진 투자자의 남소가능성을 우려했지만, 그것을 차단하려는 노력은 실패한 것이다.

IGPAC은 투자계약과 투자인가를 투자 정의에 포함시킴으로써 투자 정의가 과도하게 확장되었다고 지적하고 있으며, 무역과 환경정책 자문위원회(TEPAC)는 투자계약과 투자인가도 투자로 정의되어 투자자-국가간 분쟁해결절차에 종속되었다고 쓰고 있다. TEPAC은 특히 우려되는 상황은 자연자원과 공공서비스 그리고 기간산업시설과 같은 공적자산과 관련된 투자계약이 투자자-국가간 분쟁해결절차에 종속됨으로써 국가의 사법주권과 공공정책의 공공성이 훼손될 가능성이 높아진 것이라고 주장하고 있다. 한국정부가 공공부문을 예외로 했다는 주장에 비추어 나 및 다항의 경우 전기, 수도, 통신등 필수공공서비스, 사회간접자본에 대한 도로, 교통 등에 있어서 투자계약 역시 이로써 ISD의 대상이 됨에 주의할 필요가 있다.

4. 제11.28조 투자 정의 중 각주13)

▷ 협정내용

보다 명확히 하기 위하여, 시장점유, 시장접근, 기대이익, 그리고 이익획득의 기회는 그 자체만으로는 투자가 아니다.

▷ 문제점

우리 협상단은 협상단계에서 투자 개념(정의)의 무한한 확장을 미연에 방지하기 위하여, 우리 헌법재판소의 결정(예를 들어, 반사적 이익은 보상 대상이 아님)을 반영하는 각주를 추가하자고 미국 협상단에게 제시했는데, 그것의 결과물이 투자협정 각주13)이다. 우리 측 안에는 위의 협정내용 이외에도 영업권(good will), 단골고객권리(customer base), 그리고 특히 단순 부수이익(mere incidental benefit) 등이 추가되어 있었으나, 미국 측의 반대로 위의 세 가지 재산권은 각주13)에서 삭제되었다. 특히 여기에서 문제가 되는 것이 한국의 헌법재판소 판례에 따르면 ‘단순한 기대이익’, ‘경제적인 기회’ 그리고 ‘반사적 이익’은 재산권 보장의 대상이 되지 않는다. 그런데 투자의 정의에서 제외하고자 했던 것 중 ‘mere incidental benefit'이 우리 법체계상의 ’반사적 이익‘에 가장 근사한 개념이라는 점이다.

결국, 위의 세 가지 재산권은 한미 FTA 투자협정에서 투자로 규정받은 것이며, 그 결과 간접수용에 대한 보상청구와 투자자-국가분쟁해결절차에의 중재신청이 가능하게 된 것이다. 이렇게 본다면, 한미 FTA에서 투자개념은 투자계약 뿐 아니라 반사적 이익도 사실상 포함하는 상당히 광범위하고 포괄적인 내용으로 확장된 것이다. 반사적 이익은 우리 법으로는 보상의 대상이 아니지만, 투자자-국가간 분쟁해결절차에 의하여 보상받을 수 있는 상황이 발생할 가능성이 열린 것이다. 나아가 이는 헌재 판결에 상충하는 문제를 일으킬 수도 있다.

5. 부속서한

▷ 협정내용

이 협정의 목적상, 부속서 11-나 제1항의 유형 또는 무형의 재산권이라는 용어는 계약상의 권리와 제11.28(정의)에서 정의된 대로 투자 상의 그 밖의 모든 재산권을 포함한다.

▷ 문제점

수용시 배상해야 하는 재산권에 계약상 권리를 포함하자고 요구한 쪽은 미국이었으며, 한국은 요구를 부속서한의 형식으로 수용한 것이다. TEPAC은 한미 FTA는 계약상 권리를 재산권으로 인정한 미국이 맺은 최초의 FTA라고 지적하고, 이로서 계약상의 권리도 재산권으로 인정되어 투자자-국가간 분쟁해결절차에 중재를 요청할 수 있게 되었다고 지적하고 있다. 결국 계약상 권리도 투자로 정의되어 투자의 정의가 과도하게 확장된 것이며, 그 결과 계약상 권리의 간접수용 문제를 둘러 싼 투자자와 국가간 분쟁가능성도 증가할 것으로 보인다.

6. 부속서 II의 일반적 유보조항과 입증책임

▷ 협정내용(한미 FTA 협정문 1013-1014 페이지)

제1항.

대한민국은 투자의 설립 또는 인수와 관련하여 외국인투자촉진법(2007) 제4조와 외국인투자촉진시행령(2007) 제5조에 따라 공공질서 유지를 위하여 필요한 어떠한 조치도 채택할 권한을 유보한다. 다만, 그러한 조치를 채택한 후 즉시 미합중국에 서면통지하고, 그러한 조치는 다음의 경우를 충족하여야 한다.

가. 외국인투자촉진법(2007), 외국인투자촉진시행령(2007) 및 그 밖의 적용법률에 규정된 절차적 요건에 따라 적용된다.

나. 그 투자가 사회의 근본적 이익에 대하여 진정하고 충분히 심각한 위협을 가져오는 경우에만 채택하거나 유지된다.

다. 자의적이거나 정당화될 수 없는 방식으로 적용되지 아니한다.

라. 투자에 대해 위장된 제한을 구성하지 아니한다. 그리고

마. 달성하고자 하는 목적과 비례하여야 한다.

제2항.

대한민국이 그 조치가 제1항 가호 내지 마호까지의 모든 조건을 충족하였음을 중재판정부가 만족하도록 입증한 경우 청구인에게 유리한 판정이 내려질 수 없다.

▷ 문제점

협상단계에서 우리 협상단은 외국인투자촉진법상의 내용 즉, 공공질서, 공중보건, 환경, 공중도덕에 지장을 초래하는 경우 외국인투자를 제한할 수 있으나, 동 조치는 공정하게 시행되어야 하고, 위장된 투자제한이 아니어야 하며, 비례원칙에 반하지 않아야 한다는 규정(NT, MFN, SMBD, PR 유보)을 유보안으로 제시했으나, 미국 협상단은 미-콜롬비아 FTA 유보안 수준으로 제한할 것을 주장했다. 미국이 제안한 수준은 NT만 유보, 공공질서 유지 목적에만 한정, 사회 기본이익에 실질적이고 충분하게 심각한 위협이 있을 것을 명시하고 입증책임도 정부에 있음을 명시하는 것이었다.

결국 위의 협정문 내용은 다음과 같은 몇 가지 상황을 알려준다. 첫째, 미국의 주장이 반영되어 투자제한 가능영역이 공공질서 한 분야로만 한정되어 공중보건, 환경, 공중도덕 등은 제외되었다. 결국 제외된 세 영역에서의 공공성 훼손은 회피하기 어려워 보이며, 이들 영역에서의 국가의 정책결정 자율성은 제약될 것으로 보인다.

둘째, 미국 요구대로 입증책임이 투자자가 아닌 정부에 있음을 명시해준 것이다. 그간 정부는 국내법 상 정부의 입증책임을 명기하는 사례도 없으며 우리가 체결한 조약에서도 우리정부의 입증책임을 명시한 사례가 없었다는 점, 입증책임의 명시는 국회비준과정에서 논란의 여지가 있다는 점, 그리고 국제협약에서 명시한 적이 없는 입증책임을 우리가 최초로 받아들이는 것은 어렵다는 점 등을 들어 입증책임 만은 회피하려고 노력해왔으나, 그 노력이 결국 수포로 돌아간 것이다. 입증책임을 수행하기 위한 인적, 물적 자원의 낭비는 물론, 외국인투자자의 중재남용 가능성이 현실화되는 상황을 걱정해야 하는 처지에 몰린 것이다. 입증책임과 관련하여 서비스와 금융산업에 대한 산업무역자문위원회(Industry Trade Advisory Committee on Services and Finance Industries: ITAC 10)는 한국정부는 공공질서 유지를 위해 외국인투자를 제한하는 경우, 위에서 살펴본 제1항 나, 다, 라, 마와 같은 다수의  규정들이 모두 현재적으로 그러함을 입증해야 한다고 지적하고 있다. 한국정부에겐 입증책임도 버거운 짐인데, 입증하기도 어려운 것이다. 결국 외국인투자자의 제소는 손쉬운 반면, 한국정부는 패소하지 않기 위해 제1항 나, 다, 라, 마의 규정을 입증해야 하는 것이다.

ITAC 10, The United States-Korea Free Trade Agreement, Report of the Industry Trade Advisory Committee on Services and Finance Industries, April 2007.

셋째, 미국의 경우 각 주별 비합치조치를 포괄 유보하여, 한국인 투자자들이 미국인투자자에 비해 불리하고 불공정한 입장에 처해 있다는 것이다. 즉, 미국인 투자자들은 부속서 상의 유보안을 통해 한국투자 시장에 대한 정보를 손쉽게 얻을 수 있는 반면, 한국인 투자자들은 미국 각 주의 투자 관련 비합치조치를 명시한 유보목록이 한미 FTA 협정문에 수록되어 있지 않기 때문에 추가 거래비용을 지출하여 각 주의 투자시장 정보를 얻어야 하는 것이다.

7. 부속서 11-나 수용 중 3항 간접수용

▷협정내용

제11.6조 제1항에 다루어진 두 번째 상황은 간접수용으로서, 당사국의 행위 또는 일련의 행위가 명의의 공식적 이전 또는 명백한 몰수 없이 직접수용에 동등한 효과를 가지는 경우이다.

가. 당사국의 행위 또는 일련의 행위가 특정의 사실 상황 하에서 간접수용을 구성하는지 여부의 결정은 다음을 포함하여 그 투자에 관한 모든 관련 요소를 고려하는 사안별, 사실에 기초한 조사를 필요로 한다.

1) 정부 행위의 경제적 영향. 그러나 당사국의 행위 또는 일련의 행위가 투자의 경제적 가치에 부정적인 효과를 미친다는 사실 그 자체만으로는 간접수용이 발생하였음을 입증하는 것은 아니다.

2) 정부 행위가 투자에 근거한 분명하고 합리적인 기대를 침해하는 정도, 그리고

3) 그 목적 및 맥락을 포함한 정부행위의 성격. 관련 고려사항은 정부행위가 공익을 위하여 투자자 또는 투자가 감수해야 할 것으로 기대되는 것을 넘어선 특별한 희생을 특정 투자자 또는 투자에게 부과하는지 여부를 포함할 수 있을 것이다.

나. 예컨대, 조치 또는 일련의 조치가 그 목적 또는 효과에 비추어 극히 심하거나 불균형적인 때와 같은 드문 상황을 제외하고는, 공중보건, 안전, 환경 및 부동산 가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)와 같은 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위하여 고안되고 적용되는 당사국의 비차별적인 규제행위는 간접수용을 구성하지 아니한다.

▷ 문제점

첫째, TEPAC은 간접수용을 규정하고 있는 부속서 11-나 3항의 내용이 명료하지 못하고, 국제법과 미국법에도 전례가 없으며, 미국투자자보다 외국인투자자에게 더 많은 권리를 제공한다고 주장하며, 내용의 명료화를 요구하고 있으며, LAC은 간접수용과 관련하여 과도하게 확장된 투자와 재산권 개념에 우려를 표명하고, 부속서의 내용에도 명료화 노력에도 불구하고 분쟁패널에게 적절한 가이드라인을 제공하는데 실패했다고 주장하고 있다. 즉, TEPAC과 LAC 자문위원들과 현재와 같은 간접수용 관련 규정은 그 내용이 불분명하여 미국도 잦은 분쟁해결절차에 노출될 수 있다는 우려를 표명하며, 미 무역대표부에게 재협상을 통한 간접수용의 내용을 더욱 명료화하길 요구하고 있는 것이다. 특히, TEPAC 자문위원들은 부속서 11-나 3항이 지나치게 많은 결정권과 자유재량을 중재심판부에게 부여하여, 환경, 안전, 보건을 위하여 의회가 제정하고 대통령이 서명한 미국의 법들이 무력화될 수 있다고 지적하고 있다. 미국 전문가들도 간접수용이 야기할 부작용과 문제점을 우려하고 있는 상황에서 한국정부만 만족해하고 있는 상황이 바로 작금의 상황인 것이다.

TEPAC(2007.4.25), p. 40.

둘째, 정부는 부속서 11-나 3항(나)의 내용에 부동산가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치)를 첨가하여 부동산정책을 간접수용에서 배제했으며, 그 결과 부동산정책의 공공성을 확보했다고 주장하고 있다. 즉, 정부는 모든 개별 부동산정책들을 포괄하는 개념으로 부동산가격안정화정책을 협정문 부속서에 명기했다고 주장하고 있으나 이러한 주장은 정부만의 해석일 가능성이 높다. 예를 들어, TEPAC 자문위원들은 미 무역대표부(USTR) 협상단이 자신들에게 3항(나) 내용은 단순한 하나의 의견(observation)이기 때문에 법적 중요성이 없으며, 따라서 3항(나)의 내용이 3항(가) 내용에 영향을 미치는 것은 아니라고 주장했다고 전하고 있다. 결국 미 무역대표부는 부동산가격안정화 정책이 확실하게 간접수용을 구성하지 않는다고 보고 있지 않다. 이렇게 본다면 한국의 다양한 부동산가격안정화 정책들은 미국투자자에게 간접수용으로 규정되고 투자자-국가간 분쟁해결절차에 회부할 가능성을 배제하기 어렵다.

예를 들어, 신도시계획, 공공택지지정, 분양가상한제, 원가공개, 토지거래허가, 주택거래신고, 투기과열지구지정, 개발 부담금 등.

TEPAC(2007.4.25), p. 40.

VI. 투자협정의 경제효과

결국 문제는 한미FTA 투자협정으로 인해 외국인직접투자(Foreign Direct Investment: FDI)가 늘어날 것인가에 있다. 왜냐 하면 이러한 투자협정의 목표는 결국 양질의 외국인투자의 대량 유치이외에 다른 것은 없기 때문이다. 그리고 정부는 투자협정에 대한 각종의 비판과 회의적 의견에 대해 한국의 대미투자 역시 투자협정을 통해 보호받게 될 것임을 강조하면서 대응해 왔다고 할 때, 실질적인 경제효과를 따져 보는 것은 협정문 분석 못지않게 중요하다.

<표2> 한미 투자 현황(단위 : 백만 달러)

	한국의 대미투자		미국의 대한투자
	FDI*	FPI*	FDI*	FPI*
2001	1,863(1,461)¹	3,764	3,886	34,475
2002	1,409(568)	5,697	4,491	39,573
2003	780(1.051)	7,961	1,242	53,429
2004	1,420(1,338)	12,733	4,718	73,613
2005	1,404(1,240)		2,690
누계	18,556(14,972)²		34,936³

출처 : 수출입은행, 산업자원부, IMF 등에서 재구성

주: * FDI는 저량(貯量,stock), FPI는 유량(流量,flow)을 의미함

¹ (  )는 실제도착기준, ² 누계는 1980-2005년 수치, ³ 누계는 1962-2005년 수치

2004년 FDI를 기준으로 볼 때, 한국의 대미 직접투자는 14억 달러, 반면 미국의 그것은 47억 달러로 약 3배의 차이를 보인다. 같은 년도 외국인포트폴리오투자(Foreign Portfolio Investment: FPI)를 보면 미국의 대한 포트폴리오 투자가 736억 달러, 한국의 그것은 127억 달러로 약 6배의 차이를 보이고 있다. IMF 이후 미국의 대한 투자가 포트폴리오 중심으로 전환되어 매년 급증세를 보여 왔다. 포트폴리오투자의 유형을 보더라도 2003년 534억 달러 가운데 주식이 491억 달러, 장․단기채권투자는 약 43억 달러에 불과 미국의 대한투자는 포트폴리오 그중에서도 주식투자가 압도적임을 알 수 있다. 반면 같은 해 한국의 대미 포트폴리오 투자 79억 달러 가운데 주식투자는 9억6천만 달러, 장기채권은 67억 달러로 한국의 대미 포트폴리오 투자는 거의 채권투자에 집중되어 있다.

이로부터 알 수 있는 것은 한미간의 투자 현황이 매우 불균형한 상태를 보인다는 사실이다. 즉 우선 양적으로 미국의 대한 투자총액이 한국의 그것을 압도하고, 미국의 대한 FPI는 압도적으로 주식에 집중되어 있는 반면, 한국의 대미 FPI는 주로 미국의 장기채권에 몰려 있다는 점이다. 쉽게 말해 미국의 대한 투자가 단기 차익을 노리는 데 반해, 한국의 대미 투자는 쌍둥이 적자에 허덕이는 미국경제의 선순환을 지지하는 장기 안정형이라는 말이다.

결국 투자(투기)자 과잉보호를 본질로 하는 한미 FTA 투자협정은 (1) 정부가 기대하는 FDI가 아니라 FPI,  (2) FDI라 하더라도 그린필드(Greenfield)가 아니라 인수합병(M&A), (3) FPI라 하더라도 채권이 아니라 주식에 집중되는 미국의 대한투자의 기본적 경향성을 바꾸기보다 강화할 것으로 예상된다. 특히 한국경제는 미국계 투자자본의 만성적인 M&A 위협에 광범위하게 노출될 위험을 배제할 수 없다.

한미FTA를 통해 가능해진 과도한 투자자 보호가 과연 외자유치에 어떠한 경제적 효과를 가져다 줄 것인가? 투자협정의 경제효과와 관련해서 이미 나와 있는 경험적 연구의 결과는 그 효과가 “미미하거나 거의 없다”는 것이다. 이와 관련 2005년 세계은행의 보고서를 볼 필요가 있다.

이와 관련된 연구는 다음을 참조. 진시원, 2006, “한미 FTA 투자조항과 한국 외국인투자 구조의 문제점”,『21세기정치학회보』, 제16집 3호: 정세은, 2007, “한미 FTA의 득과 실 - 투자협정을 중심으로”, 최태욱(엮음),『한국형 개방전략-한미 FTA와 대안적 발전모델』, 서울: 창비사.

보고서 작성자인 홀 워드-드리미어는 OECD 가입국과 31개의 개도국 사이에 체결된 양자간투자협정(Bilateral Investment Treaty: BIT)에 대한 분석을 통해 BIT가 과연 추가적인 FDI를 유발했는지를 조사한 결과를 제출했는데, 위 그림을 통해 알 수 있듯이, BIT체결 3년 전과 3년 후를 비교해 보았을 때, 협정체약국에 그 어떤 의미 있는 FDI 증가가 확인되지 않는다는 것이다.

World Bank, 2005, Global Economic Prospects 2005. Washington, p. 107

<그림 1> 투자자 보호의 경제효과

* World Bank, 2005,Global Economic Prospects 2005, p.107에서 재인용)

그렇다고 할 때 한미 FTA를 체결할 경우 과연 정부가 주장하는 것처럼 FDI가 그렇게 증가할 것이라고 볼 충분한 경험적 근거는 여전히 불확실하다. 오히려 한미 FTA의 투자협정은 사실상 미국이 주도하는 한국자본시장의 투기화를 가속화시키고, M&A 아니면 포트폴리오의 가중을 초래할 가능성이 더 높아 보인다. 이 경우 한미 FTA는 FDI가 아니라 이들 투기성 자본의 보호 장벽만을 강화시키는 결과가 될 것이다.

한미FTA를 통해 그나마 유지되던 대미 상품수지상의 흑자기조가 무너지고, 투자금융부문의 투기화가 가속화되고, 여기에 대미 서비스교역상의 적자누적이 서로 결합되면서 최악의 시나리오가 발생할 가능성도 배제할 수 없는 것이다.

VII. 결론

사실 투자협정은 단순히 하나의 협정이 아니다. 투자협정에서 확립된 제반 원칙은 국가간의 자본이동에서 시작해 국민경제 순환과정의 구석구석 모든 부분에 영향을 미치는 적혈구 같은 것이다. 특히 금융세계화 환경에서 FTA 투자협정이 갖는 비중과 의미는 더할 나위 없이 중요하다. 심지어 투자협정은 주식시장이나 금융 산업을 훨씬 뛰어 넘어 제조업, 서비스업 등 업종 전반에 초분과적인 의미를 가지는 슈퍼협정이라고 불러도 무방하다.

2005년 우리 주식시장에서 외국인이 거둬들인 평가차익이 82조원 즉 대략 820억 달러에 달하고, 상장주식 가운데 50.8% (2005년)가 미국계라고 할 때, 못해도 미국은 대한투자를 통해 400억 달러 규모의 평가차익을 거두었다고 볼 수 있다. 한국의 대미 상품무역 흑자가 약 100억 달러 규모이고, 2005년 한국의 대미 서비스무역 적자가 약40억 달러 규모라고 할 때, 투자부문 400억 달러의 평가차익이 지니는 의미는 자명하다.

다른 분과와 마찬가지로 한미 FTA 투자협정의 협상결과에 대한 평가는 한국정부의 협상목표를 기준으로 그것이 얼마나 달성되었는가에 있을 것이다. 아래 표는 2006년 8월 국회통외통위에 보고한 통상교섭본부의 자료 중 투자부문을 요약한 것이다. 이 자료에는 한국정부의 원래 협상목표가 어떤 것인가 잘 나타나 있다.

<표3> 한미 투자분과 협상목표

쟁점		한국 입장	미국 입장	쟁점설명	결과
MFN(최혜국대우)		제3국과 체결한 과거협약에는 적용, 미래체결협약에는 협의기회만 부여	과거, 미래 모든 협약에 부여. 단, 항공, 해운, 어업, 통신은 배제		미국안. 향후 체결하는 FTA에서 한미 FTA보다 유리한 조건시 미국에 자동 적용됨
임시세이프가드		반드시 필요	반대		한국안 (조건부: 부속서 11-사의 8가지 조건)
간접수용		간접수용 관련 부속서* 내용의 추가검토	요구	*BIT 2004의 간접번수용 관련 부속서	미국안 (조건부: 부동산가격안정화정책은 원칙적 예외, 세금부과 예외)
PR 금지		미국요구에 합의	부과금지 요구		미국안
혜택의 부인		바람직하지 않음	요구	9.11 이후 정치적으로 민감	미국안
ISD	수용관련분쟁의 국제중재절차 배제	국내구제절차에만 제소	절대수용불가*	*국제중재절차 배제시 미 의회 비준가능성 전무	미국안
	제소대상범위	제소대상범위	협정의무를 비롯하여 투자계약, 투자인가 위반도 포함		미국안
	국내중재절차의 구체적 내용	국제중재절차의 구체적 내용	자료공개, 심리과정 공개, 제3자 의견제출권리 부여		미국안

위에서 보듯, 첫째, 미래 최혜국대우(MFN)는 항공, 어업, 해운, 위성방송, 철도, 시청각 공동제작을 제외하고 미국의 목표가 관철되었다(부속서II, 협정문1023-25쪽). 둘째, 임시세이프가드는 일단 미국이 수용하였으나 무력화될 수준의 강력한 요건이 부과되었다(부속서 11-사). 셋째, 간접수용은 미국안이 기본적으로 관철되었고, 여기에 ‘특별한 희생’, ‘부동산가격안정화’ 등이 추가되었다(부속서 11-나). 넷째, 이행의무부과금지는 일찌감치 미국의 요구가 관철되었다. 다섯째, 혜택의 부인(Denial of Benefit) 또한 미국의 요구가 관철되었다. 여섯째, 가장 중요한 것으로 투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)인데 한국의 원래 협상목표는 수용관련 분쟁의 ISD 배제였고, 투자계약, 투자인가 제외 등이었지만 이 또한 미국의 입장이 관철되었다.

한국정부가 투자협정의 협상에 강한 자신감을 보이는 가장 중요한 이유는 이른바 ‘ISD팩키지’ 즉, 한국이 ISD를 수용하는 조건으로 부동산, 조세조항을 삽입하는 데 성공했다는 것이다. 따라서 문제는 삽입된 부동산, 조세조항이 소기의 정책목표를 실현하기에 필요충분한가에 대한 판단이 될 것이다. 이에 앞서 분명히 할 것은 한국정부가 왜 초기의 협상 목표 즉 ‘수용의 ISD적용 배제’를 포기하였는지에 대해 한 번도 만족스러운 설명을 하지 않고 있다는 것이다. 더욱이 ISD에서 수용 배제와 부동산, 조세조항 삽입이 등가성이 있는지도 고려해봐야 할 문제이다.

부동산을 보면 한국정부는 부동산계획(3차 협상), 토지관리 및 이용(4차), 부동산 가격안정화 정책(5차 이후)으로 지속적으로 후퇴해 왔다. 그리고 정부는『한미FTA 상세설명자료』에서 “우리 정부가 추진하고 있는 각종 부동산 정책들은 그 목적상 모두 부동산가격안정화 정책에 해당”된다고 주장하면서, 모든 개별 부동산 정책들을 다 나열할 수 없었다고 주장하면서, 개별 부동산 정책들은 공급확대목적정책(신도시계획, 공공택지 지정 등), 투기억제정책(재개발/재건축관련, 토지거래 허가, 주택거래 신고 등), 금융정책(주택담보대출 등)이며 이외에 그린벨트 지정 등의 용도제한이나 지구 지정등도 간접수용으로 간주될 가능성이 없다고 주장하고 있다.

관계부처합동(2007.5), p. 145.

그러나 정부의 설명이 설득력을 갖기 위해서는 위에 열거한 정책들이 최소한 부속서, 부속서한 혹은 양해서 등의 형태로 협정에 명시되어야 하고, 막상 협정문에 적시된 문구 즉 “부동산 가격 안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)”에 왜 하나만 예시되었는지가 설명되어야 한다. 해당 각주 19) 즉, “보다 명확히 하기 위하여, 이 항의 ‘정당한 공공복지 목적’ 목록은 한정적이지 아니하다”는 일종의 안전장치가 마련되어 있다 하더라도, ‘한정적이지 아니하다’는 말이 무한히 혹은 임의로 늘어 날 수 있다는 의미는 아닐 것이며, 또 모든 부동산가격안정화정책이 곧 ‘정당한 공공복지 목적’이라고 해석될 수도 없을 것이다. 결국 정부의 주장과는 달리 부동산 관련 조항은 상당한 해석의 여지를 남겨놓고 있으며, 갈등과 분쟁 역시 회피하기 어려워 보인다.

앞에서 본 것처럼 조세 역시, ‘조세부과는 일반적으로 수용을 구성하지 아니한다’(부속서 11-바)고 하지만, 그것은 어디까지나 ‘일반적’ 규범을 의미할 뿐이다. 문제는 협정의 예외를 다루는 챕터인 제23.3조 과세 제6항 (가), “제11.16조(중재의 청구제기)는 수용 또는 투자계약이나 투자승인의 위반이라고 주장되는 과세조치에 적용된다”고 명시하여 수용, 투자계약, 투자승인이 투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD)의 대상이 됨을 명시하고 있다는 점이다. 이에 대해 정부는 “조세조치는 원칙적으로 협정 적용대상에서 제외 - 단, 조세조치가 수용에 해당되는 경우는 투자자 대 국가간 분쟁해결절차(ISD)가 적용”된다고 설명하고 있다. 다시 한 번 보자.

관계부처 합동(2007.5), p. 273.

(명제1) 조세부과는 일반적으로 수용을 구성하지 아니한다.(부속서 11-바)

(명제2) 조세조치가 수용에 해당되는 경우는 ISD가 적용(『상세설명자료』, p. 273)

결국 무슨 말인가.

(명제3) 조세부과는 수용에 해당될 수 있고, 이 때 ISD가 적용된다.

따라서 첫째, 수용을 ISD에서 배제하고자 했던 한국정부의 원래의 협상목표는 애당초 실패했고, 둘째, ISD를 받아들이는 대신, 부동산, 조세조항을 삽입해 이를 제한하고자 했던 2차 목표 역시 사실상 실패했다. 결국 한국정부가 조세관련 협상에서 확보한 것은 미국이 제안한 ‘일반적으로’라는 문구 하나이며, 내용적으로 바뀐 것은 없다. 한미 FTA 투자협정은 실패한 협상의 결과물인 것이다. 실패한 투자협상의 결과물이 야기할 미래는 투자와 관련된 모든 부분에서 국가의 무력화와 폐기 그리고 시장의 실패일 가능성이 높다.

투자자국가제소권(ISD)
	송호창 / 변호사, 민주사회를위한변호사모임

[요  약]

1. 헌법상 조약체결권의 범위와 한계

대통령의 조약체결권도 헌법상의 한계가 있다. 한미FTA협정문은 국가의 근본 정책결정권을 침해받을 수 있는 내용들을 상당부분 포함하고 있으므로, 그러한 범위내에서 한계를 넘어선 것이고, 위헌적이다.

2. 협정문의 내용

제11장 요약

3. 쟁점사항

1) 중재판정 기관 및 준거법에 관한 문제

- 국제중재기관은 본질적으로 공공정책의 적법여부를 판단할 수 없는 태생적 한계를 지닌 기구이다. 국제중재기관은 사인간의 상사분쟁을 처리하기 위해 만든 제도이므로 국가의 공공정책과 관련되는 분쟁을 해결하는 절차로 도입할 수는 없다.

- 준거법, 협정규정, 부속서 등 모든 법규에 관한 해석권한을 행정공무원으로 구성된 양국의 공동위원회에게 부여하고 중재기관이 공동위원회의 해석에 구속되도록 하는 것은 삼권분립의 원칙과도 충돌한다.

- 중재기구는 미국 통상법 전문가들로 구성될 수밖에 없는 현실적인 사정을 고려할 때 현실적으로 공정성을 인정받기 어렵다.

- 국제중재기구는 단심제로 운영하므로 오판의 경우 다른 구제수단이 없다.

2) 중재신청 사유(대상)에 관한 문제

- 공법적 관계인 협정상 의무와 사법적 관계인 투자계약을 모두 중재신청 사유로 동등하게 인정하는 것은 법체계상 혼란을 초래한다.

- 투자유치국 정부의 귀책사유(위법성)이 없는 경우에도 투자자에게 손해배상책임을 지도록 규정한 것은 국가배상법의 기본원리, 사적계약관계의 기본원리에도 반하고, 지나치게 외국인 투자자를 보호하여 협정상의 내국민 대우와도 충돌한다.

- 투자계약은 과거에도 있었고, 앞으로는 이 협정으로 인해 보다 많아질 것으로 예상됨에도 이에 대해 정부는 지나치게 안일하게 대응하고 아무런 대책이 없다.

- 투자인가에 대해서는 정부조차 무슨 내용인지 제대로 설명하고 있지 못하고 있다. 그러나 협정문에 따르면 향후 투자인가당국이 생길 수 있고, 투자인가를 위반한 경우 국제중재신청의 대상이 될 수 있다.

- 정부는 ‘협정에 합치하는 범위내에서’만 환경침해적인 투자를 규제할 수 있어서 협정에 합치하지 않는다면 이를 규제할 수도 없는 문제가 있다.

- 법원, 검찰, 헌법재판소의 결정조차 국재중재의 대상이 될 수 있어서 사법제도의 이원화를 초래할 수 있다.

- 부속서 Ⅱ는 투자의 설립, 인수와 관련하여 ‘공공질서 유지를 위하여’ 필요한 경우에만 이를 규제할 수 있게 되어있는데 이는 외국인 투자촉진법상 보건, 환경, 공중도덕의 유지를 위한 규제조치보다 규제권한이 현저히 줄어든 것으로서 미국 투자자로 인한 보건, 환경, 공중도덕의 보호가 어려워졌다.

3) 중재신청 주체에 관한 문제

-  투자와 투자자의 개념이 지나치게 넓어 분쟁의 여지는 훨씬 넓어졌다.

1. 헌법상 조약체결권의 범위와 한계

헌법 제73조에 따라 대통령은 외국과의 조약을 체결·비준할 권한을 갖는다. 대통령의 조약체결권은 헌법상 다른 국가기관의 권한과 마찬가지로 주권자인 국민으로부터 위임받은 권한이다. 모든 헌법기관의 권한은 무한정의 절대적인 것이 아니고 한계를 갖는다. 대통령의 조약체결권도 헌법상의 한계를 갖는다는 점에서는 동일하다. 주권의 전부나 일부를 이양하는 것과 같은 조약을 체결하는 것은 권한의 범위를 초월하는 것이다. 행정부, 입법부, 사법부와 같은 헌법기관의 권한의 일부를 넘겨주는 것도 마찬가지일 것이다. 헌법상 국가의 의무이기도 한 기본권 보장과 공공복리를 위해서 마련된 중요한 정부정책이 조약에 의해 훼손되거나 포기할 수밖에 없다면 그것 역시 정부권한의 일부를 넘겨주는 것에 다름 아니다. 대통령의 조약 체결권한이 헌법에 규정되어 있다고 하더라도 헌법상의 모든 원칙과 기본원리를 뛰어 넘을 수는 없다. 대통령은 국민주권 원리, 사회국가 원리, 삼권분립 원리 등 헌법상 기본원리를 훼손하거나 생명권, 환경권, 평등권 등 국민의 기본권을 침해하는 내용의 조약을 체결할 수는 없다. 때문에 '조약 체결은 대통령의 전권사항이므로 국회라도 최종타결 이전에 그 내용을 알려줄 필요가 없다'는 정부의 논리는 국민의 의사를 수렴하는 절차를 거치지 않았기 때문이 아니라 조약의 내용이 헌법 합치적인 것인지 여부를 판단할 수 없도록 하는 것이어서 위헌적이라고 할 수 있다. 그러므로 문제는 대통령이 체결할 수 있는 조약체결권의 범위와 한계를 확인하고, 조약의 내용이 그 한계범위 내에 있는지 여부를 확인하는 것이다. 결국 조약체결권의 범위와 한계는 대한민국 헌법이 구현하고 수호하고자 하는 가치, 헌법상의 기본원칙이라고 할 것이고, 조약의 내용이 헌법상의 원칙에 반하는 경우 대통령의 조약체결행위는 위헌적인 행위가 되는 것이다.

이 문제와 관련하여 가장 논란이 되었던 것이 투자자 국가 제소권이다. 작년까지만 해도 이 제도에 대해선 정부 내에서도 비판적 시각이 많았다. 법무부는 이 제도가 한국의 기본 법질서와 충돌하고, 국가정책의 집행을 제약하는 위험이 많다며 조목조목 지적했었다. 정부는 투자자 국가 제소권으로 인해 공공적인 정부정책이 훼손되고 왜곡되는 우려에 대해 중재판정의 결과는 손해배상만으로 제한되므로 국가정책과는 아무런 상관이 없다고 답한다. 과연 그럴까. 과연 한국 정부가 공공정책으로 인해 손해를 보는 미국 투자자에게 손해배상만 해주고, 문제가 된 공공정책을 계속 유지할 수 있을까. 그 배상액은 모두 국민의 세금으로 충당할 텐데. 계산 밝은 미국 투자자들이 손해배상을 받으려고 문제가 된 분야에 줄을 서서 투자하면 한국정부는 모두에게 손해배상을 해주면서 공공정책을 유지할 수 있을까. 국가의 공공정책은 궁극적으로 기본권 보장의무를 실현하는 것이고, 사회국가원리 등 헌법적 원리를 구현하는 것이다. 투자자 국가 제소권으로 인해 공공정책이 훼손되고, 따라서 국가의 의무를 다할 수 없다면 이런 제도를 포함한 조약은 헌법을 위반하는 것이다. 이하에서는 헌법상의 기본원칙에 따라 한미FTA협상을 통해 체결되는 조약의 내용 중 하나인 투자자 국가제소권을 살펴보도록 한다.

2. 협정문의 내용

<한미FTA협정문 제11장 제2절, 제3절>

- 투자자-국가간 분쟁해결(Investor-State Dispute Settlement, 이하 ISD) - “투자유치국 정부가 제11장 제1절(Section A)의 협정상 의무, 투자계약(investment agreement) 및 투자인가(investment authorization)를 위반하여 투자자에게 손실이 발생하는 경우, 투자자가 투자유치국 정부를 상대로 국내법원 제소 또는 국제중재를 요청할 수 있는 권리”

- 협정의 적용범위; 협정 발효 이전에 발생한 사건 및 행위, 발효 이전에 종료되는 상황에 대해서는 적용되지 않음. 중앙, 지역, 지방정부 및 그 정부로부터 위임 받은 비정부기관에 적용(제11.1조).

- 협정상 의무; 내국민대우, 최혜국대우, 최소기준대우, 수용 및 보상, 송금보장, 이행요건 부과금지, 고위경영자 및 이사회 국적제한 금지

- 협정의무의 예외(제11장 제3절); 투자와 환경, 혜택의 부인, 불합치 조치, 대위변제

- 중재신청 대상(제11.16.조); 투자유치국 정부의 협정상 의무, 투자계약, 투자인가 위반

- 중재신청 주체(제11.16.조); 투자자가 직접 또는 투자기업을 소유, 통제하는 투자자가 기업을 대신하여 중재신청 할 수 있음.

- 중재신청 기간(제11.16조, 제11.18조); 사건 발생한지 6개월 경과 이후 중재신청, 중재 신청서 제출 90일 이전에 피청구국에 서면통보, 투자자는 손실발생 사실 인지한 날로부터 3년 경과되면 중재신청 불가.

- 중재기관(제11.16조); 투자자가 국내법원에 제소할 수는 있으나 미국 투자자의 경우는 당연히 국제투자분쟁해결센터(ICSID), 유엔국제상거래법위원회(UNCITRAL), 국제상업회의소(ICC) 중 하나, 특히 국제투자분쟁해결센터에 중재 신청할 것임.

- 국제중재판정의 효력(제11.26조); 단심제로 확정력, 기속력을 가짐. 금전적 손해배상 판정.

- 준거법(제11.22조, 제11.23조, 제22.2조)

* 협정상 의무위반의 경우; 협정문과 국제법.

* 투자계약 또는 투자인가 위반의 경우; 해당 투자인가, 투자계약에 명시된 법규칙이나 분쟁당사자들이 달리 합의할 수 있는 바가 있으면 그 법규칙이나 합의한 바. 법규칙이나 합의된 바가 없으면, 피청구인의 법과 국제법.

* 준거법(제11.22조), 부속서의 해석(제11.23조) 등 협정 규정에 대한 해석권은 공동위원회에 있고(제22.2조 제3항 라호), 피청구인의 법과 국제법, 협정규정에 대한 공동위원회 해석은 중재 판정부를 구속함.

- 결국은 특정한 투자유치국 정부의 행위가 협정상 의무, 투자계약, 투자인가를 위반한 것인지에 대한 해석에 따라 중재판정이 내려질 것이므로 그 위반에 대한 해석이 가장 결정적임. 그런데 그 해석의 준거법이 협정문, 국제법 또는 공동위원회의 해석에 따른 피청구인의 국내법과 국제법이 되므로 그 준거법을 어떻게 정하느냐에 따라 중재 판정결과는 180% 달라질 수 있음.

3. 쟁점사항

1) 중재판정 기관 및 준거법에 관한 문제

○ 세계은행 산하 국제투자분쟁중재센터(ICSID) 등 중재기관에 의한 중재의 문제점(제11.16조)

투자자 국가제소 절차는 국내에서 이루어지는 국내법의 적용문제를 중제중재절차의 판단대상으로 삼음으로써 국제적으로 형성된 국제법 혹은 국제 상인법의 규범에 따라 국내분쟁을 해결하는 절차이다. 특히 이 절차는 투자자가 직접 국가를 상대로 국제법적 기준에 따라 중재신청을 할 수 있도록 하여 그 결과 당해 국가의 법형성방식 혹은 의사결정의 방식을 변경하도록 만든다는 문제가 있다. 이러한 과정에서 투자자 개인의 사적 이해관계를 위해 국가 정책의 존폐가 결정되는 문제를 낳게 된다. NAFTA의 수많은 사례가 투자유치국의 국내법 질서를 심각하게 희생시켰다는 점을 확인시켜주었다.

국제중재제도는 상업의 태동기부터 국제적인 분쟁해결절차로 유효하게 활용되어온 것은 사실이다. 국제법의 영역에서는 주로 국가와 국가간의 분쟁을 처리하기 위한 장치로 널리 채택되어왔다. 하지만 국제상사중재절차가 하나의 제도로 정착되기 시작한 것은 그리 오래되지 않았다. 또한 국제중재절차는 지금까지 국제적인 상사분쟁만을 다루어왔고 그 성격을 순수하게 사적인 것으로 판단해왔다. 요컨대 국제중재기관은 그 설립이유와 기능이 철저하게 사인간 또는 사인과 국가간의 국제적인 ‘상사적’ 분쟁을 처리하기 위해 만들어진 것이다. 따라서 국제중재기관은 본질적, 구조적으로 국가의 공공정책을 판정하는 기관으로는 부적합한 태생적인 한계를 갖고 있는 것이다. 예컨대 사인간의 계약관계에서는 어느 일방에게 불합리한 내용의 계약이라고 하더라도 상호간에 합의하기만 하면 계약체결을 할 수 있다. 사적 자치의 원칙 때문이다. 그러나 국가의 공공정책이란 사적인 계약관계처럼 상호 합의만 하면 모든 것이 허용되는 것이 아니라 공공적 성격에 따라 계약내용이 제한되고 어떤 경우는 계약을 체결했더라도 그 내용이 공공적 성격에 부합하지 않는 경우는 계약이 무효가 되는 경우도 있다. 다시 말해 국가의 공공정책과 관련되는 내용에 관한 것이라면 그 계약의 내용을 사적 자치라는 상사적 관점에서 분쟁을 해결할 수가 없다는 말이다. 그러므로 국가의 정책집행에 직접 영향을 초래할 문제를 국제중재기관의 판단에 맡기는 것은 국가정책 집행에 상당한 지장을 초래하는 된다. 이처럼 국가정책집행에 장애를 초래할 수 있는 내용의 조약은 위헌적인 것이 되는 것이다. 이 문제는 투자자에게 투자유치국 정부를 국제중재기관에 제소할 수 있는 권한을 부여하였기 때문이라기보다는 정부의 공공정책을 분쟁의 대상으로 삼을 수 있도록 하였기 때문에 문제가 되는 것이다. 물론 사인들 간의 국제중재에서도 법률전문가가 아닌 사람들로 구성된 중재기관에 따라 중재판정을 하고, 국가간 국제분쟁도 마찬가지라는 반론을 제기할 수 있다. 그러나 비법률 전문가에 의한 중재와 법률해석이 허용될 수 있는 것은 분쟁의 대상이 국가의 공공정책과 무관한 경우로 제한되어야 한다. 분쟁의 대상이 국가 공공정책에 관련되는 것인 경우에는 국제중재기관에 의한 판정을 허용하여서는 아니 된다.

○ 이러한 문제는 국제중재기관에 의한 분쟁해결의 ‘준거법’의 문제이기도 하다. 현재 한미FTA협정에 따르면, 국제중재기관의 중재판정의 기본적인 기준은 협정문과 국제법이다. 구체적으로 협정상 의무위반의 경우에는 협정문과 국제법이고, 투자계약이나 투자인가 위반의 경우는 해당 투자인가, 투자계약에 명시된 법규칙이 준거법이 되고, 법규칙이나 합의된 바가 없으면 피청구인의 법과 국제법이 그 기준이 된다(제11.22조, 제11.23조). 이러한 규정의 의미는 예컨대 카지노 사업이나 음란물 유통, 환경 파괴적 내용의 사업과 같이 한국의 국내법에 따르면 공공질서와 공공복리 등의 이유로 허용될 수 없는 것이라도 협정문과 국제법에서 이를 허용하는 이상 규제를 할 수가 없다는 것이고, 투자계약이나 투자인가를 하는 경우 계약서에서 공공질서 등을 이유로 제한하지 않는 이상 규제할 방법이 없다는 것이다. 국제법은 한국에만 고유한 공공질서를 보호하는 규정이 있을 수 없다. 따라서 이번 협정문 중 투자부분에서 한국의 공공질서를 보호하기 위해 구체적으로 어떠한 내용이 포함되어있는지가 절대적으로 중요해지는 것이다(투자부분에 대한 구체적인 검토는 별도로 투자영역에서 다룬다).

○ 여기에서 또 다른 문제로 지적될 수 있는 것은 준거법 및 협정규정, 부속서, 피청구인의 법과 국제법 등에 대한 해석권한이 양국 통상장관을 의장으로 하고 공무원들로 구성된 공동위원회에 있고, 공동위원회의 해석은 국제중재 판정부를 구속한다는 점이다(제11.22조, 제11.23조, 제22.2조 제3항 라호). 분쟁해결절차, 특히 각국의 사법절차는 법률해석에 관한 고도의 훈련을 받은 법관으로 구성된 사법기관에 의해 당해 사건의 적법성을 판단하는 절차이다. 법률은 현실에서 벌어지는 복잡한 모든 현상을 명문으로 포괄할 수 없다. 그러므로 법률은 일정한 기준만을 설정하고, 구체적인 사건에 대한 적용은 법률해석의 전문가인 법관에 의한 판단에 맡기는 것이다. 이러한 취지에서 각국의 헌법은 모든 법률해석을 법관으로 구성된 사법부의 전권사항으로 하고 있다. 그런데 이번 협정문은 준거법 등의 해석권한을 전문적인 한국법률훈련을 받은 바도 없고, 법률해석에 관한 아무런 권능이 없이 단지 법을 집행하는 업무에만 익숙한 공무원들로 구성된 공동위원회에게 법률해석 권한을 부여하고 있어서 문제이다. 이는 행정공무원, 즉 행정부가 사법부의 일부 기능까지 수행하게 되어 헌법상 삼권분립원칙에도 반한다.

○ 중재기구 구성문제

협정문은 중재판정기구를 객관적이고 공정한 판단을 할 수 있는 전문가로 구성하기로 하고 의장을 제3국인으로 구성하도록 하고 있으나 현실적으로 국제중재판정을 할 수 있는 전문가는 대부분이 미국식 통상전문가이다. 아무리 편향되지 않는 사람으로 구성한다고 하더라도 미국의 법률과 미국식 통상법 교육을 받은 사람들로 구성되는 이상 형식적으로는 공정한 구성을 하더라도 내용적으로는 공정성을 유지하기가 어려울 것이다. 미국의 경우 미국중재협회에 접수된 중재건수가 연간 3,000건이 넘고 경험이 많을 뿐만 아니라 국제중재를 수행할 전문 인력이 많으나 한국의 경우는 전혀 사정이 다르다는 현실적 문제점이 있다.

○ 단심제, 기속력, 확정력 문제

분쟁은 기본적으로 국가의 공공정책, 입법과 재판, 행정부 규제권한 행사 등을 대상으로 하므로 국제중재기관의 중재판정은 다수의 국민들에게 영향을 미칠 수밖에 없다. 그러나 중재판정의 결과는 정부를 구속할 뿐 아니라 단심제로 확정력을 갖는다. 이는 중재기관의 오판 등으로 인해 당사국과 국민에게 지대한 피해를 가하더라도 달리 구제방법이 없다는 것을 뜻한다. 각국의 헌법이 법률전문가로 구성된 사법부에 의한 재판제도를 두면서도 오판의 가능성을 고려하여 단심제가 아니라 삼심제를 두어 상급법원에 의한 판단을 다시 받을 수 있도록 신중하게 운영하는 것과 비교하면 현저히 위험한 제도라고 할 수 있다.

2) 중재신청 사유(대상)에 관한 문제

중재신청의 사유에 해당하는 구체적인 검토는 투자쳅터에 대한 검토 보고서에서 다루고 있으므로, 여기에서는 투자자 국가 제소권과 관련되는 문제점을 중심으로 검토하도록 한다.

○ 투자유치국이 협정상 의무, 투자계약, 투자인가를 위반하여 투자자에게 손실을 발생시키면 투자자는 투자 유치국 국가를 상대로 중재신청을 할 수 있는데, 구체적으로 어떤 경우에 협정상 의무 등을 위반한 것인지에 대한 해석이 불분명하여 이후 발생할 수 있는 상황을 예측하기가 쉽지 않다. 그러나 일단 문제점으로 지적될 수 있는 것은 협정상 의무와 투자계약 위반을 동등하게 취급하여 모두 중재신청의 대상으로 하는 것의 문제점이다. 협정상 의무위반은 한국과 미국의 정부간 협약인 조약에 관한 분쟁사유이고, 공법적 관계이다. 이러한 조약에 관한 분쟁사유를 국제중재기관을 통해 해결하는 것은 통상적으로 채택되는 것이고, 일반적이라고 할 수 있다(그러나 물론 전술한 바와 같이 조약상 국가의 의무사항이 국가 정책집행과 관련되는 것인 경우는 국제중재기관을 통한 분쟁해결은 여전히 부적절하다). 그러나 투자계약은 사인과 투자유치국 정부간의 사법적 계약사항이다. 이러한 사적 계약관계를 조약에 포함시켜 조약과 동등하게 취급하는 것은 법체계상으로 혼란스러울 뿐만 아니라 특별히 투자자에게 유리한 지위를 부여하고 투자유치국에 불리하여(그 결과 피해는 모두 국민에게 돌아간다) 문제가 될 수 있다. 투자자와 정부간의 사적인 계약관계에 대한 분쟁해결은 각각의 계약에 따라 별도로 규정하는 것이 일반적이고, 또한 개별사안마다 특수한 사정들이 있게 마련이므로 별도로 정하면 그것으로 족하다. 이렇게 개별적으로 처리할 수 있고 또 개별적으로 정하는 것이 적합한 경우까지 조약에 포함시키는 것은 투자유치국 정부의 협정상 의무인 ‘내국민 대우’원칙에 거꾸로 어긋나며, 국내 투자자에 비해 외국인 투자자를 과도하게 보호하는 역차별적인 것이다. 외국인 투자유치를 장려하겠다는 취지라면 현재 외국인 투자관련 국내법령이 충분히 선진적인 법제를 갖추고 있으므로 많은 위험을 감수하면서 조약사항으로 승격시킬 필요는 전혀 없으며, 외국인 투자관련 법제에 문제가 있다면 해당 법률을 사안별로 수정하는 것이 정도라고 할 것이다.

○ 투자자는 투자유치국 정부가 협정상 의무, 투자계약, 투자인가 등을 위반했다는 사실과 손실이 발생했다는 사실만 입증하면 그것으로 손해배상을 받을 수 있도록 되어있는바, 조약의 내용이 사적인 계약형식으로 되어 있으면서도 사적계약관계에서 손해배상 책임을 발생시키는데 가장 중요한 요건인 위법성(귀책사유)을 요건으로 하지 않는 문제가 있다. 국가를 상대로 하는 손해배상 소송을 규율하는 한국 국가배상법에도 국가가 손해배상을 하는 경우는 국가 공무원 등의 귀책사유가 필요하다. 일반 민사계약 관계에서도 손해배상을 받는 경우는 상대방이 고의 또는 과실에 의한 위법행위라는 귀책사유를 요건으로 한다. 위법성이란 통상 행위자의 고의 또는 과실을 의미하는데, 사적 계약관계상 어떠한 의무위반이 있더라도 그 위반이 고의, 과실에 의한 위법한 경우에만 그 책임을 묻도록 하는 것이 민사법의 기본원리이다. 계약상 의무자가 천재지변 등 불가항력적인 사유로 인해 그 의무를 이행하지 못하는 경우에는 형평의 원리에 따라 그 책임을 부담시키지 않는 것이 원칙인 것이다. 그런데 이번 협정은 투자유치국 정부에게 아무런 귀책사유가 없더라도 협정상 의무 등을 위반하기만 하면 그 손해배상 책임을 부담하도록 되어있다. 이번 협정에 대해 정부는 국가간 사법적 계약관계라고 그 성격을 규정하면서도 정작 사법 계약의 기본적인 원칙은 지키지 않는 셈이다. 물론 투자유치국은 한국뿐 아니라 미국도 해당될 수 있으므로 불합리한 것은 아니라고 반론을 제기할 수도 있다. 그러나 한국보다는 미국 투자자가 훨씬 더 많을 것이란 점은 차치하고라도 상대적으로 미국정부에 비해 협정과 계약상 의무를 부담함에 있어서 약자의 지위에 있을 수밖에 없는 한국정부의 현실적 입장을 고려하면 이로 인한 위험은 한국 측에 훨씬 크게 작용할 것임은 불 보듯 뻔한 것이다.

○ 투자계약의 대상은 자원채굴, 발전, 상수도 등 공공서비스공급계약과 국가기간산업에 해당하는 인프라 건설과 같은 투자계약을 포함하도록 되어있는바(제11.28조), 이러한 산업부문과 관련하여 분쟁이 발생하여 국재중재기관의 판정을 받게 된다면 그 효과는 국가 전체적으로 상당한 영향을 미치는 것이 될 것이고, 국민의 기초생활과 직결되는 영역에 악영향이 생길 수가 있는 것이다. 그럼에도 정부는 현재 진행 중인 외국인 투자계약은 인천 제2연육교 건설이 유일하다며 안심해도 된다고 설명한다. 외국인 투자자에 의한 건설은 과거 인천국제공항 건설 등 수없이 많은 사례가 있고, 이번 협정체결로 인해 외국인 투자자와의 계약관계가 훨씬 늘어날 것이란 점은 누가 봐도 분명한 상황에서 지나치게 안일한 태도라고 지적하지 않을 수가 없다. 더구나 협정문은 ‘투자를 하려고 시도하는 자’까지 국가를 제소할 수 있도록 하는 있는 상황이므로 분쟁의 가능성은 더욱 더 높은 상황인 것이다(제11.28조).

○ 투자인가는 ‘당사국의 외국인투자당국이 적용대상투자 또는 다른 쪽 당사국의 투자자에게 부여한 인가’로 정의되어있다(제11.28조). 그런데 협정문과 해설서 어디에도 ‘투자인가’가 구체적으로 무엇을 뜻하는지에 대한 설명이 없다. 미국 USTR의 자문보고서에도 그 의미가 불명확하다는 지적이 있을 정도이다. 이런 상황에서 정부는 각주 17)에서 ‘이 협정이 발효하는 날에 어떠한 당사국도 투자인가를 부여하는 외국인투자당국을 가지고 있지 아니함을 인정한다’는 규정이 있음을 이유로 모든 책임을 회피할 수 있는 것처럼 설명하고 있다. 각주를 문리적으로 해석해 보더라도 인가를 할 당국이 ‘이 협정 발효하는 날’까지 없다는 것이어서 협정 발효 이후에는 얼마든지 새로 생길 수 있는 여지를 두고 있다. ‘외국인투자당국’이 무엇을 하는 기관이고, 어떤 투자에 대해 인가를 하는 것인지도 모르는 상태에서 협정을 체결한 것이다. 이는 이후 투자자가 국가를 상대로 국제중재신청을 제기할 수 있는 중대한 사유임에도 이에 대해 우리 정부는 아무런 해석도 하지 못하고 있는 것이다.

○ 협정상의 예외에 해당하는 조항 중 ‘투자와 환경(제11.10조)’에서는 ‘협정에 합치하는 범위내에서’ 투자유치국은 국내환경훼손을 막을 수 있는 일정한 조치를 취할 수 있도록 규정되어있다. 이 규정에서 가장 문제가 될 수 있는 것은 ‘협정에 합치하는 범위’의 해석이다. 투자대상 사업이 아무리 환경 침해적이더라도 투자유치국 정부는 협정에 합치하지 않는 어떠한 제재조치도 취할 수가 없게 되고, 결국은 헌법상 기본권인 환경권은 보장할 방법이 없게 되는 것이다. 더구나 협정에 합치하는지 여부에 대한 해석은 공무원으로 구성된 ‘공동위원회’가 판단하게 되어 있으니 더욱 문제가 될 소지가 많다고 하겠다.

○ 법원의 판결, 검찰과 헌법재판소의 결정조차 국재중재의 대상이 되는 문제도 있다. 실제로 NAFTA에서 7차례의 사례를 확인할 수 있다. 칼마크(Calmark)사건에서 미국인 투자자는 멕시코 검찰과 법원의 절차가 사법정의를 거부한 것이라며, 멕시코 법원을 국재중재기관에 제소하였다. 법원의 판결을 국제중재심판의 대상으로 하는 것은 국내 사법제도의 근간을 흔드는 것이다. 이는 헌법상 삼심제를 기본으로 하고, 그 최종적인 법률판단을 최고법원인 대법원에 위임하고 있는 헌법질서에 훼손을 가하는 것이다. 국재중재기관은 대법원 판결까지 심판의 대상으로 삼게 되어 한국의 사법제도는 실질적으로 4심제가 되는 것이다. 이는 우리 헌법상으로 전혀 수용할 수 없는 제도이다. 이 제도를 통해 국내 사법체계는 이원화 된다. 국내에서의 분쟁은 한미FTA 협정에 따른 국제중재절차에 따른 분쟁해결 절차와 국내 사법기관에 의한 분쟁해결 절차로 양분되는 것이다. 이를 가르는 기준은 미국 투자자가 개입되어있는지 여부이다. 똑같은 산업부문의 기업이더라도 미국 투자자의 지분이 포함되어있는 경우는 분쟁이 발생한 경우 국제중재기관의 심판절차를 거치게 되고, 미국 투자자의 지분이 없으면 국내 사법절차를 거치게 된다. 그 결과 두 기업의 기업 활동은 전혀 달라질 수 있다. 예컨대 환경침해 사업의 경우 미국 투자가의 지분이 있는 기업은 할 수 있어도 미국 투자가가 없는 기업은 수행할 수 없게 된다. 이는 사법체계 뿐만 아니라 산업 전반에 지대한 영향을 미칠 것이다.

○ 독소조항은 부속서에도 들어있다. 부속서Ⅱ ‘대한민국 유보목록’의 투자부분에선 내국민대우와 이행요건을 일정한 경우 유보할 수 있도록 규정하고 있다. 부속서가 유보하는 내용은 투자의 설립 또는 인수와 관련하여 ‘공공질서 유지를 위하여’ 필요한 경우 정부는 투자자에 대해 특정한 조치를 취할 수가 있는 것이다. 그런데 이때 유보사유인 ‘공공질서의 유지’를 위한 것인지 여부에 대한 해석권이 앞서 언급한 ‘공동위원회’에 주어져 있다는 것이 문제이다. 사회, 문화, 정치, 경제 모든 면에서 전혀 다른 역사를 가지고 있는 한국과 미국 사이에 ‘공공질서’는 전혀 다르게 해석될 수밖에 없다. 미국법제에는 ‘공공질서’를 보호한다는 규정조차 없다. 미국에선 공공질서(Public Order)를 보호하는 규정은 없고, 공공정책(Public Policy)을 보호하는 규정만 있으며, 이때 공공정책은 한국의 공공질서와는 비교할 수 없을 정도로 좁게 해석되고 있다. 공공장소에서의 노골적인 애정행각이 미국에선 전혀 공공질서를 해하지 않는 것인 반면 한국에선 경범죄처벌법 위반 또는 형법 위반이 되는 것처럼 양국의 공공질서에 대한 해석은 엄청난 차이가 있는 것이다. 부속서는 공공질서 유지를 위한 경우를 상당히 구체적으로 나열하고 있지만 이로써 모든 해석이 명확해진 것도 아니다. 더구나 공공질서 유지를 위한 경우에 대한 상세설명에선 ‘사회의 근본적 이익에 대하여 진정하고 충분히 심각한 위협을 가져오는 경우’ 등으로 못 박고 있는바, 이 요건은 지나치게 엄격하여 결국 공공질서 유지를 위해 한국 정부가 내국민대우와 이행요건에 대한 일정한 조치를 취할 수 있는 경우는 지극히 제한적으로만 인정되고 있는 것이다. 뿐만 아니라 이 조항은 외국인투자촉진법 제4조외 동법 시행령 제5조 규정보다도 훨씬 취약한 구조로 되어있다. 외국인투자촉진법은 ‘공공질서 유지’뿐만 아니라 ‘공중도덕, 보건, 환경’의 보호를 위해서도 투자에 대한 제한조치를 할 수 있게 규정되어있다. 결국 이번 협정으로 인해 외국인투자촉진법은 개정되어야만 할 것이고, 정부의 조치는 공공질서 유지를 위한 경우만으로 제한된다. 앞으로 한국의 공중도덕, 보건, 환경 분야는 외국인 투자자의 활동 앞에 보호막 없이 훼손당할 수밖에 없다. 정부는 이에 대해 과거에 문제된 사례가 없고 투자자 유치 확대를 위해 받아들였다고 설명하나 앞으로 미국 투자자로 인한 보건, 환경 침해는 다발할 것이며, 미국 투자확대로 인해 사태는 더욱 심각해질 것이란 점에서 문제를 지적하지 않을 수가 없다.

○ 중재신청 대상의 포괄성으로 인한 문제는, 멕시코의 매탈 클래드 사건에서 본 바와 같이 투자자들이 국제분쟁해결기구에 제소하여 승소하면서 환경권과 지방정부의 정책집행권을 사실상 중단시켰고, 캐나다의 UPS 소송 사건은 정부의 우편 배달업무의 기본 행정권 자체에 대해서 중대한 문제를 일으키는 것 등의 사례에서 수없이 확인되고 있다. 미국에 비해서 국민경제 중 공공 부문의 영역 비중이 훨씬 높고, 미국과 FTA를 맺었던 나라들 중에서 나프타를 제외하면 유일한 OECD 국가인 한국의 경제 규모를 놓고 볼 때 투자자 소송의 남발로 인한 충격은 타국에 비해 훨씬 클 것으로 예상된다.

○ 실제 미국과의 FTA체결국 중 투자자 국가제소제에 의한 분쟁사례가 날로 증가하고 있는 것은 제소대상의 범위가 갈수록 넓어지고 있는 것을 뜻한다. 실제 제소 사건을 보면, 지난 2003년 체코가 미국 로널드 라우더에게 1년 의료 보험예산에 해당하는 3억 6천만 달러를 물어야 했으며, 파키스탄 정부는 스위스, 이탈리아, 터키 등의 기업에 의해 총 10억 달러가 넘는 분쟁에 휘말려 있다. 유엔 산하기관인 UNCTAD는 지난 1997년 이후 2004년까지 이 제도로 인한 국제적 소송 건수가 8배로 증가하여 알려진 사례만 이미 200건을 훨씬 넘고 있다고 보고하였다. 액수의 규모도 갈수록 커지고 있다. 레바논 정부는 프랑스 투자가에게 2억 6천만 달러를 물어야 했으며, 러시아 국가는 유코스(Yukos)의 투자가들에게 3백3십억 달러의 소송을 당한 상태이다. 그래서 UNCTAD의 ‘투자기술사업개발국’ 국장인 소방(Karl P. Sauvant)은 2004년도 보고서에서 “모든 정황으로 볼 때 각국 정부는 투자협정 협상에서 대단히 조심스러울 필요가 있다”고 논평하였던 것이다.

○ 이상과 같이 국가정책 집행에 관련된 사항을 국제중재기관의 판정에 맡기는 것은 많은 문제점을 안고 있다. 이러한 인식은 한미FTA에 대한 미국의 정책자문위원회(IGPAC)도 공감하고 있는 바이다. IGPAC는 자문보고서(Advisory Group Reports on Korea Trade Promotion Agreement) 94쪽에서 이러한 분쟁은 ‘사법제도가 잘 발달된 한국의 사법제도’를 통해 해결하는 것이 적절하다는 보고를 하고 있는 것이다. 미국의 정책자문위원회도 한국 사법제도를 잘 발달된 시스템으로 인정하고 있는 상황에서 한국 정부 관료들이 한국의 사법시스템을 불신하는 기이한 상황인 것이다.

3) 중재신청 주체에 관한 문제

○ 중재신청의 주체와 관련해서는 투자의 개념이 지나치게 넓고, 또한 당사국 투자자의 개념도 일반적인 사법적인 계약관계보다 훨씬 넓다는 문제가 있다. 투자는 ‘투자자가 직접 또는 간접적으로 소유하거나 지배하는 모든 자산으로서, 자본 또는 그 밖의 자원의 약속, 이득 또는 이윤에 대한 기대, 또는 위험의 감수와 같은 특징을 포함하여, 투자의 특징을 가진 것’으로 정의되었고, 당사국 투자자는 ‘다른 쪽 당사국의 영역에 투자하려고 시도하거나 투자 중이거나, 이미 투자한 당사국 또는 그 공기업, 또는 당사국의 국민 또는 기업’으로 규정되었다(제11.28조). 이 조항은 ‘기대이익’과 같이 법적으로 보호가치 없는 이익에 대해서는 특별한 사정이 없는 한 보호되지 않는다는 확고한 국내 법원의 판례에 정면으로 반하는 규정이 포함되어 문제로 지적되고 있으며, 아직 계약상 권리로 되지도 않은 ‘투자하려고 시도하는 자’까지 투자자로 보호한다는 것은 일반 사인간의 계약에서도 찾아보기 힘든 내용이다. 이렇게 투자와 투자자의 범위를 넓게 규정한 것이 한국에 대한 대규모 투자가 예상되는 상황에서 미국 투자자에게 일방적으로 유리하게 작용할 것이란 점은 굳이 따져보지 않더라도 분명하다.

한미FTA 투자자국가소송제가 부동산 정책에 미치는 영향
	김성진 / 변호사, 민주주의를위한변호사모임 김남근 / 변호사, 민주주의를 위한 변호사모임

1. 서론

대한민국 정부가 미국과 체결하려고 하는 한미FTA에 투자자-국가중재회부제(ISD)가 규정되어 있다는 점과 그에 따른 문제점은 널리 알려져 있다.

그런데 한미 간의 협상 종결 전 그 내용 중에 우리 법제 상 수용과 유사한 '직접수용'뿐만 아니라, 우리 법제에는 없는 개념인 '간접수용'에 대하여도 국가가 보상을 하여야 한다는 조항이 포함되어 있다는 사실이 알려 지게 되었다.

이러한 수용 조항에 대하여 시민사회단체는 현재 대한민국의 일련의 부동산 정책이 간접수용에 해당될 수 있다는 점과 이 경우 미국 투자자들은 협정문에 규정된 투자자-국가중재회부권을 무기로 하여 대한민국 의 공법상 법률과 정책을 국제중재에 회부할 수 있다는 점, 그 중재판정에 따라 정부는 미국 투자자들에게 막대한 배상을 하여야 한다는 점 등을 지적하고 그에 따라 현행 부동산공법에 따른 일련의 부동산 정책이 무력화될 수 있다는 우려를 표시한 바 있다.

알려진 바에 의하면, 정부 또한 2006. 6. 협정문 초안에 대하여 아무런 이의를 제기하지 아니하다가 부동산 정책이 투자자-국가소송제(ISD)에 의하여 제소 대상이 될 수 있다는 점을 뒤늦게 깨닫고, 미국과의 협상에서 그 위험성을 감소시키기 위한 일련의 협상안을 제시한 바 있다.

즉 정부는 제2차 협상에서 수용 관련 분쟁은 투자자-국가소송제가 아니라 국내 사법절차로 해결할 것을 제안하였다가 미국으로부터 거절당하고, 2006. 9. 열린 제3차 협상에서는 간접수용의 예외사유로 부동산 계획, 조세, 반독점, 소비자보호 추가를 제안하였다가 역시 미국으로부터 거절당하고, 2006. 11. 열린 제4,5차 협상에서는 토지관리와 이용, 일반적인 조세, 반독점을 추가하고자 하였으나 역시 거부되었으며, 결국 2007. 4. 최종 협상안 발표에서 간접수용의 예외로서 부동산가격 안정화 정책, 일반적인 조세를 추가하였다고 발표하였다.

이러한 경과를 살펴 볼 때, 정부 자신도 투자자-국가소송제가 전면화되었을 경우의 부작용을 충분히 이해하고 있었다는 점을 알 수 있고, 그 나마 투자자국가소송제로부터 국내 법제를 보호하기 위한 노력도 나름대로 기울였다는 사정을 알 수 있다. 사정이 이러함에도 정부는 대외적으로는 계속하여 투자자국가소송제가 도입되어도 국내 부동산 법제에 별다른 문제가 되지 아니한다고 주장하고 있는 실정이다.

그러므로 한미FTA가 체결될 경우, 정부의 주장대로 과연 수용 관련 조항들이 투자자-국가소송제를 매개로 하여 국내 토지공법 및 현행 부동산정책에 아무런 영향을 줄 수 없는 것인지 보다 구체적인 검토가 요청된다고 할 것이다.

이러한 요청에 따라, 본고에서는 먼저 한미FTA에 규정된 수용(특히 간접수용)의 의미를 정리하여 보고, 대한민국 헌법을 비롯한 부동산공법의 태도에 비추어 한미FTA가 발표문안대로 체결될 경우 발생할 수 있는 국내 부동산공법과의 저촉문제는 어떠한 것이 있는 지를 검토하고, 그 경우 예상되는 문제점을 전망하여 보기로 한다.

2. 한미 FTA 협정문(이하 '협정문') 중 부동산정책과 관련한 부분에 관한 내용

1) 협정문 제11장 '투자' 중 제 11.6조 '수용 및 보상' 제1항 및 제2항

(1) 협정문 제11.6조 제1항은 i) 공공목적을 위해 ii) 비차별적인 방법으로 iii) 적법절차 및 최혜국대우 조항 등을 준수할 경우에는 투자자의 재산을 수용할 수 있다고 명시하고 있는데, 여기서, 수용의 개념에 적용대상투자를 직접적으로 수용하거나 국유화하는 '직접수용' 이외에 간접적으로 수용하거나 국유화 하는 '간접수용'의 개념을 인정하고 있다.

(2) 그리고, 제11.6조 제1항은 위와 같은 정당한 직접수용 또는 간접수용이 되기 위해서는 신속ㆍ적절ㆍ효과적으로 수용 당시의 공정한 시장가격으로 보상해야 함을 규정하고 있는데, 이에 따라 제2항에서는 보상은 i) 지체 없이 ii) 수용일 직전의 수용된 투자의 공정한 시장가격과 동등하되 iii) 수용 의도가 미리 알려졌기 때문에 발생하는 가치의 변동은 반영하지 않고 iv) 실현가능하고 자유로운 송금이 가능하도록 해야 한다고 규정하고 있다.

2) 부속서 제11 -나 '수용' 부분

(1) 간접수용의 성립요건

부속서 제11 - 나 '수용' 부분 제3의 가. 항에서는 투자자에 대한 유형, 무형의 재산권 침해가 간접수용에 해당하는가의 기준으로 i) 정부행위의 경제적 영향 ii) 정부행위의 투자자의 합리적인 기대이익의 침해정도 iii) 정부행위가 '특별희생'(정부행위가 투자자에게 공익을 위해 수인해야 할 범위를 초과하는 '특별한 희생'을 강요하는가의 문제)의 발생여부 의 3가지를 제시하고 있다.

(2) 간접수용의 예외

부속서 제11 - 나 '수용' 부분 제3의 나. 항에서는 간접수용의 성립요건을 갖추었다 하더라도 간접수용의 예외가 되는 경우로 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위하여 고안되고 적용되는 비차별적인 규제를 들고 그 예시로, 공중보건, 안전, 환경, 부동산 가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)를 들고 있다.

(3) 간접수용의 예외의 예외

다시, 공중보건, 안전, 환경, 부동산 가격안정화 정책 등에 해당하여 간접수용의 예외가 되더라도 정부조치가 "그 목적 또는 효과에 비추어 극히 심하거나 불균형적인 때"에는 예외의 예외가 되어 '간접수용'에 해당한다고 규정하고 있다.

3) 제23장 '예외' 제23.3조 '과세' 부분

(1) 제23장 제23.3조 '과세' 부분 제6의 나. 항에서는 제11.6조(수용 및 보상)는 과세조치에 적용된다고 규정하여 조세조치가 원칙적으로 직접수용 또는 간접수용에 해당된다 고 밝히고

(2) 다만, '수용'이 아니라고 판정되면 제11.6조에 따라 보상을 청구할 수 없다 고 규정하고 있다.

4) 부속서 제11- 바. '과세 및 수용' 부분

(1) 위 제23.3조와 같이 과세조치는 원칙적으로 직접수용 또는 간접수용에 해당하기 때문에 조세가 직접수용 또는 간접수용에 해당하지 않게 되는 요건(해제요건)을 부속서 제11-바 '과세 및 수용' 부분에서 규정하고 있다.

(2) 위 부속서 제11- 바 '과세 및 수용'의 가. 항에서는 조세부과는 일반적으로 수용을 구성하지 아니한다는 원칙을 규정하고

(3) '수용'을 구성하지 않는 요건으로 i) 새로운 과세조치의 단순한 도입 ii) 국제적으로 인정된 조세정책. 원칙 및 관행에 합치 iii) 비차별적으로 적용되는 과세 iv) 투자당시 이미 과세조치가 발효 중이었고 그 조치에 대한 정보가 공개된 경우 등을 들고 있다.

3. 협정문 상 '투자'의 개념의 문제

1) 보상대상의 차이 발생

(1) 협정서 상 '투자'의 개념

협정문 제11.28조 정의 조항에는 투자의 개념에 대한 정의가 있는데, 이에 의하면, "투자라 함은 투자자가 직접 또는 간접적으로 소유 또는 통제하는 모든 자산으로서, 자본 또는 그 밖의 자원의 약속, 이득 또는 이윤에 대한 기대 또는 위험의 감수와 같은 특징을 포함하여, 투자의 특징을 가진 것을 말한다. 투자의 형태에는 다음 항목들이 포함된다."라고 규정되어 있다. 이에 의하면, 협정문 상의 '투자'는 상당히 넓고 포괄적인 의미로서, '수입 또는 이윤의 기대'를 포함하며, 그 투자의 형태는 '면허, 인가, 허가와 국내법에 따라 부여되는 유사한 권리'를 포함함을 알 수 있다.

(2) 보상 대상의 차이

국내 법은 행정청의 행정행위로서 통상적인 면허, 인가, 허가를 받은 상태 역시 재산권에 포함되지 아니한다고 보고 있다 .

하지만, 협정문 상의 '투자'의 개념은 '면허, 인가, 허가 및 국내법에 의해 부여된 유사한 권리'를 포함하고 있어서, 국내의 재산권 개념보다 더 넓은 외연을 가지고 있다고 이해된다. 비록 협정문 각주 11이 면허, 인가, 허가 등이 투자가 될 수 있는 경우에 대하여 부연하고 있지만, 이에 따라 면허 등이 투자로 인정된다고 하더라도, 그 면허 등이 우리 법이 인정하는 재산권에 포함되지 아니함은 변함이 없다고 본다.

이러한 점에서 국내법상 면허, 허가, 인가가 추후의 사정변경 등의 사유로 취소되는 경우도 협정문 상의 수용에 해당될 수 있다고 판단된다.

협정문에 의하면, 투자자는 이러한 경우까지 보상을 청구할 수 있다는 것이 되는바, 이러한 결론이 우리의 실정법과 충돌함은 물론이다.

이에 따라 우리 현행 법제에서는 보상대상으로 보지 아니하고 있는 부분까지도 미국 투자자에게는 보상하여야 하는 사태를 충분히 예견할 수 있을 것이다.

2) 소 내지 중재 제기 자격의 차이 발생

앞서 본 바와 같이 협정문에 따르면, 투자자가 직접 소유하는 경우뿐만 아니라 간접적으로 소유하는 투자에 대하여도 직접 내지 간접 수용에 해당하는 경우, 보상을 청구할 수 있다. 여기서, 투자의 형태를 기업(투자 가. 기업)으로 보면, 미국 투자자가 국내기업을 직접적 내지 간접적으로 소유하거나 지배하여야 투자로 볼 수 있지만, 투자의 형태를 주식(투자 나. 주식, 증권과 그 밖의 형태의 기업에 대한 지분참여)으로 보면, 미국 투자자가 국내기업을 소유 내지 지배하지 아니하더라도 그 기업에 대한 주식을 1주라고 취득한 경우 또한 투자가 됨을 알 수 있다. 이에 의하면 미국 투자자는 국내 기업을 지배할 정도의 주식을 가지지 아니하여도 단 1주의 주식이라도 취득하게 되면, 투자자로서 국가를 상대로 피투자 국내기업의 이해와 일치하는 방향으로 중재신청을 할 수 있게 된다.

한편, 우리 법에 의하면, 국내 기업 소유의 재산권이 수용된 경우 보상에 관한 소를 제기할 수 있는 자격은 오로지 법인격 주체인 당해 기업 외에는 주어지지 아니한다. 이러한 경우 기업의 주주는 국가를 상대로 소를 제기할 자격이 없는 것이다.

그러나 위와 같은 협정문에 의하면, 미국 투자자가 국내 기업의 주식을 가지고 있는 경우에는, 한국 정부의 조치에 의하여 그 국내 기업의 재산권이 침해된 경우를 자신의 투자(주식 가치)가 수용된 것이라고 주장하며 국가를 상대로 소 내지 중재를 제기할 자격이 있다는 것이 된다.

예를 들어, 법리적으로만 말하면, 국내기업의 주식을 1주라도 가지고 있는 미국인은 그 기업의 주가하락의 원인이 된 법원의 불리한 판결이나 공정거래위원회의 과징금부과나 건교부장관의 토지거래불허가처분 등 행정청의 불리한 처분에 대하여 수용이라고 주장하며 (그 주장의 당부는 차치하더라도) 일단 국가를 중재판정으로 끌고 갈 수 있다는 것이 된다. 국내기업에 대한 내국인 주주들은 이러한 경우 어떠한 소 제기 등 쟁송수단을 갖지 못함은 물론, 국내기업 자신조차 법원의 판결이나 행정청의 처분이 잘못되었다고 하더라도, 금전배상을 구하는 쟁송수단이 없음에도 불구하고, 미국인 투자자들은 금전배상을 구할 수 있는 쟁송수단을 갖게 된다는 것이다 .

이러한 결론은 국내 소송법 질서의 전반을 뒤흔드는 결과가 되고, 선량한 내국인을 부당하게 불리하게 차별하는 결과가 되는 것이다.

4. 직접수용과 관련된 문제

1) 직접수용의 의미

제11장 투자 상의 직접수용은 일응 국내법이 정하고 있는 '수용'과 비슷한 의미를 갖는다고 판단된다. 직접수용은 '투자가 국유화되거나 공식적인 권리이전, 또는 공공연한 몰수를 통해서 직접적으로 수용'되는 것으로 이해되기 때문이다.

그러나 국내 법 상 '수용'은 재산권을 대상으로 하고, 협정문 상의 수용은 '투자'를 그 대상으로 하고 있는데, '투자'의 외연이 국내법이 인정하고 있는 재산권보다 넓다는 점이 큰 차이점으로 지적될 수 있을 것이다. 이러한 차이에 따라 국내법 상 보상이 불필요한 부분이 협정문 상 투자로서 보상의 대상이 될 수 있는 문제가 발생할 것이다.

2) 직접수용과 관련된 규정

헌법 제23조 제1항 본문은 "모든 국민의 재산권은 보장된다."고 규정하여 재산권을 기본권으로 보장하고 있으나, 동 항 단서는 "그 내용과 한계는 법률로 정한다."고 하여 법률로 재산권을 규제할 수 있음을 명백히 하고 있을 뿐만 아니라, 동 조 제2항은 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다."라고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성도 강조하고 있다. 이러한 재산권행사의 사회적 의무성의 정도는 재산의 종류, 성질 등에 따라 달라진다 할 것인데, 특히 토지는 자손만대로 함께 살아가야 할 생활터전으로서, 그 공공성 등의 특성에 비추어 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수 없고, 다른 재산권의 경우보다 더욱 강하게 사회공동체 전체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 그래서 토지에 대하여서는 헌법 제122조가 명문으로 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."고 별도로 규정하고 있는데, 이것이 '토지공개념'의 기초가 되는 것으로서, 토지에 관한 각종 규제 법률이 이를 근거로 하여 토지소유자 등에게 여러 가지 의무와 부담을 과하고 있다. 그러나 이러한 토지소유자 등에 대한 여러 가지 의무의 부과와 제재도 헌법 제37조 제2항에 의하여 그 한계가 있음은 물론 재산권의 본질적인 내용을 침해할 수도 없는 것이다 .

헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다" 라고 하여 재산권 행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 따라서 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 참조).

이러한 헌법의 규정을 구체화하는 법이 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'이다.

동법에 의하면, 보상의 방법은 현금보상이 원칙이고(제 63조 제1항), 토지투기가 우려되는 지역의 부재부동산소유자의 토지에 대한 보상금 중 일정액을 초과하는 부분은 채권으로 지급하여야 함을 알 수 있다(제63조 제3항).

또한, 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 경우, 이를 고려하지 아니하고, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시되기 이전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 보상하게 됨을 알 수 있다(제70조).

한편, 이러한 공고일 이전의 공시지가를 기준으로 보상하도록 한 법률 규정에 대하여 헌법재판소는 합헌 판단을 내린바 있다(헌재 1995. 4. 20. 93헌바20 등).

다른 토지공법에서 수용 및 사용을 규정할 때 이러한 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 규정을 준용하고 있는데, 그러한 법률의 수는 76개에 이른다.

3) 협정문 상 '직접수용'의 문제점

(1) 현금 보상의 문제

앞서 본 바와 같이, 협정문 상 보상은 현금으로 이루어져야 하는데, 국내 법제는 원칙적으로 현금 보상을 하되 일정한 경우 부재부동산소유자의 토지에 대한 보상의 경우 채권보상을 의무로 규정하고 있다.

이와 같은 보상방법의 충돌에 대하여, 부재부동산소유자란 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령' 26조에 의하면 당해 토지 인근에 주민등록을 하였는지 여부에 따라 결정되는 것으로서, 자연인이 아닌 법인의 경우 해당사항이 없음을 알 수 있다.

이에 따라 미국 법인이 채권보상을 문제 삼을 여지는 없다고 할 것이나, 여전히 미국인(자연인)이 채권보상을 문제 삼을 여지는 남아 있다고 할 것이다.

(2) 개발이익의 문제

앞서 본 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의하면, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시되기 전의 공시지가를 기준으로 보상금을 정함으로써, 개발 사업이 알려 진 이후의 지가상승분을 고려하고 아니하고 있다(제70조).

협정문 제11.6조의 제2의 다. 항에서도 "수용의도가 미리 알려졌기 때문에 발생하는 가치의 변동을 반영하지 아니하여야 한다."라고 규정하여 미국 투자자에 대한 보상에서도 이러한 개발이익은 반영되지 않는다는 것을 명확히 한 것으로 보인다.

5. 간접수용과 관련된 문제

1) 간접수용의 의미

협정문 상의 간접수용이 무엇을 의미하는지는 일률적으로 명확하지 아니하다. 다만, 간접수용과 관련한 기준은 미국 판례가 '규제적 수용'으로 인정하는 기준을 반영한 것이라는 점에서 미국 법 상 규제적 수용 개념의 발전과정을 정리하여 볼 필요가 있다.

미국연방 수정헌법 제5조에서는 "사유재산은 정당한 보상 없이는 공적이용을 위하여 수용 당하지 아니한다."라고 규정하여 침해의 유형을 구분하고 있지 아니하고 있다. 이에 미국 법원은 미국 수정헌법 제5조는 공적부담(public burden)의 공평부담을 규정한 것이므로, 정부의 규제에 의하여 재산권이 제한될 뿐 재산권의 박탈에까지 이르지는 아니 하여도 보상을 요하는 수용으로 인정하고 있는바, 이를 규제적 수용(regulatory taking)이라 한다. 미국 판례는 규제적 수용을 판별하는 기준으로 규제의 경제적 영향, 투자에 기초한 기대, 정부조치의 성격 등을 제시하고 있는바, 미국 법원은 이러한 기준을 구체적인 사안에 적용하여 보상여부를 판정하고 있다. 그러나 지금도 어떠한 정부의 규제가 규제적 수용에 해당하여 수정헌법 제5조가 적용되는 것인지 분명하게 정리되지 아니한 실정이다.

미국은 NAFTA 체결 이후, 미국 국내에서조차 투자자국가소송이 지닌 위험성에 대한 문제제기가 이어지게 되었고, 이에 미국 의회에서 논란 끝에 FTA표준안을 만들면서, 간접수용의 판정시에는 ①정부 조치가 가져오는 경제적 충격의 정도, ②정부 조치가 명백하고 합리적인 투자 기대이익을 침해한 정도, ③정부 조치의 성격을 고려하여야 하고, 극히 예외적인 경우를 제외하고는 공중 보건, 안전, 환경 등 정당한 공공후생을 보호하기 위한 비차별적인 규제행위는 간접수용에 해당하지 아니한다고 규정하기에 이르게 된 것이다.

이와 같이 간접수용이라는 개념이 비록 미국 판례법상의 규제적 수용의 법리가 반영된 것이라고 할 수 있지만, 미국 판례상 규제적 수용이 문제된 경우는 주로 도시계획(zoning)과 관련된 경우인 반면, 실제로 간접수용이 국제 중재에서 문제된 사안을 살펴보면, 도시계획과 같이 직접적인 재산권 제한에 국한되지 않고 나아가 어떤 조치의 간접적, 반사적 효과로서의 재산권 제한까지 문제 삼고 있음을 알 수 있다.

이러한 사례를 종합하면, 간접수용이나 규제적 수용 양자 모두 정부의 조치(규제 또는 제한)로 인하여 사인의 재산권이 침해(손실)되었다는 점은 유사하나, 규제적 수용은 '침해되는 재산권 자체에 대한 규제 또는 제한으로 경제적 가치가 감소되는 것'임에 반하여, 간접수용은 '규제적 수용에서 더 나아가 정부의 조치의 반사적 효과로서 투자자산의 경제적 가치가 저하되는 것까지 포함하는 것'으로 이해할 수 있다.

이러한 이유 때문에 간접수용 개념을 도입한 미국에서조차 간접수용은 도입은 ①규제적 수용에 비하여 보다 넓은 보상이 가능하게 되어 정부의 재정부담이 증대할 가능성이 있고, ②정당한 정부의 규제를 위축시킬 수 있으며, ③광범위한 영향에 비하여 민주적 정당성이 담보되어 있지 못하다는 지적이 나오고 있는 것이다.

2) 간접수용과 관련된 규정

앞서 간략히 본 바와 같이 간접수용이라는 개념은 우리 법이 인정하지 아니하는 개념이다.

이러한 간접수용(앞서 필자가 정의한 바에 따라 좁혀서 보면, 규제적 수용)과 유사한 논쟁이 국내 행정법학계에 제기된 적이 있었는데, 그것은 개발제한구역으로 지정된 토지에 대하여 손실보상이 가능한가의 문제였다.

학설은 대체로 손실보상이든 손해배상이든 금전적 청구가 가능하다는 입장이었으나, 대법원과 헌법재판소는 이에 대하여 부정적이었다.

결국 국내법의 현실에서는 법률에 별도의 보상규정이 없는 경우 금전적인 배상이 불가능하다 할 것인데, 이는 간접수용의 법리와는 반대임을 알 수 있다.

이와 관련하여 국내법에서는 아주 예외적으로 강한 제한을 받게 되는 경우라 할지라도 금전적인 보상을 구할 수는 없고 다만 토지매수청구권을 규정하고 있는 사례가 있는바, 이하에서는 예외적으로 구제의 필요성이 인정된 사례를 정리하여 본다.

(1) 개발제한구역의 지정

헌법재판소는  개발제한구역 지정에 대하여 '개발제한구역 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락이나 지가상승률의 상대적인 감소는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것'이라고 손실보상에 부정적인 원칙을 피력하고 있다. 다만, "예외적으로 개발제한구역지정으로 인하여 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용수익의 길이 없는 경우에는 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위를 넘는 것으로서 헌법에 위반되고, 입법자는 이러한 침해를 완화할 수 있는 규정을 두어야 하며, 그 규정은 반드시 금전보상규정이 아니어도 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같은 제도를 규정할 수 있다"고 결정한 바 있다.

헌법재판소의 이러한 결정에 따라 이를 반영하는 새로운 법률로서 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법이 제정되었고, 그 제16조 제1항으로 개발제한구역안의 토지매수청구권이 규정되어 있다. 즉 동조는 개발제한구역의 지정으로 인하여 개발제한구역 안의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지 또는 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자는 건설교통부장관에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있음을 규정하고 있는 것이다.

이와 같은 헌법재판소의 결정과 이에 따라 신설된 매수청구권을 종합하면, 개발제한구역으로 지정되어 일정한 재산권행사의 제한을 받는 것은 사회적 제약의 범주에 드는 것이고, 예외적으로 수인할 수 없을 정도에 해당하는 경우에는 매수청구권을 인정할 뿐, 그 손실에 대한 금전적인 보상을 국가에 청구할 수는 없는 것으로 정리할 수 있다.

즉 개발제한구역이 투자자에게 특별한 희생을 요구하더라도 그에 대한 보상규정이 없는 이상, 금전적인 보상을 청구할 수는 없는 것이다.

그러함에도 협정문에 의하면, 개발제한구역 지정으로 인한 지가하락 등의 손실 전액을 협정문을 근거로 정부에 보상청구를 할 수 있고, 정부가 이에 응하지 아니할 경우 중재판정에 따라 훨씬 더 많은 비용을 지불하여야 하는 상황에 처할 수 있게 되는 것이다.

(2) 도시계획시설의 지정

구 도시계획법상의 장기미집행 도시계획시설 관련 규정(제4조)에 대한 위헌소원이 제기된 적이 있는데, 헌법재판소는 "어떠한 경우라도 토지의 사적 이용권이 배제된 상태에서 토지소유자로 하여금 10년 이상을 아무런 보상 없이 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점에서도 정당화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권보장에 위배된다고 보아야 한다."고 하였고, "이 사건 법률조항의 위헌성은 '도시계획시설결정'이란 제도 자체에 있는 것이 아니라 그 시행과정에서 도시계획시설결정의 장기적인 시행지연으로 말미암아 토지소유자에게 발생하는 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담에 대하여 보상규정을 두지 아니한 것에 있다. 입법자가 합헌적으로 해결할 수 있는 방법은 이에 대하여 금전적 보상규정을 두거나 아니면 도시계획시설결정의 해제, 토지매수청구권 또는 수용신청권 등과 같이 보상에 갈음하거나 또는 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 길이 있을 수 있다"라고 판시하였다.

위 결정은 청구인의 토지가 학교시설부지로 지정된 후 10년이 지나도록 사업시행이 되지 않은 경우, 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위를 넘은 것이라고 결정한 사례이다.

이러한 헌법재판소의 결정례에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제47조는 도시계획시설부지의 매수청구권을 규정하고 있다. 동조에 의하면 도시계획시설에 관한 도시관계 계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 지목이 대지인 토지의 소유자는 특별시장 등에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 것으로 규정하고 있다.

이러한 대법원 및 헌재의 태도, 우리 법률 규정을 종합할 때, 기본적으로 도시계획결정에 의하여 토지소유자가 입게 되는 불이익은 사회적 제약의 범위내의 것으로서, 토지 사용수익 자체가 불가능한 예외적인 경우에는 매수청구를 할 수 있을 뿐, 이를 금전적으로 보상을 받을 수는 없다고 정리할 수 있을 것이다.

그런데, 협정문의 간접수용 규정에 의하면, 위 사안과 유사한 경우에도 그 손실에 대한 금전적 보상을 청구할 수 있는 것이 되는바, 현행 법률과 충돌함은 물론이다.

미국 투자자가 협정문에 따라 정부에게 보상을 청구할 경우, 현행 국내법에 의하면 금전 보상을 할 의무가 없음에도 불구하고, 협정문에 따라 금전보상을 피할 수 없는 결과가 발생할 것이다.

이러한 결과가 국내 토지소유자와의 차별 문제를 야기하고, 이에 따라 정부의 재정부담은 폭증할 것이 충분히 예상된다.

3) 한미 FTA 상 간접수용의 문제점

(1) 간접수용은 국내헌법과 조화될 수 없는 제도임

도시계획에 따른 용도지역, 용도지구, 용도구역 등 도시계획지구의 지정에 따라 건축, 토지형질변경, 토지분할, 공작물설치 등의 각종 개발행위 자체의 허용이 제한되거나 용적률, 건폐율, 건축용도 등의 제한으로 개발행위의 범위가 제한되는 등 토지의 이용에 관하여 일정한 규제가 뒤따른다. 이러한 규제에 따라 발생하는 기대되었던 개발이익의 손실에 대하여 우리 법제에서는 이를 보상대상으로 하고 있지 않다. 미국의 경우에는 이를 소위 '규제적 수용'이라 하여 이러한 토지이용에 관한 규제에 대하여도 직접수용과 마찬가지로 보상이 가능한 법제를 가지고 있다. 한미 FTA 또한 미국의 이러한 규제적 수용의 법리를 받아들이고, 이에서 더 나아가 간접수용에 이르기까지 보상이 가능하도록 규정하고 있는 것이다.

우리 행정법학계에서도 다수설은 이를, "收用類似侵害(수용유사침해)" 라는 개념으로 개념규정하고 법률에 보상규정이 없더라도 헌법을 유추적용하여 보상해야 한다고 주장하고 있으나 우리 법원 판례는 이러한 간접수용의 법리를 인정하고 있지 않다. 결국, 한미 FTA 협정에서는 국내법이나 국내 판례법에서는 인정하고 있지 않은 간접수용이라는 법리를 내국인이 아닌 미국인 투자자에게는 인정하는 새로운 제도를 도입하는 것이고 이 부분에서는 우리 헌법 내지 법률과 충돌하는 부분이 발생하고 있다.

우리 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 수용 및 그에 대한 보상은 법률에 의하도록 하고 있고, 이에 따라 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 제정되어 보상이 되는 경우를 정하고 있는데, 위 법은 이른바 직접수용의 경우만 보상대상으로 하고 있다. 그러므로 협정문에 의하면 우리 법률에서 보상대상으로 정하지 않고 있는 간접수용의 경우에 대하여도 보상을 해야 하는 것이다.

물론, 한미 FTA 협정문이 국내법의 효력을 갖게 되므로, 새로운 보상규정이 신설된 것과 같이 보면 된다는 주장이 가능할 수 있다. 하지만, 미국의 법제에서는 단지 행정협정에 불과하여 미국 국내법에 저촉되는 부분은 무효가 되어 미국 국내법이 개폐되는 효과는 없는 반면, 한국에서는 국내법인 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 반하여 효력을 갖게 되어 실질적으로 헌법의 보상규정 자체를 개폐하는 효과가 발생한다는 문제가 있다. 미국인의 간접수용에 대하여 보상하여야 한다면, 내국인은 그 보상대상이 아니게 되고, 결국 내국인과 미국인 투자자가 정부정책의 규제에 따른 경제적 손실에 관한 보상에서 차별을 받는다는 점에서도 헌법상의 평등의 원칙에 반한다.

(2) '간접수용' 개념 자체의 불명확성

간접수용의 문제점으로 먼저 간접수용이라는 개념 자체가 미국 판례 상으로도 명확히 정의될 수 없다는 점이 지적되어야 한다.

앞서 본 바와 같이, 협정문 부속서 11-나 수용 제3조 가항 각호 소정의 간접수용에 대한 판단기준은 그 판단기준이 '규제적 수용'에 대한 판단기준에서 유래한 것으로서, 규제적 수용에 대한 판단기준 자체가 명확하지 아니하여 미국 국내에서조차 그 예측가능성이 떨어진다는 비판이 지속되고 있는 부분이다.

그리고 동조 나항에 의하면, "조치가 그 목적 또는 효과에 비추어 극히 심하거나 불균형적인 때와 같은 드문 상항을 제외하고는, 공중보건, 안전, 환경 및 부동산 가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)와 같은 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위한 규제는 간접수용을 구성하지 아니한다"라고 규정하고 있어, 이 경우에도 극히 예외적인 경우에는 보상을 요하는 간접수용이라고 볼 수 있게 된다. 그런데, 그 '극히 예외적인 경우'라는 것이 어떤 경우인지 도대체 알기가 어렵다. 이러한 예외에 대한 판단은 모두 세계은행 산하의 국제투자분쟁조정센터(ICSID)의 결정에 좌우될 것인데, 국제투자분쟁조정센터는 국내 토지공법 등을 비롯한 국내실정법 및 정책의 필요성을 고려할 수는 없고, 오로지 협정문과 국제법에 비추어 투자자의 이익이 침해되었는지 여부를 판단기준으로 삼을 수밖에 없다(제11.22조 제1항). 여기서의 승패는 누구도 장담할 수 없는 것이다.

마지막으로, 위 3가지 예외사유 외에 어떠한 사유가 '공공복지'에 해당하는지 단정하기 어렵다는 점 등의 문제점이 있다. 공공복지(Public Welfare)란 개인의 건강, 행복, 생활상태 및 경제적 수준의 향상을 의미하는 개념으로서, 이러한 개념에 우리 부동산 공법이 도모하는 체계적 도시계획이나 개발이익의 환수 및 정당한 조세정책을 통한 조세수입의 확보 등의 개념이 포함된다고 단정하기 어렵다.

요컨대, ①규제적 수용에 대한 판단기준, ② 극히 예외적인 경우의 의미, ③공공복지의 의미가 불명함에 따라 무엇이 보상을 요하는 간접수용인지 여부에 대하여 여전히 논란의 여지가 많다고 할 수 있고, 이러한 측면에서 간접수용에 해당하는지 여부를 판정하기가 쉽지 않고, 그만큼 예측가능성 및 법적 안정성이 떨어지는 문제를 안고 있다 하겠다.

이에 따라 정부의 조치로 손해를 입었다고 생각하는 미국 투자자는 얼마든지 우리 정부를 중재에 회부할 수 있고, 그 중재에서 승소할 지 여부는 어느 경우에나 불투명하게 될 것이다.

6. 국내 부동산법제와 간접수용

1) 부담금

(1) 개발 부담금 및 재건축초과이익부담금

개발 부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 이를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35) (개발이익환수에 관한 법률 제3조).

재건축초과이익부담금이란 '도시 및 주거환경정비법' 에 의한 주택재건축사업에서 발생되는 초과이익을 환수함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하여 국민경제의 건전한 발전과 사회통합에 이바지함을 목적으로, 재건축조합이 재건축사업에서 발생되는 재건축초과이익을 국가에 납부하게 하는 부담금이다(재건축초과이익 환수에 관한 법률 제3조).

이러한 개발 부담금 등 부담금의 부과에 대한 기본적인 사항은 부담금관리기본법에 공통으로 정하여져 있는바, 동법이 적용되는 일련의 부담금은 별지 1과 같다(총 100개에 이른다).

이러한 부담금은 직접적으로 투자자의 '투자'에 대한 직접적인 권리이전을 발생시키지 아니한다는 점에서 직접수용이 아니므로 간접수용이 되는지 문제될 수 있을 것이다.

일련의 부담금 중, 위 개발 부담금이나 재건축초과이익부담금은 개발이익의 환수에 주된 목적이 있으므로, 공중보건, 안전, 환경을 도화 정책'으로 볼 수 있는지가 문제인데, 엄밀하게 보면, 위 부담금들은 그 항목에 해당된다고 단정하기 어렵다.

생각컨대 ①위 부담금은 이미 상승된 토지가액 상당의 귀속주체를 시행사에서 국가로 전환시키는 것이 1차적인 목적인 점, ②개발행위로 인하여 이미 상승된 토지가액을 환수한 것이지, 개발행위로 발생한 토지가액 상승자체를 막는 제도가 아니라는 점, ③국가가 개발이익을 환수하는 것과 토지가격이 안정되는 것 사이에는 직접적이고 명확한 인과관계가 인정되지 않는다는 점, 된다고 볼 수 없는 점, ④미국에는 이처럼 개발이익을 국가가 사실상 박탈하는 제도가 없어서 미국 투자자들로서는 부담금 제도를 합리적 재산권의 제한으로 받아들일 가능성이 거의 없는 점, ⑤막상 중재가 신청되었을 경우 중재인들이 가장 중요하게 고려하는 것은 투자자 이익의 침해여부이지, 국내 토지공법의 현실이나 그 필요성 따위는 결코 아닌 점 등을 종합하여 볼 때, 미국 투자자들이 위 부담금부과에 대하여 중재를 신청할 가능성이 상당히 높고, 그 경우 정부의 주장대로 부담금은 부동산가격안정화 정책이므로 간접수용의 예외로 간단히 인정될 성질의 문제가 아님을 알 수 있다.

그리고 위 부담금들은 조세로서 간접수용을 구성하게 되는 지 문제될 수 있다. 위 부담금들은 국가나 지방자치단체가 그 일정 목적에 따라 반대급부 없이 일반국민으로부터 강제적으로 징수하는 금전이라고 할 수 있으므로, 그 실질상 조세에 준하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 특정의 의무자를 겨냥한 부과조치로서 조세의 일반성을 결여한 것이라고 볼 수 있는 여지가 있어 조세로서 간접수용의 예외를 구성하는 것인지 단정하기 어렵다. 가령 조세라고 본다고 하더라도, 일반적인 조세처럼 실현된 소득에 대하여 부과하는 조세가 아니라 개발단계에서 미실현 개발이익에 대하여 납부의무를 부담한다는 점에서 일반적인 조세라고 보기도 어려운 측면이 있다. 이러한 점에서 위 부담금들이 일반적인 조세로서 간접수용의 예외가 된다고 단정하기 어렵다. 결국 미국인 투자자는 이러한 부담금들로 인하여 기대했던 합리적인 기대이익을 실현하지 못하였다는 이유로 그 보상을 청구할 개연성이 있다고 보인다.

그러나 만일 위와 같은 간접수용의 예외 사유에 해당된다고 하더라도, 결정적으로 개발 부담금은 비차별적인 규제행위라고 보기 어렵다. 개발이익환수에관한법률 제7조는 정부투자기관, 지방공기업, 중소기업 등이 일정한 개발사업을 시행할 경우 개발 부담금의 50%를 경감하는 규정을 두고 있는바, 이러한 국내기업에 대한 개발 부담금 경감 적용은 '비차별적인 규제행위'라고 보기 어렵기 때문이다.

이러한 측면에서, 미국 투자자는 위 부담금들을 간접수용 조치라고 주장할 여지가 충분하고, 그러한 주장이 중재절차에서 받아들여질 가능성이 농후하다. 개발이익을 기대함은 개발에 따르는 명백하고 합리적인 기대라고 하지 않을 수 없고, 정부 조치로 인하여 그 이익의 상당부분을 잃게 되며, 정부의 행위의 성격도 간접수용의 예외 사항에 해당되지 않기 때문이다.

(2) 기반시설부담금 등

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제67조 에 따라 기반시설부담금이 부과되고 있고, 그 외에도 수도법 제53조 및 하수도법 제61조에 의하여 각 원인자부담금이 부과되고 있으며, 학교용지확보 등에 관한 특례법 제5조에 의해 학교용지부담금 등이 부과되고 있다. 일반적으로 개발에 따르는 도로, 공원, 상하수도, 학교 등 여러 기반시설 설치에 관한 비용을 국가 또는 지방자치단체가 부담하여야 함이 원칙인데, 이들 부담금은 기본적으로 국가․지방자치단체의 재정에 의하여 충당해야 하는 비용을 이용자에게 부담시키는 성질의 것이다.

이러한 부담금을 납부함으로써, 자신이 예상했던 이익을 실현하지 못하게 된 미국인 투자자가 이를 이유로 그 보상을 청구할 개연성이 있다고 보여진다.

2) 양도소득세 등 조세

협정문 제23.3조 제6항 제나호에 의하면, '수용 및 보상규정은 과세조치에 적용된다'고 "과세조치가 보상을 요하는 수용이다"라는 주장을 할 수 있음을 명확히 하고 있는바, 과세조치가 보상을 요하는 수용이 될 수 있음을 예정하고 있다고 할 수 있다. 이 때 과세조치는 투자 자체에 대한 직접적인 권리이전을 가져오는 것이라고는 할 수 없으므로, 간접수용에 해당될 가능성이 높은 것이라 할 것이다.

투기과열지구에서의 양도소득세 중과세, 종합부동산세, 수도권과밀지역에서의 취득세? 등록세 중과세 등은 직접수용이나 간접수용으로 간주되어 보상 문제가 제기될 우려는 없는 것일까?

먼저 이러한 제도를 문제 삼는 중재신청을 피할 수 없다. 예컨대, 양도소득세에 대하여 미국 투자자가 소득세율이 너무 높다는 등 자신의 기대이익이 침해되었다는 이유로 간접수용이라고 주장하며 국제투자분쟁조정센터(ICSID)에 중재를 요청할 경우, 정부는 중재회부를 피할 수 없다.

이 경우, 양도소득세율이 예컨대 국제적인 통상 세율보다 높을 경우 보상을 요하는 간접수용으로 판정될 가능성을 배제하기 어렵다. 더 나아가 정부가 미국인의 투자 이후 양도소득세율을 더 높였다면, 간접수용으로 인정될 가능성이 높아진다. 투자 당시 투자자의 기대를 저버린 것으로 평가될 수 있고, 부속서 11-바 라호(투자가 이루어진 때에 이미 과세조치가 발효 중이었고, 그 조치에 대한 정보가 공개적으로 이용 가능하였다면, 그 과세조치는 일반적으로 수용을 구성하지 아니한다)의 예외에도 해당되지 아니하기 때문이다.

이러한 결론은 비단 양도소득세의 문제만이 아니다. 세목의 신설이나 세율의 조정은 국내 사정의 변화를 반영하거나 국내 사정에 일정한 영향을 미칠 목적으로 이루어진다. 그러한 조세 정책은 국가의 주권적 재량에 속하는 영역이라 하지 아니할 수 없다. 예컨대, 대한민국과 같이 좁은 국토에서 세계최고의 밀도로 국민들이 모여 살고 있는 나라의 경우 부동산세제에서 다른 나라와는 달리 강화된 세제가 필요할 수 있고, 그에 따라 다른 나라보다 강화된 세제가 정립되는 것은 당연한 이치다. 그러함에도 이러한 조세정책의 강화가 기존 미국투자자의 기대이익을 해치는 경우 간접수용으로서 보상의 대상이 될 수 있다고 한다면, 조세정책의 강화라는 현실적 필요에 대하여 정부가 능동적으로 대응할 수 있는 여지를 앗아가는 결과가 되는 것이다.

3) 지방자치단체의 개발사업에 관한 인?허가처분의 지연으로 인한 간접수용으로의 제소가능성

정부해설서에서 중재판정부에 의해 간접수용으로 판정된 사례로 들고 있는 멕시코의 Metalclad 사건은, 중앙정부의 투자보장과 달리 지방정부가 투자사업에 관한 허가를 내 주지 않아 투자자가 국가를 상대로 제소하여 승소한 사례이다. 우리의 경우에도 각종 개발사업의 인․허가권은 지방자치단체에 있는데, 최근 가스충전소와 같은 위험시설, 쓰레기매립장과 같은 환경위해시설, 장례식장 등 많은 시설의 설치에 관하여 민원이 제기되어 지방자치단체의 인․허가 처분이 지연되고 있는 경우가 많다. 이러한 경우 멕시코의 Metalclad 사건의 경우처럼 지방정부의 인, 허가 처분 거부나 지연을 이유로 국가가 제소를 당할 개연성이 크다 할 것이다,

거꾸로 국내 개발사업주체에게는 쉽게 개발사업에 관한 인?허가 처분을 해 주지 않으면서 미국 투자자의 개발사업에 관하여는 국가에 대한 투자자 제소가능성을 이유로 인, 허가 처분이 쉽게 내려질 가능성도 크다 할 것이다.

환경영향평가, 교통영향평가, 주민들의 의견수렴을 위한 공청회 등 대규모 개발사업에 필요적으로 수반되는 민주적인 행정절차가 미국 투자자의 인․허가 지연에 따를 제소가능성의 우려 때문에 졸속적으로 처리되는 부작용도 예상될 수 있다.

4) 지방자치단체의 기부채납의 관행의 문제

현재, 도시개발, 도시재개발, 재건축, 아파트 등 공동주택의 건축, 일반건축물의 건축 등 각종 개발사업의 인․허가권은 지방자치단체에 있는데, 지방자치단체는 통상 개발사업계획의 승인처분을 하며 각종 조건 내지 부담을 부과하는 것이 일반적이다(지방재정법 75조). 도시개발과 같은 사업에서는 공원, 도로, 학교 등 각종 기반시설의 기부채납을 허가조건으로 하거나 재개발, 재건축, 아파트 건축 등에 있어서도 진입도로, 상․하수도 등의 건축에 대하여 기부채납을 허가조건으로 하고 있는 것이 상례이다.

하지만 한미FTA 협정 발효 후 미국인 투자자가 투자하는 개발사업의 경우에는 위와 같은 각종 기반시설의 기부채납 조건부 사업계획승인이 있는 경우에는 이를 간접수용으로 보아 제소할 가능성이 크다고 보여진다. 이 경우 일반조세 형태의 개발이익의 환수도 아니고, 위와 같은 공원, 도로, 학교, 상․하수도 등의 기반시설은 원칙적으로 국가나 지방자치단체가 일반 예산으로 건설하는 것이 타당한 것이어서 이러한 과도한 기부채납 조건부 행정처분은 보상을 요하는 간접수용으로 판정될 개연성도 크다고 보여진다.

한미 FTA 찬성론자들은 지방자치단체가 개발사업에 관한 인?허가의 행정권한을 행사하며 위와 같이 부당한 민원 등을 이유로 인․허가 행정처분을 지연하거나 부당한 기부채납의 조건이나 부담을 부과하는 후진적인 관행을 한미 FTA 라는 외부적 충격을 통하여 개혁하여야 한다고 하겠지만, 사회적․경제적 역량에 비하여 과도하게 많은 개발사업이 추진되고 개발사업에 수반되는 기반시설 설치비용이 부족하여 개발사업자에게 상당한 기반시설의 설치를 개발사업 승인의 조건이나 부담으로 부과하고 있는 것이 우리의 현실이다. 이러한 우리 현실에서 이러한 기부채납 요구 관행의 개혁에는 천문학적 비용의 예산이 수반되어야 하는 것이어서 자칫 국내 개발사업자에게는 여전히 기부채납이 관행이 적용되면서 미국인 투자자에게는 제소 가능성 때문에 개발사업에 수반되는 기반시설의 설치를 부과하지 못하는 역차별이 발생할 개연성이 크다고 보여진다.

5) 부동산가격안정화 정책과 관련 국내법규의 내용

(1) 간접수용의 예외 사유로서의 '부동산가격안정화'

협정문 부속서 11-나 수용 제3조 제나항에 의하면, '부동산 가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)와 같은 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위한 규제는 간접수용을 구성하지 아니한다고 규정하고 있고, 정부는 이를 근거로 국내 부동산정책 전반이 사실상 보상을 요하는 간접수용의 대상에서 제외된 것이라고 자평하고 있다.

이러한 간접수용의 예외사유로 '부동산가격안정화'가 규정됨으로써, 규정되지 않은 경우에 비해 상대적으로 국내 부동산정책이 간접수용으로 문제될 가능성이 축소되었다는 점은 부인하기 어려울 것이다.

부동산가격안정화를 목적으로 하더라도, 그 조치가 목적 및 효과에 비추어 불균형적인 때는 간접수용을 구성하게 되므로, 쉽게 간접수용 문제를 단정하기는 어렵다고 할 것이다.

좁은 국토를 이용하여 생존과 생활을 영위해 가고 있는 우리로서는 당연하고도 필요한 것으로 여기는 일련의 부동산가격안정을 위한 정책들이 미국인 투자자 눈에는 비합리적이고 지나친 제한으로 비치게 될 소지가 높다. 한정된 토지의 공평한 사용이 요청되는 한국의 현실에서 토지에 대한 광범위한 공적규제가 허용되고 그 범위 안에서 사유재산권의 내용이 구성되는 한국의 법제를, 넓은 국토사정상 토지를 규제의 대상으로 보기보다는 개발의 대상으로 보고 재산권을 신성불가침의 기본권으로 개념하고 있는 미국인 투자자의 눈에는 지나친 시장원리의 제한으로 비칠 소지가 높은 것이다.  그러므로 그러한 제한 때문에 기대했던 이익을 침해당한 투자자가 간접수용으로 문제 삼을 여지가 여전히 상존한다 할 것이다.

그렇다면, 결국 이와 같은 미국인 투자자의 문제 제기 있을 경우, 투자자의 이익 침해여부를 최우선적으로 고려하는 중재판정부에서 어떻게 판단될 것인지 누구도 예상하기 어렵다는 것이 가장 큰 문제로 남는다 하겠다.

이하에서는 미국인 투자자가 지나친 규제라고 문제 삼을 가능성이 있는 정책을 정리하여 보겠다.

(2) 개별 정책 별 검토

① 주택법 제38조의2에 의한 분양가상한제와 분양가공개제도

미국 투자자가 사업주체(시행자)가 되어 주택공급사업을 시행하였을 때 분양가격을 통제받아 합리적으로 기대했던 경제적 수익을 얻지 못했다는 이유로 간접수용에 문제를 제기할 가능성이 있다.

② 주택법 제41조 제1,2항 에 의한 투기과열지구의 지정과 주택법 제41의 2 에 의한 전매제한제도

미국 투자자가 위 전매제한제도에 따른 5년, 10년 장기간의 거래제한으로 부동산가격 상승시점에 투자대상 주택을 처분하지 못하여 합리적으로 기대했던 경제적 수익을 얻지 못했다는 이유로 간접수용이라고 문제 삼을 가능성 있다. 다만, 전매제한의 규제를 받는 대상자는 법인이 아닌 개인일 경우가 많으므로 특별한 사정이 없는 한 중재신청에까지 이르게 될 가능성이 높지 않다고 본다.

③ 국토계획및이용에관한법률 제117조 의 토지거래허가구역의 지정과 제118조 에 의한 토지거래허가

미국 투자자가 행정관청의 토지거래 불허가처분으로 제때에 투자대상 토지를 매입하지 못하거나 매도하지 못함으로써 합리적으로 기대했던 경제적 수익을 얻지 못했다는 이유로 간접수용으로 보상을 구할 가능성이 있다.

④ 주택담보대출규모를 투자자의 소득수준에 따라 제한하는 DTI 제도(법률이 아니라 금융감독정책에 의한 규제)

미국 투자자가 투자에 필요한 자금을 국내 금융기관으로부터 조달함에 있어 합리적으로 기대되었던 자금 조달에 불이익을 받음으로써 투자를 제한받았다는 측면에서 보상을 청구하는 경우를 상정할 수 있다. 그러나 이 규제는 자연인에게만 적용되는 것으로서, 미국 법인이 미국 투자자의 대부분을 차지할 것이라는 점에서 그리 문제의 소지가 높지 않다고 보인다.

⑤ 주택공급에관한규칙에 의하여 무주택자에게 청약자격의 우선권을 주는 청약가산점 제도

원칙적으로는 미국인 투자자의 경우 신규 분양주택을 분양받을 자격을 부여받지 못하게 된다. 이 경우 미국 투자자는 분양자격의 차별에 따라 분양주택을 구입하지 못하였던 것을 이유로 손해배상 제기할 가능성이 있다.

그러나 이 규제 역시 자연인에게만 적용되는 것으로서, 그리 문제의 소지가 높지 않다고 보인다.

6) 부동산 계획(Planning) 및 이용에 대한 규제

(1) 부동산 계획 및 이용과 관련된 규제 정책

① 국토계획및이용에관한법률의 광역도시계획(제10조), 도시기본계획(제11조), 도시관리계획(제24조 내지 제30조)의 수립 및 변경

② 국토의계획및이용에관한법률 제36조에 따른 용도지역의 지정(주거? 상업? 공업? 녹지)?변경과 그에 따른 건축제한(제76조,79조), 용적률과 건폐율 제한과 완화, 강화(제77,78조)

③ 국토의계획및이용에관한법률 제37에 따른 용도지구(경관?미관?고도,방화?방재?보존?시설보호?취락?개발진흥?특정용도제한?위락?리모델링)의 지정 변경과 그에 따른 건축제한(제76)

④ 국토의계획및이용에관한법률에 따른 용도구역{개발제한구역 (제38조 ), 도시자연공원구역(제38의2), 시가화조정구역(제39조), 수산자원보호구역(제40조)}의 지정 변경과 그에 따른 건축제한 및, 입목의 벌채. 조림. 육림. 토석의 채취 등의 행위제한(제80조, 제80의2조, 제81조)

⑤ 국토의계획및이용에관한법률 제43조에 따른 도시계획시설(공원, 저수지, 장례식장, 종합병원, 방송. 통신시설, 문화시설, 체육시설, 도시관, 연구시설 .....등)의 설치 관리와 그 실행을 위한 토지의 이용제한과 수용(제95조)

⑥ 국토의계획및이용에관한법률 제56조에 따른 개발행위 허가와 제63조에 따른 개발행위허가 제한에 따른 건축, 공작물설치, 토지형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등의 허가와 제한

⑦ 국토의계획및이용에관한법률 제66조 에 따른 개발밀도관리구역의 지정과 용적률 강화

⑧ 도시및주거환경정비법 제4조에 의한 정비계획의 수립 변경 및 정비구역지정과 이에 따른 건축제한(제5조)

(2) 간접수용으로 문제될 가능성에 대한 검토

앞서 살펴 본 바와 같이, 도시계획지구의 지정․변경에 따라 건축, 토지형질변경, 토지의 분할․합병 등 개발행위 자체가 제한되기도 하고, 또는 건축물의 용도, 건축물의 용적률과 건폐율 등 토지의 이용관리의 범위가 제한된다.

이 경우 미국인 투자자가 이러한 도시계획지구의 지정․변경 또는 도시계획내용의 변경에 의하여 합리적으로 기대한 토지의 이용 및 관리행위가 제한되어 기대한 수익을 얻지 못함으로써 이러한 규제적 수용에 따라 사실상 직접수용과 마찬가지로 경제적 손실을 입었다는 이유로 한국 정부를 상대로 중재를 신청할 수 있다.

그 경우 거듭 말하지만, 중재판정부는 협정문과 적용 가능한 국제법규칙만을 판단기준이 되는 준거법으로 삼을 수 있지(제11.22조 준거법 제1항), 위와 같은 우리의 성문법이 준거법이 되는 것이 아니고, 더 나아가 그러한 우리 성문법의 필요성이나 정당성은 전혀 고려의 대상이 될 수 없다. 이러한 중재가 제기될 경우, 위와 같은 일련의 우리 성문법들의 정당성이 일개 중재판정부의 판단에 좌우될 수 있는 것이다.

대한민국 국민의 토지이용에 관한 합의로서, 국민의 의사를 대표하여 국회가 제정한 일련의 법률의 정당성이 헌법재판소가 아닌, 일개 중재판정부의 판단에 따라 부정될 수도 있는 것이다.

만일 중재판정부가 투자자의 손을 들어 주게 되면, 내국인은 보상대상이 아닌 적법한 조치가 미국인에게는 보상을 하여 주어야 하는 부적법한 조치가 되는 것이고, 이러한 불평등이 발생할 경우, 기존 법질서의 정당성은 송두리째 흔들리게 되고, 그 문제된 조항은 폐지를 면하기 어려울 것이다. 이러한 사태는 투자자 국가소송제가 실질적으로 합헌적인 국내 법률을 개폐할 수 있는 사실상의 권한을 미국 투자자에게 양도한 것이라는 비판의 적절한 근거가 될 수 있을 것이다.

7. 결론에 갈음하여

- 수용과 간접수용에 있어서 내국민 역차별과 관련된 문제

이상에서는 협정문이 체결될 경우, 협정문상 '투자' 개념이 현행법이 보장하는 '재산권'보다 보호 범위가 더 넓음에 따라 미국 투자자들이 더 큰 보호를 받게 된다는 점, 이러한 투자 개념에 따라 직접수용만을 수용할 경우에도 국내법의 수용관련 법령과 저촉될 소지가 커 미국 투자자들이 더 큰 보호를 받게 된다는 점, 더 나아가 간접수용을 수용할 경우 현행법 상 보상의 여지가 전혀 없는 정부 조치들도 미국 투자자들에 대하여 보상하여 주어야 한다는 점을 충분히 살펴보았다.

이러한 가능성은 정부가 협정문 상의 간접수용과 관련된 조항에 몇 문구를 삽입한다고 해서 해결될 수 있는 문제가 아니라는 점 역시 충분히 살펴보았다.

이러한 점들은 협정문이 광범위한 투자자 보호 규정을 갖고 있기 때문이기도 하지만, 국내 법제에 가장 크게 영향을 줄 수 있는 것은 미국 투자자들이 한국 정부를 상대로 한국 정부로서는 그 승산을 예측할 수도 없는 중재판정으로 끌고 갈 수 있다는 점이다. 이러한 중재판정은 건별로 사안에 따라 결론을 달리 할 수 있는 등, 그 결과에 대한 예측가능성이 희박하고, 만일 이러한 중재판정에서 패소할 경우, 정부로서는 막대한 배상금을 지급하여야 하는 문제가 발생하게 될 것이다.

여기에 문제는 한 건의 소송에서 국가가 패소하는 것 정도에 그치는 것이 아니라는 점이다.

국내적으로도 내국인이 미국 투자자와의 역차별을 문제 삼으며, 국내법과 같은 효력을 가지는 협정문을 근거로 각종 도시계획구역지정, 개발제한행위 등 토지의 이용 개발과 관련한 규제에 대하여 위헌소송을 제기할 가능성이 크고, 내외국인 사이의 부당한 차별을 이유로 그 위헌소송의 인용가능성을 배제할 수 없다고 보인다.

마찬가지로, 개발 부담금, 재건축부담금, 양도소득세 중과 등에 대하여도 미국 투자자와의 차별을 이유로 각종 위헌소송이나 행정소송이 계속될 것이다.

이러한 분쟁을 한편으로 하고, 다른 일단의 국내 투자자들은 미국 투자자와의 합작을 통하여 이러한 토지에 대한 각종 공법적인 규제를 회피하려 할 것이다.

결국, 부동산투기를 규제하고 균형 있는 국토개발을 위하여 헌법의 위임에 따라 제정된 일련의 공법적 규제들이 무력화될 것이고, 더 이상 부동산투기 등에 대한 실효성 있는 공공정책이 존재하지 아니하게 되는 상황이 초래될 것이 우려된다 하지 않을 수 없다.

만일 투자자-국가 중재회부제가 도입되지 아니한다면, 국내 재판권의 적절하고도 예측 가능한 행사를 통한 일정한 견제가 가능할 수 있을 것이다. 그러나 한미FTA에 투자자-국가 중제회부제가 도입되면, 일련의 수용 조항을 매개로 정부의 공법적 규제 정책이 무력화될 수 있다는 우려가 결코 기우만은 아닐 것이다.

그러한 사태가 현실화될 경우, 그 결과는 누가 책임질 것인가? 아니, 책임진다는 것이 가능하기나 한 상황일 것인가?

<별지 1>

1. 한국주택금융공사법 제56조의 규정에 의한 주택금융신용보증기금출연금

2. 삭제 <2003.12.31 법7058>

3. 농림수산업자신용보증법 제4조의 규정에 의한 농림수산업자 신용보증기금출연금

4. 담배사업법 제25조의3의 규정에 의한 연초경작지원 등의 사업을 위한 출연금

5. 신기술사업금융지원에관한법률 제13조의 규정에 의한 기술신용보증기금출연금

6. 신용보증기금법 제6조의 규정에 의한 신용보증기금출연금

7. 화재로 인한 재해보상과 보험가입에 관한 법률 제14조의 규정에 의한 한국화재보험협회출연금

8. 학교 용지 확보에 관한 특례법 제5조의 규정에 의한 학교용지부담금

9. 한국국제교류재단법 제16조의 규정에 의한 국제교류기여금

10. 농어촌 도로 정비법 제21조의 규정에 의한 농어촌도로 손괴 자부담금

11. 소하천 정비법 제10조의 규정에 의한 소하천소요공사비예치금

12. 및 13. 삭제 <2003.12.31 법7058>

14. 지방자치법 제129조의 규정에 의한 지방자치단체 공공시설수익자분담금

15. 원자력법 제9조의3의 규정에 의한 원자력 연구 개발 사업비용 부담금

16. 원자력법 제111조의 규정에 의한 원자력관계사업자 등의 비용부담금

17. 관광 진흥개발 기금법 제2조의 규정에 의한 국외여행자납부금

18. 관광 진흥법 제29조의 규정에 의한 카지노사업자납부금

19. 관광 진흥법 제61조의 규정에 의한 관광지 등 지원시설 이용자분담금

20. 관광 진흥법 제61조의 규정에 의한 관광지 등 지원시설 원인자부담금

21. 국민체육진흥법 제19조 및 제22조의 규정에 의한 회원제골프장 시설입장료에 대한 부가금

22. 삭제 <2003.12.31 법7058>

23. 농지법 제38조의 규정에 의한 농지복구비용예치금

24. 농지법 제40조의 규정에 의한 농지보전부담금

25. 농수산물 유통 및 가격 안정에 관한 법률 제16조의 규정에 의한 농산물수입이익금

26. 농수산물 유통 및 가격 안정에 관한 법률 제42조의 규정에 의한 쓰레기유발부담금

27. 양곡 관리법 제13조의2의 규정에 의한 농산물수입이익금

28. 인삼 산업법 제20조의 규정에 의한 농수산물가격안정기금납입금

29. 초지법 제23조의 규정에 의한 대체초지조성비

30. 축산법 제37조의 규정에 의한 축산물수입이익금

31. 고압가스안전관리법 제34조의2의 규정에 의한 안전관리부담금

32. 삭제 <2003.12.31 법7058>

33. 광업법 제102조의2의 규정에 의한 광물수입·판매부과금

34. 농어촌전화촉진법 제3조의 규정에 의한 전기수용자 부담금

35. 석유 및 석유대체연료 사업법 제18조 및 제37조의 규정에 의한 석유 및 석유대체연료의

수입·판매부과금

36. 오존층보호를위한특정물질의제조규제등에관한법률 제23조의 규정에 의한 특정물질(특정물질

포함제품을 포함한다) 제조업자·수입업자로부터 징수하는 수입금

37. 전기사업법 제51조의 규정에 의한 전력산업기반기금부담금

38. 집단에너지사업법 제18조의 규정에 의한 집단에너지 공급시설 건설 비용부담금

39. 「전기통신기본법」 제12조의 규정에 따른 정보 통신 진흥기금 출연금

40. 삭제 <2006.10.4>

41. 국민 건강 증진법 제23조의 규정에 의한 국민건강증진부담금

42. 약사법 제72조의7의 규정에 의한 의약품 부작용 피해 구제 사업비용 부담금

43. 대기환경보전법 제19조의 규정에 의한 배출부과금

44. 먹는 물 관리법 제28조의 규정에 의한 수질개선부담금

45. 수도법 제53조의 규정에 의한 원인자부담금

46. 수도법 제54조의 규정에 의한 손괴 자부담금

47. 수질환경보전법 제19조의 규정에 의한 배출부과금

48. 삭제 <2006.9.27>

49. 자연공원법 제24조의 규정에 의한 원상회복예치금

50. 자연 환경 보전법 제49조의 규정에 의한 생태계 보전 협력금

51. 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제12조의 규정에 의한 폐기물부담금

52. 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제19조의 규정에 의한 재활용부과금

53. 삭제 <2006.9.27>

54. 「하수도법」 제61조의 규정에 의한 원인자부담금

55. 폐기물관리법 제43조의2에 의한 폐기물처리이행보증금

56. 폐기물관리법 제48조의 규정에 의한 폐기물처리시설의 사후관리이행보증금

57. 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 제19조의 규정에 의한 물 이용 부담금

58. 환경 개선비용 부담법 제9조의 규정에 의한 환경개선부담금

59. 환경 개선비용 부담법 제13조의 규정에 의한 환경오염 방지 사업비용 부담금

60. 환경·교통·재해 등에 관한 영향 평가법 제33조의 규정에 의한 협의기준초과부담금

61. 금강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제13조의 규정에 의한 총량초과부과금

62. 금강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제30조의 규정에 의한 물이용 부담금

63. 낙동강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제13조의 규정에 의한 총량초과부과금

64. 낙동강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제32조의 규정에 의한 물이용부담금

65. 영산강·섬진강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제13조의 규정에 의한 총량초과부과금

66. 영산강·섬진강수계 물 관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제30조의 규정에 의한 물 이용 부담금

67. 임금채권보장법 제8조의 규정에 의한 사업주부담금

68. 장애인 고용촉진 및 직업 재활법 제27조의 규정에 의한 장애인고용부담금

69. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제20조의 규정에 의한 개발제한구역훼손부담금

70. 골재 채취법 제29조의 규정에 의한 복구예치금

71. 개발이익환수에 관한 법률 제3조의 규정에 의한 개발 부담금

72. 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 제11조의 규정에 의한 광역교통시설부담금

73. 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제23조의 규정에 의한 수익자부담금

74. 도로법 제64조의 규정에 의한 원인자부담금

75. 도로법 제65조의 규정에 의한 부대공사비용부담금

76. 삭제 <2006.12.28>

77. 도시 개발법 제56조 및 제57조의 규정에 의한 공공시설관리자의 비용부담금

78. 도시 개발법 제57조의 규정에 의한 도시개발구역 밖의 도시개발시설 및 추가설치비 용부담금

79. 삭제 <2005.3.31 법7476>

80. 도시교통정비촉진법 제17조의 규정에 의?한 혼잡통행료

81. 도시교통정비촉진법 제18조의 규정에 의한 교통유발부담금

82. 산업입지 및 개발에 관한 법률 제33조의 규정에 의한 시설부담금

83. 산업입지 및 개발에 관한 법률 제35조의 규정에 의한 원인자부담금

84. 산업입지 및 개발에 관한 법률 제35조의 규정에 의한 이용자부담금

85. 수도권정비계획법 제12조의 규정에 의한 과밀부담금

86. 유통단지개발촉진법 제24조의 규정에 의한 시설부담금

87. 유통단지개발촉진법 제25조의 규정에 의한 원인자부담금

88. 유통단지개발촉진법 제25조의 규정에 의한 이용자부담금

89. 자동차손해배상보장법 제29조의 규정에 의한 손해 배상 보장사업 분담금

90. 삭제 <2003.12.31 법7058>

91. 항공법 제109조의 규정에 의한 소음부담금

92. 삭제 <2003.12.31 법7058>

93. 기르는 어업 육성법 제12조의 규정에 의한 수산자원조성금

94. 삭제 <2006.12.28>

95. 해양오염방지법 제46조의3의 규정에 의한 해양환경개선부담금

96. 해양오염방지법 제52조의4의 규정에 의한 분담금

97. 산지관리법 제19조의 규정에 의한 대체산림자원조성비 및 분할납부이행보증금

98. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제41조의 규정에 의한 임산물수입이익금

99. 삭제 <2003.12.31 법7058>

100. 산지관리법 제38조의 규정에 의한 산지복구비용예치금

101. 삭제 <2003.12.31 법7058>

102. 공적자금상환기금법 제3조제2항제5호 및 제6호의 규정에 의한 출연금

103. 예금자보호법 제30조의3의 규정에 의한 예금보험 기금채권상환 특별기여금

104.  삭제 <2006.1.11>

105. 방송법 제37조의 규정에 의한 방송 발전기금 징수금

106. 항만법 제53조의 규정에 의한 항만시설 손괴자 부담금

107. 산지관리법 제42조의 규정에 의한 산지복구하자보수보증금

108. 삭제 <2006.12.28>

109. 사방사업법 제19조의 규정에 의한 원인자부담금

110. 수도권 대기환경 개선에 관한 특별법 제20조의 규정에 의한 총량초과부과금

111. 자유무역협정체결에따른농어업인등의지원에관한특별볍 제19조의 규정에 의한 농산물  수입이익금

112. 「지하수법」 제30조의3의 규정에 의한 지하수이용부담금

113. 「기반시설부담금에 관한 법률」 제3조의 규정에 의한 기반시설부담금

114. 「재건축초과이익 환수에 관한 법률」 제3조의 규정에 의한 재건축부담금

115. 「광산피해의 방지 및 복구에 관한법률」 제24조의 규정에 따른 광해방지의무자에 대한 부담금

116. 「지역신용보증재단법」 제7조제3항의 규정에 따른 지역신용보증재단 및 전국 신용보증 재단          연합회 출연금

117. 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」 제49조의 규정에 의한 해양 생태계 보전 협력금

서비스

서비스 전반
	민주노동당 한미FTA 정책전문단/영향평가팀

제1장 서비스 국경간 공급 개요

1. 서비스 시장 분석

1.1 규모와 고용 현황

우리나라는 서비스산업이 전체 GDP의 56%이상을 차지하고 있고, 고용비중은 65%를 넘어선 상태이다. GDP에서 서비스업이 차지하는 비중은 1990년 49.5%에서 꾸준히 증가하여 2005년 56.3%로 6.8%P 증가하였다. 이에 비해 같은 기간 제조업이 차지하는 비중은 27.3%에서 28.4%로 1.1%P만이 증가였다.

서비스업은 2000년부터 2005년 사이 연평균 4.2%의 성장률을 보였다. 이 중 전기 가스 및 수도사업, 운수창고 및 통신업, 금융보험업은 연평균 7~9%의 성장률을 나타냈다.

자료 : 한․미 FTA의 영향 및 기대효과 : 서비스 산업(060428). KIEP. 송영관

규모 자체의 성장에 걸맞게 서비스업의 고용비중도 꾸준히 증가하였다. 서비스업 고용비중은 1990년 47.1%에서 2005년 65.5%로 18.4%P 증가하였다. 이에 비해, 같은 기간 제조업 고용비중은 27.2%에서 18.5%로 8.7%P가 감소하였다. 정부는 1999~2005년 제조업 일자리는 67만개가 감소한 반면, 서비스업에선 약 640만개 일자리가 증가하였다고 보고하였다.

자료 : 참여정부 4년평가 청와대 브리핑.(서비스산업 육성)

서비스 업종별로 성장률을 보면, 2000년부터 2005년까지 전체 서비스업 성장률 7.7%보다 높은 성장을 보인 부문은 금융⋅보험, 공공행정 및 국방, 교육, 보건 및 사회보장 서비스이다. 부동산 및 사업서비스, 도소매 및 음식숙박업은 평균에 못 미치는 성장률을 나타냈다.

[그림. 서비스 업종별 성장률(2000~2005년 연평균)]

자료 : 한미 FTA와 서비스업 경쟁력의 현주소. 조용수. LG 주간경제. 060426

사업서비스(33.3%), 보건·사회복지(24.4%), 교육(24.2%)등의 고용은 크게 증가하였지만, 도․소매업의 고용은 -7.0%감소하였다. 음식숙박업은 2.1% 증가하는 데 그쳤다. 보건·사회복지, 교육 서비스는 업종 자체의 성장률과 고용율이 다 같이 증가하고 있으며, 도소매 및 음식숙박업의 성장률과 고용율이 모두 다 낮은 수준에서 움직이는 양상을 보였다.

[그림. ‘02~’06년 업종별 고용증가율]                          (단위 : %)

자료 : 참여정부 4년평가 청와대 브리핑.(서비스산업 육성)

위에서 살펴 본 분야와 다르게 성장과 고용이 일치하지 않는 서비스 업종들도 있다. 공공행정 및 국방서비스는 서비스산업 전체 평균을 넘어서는 성장률을 보였지만, 취업자 증가율은 매우 낮은 수준을 나타냈다. 금융⋅보험 서비스는 매우 극적인데, 2000년부터 2005년까지 10%P이상의 성장률을 보였음에도, 같은 기간 연평균 취업자 증가율은 오히려 마이너스를 나타냈다. 이와 다르게 부동산 및 사업서비스는 비교적 낮은(5% 수준) 성장률에도 불구하고 매우 높은 수준의 취업자증가율을 보이고 있다. 이러한 결과는 이들 서비스 업종에서는 성장과 고용이 바로 연결되는 것은 아니라는 것을 시사한다.

[그림. 서비스 업종별 위업자 증가율(2000~2005년 연평균)]

자료 : 한미 FTA와 서비스업 경쟁력의 현주소. 조용수. LG 주간경제. 060426

1.2 서비스 업종별 현황

정부자료를 보면, 한국의 서비스산업은 비교적 생계유지적 성격이 강한 도소매, 음식, 숙박업의 비중이 크게 발달한 반면, 상대적으로 기업적 성격이 강한 기업서비스나, 공공적 성격이 강한 사회문화서비스분야는 성장이 더딘 것으로 나타난다.

정부는 도소매, 음식, 숙박업을 저부가가치 영역으로, 기업서비스와 사회문화서비스를 고부가가치 영역으로 규정하고, 이러한 판단에 근거하여 서비스 산업구조의 고도화를 통해 고부가가치산업의 특성을 살릴 것을 강조해 왔다. 또한 디자인, 컨설팅, 금융 등 기업지원서비스가 제조업 경쟁력을 향상시키는 중요한 요인임을 지적하며, 제조업의 발전을 위해서도 서비스산업의 육성이 중요함을 강조하고 있다. 아래 그림에서 확인할 수 있듯이 우리나라에서 도소매, 음식, 숙박업은 GDP의 26.5%를 차지하며, 이는 미국의 21.2%나 영국의 24.2%보다 약간 높은 수준이다. 비교대상 국가 중 가장 낮은 나라는 스웨덴으로 도소매, 음식, 숙박업이 GDP에서 차지하는 비중이 15.2%에 불과하다.

자료 : 참여정부 4년평가 청와대 브리핑.(서비스산업 육성)

통신, 운수, 보관, 금융, 부동산 등을 포함하는 기업지원서비스는 영국(22.5%), 미국(22.4%)에 비해 낮은 수준인 17.2%이지만, 이는 일본 16.2%보다는 높은 수준이며 스웨덴(17.8%), 이탈리아(18.2%)와 크게 차이가 나지 않는다.(2004년 기준) 최근 5년간 운수⋅창고, 금융⋅보험 서비스가 높은 성장률을 보이고 있음을 감안하면, 이 차이는 더 좁혀졌을 것으로 예상된다.

OECD는 기업지원서비스를 별도로 분류 발표하고 있지 않음. 청와대 브리핑

자료 : 참여정부 4년평가 청와대 브리핑.(서비스산업 육성)

사회서비스를 포함한 문화, 레저, 스포츠, 기타 서비스 분야는 미국 33.6%에 비해 크게 낮은 수준인 19.8%이다. 도소매, 음식숙박업과 기업지원서비스 비중이 낮은 편이었던 스웨덴은 사회서비스 등 분야에서 가장 높은 수준인 38.4%를 타나냈으며, 비교대상 국가 대부분이 30% 수준을 나타냈다.

분야별로 살펴보았을 때, 한국이 다른 비교대상 국가에 비해 가장 취약한 부문은 사회서비스를 포함한 문화, 레저, 스포츠, 기타 서비스 분야이다. 이렇게 취약성을 나타내는 사회서비스와 문화서비스는 그 동안 역대 한국정부가 지원을 소홀히 해 왔던 분야이다.

자료 : 참여정부 4년평가 청와대 브리핑.(서비스산업 육성)

우리나라 서비스산업은 무역수지에서 대규모 적자를 나타내고 있다. 서비스 수지는 2001년 38.7억 달러 적자를 보였으며, 이러한 적자규모는 2006년 187.6억 달러로 급격하게 증가하였다. 이 중 여행수지 적자가 가장 크다. 2001년 여행수지 적자는 서비스 적자규모 38.7억 달러의 절반에 못 미치는 12.3억 달러였지만, 2006년에는 129.2억 달러로 전체 서비스 적자의 2/3을 차지하였다.

정부는 대규모 무역적자를 해소하기 위해 해외여행·연수·의료 등의 해외소비를 국내소비로 전환하고, 외국인들이 국내에서 이런 서비스를 구입하게 함으로써 소비․투자 부진을 털어내고 경제성장을 촉진하겠다는 목표를 제시한 상태이다.

[그림. 서비스 수지 적자 규모 추이]                          (단위 : 억 달러)

자료 : 참여정부 4년평가 청와대 브리핑.(서비스산업 육성)

1.3 한국의 서비스 시장 개방수준

1999년 WTO에 제출한 서비스 양허표를 기준으로 한 한국의 서비스 개방수준은 낮지 않다. 2000년 이후 경제자유구역 지정, 제주도 특구화 등 지속적으로 자발적 개방이 이루어 졌음을 고려하면, 전체적인 서비스 부분 개방수준은 다른 나라에 비해 높을 것으로 예상된다.

다음 그림에서 보여주듯이, 1999년 WTO 서비스 양허표에 기재된 시장접근(Market Access) 측면에서, 커뮤니케이션 및 운송서비스를 기준으로 한 Mode 1(국경간 공급)은 EU보다 높은 수준이며, 관광서비스를 기준으로 한 Mode 2(해외소비)는 완전개방 상태이다.

자료 : 한미FTA의 영향 및 기대효과 : 서비스 산업 060428. KIEP. 송영관

또한 아래 그림에서 1999년 WTO 서비스 양허를 기준으로 미개방(= 0)으로 표시되어 있는 보건 및 사회서비스, 교육서비스는 2000년 이후 송도, 광양, 진해 경제자유구역과 제주 특별자치도를 통해 완전히 개방된 상태이다.

[그림. 서비스 분야별 Mode 3 개방수준 비교]

자료 : 한미FTA의 영향 및 기대효과 : 서비스 산업 060428. KIEP. 송영관

2. 참여정부의 서비스 관련 정책 및 개방논리

2.1 참여정부의 서비스산업 정책의 흐름

참여정부는 서비스산업의 경쟁을 제한하는 규제의 개선, 서비스산업 육성을 위한 제도적 기반 마련, 분야별 경쟁력 강화의 3가지 정책방향으로 광범위한 정책을 추진해 왔다. 구체적으로 2003년에는 골프장․스키장의 부지면적 제한규정 폐지 등 관광수지 개선대책을, 2004년에는 세제․금융지원 및 인프라 개선방안과 레저스포츠, 전시, 디자인 등 18개 서비스분야 경쟁력 강화대책을, 2005년에는 엔지니어링, 컨설팅, 통신, 방송․광고, 교육, 의료 등 26개 서비스 분야의 경쟁력 강화대책을, 2006년에도 교육, 의료, 문화, 유통 등의 육성 방안을 추진하였다.

그러나 이러한 정부정책에도 불구하고 서비스 무역수지는 크게 악화되었으며(2001년 38.7억 달러 ⟶ 2006년 187.6억 달러), 이에 따라 정부는 다시 2006년 12월 새로운 종합대책을 제출하였다. 종합대책은 우선 서비스분야의 경영환경 개선을 위해서, 토지보유세 부담·전력요금 등을 제조업 수분으로 낮추고, 문화접대비를 추가로 손비인정하며, 지식기반서비스업에 대한 보증공급 확대 등 세제․금융지원을 확대하는 것이다. 또한 방송․광고규제 등을 합리화하고, 유통 등 12개 업종별 인적자원 양성체계를 개선하는 것을 포함하고 있다. 다음으로 게임응용기술 개발 지원, 디지털방송 활성화, 선박검사서비스 등 유망 서비스업종에 대한 제도적 기반 마련과 지원 확대 등을 추진하고, 마지막으로 국내 관광사업의 고급화를 위한 인프라 구축 등 국내 관광산업 활성화를 추진하고, 영어교육의 질적 수준 제고, 외국인 유학생 유치 등 교육의 경쟁력 강화를 도모하겠다는 계획을 제출하였다.

2.2 참여정부의 서비스 시장 개방 논리

정부는 한미 FTA 등 개방을 통한 경쟁촉진도 서비스산업의 발전을 유도하기 위한 중요한 정책임을 분명히 하고 있다. 정부는 개방을 통한 경쟁촉진의 근거로 ① 서비스는 상품과 달리 기술․노하우 등이 사람을 따라서 이동하는 특성이 있으며, ② 서비스산업은 이러한 기술, 노하우 등에 대한 학습시간이 짧음을 들고 있다. ③ 또한 서비스산업은 언어와 문화가 경쟁력의 일부분이기 때문에 외국 서비스업체의 현지 장악이 쉽지 않아, 국내 서비스공급자가 빠른 시일 내에 선진국의 서비스공급자를 따라 잡을 수 있다고 주장한다. ④ 마지막으로 금융, 통신, 법률, 컨설팅, 의료 등 서비스 부문은 우리나라 최고 엘리트들이 종사하고 있는 분야이므로, 도전에 대응할 수 있는 충분한 능력을 보유하고 있음을 강조한다.

4월 한미FTA 타결 이후 대외경제정책연구원이 제출한 한미FTA 서비스 부분 개관은 정부가 서비스시장을 개방하려는 이유를 잘 요약하고 있다. 우선 2000년 이후 경제성장율 저하의 원인이 서비스업 성장률 저하에 있으며, 내수침체가 서비스 성장을 가로막고 다시 내수가 침체되는 악순환의 고리에 빠져 있음을 지적하고 있다. 두 번째로 고급인력의 청년실업률을 줄이고 한국 경제구조의 고도화를 위해 지식기반서비스를 육성해야 함을 강조한다. 세 번째로 서비스 산업이 지난 40년간 보호를 받아 왔음에도, 경쟁력이 미흡함을 들고 있다.

KIEP의 또 다른 보고서 ‘한미FTA 서비스 협상의 방향과 기조’는 이를 보다 분명하게 표현하고 있다. 이 보고서는 정부의 서비스 경쟁력 강화정책에도 불구하고, 서비스 경쟁력이 강화되고 있다는 조짐은 나타나지 않아 서비스는 스스로 내부에서 개혁하기 어렵다며, 각 서비스에 관련되는 이익집단의 집요한 저항과 로비가 비경제적인 논리로 시장방어에 성공하고 있는 상황이라고 분석한다.

자료 : 한미FTA의 영향 및 기대효과 : 서비스 산업 060428. KIEP. 송영관

제2장 협정안의 구조와 주요내용

1. 들어가며

한미FTA 협정안 제12장 ‘국경간 서비스무역’은 서비스의 생산, 유통, 마케팅, 판매, 전달 등 국경간 서비스공급에 영향을 미치는 당사국의 조치를 제한하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 당사국은 비차별적 대우 의무(내국민 대우 및 최혜국대우), 수량제한 금지 의무, 현지주재 요건 부과 금지 의무, 국내 규제 제한 의무, 지불 및 송금 제한 금지 의무 등을 부담할 것을 규정하고 있다. 반대로 서비스 공급기업 등은 비차별적으로 대우받을 권리, 수량제한을 받지 않을 권리, 현지주재 규제를 받지 않을 권리 등을 보유한다. 한미FTA 협정안의 서비스 국경간 공급과 관련한 개략적인 내용과 구조는 ① 적용범위, ② 국가의 의무 및 기업 등의 권리, ③ 예외, ④ 특정된 분야에 대한 약속으로 구분할 수 있다.

<표. 한미FTA 서비스 국경간 공급의 주요 규정 및 내용 >

주요 규정		주요 내용
적용범위(12.1조)		국가의 모든 서비스 규제 조치가 통제의 대상
유보가능의무	내국민대우(12.2조)	내국민 보다 동등 혹은 우월 대우 의무
	최혜국대우(12.3조)	비당사국 공급자에 비해 동등하거나 우월 대우 의무
	시장접근(12.4조)	서비스 거래에 대한 수량제한 금지 의무
	현지주재(12.5조)	현지 주재 조건 부과 금지 의무
유보불가의무	국내규제(12.7조)	국내규제가 서비스무역을 저해시키지 않을 의무
	투명성(12.8조)	규정의 개발 및 적용에서 질의 및 의견제출 기회제공 의무
	지불과 송금(12.10조)	지불 및 송금에 대한 제한 금지 의무
	인정(12.9조)	상대국의 교육, 경력 등의 인정 장려 의무
예외	일반적 예외(23.1조)	공중도덕, 공공질서, 인간 건강 보호 등
	적용범위(12.1조)	금융, 정부조달, 항공, 고용시장, 정부서비스, 일시입국
	양국제도에 관한 양해 (확약편지)	①자원재활용 및 저공해 자동차 배급 관련 규범, ②복수의 영업면허 보유 금지 규범, ③지역 내 교육기관의 설립 등 제한 규범, ④외국기관과 교육과정 공동운영 규범, ⑤국내 주류원료 우선권 부여 규범, ⑥철도운송 사업 폐지 통제 규범, ⑦도시계획 및 토지이용 규범이 불합치 하지 않는다는 양해
	도박서비스(확약편지)	도박 및 베팅 서비스가 서비스, 투자 장의 대상이 아님
	혜택의 부인(12.11조)	적성국, 경제 제재국 소유, 지배 기업에 대한 혜택 부인 권리
	비합치조치(12.6조)	주요의무에 대한 예외: 부속서 I(현재유보), II(미래유보)에 구체적으로 기술
특정약속	전문직(부속서12-가)	전문직 자격인정을 위한 작업반 설치
	특급배달(부속서12-나)	우체국의 FTA 협정준수 의무 및 교차보조 금지 등
	국제서류배달(확약편지)	우편법 시행령 개정으로 모든 국제서류 배달 서비스 시장화
	우정 독점범위(확약편지)	우정당국의 독점범위 제한하여 민간 배달 서비스 범위 확대
	지역정부(부속서12-다)	미국 주정부의 조치에 대한 협의 의무

2. 일반적 적용 범위

한미FTA는 서비스 무역에 영향을 미치는 국가의 모든 조치를 제한한다(제12.1조 제1항). 한미FTA로 통제되는 국내조치의 범위는 “서비스 무역에 영향을 미치는 국가의 행위로서, 국가의 '조치(Measures)'는 모든 법‧규정‧절차‧요건 또는 관행은 물론(제1.4조) 국가가 취하는 법령 제⋅개정, 지방자치단체의 조례 제⋅개정, 행정적 결정 및 관행 등” 모든 공식 및 비공식적 행위를 포함한다. 아래는 이를 보다 구체적으로 예시한 것이다.

조치의 구체적 범위 : 한미FTA가 제한하는 국가의 조치는 다음과 같이 포괄적임.

- 서비스의 생산‧유통‧마케팅‧판매 및 배달에 영향을 주는 조치

- 서비스의 구매 또는 이용, 또는 서비스에 대한 대가 지불에 영향을 주는 조치

- 서비스 공급과 관련된 유통, 운송, 통신망 및 서비스에 대한 접근⋅이용에 영향을 주는 조치

- 다른 쪽 당사국 서비스 공급자의 자국 영역 내 주재에 영향을 주는 조치

- 서비스 공급의 조건으로서 채권 또는 그 밖의 형태의 재정적 담보의 제공에 영향을 주는 조치

서비스 공급자라 함은 서비스를 공급하거나 공급하고자 하는 당사국의 국민(national) 혹은 기업을 말한다. 국민은 시민권자 및 영주권자를 포함하고, 기업은 당사국의 법에 따라 설립된 주식회사 및 다른 법인격체와 지점을 포괄한다. 한미FTA로 제한의 대상이 되는 조치를 시행하는 주체는, 중앙‧지역 또는 지방 정부 및 그로부터 위임받은 기관이다(제12.1조 제2항). 따라서 모든 국가기관과 공기업 등 국가의 역할을 대행하는 기관의 행위가 한미FTA의 통제 대상이다.

미국의 주정부는 서비스와 투자쳅터의 적용을 받지 않는데, 내국민 대우는 내주민대우를 의미하기 때문에, 지역(주) 정부의 조치는 한미FTA 협정의 통제대상이 되지 않는다. 더 나아가 미국은 자신의 부속서에 ‘모든 주가 서비스 국경간 공급 및 투자쳅터의 주요의무(내국민대우, 최혜국대우, 현지주재, 이행요건, 고위경영진 및 이사회)를 부담하지 않는다.’고 규정함으로써 주 정부는 한미FTA의 통제대상에서 제외하고 있다. 부속서 12-가에서 “주정부의 비합치 조치에 대한 정보를 교환하고, 적절하고 필요한 추가적 조처를 ‘고려’하기 위해 협의를 할 수 있도록” 규정하고 있으나 강제력이 없는 내용이다.

각 주가 적용하는 차별조항이 그대로 인정된다는 의미. 자기 주 소재기업에 대한 우대조치 등

한미FTA 서비스 쳅터가 적용되는 국경간 서비스 무역의 범위는 일반적으로 국경간 공급(mode1), 현지소비(mode2), 인력이동(mode3) 형태의 서비스 거래형태이다. 그러나 시장접근(수량규제 금지), 국내규제(국내규제의 무역저해금지), 규정의 개발 및 적용에 있어 투명성은 현지주재(금융투자를 포함한 투자, mode3)에도 적용된다. 즉, 이 세 가지 의무는 모든 형태의 서비스 공급에 대해 국가가 의무를 부담한다.

3. 유보 가능한 의무

비차별 의무(내국민대우 및 최혜국대우 의무), 시장접근, 현지주재 규정은 모든 서비스 영역에 적용하지만, 당사국은 부속서(미래 및 현재유보)에 예외를 구체적으로 기술할 수 있다. 이러한 의무는 GATS 협약에도 존재하지만, GATS가 포지티브 방식인데 비해 한미FTA는 네거티브 유보방식을 채택하기 때문에 중대한 영향을 미친다.

3.1 외국 공급자에 대한 비차별(non-discrimination)적인 대우 의무

당사국은 상대국의 서비스 및 서비스 공급자에게 내국민대우(제12.2조) 및 최혜국 대우(제12.3조)를 부여해야 한다. 내국민 대우는 유사한 상황에서 자국의 서비스 및 서비스 공급자에 부여하는 대우와 같거나 나은 대우를 해야 하는 의무이며, 최혜국 대우는 유사한 상황에서 비당사국의 서비스 공급자에 부여하는 대우와 같거나 보다 나은 대우를 해야 하는 의무를 말한다.

3.2 시장접근: 수량제한/법인 형태 등 제한 금지

제 12.4 조 시장접근

어떠한 당사국도 지역적 소구분에 기초하거나 자국의 전 영역에 기초하여 다음의 조치를 채택하거나 유지할 수 없다.

가. 다음에 대한 제한을 부과하는 것

1) 수량쿼터, 독점, 배타적 서비스 공급자 또는 경제적 수요심사 요건의 형태인지에 관계없이, 서비스 공급자의 수

2) 수량쿼터 또는 경제적 수요심사 요건의 형태로, 서비스 거래 또는 자산의 총액

3) 수량쿼터 또는 경제적 수요심사 요건의 형태로, 지정된 숫자단위로 표시된 서비스 영업의 총 수 또는 서비스의 총 산출량, 또는

4) 수량쿼터 또는 경제적 수요심사 요건의 형태로 특정 서비스 분야에 고용될 수 있거나 서비스 공급자가 고용할 수 있으며, 특정 서비스의 공급에 필요하고 직접 관련되는, 자연인의 총 수, 또는

나. 서비스 공급자가 서비스를 공급할 수 있는 수단을 특정형태의 법적 실체 또는 합작투자로 제한하거나 요구하는 것

한미FTA는 당사국이 자국 영토의 전역이나 일부 지역에 서비스 공급에 대한 수량제한을 두는 제도를 시행할 수 없도록 규정하고 있다. 구체적으로 다음과 같은 제한을 둘 수 없다.

①서비스 공급자의 수,

②서비스 거래나 자산의 가치,

③ 서비스 영업의 수나 서비스 공급의 양,

④특정 서비스 업종에 고용되거나 서비스 공급자가 고용하는 고용자의 수,

⑤ 서비스 공급자의 법인격 형태나 합작에 대한 제한

따라서 대형할인점이나 멀티플렉스 영화관 등의 숫자 제한 등 서비스 업체의 수량제한은 유보되지 않는 한 불가능하다. 외국 서비스 공급을 완전히 금지하는 것 역시, 수량제한을 0으로 하겠다는 유보가 없는 한 불가능하다(US-Gambling 사건). 수자원 보호를 위해 지하수 개발 업자의 수를 제한하는 것 역시 별도의 유보가 없으면 불가능하다. 수도권 지역의 서비스업의 총량을 제한하는 행위 등 역시 별도의 유보가 없는 한 제한할 수 없다. 공기업 등에 의해 독점적으로 서비스가 제공되는 경우에도 그 분야를 별도로 유보하지 않는 한 제한이 불가능하다.

아울러 한 업체의 거래나 자산의 총액을 제한하는 조치나, 대형할인점 영업시간 제한이나 취급품목 제한, 영화관의 상영일수 제한이나 상영 영화제한 등 서비스 영업의 수나 서비스 공급의 양에 대한 제한을 할 수 없다. 외국인 고용자의 수를 제한하거나, 법무법인, 학교법인, 의료법인 등의 법인격 제한이나, 합작의무 등을 부과하는 제한 역시, 별도의 유보가 없는 한 제한할 수 없다. 협동조합이나 시민단체 등 비영리기관만이 특정 서비스를 제공하게 하는 것 역시 별도의 유보가 없는 한 제한할 수 없다.

유보안에 별도로 기재하여 예외로 두지 않는 한, 서비스 공급에 대한 수량제한이나 법인형태 제한 등을 국가 전역 및 특정지역에 적용하는 것을 금지한다. 따라서 중앙정부의 제도뿐만 아니라, 지방정부 조례를 통한 규제가 불가능하다. 국가 및 지방정부는 현행 제도를 변경하여야 하며, 수량제한이나 법인형태 제한 등을 미래에 도입할 수도 없다. 이러한 조치가 국민 및 외국인에 동등하게 적용되는 비차별적인 조치임에도 도입할 수 없다.

3.3 현지주재의무 부과 금지

한미FTA에 따라 당사국은 자국에 국경간 서비스 공급의 조건으로 자국 내에 대표사무소 설치나 특정 기업 형태를 설립하고 유지하여야 하는 제한을 두거나, 거주자만이 서비스 공급을 할 수 있다는 제한을 둘 수 없다.

4. 유보가 불가능한 의무

4.1 무역을 저해하지 않는 방향으로 국내규범 제한 및 투명성 유지

GATS는 양허한 분야에 한하여 국내규범 제한 및 투명성 의무가 적용되는 것과는 달리, 한미FTA는 전 분야의 서비스 규제에 대해 의무를 부여한다. 이 의무에 따라 서비스 공급을 위해 당사국의 허가(승인, authorization)가 필요한 경우, 당국은 완성된 지원의 제출 후 합리적인 기간 내에 그 지원에 대한 결정을 통지하여야 한다. 만일 지원자가 요청하는 경우, 당사국은 지원의 처리 경과에 대해 신속히 알려야 한다. 단, 이 규정은 미래유보에 규정된 활동에는 적용되지 않는다(제12.7조 제1항).

자격요건 및 절차, 기술표준, 면허 요건과 같은 국가의 서비스업 규제권한은 제한된다. 우선 이러한 규제가 “서비스 무역에 불필요한 장벽을 구성”하지 않아야 하며, ① 서비스 공급자의 자격 및 능력과 같은 객관적이고 투명한 기준에 기반하고, ② 면허(licence) 절차의 경우, 면허 그 자체가 서비스 공급의 제한이 되지 않는다는 기준을 모두 충족하도록 노력(shall endeavor to)해야 한다.(12.7조 제2항) WTO 서비스협정이 규율하는 국내규정 조항에 따른 의무가 변화하는 것을 협정 당사국이 적정한 것으로 보는 경우, 그것을 반영하기 위해 동 조항이 개정될 수 있다(12.7조 제3항).

국내규범 도입은 “서비스 무역에 불필요한 장벽을 구성”하지 않도록 하는 의무는 노력조항이다. 그러나 그 도입할 규범이 최소한의 무역제한적인 조치이고 합법적 목적을 달성하기 위한 수단이어야 한다고 규정하고 있어, 매우 광범위하게 국내제도에 영향을 미칠 우려가 있다. 서비스 관련 규범의 개발과 적용에 있어 이해관계자(interested person)가 질의에 응답하기 위한 체제를 설립하고 유지하여야 하고, 사전 공고와 의견제출 기회를 제공하여야 하며, 규범의 공표와 발효일 간에 합리적 시간을 두어야 한다(제12.8조).

4.2 상호 인정(recognition)에 대한 ‘노력’ 및 전문직 서비스 상호인정에 대한 ‘독려’

한미FTA 협정안은 GATS 제7조 인정에 대한 규정과 마찬가지로, 서비스 공급자의 승인이나 면허 등을 위해 타국에서 습득한 교육, 경력 등을 인정하는 것에 법적의무를 부과하지 않는 수준이다. 오히려, 한미FTA는 인정에 대해서는 최혜국 대우를 적용하지 않음을 명시하고 있다.

한미FTA에서 당사국은 상대국 서비스 공급자가 특정 국가에서 취득한 교육이나 경력, 부여받은 면허나 자격 등을 조화, 협정이나 합의 혹은 자율적으로 인정할 뿐이며(제12.9조 제1항), 이러한 인정이 서비스공급자의 국가간 차별의 수단이나 서비스 무역 제한을 위한 위장 수단이 되게 하지 않도록(may not) 하여야 한다고 규정한다(제12.9조 제5항).

또한 당사국이 비당사국 개인이나 법인의 자격을 인정한 경우, 상대국에게 최혜국대우 의무를 부여하지 않음(제12.9조 제2항). 그러나 상대국의 자격이 그러한 인정을 받기 위한 협상을 하거나 인정받을 수 있음을 증명할 수 있는 기회를 제공하여야 한다(제12.9조 제4항).

부속서 12-가와 12-가-1은 전문직서비스(professional service) 공급자의 상호인정을 장려하기 위한 절차를 규율하고 있으나, 아무런 실질적 내용을 담고 있지 않다. 즉 정부가 홍보한 협상목표가 전혀 성취되지 않은 것으로 나타났다.

‘당사국의 합의하는 경우’, 엔지니어링, 건축, 수의 서비스를 포함하여, 양국의 자격부여기관이 상호 수용 가능한 표준 및 기준을 개발, 상호인정에 대한 권고를 하며, 임시면허 약정을 위한 절차를 개발하도록 ‘독려’하는 의무를 부담한다. 이를 위해 전문직 서비스 작업반을 설치하여 협정의 발효 1년 이내에 회동하여, 관련 전문가 협회 간에 상호인정 약정을 개발하기 위한 ‘절차’, 전문서비스 공급자의 면허와 허가를 위한 모델절차의 개발의 ‘가능성’ 등을 고려할 수 있다.

4.3 지불 및 송금 제한 금지 및 세이프 가드

당사국은 국경간 서비스공급과 관련된 지불 및 송금이 자국 영토 안팎으로 자유롭고 지체 없이 이루어지고, 주요국 통화(freely usable currency, 미 달러, 엔, 파운드, 유로)로 시장 환율에 따라 이루어질 수 있도록 하여야 한다(제12.10조 제1항 및 제2항).

당사국은 파산 등 지불 및 송금을 제한하는 경우, 공평하고 비차별적이며 선의(good faith)의 법적용을 통해서만 송금 또는 지불을 금지하거나 연기할 수 있음(제12.10조 제3항). 구체적으로 다음과 같은 경우에 지불 및 송금을 제한할 수 있다.

- 파산, 지급불능 혹은 채권자의 권리보호

- 유가증권, 선물, 옵션 혹은 파생상품의 발행, 유통 혹은 거래

- 법집행 혹은 금융규제 기관에 대한 지원에 필요한 회계보고 혹은 송금에 대한 기록 보관

- 형사범죄

- 사법 혹은 행정 절차에 따른 명령이나 판결의 준수 보장

○ 국제수지 보호를 위한 세이프가드를 심각하게 제한하는 합의(부속서 11-사).

한미FTA에 따라 한국은 IMF와 같은 위기상황에서 외국환 거래를 정지할 수 있는 능력이 약화될 수밖에 없다. 현행 외국환거래법에 따르면, 외국환거래 제한은 특별한 사유가 있는 경우 6개월 이상 발동할 수 있으나, 한미FTA는 외국환거래 제한은 1년 이하의 기간 동안만 유효하고, 연장하고자 하는 경우 미국의 허락을 얻어야 한다. 또한 현행 외국환거래법은 지급 수단 또는 귀금속을 “한국은행·정부기관·외국환평형기금·금융기관에의 보관·예치 또는 매각의무의 부과”할 수 있거나, “지급수단의 일부를 한국은행·외국환평형기금 또는 금융기관에 예치하도록 하는 의무를 부과”할 수 있지만, 한미FTA는 미국 자본이 “대한민국에서 시장 수익률을 획득할 수 있는 투자자의 능력을 달리 방해”하지 아니한다고 규정하여 예치 등 의무를 부과할 수 없다.

게다가 경상거래를 위한 지급 또는 송금(지금 만기가 도래하며, 지급이 제한되는 분할채무상환에 대한 대부 또는 채권에 대한 이자의 포함)은 금융세이프가드의 대상에서 제외된다. 이러한 세이프가드 발동이 불가능한 것은 아니지만, 미국의 동의가 있어야 한다는 조건이 달려 있다. 더 나아가 외국인 직접투자(총 지분의 10%이상을 보유한 외국인 투자자)와 연계된 지급 또는 송금에 대해서는 세이프가드 적용이 불가능하다. 현행 외국환 거래법이 규정하는 내용이기는 하나, 지금까지는 국회의 의사에 따라 언제든지 개정이 가능한 내용이인 반면 한미FTA 비준 이후에는 개정이 불가능하다는 차이가 있다.

<표. 금융세이프가드 관련 규정>

외국환 거래법	GATS 제12조	한미FTA 송금 제한 규정
제6조 (외국환거래의 정지등) ①재정경제부장관은 천재지변·전시·사변, 국내외 경제사정의 중대하고도 급격한 변동 기타 이에 준하는 사태의 발생으로 인하여 부득이 하다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 다음 각호의 1에 해당하는 조치를 할 수 있다. 1. 이 법의 적용을 받는 지급 또는 영수(이하 "지급등"이라 한다), 거래의 일부 또는 전부에 대한 일시 정지 2. 지급수단 또는 귀금속의 한국은행·정부기관·외국환평형기금·금융기관에의 보관·예치 또는 매각의무의 부과 ②재정경제부장관은 다음 각호의 1에 해당된다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 자본거래를 하고자 하는 자로 하여금 허가를 받도록 하는 의무를 부과하거나 자본거래를 하는 자로 하여금 당해 거래와 관련하여 취득하는 지급수단의 일부를 한국은행·외국환평형기금 또는 금융기관에 예치하도록 하는 의무를 부과하는 조치를 할 수 있다.<개정 2000.10.23> 1. 국제수지 및 국제금융상 심각한 어려움에 처하거나 처할 우려가 있는 경우 2. 대한민국 국내와 국외간의 자본이동으로 인하여 통화정책·환율정책 기타 거시경제정책을 수행하는 데 있어서 심각한 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있는 경우 ③제1항 및 제2항의 규정에 의한 조치는 특별한 사유가 없는 한 6월의 범위 안에서 행할 수 있으며, 그 조치사유가 소멸된 경우에는 이를 즉시 해제하여야 한다. ④제1항 내지 제3항의 규정에 의한 조치는 외국인투자촉진법 제2조제4호에서 정하는 외국인투자에 대하여 이를 적용하지 아니한다.	1. 국제수지와 대외 금융상의 심각한 어려움이 있거나 그러한 우려가 있을 경우, 회원국은 구체적 약속과 관련된 거래를 위한 지불 또는 이전에 대한 제한을 포함하여 구체적인 약속이 행하여진 서비스무역에 대해 제한을 채택하거나 유지할 수 있다. 경제개발과정이나 경제전환과정에 있는 회원국의 경우 국제수지에 대한 특별한 압력으로 인하여 특히 그 나라의 경제개발 혹은 경제전환 계획의 이행을 위하여 적절한 외환보유고 수준을 유지하는 것을 보장하기 위하여 제한의 사용이 필요할 수 있다는 점이 인정된다. 2. 제1항에 언급된 제한은, 가. 회원국간에 차별되지 아니하며, 나. 국제통화기금협정조문과 일치하며, 다. 그 밖의 회원국의 상업적, 경제적 그리고 금융상의 이익을 불필요하게 침해하지 아니하며, 라. 제1항에 기술된 상황에 대응하기 위하여 필요한 제한을 초과하지 아니하며, 마. 일시적이어야 하며, 제1항에서 명시된 상황이 개선됨에 따라 점진적으로 폐지된다. 3. 이러한 제한의 범위를 결정하는데 있어서 회원국은 자기나라의 경제 혹은 개발계획에 보다 필수적인 서비스의 공급에 우선권을 부여할 수 있다. 그러나 이러한 제한은 특정 서비스분야를 보호하기 위한 목적으로 채택되거나 유지되지 아니한다. ...	1. 양 당사국은 이 장 또는 제12장의 어떠한 규정도 대한민국이 외국환거래법 제6조에 따라 조치를 적용하는 것을 금지하는 것으로 해석되지 아니한다는 것에 합의한다. 다만, 그러한 조치는 다음을 요건으로 한다. 가. 1년 이하의 기간 동안 유효할 것. 다만, 극히 예외적인 상황이 발생하여 대한민국이 그러한 조치를 연장하고자 할 경우, 대한민국은 사전에 어떠한 연장안의 이행에 관하여도 미합중국과 조율한다. 나. 몰수적이지 아니할 것 다. 이중 또는 다중 환율 관행을 구성하지 아니할 것 라. 모든 제한된 자산에 관하여 대한민국에서 시장 수익률을 획득할 수 있는 투자자의 능력을 달리 방해하지 아니할 것 마. 미합중국의 상업적, 경제적 또는 재정상의 이익에 대한 불필요한 손해를 피할 것 바. 일시적이며, 그러한 조치의 부과를 요구하는 상황이 개선됨에 따라 점진적으로 폐지될 것, 그리고 아. 재정경제부 또는 한국은행에 의하여 신속하게 공표될 것 2. 제1항은 다음을 제한하는 조치에는 적용되지 아니한다. 가. 경상거래를 위한 지급 또는 송금. 다만,(1) 그러한 조치의 부과가 국제통화기금협정 조항에 규정된 절차에 합치하고 (2) 대한민국이 그러한 조치를 미합중국과 사전 조율하는 경우는 제외한다. 나. 외국인직접투자와 연계된 지급 또는 송금

5. 협정 적용의 예외

5.1 일반적 예외 등

한미FTA 서비스 쳅터는 WTO 서비스무역에 관한 일반협정(GATS) 제14조의 일반예외 규정을 적용하며, 이러한 일반적 예외에 해당하는 경우 국가는 필요한 조치를 취할 수 있다고 규정한다(제23.1조 제2항).

- GATS 14조에 따라 당사국이 취할 수 있는 예외적 조치는 다음과 같다.

① 공중도덕 보호 또는 공공질서 유지를 위한 조치,

② 인간, 동물 또는 식물의 생명 또는 건강을 보호를 위한 조치,

③ 기만 및 사기 방지, 사생활 보호, 안전관련 법률이나 규정의 준수를 위하여 필요한 조치,

④ 직접세의 공평하거나 효과적인 부과 또는 징수를 보장하기 위한 내국민 대우 예외 조치,

⑤ 이중과세 방지에 관한 협정 등 준수를 위한 최혜국 대우 예외 조치

다만 이러한 예외적 조치는 다음과 같은 요건을 충족함을 증명해야 한다.

① 자의적 또는 정당화될 수 없는 차별의 수단이 아니며 또한

② 서비스무역에 대한 위장된 제한을 구성하는 방식으로 적용되지 아니함.

5.2 정부 서비스 역시 협정의 대상임.

한미FTA는 ‘정부권한행사로 공급되는 서비스’일지라도 ① 상업적 기반에 따라 공급되거나, ② 다른 서비스공급자와 경쟁관계에 있는 경우 협정이 적용됨을 명확히 하고 있다(제12.1조 제6항). 실제로 정부권한으로 공급되는 서비스 중 완전히 상업적 기반이 아니거나 시장경쟁관계에 있지 않는 경우는 드물다. 예를 들어 국민건강보험의 경우 민간 보험업자와 경쟁관계에 있는 것이 현실이다. 따라서 한미FTA에 따라 국가는 국민건강보험에 비해 민간보험업자에게 비차별적 대우 의무 등을 부담한다.

제3장 한미FTA 유보안(비합치 조치)

1. 들어가며

한미FTA에서 당사국은 내국민 대우, 최혜국 대우, 시장접근, 현지주재 규정과 합치하지 않는 조치를 유지하거나 채택할 수 있다. 그러나 이러한 조치들은 부속서의 업종별 스케줄에 기술되어야 하며, 기술되지 않은 사항은 허용하는 것으로 인정하고 있다.

이에 따른 비합치 조치가 규정된 부속서는 현재유보(부속서 1)와 미래유보(부속서 2)로 나누어지는데, 현재유보는 “유보안에 기술된 현재의 비합치 조치를 유지할 권한을 유보하나, 그러한 조치를 더욱 제한적으로 변경할 수는 없는 것”이며. 미래유보는 “당사국이 현행 비합치 조치를 유지하거나 강화할 수 있으며, 그 분야나 하부분야 혹은 활동에 대한 새로운 비합치 조치를 채택할 권한을 가지는” 유보를 의미한다.

한미FTA는 역진방지조항을 포함하고 있는데, “당사국이 현재 유되어 있는 비합치 조치를 더 자유화하는 경우, 나중에 이를 후퇴하지 못하는 의무(ratchet mechanism)”를 규정하고 있다.

2. 포괄적 주권포기

2.1 주권포기는 어떻게 발생하는가?

한미FTArk 채택하는 네거티브 방식의 유보는 역진금지(레쳇) 조항, 간접수용(투자챕터)과 함께 국가의 정책주권을 심각하게 제약한다. 네거티브 방식 유보는 명시하지 않은 분야 및 조치를 제외하고는 모두 개방하는 방식인데, 이 방식은 현재 존재하는 또한 명확하게 예상 가능한 서비스 분야는 일정한 평가를 통해 유보를 하는 것이 가능하다. 그러나 지금은 매우 적거나 없지만, 미래에 크게 성장할 수 있는 서비스는 유보를 명시하지 않는 한 무조건적으로 개방을 하는 방식이다. 즉 미래에 성장하는 서비스에 대한 정부 정책권한을 포기하는 셈이다.

역진방지(레쳇) 조항은 현 정부가 추진하는 자발적 개방조치와 관련되어 있다. 한미FTA가 비준되기 전이라면, 언제라도 자발적 개방이 이루어 진 분야나 지역에 대한 정책을 철회할 수 있다. 그러나 한미FTA 비준 이후에는 자발적 개방조치를 다시 되돌리는 것이 실질적으로 불가능하게 된다.

투자챕터의 간접수용은 명확한 정의가 없는 상태이다. 이를테면, 무상의료와 같은 정책을 추진할 경우, 이것이 민간의료보험 투자자의 이익에 대한 간접수용에 해당할 것인지는 불명확한 상태이다. 민간부문과 직간접적으로 경쟁 상태에 있는 복지 등 공공서비스를 확대하는 과정에서 간접수용에 대한 해석의 충돌 혹은 투자자의 문제제기(투자자 국가소송과 같은 위협)는 정부의 정책결정권을 심각하게 제한할 수 있다.

또한 서비스 국경간 공급이 비위반제소의 대상으로 규정되어, 협정위반이 아닌 사실상 기대이익 침해 문제가 발생할 수 있는 정책주권이 추가적으로 제한된다.

부속서 11-나 수용

가. 당사국의 행위 또는 일련의 행위가 특정의 사실 상황 하에서 간접수용을 구성하는지 여부의 결정은 다음을 포함하여 그 투자에 관한 모든 관련 요소를 고려하는 사안별, 사실에 기초한 조사를 필요로 한다.

1) 정부 행위의 경제적 영향. 그러나 당사국의 행위 또는 일련의 행위가 투자의 경제적 가치에 부정적인 효과를 미친다는 사실 그 자체만으로는 간접수용이 발생하였음을 입증하는 것은 아니다.

2) 정부 행위가 투자에 근거한 분명하고 합리적인 기대를 침해하는 정도18), 그리고

3) 그 목적 및 맥락을 포함한 정부행위의 성격. 관련 고려사항은 정부행위가 공익을 위하여 투자자 또는 투자가 감수해야 할 것으로 기대되는 것을 넘어선 특별한 희생을 특정 투자자 또는 투자에게 부과하는지 여부를 포함할 수 있을 것이다.

나. 예컨대, 조치 또는 일련의 조치가 그 목적 또는 효과에 비추어 극히 심하거나 불균형적인 때와 같은 드문 상황을 제외하고는, 공중보건, 안전, 환경 및 부동산 가격안정화(예컨대, 저소득층 주거여건을 개선하기 위한 조치를 통한)와 같은 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위하여 고안되고 적용되는 당사국의 비차별적인 규제 행위는 간접수용을 구성하지 아니한다19).

18) 보다 명확히 하기 위하여, 투자자의 투자에 근거한 기대가 합리적인지 여부는 관련 부문에 있어 정부규제의 성격 및 정도에 부분적으로 의존한다. 예컨대, 규제가 변경되지 아니할 것이라는 투자자의 기대는 규제가 덜 한 부문보다는 규제가 심한 부문에서 합리적일 가능성이 더욱 낮다.

19) 보다 명확히 하기 위하여, 이 항의 “정당한 공공복지 목적”목록은 한정적이지 아니하다.

22장 제도규정 및 분쟁해결 22.4 적용범위

다. 이 협정에 불합치하지 아니하는 조치의 결과로서 제2장 내지 제4장(상품에 대한 내국민 대우 및 시장 접근, 농업, 그리고 섬유 및 의류), 제6장(원산지 규정 및 원산지 절차)․제12장(국경간 서비스무역)․제17장(정부조달) 또는 제18장(지적재산권)1)상 자국에 발생할 것으로 합리적으로 기대할 수 있었던 혜택이 무효화되거나 침해되고 있다. 다만, 그 조치가 제23.1조(일반적 예외)상 예외의 적용대상이 되는 경우에는 어떠한 당사국도 제12장(국경간 서비스무역) 또는 제18장(지적 재산권)상의 혜택에 대하여 이 호를 원용할 수 없다.

23장 예외 23. 1 일반적 예외

2. 제12장(국경간 서비스무역)․제14장(통신) 및 제15장(전자상거래)1)의 목적상, GATS 제14조(그 주석을 포함한다)는 필요한 변경을 가하여 이 협정에 통합되어 그 일부가 된다.

양 당사국은 GATS 제14조나호에 언급된 조치가 인간․동물 또는 식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위하여 필요한 환경조치를 포함한다는 것을 양해한다.

2.2 네가티브식 서비스업 규제는 국가의 규제권한을 과도하게 제한함

WTO 서비스 협정은 포지티브 방식(양허방식)으로 서비스 업종을 취급함. 이에 따라 각국은 자신이 자유화하고자 하는 업종(및 세부업종)을 선택하여 자국의 양허표에 기재하고, 기재된 것만 자유화되는 방식이다. 반면 한미FTA는 네거티브방식(유보방식)으로 서비스 업종을 취급함. 이에 따라 유보안에 기재된 것만 자유화하지 않는 방식이며, 따라서 기재하지 않은 업종은 자동적으로 자유화되어 국가가 규제할 수 없는 효과가 발생한다. 따라서 WTO/GATS 방식에 비해 한미FTA의 서비스 유보방식은 국가의 서비스업 규제권을 대폭 축소할 수밖에 없다.

한미FTA는 WTO/GATS에 비해 국가에 부과하는 의무가 넓고 구체적이기 때문에 해석의 유연성이 작아 국가의 규제권을 강력하게 통제한다. WTO/GATS 협정을 통해 규제가 제한되는 분야는 ① 시장접근(수량규제금지)과 ② 내국민대우이며, 따라서 당사국은 특정분야를 개방하기로 결정하는 경우, 이 두 가지에 대해서만 규제권을 포기하면 된다. 이에 비해 한미FTA에서 한국이 부담하는 의무는 ① 내국민대우와 ② 시장접근을 포함하여 ③ 최혜국대우, ④ 현지주재, ⑤ 이행요건, ⑥ 고위경영진 국적으로 상대적으로 넓고 구체화되어 있다. 이에 따라 유보안에 기재하지 않은 분야는 6가지 의무 모두에 대한 규제권을 포기하는 것을 의미하며, 유보하는 경우라도 보통 6개 의무 모두에 대한 유보가 아니라 유보안에 나열된 몇 개의 특정된 의무에 대해서만 규제권한을 유지하는 결과가 발생한다.

<표>한미FTA 유보의 예시

의무	유보 없음 (예시: 가공식품유통)	현재유보 (예시: 스크린쿼터)	미래유보 (예시: 사회서비스)
내국민대우	x	x	○
최혜국대우	x	x	○
시장접근	x	○	x(개별적 적용)
현지주재	x	x	○
이행요건	x	○	○
고위경영진 국적	x	x	○

2.2.1 현재유보의 의미

현재유보라 함은 유보안에 한미FTA와 합치되지 않는 한국의 현행조치(법, 령의 명칭과 내용)를 기술하여(예를 들어 스크린쿼터의 경우 영진법 제2조 등: 수량규제 및 이행의무 부과 금지에 불합치), 그러한 조치가 계속 유지될 수 있게 하는 것을 말한다. 현재유보로 기재된 사항은 한국의 정책권한이 유지되는 것으로 오해할 수 있으나, 현재유보로 기재된 규제는 후퇴할 수 없을 뿐만 아니라 확대할 수 없으므로 ‘규제제한 대상 리스트’로 보아야 한다.

더 나아가 한미FTA는 당사국이 현재 유보한 규제를 자발적으로 완화하는 경우, 그 완화된 규제는 더 이상 후퇴하지 못하는 역진금지의무(ratchet mechanism)를 규정하고 있기 때문에, 이런 의미에서 현재유보는 또한 ‘미래 자유화 예정 규제’이기도 하다. 예를 들어 스크린쿼터 일수가 73일로 현재유보에 기재되었지만, 다음 정권이 40일로 스크린쿼터를 축소하는 경우 스크린 쿼터는 다시 40일 이상으로 확대할 수 없다.

2.2.2 미래유보의 의미

미래유보란 당사국이 현행 비합치 조치의 유지 및 그 조치를 강화하거나 그 분야나 하부분야 혹은 활동에 대한 새로운 비합치 조치를 채택할 권한을 유보하는 것이다. 한국과 미국은 법집행, 교정, 소득보장 또는 보험, 사회보장 또는 보험, 사회복지, 공교육, 공공훈련, 보건, 보육 등 사회서비스에 관한 자국의 규제권리를 포괄적으로 미래유보로 양허하였다.

미래유보라 하여 완전한 정책권한을 유지한다고 보기는 어려운데, 투자챕터의 간접수용과 분쟁해결챕터의 비위반제소는 미래유보의 정책권한도 제약할 가능성이 있다. 민간부문과 직간접적으로 경쟁 상태에 있는 복지 등 공공서비스를 확대하는 과정에서 간접수용에 대한 해석의 충돌 혹은 투자자의 문제제기(투자자 국가소송과 같은 위협)는 정부의 정책결정권을 심각하게 제한할 수 있다. 또한 서비스 국경간 공급이 비위반제소의 대상이 되어, 협정위반이 아닌 사실상 기대이익 침해 문제가 발생할 수 있는 정책주권이 추가적으로 제한된다.

<표>한미FTA에 따른 서비스 관련 제도의 영향

효과		한미FTA		현행 제도	GATS 양허
		미래유보	현재유보
1	정책권한 유지	◯	X	불문	X
2	레쳇 효과	X	◯	◯	◯
3	현행동결+레쳇효과	X	◯	◯	X
4	개방효과+현행동결+레쳇효과	X	◯	X	X
5	개방효과+현행동결+레쳇효과	X	X	◯	X
6	개방효과+현행동결+레쳇효과	X	X	X	X

2-3. 철회 불가, 한미FTA는 Point of No Return

한미FTA에는 양허목록의 수정과 관련한 조항이 없다. GATS 21조는 양허표의 수정에 대해 기술하고 있는데, 약속의 발효일로부터 3년이 경과한 후에는 수정 또는 철회를 이행하고자 하는 날로부터 늦어도 3월 이내에 서비스무역이사회에 그 의사를 통보하기만 하면, 언제라도 이 조의 규정에 따라 자기나라의 양허표상의 어떠한 약속도 수정 또는 철회할 수 있다. 이에 비해 한미FTA에는 서비스 양허목록의 수정에 대한 별도의 규정이 존재하지 않아, 사실상 서비스 양허목록의 수정이 가능하지 않다.

[참고] GATS 제 21 조 양허표의 수정

1. 가. 회원국(이 조에서는 "수정회원국"이라 한다)은 약속의 발효일로부터 3년이 경과한 후에는 언제라도 이 조의 규정에 따라 자기나라의 양허표상의 어떠한 약속도 수정 또는 철회할 수 있다.

나. 수정회원국은 동 수정 또는 철회를 이행하고자 하는 날로부터 늦어도 3월 이내에 이 조에 따라 서비스무역이사회에 그 의사를 통보한다.

2. 가. 제1항 나호에 따라 통보되는 제안된 수정 또는 철회로 인하여 이 협정상의 자기나라의 혜택이 영향을 받을 수 있는 회원국(이 조에서는 "영향을 받는 회원국" 이라 한다)의 요청이 있는 경우 수정 회원국은 필요한 보상조정에 대한 합의를 도출하기 위하여 협상을 개시한다. 이러한 협상과 합의에 있어서 관련회원국은 이러한 협상 이전의 구체적 약속에 관한 양허표에 규정된 것에 비하여 무역에 더 불리하지 아니한 호혜적 약속의 일반적 수준을 유지하도록 노력한다.

나. 보상조정은 최혜국대우에 기초하여 이루어진다.

3. 가. 협상을 위해 마련된 기간이 종료되기 이전에 수정회원국과 영향을 받는 회원국간에 합의가 이루어지지 아니하는 경우, 그러한 영향을 받는 회원국은 사안을 중재에 회부할 수 있다. 보상에 대한 권리를 행사하기를 원하는 모든 영향을 받는 회원국은 중재에 참여하여야 한다.

나. 영향을 받는 회원국이 중재를 요청하지 아니한 경우, 수정회원국은 제안된 수정 또는 철회를 자유로이 이행한다.

4. 가. 수정회원국은 중재판정에 합치하여 보상조정을 완료하기 전까지는 자국의 약속을 수정 또는 철회할 수 없다.

나. 수정회원국이 자기나라가 제안한 수정 또는 철회를 시행하고 중재 판정을 준수하지 않는 경우, 중재에 참여한 모든 영향을 받는 회원국은 그 판정에 따라 실질적으로 동등한 혜택을 수정하거나 철회할 수 있다. 제2조에도 불구하고 이러한 수정 또는 철회는 오직 수정회원국에 대하여만 이행될 수 있다.

5. 서비스무역이사회는 양허표의 정정 또는 수정절차를 마련한다. 이 조의 규정에 따라 양허표상의 약속을 수정 또는 철회한 모든 회원국은 이러한 절차에 따라 자기나라의 양허표를 수정한다.

여기에 더해 역진금지(레쳇) 조항은 자발적 자유화를 반영구화하여, 정책실패를 수정할 기회를 상실하게 한다. 부속서 Ⅰ 주해 2. 라 항은 “유보내용은 그 기재가 이루어진 조치의 비합치 측면과 자유화에 대한약속이 있다면 이를 규정한다.”이며, 정부는 이를 자유화후퇴방지 메커니즘(ratchet mechanism) 즉, 현행 규제를 보다 자유화하는 방향으로 개정할 수는 있으나, 일단 자유화된 내용을 뒤로 후퇴하는 방향으로는 개정하지 못하도록 하는 원칙이라고 설명하고 있다.

따라서 레쳇조항으로 인해 자발적 자유화 조처가 실패로 결론난다 하여도 한국 정부는 이를 보완할 기회를 상실하게 된 것이다. 즉 한미FTA가 비준된 이후에는 경제자유구역이나 제주도 등에서 정부의 개방화 정책이 실패로 증명되고, 이 실패의 악영향이 국내 전반에 부정적인 영향을 미친다 하여도 이를 한미 FTA 이전으로 되돌리는 것이 불가능하다. 따라서 레쳇조항은 참여정부가 개방이라는 명분으로 미래정부의 정책결정권을 포기해 버린 것이다.

제4장 공공서비스 분야에 대한 분석

1. 한미 FTA와 공공서비스

미국의 FTA 정책은 IMF와 함께 워싱턴 컨센서스를 관철하는 쌍두마차이다. 또한 개방, 민영화라는 참여정부의 공공서비스 시장화 정책을 반영구화(일종의 lock-in -> path dependency을 전면화)하는 장치이다. 역진불가능이 양국간 신자유주의 협정의 형태로 입법화된 것이며, 이를 투자자 국가소송제도(ISD)로 강제하고 있다.

미국식 FTA가 공공서비스를 자유화하는 기본 원리는 공공서비스와 (미국의) 사적 서비스를 경쟁시키도록 한 후, FTA의 각종 비차별 조항 및 투자자 국가소송(ISD) 등으로 공공서비스를 축소시키는 것이다. 아메리카 공공서비스 민영화의 실험장이었던 아르헨티나는 2004년 현재 공공서비스에 관한 30개의 투자자 국가소송(ISD) 분쟁 진행 중이다.

IMF에 의한 아르헨티나의 민영화 실패 (90년대)

* 86년에서 99년까지 396건의 공공자산을 사적 부문에 판매 또는 이전(발전도상국 민영화전체의 1/2에 해당)

* 89년 250,000명의 공공서비스 노동자가 99년 75,000명으로 감소

* 독점에 따른 가격 상승 : 전화요금 세계 2위, 비방디(물) 일부 지역 400% 요금 인상, 버스요금 40-100% 인상

* 2001년 금융위기 이후 정부가 요금 동결을 요구하자 상수도, 전기, 운송업자들 태업(긴급 수리만 하거나 단전 위협, 지방 노선 폐지 등)

* 2002년 아르헨티나 국민 70%가 “공기업의 민영화가 이롭다”는 설문에 반대

* 2004년 현재 30건이 넘는 ISD 진행 중이며, 이중 다수는 민영화 기업이 제소

한국과 미국 정부는 공공서비스에 관해 전략적으로 완전히 일치하는 모습을 보이고 있는데, 이는 GATS에서 개도국 일반이 서비스 개방에 대해 선진국의 농업보조금 축소를 내세우며 대치한 것과 정반대 방향이다.

공공서비스는 한미FTA로 큰 타격을 받으며, 그 성격상 민중의 삶에 커다란 위협이 될 수밖에 없는데, 이는 공공서비스가 평등성, 공정성, 연대라는 비시장적 가치에 기초한 반면 FTA는 영리 극대화를 목적으로 하는 시장화에 기반하고 있기 때문이다. 공공서비스의 붕괴로 손해를 보고 또 투자자 국가소송(ISD)으로 보상까지 해야 하는 처지로 전락한 것이다. ex) 메탈클래드 사건

한미FTA가 공공서비스에 미치는 영향은 참여정부의 의료법인의 (영리)법인화와 같은 시장화 계획(자율적 개방)과 한미 FTA의 각 조항이 상호작용 하여 나타난다. 국민의 정부 이래 ‘민간 사업자’ 참여를 위한 기획예산처, 재경부 중심의 법 개정이 진행되었다. 이러한 예는 자본통합법 - 금융서비스 조항 - 한미 재계의 민간보험 확대에서 찾아볼 수 있다.

국립대학 법인화, 병원의 영리법인화 등 정부 부처의 자발적 시장화 정책으로 일단 국내 기업의 공공영역 침투를 허용하고, 이어서 한미FTA에 규정된 내국민 대우 등의 조항에 의거, 외국인 투자 유치가 이루어지며 이후에는 투자자 국가소송(ISD) 등에 의해 완전 개방으로 이어지는 시나리오 즉, “자발적 자유화와 한미FTA의 이중주”가 일어난다.

한미 FTA는 여러 대안의 가능성을 원천적으로 차단하고, 실패를 보정할 수 있는 기회를 박탈하는데, 일단 한미 FTA가 비준 동의 되면 시간이 흐를수록 폐기의 비용은 기하급수적으로 증가할 것이다.

2. 국제협정과 공공서비스 - 신자유주의 원리의 관철과 공공서비스의 무력화

서비스 관련 협정의 기본 목적은 미국기업과 투자자의 (공공)서비스 공급에 개입할 수 있는 정부의 능력을 제한하는 것이다. 로버트 죌릭은 미국의 FTA 정책이 ① 사유화(민영화)의 지지, ② 공공 서비스 독점에 대한 공격, ③ 규제완화를 통한 시장개혁의 추진임을 명확히 밝힌 바 있다.(2003.5. 미 상원 재무위원회 발언, inside trade 6.5)

2.1 공공서비스에 영향을 미치는 핵심적인 조항들에 대한 검토

가) “비차별”원칙(MFN & NT) - 내국민 대우는 외국인에게 “경쟁기회의 평등”을 부여한다. 이 조항은 투자의 성립(설립) 단계에서부터 내국민 대우를 규정한다. 앞서 말한 '포괄주의'에 따라, 유보목록에 따로 들어가지 않는 한, 미국인이라는 이유로 투자 진입을 제한할 수 있는 업종이나 영역은 존재할 수 없다. 그 결과, 미국인은 원칙적으로 투자 진입(설립)권을 가진다.(송기호, 프레시안)

나) 이행의무 부과 금지는 “효과적인 정책 수단”의 박탈을 의미하는데, 예를 들면 투자허가의 조건으로 이윤의 인프라에 대한 재투자 요구 같은 것은 불가능하다.

다) “수용”과 보상은 공공서비스의 확대를 제한한다. 의료, 교육 등에서 공공 서비스를 확대하기 위해 사적 이윤추구를 제한하는 정부의 행위는 직⋅간접 수용에 해당하고 이를 금전적으로 보상해야 한다.  특히 외국 기업이 이미 투자한 영역에 대한 공공서비스 확대는 거의 불가능하다. 따라서 미래유보라 할지라도 예외가 중요(미국기업의 투자 허용 -> ISD에 의한 공공서비스 축소 : 유보예외+ISD 유형)하며, negative 방식에 의한 새로운 서비스 개방이 공공영역과 겹치면 이것도 공공 서비스 축소를 불러온다(negative modality +ISD 유형). 이를테면 민주노동당의 무상의료 정책은 AIG의 이익을 침해한다.

라) 시장접근 원칙에 포함된 모든 “수량 제한”의 금지는 비차별적 정책이라 하더라도 공공서비스를 제한한다. 예를 들어 수도권의 대학교 숫자, 서울 등 수도권 병원 숫자, 환경보호 및 수질보호를 위한 위락시설 숫자 제한, 새로운 독성 물질의 취급 기업 제한, 비영리법인의 사회서비스 공급 우대, 시골지역에 대한 최소한의 특송 및 수송 요구 등 다양한 제한이 불가능해 진다.

마) 사기업이 공급하고 있는 서비스 분야로 공공서비스를 확대하는 경우 보상 의무가 발생한다. 새로운 공공독점의 설립권을 부여하고 있으나, 이것도 이미 민간기업과 경쟁하거나 그럴 가능성이 있는 경우 공허한 권리가 된다. 또한 상업적 고려에 의해 행동할 것을 규정함으로써, 도서벽지나 서민을 위한 교차보조 정책은 반경쟁적 행위로 규정된다. 2004년 WTO 패널은 멕시코 통신규제에 대해 ⌜‘비용 지향, 합리적 요금, 계약 조건’을 미국 장거리 전화회사에 제공하지 않았다.⌟는 판결을 내렸다.

2.3 한미 FTA 관련 조항 및 사회경제적 파급 효과

negativ list, ratchet, 미래의 MFN 등 대표적 독소조항은 현재의 개방에 멈추지 않고 끝없이 공공 서비스를 개방/민영화하는 효과를 낳을 것이다.

2.3.1 일반

16.2조 지정독점, 16.3조 공기업의 ‘상업적 고려에 입각한 내국민대우’는 상업적으로 더 우수한 외국 상품이나 서비스를 배제해서는 안 됨을 의미한다. (공공질서 유지를 위한 투자유보는) “그 투자가 사회의 근본적 이익에 대하여 진정하고 충분한 위협을 가져오는 경우에만 채택되거나 유지된다.”고 규정하며, 정부에게 입증 책임이 부여되었다.

2.3.2 네트워크 산업의 민영화

한미 FTA는 네트워크 산업 민영화와 개방의 계기가 될 것이다. 대표적인 네트워크 산업인 통신의 경우, 한통이 KT로 전면 민영화되었다. 전력산업 역시 1,2차 공기업 민영화를 통해 분할 매각을 추진해왔다. 현행 유보안에 외국인 투자지분 제한이 유보되었지만, 독립사업부로 되어있던 송배전 분야가 50%로 그 지분이 확대되었다.

지역적인 독점이 발생할 수밖에 없는 전력산업은 경쟁 Chapter의 ‘상업적 고려’에 의해 가격이 책정될 경우, 산간 도서 지역 등의 가격 인상은 피할 수 없게 된다.(현재 전기는 전국적으로 요금이 동일하며, 농업용-산업용-가로등-주택용-교육용-일반용으로 가격이 차등화 되어있다.)

2.3.3 물 민영화 등 환경서비스

환경서비스는 음용수 처리. 공급 서비스, 생활폐수 수집⋅처리 서비스, 생활폐기물 수집⋅운반⋅처리 서비스, 위생 및 유사 서비스, 자연 및 경관보호서비스로 규정되어 있다. 대한민국 정부는 “어떠한 조치도 채택하거나 유지할 권리를 유보”하지만, “관련 법 규정이 사적공급을 허용하고 있는 경우, 사인간 계약에 의하여 공급되는 해당 서비스에는 적용되지 아니한다.” 즉, 한국 법 개정에 따라 미국 기업과 경쟁 상태가 가능하며, 이 경우 ISD의 적용을 받는다.(미래유보 p14)

한국정부는 물 민영화를 추진하고 있으며, 상하수도 민간위탁을 추진하였다.

2001. 수도법 일부 개정 - 수도시설 민간위탁 수공, 환경관리공단 등 가능

2004. 3. 수자원공사 논산시 상수도 민간위탁

2005.12. 수도법 일부 개정 - 수도시설 민간위탁기관 범위 확대

2006. 2.14 정부(산업자원부, 환경부, 건설교통부) - <물산업육성방안>발표

2006. 5. 환경부 <수도사업 구조개편을 위한 로드맵 작성연구> 대한상하수도학회 위탁

2006. 5. 환경부 <물산업육성방안 연구> 상하수도협회 위탁

2007. 1. 환경부 <물산업육성방안> 부처협의(산자부, 행자부 등) 진행 계획

2007. 6.1 환경부 물산업육성과 운영 시작.

출처 : 2006. 12 환경부 ‘수도비전 2030’

수도법

제12조 (수도사업의 경영원칙) ①수도사업은 국가•지방자치단체 또는 한국사저원공사가 경영하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 지방자치단체 등을 대신하여 민간 사업자에 의하여 수돗물을 공급하는 것이 필요하다고 인정되는 경우에는 그러지 아니하다.

제22조 (수도사업의 민간자본 유치) 국가 또는 지방자치단체는 『사회기반시설에 대한 민간투자법』으로 정하는 바에 따라 수도사업에 드는 비용의 전부 또는 일부에 대하여 민간자본을 유치할 수 있다.

상수도 사업은 164개의 지방상수도에서 분리 담당하고 있는데, (1개의 광역은 수자원공사) 현재 논산을 비롯한 9개 지역(논산, 정읍, 예천, 사천, 서산, 천안(공업), 금산, 고령, 동두천)의 상수도 수탁은 수자원공사가 담당하고 있으며, 현실적으로 민간위탁시 가능한 곳은 수자원공사 외에 없어 자연독점인 상황이다. (상수도 요금은 164개의 지자체마다 요금이 다름.) 07년 7월 인천의 상수도 관리본부는 다국적 기업인 프랑스 베올리아와 민간위탁 양허각서를 체결하였다.

그 동안 대형댐 건설이 주 업무였던 수자원 공사는 K-Water로 그 이름을 변경하고, 세계적인 물 기업으로 성장하겠다는 계획을 세우고 있다. 164개의 지방상수도를 7개의 광역별로 공사화한 후, 공사끼리 경쟁하게 하고 점차 민영화 하겠다는 계획이며, 이미 법적으로는 민간참여를 보장하고 있다. 정부 스스로의 민영화로 미래유보안에 있는 것은 큰 의미 없다.

다국적 물 기업이 주로 유럽계임을 감안하면, EU와의 FTA에서 더욱 물산업의 민영화로 인한 부작용은 커질 것으로 보인다.

* 인도네시아 - 수돗물 값 연평균 35% 상승(2001-2004)

* 필리핀 - 마닐라지역 수도요금 10배 폭등, 수질 악화 -> 물 사유화 금지를 헌법에 규정

* 볼리비아 - 코차밤바 지역 수도요금 30배 폭등

* 남아공 - 수도요금 600% 상승(94-96), 천만호 이상 물 공급 중단

* 프랑스 _ 수도요금 106% 상승

* 영국 - 수도요금 106% 상승(89-95), 기업이윤 692%f 증가

2.3.4 철도 운송 및 건설 개방

즉, 건교부장관 면허를 받은 외국인은 운송서비스를 공급할 수 있고, 민투법을 충족시키는 외국기업은 건설을 할 수 있다.(부속서2, p13).

2.3.5 건강 등 사회 서비스

한미 FTA를 계기로 의료산업 민영화가 본격 추진될 것으로 보인다. 의료 관련 서비스 개방은 1) 경제자유구역을 현재유보로 묶어 래칫이 작동되도록 하여 구역의 범위와 규제완화를 확대하는 한편, 2) 보험의 민간 참여를 보장한 후 ISD에 의해 건강보험 등 공공의료를 축소하는 두 축으로 진행되어 왔다. 참여정부는 보건복지부는 의료법인의 영리화를 목표로 하였으나, ‘한미 FTA 관련 오해’를 이유로 보류한 상태이다.

건강보험과 한미 FTA (한미FTA 반대 보건의료 공동대책위)

○ 기본 방향은 민간보험영역의 확대 -> AIG 등의 ISD -> 미래유보라고 할지라도 건강보험의 확대 불가능 & 정부의 자발적 민영화 -> 건강보험의 축소

. 신 보험상품에 대한 신고제 폐지

○ 약의 접근권 제한

- 자문위 보고서 첨부6(TEPAC 위원, 미국 소비자조합 Rhoda H. Karpatkin의 별도 진술) “타결안의 관계 조항은 약의 접근권을 감소시킨다.”, “타결안 관련 조항들은 WTO TRIPS에 규정된 특허권을 크게(greatly) 확대했다.” - 이는 WTO 정신(“공공의료, 특히 모든 사람의 약에 대한 접근권을 촉진하는 방식”)을 위배

. 제네릭 이용가능성과 강제실시권의 약화

. 자료독점권의 강화 - 안전성과 효능 자료(pharmaceutical regulatory safty and efficacy data)

. 제네릭 시판을 적어도 5년 이상 지연

○ 한미 FTA의 의약품 분야와 호주-미국 FTA의 비교(Mike Palmedo)

. 의료기기까지 포함

.  ‘고품질 특허약 및 복제약’으로 더 광범하게 규정

. 미국의 신통상정책(과도한 특허강화 제한)과도 배치되는 합의

. 특허나 판매허가 과정에서 지체된 시간만큼 특허 연장 의무

. 용도특허 인정 의무

. Medicade와 Medicare의 일부는 지방정부 조달을 적용받으므로 형평성에 문제

제4장 결론

정부는 서비스 비중이 낮고 성장률이 떨어지는 것이 지난 40년간 정부가 시장을 보호한 탓이라고 하지만, 서비스업의 비중이 선진국에 비해 낮은 것은 정부가 책임져야 할 사회서비스 특히 건강과 소득보장 영역의 서비스 비중이 매우 낮은 수준이기 때문이다. 정부는 사회사비스 영역의 투자를 외면하거나 방기해 왔다. 특히 최근 몇 년간 서비스업에서 나타나는 성장률 둔화는 음식 숙박 도소매와 같은 내수와 밀접한 영역에서 발생하였다. 양극화로 인한 내수부진이 가장 큰 문제라고 할 것이다.

KIEP 보고서(한미FTA 서비스협상의 방향과 기조. 2006. 5)는 “자율적 개선이 어렵다면, 미국과 같은 서비스 강국과의 FTA를 통해 개방하여 경쟁을 도입해야 한다.”고 주장한다. 또한 정부는 자신들의 정책실패를 이익집단의 시장유지전략으로 폄하하고 있다. 그러나 서비스 시장화에 대한 저항이 교육, 의료, 국민건강보험과 같은 국가서비스 영역에서 발생하였음을 감안할 때, 이러한 주장은 납득하기 어렵다, 오히려 한미FTA와 같은 개방을 통한 외부충격으로 서비스 산업 경쟁력을 강화하고 신성장 동력을 만들겠다는 정부 주장은 정부의 기존 정책이 실패했다는 것을 반증한다. 실제 정부의 서비스산업 경쟁력 강화정책에도 불구하고 서비스 무역수지 적자는 눈덩이처럼 불어나고 있다.

정책적으로 서비스 산업을 신성장동력으로 육성하겠다는 정부가 오히려 정책결정권을 심각하게 약화시키는 한미FTA를 추진하는 것은 모순적이라 아니할 수 없다. 유학과 해외관광 등에 따른 서비스 무역수지 적자를 사회문화적 배경을 무시한 채 단순히 경쟁력이 약한 탓이라고 규정하는 정부 인식과 자신들의 정책실패를 이익집단의 저항 탓으로 돌리려는 무책임이 함께 작용한다고 볼 수 있다.

개방을 통해 고부가가치 일자리를 창출하여 실업률을 줄이겠다는 정부 목표도 달성이 어려워 보인다. 서비스 개방은 결국 국내 서비스 시장의 규모화를 촉진할 것인데, 이는 서비스 분야에서 상당한 수준의 구조조정이 발생할 수 있음을 의미기 때문이다. 이는 유통시장 개방으로 대형할인점의 급격히 증가한 반면, 재래시장 등 영세 상인들은 폐업위기에 내몰리는 현재의 상황에서 확인이 가능하다.

실제로 법률, 회계 등 고부가가치를 발생시키는 전문직 서비스 시장은 면허 등 자격에 대한 진입장벽이 있어, 획기적인 일자리 창출을 기대하기가 어려운 영역이다. 금융⋅보험 서비스 부문이 2000년부터 2005년까지 10%P이상의 성장률을 보였음에도, 같은 기간 연평균 취업자 증가율이 오히려 마이너스를 나타내고 있음은 개방과 성장이 고부가가치 일자리 창출을 보장하지 않음을 증명한다.

“더 개방 못해서 아쉽다.”로 대표되는 한국 정부의 평가와는 달리 서비스 분야 협정이 미국 서비스 산업에게 큰 기회를 부여하고 있다는 점은 미국 내 정책자문단의 평가에서도 그대로 나타난다. 서비스 분야 합의에 대하여 미국 자문위원회는 “서비스 합의가 특별히 강력(particulraly strong)하다고 본다.”, “협정은 서비스 분야 미국기업에게 대단한 기회(substantial opportunities)를 부여할 것이다.”고 평가하였다. 이러한 평가는 "negative list"방식의 양허목록 작성과 “특송, 법률, 회계, 그리고 의료 서비스를 포함한 중요한 서비스 분야가 자유화됐다.”는 것에 근거하고 있다.

또한 투자분야에서도 “협상단의 탁월한 성과(excellent achievement)에 대해 갈채를 보낸다. 우리는 한미 FTA가 2002년 무역법에 규정된 투자 요구를 충분히 충족시켰다고 믿으며, 투자 조항들의 포괄성에 박수를 보낸다.”고 평가하고 있다. 특히 투자의 지평과 협정, 특히 계약과 양허를 모두 포괄했다는 점의 중요성과 불편부당한 제3자 중재의 삽입은 지극히 중요한 성과(extremely important accomplishment)임을 강조하고 있다.

서비스 분야 합의의 가장 큰 문제는 ① 네가티브식(NAFTA식, 유보방식)으로 유보하고 ② 역진금지(레쳇)를 적용한 것이다. 이에 따라 정책주권이 과도하게 제한되며 따라서 국민의 공공복리 등에 필요한 조치를 국가가 취할 수 없는 결과가 초래될 수 있다.

네거티브 방식 유보로 미래에 성장하는 서비스에 대한 정부 정책권한을 포기하였으며, 역진방지(레쳇) 조항으로 자발적 개방이 이루어 진 분야나 지역에 대한 정책을 철회하는 것이 실질적으로 불가능하게 되었다. 또한 GATS와 달리 한미FTA에는 서비스 양허목록의 수정에 대한 별도의 규정이 존재하지 않아, 서비스 양허목록의 수정이 가능하지 않다.

특히 역진금지(레쳇) 조항은 자발적 자유화를 반영구화하며, 정책실패를 수정할 기회를 포기하게 만든 독소조항이라 할 수 있다. 따라서 한미FTA가 비준된 이후에는 경제자유구역이나 제주도 등에서 정부의 개방화 정책이 실패로 증명되고, 이 실패의 악영향이 국내 전반에 부정적인 영향을 미친다 하여도 이를 한미 FTA 이전으로 되돌리는 것이 불가능하다.

앞서 살펴보았듯이, 네거티브 방식 유보, 레쳇조항, 유보안 수정불가 등 치명적인 독소조항을 근간으로 하는 서비스 분야 협정은 참여정부가 개방이라는 명분으로 미래세대의 정책결정권을 포기해 버린 것에 다름 아니다.

[서비스 협정 영향 평가 보충]

- 한미FTA가 영세 상인에게 미치는 영향

I. 대형할인점과 영세상인

1. 대형할인점 현황과 문제점

○ 대형할인점 난립으로 ①영세상인의 몰락, ②지역경제의 쇠퇴, ③ 고용 감소, ④할인점에 의한 생산자 가격 및 품질 통제,  ⑤할인점 노동자의 노동환경 ⑥대형할인점 간 과당경쟁 등 다양한 문제가 발생하고 있어, 대형할인점에 대한 국가적 차원의 적절한 규제가 필요한 실정임.

<표1> 대형할인점 입점의 역효과

○ 대형할인점 입점 -> 중소상인과 경쟁 ->중소상인 및 재래시장 쇠퇴

○ 대형할인점 입점 -> 중소상인 쇠퇴 -> 고용감소 및 자금 유출효과 ->지역경제 쇠퇴

○ 대형할인점 입점 -> 타 업체와 경쟁 -> 장시간 영업 -> 노동환경 악화

○ 대형할인점 입점 -> 납품 단가 압박 -> 생산업체 이윤 하락 -> 생산업체 경영 악화

○ 서민생활과 직결되는 국내 중소 유통시장은 1996년 유통시장의 급격한 자유화와 재벌규제 완화 등으로 인한 대형할인점의 난립으로 급격히 몰락하고 있음.

- 30년에서 50년간 서서히 진행된 선진국의 유통산업 구조조정과 달리 우리나라의 경우 10년이라는 짧은 기간에 급속한 구조조정이 이뤄지면서 재래시장을 넘어 중심상권, 동내 구멍가게에까지 심각한 악영향을 미치고 있는 현실

* 유통업은 전체종사자의 16%(2005)가량을 차지하고, 총사업체의 27%(2005) 가량을 차지함. 총사업체의 91%(2004)가량은 4인 이하의 영세업자이며, 종사자의 58.3%가량이 4인 이하의 사업장에서 종사하고 있어 대표적인 서민 경제 분야임(데이터 출처: 중소기업 연구원, “중소유통업 발전을 위한 지역상권 활성화 방안”, 2006).

○ 최근에는 대형할인점 간 과도한 입점 경쟁과 가격 경쟁이 벌여져 영세업자의 고충은 더욱 커지고 있는 실정.

- 일산, 분당, 수원 등은 할인점이 이미 포화한 것으로 유명하고, 최근 3대 할인점이 경쟁적으로 입점한 7개 중소도시(부천·용인·양주, 진해·통영·양산, 순천)의 경우 빈 점포의 비율이 24%에 이르고 있는 등 이미 지역경제가 부담할 수 있는 수준을 넘은 상태

<그림1>대형할인점 입점 추이

자료] 통계청, 도소매업통계 조사 등

○ 지방 중소 시·군의 경우 대형할인점 하나가 설립되면 지역경제 전반이 활력을 잃어버리는 실정임.

- 중소기업 중앙회의 조사에 따르면, 재래시장 상인의 56.1%는 매출액이 감소하고, 54.2%는 영업이익 감소하였으며, 53.8%가량은 고객이 감소한 것으로 응답함(중소기업 중앙회, “재래시장현황 및 활성화 방안”, 2006)

- 기업청 시장경영지원센터의 ‘2005년 재래시장 실태조사’에 따르면 2005년 재래시장 매출 설문 결과 10% 이상 감소가 50% 점포에 이르고, 10%미만 감소했다는 응답도 15%.  증가했다는 점포는 12.5%에 불과(22.5%는 증감이 없다고 응답).

- 한국유통물류진흥원이 내놓은 ‘2005년 중소유통업 발전을 위한 연구’에 따르면 대형 할인점이 1개 들어설 때는 매출액의 차이가 거의 없었지만 2~3개일 때는 13%, 4개 이상일 경우엔 27%씩 주변 재래시장의 매출이 급감했다는 보고.

- 대형유통점 한 개가 입점하면 인근 재래시장 7개와 슈퍼마켓 4000개가 사라진다(전국수퍼마켓중앙연합회)는 보고가 있음.

○ 대형할인점이 영세업자와 경쟁 및 타 대형할인점과 경쟁 심화로 인해 무리한 단가인하 압력을 포함한 생산업체에 대한 불공정 행위가 계속되고 있음.

- 중소기업 중앙회(2006.12) “대형유통점 거래 중소기업 실태조사”에 따르면, 납품 중소업체의 70.4%는 불공정거래행위를 경험하고 있는 것으로 조사됨.

- 판촉비, 광고비, 경품비, 판매 장려금 등의 비용을 중소업체에 전가하고, 납품단가 인하 및 부당 반품 등 부당거래가 발생하며, 판촉사원 파견 및 특별판매행사 참여 등 중소업체에 대한 부당한 요구가 일반적인 것으로 드러남.

2. 대형할인점 규제 관련 입법

○ 정부가 최근 재래시장을 비롯한 중소유통업자에 대한 사후적인 지원책을 실시하고 있으나, 대형할인점의 설립과 과도한 경쟁행위에 대한 특단의 조치를 취하지 않는 한, 이러한 지원책이 사실상 실효를 거둘 수 없고 예산만 낭비하는 것이 현실임.

○ 2004년부터는 재래시장특별법 제정에 따라 전국 1660곳(2005년 11월 기준) 재래시장 중 730개 시장에서 막대한 예산이 투입된 시설현대화 사업이 진행됐거나 진행 중에 있지만 고객 감소세는 여전히 계속되고 있음. 더구나 경쟁력 확보가 가능한 시장만 지원되면서 영세상인들은 극빈층으로 몰락하고 있는 실정.

○ 대규모 점포의 출점, 영업을 제한하지 않는 이상 재래시장을 포함한 중소유통업자의 실질적인 경쟁력 강화의 기회와 시간을 확보할 수 없고, 어떠한 중소영세상인 지원정책도 효과를 발휘하지 못하는 것이 냉정한 현실.

○ 이러한 현실을 감안하여 국회에서 다양한 입법안이 제출되고 있으나, 정부의 반대에 의해 대형할인점 규제 입법이 속도를 내지 못하고 있음.

- 정부의 주요 반대 논리는, 우루과이라운드에 따라 유통시장을 개방하였기 때문에 대형할인점 규제를 할 수 없다는 것임.

○ 5개 가량의 입법안이 발의 되었고, 대부분 대형할인점 입점의 허가제 전환, 입점 및 영업활동 제한 등을 내용으로 하고 있음.

<표2>대형할인점 규제 법안의 주요 내용

발의자	법안명	주요내용
이상민(열린우리당)	대규모점포사업활동조정에관한특별법안(06.04)	- 대규모점포 개설 허가제로 변경 - 영업품목 1년 한도 제한 - 의무 휴일일수 및 영업종료시간 제한
김영춘(열린우리당)	유통산업발전법일부개정안(06.04)	- 대규모점포 개설 허가제로 변경 - 허가대상 대규모점포 범위 1천 평방미터로 확대
심상정(민주노동당)	지역유통산업균형발전을위한특별법안(06.05)	- 대규모점포 개설 허가제로 변경 - 인구기준 개설 점포수 제한 - 영업품목 제한 - 의무 휴일일수 및 영업종료시간 제한 - 지역유통조합 및 지역소비자회 설치

II. 우루과이 라운드 소매유통 개방현황과 국가의 규제권의 범위

1. GATS의 주요의무

○ 내국민대우 의무: 유사한 상황에서 자국의 서비스 및 서비스 공급자에 부여하는 대우와 같거나 보다 낳은 대우를 외국 서비스공급자에 부여해야하는 의무를 말함.

○ 시장접근 제한 금지 의무: 양허가 이루어진 분야에 있어 한국의 전역이나 일부 지역에 서비스 공급에 대한 수량제한 등을 두는 제도를 시행할 수 없는 의무임.

- ①서비스 공급자의 수, ②서비스 거래나 자산의 가치, ③ 서비스 영업의 수나 서비스 공급의 양, ④특정 서비스 업종에 고용되거나 서비스 공급자가 고용하는 고용자의 수, ⑤ 서비스 공급자의 법인격 형태나 합작에 대한 제한⑥ 외국인 소유지분제한 등을 둘 수 없음.

[참고] GATS 제16조 제2항 시장접근 조항의 내용

2. 시장접근 약속이 행해진 분야에서 자기나라의 양허표상에 달리 명시되어 있지 아니하는 한, 회원국이 자기나라의 일부지역이나 혹은 전 영토에 걸쳐서 유지하거나 채택하지 아니하는 조치는 다음과 같이 정의된다.

가. 수량쿼타, 독점, 배타적 서비스 공급자 또는 경제적 수요심사 요건의 형태여부에 관계없이, 서비스 공급자의 수에 대한 제한

나. 수량쿼타 또는 경제적 수요심사 요건의 형태의 서비스거래 또는 자산의 총액에 대한 제한

다. 쿼타나 경제적 수요심사 요건의 형태로 지정된 숫자단위로 표시된 서비스 영업의 총 수 또는 서비스의 총 산출량에 대한 제한(Re.9)

라. 수량쿼타 또는 경제적 수요심사 요건의 형태로 특정 서비스분야에 고용되거나 혹은 한 서비스 공급자가 고용할 수 있는, 특정 서비스의 공급에 필요하고 직접 관련되는, 자연인의 총 수에 대한 제한

마. 서비스 공급자가 서비스를 제공할 수 있는 수단인 법인체나 합작투자의 특정 형태를 제한하거나 요구하는 조치, 그리고

바. 외국인 지분소유의 최대 비율한도 또는 개인별 투자 또는 외국인 투자합계의 총액 한도에 의한 외국자본 참여에 대한 제한

2. 한국의 우루과이라운드 양허 현황

2.1 업종별 양허 현황

○ 우루과이 라운드 서비스 협상에서 정부는 대부분의 비식품 소매에 대해서는 개방하였으나(수량제한 등 금지), 과채류 및 농수산물을 제외한 대부분의 식품류에 대해서는 개방하지 않음(대한민국의 소매업 양허 및 적용되는 세부업종은 첨부자료 1 및 2 참조).

<표3>우루과이라운드 소매유통 개방(시장접근)분야

분야	개방 포함 분야	개방제외분야
식품소매	과일 및 야채, 생선 및 수산물	유제품 및 계란/육류 및 육류 제품 빵 및 제과/사탕류 음료/담배/기타
비식품소매	전체	사료, 가축과 기타 동물 무기류, 예술품 및 골동품 주유소는 경제적 수요심사 필요
자동차소매	자동차, 자동차 부품, 오토바이 및 부품	중고차는 경제적 수요심사 필요

자료] 대한민국 양허표(S/DCS/W/KOR/Rev.1, 11 April 2003)에서 발췌

○ 한편 대한민국은 중고차 소매 및 주유소에 대해서는 경제적 수요심사을 수반하는 허가를 받아야 하는 것으로 명시함.

- 더 나아가, 외국 백화점 및 쇼핑센터는 설립할 수 없는 것으로 제한을 두고 있음.

○ 따라서 과일 및 야채, 생선 및 수산물, 비농산물(일부제외), 자동차 등에 대해서 한국은 수량규제를 할 수 없는 상황임.

- 우루과이라운드에 따라 이러한 상품을 취급하는 업종에 대해서는 ①서비스 공급자의 수, ②서비스 거래나 자산의 가치, ③ 서비스 영업의 수나 서비스 공급의 양, ④특정 서비스 업종에 고용되거나 서비스 공급자가 고용하는 고용자의 수, ⑤ 서비스 공급자의 법인격 형태나 합작에 대한 제한⑥ 외국인 소유지분제한 등을 둘 수 없음.

2.2 공급형태별 양허 현황

○ 서비스업은 공급형태에 따라 국경간 공급(Mode1:인터넷 거래 등), 현지소비(Mode2:해외구매 등), 현지주재(Mode3:할인점 설립 등), 인력이동(Mode4:유통인력의 고용 등)으로 나뉘며, 한국은 우루과이라운드에서 국경간공급 및 현지소비는 양허하지 않고, 현지주재(설립)만을 양허함.

- 따라서 <표3>에 나타난 업종에 대해 한국에서 설립되어 영업을 하려거나, 영업을 하고 있는 업체에 대해서는 수량규제(시장접근 규제) 등을 할 수 없음.

3. 현행 한국의 소매유통 규제권의 범위

○ 우루과이라운드에서 한국은 비가공 농수산물을 제외한 식품류, 사료, 가축과 기타 동물, 무기류, 예술품 및 골동품 등에 대해서는 양허를 하지 않았기 때문에, 국가의 규제권이 유효하게 살아있음.

- 즉, 이러한 품목을 취급하는 대형할인점에 대한 설립 수 제한, 취급품목 제한, 영업시간 제한 등을 가할 수 있음.

○ 한편, 대한민국은 모든 유통업(프렌차이징 제외)에 있어 국경간공급(Mode1), 현지소비(Mode2)에 대하여 양허하지 않았기 때문에, 이러한 서비스에 대해서는 수량규제 등을 할 수 있는 권한이 살아있음.

○ 한편, WTO/GATS는 당사국이 자기의 양허표를 수정 혹은 철회할 수 있도록 하고 있어, 대한민국이 원하는 경우, 예를 들어, 이미 양허한 비식품업의 양허철회를 할 권한이 있음.

- 단 철회로 인해 영향을 받는 회원국의 요청이 있는 경우 그 철회에 대한 보상을 위해 협상하여야 하는 부담이 있음.

* 미국은 최근 자국이 양허한 도박서비스에 대한 양허철회를 선언한 바 있음. 이는 WTO 분쟁에서 카리브 해 섬나라인 안티구아와 바부다(Antigua & Barbuda)와 도박서비스에 관한 분쟁에서 패한 후 취한 조치임.

[참고2] GATS 제 21 조 양허표의 수정

1. 가. 회원국(이 조에서는 "수정회원국"이라 한다)은 약속의 발효일로부터 3년이 경과한 후에는 언제라도 이 조의 규정에 따라 자기나라의 양허표상의 어떠한 약속도 수정 또는 철회할 수 있다.

나. 수정회원국은 동 수정 또는 철회를 이행하고자 하는 날로부터 늦어도 3월이내에 이 조에 따라 서비스무역이사회에 그 의사를 통보한다.

2. 가. 제1항 나호에 따라 통보되는 제안된 수정 또는 철회로 인하여 이 협정상의 자기나라의 혜택이 영향을 받을 수 있는 회원국(이 조에서는 "영향을 받는 회원국" 이라 한다)의 요청이 있는 경우 수정 회원국은 필요한 보상조정에 대한 합의를 도출하기 위하여 협상을 개시한다. 이러한 협상과 합의에 있어서 관련회원국은 이러한 협상 이전의 구체적 약속에 관한 양허표에 규정된 것에 비하여 무역에 더 불리하지 아니한 호혜적 약속의 일반적 수준을 유지하도록 노력한다.

나. 보상조정은 최혜국대우에 기초하여 이루어진다.

3. 가. 협상을 위해 마련된 기간이 종료되기 이전에 수정회원국과 영향을 받는 회원국간에 합의가 이루어지지 아니하는 경우, 그러한 영향을 받는 회원국은 사안을 중재에 회부할 수 있다. 보상에 대한 권리를 행사하기를 원하는 모든 영향을 받는 회원국은 중재에 참여하여야 한다.

나. 영향을 받는 회원국이 중재를 요청하지 아니한 경우, 수정회원국은 제안된 수정 또는 철회를 자유로이 이행한다.

4. 가. 수정회원국은 중재판정에 합치하여 보상조정을 완료하기 전까지는 자국의 약속을 수정 또는 철회할 수 없다.

나. 수정회원국이 자기나라가 제안한 수정 또는 철회를 시행하고 중재 판정을 준수하지 않는 경우 중재에 참여한 모든 영향을 받는 회원국은 그 판정에 따라 실질적으로 동등한 혜택을 수정하거나 철회할 수 있다. 제2조에도 불구하고 이러한 수정 또는 철회는 오직 수정회원국에 대하여만 이행될 수 있다.

5. 서비스무역이사회는 양허표의 정정 또는 수정절차를 마련한다. 이 조의 규정에 따라 양허표상의 약속을 수정 또는 철회한 모든 회원국은 이러한 절차에 따라 자기나라의 양허표를 수정한다.

○ 양허표를 수정하거나 철회하지 않더라도, 대형할인점에 대한 등록제를 허가제로 전환하는 것은 GATS 규정위반이 아님.

- WTO 양허안 작성 지침(S/CSC/W/19, 5 March 1999, p.8)에 따르면 허가제나 면허제 자체가 무역을 저해하는 것은 아니기 때문에 양허안에 기재할 필요는 없다고 명시하고 있음. 단 허가 등의 조건으로 경제적 수요심사 등은 부과할 수 없음.

- 따라서 현행 GATS 규정에 따르더라도, 대형할인점의 허가권을 부활하고 지방자치단체에 허가권을 이양하는 것 자체에 대한 국가의 권한은 살아있음. 다만 이러한 허가에 있어 특정된 경제적 수요심사를 실시할 수는 없음.

[참고3] WTO 양허안 작성 지침 허가관련 내용

It should be noted that the requirement to obtain an approval or a licence is not in itself a trade restriction and therefore does not need to be scheduled.  However if the criteria for granting licences or approval contains a market access restriction (e. g an economic needs test or a quota on the number of licences permitted) or discriminatory treatment, the relevant measures would need to be scheduled if a Member wishes to maintain them as limitations under ArticleXVI or XVII.  It has been pointed out that in some instances the granting of licences is subject to review, meaning they are granted on a discretionary basis.  In such a case the right to supply the services is unbound.

○ 마지막으로, 외국 백화점 및 쇼핑센터는 설립할 수 없는 것으로 제한을 두고 있기 때문에, 필요한 경우 이러한 형태의 소매점에 대한 수량규제 등을 시행할 수 있음.

4. 소결

○ 한국이 우루과이 라운드 협상에 따른 소매 서비스 양허에도 불구하고, 한국은, 예를 들어, 다음과 같은 규제권을 행사할 수 있음.

① 대형할인점을 포함하여 가공식품(유제품 및 계란/육류 및 육류 제품/빵 및 제과/사탕류/음료/담배/기타)을 취급하는 업체의 수 제한, 영업시간 제한, 취급품목 제한 등

② 모든 품목의 소매유통에 있어 국경간 공급과 현지 소비에 대한 제한

③ 대형할인점 설립 등록제를 허가제로 변경(단 경제적 수요심사는 불가)

④ 소매 유통 양허의 철회

⑤ 백화점 및 쇼핑센터 설립 및 영업 제한

○ 비록 정체 된 상태이긴 하지만 DDA 서비스 협상이 진행되고 있음. 정부는 이해관계자와 상의 없이 식품업을 양허의 대상으로 슬그머니 포함한 상태임.

- 그러나 DDA 양허안은 말 그대로 ‘안’으로서 법적 효력이 없으며, 언제든지 수정이 가능한 상황임. 단 DDA가 타결되는 경우 식품업 등에 대해서도 국가의 규제권은 상실됨.

III. 한미FTA 협정안의 내용 및 그에 따른 국가의 규제권의 범위

1. 한미FTA로 식품업을 비롯한 상당한 소매유통이 양허됨.

○ 한미FTA에 있어 시장접근은 부속서 II(미래유보)에 기술된 바와 같이 우루과이라운드 양허를 수정하여 규제권의 범위를 축소하고 있음(부속서 II. p10).

- 즉, 우루과이라운드 한국의 양허표에 한미FTA 현재유보안에 기재된 내용을 수정하여 양허의 범위를 넓히는 접근 방식을 취함.

- 정부는 “시장접근 의무에 한해 양측은 포지티브 방식으로 자유화를 추진하는데 합의하고, 양측 공히 WTO 도하개발어젠다(DDA) 협상시 제시한 수준까지 각각 양허범위를 상향조정”하였다고 설명하고 있음(관계부처합동, “한미FTA 상세 설명자료”, p159)

○ 한미FTA 유보내용은 <표4>와 같이 소매유통에 있어 규제를 시행할 수 있는 업종의 범위를 대폭 축소함.

- 국가가 시행할 수 있는 규제의 범위는 담배 및 주류 도소매업, 한약재 도소매무역, 의약품 소매(약국), 농수산물 유통, LPG 가스, 중고차 및 유류 소매에 한정됨.

<표4>한미FTA에 따른 규제가능 업종(소매업 중심)

업종 및 근거법	규제가능 범위
담배 및 주류 도소매업 (담배사업법, 주세법)	- 담배소매인의 지정, 우편 및 전자상거래 판매 불가, 영업소거리 최소 50m: 담배 유통시장접근 포괄적 유보 - 주류도매 역내 사업장 설치 및 세무서 승인, 전자 및 전화 판매 불가
도소매 유통(약사법, 의료기기법, 건강기능식품법, 식품위생법, 마약관리법 등)	- 의약품 류 도매무역에 있어 역내 사무소 개설 - 식품과 식품첨가물 운반, 매매, 보존, 공급, 검사업 등에 있어 역내 사무소 개설 의무 - 한약재 도매무역에 있어 수급조절 - 특정 주류 판매와 마약에 있어 허가제
의약품 소매	- 한약재를 포함한 의약품 소매를 위해 역내 약국 설치, 약국은 1개 설치하고 회사의 형태로 설립 불가
농축산물 중개, 도매, 소매	- 쌀, 인삼, 홍삼 유통에 대한 포괄적 권리
LPG 가스 소매 및 가스주요	- 시장접근 포괄적 권리 유보
중고차 및 유류소매	- 경제적 수요심사
무기류, 예술품 및 골동품	- 포괄적 유보

자료출처] 한미FTA 협정안(2007.05.25 공개본) 유보안 I, II, DDA 서비스 제2차 양허안

○ 우루과이라운드에서 제외된 가공식품(유제품 및 계란/육류 및 육류 제품

/빵 및 제과/사탕류/음료/담배/기타)가 포함되었으며, 사료, 가축과 기타 동물 유통 역시 포함하고 있음. 따라서 대한민국은 이러한 업종에 대한 규제권이 영원히 상실됨.

○ 서비스 공급형태에 있어서도, 국경간서비스 공급(Mode1)과 현지소비(Mode2)에 대한 규제권을 포기함. 다만 의약품류의 국경간 공급에 대해서는 규제권이 유지됨.

2. 한미FTA에 따른 한국 소매유통 규제권의 범위

: 대형할인점에 대한 규제는 영원히 불가능

○ 대형할인점이 주로 취급하는 가공식품(유제품 및 계란/육류 및 육류 제품/빵 및 제과/사탕류/음료/담배/기타)이 양허의 대상으로 포함됨으로 인해 이러한 소매에 대한 업체의 수 제한, 영업시간 제한, 취급품목 제한 등이 불가능하게 됨.

○ 식품 및 비식품(의약품 제외)의 한미간 인터넷 거래가 양허되고, 그에 따라 발생할 수 있는 영세업자의 추가적 영업기회 상실이나 지역경제 침체 등을 회복할 수 있은 국가의 규제권이 사라짐.

○ 대형할인점의 설립 등록제를 허가제로 변경할 수 없게 됨. WTO/GATS 협정은 경제적 수요심사가 뒤따르지 않는 경우 허가제가 가능하나, 한미FTA의 경우, 이에 대한 어떠한 유보가 포함되지 않아 허가제 복원이 쉽지 않음.

- 허가제로 복원하는 경우, 현재 대형할인점이 외국자본의 지분이 상당하거나, 합작으로 운영되기 때문에, 이들이 투자자국가제소권(ISD)을 이용하여, 허가제 전환을 방해 혹은 차단할 수 있음.

○ GATS 협정이 규정하는 절차에 따라 양허철회가 불가능하기 때문에, 한국은 한미FTA로 포기한 규제권을 미국의 동의 없이는 복원할 수 없음.

- WTO/GATS의 경우 양허 철회 절차를 구체적으로 명시하고 있어, 필요한 경우 특정 업종 및 공급형태에 대해 양허를 철회할 수 없으나, 한미FTA는 이러한 제도를 두고 있지 않아, 사실상 양허철회가 불가능함.

○ 미래에 외국 백화점 및 쇼핑센터에 대한 규제가 필요한 상황이 발생하더라도, 이에 대한 규제권을 행사할 수 없게 됨.

○ 주류도매 역시 현재유보안에 기재된 주류도매 역내 사업장 설치 및 세무서 승인, 전자 및 전화 판매 불가 등 이외에는 추가적 규제를 취할 수 없고, LPG 가스 소매 및 주유를 제외한 유류 소매에 대한 시장접근 규제를 취할 수 없음(경제적 수요심사만 가능).

IV. 결론

○ 결론적으로, 한미FTA가 체결되면 어떠한 대형할인점에 대한 규제가 불가능한 것과 더불어, 한국이 유통산업에 대한 규제권은 <표4>에 기재된 내용을 제외하고 상실하게 됨.

○ 즉 한미FTA가 체결되고 발효된다면, 대형할인점 난립으로 ①영세상인의 몰락, ②지역경제의 쇠퇴, ③ 고용 감소, ④할인점에 의한 생산자 가격 및 품질 통제,  ⑤할인점 노동자의 노동환경 ⑥대형할인점 간 과당경쟁 등 다양한 문제가 발생하더라도, 그 근본적인 해결 수단이 되는 할인점 설립 수 제한, 영업시간제한, 품목수 제한 등은 불가능함.

- 가능한 수단은 불공정 거래행위 방지를 위한 조치나, 현재 시행중인 재래시장 육성 등의 정책, 환경, 교통, 건축 관련 정책 등 간접적 수단에 불과하게 됨. 그러나 근본적인 정책수단 없이는 현재 발생하는 다양한 문제점을 해결하기 힘든 것은 자명한 사실임.

○ 한미FTA는 지역경제, 중소상인, 납품업자, 할인점 노동자 등의 이해와 역행하는 협정이며, 국가의 공공을 위한 권한을 도가 넘게 제한하는 협정임.

금융서비스
	정명희 / 금융산업노동조합 국제부장

<머리말>

한국과 미국의 이해관계가 맞아 떨어진 가운데 한국은 금융허브전략(금융산업육성)이라는 내부요인에 의하여 안에서 미국의 금융자본을 끌어당기고, 미국은 한국 금융시장의 완전개방(제로베이스 금융개혁 추진)을 목표로 하는 황금알 금융시장을 절대로 놓칠 수 없는 상황에서 열심히 자국의 이익을 관철시킨 부문이 바로 금융부문이라 할 수 있다. 그 결과 한국은 미국의 요구를 전격적으로 모두 수용하였고 그것도 모자라 자체적으로 추진 중이던 <자본시장통합법>, <보험업법 개정> 등 국가의 입법권마저 미국에게 넘겨버리는 오류를 범하였다. 분명히 미국에게 자본시장통합법 제정, 보험업법 개정 등 한국의 입법통과가 되지 않은 권한을 그것도 기간까지 정해서 약속했다는 것은 실로 심각한 권한침해임에 분명하다. 금융산업은 모든 산업의 중간재로 투입되는 필수적 요소산업이기 때문에 우리 인간으로 말하자면 혈맥에 비유되는 아주 중요한 산업임에 틀림없다. 그러한 이유 때문에 한 국가의 경제를 장악하기 위해서 미국은 금융헤게모니를 장악하면서 세계 각국의 경제적 이익을 약탈해가고 있는 가운데 한국의 금융 산업의 장악은 미국에게 있어 필수적이었다고 볼 수 있다.

IMF 금융위기 이후 한국은 이미 금융부문에서 영국이나 미국이 갖고 있는 아주 기본적인 안전장치조차 마련하지 못한 채 무장해제를 당했고 그 여파는 주주자본주의의 이식현상이 모든 산업으로 급격히 만연되어졌다. 이러한 경제사회적 변화는 경제의 성장과 건전한 투자의 발목을 잡으면서 결국 산업자본의 금융투자화, 사회의 양극화, 국가의 성장동력 부족, 일자리 부족으로 인한 높은 실업률 등으로 모든 사회가 시름시름 만성병에서 벗어나지 못하고 있다. 그런 현 시점에서 한미FTA라는 더욱 거대한 파고가 국영기업을 비롯하여 국가복지산업에 해당하는 의료, 교육부문까지도 개방, 경쟁, 그리고 효율이라는 명분 아래에서 구조조정의 소용돌이 속으로 밀어내고 있는 것이다.

우선, 이 논고에서 살펴보고자 한 것은 협상과정과 결과발표에서 들어난 문제점들을 나열해 보고, 공개된 내용을 중심으로 경제적, 사회적 효과분석을 시도해 보기로 한다. 그런데 무엇보다 중요한 것은 몇 개 항목의 개방이 아니라 정부가 금융시장의 환경을 영미국가 위주의 주주자본주의 천국을 만들기 위해 규제시스템 환경을 자발적으로 만들어가고 있다는 것이다. 이런 주주자본주의의 환경에서는 기업들은 자기 본연의 사업보다는 금융시장에 투자하여 돈 놓고 돈 먹는 그런 카지노식 투기판에서 좀 더 이익을 창출하고자 함으로서, 그 결과 서민들을 위한 기본적인 공공성마저 위기를 맞게 된다는 것이고 한국경제사회시스템을 완전히 바꾸어 버린다는 것을 주목할 필요가 있다.

그리고  금융시장의 추가개방에 따른 한국경제를 전망을 해 볼 것이다. 부록에 수록된 내용, 즉 <NAFTA 이후 멕시코 금융 산업의 변화>를 통해 미국과의 FTA체결 후 12년이 지난 지금 멕시코 은행산업은 어떻게 변화하였는지 살펴보면 우리가 시사점을 찾을 수 있을 것이다. 마지막으로 Nomura의 자회사인 Saluka Investment와 체코정부와의 ISD(투자자 국가소송제)의 사례를 통하여 금융부문에서 다반사로 발생할 수 있는 소송문제는 분명 국책금융기관과 국영기업의 민영화를 추진하고 있는 한국으로서는 시사하는 바를 찾을 수 있을 것이다.

<본 론>

I. 서비스산업의 특징 및 금융서비스분과의 협상결과

1. 서비스산업의 특성

○ 질적 계량화의 어려움 : 서비스산업은 상품의 만들어내는 일반 제조업과는 다르게 특정한 형태가 없는 무형자산이므로 서비스의 질적 수준을 계량화하기 어려운 측면이 있다. 그러나 기업들은 오히려 양적계량에 의존하게 됨으로서 자주 질적 계량작업에서는 실패할 가능성이 높은 특성을 가지고 있다.

○ 영속성과 상호의존성이 강함 : 서비스산업은 영속성이 강하고 상호서비스간의 의존성이 매우 강하다. 따라서 서비스간의 긴밀한 관계가 필수요건이기 때문에 상호의존성이 약해질 때 생산성과 효과가 떨어지고 Blind Symphony(장님 교향곡) 현상이 잘 나타난다.

○ 복잡성과 가치연결고리의 중요성 : 서비스산업의 부가가치는 복잡한 관계구조 속에서 이루어지는 점을 감안하면 여러 기능들의 작업과정을 단순화시키면 역효과가 발생하고 전략에서 실행에 이르는 가치연결 구조의 모든 단계에서 복잡성이 증가된다.

서비스산업은 위의 내용과 같이 기본적으로 제조업과는 다른 성격을 갖고 있다. 따라서 서비스산업이 높은 부가가치를 창출하려면 금융서비스, 회계서비스, 법률서비스, 통신서비스, 지적재산권 서비스 등 서비스간의 긴밀한 연결고리가 모두 잘 작동되어야 하고 많은 시간적, 재정적 투자가 필수적이다.

2. 금융서비스 부문 협상과정의 문제점

○ 일방적인 미국의 공세와 한국의 전격적인 수용결과 : 미국의 금융시스템과 감독시스템이 한국의 규제시스템과 완전히 다른 상태에서 협상이 진행된 관계로 한국은 계속적으로 수세적인 입장에서 한국의 시장을 방어하기에 급급한 나머지 공격적인 미국시장 진출가능성을 협상초반부터 포기하였다. 한국은 16개 조항을 미국 측에 요구하였으나 1~2개 정도의 미미한 성과를 올린 반면, 미국은 그들의 요구사항을 거의 관철시킨 결과가 되었다.

○ 협상결과 발표 후에도 내용이 변경 : 2007년 4월4일 협상결과 발표 이후에도 일시적 세이프가드의 허용 전제조건 내용이 변경되었고 금융정보의 해외위탁 허용에 대한 내용이 변경된 것으로 보아 대국민 홍보를 위해 전략적으로 이용한 것으로 보인다.

체결발표 당시 재경부 입장	협상담당자와의 간담회 결과 변경내용	협정문 최종 내용
① 내국민 대우 및 최혜국 대우 ② 절차의 투명성 보장 ③ 송금중단조치는 6개월 이내 해지 ④ 경제회복을 위한 조치 ⑤ 주식투자자금 적용배제 ⑥ 차환대출 사용 불가 (⑤, ⑥번은 자본거래에 해당하는 것으로 그 동안 언론을 통해서 이슈화 되었던 내용)	① 세이프가드 기간이 1년 초과불가. 1년을 초과하는 경우 미국 동의 필요 ② 이중환율 적용 금지 ③ 세이프가드조치로 외화가 해외로 나가지 못하는 경우 자금의 국내운용에 제한을 두지 않는다. ④ 해제사유 발생시에는 바로 해제하며, 이를 즉시 공표 ⑤ 최혜국대우를 한다. ⑥ 투자금을 몰수하지 않는다.	① 1년 이하의 기간 동안 유효할 것 ② 몰수적이지 아니할 것 ③ 이중 또는 다중 환율관행을 구성하지 아니할 것 ④ 모든 제한된 자산에 관하여 국내에서 시장수익률을 획득할 수 있는 투자자의 능력을 달리 방해하지 아니할 것 ⑤ 미국의 상업적, 경제적, 재정상의 이익에 불필요한 손해를 피할 것 ⑥ 일시적이며, 상황이 개선됨에 따라 점진적으로 폐지될 것 ⑦내국민 대우와 최혜국대우 ⑧재경부 또는 한국은행에 의하여 신속하게 공표될 것 ⑨경상거래를 위한 지급 또는 송금은 제외 ⑩외국인직접투자와 연계된 지급 또는 송금은 제외

<표 1> 일시적 세이프가드의 협상과정 및 결과

발표 당시 재경부의 입장	발표 이후 협정문 문구
․금융데이타의 생성과 저장기능은 해외이전이 불가하고 단지 데이터의 가공과 분석기능만 해외 이전 허용 ․후선업무(총무, 회계, 인사, 법률 등)를 본점에 위탁	․금융정보처리의 모든 기능을 해외위탁 가능 ․후선업무뿐만 아니라 금융기관의 핵심 업무까지도 모두 위탁가능 ․해외본점을 포함한 자회사에게도 위탁가능

<표 2> 금융정보서비스의 해외위탁 허용

※ 재경부의 설명: 금융정보처리 전부를 해외 위탁할 수 있으나 미국이 현재 생성과 저장기능은 해외에 이전하지 않기 때문에 협상결과 발표당시 데이터 가공과 분석만 이전할 수 있다고 선전함.

○ 미국 USTR 협상결과와 한국의 협상결과 확실한 문구의 차이

항 목	미국 USTR 내용	한국 측 발표 내용	비 교
지점, 현지법인 설립	모든 금융서비스가 가능한 금융기관의 설립 및 인수가능(Qualifying Full Bank)	발표 내용 없음	미국-싱가포르간 FTA내용이 불합치조항에 기재 추정 -Qualifying Full Bank 특권을 미국에게만 허용, QFB만이 퇴직연금 및 국민연금의 투자운용 참여 가능 등
약속 조항	금융서비스 섹터의 규제 개혁 확약 -보험서비스 공급에 있어 외환보유 요건의 추가적 자유화 -방카슈랑스의 개혁 -감독절차의 조정 및 투명 성 확대 -금융섹터의 감독규제의 ‘Negative List' 접근방식의 채택	-미국은 협정발효 1년 후부터 상품승인신청에 있어서 ‘네거티브 리스트’ 접근방식에 기초한 정책과 절차를 채택하기로 한 한국 측 계획을 환영한다.(구체적 약속조항) -한국은 신 보험상품 도입이전에 사전승인 의무화. 단, 금감위 보험업감독규정 기준 충족시 예외 -(확인편지)미국은 지역금융허브의 일환으로 추진하는 네거티브 규제에 의한 접근을 환영한다. -(확인편지)방카의 2단계 이행 -(확인편지)보험서비스 공급에 있어 외화보유고 요건의 추가적 자유화	자본시장통합법 제정 및 보험업법 개정으로 사전승인 의무화는 무의미. 상업적 주재형식으로는 신금융서비스, 국경간 금융서비스(은행예금, 대출 제외)의 인가절차 없이 제공가능. 차후 전면적인 네거티브 리스트에 의한 ‘금융통합법’ 제정으로 이어질 가능성 존재

<표 3> 한국과 미국의 발표문구의 차이

3. 금융서비스 협상 주요 쟁점별 타결 현황

<표 4> 한미 FTA 금융서비스 협상 주요 쟁점별 타결 현황

주요 쟁점		요구 및 입장		협상 결과
		미국	한국
신금융서비스		사전승인 폐지	조건부 수용	① 상업적 주재 (국경간 공급형태 불가) ② 추가적 입법행위 없는 국내법 허용 범위 내에서 ③ 금융기관의 제도적 및 법적 형태 결정 가능 ④ 건별로 인가 요구 가능 ⑤ 인가를 상대방이 요구하는 경우 합리적인 기간 내에 이루어져야 하며, 그 인가는 건전성 사유만으로 거절할 수 있다. ※ 자통법(금융상품의 포괄주의 채택)제정으로 인가조건은 무의미.
국경간거래	①자산운용업 ②보험중개업 ③보험부수업 ④금융정보처리의 해외위탁 ⑤신용평가업	전면개방	보수적 입장에서 한정개방	①자산운용업: 외화표시 자산운용 해외위탁 허용(원화표시 자산운용 해외위탁은 2년 후 재협의/원화표시 자산운용 해외위탁 금지조항이 없는 자통법 입법을 미국 측에 확약한 것으로 USTR 협상결과 발표로 확인됨) ②보험중개업: 국경간 거래 허용된 보험상품에 한해 허용(비대면 방식) ③보험부수업: 보험자문, 위험평가, 손해사정, 보험계리 개방(자연인 이동에 의한 공급 허용) ④금융정보처리 해외위탁: 협정발효 2년 후 전면 허용 ⑤신용평가업: 국경간거래 허가요건 완화 (전문인력20인→10인)
단기 세이프가드		불허	필요	조건부 수용 ①기간 1년 내 해제, 기간연장 시 미국동의 필요 ②몰수 금지 ③이중/다중 환율 적용금지 ④해당 자금의 국내 운용 제한 금지(시장수익률) ⑤최혜국대우/여타 국가와 차별금지/내국민 대우 ⑥해제 사유 발생 시 즉시 해제 및 공표 ⑦절차의 투명성(사전 동의 필요) ⑧경상거래에 대한 지급 및 송금 예외 ⑨외국인직접투자에 관한 지급/송금 제외 ⑩미국의 상업적, 경제적, 정상의 이익에 불필요한 손해를 피할 것
국책금융기관 FTA 적용		전면개방	특수성 인정필요	①산업/기업/주택금융공사/농협/수협 5개 기관은 정책금융 기능을 협정의 예외로 인정(정부가 상기 기관에 주는 혜택은 인정-중기지원, 서민지원을 위한 정부보증 및 손실금 보전 등) ②수출입은행/자산관리공사/수출보험공사/한국투자공사/예보공사/기보/신보 등은 정부기관으로 인정받았고 금융기관으로 간주되지 않기 때문에 금융기관으로서의 적용대상은 아니지만 투자 및 국경간 서비스의 적용대상은 그대로 남아있음.(확인 편지)
급여/인사/회계업무 등의 후선업무를 국외본점 및 계열사 위임허용		전면허용	수용	금융기관의 거의 모든 업무를 해외본점 및 해외 다른 계열사로 모두 이전 및 아웃소싱이 허용
우체국 보험 특혜 폐지(민간보험사 기준 적용)		특혜폐지	특수성 인정	일부 특수성(서민 대상 보험상품 판매) 인정하되 금감위를 통한 건전성 감독 강화, 신상품 개발 및 보험금증액(4천만 원 이상) 시 금감위와 사전 협의 주요 위원회에 금감위 추천 인사 과반수이상 참여 의무화 민간 보험사보다 보험공제에서 우위를 점할 수 없음
4대 공제 특혜 폐지		특혜폐지	특수성 인정	농협, 수협, 새마을금고, 신협공제 등 4대 공제는 협정문 발효 후 3년 내에 협정 적용 - 지급여력 비율에 대한 금감위 감독 적용
금융정보 조달의 내국민 대우		전면개방	수용	국채발행시장 참여 / 국고취급기관 / 한국투자공사-KIC가 보유하고 있는 자산의 운용위탁 등 내국민 대우)
금융 감독의 투명성과 예측가능성 제고		투명성 제고	전격 수용	서면에 의한 금융감독기구의 행정지도 감독규정개정 시 입법예고기간 현 20일에서 40일로 연장, 여론수렴 공시이전 관계기관간의 사전협의의 의무를 폐지 금융기관 인․ 허가 신청 시 120일 이내 결정
임원&이사회의 국적, 거주지 제한 금지		협정포함		수용(※투자조항에서는 CEO의 거주성, 이사회 구성에 대한 제한이 있으나 금융기관에는 전혀 제한이 없음)

4. 금융서비스 쟁점

(1) 일시적 금융세이프 가드 발동조치

일시적 금융세이프가드란 천재지변, 전시, 사변, 국내외 경제사정의 중대하고도 급격한 변동, 기타 이에 준하는 사태의 발생하는 경우 금융시장 안정을 위해 자금 유출 입을 일시적으로 금지하는 조치를 의미한다. 정부는 협정문 발표이전의 협정결과 발표에서 일시적 금융세이프가드 조치권한을 유보 받은 것을 가장 큰 성과라고 자화자찬을 하였다. 그런데 협정문 발표 이후 자세히 그 내용을 들여다보면 그 동안 발표하지 않고 중요한 내용은 숨겨왔는데 협정문 공개를 통해 들어난 조항을 하나씩 살펴보기로 하자.

‘미합중국의 상업적․경제적 또는 재정상의 이익에 대한 불필요한 손해를 피할 것’[부속서 11-사 송금 (마)항]

이 조항은 일시적 금융세이프가드 발동 요건 중 하나이다. 세이프가드가 발동되면 최장 1년간 자금 유출입이 통제됨으로 인해 국내에 투자되어 있거나, 투자할 의사를 지닌 초국적 금융자본의 입장에서는 기회비용을 상실로 인하여 손해를 입을 수밖에 없다. 이러한 상황을 고려할 때, 미국에 대한 불필요한 손해를 피해야 한다는 발동 요건은 실질적인 세이프가드 조치를 무력화시킬 수 있는 독소조항이 될 수밖에 없다. 왜냐하면, 상업적, 경제적, 재정상의 이익에 불필요한 손해라는 범위는 너무나도 광대하고 그 불필요한 손해를 누가 어떻게 판정할 것인가에 대한 의미도 없기 때문에 이 조치를 선택하는 대가로 상상을 초월하는 금액을 치러야만 한다는 것이다.

이에 대하여 정부는 “금융세이프가드가 협정의 위반이 아니므로 투자자-국가 소송제의 대상이 되지 않는다.”라고 설명하고 있지만, 협정문의 문구를 보면 확실하게 ISD 대상이 되는 것은 분명하며, 더욱 확실한 것은 미국에서 최근 발간한 <Report of the Industry Trade Advisory Committee on Services and Finance Industries (ITAC 10)>의 내용을 보면, 금융서비스의 시장접근, 내국민 대우 등에 있어서 매우 높은 수준의 개방약속이 이루어졌으나 투자조항 중의 ‘수용’과 ‘일시적 세이프가드’에 있어서는 약간의 제약이 있는데 이 제약이란 것이 투자자-국가간 소송제를 통하여 손해배상을 청구할 수 있도록 되어 있다고 설명하고 있다. 그럼에도 정부는 아직까지도 이에 대한 명확한 대답을 회피한 채 공개된 협정문 이외의 자료는 없다고 한다. 그러나 미국의 자료와 대조를 해 보면 계속적인 의혹이 제기될 수밖에 없다.

USTR의 한미FTA 서비스와 금융산업에 대한 업계자문위원회의 보고서임.

정부는 왜 이 조항을 계속 은폐하였을까. 4월 4일 발표된 협정결과 발표에서도 이 내용은 없었고 협정문 공개와 동시에 제공된 정부 측의 협상 분야별 상세 설명자료 단기 세이프가드 부문에서도 본 조항은 의도적으로 빠져 있다. 게다가 금융세이프가드 발동요건이 까다롭다는 논란이 일자 해당요건들은 우리 외국환거래법 및 국제통화기금 협정문 상의 의무를 열거한 수준이라고 강조했다.

‘모든 제한된 자산에 관하여 대한민국에서 시장수익률을 획득할 수 있는 투자자의 능력을 달리 방해하지 아니할 것’[부속서 11-사 송금(라)항]

이 조항은 해석 또한 애매하고 광범위하다. 일시적 세이프가드 조치에 의해 외국으로 나가지 못하는 미국의 자본이 국내의 어떤 투자에 사용되건 문제시 되지 못한다고 해석될 수 있다. 이는 사실상 국내에서 일정부문 제한되어 있는 투자(예, 금융기관의 비업무용 부동산 투자 등) 등을 자유롭게 투자할 수 있다는 얘기도 된다. 또한 실제적으로 투자챕터상 너무 광범위하게 정의되어 있는 ‘투자’와 ‘투자자’의 개념을 고려하면, 공공성이 필수적으로 요구되는 정부기간산업까지도 투자가 될 수 있다는 해석도 가능하다. 따라서 이 조항이 ‘국내에 제한되어 있는 외국자본이 국내의 시장수익률을 보장’하는 내용이라면, 협정문구의 정확한 정의가 반드시 필요할 것이다.

일시적 세이프가드 조치의 예외조항[부속서 11-사 송금]

① 경상거래를 위한 지급 또는 송금(단, IMF과 미국의 사전 동의 시 발동가능)

② 외국인 직접투자와 연계된 지급 또는 송금

금융세이프가드 예외조항 또한 심각한 문제다. 외국인 직접투자(FDI) 및 경상거래를 위한 지급 또는 송금의 경우 세이프가드 적용의 예외로 하고 있기 때문이다. 현재 국내 ‘외국인투자촉진법’상 외국인 직접투자는 ‘외국인이 내국기업과 지속적인 경제관계를 수립할 목적으로 당해 기업의 주식 또는 지분을 소유하는 것으로서 당해 주식 총수의 10% 이상을 소유하고 의결권을 행사하는 경우나, 기업경영에 실질적인 영향력을 행사하는 것이 합작계약서 등에 의해 입증되는 경우’로 규정되어 있다. 이렇게 되면 외환은행을 인수한 론스타, SK(주)의 지분을 14.82% 보유하고 경영권 분쟁을 일으켰던 소버린은 세이프가드에 해당하지 않는다. 결국, 이들 투기자본은 금융위기가 발생하여 세이프가드가 발동되었다 해도 언제든지 매각 대금을 송금할 수 있다. 정부는 외국인 직접투자가 고용창출이나 선진 경영기법 등 우리 경제에 도움이 되는 장기투자이며 외국환거래법에서도 단기세이프가드 발동대상에서 제외되어 있다고 터무니없는 항변을 하고 있다. 하지만, 정부는 외국인투자촉진법과 외환거래법에 관한 개정입법안이 올라갈 때마다 한마디의 신중한 의논기회조차 갖지 못한 채 휴지화되어 버렸다. 따라서 정부는 외국인투자 만능주의로 모든 폐해와 부작용을 묵과하는 실수를 번복하고 있다. 세계의 노동계가 사모펀드, 헤지펀드의 무분별한 기업의 지배구조개입을 규제하자는 목소리가 G8 정상회의, OECD회의에서조차 논의되고 있는 상황인데도 말이다.

경상거래를 위한 지급 또는 송금의 경우도 IMF 협정조항 제30(d)조에 의한 무역대금, 서비스 경상거래, 단기은행여신, 대출이자, 투자 순이익, 대출 분할 상환, 직접투자 감가상각액, 가족 생계비 등은 세이프 가드 제외 대상이 된다. 협정문 상에 ‘IMF 협정 조항에 규정된 절차에 합치하고, 대한민국이 그러한 조치를 미합중국과 사전에 조율하는 경우’에는 경상거래에 대해서도 세이프가드를 적용할 수 있다고 되어 있긴 하지만, 미국이 주도하는 IMF가 경상거래에 대한 세이프가드 적용을 허용할리 없다. 만의 하나 IMF와 미국이 허용한다 하더라도 막강한 힘을 바탕으로 영향력을 힘을 발휘허여 모든 손해배당 뿐만 아니라 알토란같은 국내기업을 순간에 모두 손아귀에 넣을 것이 분명하다. 은행의 단기 여신마저 제외된 금융세이프가드는 무슨 의미가 있을까. 결국 증권투자에 들어온 잔챙이만 동결시키고 실질적으로 은행의 단기차입금마저 적용받지 못한다는 것은 정부가 과대 포장한 금융협상 최대의 성과는 결국 유명무실한 제도로 전락하여 버렸다.

사실 금융세이프가드는 IMF 외환위기를 경험한 바 있고, 무분별한 자본시장 개방으로 미국 경제에 대한 종속․의존이 심화된 우리 경제 여건상 매우 중요한 제도이다. 국내 주식시장에서 초국적 금융자본의 주식 소유 비중이 세계 최고를 자랑하는 40%를 넘나드는 상황에서, 이들 초국적 금융자본에 의한 의도적인 국내 금융시장 왜곡 또는 조작 가능성이 그대로 남아있기 때문이다.

(2) 금융서비스 부문 한미FTA의 선결조건

자통법 제정, 방카슈랑스 이행, 보험업법 개정 등 규제개혁 약속

FTA 협상과 금융법 재․개정을 전략적으로 역이용한 정부의 태도가 문제

한미 FTA 금융서비스 협상 부속서한(국경간 무역, 신금융서비스 등)에 따르면 ‘자국을 지역 금융허브로 확립하기 위한 전략 일부로서 이행하고자 대한민국이 취하고 있는 긍정적인 조치를 인정하면서, 미합중국은 진행 중인 대한민국의 세 가지 주요 규제 이니셔티브를 환영하였다.’란 문구가 있다. 세부 사항으로는 ‘㉮금융서비스 분야에서 예외목록 규제방식으로의 전환 ㉯방카슈랑스 규제 제2단계의 이행, 그리고 ㉰보험서비스 공급에 있어 외환보유 요건의 추가적 자유화’ 등이다. 이는 정부가 미국에 자본시장통합법(국내 자본시장을 겸업주의와 포괄주의 규제시스템으로 전환) 입법 및 방카슈랑스 확대를 어떤 형태가 됐건 미국에 약속한 결과이다. 실제로 미국 무역대표부(USTR)는 협정문 공개와 동시에 발표한 보도 자료에서 “한국이 방카슈랑스 개혁, 네거티브 규제 등과 같은 규제 개혁을 약속(committed)했다.”고 되어있다.

물론 정부는 이를 강력하게 부인한다. 이 내용은 한미 FTA 금융서비스 협정 본문과 부속서의 내용이 아니라 부속편지에 들어 있는 내용으로 구체적인 약속이나 법적 구속력은 없다고 항변하고 있다. 협상 초반 ‘미국이 자본시장통합법, 방카슈랑스 2단계 실행 등을 요구했지만, 우리 측은 이런 정책사항들은 우리 정부가 동북아 금융허브 구축 등을 위해 자발적으로 추진하고 있는 사항이며, 법 개정 필요 등 국회 입법권과 관련된 사항이므로 행정부에서 약속할 수 없는 사항들임’을 강력하게 주장해 구속력이 없는 표현으로 관철했다는 것이다.

그렇다면 부속서 13-나(구체적 약속) 제9절(보험의 신속한 이용가능성)에 명기된 ‘미합중국은 상품신고절차에 대하여 예외목록 접근방식(네거티브 리스트 방식)에 기초한 정책 및 절차를 이 협정의 발효 후 1년 이내에 채택하기로 한 대한민국의 계획을 환영한다.’라는 의미는 무엇인가? 상기 부속서한과 같게 ‘환영한다.’란 표현이 되어 있지만 부속서에 들어 있기 때문에 구체적 약속이나 법적 구속력이 있다고 판단해도 되는가? 정부는 더는 애매한 말장난으로 국민을 우롱하지 말고 입법화되지도 않은 내용을 사전에 미국에 확약함으로써 우리 국회의 입법권을 유명무실하게 만들었다는 사실을 인정해야 한다. 사실 금융서비스 협상에서 좀처럼 쟁점이 형성되지 못했던 이유도 여기에 있다. 한미 FTA 금융협상과 관련하여 국내 금융시장에 대한 미국 측의 요구를 한국 정부가 자발적으로 수용하는 차원에서 관련 금융법의 제․개정을 추진하고 있기 때문이다. 자본시장통합법 제정이나 보험업법 개정이 그 실례들이다.

그렇다면, 금융부문의 자발적 선결조건을 양보한 대가로 한국은 과연 무엇을 얻었는가. 입법통과도 되지 않은 사항을 맹목적으로 양보하면서 일방적으로 따라다니기만 한 이 협정은 과연 누구를 위한 협정인지 묻지 않을 수 없다. 또한 협정문에는 모두 공개하지 않은 내용이 분명히 있을 것으로 확신이 드는 것은 오히려 미국에서 흘러나오는 자료로부터이다.

(3) 신금융서비스 관련

신금융서비스 자본시장통합법 입법으로 무제한 개방 가능

미국 측의 핵심적 요구인 신금융서비스를 살펴보자. 신금융서비스란 미국에는 있으나 우리나라에는 없는 금융서비스와 상품을 의미한다. 즉 금융서비스의 모든 새로운 형태의 제공방법과 그 당사국의 영역에서 판매되지 아니하는 모든 금융상품의 판매를 포괄하는 개념이다. 신금융서비스는 미국무역대표부(USTR)가 해마다 발행하는 무역장벽보고서(한국편)에서 ‘외국계 금융기관이 정통한 신상품 및 신금융서비스 도입에 대한 사전승인 폐지’를 매번 지적할 정도로 미 금융자본의 핵심적 요구이다.

그럼에도 불구하고 신금융서비스는 주요 쟁점조차 되지 못한 채 제2차 협상에서 일찌감치 타결되었다. 타결내용은 ‘①상업적 주재가 있어야 하고 ②상대국 법률의 제․개정을 요하지 않는 범위에서 하며 ③건별로 금융당국의 허가가 필요하다는 원칙에 합의했다.’ 등이었다. 이와 관련하여 정부는 극히 보수적인 방향으로 금융시장 개방을 추진하고 있기 때문에 FTA 협상이 국내 금융시장에 미치는 영향은 매우 미비할 것이라는 등 신금융서비스 개방 조건을 대대적으로 홍보하여 왔다.

이런 태도는 정부 보도 자료를 통해서 더욱 분명해진다. 금융협상과 관련한 정부 보도 자료는 “신금융서비스 개방도 국내법 체계를 변경하지 않는 범위(즉, 새로운 법률을 도입하거나 기존 법률을 변경할 필요가 없이 자국법 체계 내)에서 허용하되... (중략)... 국내법을 변경하지 않는다는 것은 열거주의를 채택하고 있는 국내법제상 이를 변경하지 않는 한 추가로 개방할 금융상품이 거의 없다는 것을 의미하며...”라 명시하고 있다.

이처럼 재경부는 한미 FTA 금융협상에서 보수적으로 시장을 개방하는 것처럼 여론을 왜곡하는 가운데, 한편에서는 자본시장통합법 제정을 가속화시키고 있다. 자본시장통합법은 금융상품의 범위를 기존의 열거주의 방식에서 포괄주의 방식(네거티브 방식)으로 전환하고 있기 때문에 신금융서비스의 ②,③의 요건은 사문화되어 버린다. 결국, 추가적으로 개방할 금융상품이 거의 없다는 협상단의 얘기와는 달리 상업적 주재를 전제로 하는 한 모든 금융상품을 추가로 개방하게 된 것이다. 정부는 미국-싱가포르, 미국-호주 FTA의 사례를 들어 신금융서비스의 폐해가 아직 없다고 주장한다. 그러나 향후에도 계속 그럴까. 한 예를 들어보자. 최근에는 금융관련 새로운 파생상품이 출현하고 있다. 지금 한국에는 재래적 방식의 보증상품이 주류를 이루고 있지만, 최근에 등장하는 신용과 연계된 상품(예, Credit Default Swap)은 모두 신금융상품에 포함된다. 따라서 보증과 같은 효과를 내면서도 저렴한 상품을 출시하여 경쟁력을 가져갈 수도 있는 것이다.

신금융서비스 개방의 문제는 국책 금융연구소도 인정하고 있다. “자통법 통과로 금융상품 포괄주의가 도입되면 미국 금융기관의 다양한 투자 상품들이 국내에서 판매될 수 있다. 이 경우 국내 시장을 미국계에 내주는 윔블던 효과가 나타날 수도 있다.”라는 것이다. 사실 신금융서비스의 대상인 각종 금융상품과 관련하여 금융의 역사가 짧은 국내 현실상 금융상품을 개발해 본 경험조차 거의 없는데다가 이를 설계할 수 있는 전문 인력은 물론 관리․감독과 관련한 기초 인프라도 전무한 상황이다.

자본시장통합법은 단지 신금융서비스에만 영향을 미치는 것은 아니다. 자산운용업의 국경 간 거래와 관련하여 ‘국내에서 설립된 펀드 중 외국 통화로 표시된 자산의 운용을 국외자산 운용사에 위탁하는 것은 수용하되. 국내 연기금 등 원화 표시 자산의 운용은 2년 후 재협의하는 것’으로 협정문 상에는 표기되어 있다. 하지만, 자통법이 통과되면 원화표시 자산의 국외 운용과 관련한 2년 후 재협의는 필요 없다. 미국에서는 이미 한국이 확약한 것으로 문건이 나오고 있다. 현행 간접투자자산운용업법 상에는 원화자산의 국외 위탁 운용이 금지되어 있지만 자본시장통합법 상에는 신금융서비스와 경우처럼 이를 금지하는 조항이 없기 때문이다.

여기서 또 한 가지가 있다. 미국의 USTR 자료에 보면, 한국은 Qualifying Full Bank(QFB- 이는 모든 금융서비스 업무를 취급할 수 있는 은행)은 전면 개방을 약속하였다고 주장하고 있다. 그러나 한국의 협정문에는 어디에도 이 조항이 없다. 이에 대한 질의에 정부는 ‘지금도 가능한데 굳이 또 언급할 필요가 없다’는 주장이다. 그러면 미국이 한미FTA체결 결과를 발표하면서 왜 이 내용을 넣었을까. 미국-싱가포르 FTA 협정문에 보면, 미국에 대한 QFB를 FTA 발효 18개월부터 허용하면서, 이러한 은행에는 연기금, 퇴직연금 등의 자산운용을 맡길 수 있는 자격을 부여하였다. 한국도 미국의 3대 투자은행(모건 스탠리, 메릴 린치, 골드만 삭스)을 은행업으로 인가해 주는 것은 무슨 의미인가.

(4) 금융기관 후선업무 국외위탁 허용

금융기관 후선업무 무제한 국외위탁 허용, 국내 현지은행은 이름뿐인 껍데기로

앞에서 언급한 미국의 <Report of the Industry Trade Advisory Committe on Services and Finance Industries: 서비스와 금융산업에 대한 산업무역자문위원회>의 보고서에 보면, ‘금융기관의 핵심기능까지 모두 해외로 이전할 수 있도록 한 한국의 약속에 매우 기쁘다’라는 내용이 들어있다.  이는 다른 나라의 수준이나 미국이 기대한 것 이상의 성과라는 표현으로 해석된다. 이를 위해서 한국정부는 2005년 7월말 금융기관의 전면적 아웃소싱에 대한 자발적 조치를 마쳤었다. 심지어 일개 개인에게까지 금융 업무를 위탁할 수 있도록 허용하였다. 이는 그 당시 외국계은해의 철저한 로비에 의하여 이루어진 조치였다.

한미 FTA 타결 후 정부는 ‘급여업무․회계업무․인사업무 등 금융기관 후선업무의 국외 본점 위탁을 허용하라는 요구를 수용했다.’라고 발표했다. 하지만, 금융기관의 수많은 업무 중 어디까지를 후선업무로 볼 것인지는 구체적으로 발표되지 않았다. 그리고 국외본점만을 언급했지 국외의 계열사까지 포함이라는 언급이 일절 없었다. 그러나 협정문을 통해 드러난 위임업무의 범위는 거의 모든 업무를 포괄하고 있다. 그렇다면, 현실적으로 국내 금융기관에는 핵심적 금융거래를 위한 소수 인력만(카운터 직원 및 영업사원)이 존재할 가능성이 커지게 된다. FTA 타결 시 금융노동자들은 다시 한 번 IMF 위기와 같은 대규모 구조조정의 급물살에 휩쓸릴 수밖에 없게 된 것이다.

구체적으로 부속서 13-나(구체적 약속) 제3절(기능의 수행)을 살펴보자. “양 당사국은 당사국 영역 내의 금융기관이 각 당사국의 영역 안 또는 밖에 소재한 그 기관의 본점 또는 계열사에서 일정 기능을 수행하도록 허용하는 것이 유익함을 인정한다. 각 당사국은 실행 가능한 한도에서 그러한 본점 또는 계열사가 그러한 기능을 수행하는 것을 허용하여야 할 것이다.”라고 금융기관 기능에 대한 국외 위탁을 명기하고 있다. 그리고 “이러한 기능은 일반적으로 다음을 포함하나 이에 한정되지 아니한다. ㉮확인서 및 내역서 작성을 포함한 매매 및 거래처리 기능 ㉯데이터처리, 프로그래밍 및 시스템 개발과 같은 기술 관련 기능 ㉰조달, 출장 지원, 우편 서비스, 보안, 사무실 관리 및 비서 업무를 포함한 행정 서비스 ㉱훈련 및 교육을 포함한 인력관리 업무 ㉲은행계좌조정, 예산수립, 보수, 세금, 회계조정, 그리고 고객 및 재산 회계를 포함한 회계 기능, 그리고 ㉳자문 및 소송 전략의 제공을 포함한 법무 기능”이라고 명시되어 있다. 국외에 있는 본점뿐만이 아니라 계열사를 통해서도 백오피스 업무 수행이 가능하게 된 것이다. 이러한 상황에서 시장개방을 통해 금융영역에 외국인 투자를 유치한다 해도 새로운 고용 창출은 극히 미미한 수준에 불과할 것이다. 오히려 신규 고용 창출이 아니라 인적 구조조정만이 남발될 것이며, 국내에 존재하는 모든 외국 금융기관은 소수 금융전문 인력에 의해 운영되면서 필요하면 계약직, 비정규직 인력이 단기적으로 운용되는 파행적인 모습을 띠게 될 것이다. 껍데기만 남은 금융기관을 통하여 자원의 효율적 배분이라는 금융의 공공성이 구현될 수 있을까?

(5) 국책금융기관과 공제보험에 관한 조항

국책기관에 대한 애매모호한 문구

금융세이프가드 외에 금융 협상단이 성과로 자랑하던 국책 금융기관에 대한 FTA 협정 배제도 협정문 상에는 정부 발표와 다르게 나타났다. 한국예금보험공사, 정리금융공사, 한국수출입은행, 한국수출보험공사, 한국기술신용보증기금, 신용보증기금, 한국자산관리공사 및 한국투자공사가 그 실례이다. 정부는 협상 타결 후 보도 자료를 통해 상기 기관들은 정부자체기능(정부부서)으로 인정받아 해당기관 자체가 FTA 협정 적용의 예외로 수용되었다고 홍보해왔다. 그런데 협정문 상에 나타난 표현은 정부 발표와는 내용이 다소 다르다.

금융서비스 부속서한(국경간 무역, 신금융서비스 등) 일정 정부기관 항목을 보면 “양 당사국은 현재 조직된 대로, 다음 기관이 제13장의 적용을 받으나 그 장의 목적상 금융기관으로 간주하지 아니함을 확인한다.”로 명시되어 있다. 정부의 주장과는 다르게 법률적 의미로는 ‘다음과 같은 정부기관은 제13장(금융서비스)의 적용을 받으나 그 장을 적용함에 있어서는 금융기관으로 간주되지 아니함을 확인한다’라고 해석하는 것이 옳을 것이다. 그런데 정부의 주장과는 다르게 제13장의 적용을 받기 때문에 제13장의 적용범위가 금융기관, 금융기관에 대한 투자자와 이에 대한 투자, 그리고 국경간 거래로 정해져 있다. 따라서 금융기관으로는 간주되지는 않지만 투자챕터와 국경간무역서비스에 대해서는 적용을 받는 것이 정확한 해석일 것이다. 따라서 이러한 국책기관들이 민영화되는 경우에는 모두 투자조항에 그대로 적용받게 되는 것이다.

협동조합의 공제사업에 대한 철저한 견제압력 행사

농협중앙회, 수협중앙회, 신협중앙회, 새마을금고연합회 등의 보험 판매와 관련해서도 “동종 보험서비스의 민간 공급자보다 경쟁상의 혜택을 주어서는 아니 되며, 이러한 목적으로 금융감독위원회가 규제 감독권을 행사해야 한다.”고 분명하게 명시되어 있다. 게다가 금융협상 부속서 제13-다에서 설립되는 보험실무작업반이 위에 규정된 목적 달성을 위하여 추가 조치를 다루고 중앙 및 지방정부의 규정을 포함한 금융 감독, 정책변경의 개발, 채택 및 검토, 양국 간의 상이한 규제구조에 대하여 보험감독당국간의 논의를 하도록 정하고 있다. 이는 협동조합과 우정사업본부의 보험판매에 대한 규제감독 차원이 아니라 차후 진행되는 한국의 금융정책에 깊숙이 개입하는 것을 허용하였고, 미국의 금융시스템을 국내에 그대로 이식시킬 것을 허용하였으며 그 과정에서 미국은 자국의 이익을 최대한 실현시키는 도구로 활용할 것이 분명하다.

결론적으로 금융서비스분과의 평가를 하자면, 첫째, 정부의 협상결과는 그 동안 과대선전과는 다르게 여러 가지 의문과 의혹이 그대로 남아있을 뿐만 아니라 한국협상단의 협상능력이 미국과 비교하자면 한수 아래임에 틀림없어 보인다.

둘째, 더구나 꼭 지적해야 할 것은 한국은 OECD에 가입하면서 외환거래의 자유화가 대폭적으로 진행되고 있는 가운데 1997년 IMF금융위기로 거의 모든 규제가 아무 대책 없이 전면 개방되었고 최소한의 안전장치조차 만들지 못하였다. 이러한 가운데 한국의 금융시장은 미국이나 싱가폴 등의 금융센터를 보유한 국가들보다도 더욱 개방된 결과 론스타와 같은 투기자본이 국내 굴지의 은행을 매입한 것은 물론 최고경영자나 이사회의 이사들의 국적성이나 거주성마저 제한하지 못한 참담한 상황에 빠져 있다. 그러기 때문에 금융관련 규제의 완화를 협상의 지렛대로 이용할 수도 없었고 미국으로부터 주요한 어떤 조항도 얻어내지 못한 결과라고 결론지을 수 있겠다.

셋째, 한국은 GATS(서비스에 관한 일반협정)에서 미국, 캐나다, 호주 등과 함께 금융서비스의 대폭적인 개방을 요구하는 공동양허요청서를 국민들이 모르는 사이에 최근 다른 회원국가에게 제출하였다. 이는 한미FTA에서도 반영되었는데 미국금융시장에서 우리의 이익을 실현하고자하는 어떠한 의지도 없었고, 오히려 국내의 자발적 의지를 한미FTA를 통해 관철시킴으로서 정부가 추진하고자 하는 주주자본주의를 가속화시키는 계기로 악용하고 있다. 따라서 이에 대한 부작용은 모든 국민이 부담해야 하는 결과로 돌아올 것이고 사회적, 경제적 비용은 엄청날 것이지만 어느 누구한사람 이에 대해 책임을 지거나 진정한 고민을 하지 않는 것이 한국의 되풀이되는 비극이 아닐 수 없다.

II. 금융부문의 기대효과 분석

1. 금융서비스, 비즈니스 전문 및 기술서비스는 미국의 최대이익을 실현시켜     주는 선물 보따리

○ 미국의 총 GDP(2004년 말 기준)는 11조7천억 달러인데  그 중에서 민간서비스가 차지하는 비율은 66%이며 정부부문을 제외하고 민간부문에서 차지하는 비율은 이보다 훨씬 높은 73%를 차지하고 있다. 아래 <표 5>에서 보는 바와 같이, 미국의 부가가치 창출은 주로 금융업, 부동산 및 리스업, 그리고 전문직 및 사업서비스업을 통해 이루어지고 있음을 알 수 있다.

연도		2001년		2002년		2003년		2004년
GDP		10,126.0	100%	10,469.6	100%	10,971.2	100%	11,734.3	100%
민간부문		8,869.7	87.6	9,131.2	87.2	9,556.8	87.1	10,251.0	87.4
	농수산임업	97.9	1.0	95.4	0.9	114.2	1.0	141.6	1.2
	광산업	118.7	1.2	106.5	1.0	142.3	1.3	171.9	1.5
	공익사업	202.3	2.0	207.3	2.0	222.6	2.0	235.3	2.0
	건설업	469.5	4.6	482.3	4.6	501.0	4.6	549.5	4.7
	제조업	1,341.3	13.2	1,352.6	12.9	1,369.2	12.5	1,420.1	12.1
	도매업	607.1	6.0	615.4	5.9	633.0	5.8	694.7	5.9
	소매업	694.6	6.9	719.6	6.9	751.0	6.8	790.4	6.7
	운송업	296.9	2.9	304.6	2.9	321.6	2.9	332.9	2.8
	정보업	476.9	4.7	483.0	4.6	491.8	4.5	538.7	4.6
	금융업	782.6	7.7	822.7	7.9	885.2	8.1	927.4	7.9
	부동산, 리스업	1,276.6	12.6	1,319.2	12.6	1,375.2	12.5	1,485.5	12.7
	전문직, 사업서비스	1,165.9	11.5	1,189.0	11.4	1,235.9	11.3	1,351.9	11.5
	교육서비스	85.1	0.8	93.3	0.9	99.6	0.9	106.3	0.9
	보건의료서비스	654.2	6.5	706.3	6.7	751.0	6.8	802.7	6.8
	예술, 오락, 음식업	361.5	3.6	381.5	3.6	398.8	3.6	424.3	3.6
정부부문		1,256.3	12.4	1,338.4	12.8	1,414.4	12.9	1,483.3	12.6

<표 5> 미국의 GDP 구성내역                                                 단위: 10억 달러

자료: Bureau of Economic Analysis(미국)

○ 미국의 민간서비스부문 수지현황을 살펴보자. 아래의 <표 6>에서 보는 바와 같이, 2004년 1년 동안 해외국가와의 거래에서 올린 순수익은 3,440억 달러인데 금융서비스에서만 벌어들인 순수익은 1,690억 달러(158조원 상당)로서 전체 수입의 49%이다. 이는 전문 비즈니스서비스(법률자문, 회계서비스, 컨설팅서비스 등)에 이어 2위를 차지하였는데 이 두 개 서비스의 수익이 미국은 버티는 양대 산맥이라 할 수 있다.

<표 6> 민간서비스부문의 수출입 내역(자회사간 거래 제외)               단위: 억 달러

서비스 부문별	2003년			2004년
	수출	수입	순수익	수출	수입	순수익
	2,116	1,760	356	2,378	2,034	344
금융서비스	191	42	148	219	50	169
보험서비스	58	265	-207	61	299	-238
통신서비스	45	42	3	44	44	0
전문 비즈니스, 기술서비스	314	114	200	338	125	213
여행관련	800	784	16	933	893	40
로열티, 특허서비스	122	37	85	136	51	85
운송서비스	306	435	-128	361	527	-166
교육서비스	191	32	159	135	35	100
기타	87	8	79	151	10	141

자료: Bureau of Economic Analysis(미국)

○ <표 7>은 1997년부터 2004년까지 비자회사간(자회사간의 거래가 아닌)의 금융서비스 거래의 수지현황을 보여주고 있는데, 2001년 마이너스 증가율을 제외하면 순수익은 매년 두 자리의 증가율을 보이고 있다. 2001년도의 마이너스 증가율은 IT 버블이 꺼지면서 주가하락에 기인한 것으로 추정된다. 그러나 10년간 1994년 순수익 41억 달러에서 2004년 169억 달러로 4배 이상 증가하였다.

<표 7> 금융서비스 거래의 수지현황 및 내역           단위: 백만 달러

자료: Bureau of Economic Analysis(미국)

○ 반면, 한국의 경우를 살펴보자. 아래 <표8>은 최근 3년간 서비스부문의 수출입 동향을 보여주고 있는데, 운수서비스와 금융서비스를 제외하면 모두 적자를 기록하고 있고 특히 여행수지는 2년 동안 적자규모가 123% 급증한 것으로 나타났다.  그나마 금융서비스의 흑자 폭이 조금씩 증가하고 있는 것은 증가한 외환보유고의 해외채권투자와 민간부문의 간접투자자산 확대 (해외펀드상품의 판매)에 기인한 것으로 판단된다.

○ 그러나 미국의 흑자규모인 1,690억 달러와 비교하면 1.1%에 불과하다. 이는 단적으로 미국 금융서비스 역량을 보여주고 있는데 1997년과 1999년에는 연간 30%에 이르는 성장을 기록한 점을 비추어보면 향후 10년간 미국이 매년 최저 10% 이상의 성장을 한다고 예상할 수 있다. 미국이 한국의 금융시장의 완전개방 정책에 부응하여 연간 1~2%를 한국시장에서 수익을 건져간다고 가정한다면, 10년 동안 한국시장의 금융서비스 시장에서만 약 350억~700억 달러를 벌어갈 수 있을 것이다. 반면, 한국은 2007년부터 매년 20%이상의 성장이 이루어진다고 가정하고 총수익의 50%를 미국에서 벌어들인다고 하더라도(사실 거의 불가능한 일) 향후 10년간 약 30억 달러 수준으로 예상된다. 따라서 한미FTA로 인한 한국의 수지는 약 300억~670억 달러 적자가 예상된다.

<표 8> 부문별 서비스 수출입 현황                                             단위: 백만 불, %

	2004년			2005년			2006년
	수출	수입	수지	수출	수입	수지	수출	수입	수지
전체	41,881	49,927	-8,046	45,129	58,787	-13,658	51,874	70,636	-18,763
운수서비스	22,529	17,655	4,874	23,877	20,144	3,733	25,858	23,394	2,464
여행서비스	6,069	12,350	-6,281	5,806	15,406	-9,600	5,322	18,241	-12,918
- 일반여행	6,053	9,856	-3,803	5,793	12,025	-6,232	5,294	13,782	-8,488
- 유학연수	16	2,494	-2,478	13	3,381	-3,368	28	4,458	-4,430
통신서비스	445	635	-190	443	773	-330	466	778	-312
건설서비스	99	3	96	111	6	105	126	3	123
보험서비스	139	461	-322	169	733	-564	366	909	-543
금융서비스	1,083	126	957	1,651	235	1,416	2,557	616	1,941
컴퓨터 및 정보	25	156	-131	57	183	-126	240	773	-533
특허권 사용료	1,861	4,445	-2,584	1,908	4,561	-2,653	2,010	4,487	-2,477
사업서비스	8,125	13,162	-5,037	9,422	15,537	-6,115	13,070	19,905	-6,835
- 무역관련	1,601	3,116	-1,515	2,427	4,279	-1,852	2,347	6,321	-3,974
- 운용리스	264	946	-682	293	946	-653	411	1,174	-763
-기타사업기술	6,259	9,098	-2,839	6,701	10,312	-3,611	10,312	12,409	-2,097
개인․문화․ 오락	128	376	-248	268	477	-209	369	680	-311
정부서비스	1,377	554	823	1,418	733	685	1,488	850	638

자료: 산업자원부 보도자료

○ 최근 들어 금융서비스부문이 흑자를 내면서, 약간의 이익을 내는 것 이외에는 서비스의 대부분의 영역에서 적자를 기록하고 있다. 그런데, 금융부문의 흑자는 대부분 외환보유고의 해외채권투자와 민간인들이 해외펀드 판매를 통해 해외주식이나 채권을 매입한 결과인데 이는 시장의 변동성에 따라 수지도 변동될 것이다.

○ 금융서비스 수지가 계속적으로 확대되기 위해서는 전문투자자의 인재양성이 필요하지만 한국의 사정은 현재까지 외국의 자산운용사를 통해 위탁하는 수준에 머무르고 있어서 원금의 1~3%에 해당하는 운용수수료를 해외금융기관에 지불하는 상황이다.

○ 또한 지속적인 성장을 위해서는 법률서비스, 회계서비스, 컨설팅서비스가 뒷받침되어야만 가능하다. 이 분야는 미국의 전문성 분야로서 FTA에서 이 분야의 개방을 점차 확약하고 있기 때문에 미국의 이익은 엄청난 속도로 확대될 것이다.

○ 더욱 중요한 것은 <자본시장통합법>으로 인하여 다국적 은행들의 전문기술인 투자자문 및 투자관련 법률서비스는 본격적으로 국내시장에 상륙할 것이고 이로 인하여 수없는 기업들은 M&A로 시장에서 사라질 것이다. 이 과정에서 미국은 금융서비스보다 2배 이상의 수익을 걷어갈 것이다.

2. 금융정보의 해외위탁에 따른 비용 증대

○ 한미 FTA 발효 2년 후부터 금융정보의 해외위탁이 본격화될 경우, 외국계은행은 거의 100% 해외로 전산센타를 옮길 것으로 가정한다면, 국내의 일자리감소와 더불어 매년 감당해야 할 비용을 추산하여 보자.

아래의 <표 10>에서 보는 바와 같이 다국적 금융기관들의 전산센타의 해외아웃소싱 실적을 보면 2001년부터 2005년까지 약 230억 달러의 계약실적을 올리고 있는데 대부분의 계약이 모두 IBM, EDS, Accenture 등 몇 개의 업체에 집중되어 있는 것으로 나타났다. 이에 따른 부작용이 최근 점차 나타나면서 2005년 Deloitte Consulting사의 심층보고서 [Calling a Change in the Outsourcing Market] (아웃소싱시장에서는 변화를 요구하고 있다) 부제 <The Realities for the World's Largest Organizations>(세계의 대기업들의 현실)를 보면 다국적기업들은 오히려 부정적인 효과를 얻을 것이고 이에 대한 피해는 고스란히 소비자와 노동자들이 져야 할 것이다.

이 보고서의 맨 마지막에 심층보고서 내용을 부록으로 달았음. 참조바람.

○ 2005년 한국외환은행의 대주주인 론스타가 아웃소싱을 추진했던 내용을 보면, IBM과의 계약을 통해 10년간 5,000억원(US$540백만)에 아웃소싱하려 시도했었다. 따라서 한미FTA가 발효 2년 후 한국시티은행, 스탠더드 차타드제일은행, 외환은행이 이들 업체와의 계약을 하는 경우 대략 14억~15억 달러(1,400억원)의 비용을 해외로 지불해야 할 것이다.

○ 더욱 중요한 것은 외국계은행(국내은행을 인수한 후 상장 폐지된 은행의 경우 더욱 심각함)은 IBM, EDS, Accenture 등이 국내금융기관과 아웃소싱계약을 체결하고 인도의 Infosys 등에 재하청을 준다는 것이다. 이로서 국내의 중요한 기업정보가 경쟁국에 유출되는 결과를 초래하기도 하고, IBM과의 비밀협약을 통해 국내에서 창출한 이익을 불법적으로 해외로 유출하는 통로로도 이용될 수 있다는 것이다.

<표 9> 2005년 미국 내 개인정보 도난 및 분실사고 일지

회 사	발표일	고객정보 유출규모와 피해	유출 정보
초이스 포인트	2월 15일	750건 사기사례 확인 U$145,000 피해	주소, 사회보장번호, 신용카드명세
Bank of America	2월 25일	U$1,200,000	사회보장번호
DSW 슈 웨어하우스	3월 8일	U$1,400,000	신용카드 명세, 운전면허번호, 쇼핑정보
렉시스넥시스	3월 9일	$310,000 59건 피해사례 확인	사회보장번호, 운전면허번호
BOA, 와초비아은행	5월23일	$108,000	계좌번호, 입출금 명세
시티 파이낸셜	6월 6일	$3,900,000	사회보장번호, 계좌번호 등

자료: WSJ

<표 10> 해외 금융기관의 전산센타 해외이전 계약실적        (단위: 백만 달러)

구분	공급업체	발주업체	계약 시점	계약 기간	계약금액
IT	IBM, Accenture, Tata, Infosys, Patni	ABN-Amro	2005.8	10년	2,200
	Accenture	Barclays Bank	2004.6	6년	4억 파운드
	Hewlett Packard	West LB(독일)	2004.11	5년	500
	IBM 외 1개 업체	Lloyds TSB	2004.3	10년	10억 파운드
	IBM	ING	2003.12	n. a.	600
	IBM	BNP Paribas	2003.10	n.a.	1,200
	IBM	Banco BPI	2003.11	10년	n.a.
	IBM	JP Morgan Chase	2002.12	7년	5,000
	EDS	Bank of America	2002.12	10년	4,500
	EDS	ABN-Amro	2003. 1	10년	1,500
	EDS	Barclays Bank	2003.6	7년	350
	IBM	Deutsche Bank	2002.12	10년	25억 파운드
BPO	Exult Inc.	Prudential	2002.1	10년	700
	Exult Inc.	BOA	2001.2	10년	1,100

자료:「금융기관의 아웃소싱확대의 문제점과 금융공공성」국회토론회, 2005.10

3. 기업의 자금조달 시장기능 위축심화

○ 한미FTA를 추진하는 세력의 논리는 자본시장을 보다 육성, 기업들이 다양한 방법으로 금융시장에서 자금을 조달하여 투자를 확대하고 기업 활동을 촉진함으로서 경제성장을 도모하겠다는 것이다. 그러나 <표 11>과 도표<1>과 같이 IMF 이후 단기적 기업가치 극대화라는 주주자본주의가 급속히 경제에 침투한 이후 한국기업들의 투자자금의 원천은 주로 내부 유보자금에 의해 이루어지고 있고, 주식발행이 기업의 활동에 중요한 역할을 하지 못하고 있음을 알 수 있다.  아래의 <표 12>은 주식발행시장이 제 기능을 담당하지 못하고 오히려 이자와 배당의 형태로 분배된 이윤이 투자에 기여하여 실물적 생산부문으로 돌아오지 못하고 있음을 보여주고 있다.

<표 11> 한국제조업의 투자자금 원천의 구성 (1980~2005년)                            (단위:%)

	1980 년대	1991-97	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
외부자금	64.9	72.0	66.4	37.3	25.4	21.9	16.6	16.0	15.3	12.0
주식	5.9	4.4	8.7	12.1	2.3	2.7	0.3	0.2	3.6	0.1
회사채	8.2	18.0	27.3	8.8	6.8	8.5	4.1	3.8	2.4	4.3
차입금	35.7	31.0	20.4	11.7	12.0	8.0	12.7	10.3	8.9	6.8
기타	15.1	18.2	9.9	4.7	4.3	2.7	2.8	1.7	0.4	0.8
내부유보자금	35.1	28.2	33.6	62.7	74.6	78.1	80.1	84.0	84.7	88.0

자료: 한국산업은행, 설비투자계획조사, 각년도

<도표 1 > 기업의 자금조달별 비중(외부자금, 내부유보자금)

○ 위 그래프를 보면, 기업들은 IMF 금융위기 이후 기업의 부채비율을 유지하기 위해서는 외부차입을 줄이는 수밖에 없었는데, 그로 인하여 외부자금에 의한 과감한 투자를 기업들은 할 수 없었고 외부로부터의 적대적 인수합병으로부터 기업을 보호하기 위해 내부유보자금을 쌓아서 결국 배당이나 자사주 매입자금으로 사용하고 있는 것으로 나타나고 있다.

4. 산업자본의 금융화

○ 이는 실질적으로 기업들이 실물투자보다는 기업의 적대적 M&A방어를 위해 자사주 매입에 투입하고 있고 또한 주주자본주의 흐름확대에 따라 주주들에 대한 배당압력이 거세지면서 시설투자의 저하로 이어지고 이는 기업의 성장동력의 상실로 귀결되었다. 따라서 기업들은 이윤을 실물부문에 재투자하지 않고 대신 금융자산에 투자하는 비중을 점점 늘리고 있다.

○ 아래의 <표 12>에서 보는 바와 같이 최근 들어 과도한 배당성향을 알 수 있는데, 2004년부터는 기업의 배당금액이 기업의 자금조달액을 초과하고 있다. 2006년부터는 배당액이 조달액의 2배에 이르고 있다.

<표 12> 상장기업들의 자본시장을 통한 자금조달 및 배당현황                      (단위: 억 원)

구 분		2001	2002	2003	2004	2005	2006
주식자금 조달	기업공개	15,315	17,156	11,024	9918	13015	17058
	유상증자	106,405	75,485	100,144	72,869	54,618	47,935
	총계	121,720	92,641	111,168	82,787	67,633	64,993
배당현황	배당 총액 (배당/순이익)	38,477 (21.5%)	58,846 (19.1%)	72,266 (24.6%)	101,409	98,882	116,922
	외국인 배당	12,051	21,038	27,044	48,322	41,617	53,600
	외국인 비중	31.3%	35.8%	37.4%	47.7%	42.1%	45.8%
자사주 취득	자사주 취득액 (비중/순이익)	77,640 (43.6%)	73,340 (23.8%)	98,690 (33.6%)	n.a.	n.a.	n.a.
당기 순이익	당기 순이익	178,259	307,819	294,104	n.a.	n.a.	n.a.

자료 : 증권선물거래소

<표 13> 한국의 증권투자 배당금 수지현황                                    단위: 백만 달러

연도	배당금 지급액	배당금 수입액	수지
2002	640	35	△605
2003	1,343	113	△1,230
2004	2,488	163	△2,325
2005	3,025	326	△2,699
2006	3,067	720	△2,347
2007.1~4월	3,214	166	△3,048
총계	13,777	1,523	△12,254

자료: 한국은행

○ 위 <표 13>은 2002년부터 최근까지 한국이 외국인증권투자에 대한 배당금지급과 한국의 해외증권투자에 의한 배당금수입의 내용을 보여주고 있다. 2002년부터 2007년 4월까지 총 122억 달러(약 11조 6천억 원)의 배당금수지의 적자를 보여주고 있는데, 수입은 지급액의 10% 수준에 머무르고 있음을 알 수 있다. 또한 2006년도 외국인투자는 급증하였는데 이로 인하여 2007년 4개월 동안 지급한 금액은 기록적인 숫자인 반면, 수입은 2005년에 비해 대폭 줄어들었다.

○ 이는 단적으로 국내의 자본시장이 얼마나 외국인 투자가들에게 매력적인가를 보여주고 있으나 IMF 이후 아무런 대책 없이 무장해제 한 이유로 우량기업위주의 외국인 증권투자가 국부를 얼마나 심각하게 유출시키고 있는지 알 수 있다.

III.  향후 전망

한미FTA의 핵심 중의 하나는 금융부문, 법률서비스, 회계 및 컨설팅서비스의 삼각동맹으로 이루어지는 개방을 통하여 국내의 경제사회적 전반적 시스템을 바꿀 것이 확실하다.  한국의 금융시스템을 네거티브 규제의 환경을 만들어 동북아의 허브전략을 완성하겠다는 의미인데, 이는 바로 한국의 경제사회적 시스템을 한순간에 바꾸고 주주자본주의를 완전히 고착화시켜 놓을 것이다.

1.  기업에 대한 과도한 M&A 분위기 조성

무엇보다도 동북아 금융허브전략의 핵심은 세계적인 투자은행을 육성하여 그들과 경쟁하는 가운데 그들로부터 선진기술을 배워서 다른 후발국에서 미국과 같은 방법으로 이익을 창출하자는 전략이다. 그런데 투자은행이란 단기간에 탄생하는 것이 절대 아니라는 것이다. 투자은행의 기본업무는 부실한 기업뿐만 아니라 멀쩡한 기업까지도 주가상승이라는 명분으로 언제나 M&A를 하도록 자문하여 자문수수료, 법률수수료 등 각종의 고액의 부가가치를 창출하는 것이 주요 업무인 것이다. 기업들은 상시적으로 M&A의 위험에 노출되게 되면서 높은 배당 압력, 유상감사 등을 통한 막대한 비용을 지불해야 할 것이고 사내에 유동성이 높은 현금을 준비하지 않으면 안 되기 때문에 장기적인 차원의 큰 시설투자는 할 수 없는 투자저하라는 만성적인 질병에 걸리게 될 것이다.

캐나다의 경우 1994년 NAFTA 체결 이후 10년간 신규투자의 96%가 M&A를 통하여 이루어지면서 3,000여개의 캐나다 기업이 미국의 투자자에게 인수되었고 멕시코도 98%의 외국투자자가 M&A를 통해서 멕시코 국내은행을 인수하였고 1994년 NAFTA 체결 당시 5대 시중은행 중 1개만이 외국은행이었으나 2006년 말 현재 국내은행은 1개 밖에 남아있지 않고 4대 은행이 모두 외국계로 넘어가면서 자산기준으로 약 90%를 외국계가 장악하면서 과다한 수수료 부과, 서민금융 회피 등 사회경제적 폐해가 많이 나타나고 있다. (부록 참조바람)

2.  공기업의 민영화 작업 본격 가동

정부는 이미 공기업들의 민영화 방침을 이미 끝내놓고 있다. <공공기관 운영에 관한 법률>이 2007년 초에 이미 제정되었다. 공기업을 시장형, 준시장형, 기금관리형, 위탁집행형, 기타공공기관 등의 방식으로 분류하여 놓고 있다. 여기서 시장형으로 분류된 공기업들과 기타공공기관으로 분류된 기업들은 조만간 민영화 작업에 들어갈 것인데, 이를 위해 이 법률에서는 기획예산처에 막대한 전권을 위임하고 있다. 여기서 중요한 것은 민영화 과정에 이해당사자나 시민단체등과 심도 있는 논의가 이루어져야 함에도 막후에서 비밀리에 진행되고 있는 민영화추진은 또 다른 부작용과 더불어 한미FTA협정에 의거 상상을 초월하는 소송에 휘말리면서 손해배상을 해야 할 가능성도 도사리고 있다. 결국 공기업의 민영화는 초국적 자본의 손으로 들어갈 확률 또한 상당히 높은 상황인데, 이로 인하여 소비자와 국민은 사회서비스 차원의 공공성은 기대하기 힘들 것이고 높은 세금과 공공요금을 내야만 할 것이다.

3. 산업자본의 금융화와 생산적 투자의 감소, 그리고 금융 불안전성 증대

주주자본주의의 강력한 영향력 아래에 놓이게 되는 한국의 경제시스템은 주주의 이익극대화를 위해 배당 및 자사주 매입이 지금보다 강력하게 대두되면서, 적대적 M&A의 위험 속에서 산업자본들은 설비투자보다는 금융투자를 통해 금융적 팽창을 추구하게 될 것이다. 또한 산업자본만이 아니라 개인투자자들도 금융시장의 투기판에 한층 가담할 것으로 예상된다. 따라서 건전한 금융투자가 될 수 있도록 금융기관들은 보다 강화된 리스크관리 시스템 도입정착과 더불어 준법감시(Compliance)의 역할이 보다 증대될 것이다.

또한 자본시장통합법이 국회를 통과할 가능성이 높아진 가운데, 공격적 영업행태를 가진 투자금융업은 은행과의 과다경쟁으로 인하여 금융기관의 리스크를 증대시킬 것이다. 또한 은행, 보험, 투자업간의 핵심 업무조차 겸업화 작업이 본격화되고 있는 가운데 시장교란이나 금융 불안으로 이어질 가능성이 대단히 높다. 사실 이 법률안은 금융자본과 산업자본이라는 기존의 원칙을 허무는 지렛대 역할을 하고 있는데 결국 경험과 노하우가 부족한 산업자본들이 카드업에 진출하면서 카드대란을 겪은 우리의 경험을 다시는 반복하지 않아야 할 것이다.

4. 금융의 자금배분 기능의 약화

생산부문과 금융부문의 연결고리가 보다 약화되는 결과가 나타나면서, 국가의 공공성 차원의 자원배분이 이루어지지 않을 경우 금융시장은 투자자들로 활황을 경험하더라도 실물부문은 그 효과를 전혀 보지 못하는 현상이 나타날 것이다. 따라서 무엇보다도 원활한 자원배분이 이루어질 수 있는 연결고리를 반드시 만들어 놓아야 함에도 불구하고 모든 규제가 완화된 상태에서 국가의 적극적 개입에 의한 정책은 사실상 어렵게 될 것이다. 한미 FTA의 가장 큰 독소조항이라고 할 수 있는 국가의 적극적 개입불가는 자금의 왜곡현상과 더불어 외국자본의 이익만을 가져다주는 결과를 초래할 것이다.

5. 금융부문의 ISD 소송사건 다반사 발생 가능성

금융부문은 다른 어떤 산업보다 투자 및 금융거래와 관련하여 소송사건이 다반사로 일어날 가능성이 짙다. WTO체제에서 영미국가에서 강력하게 추진하고 있는 ‘투명성’ 조항은 사실상 동전의 양면같이 양면성을 모두 가지고 있다. 정부관리의 낙하산 인사라든가 불필요한 행정적 지침이나 무언의 압력 등으로부터 자유로울 수 있는 장점이 있는 반면, 행정지도상의 불투명 등의 이유로 소송이 자주 발생할 수 있고 더구나 Saluka Investment와 체코정부간의 소송사건과 같이 금융계에서는 세금회피나 다른 여러 가지 목적으로 해외의 페이퍼컴퍼니(paper company, shell company, holding company)를 통해 실질상 우회투자가 횡횡하고 있는 것이 현실이다. 그런 의미에서 투자자의 정의가 넓고 그 대상 또한 너무도 광범위하기 때문에 국가 상호간의 얽히고 얽힌 소송사건에 휘말릴 가능성이 상당히 높다.

또한 우회투자가 일반화되는 과정에서 정부는 이러한 불투명하고 불법적인 행위가 자행된다고 하더라도 이에 대한 관리감독이 더욱 어렵게 될 것이다. 자료의 제출요구를 극히 제한적으로 밖에 할 수 없을 뿐만 아니라 사모펀드나 헤지펀드의 경우 주주의 구성을 전혀 알수 없기 때문에 세금포탈, 자금세탁, 불법적인 인수합병 등 많은 부작용은 그대로 국민경제에 부담으로 작용할 것이다.

[부록]

NAFTA 이후 멕시코의 금융 산업의 변화

- 은행산업을 중심으로-

전국금융산업노동조합

국제국 정명희

목      차

I. 문제 제기

II. NAFTA 이후의 멕시코 은행산업의 변화

1. 멕시코의 금융위기

2. 멕시코의 금융개방 과정

3. NAFTA 체결 배경

4. NAFTA 이후의 은행산업 현황

5. 소비자에게 미친 영향

6. 노동자에게 미친 영향

III. 멕시코와 한국 금융 산업의 현황분석

IV. 시사점

I. 문제 제기

최근 한창 진행 중인 한미FTA의 논쟁이 뜨겁다. 그 논쟁의 중심에는 국민들의 공감대를 얻지 못하고 있다는 점과 개방에 따른 폐해와 문제점을 제대로 파악하지 못하고 있다는 것이다. 따라서 정부정책 당국은 일부 대기업들의 자본논리로 접근하여 정책을 추진하고 있기 때문에, 오히려 국민들로부터 불신을 받고 있는 원인이 되고 있다.

한미FTA에서 금융부문의 피해와 문제점을 알기 위해서는 같은 OECD 가입국가이면서 개발도상국이고 IMF 금융위기를 겪은 멕시코의 상황을 파악해 보면, FTA체결에 따른 문제점과 폐해를 보다 명확히 알 수 있을 것이다. 또한 멕시코는 한국과 마찬가지로 미국의 영향을 많이 받는 국가이면서 이미 미국과의 자유무역협정을 통하여 10년 이상의 경험을 하였기 때문에 비록 경제규모와 산업적 특성 및 금융 산업 배경이 약간은 다르다 하더라도 한국에게는 하나의 지렛대가 될 것이다.  물론 연구자들에 따라 견해가 약간씩 다르다. 대부분의 연구자들은 선진국들의 사례를 들어 개방에 따른 외국금융기관의 국내 진출이 소비자에게는 저리의 여신공여가 가능하고, 경쟁압력 때문에 국내은행들이 관리비용 절감을 통해 효율적이었다고 한다. 또한 부족한 국내의 금융자본을 채워줌으로서 금융안정에 기여한다고 한다. 그러나 이러한 견해는 일부 선진국에서 일어나는 현상일 수 있고 멕시코나 한국과 같은 개발도상국은 선진국과 다른 형태의 문제, 즉 외국금융자본에게 국내 금융시장이 완전히 그리고 급격히 잠식되었을 때에는 기대효과는 오히려 축소되고 또 다른 형태의 큰 문제를 발생시킬 수 있다는 것이다.

따라서 이 논문에서는 1980년대 이후 3차례의 금융위기를 겪으면서 지속적으로 금융개혁을 진행시켰으며, 또한 금융개혁의 일환으로 진행된 NAFTA를 통한 금융시장의 완전개방은 외국자본의 독과점을 불러일으켰으며, 그 결과 금융시장과 금융소비자들, 그리고 노동자들에게 어떤 문제점들을 만들어냈는지 초점을 맞추어 살펴보고자 하였다.

비록 연구의 범위나 자료에 있어서 제한적으로 다루어진 한계는 있으나, 한미FTA를 앞두고 있는 한국으로서는 한번 꼭 짚어보고 과연 금융시장으로의 대거 외국자본의 유입은 과연 바람직한 것인지 멕시코 사례를 통하여 그 시사점을 찾아보고자 한다.

II. NAFTA 이후의 멕시코 은행산업의 변화

멕시코는 1980년대 이후 외환위기가 세 차례나 있었다. 1982년 8월, 1987년 10월, 그리고 1994년 12월에 있었다. 다른 나라에 비해 금융위기가 자주 일어나는 원인과 진행과정을 살펴보자.

1. 금융위기의 진행과정과 발생원인

1) 금융위기의 진행과정

멕시코는 1960-70년대에 괄목할 만한 경제성장을 지속하였으나 해외자본에 의존한 경제발전전략으로 인하여 대외채무는 급증하였다. 마침 1970년대 고유가 파동은 대외채무의 급증을 유발하였고, 1970년대 후반에 추진한 공공투자 증대를 통한 성장전략은 막대한 재정수지 적자를 초래함과 동시에 산업기반을 취약하게 만들었다. 또한 페소화를 고평가로 유지함으로서 경상수지 적자폭을 더욱 확대시켰다. 이렇게 늘어나는 재정수지 및 경사수지 적자를 통화증발 및 해외차입 등을 통해 보전하였다. 그러나 1981년부터 국제유가는 하락하기 시작, 국제금리는 상승하는 등 대외적 여건이 악화되면서 국내자본이 해외로 유출됨에 따라 1982년 8월 대외채무 지불유예를 선언하였다.  그 이후에도 외채상환 부담이 가중되는 가운데 국제수지 방어를 위해 자국통화를 절하할 움직임을 보이자 대규모 자본이 해외로 다시 유출되면서 1987년 10월 다시 금융위기에 직면하였다.

1976년 대규모 유전 발견 후 석유판매수입에 과도하게 의존하는 국가발전계획을 수립하여 공기업 주도의 대규모 투자사업을 추진하였다.

LIBOR 6개월 만기의 금리는 1970년대 중반 6% 수준에서 1981년에는 17% 수준으로 3배 가까이 상승하였으며, 국제원자재 가격은 1980년을 고비로 하락하였다.

1987년 발생한 금융위기 이후 점차 안정되어가던 금융시장은 1994년 체결한 NAFTA에 대한 기대감으로 외환 및 외국인투자가 대규모 유입되면서 또 다시 페소화는 고평가되었고, 경상수지 적자폭은 계속 확대되었다. 그러나 물가안정과 페소화에 대한 투자자의 신뢰유지를 위하여 환율은 인위적으로 방어되었다. 그러다가 막상 NAFTA가 체결되고 정권교체기인 1994년 정치적 사회적 혼란이 발생하자 대규모의 자금이 해외로 유출되기 시작하였고 또 다시 금융위기를 겪게 되었다.

2) 금융위기의 발생원인

세 차례의 금융위기의 발생원인을 종합해 보면, 경상수지 적자누적의 확대, 외국인 포트폴리오 투자자금의 과다유입, 인위적인 환율방어정책과 외환관리 실패, 그리고 정치․사회적 불안정, 개방에 따른 제도개혁 부족 등으로 요약된다.

○ 경상수지 적자 누적과 단기성 자본유입의 심화

1980년대 중반부터 시행한 무역자유화를 1990년대에 들어 WTO 출범을 계기로 더욱 가속화하였다. 1994년에는 NAFTA체결, 그리고 OECD 가입과 함께 상품시장, 서비스시장은 물론 자본시장까지 대폭적으로 개방하기 시작하였다.  한편, 대규모의 경상수지 적자가 지속되었음에도 불구하고 페소화에 대한 투자자의 신뢰유지를 위해 고평가를 용인하였다. 멕시코가 이렇게 고평가를 유지할 수 밖에 없었던 것은 부족한 국내자본을 대신할 외국자본의 지속적인 유입이 필요했기 때문이었다.

1980년대 후반 이후의 외환 및 자본자유화 조치로 단기성 외국인 투자자금이 급속히 유입되었는데 1990년부터 1993년 사이 유입된 외국인 투자자금 중 포트폴리오 투자자금의 비중이 80%를 차지하였다. 그러나 경상수지 적자가 단기성 포트폴리오 투자자금에 의해 보전되는 상황에서 국제금리 및 환율변동, 정치적 불안정 등에 민감하게 반응하는 경제적 취약성 때문에 페소화의 가치폭락과 함께 경제위기로 비화되었다.

○ 해외자본에 대한 의존성 심화

멕시코의 금융위기는 자본시장 개방과 외자에 대한 지나친 의존의 결과이기도 하다. 대외채무의 상환과 정부의 재정적자 보전을 해외자본에 의존할 수 밖에 없었던 것은 국내저축의 감소로 국내자본에 의한 투자는 거의 이루어지지 않았기 때문에 국내투자에 필요한 재원을 해외자본에 의존하지 않을 수 없었다.

1988년부터 1990년까지 GDP대비 국내저축률은 18%이상을 유지하였으나 1994년에는 14%로 감소됨.

1989년 12월 새로운 증권시장법을 제정하여 증권시장으로 외자를 유인하고자 하였다. 1990년부터 93년까지 930억 달러의 순자본유입이 이루어졌는데, 직접투자에 투입된 것은 18% 뿐이었고 단기성 증권투자에 들어간 외국인 자본은 80%나 되었다. 1994년의 NAFTA 출범도 외자의존성을 높인 원인이 되었다. 즉, NAFTA로 미국, 유럽 및 아시아에서 막대한 외자가 유입되었고 이들 자본은 대부분 생산부문에 재분배되기 보다는 자본투기나 외채원리금 상환에 쓰였다. 이와 같이 국내저축 부족으로 인한 만성적 적자와 경상수지의 만성적 역조는 페소화 위기를 촉발시킨 한 원인이 되었다.

○ 외환관리 실패와 페소화의 과대평가

정부는 페소화 가치 유지를 위해 외환시장에 개입함으로서 외환보유고를 급속히 고갈시켰다. 1993년 말 251억 달러이던 외환보유고는 1994년 말에는 63억 달러로 급감했다. 1994년 들어 미국의 금리인상, 멕시코의 정정불안 등으로 외국인투자 유입이 둔화되고 외국자본이 오히려 유출되기 시작하자 외국으로부터 유동성을 공급받기 위해 자금회수가 용이하고 환리스크가 없는 미 달러화 연동 단기국채를 과다하게 발행하였다.

또한 페소화의 고평가는 수입증가율이 수출증가율보다 높게 증가함으로서 무역수지가 악화되고 경상수지의 적자폭이 확대되는 현상이 발생하게 되었다. 이러한 경상수지의 만성적인 역조를 해소하기 위하여 세디요 정부는 출범한지 4개월만인 1994년 12월 20일과 22일 두 차례의 페소화 평가절하 조치를 단행했다. 평가절하로 페소화의 대외가치가 하락하자 멕시코의 부유한 내국민 뿐 아니라 외국인 투자자들은 대규모로 자금을 환수하여 멕시코 이외의 자본시장으로 유출시키는 현상이 발생하였다. 그 결과 외환보유고는 고갈되고 페소화는 100% 평가절하 되었다.

○ 정치․사회적 불안정

경제 외적으로는 반군활동 및 대통령 선거를 둘러싼 정치․사회적 불안정과 1994년 말 총 외채잔액은 GDP 대비 38%에 이르는 거액의 대외채무는 국가위험도를 높이면서 투자자들의 투자심리를 급속하게 위축시키는 결과를 초래하였다.

1994년 1월 치아파스주 농민반란 사건과 3월의 집권당 대통령 후보 암살사건 등으로 정국은 혼란상태에 빠짐. 특히 12월 19일 치아파스주 반란군의 대정부 협상중단과 반정부 활동의 재개는 혼란을 더욱 가중시킴.

1994년은 국회의원 선거와 대통령 선거가 실시되었고, 멕시코 남부지방의 경제는 매우 침체하던 시기였다. 치아파스 반군은 새로운 경제제도 개혁을 요구하면서 남부지역과 멕시코 시에서 소요사태를 일으켰고 사회는 극도로 불안하게 되었다. 이에 정부는 자본 유출을 방지하기 위하여 정부채권의 이율을 대폭적으로 인상시켰다. 그러나 정부채권이나 회사채의 금리인상은 외국자본 차입비용과 채무상환 부담을 가중시키면서 외환보유고의 고갈을 촉진시켰다.

○ 개방에 상응하는 제도개혁의 부족

무엇보다 중요한 것은 멕시코가 금융개방화 자유화 조치를 하면서 이에 상응하는 제도의 개편이나 보완작업이 이루어졌다면 위기의 크기는 분명 훨씬 작아졌을 것이다. 그러나 대부분의 개도국들과 마찬가지로 금융부문의 제도개혁이 제대로 이루어지지 않은 상태에서 오히려 전자․통신기술의 혁명에 의한 국제금융시장 정보흐름의 가속화가 이루어졌다. 이에 따른 자본이동의 규모 확대는 경제구조의 취약성을 노출시켜 투기적인 공격대상이 되면서 국내금융시장의 불안전성을 제고시켰다. 따라서 개방화되고 자율화된 경제에서 기업감독체계, 금융 감독체계, 기업의 재무구조개선 등의 장치를 제대로 도입하지 않은 채 자금흐름에 대한 규제완화는 그 만큼 외부충격에 대한 취약성을 높이는 것이다.

2. 멕시코의 금융개방 과정

약 20년 동안의 멕시코 은행산업 역사는 혼란의 역사라고 할 수 있다. 멕시코는 1974년 ‘Law on Credit Institutions'을 제정하면서 은행그룹이나 재벌기업에게 유니버설 뱅킹모델을 추구하도록 하였다. 따라서 은행이 투자은행이나 비금융회사에 대한 지분확보가 가능하게 되었는데, 미국형 유니버설 뱅킹과는 차이가 있었다. 미국은 상업은행과 투자은행 업무나 기타 금융관련 사업을 분리하였으나 멕시코는 분리하지 않은 in-house 형태의 유니버설뱅킹을 허용하였다.

1982년 금융위기로 인하여 Portillo 대통령은 은행의 국유화 조치를 단행하였고 국내의 은행환경을 통제하고 규제하는 시스템으로 바꾸었다. 유니버설 뱅킹제도를 제한하고 은행 간의 경쟁축소, 1960년대에 이미 멕시코 시장에 들어와 있던 미국의 Citibank를 제외하고 외국은행의 국내진출을 제한하였다.

1990년부터 92년에 걸친 은행민영화 정책은 살리나스 정부에 의해서 이루어졌다. 멕시코의 민영화 정책은 정부주도로 이루어졌는데, 주요은행들은 비정상적으로 높은 프리미엄(장부가격의 2-4배로 매각, 미국의 약 1.5배와 대조)에 부유가족에게 매각하였다. 이렇게 높은 가격으로 은행을 인수한 개인들은 높은 인수가격을 하루빨리 회수하고자 급속한 매출신장을 위해 대출포트폴리오를 급속히 확장시키고 동시에 더 높은 수익창출을 위해 대출에 대한 대손충당금을 낮게 책정하였다. 따라서 페소화 위기는 이미 은행의 민영화 시기부터 부실대출문제로 인한 발생가능성을 내포하고 있었다. 91년에는 82년 이전의 유니버설 뱅킹시스템으로 회귀되었고 94년에는 NAFTA의 체결이 이루어지게 되었다.

그러면 NAFTA에서의 협정조항을 살펴보자.

- 외국인은 은행과 증권사 주식의 30%까지, 보험회사는 50%까지 주식매입허용

- 6년간 경과규정을 두어, 미국 및 캐나다 금융기관은 멕시코 은행을 인수하거나 신규 현지법인을 통하여 멕시코시장에 진출가능(지점설립은 불가)

- 멕시코의 모든 은행 총자본금의 1.5%까지 회원국 개별은행의 투자한도를 제한,

6년경과 후에도 외국은행은 모든 총자본금의 4% 이상의 투자한도는 불허

(단, 은행 총자산의 70%를 점유한 6대 은행에만 제한)

- 52개의 외국은행, 중개기관 등 기타금융기관이 멕시코에 들어오도록 정식허가

1990-92년 멕시코 은행의 민영화와 NAFTA체결이 1994년 12월 페소화 위기를 불러온 가장 큰 요인으로 작용하였다. 국내자본이 부족한 상태에서 경험이 아주 없는 재벌가족에게 은행을 매각하였고 또한 NAFTA체결로 인한 경제성장의 과도한 기대감으로 단기성 투기자본들이 대거 유입되었다. 은행경험이 전혀 없었던 재벌가족들이 민영화과정에서 시장에 들어오자 이들은 과다경쟁에 돌입하게 되면서 은행부실의 주범으로 등장하였고, 또한 이들은 페소화 대신 달러표시 부채를 과다 보유하였다. 과도한 달러부채는 쌍둥이적자(경상수지적자, 재정적자)와 함께 페소화의 가치를 하락의 압박 원인이 되었고, NAFTA는 외국자본이 과도한 수익에 대한 기대감으로 과다 유입할 수 있는 계기를 마련해 주었고, 자금의 자유로운 송금보장에 대한 NAFTA 조항으로 인하여 또한 일시에 해외로 단기성자금을 빼나가는 안전판 역할을 하게 되었다.

멕시코 정부는 금융위기를 타개하기 위해 1995년 2월 16일 ‘은행법’을 개정하여 외국은행의 투자제한을 축소하였다. NAFTA 회원국의 개별 금융기관은 국내 총 은행 자본금의 6%까지 투자가 허용되었고 NAFTA 회원국의 총 은행투자한도는 25%까지 허용되었다. 그러나 상업은행 자산의 50%를 점유한 3개 주요 은행에 대한 투자만은 30%로 제한․유지되었다. 또한 외국인의 은행에 대한 지분보유한도는 30%에서 49%로 완화되었다.

NAFTA체결 6년 경과규정이 지나는 2000년에서야 가능하도록 되어 있었으나 실제적으로는 그 이전인 1998년 12월 멕시코 정부는 금융개혁법을 제정하여 외국인 지분한도를 모두 철폐하기에 이르렀다. 이로서 외국계 은행은 멕시코 시장을 빠르게 장악하는 계기가 된 것이다.

3. NAFTA 체결의 배경

멕시코가 미국, 캐나다와 FTA를 체결한 이유를 몇 가지 관점에서 요약해 보자.

○ 두 차례의 금융위기로 해외자본에의 의존도 심화

멕시코는 1980년대 중반부터 적극적인  무역자유화 정책을 시행하였고 그 과정에서 1982년과 1987년 두 차례의 외환위기를 겪으면서 금융시장의 구조적 문제를 인식하기 시작하였다. 즉 무리한 무역 및 금융자유화로 인하여 경상수지 적자의 누적, 석유개발투자 등에 의한 재정적자의 확대로 대외채무가 급증하게 되자 해외자본에 의지하지 않으면 안 되는 구조적인 문제를 가지고 있었다. 국내 자본의 부족상태에서 해외자본의 의존도는 점점 심화되는 상황에서 NAFTA라도 체결하여 외국자본의 유입이 절대적으로 필요한 상황이었다.

○ 무리한 은행 민영화의 추진 부작용

1991년-1992년 사이에 살리나스 정부가 추진한 은행의 민영화 정책의 실패가 은행의 과도한 부실채권을 만들어냈다. 민영화 계획에 의해 추진된 은행의 매각은 대부분 중개기관이나 산업자본가에게 이루어짐으로서 은행을 인수한 이들은 은행경영에 대한 경험이 거의 없었기 때문에 과당경쟁 유발, 신용분석 노하우 부족 등의 요인들과 함께 은행의 부실채권을 급속히 증가시키는 원인이었다.

○ NAFTA체결과 경제성장에 대한 과도한 기대감

정부는 NAFTA를 체결하면 해외자본이 대거 유입되면서 국내경기 및 경제성장에 큰 도움이 된다는 논리로 과대한 포장을 통하여 국민들이 과도한 기대감을 갖도록 하였다. 경제성장의 기대감이 높아지는 가운데 은행들은 공격적 대출정책을 실시하였다. 그런데 문제는 은행들이 기업이나 개인들에 대한 신용평가기술이 부족한 가운데 이루어짐으로서 은행의 부실채권을 급증하게 만들었다.

○ 정치적 지지기반 상실에 대한 두려움의 돌파 전략

멕시코의 대통령과 국회의원 선거는 6년마다 이루어지는데, 대통령 선거와 외환위기는 대통령선거의 주기와 거의 비슷하게 발생하였다. 전 정부의 정책실패로 위기상태의 경제를 물려받은 새 정부는 초기에 긴축정책 등 구조조정을 추진함으로서 경기침체를 야기했다. 이후 경제가 위기상황을 벗어나면 경기부양을 위한 재정지출이 늘어나고 경상수지가 악화되었다. 정권말기에는 선거를 의식한 경기부양책으로 재정적자가 증대되고, 그 결과 경제는 위기상황에 몰릴 정도로 다시 악화되는 현상이 반복되었다.

또한 부실화된 국내은행을 구제하기 위해 정부는 막대한 재정비용을 지출하였기 때문에 선거 때마다 정치적 지지기반에 대한 어려움에 봉착하자 집권정부는 이에 대한 돌파전략의 하나로 NAFTA를 이용하였다. 외국의 투자자에게 눈을 돌림으로서 국내자본력 부족을 매우고 신자유주의 정책의 핵심중의 하나인 경쟁력 강화를 이데올로기로 내세우면서 국민들의 관심을 끌어내었다.

결과적으로 멕시코는 정치적, 경제적 문제로 인하여 NAFTA를 추진하였다. 경제의 구조적 문제와 정치적 난제를 한번에 해결하는 수단으로 이용되었다. 정부의 정책적 실패에 대한 국민들의 관심을 해외자본의 유용성과 은행산업의 효율성 강화라는 선전을 통해 NAFTA를 합리화하였다.

4. NAFTA 이후의 은행산업 현황

멕시코는 FTA를 통해 금융 산업을 완전히 개방한 이후 12년이 지난 지금 외국자본의 유입으로 원래 기대하였던 금융의 안전성과 효율성, 그리고 금융개혁이 제대로 이루어졌는지 살펴보기 위해서는 은행소유의 구조변화, 은행자산의 변화 등을 살펴보면 무엇보다도 뚜렷이 알 수 있을 것이다.

○ 은행소유 구조의 변화

멕시코의 은행산업은 1994년 NAFTA체결 당시의 약속으로 인하여 1995년 3월 멕시코 3대 주요은행에 대한 외국인지분을 30%(보험 30%, 증권사 50%)까지 허용하였다. 자유화가 점차 진행됨에 따라 1998년에는 외국인에 대한 지분제한을 모두 철폐하기에 이르렀다.  FTA체결 이전에는 시티은행이 유일한 외국은행이었으나 자유화 이후 캐나다와 스페인 은행들이 중소형 은행들의 지분을 인수하기 시작하였다. 1998년 외국인에 대한 제한이 완전 철폐된 이후인 2000-2002년 사이 미국, 영국, 스페인 은행들이 선두적인 대형은행까지 인수하면서 94년-2004년 10년간 금융기관에 대한 투자금액은 약 300억 달러를 상회하였다.

2004년 말 현재 외국금융기관이 총 은행자산의 82%를 지배하고 있고 2005년에는 95%를 예상하고 있다. 이는 1997년 당시의 16%와 비교하면 크게 대조를 이룬다. 1997년에는 5대 은행 중 오직 1개 은행인 시티은행만이 외국은행이었으나 2004년에는 반대로 6대 은행 중 1개 은행인 Banote만이 국내은행인데 이 은행마저 HSBC가 꽤 많은 지분을 소유하고 있다. 따라서 스페인계 은행인 BBVA Bancomer와 미국시티은행 소유의 Banamex만이 멕시코 은행산업을 실질적으로 지배하면서 총 상업은행 자산의 50% 이상을 점유하고 있고 <그림2>에서 보는 바와 같이 5대 은행의 시장점유율은 2004년 말 현재 83%에 이르고 있다.

외국은행의 멕시코 은행산업 진출 전략은 신규개설을 통한 진입보다는 기존의 국내은행을 인수․합병하는 전략을 사용하였다. <그림1>에서 보는 바와 같이 1994년 NAFTA체결에 의한 시장개방 이후 조금씩 증가하다가 97년 외환위기 이후 점유율이 급증하다가 2000년 이후 시장의 주자로 자리매김을 하였다.

멕시코의 ‘신용 없는 회복’의 주요 이유는 비은행 신용기관의 역할이 증대되었기 때문이다. 비은행금융기관의 민간부문에 대한 총 여신비율은 97년 41%에서 2004년 67%로 증가하였다. 실질적으로 기업에 대한 시설자금 및 상업자금 대출은 감소한 반면 수익성이 높고 담보가 확실한 소비자 대출 및 신용카드 사용에 의한 단기여신의 증가에 힘입어 확대된 것이었다.

○ 상업은행자산의 변화

1994년-2004년 사이 상업은행 자산은 실질적으로 매년 1.9%씩 감소하였고 국내 은행신용은 매년 6.0%씩 감소하여 46%가 축소되었다. <표4>에서 보는 바와 같이, 같은 기간 동안 멕시코의 GDP는 성장하고 있었음에도 은행부문의 축소현상을 훨씬 더 부각되었다. 은행자산은 94년 GDP의 59%에서 2004년에는 GDP의 27%로 축소되었고 은행여신은 GDP의 43%에서 13%로 떨어졌다. 이는 신용성장과 경제 확대 사이의 연결고리의 부족현상을 설명해 주고 있다.

일자	피합병 은행	인수 은행	금액 (백만 달러)	내용
95.6.13	Probursa	BＢＶ	３５０	ＢＢＶ가 Probursa 지분 20%의 추가인수로 70%지분 보유
97.4.21	Mexicano	BSCH	379	Santander가 Banco Mexicano의 75% 지분 인수
98.5.11	Confia	Citibank	195	Citibank가 Banca Confia의 100%지분 인수
00.8.24	Serfin	BSCH	1,540	Santander가 Serfin 지분 100% 인수
00.8.28	Bancomer	BBVA	1,400	BBVA가 32.2% 추가인수로 Bancomer를 실질지배(60%지분)
01.10.31	Inverlat	Bank of Nova Scotia	40	Bank of Nova Scotia가 지분을 늘려 55% 보유
01.8.6	Banamex	Citigroup	12,480	시티그룹이 99.9%의 지분 인수
02.11.25	Bital	HSBC	1,135	HSBC가 Bital의 99.5% 지분 인수
03.3.5	Santander- Serfin	Bank of America	1,645	BOA가 BSCH로부터 24.9%의 지분 인수
04.4.20	BＢＶA Bancomer	BBVA	3,910	BBVA가 BBVA Bancomer의 지분을 97.8%까지 인수

<표 1> 1994-2004년 멕시코 은행부문의 주요 직접투자 현황

출처:Thomson SDC, Bloomberg, Trade Press

<도표 2>에서 보는 바와 같이 NAFTA가 발효된 1995년부터 은행에 대한 외국인 지분이 30%로 제한된 관계로 1995년부터 은행에 대한 직접투자를 늘려가다가 1998년 외국인에 대한 지분제한이 완전히 자유화되자 2000년에는 대거 해외자금이 유입되면서 현재의 외국은행에 의한 독과점이 구체화 되었다. 따라서 멕시코 국내은행이 모두 외국계로 넘어간 2001년 이후에는 포트폴리오 투자에 전념하고 있음을 보여주고 있다.

< 도표 2 > 주요 직접투자 구성

<도표 3 > 주요 소매은행의 자산구성

< 도표 4 > 외국은행의 지분추이 변화

< 도표 5 > 상업은행 자산 및 여신 변화

<도표 6> 외국은행 진출과 은행합병

< 도표 7 > 금융형태별 여신현황

비은행금융기관의 비중이 높은 것은 자본시장이 발달하여 증가한 것이 아니라 신용카드여신의 증가 등에 의한 것임. 1993년까지 상대적으로 중요한 역할을 담당했던 증권시장은 1994년 이후 은행부문이 축소되었음에도 그 공간을 매워주지 못하고 1994년 이전수준을 회복하지 못한 채 갈팡질팡하고 있음.

<도표 8> 소매은행의 생산성 향상 요인

5. 소비자에게 미친 영향

○ 수수료 부담 증가

외국은행은 멕시코 은행산업의 주도권을 잡자, 금융개혁과 효율성 제고라는 명분 아래에 먼저 각종 비용을 대폭 축소하고 소비자들에게 높은 수수료를 부과하였다. 따라서 은행자산과 여신은 오히려 감소하였고 금융소비자들은 이용하지도 않는 각종 수수료를 납부해야만 했다. 특히 2000년 이후 외국계 은행의 독과점이 심화된 이후 그들의 우세한 시장지위를 이용하여 표준서비스에 대한 수수료를 인상시킴으로서 자국에서 보다 멕시코에서 거의 10배에 달하는 수수료를 부과하기도 하였다. 각종 수수료를 새로 도입하였고 중개수수료 수입비중을 확대하였다.

<도표 8>에서 보는 바와 같이, 1994년부터 2004년까지 은행의 생산성은 132%  제고되었는데 생산성 향상에 가장 기여한 요인은 37%가 대손충당금 감소, 34%가 직원감축과 비용축소, 22%가 수수료 수입의 증가에 의한 것이었다.

○ 금융소비자의 양극화 심화

금융소비자들의 양극화가 뚜렷해지면서 대기업과 중소기업, 부유개인고객과 서민고객의 분리가 일어났다. 대형은행의 고객은 다국적 기업, 멕시코 재벌기업, 그리고 개인부자들인 반면, 소형의 비공식 금융기관인 신용금고, 대부업체, 전당포 등은 저임금 가계에 82%에게 금융서비스를 하고 있다.  또한 서민들은 높은 이자와 비싼 수수료를 부담한 반면, 은행의 우수고객들은 저리의 금융서비스를 이용하는 양극화가 일어났다.

Lorenza Martinez와 Alejandro Werner의 연구에 의하면, 기업에 대한 영향도 불균형적인 것으로 나타났는데, 대기업은 별로 영향을 받지 않은 반면 수출기업은 위기 이후 심한 충격으로 금융조달의 제약을 겪다가 점차 경기가 좋아지면서 안정화되는 모습을 보여주고 있다. 그러나 비수출기업과 일반 중소기업, 영세상인들은 위기 이후 10년이 지난 지금도 ‘credit crunch'(신용결핍)으로 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 이들은 사실상 은행이용이 어려워지면서 부도율 및 도산이 상승하였다.

또한 외국은행은 수익성이 좋은 고객만을 낚아채 가고 중소기업들은 신용시장에서 몰아내었다. 이렇게 금융소비자의 양극화가 심화된 것은 FDI의 찬성론자들이 주장하는 경영노하우나 기술이전, 그리고 효율성 제고는 전혀 이루어지지 못했는데 그 이유는 외국은행의 독과점으로 인하여 경쟁강도가 낮았기 때문이었다.

○ 서민들의 금융접근권이 배제

멕시코에 들어온 외국은행들의 역할은 기업이나 개인에 대한 생산적인 대출을 통하여 수익을 창출하는 것이 아니라 오히려 신용위험성이 있는 자산을 대폭 줄임으로서 대손충당금의 적립을 감소시킴으로서 수익을 창출하였다.

따라서 여신자산을 축소하는 과정에서 중소기업, 저소득층 등 사회적 약자들은 금융시장으로부터 금융기관을 이용할 수 없다. 특히 Valladolid 지역의 조사통계를 보면, 중산층의 34%만이 은행으로부터 금융서비스를 이용할 수 있으며, 저소득층의 50%-80%는 아예 금융권의 접근이 어려워지면서 사실상 친지로부터 차입하고 있다.

6. 노동자에게 미친 영향

1994년 NAFTA가 발효되면서 금융규제완화 조치가 있자 스페인의 BBV, BSCH와 캐나다의 Bank of Nova Scotia가 소형은행들의 주식지분을 인수하기 시작하면서 점차적으로 지분 확보를 통해 지배하기 시작하였다. 또한 1998년 완전 자유화 조치가 취해지면서 국내은행들은 외국은행에 높은 가격을 받기 위해 구조조정이라는 명분 하에 노동자들을 감축하기 시작하였다. 이 이외에도 여러 차례의 인수합병 과정에서 중복부분을 제거하기 위해 추가감축을 시도하였다.

외국계 은행의 수익성 추구 전략은 매출신장에 의한 성장보다도 생산성 향상이라는 이름 하에 모든 비용을 대폭 축소하고자 하였다. 따라서 이들은 멕시코 은행을 인수하고도 계속적인 구조조정을 통하여 노동자들을 해고하였다. <도표 8>에서 보는 바와 같이 1997년-2004년의 8년 동안 노동자 해고를 통해 은행들이 얻은 생산성 기여도는 18%에 이르고 있다. 그러나 이 수치는 실제적으로 노동자의 해고를 본격화하기 시작한 1994-96년의 부분이 누락되어 있어서 그 비중은 훨씬 높을 것으로 보인다.

대형합병과 관련된 대표적인 사례를 보면, 2000년 Bancomer는 BBV Probursa와 합병 후 9,000명을 감축하였는데 이는 총 인력의 21%에 해당하는 것이었다.  또 다른 사례로, 2001년 남미에서 가장 큰 직접투자로 알려져 있는 사건인 미국 시티그룹이 Banamex를 $125억에 인수하였다.  이 때에도 시티멕시코 인원 4,200명, Banamex 인원 3,600명 등 총 8,000명을 인원감축 하였다.

III. 멕시코와 한국의 금융 산업의 현황분석

멕시코와 한국을 비교해 보면, 외환위기 이후 금융시장에서는 거의 같은 현상이 발생했고, 그 정도도 거의 같은 수준으로 일어나고 있음을 알 수 있다.

○ 소매금융시장 확대가 목표

양국은 외환위기를 겪은 후 금융개방을 획기적으로 진행하였고, 외국자본의 금융진출은 은행위주로 이루어지고 있으며 특히 산업시설투자 확대를 위한 대출보다는 대부분 개인소비자의 모기지론, 부유고객 대상의 PB, 그리고 신용카드 진작 등의 방법으로 소매금융시장 확대를 목표로 하고 있다.

외국자본의 한국의 증권업 진출은 대부분 국내 위탁영업 시장에 진입하였으며, 기업금융과 관련된 투자은행업 진출은 상대적으로 매우 미진하였다. SC 제일은행, 한국시티은행, 외환은행 등 이미 외국계로 변신한 은행뿐만 아니라 외국인 지분이 70% 이상 되는 대형 국내은행들도 외환위기 이후 소매금융업을 강화하였다. 따라서 현재의 시중은행들은 외국은행들의 영업 전략을 그대로 답습하는 양상을 보이고 있으며 소매금융비중이 기업금융비중을 초과한 지 오래다.

○ 외국인의 시중은행 지분이 멕시코 수준에 근접

예금보험공사 보유 우리금융지주 지분 86.8%를 해외 매각될 경우 외국인의 국내 시중은행 지분은 80% 수준이고 자사주를 고려할 경우 이 비율은 더 높아질 것이다. 한미 FTA를 통해 은행의 소유제한 제도가 완화될 경우 당장 적대적 M&A 가능성에 노출될 수 있는 위협적인 수준이고 대구은행, 부산은행 등의 지방은행들도 최근 외국인 지분이 급속히 증가하고 있다.

<표 1> 외국인 투자 지분 (2006년 11월 15일 현재)

은행명	외국인 지분율	외국인 이사 비중 (2004/12말)	최대주주
KB 국민은행	82.4%	15%	ING
우리은행	8.84%	0	예금보험공사
하나금융	80%	5.71%	Angelica
신한지주	58%	0	BNP Paribas
외환은행	78.76%	36.84%	Lone Star
제일SCB	100%	65.52%	SCB
한국시티은행	100%	42.11%	Citibank
평균	73%	24%

또 하나의 특이한 점은 멕시코와 한국 양국 모두에서 토종은행은 모두 1개뿐이라는 점이다.

○ 소비자의 수수료 급증 및 서민금융 배제현상

한국도 IMF 외환위기 이후 예전에 없던 은행수수료를 소비자가 부담해야만 했다. 그 실례를 보면, 은행통장이, 카드발행, 그리고 수표발행 시 없던 수수료가 새로 생겨났고 인터넷뱅킹을 통한 수수료는 비교적 싼 반면 은행창구를 이용해야하는 소비자들은 높은 수수료를 지불해야만 한다.

또한 PB센터가 등장하면서 부유층 고객은 VIP room에서 한가하게 금융거래를 할뿐만 아니라 수수료도 면제해주는 등 혜택이 날로 증가하는 반면, 서민들은 높아진 은행카운터에서 쫓겨나 서민금융기관을 이용해야만 한다. 중소기업, 영세상인 및 서민들은 담보가 없으면 은행을 이용할 수 있는 접근권마저 빼앗겼다.

○ 금융의 공공성/통화정책의 효율성 저하

외국계은행의 상장폐지는 사회적 역할을 중시하는 금융기관의 투명성을 약화시키면서 금융 산업의 건전성을 훼손시켰다. 은행의 공공성을 기대하기 힘들게 되었고 국내 중소기업에 대한 대출 기피현상, 고용축소 등으로 국가경제 성장동력의 약화를 야기하였다.  또한 금융당국은 감독관리에 어려움을 겪고, 통화관리를 위한 정책에서도 제약을 받을 수 밖에 없다.

<도표 2> 한․멕시코 외환위기 이후 금융상황 비교

	멕시코	한 국
금융시스템	○ 시중은행 중심	○ 시중은행 중심
시중은행 구조조정	○합병, 정리, 외국계 매각 ○1994년 말 18개→2003년 말 6개 ○노동자 해고 약 30%	○합병, 정리, 외국계 매각 ○1997년 말 15개→2005년 말 7개 ○노동자 해고 약 30%
외국계 은행	○5개(Bancomer, Banamex, Santander, Bital, Nova Scotia) *Banote만 멕시코 자본	○3개(SC제일, 외환, 한국시티) ○KB국민, 신한, 하나 등은 지분율 측면에서는 외국계 *우리금융지주만 한국계
외국계 지분율 (자산기준)	○2003년 말 현재 83% ○2005년 말 예상 90%	○2003년 말 현재 52.1% ○2005년 말 현재 70% 이상
경영스타일	○외형적으로 건실화 ○소매금융 지향(카드, PB) ○기업대출 기피 ○상장 폐지(외국계)	○외형적으로 건실화 ○소매금융 지향(모기지, PB, 카드) ○기업대출 기피 경향 ○한국시티,SC제일 상장폐지

출처: 박덕배, ‘외국자본의 멕시코․영국 금융 산업 진출사례와 시사점’

IV. 시사점

멕시코는 앞에서 살펴본 바와 같이, 대외채무과중으로 인한 해외자본 의존도의 심화로 경제자체의 구조적 문제를 안고 있었던 멕시코는 NAFTA를 선택할 수 밖에 없었다. 때문에 멕시코는 금융시장의 건전성 확보라는 명제를 외국자본에게 금융주권을 넘기면서 서로 맞교환 하였다.

한국은 외환위기 이후 급격한 금융시장 개방을 추진하였는데, 그 추진과정이 멕시코형의 자유화를 추진하였기 때문에 멕시코가 겪은 폐해를 그대로 한국이 답습하고 있는 현상을 보이고 있다. 멕시코는 경제구조의 구조적 문제 때문에 불가피한 점이 있었던 반면 한국이 미국과 FTA를 추진하는 것은 멕시코와 다른 현실에서 추진되고 있다는 점에서 다음과 같은 교훈과 시사점을 찾아본다.

첫째, 과거의 금융정책의 과오를 미국과의 FTA라는 거대한 충격을 통하여 정치적으로 만회하려고 한다는 것이다. 이미 멕시코형의 금융자유화가 추진되어버린 지금 정부는 지금이라도 1986년 영국 대처수상이 추진한 영국형 모델로 바꾸어보려는 시도를 하고 있다. 즉, 투자은행업 위주의 해외자본 유치를 진행시켜 동북아 금융허브를 추진하여 영국금융시장과 같은 시장을 만들어 돌파구를 찾아보자는 것이다. 그러나 이는 은행이 이미 외국계 자본에 좌지우지 되는 상황에서 금융 산업 근본자체를 해외자본에게 통째로 맡기는 결과를 초래할 수도 있다는 것이다.

둘째, FTA체결에 대한 기대감으로 은행들의 공격적 대출로 부실채권이 급증한 멕시코의 사례를 보면, 한국의 경우에도 은행, 보험, 저축대부기관들의 공격적 영업상황은 실로 우려되는 상황이다. 특히 부동산 시장에 대한 공격적 담보대출은 정부당국의 통화정책뿐만 아니라 부동산정책을 어렵게 만들고 그 결과 부실채권의 대량생산을 만들 수 있다는데 경각심을 가져야 할 것이다.

셋째, 한미FTA 체결시점에서 한국의 금융 불안 가능성을 경계해야 한다. 한국의 정부당국자들은 멕시코의 경우 1994년 금융위기가 온 것은 페소화 절하조치, 정치적 사회적 불안 때문이지 NAFTA와는 전혀 상관이 없다고 주장한다. 그러나 사실은 그렇지 않다. NAFTA체결에 대한 과도한 기대감으로 단기성 외국자본은 멕시코 시장으로 이미 흘러들어 갔고 정치적, 사회적 불안 그리고 갑작스런 페소화 절하조치는 이런 단기성 자본들이 NAFTA 추진에 따른 투기자본의 해외유출을 외환자유화조치를 통해 보장하는 안전판 역할을 담당하였다.

넷째, 한국정부는 멕시코 정부의 정책실패와 이에 따른 외환위기가 현재의 외국계은행의 독과점 체제와 중소기업대출 기피 등의 문제점을 야기하였다고 주장한다. 그러나 이러한 견해는 틀리다. 왜냐하면, NAFTA를 이미 체결한 상태에서 정부는 사실상 NAFTA의 규제조항에 얽매어 금융시장의 규제나 적정한 정책들 쓸 수 있는 폭이 없었기 때문이다. 금융당국이 자율적인 정책을 통하여 개입할 수 있는 운신의 폭이 좁았기 때문인데 이는 NAFTA의 조항과 관련이 깊다.

커뮤니케이션 서비스 - 방송서비스, 영화
	김서중 / 성공회대 신문방송학과 최영재 / 스크린쿼터문화연대

1. 총평

협상 결과는 한국의 일방적 개방이다. 따라서 방송부문만 놓고 보아도 한미FTA는 비준해서는 안 된다. 물론 한국은 많은 사항을 현행대로 하거나(현재유보) 또는 앞으로 한국의 사정에 따라 규제를 달리할 수 있는 권리를 보장(미래 유보) 받은 반면 미국은 대부분 개방했기 때문에 협상에서 성공했다고 평가하기도 한다. 심지어 대통령은 더 개방하지 못한 아쉬움이 있다는 발언도 하였다.

그러나 커뮤니케이션 분야에 대한 한미FTA 협상 결과를 판단하기 위해서는 한국과 미국의 커뮤니케이션 체제의 근본적인 차이에 대한 인식을 우선해야 한다. 미국은 상업적인 방송을 근간으로 하는 반면, 한국은 공영적 방송시스템을 채택하고 있다. 따라서 사회 전체 이익을 위해서 개별 방송에 대한 규제와 제한을 가하고 있는 한국의 방송시스템과 규제가 별로 없는 미국 방송시스템을 단순 비교하여 협상 결과를 판단할 수 없다.

즉 협상 결과에 대해 미국은 원래 추가 개방할 것이 별로 없고, 한국은 각종 규제가 많기 때문에 개방할 항목이 많을 수 밖에 없었다는 논리는 시스템의 차이를 고려하지 않는 평가이다. 한국의 규제는 단순한 규제가 아니라 방송의 공익성 유지를 위한 최소한의 장치들이다. 따라서 협상을 통해 한국의 시장을 개방함으로써 경제적 측면에서 손해가 발생하는 것은 물론 공익적 방송 시스템의 붕괴를 가져 올 가능성이 있다. 그리고 이에 주목하여 검토할 필요가 있다.

이번 협상의 핵심인 방송채널사용사업에 대한 간접투자 100% 개방, 외국프로그램, 1개국 제한 등의 방송쿼터 완화 등은 국내 시장에 대한 외국 자본의 장악력을 높이는 것은 물론 그 결과 유료 방송시장 중심의 방송시장 개편, 지상파의 상업적 경쟁 유도, 외국 방송프로그램의 프로그램 내용 재편 등 방송의 공익적 시스템 붕괴의 위험을 안고 있다.

따라서 이번 한미FTA의 방송부문 협상 결과는 전면 거부해야 한다.

2. 협상 내용

방송 분야 협상결과(표1)의 핵심은 두 가지이다. 첫째는 협정 발효 3년 내에 보도, 종합편성, 홈쇼핑을 제외한 일반PP에 대한 간접투자를 100%까지 허용한 것이다. 둘째는 비지상파 PP에 대한 국산 영화 쿼터를 25%에서 20%로, 국산 애니메이션 쿼터를 35%에서 25%로 낮추고, 수입물에 대한 1개국 쿼터를 60%에서 80%로 높인 것이다.(부속서 1 커뮤니케이션 서비스 - 방송서비스)

애초 미국이 요구했던 종합유선방송사업에 대한 직접투자 제한 완화(51%까지), 외국방송재송신에 대한 더빙, 자막, 지역 광고 허용 등을 개방하지 않은 점에서 방송시장 개방의 폭은 줄었다. 하지만 현재 개방한 사항들이 한국 방송시장과 시스템에 미치는 영향이 작은 것은 아니다.

<표 1> 방송관련 타결내용

항목	타결 내용
간접투자	- 외국자본이 50%를 초과하거나 외국인이 최다주주인 국내법인의 PP 투자 100% 허용 (보도·종합편성·홈쇼핑 PP는 금지, 발효일부터 3년 후 적용)
쿼터제	- 비지상파(PP·위성·SO) 국내물 쿼터 영화 25%→20%, 애니메이션 35%→30% - 1개국 쿼터 60%→80%
시청각서비스	- 공공성·사회적 영향력을 고려하여 전자상거래장에서 파생되는 비차별 의무(내국민대우 및 최혜국대우)에서 배제 - 양측은 서비스의 디지털화된 콘텐츠는 서비스ㆍ투자 개방안(유보안)에서 개방하지 않으면, 전자상거래장을 통해 우회 개방되지 않는다는 원칙에 합의
현행유보	1. 고위경영자 국적제한 - 방송사업의 대표자·편성책임자 국적제한, KBS, EBS이사 국적제한 2. 진입제한 - 외국인은 방송사업, 중계유선·음악유선, 전송망사업 운영 불가, 법인설립요건 (중계유선, 음악유선은 자연인도 가능), 허가(지상파, 위성, 케이블, 보도·종합편성·홈쇼핑 PP, 중계유선), 등록(음악유선, PP, 전송망사업) 3. 외국인투자제한 - 지상파, 보도·종합편성, 중계유선 : 금지 - 위성방송 : 33% - PP, SO, 전송망사업 : 49% - 지상파, 보도·종합편성 PP에 대한 1인 지분 제한 4. 콘텐츠 쿼터 - 일반 쿼터, 장르별 쿼터(대중음악, 영화, 만화),1개 국가 쿼터 - 지상파DMB, 교육·종교 채널은 별도 쿼터 적용
미래유보	1. 방송일반 사항 - 매체간 겸영금지 - 간접투자 금지(지상파·위성·케이블 방송, 보도·종합·홈쇼핑 PP, 전송망사업자) - 방송사업자 이사에 대한 국적·거주요건 제한 - 케이블·위성 등 플랫폼사업자의 채널 구성·운영 규제 - 애니메이션 총량제 - 외주제작·제작비·주시청시간대 쿼터 등 대안적 편성규제 - 방송사업자가 제공하는 VOD 쿼터 규제 - 외국방송 재송신제도 폐지 권한(PP 직접투자 개방시 적용) - 국내물 인정기준 제정 및 개정 권한 2. 공기업(KBS, EBS)에 대한 차별적 혜택 - 상호겸영 규제 예외 인정, 방송발전기금 징수 및 사용, 수신료 등 재정지원, 채널의 구성과 운용에 있어서 의무재송신, 편성규제에 있어서 혜택 부여 3. 방송통신융합 관련 사항 - 방통구조개편에 따른 규제체계 변화에 따른 규제 - IPTV 관련, 지분에 대해서는 케이블TV·기간통신 현행유보 수준을 유지하고 컨텐츠에 대해서는 케이블TV 현행유보 수준 허용 4. 해외공동제작 - 방송위원회가 체결하는 공동제작협정에 따라 제작된 공동제작물에 대한 차별적 내국민대우 부여

3. 평가

1) 방송채널사용사업의 간접투자 개방: 방송 공공성 약화

우리나라 PP산업은 부가가치가 높은 방송콘텐츠산업의 핵심 성장동력으로서 고속성장을 계속해왔다. 방송콘텐츠산업은 세계적으로 연평균 성장률을 7.3%로 보고 있으며, 아시아는 11.6% 수준이다. 우리나라는 2005년도 PP산업 총매출액이 3조 1천억 원으로 전년대비 24%증가하였으며, 전체 방송 산업(8조6천억 원)의 36.4%를 차지하는 정도에 이르렀다. 이 정도 규모면 미국의 메이저 미디어기업들이 충분히 욕심을 낼 만하며, 골드만삭스가 2050년 1인당 GDP 세계 2위를 점칠 만큼 성장잠재력이 큰 우리나라이기에 더욱 더 큰 관심을 가질 만한 상황이다.

그렇지만, 미국의 메이저 미디어기업들은 그동안 한국시장에 들어와서 만족할 만한 성과를 얻지 못했다. 가장 큰 걸림돌이 됐던 것은 49%로 묶은 소유규제였다. MTV, ESPN, CNN 등이 국제적 기업들이 국내에 간접적으로 부분참여나 콘텐츠 공급해서 성공하지 못한 것은 국내 메이저 PP를 장악하지 못했기 때문이다.

MTV, ESPN, CNN 등이 우리나라에서 할 수 있는 사업은 자신의 컨텐츠를 지상파 3사 혹은 CGV나 OCN 등 국내 메이저 PP들에게 팔거나, 경영권을 확보하지 못한 채 1/2 미만으로 진입한 한국내 법인(쇼타임, HBO 등)을 통해 경영권을 쥔 합작 파트너가 주도되는 사업에 제한적으로 참여하는 것이었다. 그럼에도 불구하고 우리나라의 수입 프로그램에서 미국산이 차지하는 비중은 67.6%, 수출중 대미 수출 비중은 1.7%를 기록하고 있다.

이런 상황에서 간접출자가 100%까지 허용되고, 국내물 쿼터가 축소되고, 1개국 쿼터가 상향되는 변화가 협정 발효 3년 후에 벌어지는 것이다. 이제 대략 5년후 쯤이면, 규모의 경제에 의해 편당 제작비가 높게 투입된 경쟁력 있는 미국 컨텐츠들이 초국적 미디어기업의 브랜드를 달고 체계적으로, 직접적으로, 다양한 출구를 통해 한국 시장에 진출할 것이다. 이는 헐리우드 영화의 직배가 이뤄지던 것에 비견하는 일이라 할 수 있다.

미국의 메이저 미디어기업들이 곧바로 한국시장에 덜컥 뛰어들진 않을 수 있다. 지상파방송을 중심으로 생산, 유통되는 한국 컨텐츠는 여전히 경쟁력이 있고, 한국어에 기반한 독특한 한국문화도 쉽지 않은 장벽일 수 있다. 그렇지만, 이들이 갖고 있는 강점인, 자사의 브랜드 경쟁력과 규모의 경제에 의해 제작한 만국통용의 고품질 프로그램을 보다 유리한 입장에서 한국의 지상파 방송사들과 케이블PP들에게 협상할 수 있게 된 이점, 그리고 상황에 따라서는 다국적 군단의 일부를 한국내에 설치하여 단계적으로 신중히 직접운영을 확대할 수 있게 된 이점 등 새로운 결정적 이점들을 이들이 십분 활용하고자 하리라는 점은 의문의 여지가 없다.

이번 한미FTA 타결은 방송에서 상업적 컨텐츠의 판매기능을 확대하는 한편, 방송의 무료 보편의 공공서비스 제공기능을 상당 부문 위축시킬 가능성이 크다. 흡인력 있는 미국 프로그램들이 고가의 유료 방송시장을 점령하고, 이것이 그나마 약간의 경쟁력을 유지하고 있던 지상파 방송과 시청점유율과 광고수입을 놓고 벌이게 되는 한판 승부가 예상되는 것이다.

미국 메이저 미디어 기업들이 자신들의 채널에 영화 및 오락물을 편성, 운영함으로써 수신료 수입을 독점적으로 높인다. 국내PP에는 2차 유통을 통해 판매함으로써 수익을 극대화하는 전략을 구사할 것이다. SO들 역시 수익성 낮은 국내PP보다는 이들 미국 메이저 PP를 선호하고 우대할 것이다. 그렇게 유료시장을 석권하게 되면, 미국 미디어 기업들은 자신의 킬러 콘텐츠들을 주요 시간대에 집중 배치함으로써, 지상파방송사와의 직접적인 시청률경쟁, 광고경쟁에 나서게 될 것이다.

지상파TV 가구시청률은 2000년 37.68%에서 2006년 25.84%로 31.4% 감소했다. 케이블TV 가구시청률은 2000년 0.49%에서 2006년 8.73%로 1678% 증가했다. 지상파TV 개인시청률은 2000년 16.04%에서 2006년 10.15%로 36.7% 감소했다. 케이블TV 개인시청률은 2000년 0.19%에서 2006년 3.19%로 1552.8% 증가했다(박원기, 2006). 케이블TV의 성장세는 방송광고비에서도 두드러진다. 제일기획 연감 기준으로, 2004년 국내 총광고비 6조 8,401억 원 중 3,999억원으로 5.8%를 점하였던 케이블TV는 이듬해인 2005년에는 총 광고비 7조 539억 원 중 4,868억원으로 7.1%를 점해 성장률 21.7%(지상파는 3.8%)를 기록했다. 케이블TV는 한미FTA와는 무관하게 이미 급성장중이다.

이런 급격한 산업구조 변동의 와중에서 유료 방송시장이 미국에게 활짝 열린 것이다. 한편으로는 흡인력 있는 미국 컨텐츠들이 케이블TV 시장에 쏟아져 들어온다. 동시에 다른 한편으로, 이에 대한 대응으로 국내 PP와 제작업체에 대한 국가의 지원이 확대된다.

그 결과, 시청자와 광고비는 점점 더 빠른 속도로 무료 보편의 지상파방송으로부터 이탈하여 유료 비지상파방송에 몰리게 된다. 무료의 지상파방송이 유료 케이블 방송과 제도적으로 분리되지 않고 그 안에 갇혀 있는 우리 현실에서 이 같은 결과는 방송과 방송광고의 공적 기능을 심각히 훼손하는 것일 수 밖에 없다.

미국 컨텐츠를 주무기로 하는 유료 비지상파방송이 유료방송 시장을 석권하고, 이어서 무료 지상파방송과 시청점유율과 광고수입을 놓고 경쟁하게 되는 것이다. 그 승부에서 누가 이기든 그 결과는 처참할 수 밖에 없다. 법률이 부과한 방송의 의무, 곧 공적정보 제공과 공론장 기능의 상당한 훼손이 불가피할 것이기 때문이다.

이윤추구를 위한 고가의 상업적 컨텐츠를 앞세운 초국적 미디어 기업이 광고수입마저 점령하기 위해 취약해져 가고 있는 공공서비스를 위한 무료의 보편적 서비스에 시청률 경쟁의 도전장을 내고, 누가 이기든 혹은 비기든 그 결과에 상관없이 민주주의와 참여를 위한 ‘공공영역’이 상업적 이윤을 위한 식민지로 황폐해지는 시나리오는 공공서비스와 공영방송이 단단히 착근하지 못한 우리 방송 현실과 열악한 PP산업의 현실에서 볼 때 충분히 가능한 것일 수 있다.

2) 방송프로그램 쿼터 개방의 효과: 미국 기업의 국내 PP 시장의 잠식과 시장 성격의 변화

방송채널사용사업자에 적용되는 국내프로그램 의무편성비율과 1개국 쿼터의 변화는 국내 시장의 큰 변동을 가져 올 것이다. 방송채널사용사업(PP)은 부가가치가 높은 방송콘텐츠산업의 핵심 성장동력이다. 비록 현재 우리 PP들이 영세성을 벗어나지 못하고 있지만 산업 그 자체의 잠재력은 막대하다. 하지만 우리 프로덕션들이 영세하기 때문에 더욱이나 PP에 대한 외국자본 진입의 완화는 외국의 거대 MPP로의 재편이 이루어지고, 이들의 시장잠식으로 국내 방송콘텐츠산업의 기반자체가 무너질 위험성을 내포하고 있는 것이다.

4월 27일 대외경제정책연구원 등 11개 정부기구는 ‘한미FTA의 경제적 효과분석’이라는 보고서에서 긍정적이고 낙관적인 진단을 내린 바 있다. 방송쿼터 축소에 따른 영화, 애니메이션산업 소득 감소규모는 2008~2022년까지 연평균 약 36.7억원(실질가치 26.9억원) 정도에 불과하며(표2), PP시장 매출액은 연평균(08~22년) 329억원, 부가가치 규모는 연평균 113억원 증가하리라는 것이다(표3). 또한, 해외 PP는 연평균(08~22년) 매출액 2,513 억원, 부가가치 규모 867억원을 점유할 것으로 예측하고 있다(표4).

<표2> 방송쿼터 축소에 따른 연평균 소득감소   (단위, 백만 원)

기간	2008-2022
				2008-2012			2013-2017			2018-2022
	영화	애니	계	영화	애니	계	영화	애니	계	영화	애니	계
연평균 소득감소	3,621	46	3,667	2,868	37	2,904	3592	45	3638	4403	56	4459
(실질가치)	2,653	34	2,687	2,468	31	2,499	2668	35	2703	2823	36	2859

* 대외경제정책연구원 외 10개 정부기구 공동보고서, 54쪽, 2007. 4. 27.

구분	매출액 규모			부가가치 규모
	미체결시	체결시	FTA효과	미체결시	체결시	FTA효과
2008	13,611.8	13,611.8	0.0	4,696.1	4,696.1	0.0
2009	14,923.4	14,923.4	0.0	5,148.6	5,148.6	0.0
2010	16,347.0	16,347.0	0.0	5,639.7	5,639.7	0.0
2011	17,719.8	17,719.8	0.0	6,113.3	6,113.3	0.0
2012	19,577.3	19,602.4	25.1	6,754.2	6,762.8	8.7
2013	20,607.1	20,665.8	58.8	7,109.4	7,129.7	20.3
2014	21,815.9	21,919.7	103.8	7,526.5	7,562.3	35.8
2015	22,977.7	23,139.9	162.2	7,927.3	7,983.3	56.0
2016	24,166.6	24,404.0	237.4	8,337.5	8,419.4	81.9
2017	25,380.8	25,714.0	333.2	8,756.4	8,871.3	115.0
2018	26,238.2	26,686.1	447.9	9,052.2	9,206.7	154.5
2019	27,085.9	27,675.3	589.4	9,344.6	9,548.0	203.3
2020	27,919.0	28,682.0	763.0	9,632.1	9,895.3	263.2
2021	28,731.4	29,706.4	975.1	9,912.3	10,248.7	336.4
2022	29,516.0	30,748,9	1,232.9	10,183.0	10,608.4	425.3
평균	-	-	328.6	-	-	113.4

<표3> FTA 타결에 따른 경제적 효과     (단위 억원)

* 대외경제정책연구원 외 10개 정부기구 공동보고서, 56쪽, 2007. 4. 27.

<표4> 해외PP의 시장점유 규모   (단위 억원)

구분	매출액 기준		부가가치 기준		해외PP 점유율
	전체PP(A)	해외PP(B)	전체PP(A)	해외PP(B)
2008	13,611.8	612.5	4,696.1	211.3	4.5%
2009	14,923.4	711.0	5,148.6	245.3	4.8%
2010	16,347.0	824.5	5,639.7	284.5	5.0%
2011	17,719.8	946.2	6,113.3	326.5	5.3%
2012	19,602.4	1,180.5	6,762.8	407.3	6.0%
2013	20,665.8	1,403.6	7,129.7	484.3	6.8%
2014	21,919.7	1,679.1	7,562.3	579.3	7.7%
2015	23,139.9	1,999.0	7,983.3	689.7	8.6%
2016	24,404.0	2,377.7	8,419.4	820.3	9.7%
2017	25,714.0	2,825.5	8,871.3	974.8	11.0%
2018	26,686.1	3,307.0	9,206.7	1,140.9	12.4%
2019	27,675.3	3,868.0	9,548.0	1,334.4	14.0%
2020	28,682.0	4,521.0	9,895.3	1,559.7	15.8%
2021	29,706.4	5,280.8	10,248.7	1,821.9	17.8%
2022	30,748,9	6,164.7	10,608.4	2,126.8	20.0%
평균	22,769.8	2,513.4	7,855.6	867.1	10.0%

* 대외경제정책연구원 외 10개 정부기구 공동보고서, 57쪽, 2007. 4. 27.

그러나 이 보고서는 신뢰하기 어렵다. 이 보고서는 국내물 쿼터 축소비율만큼 국산 콘텐츠 구매액이 감소한다는 가정과 해외 PP의 시장점유율이 2008년 4.5%에서 2022년 20.0%로 증가한다는 두 가지 가정에만 기초해 있다.

첫째, 국내물 쿼터 축소가 그 만큼의 국내물 구매액 축소로만 나타난다는 것은 지나치게 소박한 가정이다. 단순히 그 축소비율만큼 국내물 구매액이 줄어들기 보다는, 독립제작사와 비지상파PP의 국내물 제작 기반 자체가 와해되는 쪽이 오히려 더 설득력이 있을 수 있다. 이 경우 국내업체의 피해액은 훨씬 더 커진다.

둘째, 정부 보고서는 해외 PP가 향후 국내 PP시장의 20%를 점유할 것이라는 가정에 기초해 있는데, 이 역시 지나치게 낙관적이다. 한국방송영상산업진흥원의 5월 15일자 KBI포커스(07-10)에서는 장르별 매출액(순익, 시청률)에 장르별 잠식률 추정치를 곱하는 방법을 적용해, 미국기업이 매출액 대비 27.6%(2778억원), 순이익 대비 67.4%(391억원), 종업원 수 대비 14.6%(645명), 시청률 대비 33.9%(4.52%)를 잠식할 것으로 분석한 바 있다.

셋째, 정부 보고서는 1개국 쿼터 확대의 파급효과에 대해서는 아무런 분석도 없다. 외국물이 1개국에 더 편중될 뿐 국내물 구매액에는 아무런 차이가 없다는 것이다. 문화 다양성이 훼손되는 데 따른 피해는 따지지 않는다.

넷째, 정부 보고서는 한미FTA에 따라 광고매출, 수신료, 프로그램 판매 등 PP시장 매출액이 미체결시보다 연평균 329억 원씩 더 커질 것이라고 주장하고 있다. 외견상 이는 국내업체의 직접피해보다 9배나 큰 이익을 보게 되는 것처럼 보인다. 보고서는 정부의 <문화산업 2030>의 예상에 준해 방송광고산업의 미래를 예상한 뒤, 그 50%를 PP가 차지할 것으로 보았다. 그리고 이에 수신료 인상추이를 감안한 뒤, 해외PP 점유비중을 적용한 것이다. 즉, 해외PP의 방송시장 잠식을 PP산업 매출증대효과로 표현하고 있는 것이다.

정부 보고서는 간접출자 100% 허용, 국내물 쿼터 축소, 일개국 쿼터 확대를 상호영향이 없는 별개의 사안으로 취급하고 있으며, 결과적으로 그 파급효과를 그려내고 있다. 그렇지만, 현실에서 이 3가지 변수들은 서로 시너지효과를 내며 큰 파급효과를 몰고 올 가능성이 크다. 방송 산업 차원에서 그 최종결과는 미국 미디어기업들이 우리나라 유료방송시장을 조만간 석권하고, 국내 지상파 방송사업자와 전체 방송시장에서의 패권을 놓고 한판 승부를 겨루게 되는 것이다.

천영세 의원은 PP 외국인 간접투자 지분제한 폐지로 인하여 국내기업 매출이 연간 2,447억원∼4,894억원 감소되고, 고용인원도 900명∼1800명 감축된다고 주장하고 있다.

간접출자 100% 허용과 국내물 쿼터 축소 및 1개국 쿼터 확대는 현실에서 일반 PP와 SO는 물론, MPP와 MSO에게까지도 수익감소를 강요한다. 미국계 PP의 진출과 시장점유 확대와 국내 PP의 킬러 컨텐츠 부족으로 인해 국내 사업자들이 수입 감소를 겪게 되는 것이다. 간접출자를 통해 메이저 미국 미디어자본이 지배하는 PP들이 생기고, SO들이 지금처럼 강자 입장에서 협상하기 어려워지면서, 미국자본이 지배하는 PP에게 더 많은 수신료를 지불해야 한다. 국내PP가 미국 프로그램을 방영하고자 할 때 그것을 방영하는 순서에서 밀리는 상황을 피할 수 없게 된다.

특히, 국내물 쿼터 축소는 영세한 독립제작사의 시장퇴출을 야기할 가능성이 높다. 국내제작물 편성의무는 외주제작편성비율과 연동되어 있기 때문이다. 현재 외주제작사의 75% 이상이 자본금 3억 원 미만의 영세업체이며 50인 이상 고용업체는 전체 외주제작사 629개의 4.6%에 불과하다. 단순히 국내물이 축소되는 비율만큼 매출액이 줄어드는 상황이 아닌 것이다.

이 같은 협상결과는 국내 제작기반 붕괴와 안정적인 유통망 상실로 인한 국내사업들의 이익률 저하를 야기하고, 이는 다시 투자저하로 이어지는 악순환 구조를 고착시킬 수 있다. 이러한 구조에서 유료방송 사업자들이 살아남는 방법은 두 가지이다.

하나는 양질의 자체 제작물을 더 많이 생산해 유료방송의 산업구조 자체를 선순환구조로 바꾸는 것이다. 또 다른 하나는 미국 프로그램에 대한 의존을 더욱 높이는 것이다. 현실에서 특별한 다른 대책이 없는 한 결론은 후자의 길이다. 이는 우리나라 유료방송 시장을 동남아나 남미와 같이 미국 채널들이 지배하는 상황으로 이끌 수 있다. 미국의 거대 메이저 미디어 기업들이 우리나라 PP산업을 장악할 수 있는 길이 열린 것이다.

미국의 메이저 미디어기업들 (출처, 지성우, 2006)

미디어 기업 (모기업)	자회사 또는 계열사
Viacom	<지상파 네트워크> : CBS, UPN, <영화제작/배급사> : Dreamworks, Paramount <케이블 네트워크(PP)> : MTV, Nickelodeon, TMC 등
AOL Time Warner	<케이블 네트워크> : HBO, Turner, <영화제작/배급사> : WB, New Line Cinema <신문/잡지> : Time Inc., <케이블 SO> : Time Warner Cable, <ISP> : AOL
NBC Universal	<지상파 네트워크> : NBC, <영화제작/배급사> : Universal, Telemundo <케이블 네트워크(PP)> : Sci-Fi, MSNBC, CNBC
Disney	<지상파 네트워크> : ABC, <영화제작/배급사> : Buena Vista <케이블 네트워크> : Disney Channel
News Corp.	<지상파 네트워크> : Fox, <영화제작/배급사> : 20th Century Fox <위성 플랫폼 사업자> : DirecTV

3) 기간 통신사업자 개방의 문제

기간 통신사업자 개방의 문제는 방송 분야와 직접 관련이 없어 보이나, 앞으로 전개될 뉴미디어 환경을 고려하면 매우 중대한 문제일 수 있다. 그런데 통신사업을 국가기간망으로서 국가안보와 관련된 문제로만 인식하고, 문화 시장 개방이라는 인식을 하지 못하면 PP 시장개방보다 더 큰 피해를 초래할 수 있게 되었다.

미국은 시장진입 제한 완화를 위해 우리 측 기간통신사업자에 대한 외국인 지분제한(49%) 폐지를 요구하였으나 한국은 미국의 외국인 직접투자 한도(20%)가 우리 측(49%)보다 낮기 때문에 한국의 지분제한 폐지는 불가하다고 대응하였다.

그 결과 직접투자제한(49%)은 현행 수준을 유지하기로 하였으나, 간접투자 제한을 완화하여, 공익성 심사를 거쳐 국가안보 등에 미치는 영향이 없는 경우 간접투자를 100% 허용(단, KT, SKT는 제외)하기로 하였다. 즉 현행 직접 투자를 49%로 제한하는 것을 유지하였다고 하나 KT나 SKT를 제외한 외국인 간접지분 한도를 2년 이내 100% 허용하면서 국내 통신시장은 100% 완전 개방되었다고 봐야 한다.

정부는 KT, SKT는 그 대상에서 제외하여 국가안보 및 통신주권을 보호하게 되었다고 발표하였다. 하지만 만약 외국자본이 하나로 텔레콤이나 LGT의 지분을 인수하여 대규모 자본을 통한 공격 마케팅으로 국내 시장의 지배사업자가 될 경우 KT나 SKT를 보호를 통해 국가안보 및 통신주권을 보호하게 되었다는 정부의 주장은 근거가 없어지게 된다.

방송에서 기간통신사업자는 앞으로 IPTV 등을 비롯한 가입자기반비디오서비스 사업자로 성장할 것이므로 외국자본에게 비록 간접투자 방식으로라도 기간통신사업자 시장을 개방한 것은 단계적으로 방송사업의 진출을 허용하는 결과를 초래할 것이다.

4) 미래유보에 붙어 있는 단서 조항들 : 조건부 미래유보(?)

한국 정부는 방송서비스와 관련하여 많은 사항을 미래유보로 묶었다고 하였다.  하지만 부속서 2의 방송서비스 부분에 있는 유보들에 대한 다음과 같은 단서 조항들은 미래유보의 한계를 설정하거나, 미래유보 자체를 유명무실하게 만드는 효과를 초래한다.

마. 지상파 방송사업자에 대하여 연간 방송시간의 일정비율을 국내신규제작 애니메이션으로 편성하여야 하는 의무 부과. 다만 그러한 조치는 미국산 애니메이션 콘텐츠의 현행 시장접근을 중대하게 손상시키지 아니하여야 한다.

투명성 목적상 방송법(법률 제 8301호 , 2007. 1. 26)에 따라 방송위원회는 지상파 방송사업자의 연간 방송시간의 1000분의 15의 범위 내에서 일정비율을 국내신규제작 애니메이션 프로그램으로 편성토록 정할 수 있다.

애니메이션을 주로 편성하거나 종합편성을 행하는 방송채널사용사업자에 대한 연간 방송시간의 일정비율을 국내 신규 제작 애니메이션으로 편성하여야 하는 의무 부과 다만 이 경우 방송프로그램 공급업자에게 부속서 에 규정된 수준보다 더 많은 외국 콘텐츠 편성을 허용하여야 한다.

바. 외주제작 프로그램 쿼터 국내물에 대한 제작비 쿼터 또는 주시청시간대 쿼터의 부과 다만 이러한 조치를 종합유선방송 위성방송사업자 방송채널사용사업자에게 적용할 경우 부속서에 규정된 수준보다 더 많은 외국 콘텐츠 편성을 허용하여야 한다.

사. 주문형 비디오 서비스를 제공하는 방송서비스 공급자 (VOD)에 대한 일정 비율 이상의 대한민국 콘텐츠 보유 의무의 부과 다만 이로 인하여 소비자의 수요가 미미한 비디오의 보유로 귀결되어서는 아니 된다.

아. 특정 분야의 외국방송서비스 (외국의 케이블 채널을 포함한다) 의 재송신에 대한 제한 또는 금지 다만 이러한 조치는 동일한 분야의 방송채널사용사업자에 대하여 부속서에서 부과하고 있는 외국인 지분 제한조치가 철폐되는 경우에 한한다. 이 호는 이 협정 서명일 이전에 승인된 외국 재송신방송서비스의 공급자에 대하여는 적용하지 아니한다 그리고 그러한 공급자는 방송법(법률 제8301호, 2007.1.26 및 결정 제2005-18-144호, 2005.4.26) 에 따라 자신의 서비스를 계속 공급할 수 있다.

마의 전단의 경우 ‘중대하게’라고는 하지만 국내 사업자를 보호하기 위해 신규제작 애니메이션의 편성비율 높일 경우 미국 공급자의 이익을 고려해야 하며, 마의 후단과 바의 경우 결국 미국 공급자의 이익을 고려하여 외국 콘텐츠 편성 비율을 재조정해야 한다. 이러한 단서 조항들은 결국 미래유보의 본질적 의미를 훼손한다. 미래유보는 당사국의 이해를 고려하여 정책 주권을 갖는 것으로 미국의 이익을 보전하면서 할 수는 없는 것이다.

사는 대한민국 콘텐츠 보유에 대한 소비자의 선호가 없을 경우를 상정한 것이지만 기본적으로 시장적 접근으로서 사의 미래유보 이유는 문화다양성을 위한 것이며, 이것이 일정기간 시장선호도를 떨어뜨린다 하더라도 고유문화 유지, 확산을 위해 불가피한 조치임을 무시한 단서 조항이다.

아의 경우는 대한민국의 필요에 의해 외국방송 재송신을 금지시키고자 할 경우 외국방송의 국내방송채널사용사업시장 진입을 무제한 허용하라는 것으로서 사실 상 무효화된 미래유보 조항이다.

따라서 위에서 언급한 미래유보 조항들은 사안에 따라 다르지만 결국 조건부 미래유보 조항으로서 미래유보 본래의 취지에서 수용할 수 없는 것이다.

4. 대응

1) 최선책

어떤 보완 대책을 만들어 내던 그것은 사후대책으로서 피해를 줄이기 위한 최소한의 대책에 불과하므로 근본적으로는 대한민국 방송 시장을 보호하고, 공익성을 유지하기 위해서는 FTA 인준 자체를 거부하는 것이다.

2) 보완책

무료 보편의 방송 공공서비스를 양적 질적으로 제고하는 정책을 추진하는 일이다. 이를 위해서는 다음과 같은 세 가지가 필요하다.

첫째, 지상파 디지털 방송에서 MMS를 공익․전문 채널 형태로 도입하는 것이다. 시급별로 일정 시간 이상 공익 프로그램을 의무편성토록 하고, 나머지 시간에 대해서는 각 사별로 전문화된 편성을 하도록 하는 것이다. MMS는 한미FTA나 방통융합 등 방송의 공공서비스가 위축되고 혼란에 빠질 수 있는 상황에서 지상파를 매개로 한 무료 보편의 공공서비스를 강화하는 유력한 수단으로 작용할 수 있다.

둘째, 무료 공공서비스 방송 VS 유료 상업방송 간의 시장획정을 개선하고 규제를 차별화하는 것이다. 현재 우리나라는 지상파방송 및 특히 공영방송이 담당하는 무료 보편의 공공서비스와 케이블방송과 위성방송 등이 담당하는 유료 프리미엄 서비스의 경계가 불분명한 편이다. 한미FTA의 파급효과를 유료 프리미엄 시장에 한정시키고, 그 시장에서 국내업체가 높은 경쟁력을 지닐 수 있도록 돕는 것, 그리고 무료 보편의 공공서비스와 유료 프리미엄 서비스를 차별화하여 서로 윈-윈 할 수 있게 하는 정책이 필요하다.

셋째, 국내 컨텐츠 제작에 관한 지원을 획기적으로 늘림으로써 유료 프리미엄 시장에서의 국내 제작업체의 경쟁력 제고를 돕는 것이다. 이에 더해, 유료 프리미엄 서비스 시장에서 공정거래와 공정경쟁이 촉진되고 안착할 수 있도록 하는 제도적 정비와 유료 방송 산업의 발달을 촉진하기 위한 일련의 ‘탈규제-재규제’를 도모하는 일도 모색되어야 한다.

영화분야

○ 스크린쿼터, 대폭축소 후 다시 늘릴 수 없게 됨

한미 FTA 협상시작의 전제조건으로 한국영화 의무상영제도(스크린쿼터제)를 기존 연간상영일의 40% 이상 상영에서 20% 이상으로 축소하였고, 협상과정에서 미국의 요구에 의해 스크린쿼터를 현행유보로 결정하였다.

스크린쿼터 축소 후 한국영화산업은 투자위축, 제작축소, 점유율 하락, 할리우드 블록버스터의 독주 등으로 심각한 위기에 직면하고 있다. 그러나 정부는 미국의 현행유보 요구까지 받아들여 스크린쿼터를 다시 늘릴 수 있는 가능성마저 봉쇄해버렸다.

○ 시장접근 제한의 대폭 완화로 독과점 규제가 사실상 불가능

협정문 공개로 스크린쿼터 축소 이외에 영화에서의 독과점 규제도 불가능하게 된 것이 확인되었다. 협정문은 서비스 공급자의 수, 서비스 거래 또는 자산의 총액, 서비스 영업의 총 수 또는 서비스의 총 산출량, 특정 서비스 분야에 고용될 수 있는 자연인의 총 수에 대한 제한을 부과하거나 서비스 공급자의 서비스 공급 수단을 특정 형태의 법적 실체 또는 합작투자로 제한하는 조치를 채택하거나 유지할 수 없도록 금지(제12.4조 시장접근)하고 있다. 이 경우 최근 현안이 되고 있는 스크린 독과점 규제법안 등과 같은 공정한 시장질서 조성을 위한 조치를 취할 수 없다.

○ 문화 공공 정책의 위축

합법적인 세금부과, 광고 규제, 불공정거래에 대한 시정조치, 국내산업 보호를 위한 보조금 지급, 소비자 보호규정 등이 모두 위반․비위반 제소의 대상이 되거나 투자자국가제소의 대상이 될 수 있다. 이는 공공의 이익을 위해 새로운 문화정책을 도입하는 것마저 제소의 원인이 될 수 있음을 의미하는 것이어서, 다양한 문화정책을 시도조차 할 수 없게 될(chilling effect) 우려가 있다.

※ 문화다양성 협약 위배

영화, 방송, 애니메이션 등 시청각서비스 시장 개방을 허용하는 한미FTA는 자국의 현실에 맞는 문화정책을 수립, 채택, 시행할 주권을 보장하고 있는 문화다양성협약에 위배된다. 문화다양성협약은 2007년 3월 18일 국제법으로 공식 발효하여 현재까지(6월 18일) 62개국이 비준을 마친 상태이다. 한국정부는 지난 2005년 10월 협약채택 당시 협약을 지지했음에도 불구하고 아직까지 국내비준을 미루고 있다.

전문직 서비스
	유남영 /변호사, 민주사회를 위한 변호사모임

1. 협정의 배경 및 쟁점

전문직 서비스(professional service)는 "서비스를 공급하기 위하여 특별한 고등교육이나 동등한 수준의 훈련 또는 경험 또는 시험이 요구되고, 종사할 수 있는 권리가 당사국에 의하여 부여되거나 제한되는 서비스"를 말한다(제12.13조 정의 제4호). 이와 같은 전문직 서비스로 분류될 수 있는 직역은 대표적으로 변호사법, 법무사법, 공증인법에 의한 법률서비스, 공인노무사법에 의한 공인노무사, 변리사법에 의한 변리사 서비스, 공인회계사법에 의한 회계 및 감사서비스, 세무사법에 의한 세무사, 관세사법에 의한 통관서비스 등을 들 수 있으며, 이 이외에도 각종 전문 자격사의 업무가 이에 속한다.

이러한 전문직 서비스의 개방과 관련하여 지난 협상과정에서 가장 큰 관심을 끈 사항은 크게 두 가지로 대별된다. 첫째는 전문서비스를 제공할 수 있는 자격을 상호간에 인정하는 문제(전문자격의 상호인정)이고, 둘째는 전문서비스(특히 법률서비스)를 어느 정도로 개방할 것인가에 관한 문제(전면 또는 부분적인 개방)였다. 이러한 사항 이외에도 우리나라 전문직 종사자가 미국에서 취업하기 위한 전문직 비자쿼터의 문제가 제기되었으나 이 문제는 미국의회와 교섭을 통하여 해결될 문제이기 때문에 향후 그 교섭의 결과가 주목된다.

2. 협정의 내용

이 항에서는 우리나라와 미국의 정부가 각각 전문직 서비스에 대하여 행한 유보를 한 내용을 살펴보고 전문자격 상호인정에 관한 협정내용을 살펴보기로 한다.

1) 전문자격의 상호인정

우리나라와 미국의 정부는 전문자격의 상호인정을 위한 논의를 개시할 분야로 엔지니어링, 건축설계, 수의서비스를 합의하고 이 세 분야의 상호인정을 위한 담당할 기구로 전문서비스작업반(professional services working group)을 구성하기로 하였다. 이 작업반은 논의결과를 2년 이내에 한미FTA협정 제22장에 따라 FTA의 전반적인 운영을 총괄할 공동위원회(joint committee)에 보고를 하여야 한다(부속서12-가 전문직 서비스 제3항, 제6항 참조).

2) 유보내용

(1) 우리나라의 경우

우리나라 정부가 전문직 서비스로 분류될 수 있는 직역 가운데 현재유보를 한 직역은 다음과 같다(부속서I(서비스/투자) 대한민국 주해 및 유보목록 p.25 ~ 30). 다음의 분야는 개방에서 제외된다.

① 변호사법, 법무사법, 공증인법에 의한 법률서비스,

② 공인노무사법에 의한 공인노무사,

③ 변리사법에 의한 변리사 서비스,

③ 공인회계사법에 의한 회계 및 감사서비스,

④ 세무사법에 의한 세무사,

⑤ 관세사법에 의한 통관서비스,

⑥ 의료기사 등에 관한 법률에 의한 안경사 서비스

⑦ 부동산 중개 및 감정평가 서비스

⑧ 건축사법, 건설기술관리법 등에 의한 엔지니어링 서비스 등

⑨ 수의사법에 의한 수의서비스

위와 같은 현재유보의 대상 가운데 외국법자문사(쉽게 말하면, 외국에서 변호사자격을 취득한 사람)에 의한 국내에서의 법률서비스업무, 외국공인회계사에 의한 회계 및 감사서비스 업무, 외국세무사의 업무를 일정한 제한(다른 자격사와 동업금지, 법률사무소 및 회계법인의 지분소유제한 등)을 가할 수 있는 미래유보의 대상에 포함시키면서 아울러 일정한 개선약속을 하고 있다(부속서II(서비스/투자) 대한민국 유보목록, p.43 ~ 46). 이 개선약속의 내용을 살펴보면, 다음과 같다.

외국법자문사에 의한 법률서비스 분야는 3단계를 통하여 전면적으로 개방된다.

① 제1단계는 한미FTA협정이 발효될 때부터 시작하며, 이 단계에서는 미국에서 변호사자격을 취득한 사람은 한국에서 미국의 변호사자격을 취득한 주의 법률 및 국제법에 관하여 자문을 할 수 있으며 미국의 법률사무소의 사무소를 국내에 설치할 수 있다.

② 제2단계는 한미FTA협정이 발효된 후 2년 이내에 시작되며, 이 단계에서는 미국의 법률사무소는 국내 법률사무소와 업무제휴를 할 수 있다.

③ 제3단계는 한미FTA협정이 발효된 후 5년 이내에 시작되며, 미국

법률사무소와 국내 법률사무소는 동업(합작투자)을 할 수 있으며 동업을 하는 법률사무소는 국내변호사를 고용할 수 있다.

이에 반하여, 회계 및 감사서비스분야와 세무서비스 분야는 2단계를 통하여 개방된다.

① 제1단계는 한미FTA협정이 발효될 때부터 시작하며, 이 단계에서는 미국에서 공인회계사자격을 취득한 사람은 한국에서 미국의 회계 및 세무에 관한 자문을 할 수 있으며 미국의 회계 및 세무사무소의 사무소를 국내에 설치할 수 있다.

② 제2단계는 한미FTA협정이 발효된 후 5년 이내에 시작되며, 이 단계에서는 미국의 회계 및 세무사무소는 국내 회계 및 사무무소에 대하여 출자(50% 미만)를 할 수 있다.

위내용을 종합하면, 현재유보의 목록에 포함되어 있는 전문직 서비스 분야는 개방에서 제외되며, 미래유보에 포함되어 있는 전문직 서비스 분야는 부속서에서 개선을 약속한 바에 따라 단계적 개방을 하여야 하나, 미래유보에서 유보된 규제조치에 관하여는 우리나라 정부가 계속하여 규제권한을 갖는다.

(2) 미국의 개방내용

미국정부도 이러한 전문직 서비스로 분류된 직역(관세사에 의한 통관서비스, 특허 변호사, 특허대리인 등의 업무, 법률서비스, 회계 및 감사서비스 등)을 개방에서 제외하는 현재유보의 대상에 포함시킨 다음(부속서I(서비스/투자) 미합중국 주해 및 유보목록 p.12, p.15, 부록I-가-1 ~ 30), 이러한 전문직 서비스 가운데 외국법자문 서비스분야와 회계 및 감사서비스 분야를 일정한 제한을 가할 수 있는 미래유보의 대상에 포함시키고 있다(부속서II(서비스/투자) 미합중국 유보목록 부록II-가-1).

미국의 경우에는 법률서비스에 대한 규제는 연방정부의 권한이 아니라 각 주의 권한이므로 미국정부는 각 주의 규제내용을 하나하나 열거하지 아니하고 단지 예시하고 있다.

(3) 후퇴방지(ratchet mechanism)

우리나라와 미국의 정부가 현재유보(부속서I)에 포함시킨 전문서비스 분야에 있어서 한미FTA 협정에 위배되는 현행법상의 비합치 조치(non-conforming measures)를 사후에 개정할 경우에는 내국민대우, 최혜국대우, 시장접근, 현지주재 등의 항목에 있어서 개정직전에 존재하였던 조치보다 더 불리하게 하지 말아야 할 의무를 부담한다(합치성을 감소시키지 아니할 의무). 다만, 이러한 전문서비스 분야 가운데 미래유보에 포함된 내용에 대하여는 이러한 의무를 부담하지 아니한다.

3. 국내규범과의 관계

1) 전문자격의 상호인정에 관하여

전문자격의 상호인정의 문제는 각 국가 사이에 제도와 문화의 차이가 커서 획일적으로 이루어 질 수 있는 문제가 아니므로 단기간 내에 구체적인 성과를 내기는 어렵다고 본다. 이 문제와 관련 하여는 양국 정부가 사후에 특별한 합의에 이르기까지는 국내법에 대한 영향이 없을 것이다.

2) 전문서비스분야의 개방에 관하여

전문직 서비스의 개방과 관련하여 가장 중요한 두 분야는 자본주의 시장경제를 유지하는 두 축인 ① 변호사에 의한 법률서비스 시장과 ② 공인회계사에 의한 회계 및 세무서비스시장의 개방이다. 우리나라 정부는 이러한 서비스분야와 관련하여 개방약속을 하면서도 내국민대우 및 경영진의 국적 등의 사항과 관련하여 일정한 사항(지분소유제한, 국내의 변호사 및 공인회계사와의 관계설정의 형태 등)에 대한 규제권한을 미래유보사항에 포함하고 있다. 그렇기 때문에 우리나라 정부는 현재유보를 한 사항과 이러한 미래유보사항의 범위내에서 미국의 변호사 및 미국의 공인회계사가 우리나라 안에서 서비스를 제공할 수 있도록 근거를 마련하기 위하여 새로운 법률을 제정하든지 아니면 현행 변호사법, 공인회계법, 세무사법 등을 개정을 하여야 한다. 정부가 어떠한 형태와 내용으로 이러한 입법을 할 것인지는 앞으로의 과제이다.

현재 법무부에서는 법률서비스의 개방을 맞이하여 외국의 변호사의 국내활동을 위하여 외국법자문사법(안)을 마련하여 공청회까지 거쳐 입법예고를 할 예정이다. 이 법률(안)과 관련하여 문제는 이 법률(안)의 규제내용이 미국변호사를 포함한 외국변호사를 우리나라 변호사보다 더 유리하게 대우하고 있다는 점이다. 예를 들면, 우리나라 변호사는 사무직원의 고용함에 있어서 그 자격 및 인원수가 제한되고 있으며(현행 변호사법 제22조), 일정한 공익활동을 하여야 하고 (현행 변호사법 제27조), 수임사건의 건수와 수임액을 관할 지방변호사회에 신고하여야 하며(현행 변호사법 제28조의2), 의뢰인이 징계절개시를 청원할 수 있고 징계결정에 대하여 이의신청을 할 수 있으며(현행 변호사법 제97조의3, 제97조의5), 법조윤리협의회의 요구에 따라 수임자료를 제출하여야 한다(현행 변호사법 제89조의5).

우리나라 변호사에 대한 이와 같은 규제는 시민사회의 요구에 따라 본래 변호사의 공익성과 윤리성을 강화하기 위하여 국회에서 최근에 개정한 내용들이다. 그런데, 위 법률(안)에 따른 외국법자문사(외국변호사)는 위와 같은 제한을 받지 아니한다. 다시 말하면, 위 법률(안)에 의할 의하면, 외국변호사에 관한 한 내국민대우가 문제가 아니라 외국변호사의 우월한 대우(국내의 변호사 및 공인회계사의 역차별)가 문제로 된다. 다시 말하면, 위 법률(안)이 국회를 통과할 경우에는 외국변호사는 우리나라 변호사보다 과다한 규제를 받지 아니하고 더 자유스럽게 서비스를 제공하게 된다.

앞으로 우리나라 정부가 외국의 변호사 및 공인회계사의 활동을 국내의 변호사 및 공인회계사와 비교하여 어느 정도로 규제와 관리감독을 할 것인지, 이 과정에서 국내의 변호사 및 공인회계사에 대한 역차별이 발생할 것인지에 관하여 장래의 입법이 주목된다.

다. 관련 현행법률: 위와 같은 개선약속을 이행하기 위한 범위내에서 변호사법, 공인회계사법, 세무사법

4. 평가

전문직 서비스의 개방과 관련하여 가장 중요한 두 분야는 자본주의 시장경제를 유지하는 두 축인 ① 변호사에 의한 법률서비스 시장과 ② 공인회계사에 의한 회계 및 세무서비스시장의 개방이다. 이러한 전문서비스 분야의 개방에 있어서 우리나라와 미국의 정부가 상호간에 자격을 인정하지 아니한 이상, 우리나라 국내에 있어서는 국내문제(국내의 법률문제, 회계 및 세무문제)에 관하여는 우리나라에서 자격을 부여받은 전문직 종사자(우리나라 변호사, 공인회계사 및 세무사)가 업무를 수행하고, 미국과 관련된 문제(미국의 법 문제, 회계 및 세무문제)에 대하여는 미국에서 자격을 부여받은 전문직 종사자(미국의 변호사 및 공인회계사)가 업무를 수행하게 된다.

이와 같이 영역이 구분된 기본적인 업무수행의 방식은 개방이전에도 실제적으로 많이 이루어져 왔다. 예를 들면, 우리나라 내에 일어나는 여러 가지 국제적인 project(M&A 및 금융 등)에 있어서 외국의 전문직서비스업체(외국의 법률사무소 등)가 단독으로 또는 국내업체와 공동으로 참여한 사례는 아주 많다. 그러므로 이들이 국내에서 위와 같이 구분된 영역의 범위내에서 서비스를 제공하게 된 것은 그리 크나큰 문제는 아니다. 이번 개방에서 가장 문제점으로 들 수 있는 사항은 이들이 국내의 전문직 서비스업체에 출자를 하거나 이와 동업을 함으로써 우리나라의 전문직 종사자의 업무를 지배하고 그러한 업무활동을 통하여 창출된 이윤을 분배받을 수 있도록 허용되었다는 점이다. 이하에서는 이러한 관점에서 법률서비스의 개방과 회계 및 세무서비스의 개방에 대하여 살펴본다.

(1) 법률서비스의 개방에 관하여

부속서I(서비스/투자) 대한민국 주해 및 유보목록이 열거하는 전문직 서비스 가운데 변호사법에 의한 법률서비스를 제외한 나머지 전문직 서비스는 법무사법, 공증인법에 의한 법률서비스, 공인노무사법에 의한 공인노무사, 변리사법에 의한 변리사 서비스, 관세사법에 의한 통관서비스 등이다. 이러한 서비스 분야는 근대적인 법률지식을 구비한 변호사인구가 충분하지 아니한 상황에서 과도기적으로 특정한 법률분야의 서비스를 제공할 수 있는 제한된 자격(limited license)에 근거하여 업무가 수행되고 있다. 따라서 이러한 특정분야의 서비스는 포괄적이고 일반적인 자격(general license)을 가진 우리나라 변호사에 의하여 모두 공급될 수 있다. 그러므로 위와 같은 전문서비스 분야가 개방에서 제외되었다는 것은 장차 우리나라 변호사와 동업을 하거나 고용을 할 수 있는 외국의 법률서비스 공급자의 입장에서는 아무런 의미가 없을 것이다.

이러한 관계로 위와 같은 전문직 서비스 가운데 미국, 영국, 호주 등 선진 자본주의국가가 가장 많은 관심을 가지고 우리정부에 대하여 개방을 요구한 영역은 바로 변호사법에 의한 법률서비스의 분야였다. 그 동안 우리나라 정부에서는 DDA협상에 참여하면서 국제사회의 법률서비스 시장에 대한 개방요구를 수용하여 외국변호사가 우리나라에서 외국법 및 국제법에 관하여 자문서비스를 제공할 수 있도록 하는 외국법자문사(foreign legal consultant)에 관한 입법(소위 제한적 개방을 위한 입법)을 이미 준비하고 있었다. 국내에서도 이러한 정도의 개방을 반대하는 의견은 공식적으로 제기되지 아니하였다. 이러한 상황 속에서 전개된 한미FTA협정은 미국의 법률사무소가 협정발효일로부터 5년 이내에 우리나라의 변호사들과 합작투자업체(동업)를 설립하고 우리나라의 변호사를 고용할 수 있게 되어 우리나라의 변호사의 업무를 지배하고 우리나라의 변호사의 업무로 인한 영업이익도 분배받을 있도록 허용하고 있다. 즉 이번 협상의 결과는 변호사에 의한 법률서비스 시장의 전면적인 개방에 다름 아니다.

이에 대하여 이번 FTA협상 결과가 전면개방에 이르는 과도기(협정 발효후 최장 5년)를 두었다는 점과 합작투자업체의 지분제한을 두었다는 점에서 변호사에 의한 법률서비스 시장의 전면적인 개방이 아니어서 미흡하다는 의견도 있을 수 있다. 그러나 법률사무소가 실제로 운영되는 현실을 살펴보면, 이러한 견해는 타당하지 않다.

미국의 법률사무소가 우리나라 시장에 진입을 하는 가장 기본적인 이유는 그 자신들이 법률서비스의 분야에서 세계적인 경쟁력과 비교우위를 가지고 있기 때문에 이를 근거로 하여 우리나라 법률서비스 시장에서 많은 수익을 올리기 위해서이다(영국 및 호주의 변호사들이 미국의 법률사무소에 근무하는 형태로 한미FTA협정에 따른 법률시장의 개방과 함께 국내로 진입하게 될 것으로 예측된다). 이러한 목적에 비추어 볼 때, 미국의 법률사무소의 입장에서는 우리나라의 법률시장의 규모 및 인건비, 임대료 등의 제반 비용을 고려하여 가장 효과적인 형태의 사업조직(예를 들면, 독자적인 국내사무소를 운영하면서 기존의 우리나라 법률사무소와 제휴를 하는 방법, 독자적인 국내사무소를 운영하면서 우리나라의 변호사를 고용하는 방법, 우리나라의 법률사무소와 동업을 하기 위하여 합작투자업체를 설립하는 방법)을 개발할 것이다. 이러한 점에서 5년의 이행기는 우리나라의 법률사무소뿐만 아니라 미국의 법률사무소에게도 여러 가지 실험과 영업 자료를 축적할 수 있는 의미 있는 시간이 될 것이다.

미국의 법률사무소가 국내에서 경쟁력을 가지고 서비스를 제공할 수 있는 영역은 금융기관의 해외업무, 중견기업과 대기업의 국제적인 영업 등에 관련된 법률서비스 분야일 것이다. 국내에서 이러한 분야의 시장은 그 동안 대형법률사무소에 의하여 지배되어 왔으며 그 영업규모가 정확하게 파악되지는 않고 있다. 이에 반하여, 미국의 법률사무소가 우리나라의 변호사를 고용하여 우리나라의 국내적인 영업과 관련된 법률서비스분야에서 국내의 법률사무소와 경쟁을 하여 수익을 올리기 위해서는 많은 비용과 시간이 소요된다. 아울러, 우리나라 정부는 장차 이러한 합작투자업체의 외국인 소유지분을 제한할 것으로 예상된다(부속서II(서비스/투자) 대한민국 유보목록 p.43, 외국법자문사 유보내용 2.다항 참조).

이러한 점에 비춰볼 때, 미국의 법률사무소들은 우리나라의 법률사무소와 합작투자업체를 설립하여 수익과 비용 및 역할을 분담하는 것이 가장 효과적인 전략이 될 것으로 보인다. 이러한 현상은 법률시장을 개방한 다른 나라(독일, 일본 등)에서도 그대로 나타나고 있다. 결과적으로 법률서비스를 제공하는 합작투자업체에서는 우리나라 변호사와 미국변호사가 역할분담을 하여 미국 변호사는 해외업무를, 우리나라 변호사는 국내업무를 담당하게 될 것이다.

그렇다면, 문제는 과연 이러한 시장개방이 우리나라 법률서비스의 수준을 향상시키고 그 경쟁력을 강화시킬 수 있을 것인가에 있다. 이러한 개방의 효과에 관하여 살펴본다.

첫째, 법률시장의 개방은 해외업무를 하는 기업의 입장(이러한 고객을 상대한 시장은 고가시장(high ends market)으로 분류될 수 있다)에서는 선택범위의 확대와 법률서비스의 질의 제고라는 측면에서 긍정적인 효과가 있다고 본다. 현재 미국의 법률사무소의 서비스를 이용할 만한 고객은 해외영업을 하는 금융기관 및 기업체로 예상된다. 이러한 고객집단(이들은 대부분 중진기업과 대기업, 외국인투자기업임)은 그 동안 우리나라의 대형법률사무소의 해외업무파트를 이용하였거나 아니면 직접 해외 법률사무소를 이용하여왔다. 이러한 고객집단의 입장에서 볼 때, 위와 같은 개방은 개방이전과 비교하여 국내에서 해외업무를 취급할 수 있는 법률사무소를 선택할 수 있는 폭을 넓힘으로써 경쟁을 가속화시켜 그 서비스의 수준을 높이는 결과를 가져올 수 있다는 점에서는 긍정적이다. 다만, 비용이 얼마나 경제적일지, 그리고 국내기업이 미국의 변호사들에 대하여 제공한 영업비밀이 제대로 보호가 될 지의 여부에 관하여는 쉽게 단정하기 어렵다.

둘째, 법률시장이 개방됨으로써 우리나라의 변호사들이 미국 변호사들과 해외업무를 하는 기업을 상대로 하는 서비스분야(소위 고가시장)에서 경쟁을 함으로써 해외에 진출하여 영미의 법률사무소와 경쟁을 할 수 있는 능력을 구비하게 될 가능성은 매우 적다고 생각된다. 우리나라 변호사들이 위와 같은 경쟁을 하기 위해서는 영어와 영미의 법제 및 실무관행에 관하여 미국 및 영국의 변호사들과 동등한 지식과 경험 그리고 자본력을 가져야 하는데, 이렇게 되는 것은 불가능하기 때문이다.

셋째, 미국의 법률사무소들이 우리나라의 법률사무소와 합작투자업체를 설립하여 수익과 비용 및 역할을 분담하는 사업방식을 택할 경우에 고가시장은 미국변호사가, 저가시장은 우리나라 변호사가 각각 담당하게 됨으로써 소위 변호사업계의 국제적인 분업화가 가속화될 가능성이 높다.

넷째, 국내적으로 시장개방 이후에도 독자생존이 가능한 대형 법률사무소 내지 미국 변호사들과 합작을 하는 대형 법률사무소들의 경쟁이 격화됨으로써 이들 대형사무소의 국내업무파트(우리나라 변호사들)가 하위수준의 법률사무소들의 서비스 분야(저가시장)까지 참여하여 경쟁함으로써 변호사업계 전반에 경쟁을 격화시켜 국내변호사업계의 양극화를 가속화할 가능성이 높다.

다섯째, 이러한 해외영업을 하지 아니한 중소기업 및 일반국민(이러한 고객을 상대로 하는 시장은 저가시장(low ends market)이라고 할 수 있다)의 입장에서는 법률서비스의 개방이 직접적으로 가져올 긍정적인 효과는 별로 없다고 본다. 다만, 법률서비스시장 개방의 간접적인 효과로 저가시장에서 경쟁이 격화될 수는 있으나 저가시장을 상대로 한 경쟁은 한계가 있을 수 밖에 없다. 현재에도 이러한 저가시장은 변호사인구 및 유사법조인구의 증가로 인하여 공급자시장에서 수요자시장으로 변하고 있다. 마치 법률시장이 개방되면 많은 외국변호사들이 국내에 들어옴으로써 일반국민의 입장에서 값싸고 질 좋은 서비스를 향수할 수 있는 것처럼 선전되는 것은 아무런 근거가 없는 헛된 공상에 불과하다. 미국 및 영국의 변호사들이 그들 나라에서도 하지 않은 일을 우리나라에까지 와서 하리라는 것은 있을 수 없는 일이다.

여섯째, 미국 및 외국의 변호사들이 국내에서 우리경제에 중요한 비중을 차지하고 있는 기업의 해외업무를 장악함으로 인하여 우리 사회의 법제를 유지, 발전함에 있어서 영미의 제도와 법제 및 이들의 사고방식이 우리사회에 상시적으로 도입되리라고 판단된다. 특히 법률서비스업을 영업이라는 측면에서 접근하는 영미식의 사고방식과 법률서비스업에 대하여 공익적인 규제를 강화하고자 하는 우리사회의 요구가 어떠한 방식으로 해결될지에 관하여는 속단할 수 없다.

결론적으로, 법률서비스 시장의 개방은 미국의 변호사들이 한국의 법률서비스 시장 가운데 해외업무를 하는 기업을 대상으로 하는 고가시장에 진출하여 수익을 올리도록 허용하는 것을 뜻한다. 다시 말하면, 법률서비스의 시장의 개방은 한마디로 미국의 변호사들의 시장 확대와 법률서비스의 국제적인 분업화로 귀결될 것이다. 부수적으로, 미국의 변호사들이 목표로 삼고 있는 해외업무를 하는 기업의 입장에서는 법률사무소를 선택할 수 있는 폭이 넓어짐으로써 긍정적인 측면이 있다. 하지만, 비용의 경제성 및 국내기업의 영업비밀의 보호라는 측면에서 의문이 있을 수 있다.

(2) 회계 및 세무서비스의 개방에 관하여

법률서비스 시장의 개방 압력에 비하면, 공인회계사법에 의한 회계 및 감사서비스, 세무서비스에 관하여는 그 동안 개방 압력이 거의 없었던 셈이다. 왜냐하면, 이미 국내의 공인회계사 시장은 선진 자본주의국가의 대형 회계법인과 프랜차이즈 관계를 맺고 있는 국내 대형회계법인에 의하여 지배되고 있기 때문인 것으로 보인다.

이와 같은 업계의 구조 때문에 한미FTA협정으로 인하여 회계 및 세무서비스 시장이 개방된다고 하여도 미국의 대형 회계법인들이 기존의 프랜차이즈를 해지하고 독자적으로 진출할 가능성은 낮아 보인다. 또한, 대형 회계법인이 회계 및 세무에 관한 지식을 기반으로 하여 추가로 제공할 수 있는 기업의 투자 및 구조조정 등에 대한 자문업무의 경우에도 기존의 국내 대형 회계법인뿐만 아니라 국제적인 자문업체들이 이미 국내에서 선점하고 있다. 이러한 사정에 비추어 볼 때, 회계 및 세무서비스의 개방은 법률서비스의 개방과 비교하여 국내업계에 별 영향을 미치지 않으리라 판단된다.

(3) 논의의 요약

전문직 서비스의 개방과 관련하여 가장 중요한 두 분야는 자본주의 시장경제를 유지하는 두 축인 ①변호사에 의한 법률서비스 시장과 ② 공인회계사에 의한 회계 및 세무서비스시장의 개방이다. 우리나라 정부는 이 두 시장에 대하여 일정한 규제사항을 미래유보로 하면서도 위에서 본 바와 같이 시장을 각각 3단계, 2단계를 통하여 개방하기로 약속하였다.

법률서비스 시장의 경우에는 미국 변호사와 우리나라 변호사가 해외업무를 수행하는 기업들을 대상으로 하는 고가시장과 중소기업 및 일반국민을 상대로 하는 저가시장을 분담하는 법률서비스의 국제적인 분업화가 진행될 것이다. 국내에서 미국변호사들의 서비스를 제공받을 수 있는 경제력이 있는 기업 등의 입장에서는 시장개방이 법률사무소를 선택할 수 있는 폭이 넓어지고 그로 인하여 경쟁이 격화됨으로써 법률서비스의 질이 높아질 수 있다는 점에서 긍정적인 측면이 있다. 그러나 그러한 법률서비스의 비용이 경제적일지, 국내기업이 미국변호사들에게 제공한 영업비밀이 제대로 보호가 될 지의 여부에 대하여는 속단할 수 없다. 그리고 우리나라의 변호사들이 이러한 고가시장에서 미국 변호사들과 경쟁하여 해외에 진출할 수 있는 경험과 지식 그리고 자본력을 구비한다는 것은 어려워 보인다. 결과적으로 법률서비스의 시장개방은 미국변호사들의 시장 확대와 법률서비스의 국제적인 분업화로 귀결될 것으로 판단된다.

이에 반하여 회계 및 세무서비스분야는 이미 대형 회계법인이 미국 등지의 국제적인 회계법인과 프랜차이즈의 관계를 유지하고 있어서 시장개방으로 인하여 큰 영향을 받지는 않을 것으로 생각된다.

통신서비스
	전국IT산업노동조합연맹

1. 기간 통신 사업자에 대한 외국인 지분제한

□ 양측 입장

o 미국 측은 시장진입 제한 완화를 위해 우리 측 기간통신사업자에 대한 외국인 지분제한(49%) 폐지를 요구

o 우리 측은 미국 측의 외국인 직접투자 한도(20%)가 우리 측(49%)보다 낮기 때문에 우리 측 지분제한 폐지는 불가하다고 대응

<외국인 지분제한 현황 비교>

구 분	한 국	미 국
직접투자 제한	49%까지 허용	20%까지 허용
간접투자 제한	․외국인이 최대주주로서 15%이상 지분을 보유한 국내법인을 외국인으로 의제 ․동 법인이 보유한 통신사업자 지분을 외국인 직접투자 지분으로 산입	25%까지 허용 (공익성심사 통과지 100% 허용)

□ 협상 결과

o 직접투자제한(49%)은 현행 수준을 유지

o 간접투자 제한을 완화하여, 공익성 심사를 거쳐 국가안보 등에 미치는 영향이 없는 경우 간접투자를 100% 허용 (단, KT, SKT는 제외)

□ 결과 검토

o 현행 직접 투자를 49%로 제한하는 것을 유지하였다고 하나 KT나 SKT를 제외한 외국인 간접지분 한도를 2년 이내 100% 허용하면서 국내 통신시장은 100% 완전 개방되었다고 봐야 한다.

o 외국자본에 대해 깊은 우려를 나타내는 것은 외국자본이 국내 통신시장의 인프라 산업 활성화를 위한 중장기적 투자보다는 지분매각 차익을 목적으로 단기적 경영성과를 올리기 위해 구조조정과 투자 회피를 하기 때문이다. 특히 통신산업은 국가안보와 공공적 성격의 산업일 뿐만 아니라 전체 국가 경제에 미치는 영향이 매우 큰 현실에 비추어 볼 때 심각한 문제를 야기할 수 있다.

외국의 사례로서는 국제 경쟁력이 있던 뉴질랜드텔레콤이 미국 통신자본인 Verizon과 Bell Atlantic에 매각된 후 10년 만에 구조조정과 자산매각을 통해 뉴질랜드텔레콤을 거의 고사시킨 사례가 있다.

국내 사례로는 한국의 이동통신 초기 진입자인 한솔 PCS가 외국인 대주주로 인해 투자관련 의사결정에 어려움을 겪어 경쟁력을 잃고 결국 경쟁사에 인수되면서 외국인 대주주는 막대한 매각차익을 실현했던 경우가 있으며, 하나로 텔레콤의 경우 AIG-뉴브리지 컨소시엄이 대주주가 되면서 WiBro사업권 반납, 네트워크 투자 축소 등 통신산업 전반에 대한 투자 축소 및 단기주가 부양을 위한 잦은 구조조정에서 그 문제점을 충분히 알 수 있다.

o 외국인 간접지분 한도 제한을 100% 허용하면서 KT, SKT는 그 대상에서 제외하여 국가안보 및 통신주권을 보호하게 되었다고 발표하였다. 하지만 만약 외국자본이 하나로 텔레콤이나 LGT의 지분을 인수하여 대규모 자본을 통한 공격 마케팅으로 국내 시장의 지배사업자가 될 경우 KT나 SKT를 보호를 통해 국가안보 및 통신주권을 보호하게 되었다는 정부의 주장은 근거가 없어지게 된다. 일단 가설이라고 하더라도 시장 지배 사업자의 변화는 아무도 예측할 수 없는 일이다. 이런 의미에 비추어 정부가 통신시장의 상당부분을 방어했다는 것은 충분한 근거를 갖지 못한 주장이라고 볼 수 있다.

o 또한 KT나 SKT이외의 통신업체의 경우 외국의 M&A 대비를 위해 비용이 증가하는 문제가 있으며, 정부에서는 국가안보 및 공익성 심사 제도를 통해 제어역할을 할 수 있다고 말하고 있으나 공익성심사제도가 과연 적대적 M&A에 대해 방어역할을 할 수 있는 가능성은 거의 없다. 또한 그동안 제대로 운영된 적이 없는 공익성심사제도가 과연 최소한의 제어역할을 할 수 있는지 의구심을 갖지 않을 수 없다.

2. 기술선택의 자율성

□ 양측 입장

o 미국 측은 통신사업자가 서비스 제공에 필요한 기술을 자율적으로 선택할 수 있도록 하는 ‘기술선택의 자율성’ 보장을 요구

- 정부개입 범위를 최대한 축소하고 정부개입의 전제 조건을 매우 엄격히 규정함으로써, 사실상의 시장방임형 규제체제 도입을 요구

o 우리 측은 소비자 편익제고, 주파주의 효율적 이용 등 정당한 공공정책 목적 달성을 위해 정부의 기술표준 정책 추진 권한을 보유할 필요가 있음을 주장

□ 협상 결과

o 정당한 공공정책 목적 달성을 위해 필요한 경우에는 정부의 기술표준정책 추진 권한을 인정하기로 합의

- 무선분야의 공공정책목적은 주파수의 효율적 활용, 국제표준에 근거한 글로벌 로밍 보장, 법집행, 인체건강 보호 등으로 명시함

o 다만, 정책 추진 과정에서 국내․외 통신사업자들에게 다양한 의견 개진 기회를 부여할 수 있도록 절차적 투명성 및 공정성을 보장

□ 결과검토

o 그 동안 한국이 IT강국으로서 지위를 차지할 수 있었던 것은 정부와 기업, 학계가 하나가 되어 기술개발과 이의 표준 실현을 위해 노력해왔기 때문이다. 특히 기술표준은 거대 외국자본이 국내에 무차별한 진입을 차단하여 국내 통신산업을 보호하여 국제경쟁력을 갖출 수 있는 기반을 조성하는 역할을 하였다.

자유무역협정이라는 것이 이런 국가간 보호주의를 차단하는 것이지만 한편으로는 국가의 이익을 확대하려는 것이 자유무역의 또 다른 얼굴이라고 할 때 기술선택에서 정부의 역할을 제거한 것은 한국의 IT강국 기반을 크게 흔들고 한국의 경쟁력을 심각하게 약화시키는 결과를 낳을 수 있다.

o 합의 내용 중 공공정책 목적 달성을 위해 정부의 기술표준정책 추진 권한을 인정하고, 무선분야의 공공정책 목적의 경우 주파수 효율적 활동 등 4가지로 명시하고 있는 점은 향후 정부의 기술표준정책의 추진관련 입지를 지나치게 협소하게 정리한 사례이다.

o 또한 정부의 정책추진과정에서 국내외 통신사업자들에게 다양한 의견 개진 기회를 부여할 수 있도록 절차적 투명성 및 공정성을 보장키로 했다는 내용이 우려할 점이다. 이는 표준채택 후 외국 사업자의 우월한 기술을 기반으로 한 추가 요구에 대해 한국정부가 기술표준을 추가로 인정할 수 밖에 없는 것으로 이해되며, 이는 곧  정부의 기술표준 의지 자체가 무력화 될 수 있음을 의미한다. 실제 미국 통상대표부 발표에 의하면 기술선택과 관련하여 획기적인 조치를 확보했다는 표현을 하고 있는 것으로 보아 미국이 지속적으로 기술선택에서 한국정부의 개입을 차단하려고 했던 미국요구가 반영된 것이다.

3. 지배적 전기통신사업자의 의무

□ 양측 입장

o 지배적 사업자가 상대국 사업자에게 비차별적 조건으로 상호접속, 전용회선 등을 제공할 의무를 부여 합의

o 우리 측은 재판매에 대해서는 국내법상 규제하고 있지 않으므로 협정문상 의무화하기 곤란하며, 기간/별정사업자간 차이는 양측의 제도적 차이로서 인정되어야 한다는 입장

o 미국 측은 현재 자국 무선분야에 지배적 사업자가 없다는 이유로 자국 무선분야에는 상호접속 등 동 의무의 적용을 배제하겠다는 입장

□ 협상결과

o 지배적 사업자가 상대국 사업자에게 비차별적 조건으로 상호접속, 전용회선 등을 제공할 의무를 부여하기로 합의.

o 재판매의 경우, 지배적 사업자의 재판매 제공 의무화 내용은 삭제키로 합의하되, 지배적 사업자가 재판매 제공 시 불합리하거나 차별적인 조건을 부과하는 것은 금지

o 기간/별정사업자간 차이 관련, 지배적 사업자가 상호접속 등을 제공함에 있어 기간/별정사업자간 요율차이 등이 있음을 인정

o 무선분야 적용배제 관련, 양측 무선분야에 지배적 사업자의 의무 적용을 모두 배제하기로 하되, 지배적 사업자의 의무 중 상호접속 의무는 우리 측 무선분야에 적용하도록 함

□ 결과검토

o 미국의 당초 입장은 한국의 지배적 사업자에게 외국사업자에게도 상호접속, 재판매, 망세분화, 전용회선, 설비 공동활용 요구 등에 대해 의무를 지도록 요구한 것이며, 이에 대해 한국의 입장은 한국의 통신인프라 확대 등을 위해 지배사업자에게 일정한 정책적 배려를 지속적으로 하겠다는 것이었다. 합의 결과는 미국 측 요구대로 지배사업자가 상대국의 상호접속, 재판매, 망세분화, 전용회선, 설비 등에 대해 외국 통신 사업자에게 차별 없이 제공하기로 함으로써 미국 측의 요구가 대부분 관철되었고, 이는 한국 통신시장이 미국에 완전 개방되었음을 의미함.

일부 재판매의 의무를 지지 않도록 하고, 또한 상호접속 부분에서만 기간/별정 요율차이를 인정받는 등 일부분의 한국 측 입장을 관철시킴.

o 지배사업자의 혜택이 크게 줄어듦으로 해서 한국의 주요 통신업체의 경우 리스크가 큰 망투자 및 망고도화 등 통신인프라 투자에 소극적인 태도를 취할 것으로 보이며, 이는 한국의 통신국제 경쟁력 약화로 이어질 우려가 있다.

4. 해저 케이블

□ 양측 입장

o 미국 측은 지배적 국제통신사업자가 상대국 사업자에게 합리적이고 비차별적인 조건으로 육양국 시설을 제공토록 의무를 부과할 것을 요구

o 우리 측은 상대국 사업자가 지배적 사업자의 육양국 시설을 제공받기 위해서는 기간통신사업자 허가 획득이 필요함을 주장

□ 협상결과

o 지배적 사업자의 육양국 시설을 제공받을 수 있는 자는 국내법에 따라 기간통신사업자 허가를 받은 자에 한정키로 합의

o 별정통신사업자에 대해서는 현재 국내법 규제를 반영하여 기간통신사업자로부터 설비를 임차하는 방식으로 접근이 보장되는 것으로 규정

□ 결과검토

o 지배적 사업자의 육양국 시설을 제공받을 수 있는 자는 국내법에 따라 기간통신사업자 허가를 받은 자에 한정키로 하였다고 하나, 기간통신사업자의 외국인 지분 한도가 간접투자 100% 허용됨에 따라, 모든 외국인에게 자연스럽게 지배적 사업자의 육양국 시설이 완전 개방된 것과 차이가 없다.

5. 희소자원의 분배 및 사용

□ 양측 입장

o 미국 측은 주파수 할당시 시장기반 접근방식(경매)에 의할 것을 요구

o 우리 측은 경매제 도입 여부는 주파수 이용현황, 시장경쟁 상황, 정책적 합목적성 등을 종합적으로 고려하여 당사국이 자율적으로 판단할 사안이므로 수용 불가

□ 협상결과

o 경제적으로 효율적인 주파수 이용 및 사업자간 경쟁을 촉진하는 방식으로 주파수를 할당하도록 노력해야 하며,

- 당사국은 이를 위해 행정유인가격(administrative incentive pricing), 경매 등 다양한 방법을 이용할 수 있다는 문안으로 합의

※ 우리 측은 우리나라에서 적용하고 있는 ‘대가할당’에 대한 적절한 영문표현을 찾기 어려운 바, ‘대가할당’ 방식과 유사한 영국의 ‘행정유인가격’ 방식을 예시하는 것으로 합의

□ 결과 검토

o 미국은 경매제를 강력하게 요구하고 있었는데, 합의문에는 한국 측의 주장인 행정유인가격제와 미국 측 주장인 경매제를 모두 이용할 수 있다고 합의함으로서 실제는 미국 측의 요구가 관철된 것으로 봐야 한다.

o  더군다나 최근 미국에서 공부한 학자와 관료들 중심으로 주파수 경매제에 관한 여론을 조성하고 있는 것으로 보아, 금번 합의는 상대국의 제도를 배려한 정도를 넘어 미국의 경매제 요구가 실현될 가능성이 높다고 봐야 함.(노준형정통부장관은 1월 신년간담회에서 2011년부터 주파수 경매제 도입을 검토하겠다고 밝힘)

o 근본 문제는 국토와 같이 과연 공공자산이며 희소자원인 주파수가 거래대상이 될 수 있느냐인 것이다. 국내의 공공자산을 외국기업이 소유하게 된다면 이는 그 사회의 사회 공공성에 심각한 위협을 받기 때문이다. 특히 주파수 경매제는 향후 통신시장을 넘어서 방송주파수까지 그 대상이 되어 방송시장의 외국자본 진입을 허용하는 결과로 이어질 수 있기에 더욱 많은 우려를 갖지 않을 수 없다.

기타

경쟁
	민주노동당 한미FTA 정책전문단/영향평가팀

차    례

1장 협정 제16장 경쟁 관련 사안의 개요

1. 협정 제16장 “경쟁 관련 사안”의 개요 - 협정 제16장의 구조

2. 한미 양국의 입장

2.1 협정 제16장에 대한 한국 정부의 입장

2.2 협정 제16장에 대한 미국의 입장

2장 협정 제16장 각 규정의 검토

1. 한미 FTA에서 “경쟁 관련 사안”의 의의

1.1 주요 FTA의 경쟁 관련 사안

1.1.1 북미무역협정(NAFTA)의 경쟁관련 사항

1.1.2 EU-멕시코 FTA의 경쟁 관련 사안

1.1.3 한-칠레 FTA의 경쟁 관련 사안

1.1.4 한-싱가포르 FTA의 경쟁 관련 사안

1.2 한미 FTA 협정문에서 제16장의 의미

1.2.1 경쟁법 역외 적용의 개관

2. 제16.1조 “경쟁법과 반경쟁적 영업행위”의 내용

2.1 제16.1조 제5항의 동의명령제

2.1.1 한미 경쟁법의 취지

2.1.2 기업 등 동의명령제 도입 찬성자의 논리

2.1.3 기존 입법 예고된 동의명령제의 형식

2.1.4. 동의명령제도 도입의 문제점

2.2 제16.2조 지정독점 및 제16.3조 공기업 규정

2.2.1 조문의 구조

2.2.2 경쟁분야 지정독점관련 국제분쟁의 사례

2.2.3 제16.2조 및 제16.3조의 대상 개관

2.2.4 제16.2조 및 제16.3조 적용 시 발생할 수 있는 문제점

3장 결론

1장 협정 제16장 경쟁 관련 사안의 개요

1. 협정 제16장 “경쟁 관련 사안”의 개요 - 협정 제16장의 구조

○ 한미 FTA 협정문 제16장 “경쟁 관련 사안”은 총 9개의 조로 구성

- 제16.1조는 경쟁법의 시행과 반경쟁적 영업행위에 대한 각 당사국의 의무와 의무이행을 위한 원칙을 정하고 있다.

- 특히 제16.1조 제5호는 한국의 경쟁법(독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 이하 공정거래법이라 함) 체제 하에 동의명령제도를 시행하도록 규정하고 있다.

- 제16.2조는 민간소유 독점 및 정부독점에 대하여 각 당사국 서비스 공급자에게 비차별적 대우 제공 및 반경쟁적 행위관여 금지 의무를 부과하고 있다.

- 제16.3조는 공기업으로 하여금 규제적 · 행정적 등의 정부권한행사에 있어 당사국 의무준수를 정하고 비차별적 대우를 부여할 것을 규정하고 있다.

- 제16.5조는 자국 경쟁법과 관련하여 경쟁법 집행활동, 공기업 및 각 지정독점에 관한 사항, 자국 경쟁법에 대한 예외 및 면제에 대하여 규정하고 있으며, 경쟁법 적용에 따른 행정결정에 대한 구체적인 정보제공을 규정하고 있다. 이와 관련하여 본 협정문 제21장 “투명성” 부분과 비교 검토할 필요가 있다.

- 제16.6조는 각 당사국의 소비자보호법 시행에 관한 협력, 각 당사국 경쟁법 기관 간 협력 강화 및 국경간 협력과 관련한 장애를 극복하기 위한 국내체제정비를 요구하고 있다.

- 제16.8조는 제16.1조 “경쟁법과 반경쟁적 영업행위”, 제16.6조 “국경 간 소비자 보호” 및 제16.7조 “협의”의 각 규정과 관련한 사안은 본 협정문 제22장 “제도 규정 및 분쟁해결”에 따른 분쟁해결의 절차를 따르지 않는다고 정하였다.

○ 본 “경쟁 관련 사안”의 장은 다른 장의 개별적 분야별 협정 규정과는 달리 별도의 부속서 또는 부속서한을 두고 있지 않음

2. 한미 양국의 입장

2.1 협정 제16장에 대한 한국 정부의 입장

○ 정부는 “경쟁 관련 사안”에 대하여 한국 측에 특별히 부담이 되는 점이 없다고 분석

- 경쟁법의 시행과 관련하여 정부는 한국의 공정거래법 상 이미 보장하고 있는 사항으로서 “청문과정에서 피심인의 진술 및 증거제출권, 상대방 증거에 대한 반론권, 증인 등에 대한 교차신문권 보장”을 협상문에 명기하였다고 주장하고 있으며,

- 동의명령제 역시 한미 FTA와는 별개로 2005년부터 공정거래위원회에서 공정거래관련 제도선진화와 기업환경개선을 위해 검토하였으며 금명간 도입할 것이 예정되어 있는 제도라고 밝히고 있다.

- 또한 정부는 미국이 협상 과정 중 한국에 대해서만 재벌을 사전적으로 규정하여 경쟁법 적용을 요구했으나 이를 정했던 재벌관련 각주를 삭제하는 등의 성과가 있었다고 한다.

- 정부는 “경쟁 관련 사안”에 대해 별도의 장을 마련하여 협정문을 작성함으로써 경쟁 제한적 행위를 억제하고 무역자유화 효과를 제고할 수 있을 것이라고 전망한다.

○ 제16장 “경쟁 관련 사안”에 따라 제도적 조치를 취해야 하는 것은 공정거래법 내에 동의명령제 관련 조항을 신설하는 것으로 충분하다는 것이 정부의 입장

2.2 협정 제16장에 대한 미국의 입장

○ USTR은 홈페이지(www.ustr.gov)에 올린 한미 FTA 요약문에서 “Promoting the Competitive Process”에 대해 간략하게 보고하고 있음

○ 미국 통상정책 및 협상자문위원회(ACTPN)는 “경쟁 관련 사안”에 대하여 긍정적 평가를 내리고 있음

- ACTPN은 본 “경쟁 관련 사안”의 장이 이전 FTA들과 비교할 때 한층 진일보한 반독점 관련 의무를 규정하고 있으며 따라서 경쟁구조를 증진시키는데 기여할 것이라고 판단하고 있다.

· The competition chapter goes beyond the antitrust related obligations set forth in prior FTAs, and as such, it will help promote the competitive process.

- 특히 ACTPN은 동의명령제도를 한국이 도입하도록 협정문에 명시한 것이 미국과 맺은 FTA 중 최초로 거둔 성과임을 강조하였다.

· This is the first time such a provision has appeared in a U.S. FTA.

- 한편 ACTPN은 본 장 “경쟁 관련 사안”에 규정된 각 규정들이 완벽한 적법절차규정의 위상을 가지고 있다고 판단한다.

· The competition chapter also contains state of the art due process provisions.

- 완벽한 적법절차규정(state of the art due process provisions)에 포함되어 있는 교차 신문권 및 증거검토 등은 이전 FTA들에서보다 더욱 특별한 것임을 언급하였다.

· This language regarding cross-examination and review of documents is more specific than in prior FTAs.

- ACTPN은 제16장에 규정된 내용들이 한국의 공정거래위원회(KFTC)가 미국 기업들을 공정하게 대우하는데 기여할 것이라고 전망하였다.

· In brief, having clear obligations on settlement authority, due process, and transparency will contribute to fairer treatment of U.S. companies by the KFTC.

2장 협정 제16장 각 규정의 검토

1. 한미 FTA에서 “경쟁 관련 사안”의 의의

- 이하에서는 경쟁 관련 사안과 관련된 규정을 두고 있는 주요 FTA의 사례를 살펴본 후, 한미 FTA 제16장 경쟁 관련 사안 중 특히 제16.1조제5항 동의명령제와 제16.2조 지정 독점 및 제16.3조 공기업을 중심으로 검토하기로 한다.

- 위 사안을 제외한 다른 규정에 대한 검토는 본 보고서에서는 논외로 하되 추후 검토하기로 한다.

1.1 주요 FTA의 경쟁 관련 사안

1.1.1 북미무역협정(NAFTA)의 경쟁관련 사항

○ NAFTA는 제15장에서 “경쟁정책, 독점 및 공기업(Competition Policy, Monopolies, and State Enterprises)”라는 제목으로 경쟁관련사안을 규정하고 있음

- NAFTA의 “경쟁정책, 독점 및 공기업”의 장은 제1501조 “경쟁법”, 제1502조 “독점 및 공기업”, 제1503조 “공기업”, 제1504조 “무역과 경쟁에 관한 워킹그룹”, 제1505조 “정의”로 이루어져 있으며 여기에 부속서 제1501.1이 포함되어 있다.

- NAFTA 제1501조는 경쟁법에 관해 규정하면서 당사국 간 각 당사국의 경쟁법 채택과 효과에 관한 수시 협의 및 협력을 규정하고 있다.

- 한편 제1504조는 위원회로 하여금 워킹그룹을 설립하도록 규정하였다.

○ 북미무역협정(NAFTA)과 한미 FTA의 경쟁분야 비교

- 경쟁법에 있어서 그 적용과정에 한미 FTA와 같은 동의명령제 규정이 NAFTA에서는 존재하지 않는다.

- 지정독점 및 공기업 관련 규정은 한미 FTA와 NAFTA가 거의 유사한 수준으로 정리되어 있다.

- 한미 FTA에서는 NAFTA에서와 같이 위원회 내에 워킹그룹을 설립하는 조항이 포함되어 있지 않다.

- 한미 FTA에서는 NAFTA와는 달리 가격차별에 대한 규정을 따로 두고 있으며, 투명성과 관련하여 상세한 규정을 두고 있고, 국경간 소비자 보호에 대한 규정을 별도로 두고 있다.

- 한편 정의규정과 관련한 양 협정의 비교는 다음과 같다.

표1) NAFTA와 한미 FTA의 경쟁 관련 정의 규정 비교

용어	NAFTA	한미 FTA
지정	협정 발효일 이후에 추가적인 상품이나 용역에 적용되는 독점의 설립, 지정, 수권 또는 적용범위의 확대	공식적으로 또는 사실상인지에 관계없이, 독점을 설립·지정 또는 승인하거나 추가적인 상품 또는 서비스를 포함하도록 독점의 범위를 확대하는 것
차별적 조항	(a) 모회사, 자회사 또는 그 밖의 공동지분을 가진 사업자를 비계열기업보다 우대하는 것 (b) 유사한 상황에서 다른 사업자보다 일군의 사업자를 우대하는 것	없음
정부독점	소유지분을 통하여 일방 당사국의 연방정부 또는 그와 같은 독점에 의하여 소유되거나 통제되는 독점	당사국의 중앙정부에 의하여 소유되거나 소유지분을 통하여 지배되는 독점. 소유권 또는 소유지분을 통한 지배는 직간접 막론
시장	일정한 상품 또는 용역을 위한 지리적 및 상업적 시장	상품 또는 서비스를 위한 지리적 및 상업적 시장
독점	일방 당사국의 영역내의 관련시장에서 일정한 상품이나 용역의 유일한 공급자 또는 구매자로 지정된, 컨소시엄이나 정부기관 등의 조직을 포함하지만, 오직 당해 지적재산권의 부여만을 이유로 하여 배타적 지적재산권을 부여받은 조직은 포함하지 아니함	당사국 영역의 관련시장에서 상품 또는 서비스의 유일한 공급자 또는 구매자로 지정된, 컨소시엄 또는 정부기관을 포함한 실체. 다만 배타적인 지적재산권을 부여받은 실체는 그러한 부여만을 이유로 이에 포함되지는 않음
비차별적 대우	이 협정의 관련조항에 정해진 내국인대우 및 최혜국대우보다 나은 것	이 협정의 관련 부속서에 규정된 조건을 포함하여 이 협정의 관련 규정에 규정된 내국민 대우 및 최혜국 대우
공기업	부속서 제1501.1에서 정해진 것을 제외하고 일방당사국에 의하여 소유지분을 통하여 통제되는 기업	당사국에 의하여 소유되거나 소유지분을 통하여 지배되는 기업. 소유권 또는 소유지분을 통한 지배는 직간접을 막론
소비자 보호법	없음	가. 미합중국의 경우, 연방거래위원회법 제5조상 의미에서의 “불공정하거나 기만적인 행위 또는 관행”을 금지하는 법 및 규정 나. 대한민국의 경우, 소비자기본법 제3장, 제4장제3절, 제9장 및 제10장과 표시·광고의 공정화에 관한 법률과 그 시행규정
위임	없음	독점 또는 공기업에 정부권한을 이전하거나 독점 또는 공기업에 의한 정부권한의 행사를 승인하는 입법적 부여 및 정부 명령, 지시 또는 그 밖의 행위
상업적 고려	없음	관련영업 또는 산업에서 민간소유 기업의 통상적인 사업 관행에 합치하는 것

1.1.2 EU-멕시코 FTA의 경쟁 관련 사안

○ EU-멕시코 FTA에서는 제4장을 “경쟁(Competition)”으로 정함

- EU-멕시코 FTA에서 경쟁분야는 단 한 개의 조문(제39조)으로 구성되어 있으나, 이 규정에 따라 작성된 부속서 제14호에 상세한 내용을 두고 있다.

- 부속서 제14호는 제1장 “총칙”, 제2장 “협력 및 공동조율”로 구분되어 있으며 총 10개의 조문을 가지고 있다.

- 부속서 제1조제2항은 EU-멕시코 FTA에서 경쟁 장의 메커니즘에 대해 다음과 같이 규정하고 있다.

(a) 당사국 각자의 영역 내에서 자국 경쟁법의 적용에 관한 협력 및 공조의 촉진과 각자 필요하다고 여기는 모든 경쟁분야에서 상호지원의 제공

(b) 무역 및 경제발전에 악영향을 미치고 다른 당사국의 이익에 부정적 영향을 미치는 반경쟁적 활동을 방지하기 위한 적절한 입법의 적용과 반경쟁적 활동의 제거

(c) 각자의 경쟁법의 적용에 있어서 차이를 분명히 하기 위한 협력의 촉진

- 부속서는 각 당사국들의 경쟁법의 범위, 경쟁기관의 역할 및 정보교환, 집행활동의 공동조율과 협의, 충돌의 방지 등에 대해 자세한 내용을 규정하고 있으며, 정보교환에 따른 비밀엄수와 기술적 협력의 부분까지 상세하게 규정하고 있다.

○ EU-멕시코 FTA와 한미 FTA의 경쟁분야 비교

- EU-멕시코 FTA에서 경쟁법의 시행 및 경쟁기관의 행정절차에 관한 사항은 주로 당사국들 간의 협조의무를 정하는 것으로 규정되어 있다.

- 한미 FTA와는 달리 EU-멕시코 FTA에서는 경쟁분야와 관련하여 지정독점 또는 공기업에 대한 사항을 따로 규정하지 않고 있다.

- 한미 FTA와는 달리 EU-멕시코 FTA에서는 동의명령제의 강제에 관한 별도의 규정을 두지 않고 있다.

- EU-멕시코 FTA에서는 당사국 간에 교환되는 정보 중 비밀로 인정되는 정보의 범위와 비밀유지조치에 관한 사항이 명확하게 규정되어 있는 반면, 한미 FTA의 경쟁 관련 사안에서는 그와 같은 내용이 제16.5조 “투명성”에서 제3항 후단에 간략히 언급되는 정도이다. 이를 비교하면 다음과 같다.

표2) EU-멕시코 FTA와 한미 FTA의 경쟁 관련 비밀규정 비교

EU-멕시코 FTA	한미 FTA
<부속서 제14호 제8조(비밀의 엄수)> 1. 정보의 교환은 각 당사국에서 적용 가능한 비밀성 기준에 종속하여야 한다. 그 누설이 명시적으로 금지되거나 누설된다면 양 당사국에게 악영향을 미칠 비밀정보는 당해 정보의 제공원의 명시적 동의가 없이는 제공될 수 없다. 각 경쟁기관은 이 메카니즘하에서 다른 경쟁기관에 의하여 비밀리에 제공된 정보의 비밀성을 유지하여야 하고, 당해 정보를 제공한 경쟁기관에 의하여 승인되지 않은 제3자에 의한 당해 정보의 공시신청에 반대하여야 한다.	<제16.5조 제3항 후단> 당사국이 대중에게 이용가능하게 한 결정 또는 명령의 공개본은 영업비밀정보 또는 법에 의하여 대중 공개로부터 보호되는 그 밖의 정보를 생략할 수 있다.

1.1.3 한-칠레 FTA의 경쟁 관련 사안

○ 한-칠레 FTA는 제14장 “경쟁”에서 경쟁 관련 사안에 대한 내용을 규정하고 있음

- 한-칠레 FTA는 제14장에 “경쟁”의 내용을 규정하고 있으며, 그 구조는 제14.1조 “정의”, 제14.2조 “목적”, 제14.3조 “통보”, 제14.4조 “집행활동의 조정”, 제14.5조 “협의”, 제14.6조 “정보의 교환 및 비밀유지”, 제14.7조 “기술지원”, 제14.8조 “공기업 및 정부지정독점”, 제14.9조 “분쟁해결”로 되어 있다.

- 한-칠레 FTA 협정의 “경쟁” 장이 가지는 특징 중 하나는 개별 당사국이 자국의 경쟁법을 적용하는 때에 상당한 범위의 자율성을 부여한다는 점이다.

- 즉, 한-칠레 FTA 제14.5조는 제1항에서 “각 당사국은 집행활동을 수행하는데 있어 필요한 경우 타방 당사국의 중요한 이익을 자국법에 따라 고려”할 수 있으며, “타방 당사국의 경쟁당국이 수행하는 조사나 절차가 자국의 중요한 이익을 저해할 수 있다고 판단되는 경우 타방 당사국 경쟁당국에 자신의 견해를 전달하거나 협의를 요청”할 수 있도록 되어 있다.

- 또한 동조 제2항에서는 비록 “타방 당사국에 위치하고 있는 … 기업이 행하고 있거나 행해 왔던 반경쟁관행이 … 자국의 이익에 실질적이고 부정적인 영향을 주었다고 판단하는 경우” 협의요청을 할 수 있음에도 불구하고, “이러한 협의는 당해 경쟁당국의 최종결정에 대한 완전한 자유를 저해하지 아니한다”고 하고 있다.

○ 한-칠레 FTA와 한미 FTA의 경쟁분야 비교

- 한-칠레 FTA는 한미 FTA와는 달리 동의명령제를 도입하여야 하는 규정을 두고 있지 않다.

- 한미 FTA에서는 규정되지 않은 사항으로 한-칠레 FTA에서는 양 당사국 간에 경쟁법과 경쟁정책의 집행을 강화해 나가기 위한 상호 기술지원을 제공하는 내용을 제14.7조로 규정하고 있다.

- 한-칠레 FTA는 당사국 간 경쟁법의 실효성을 담보하기 위한 정보교환을 함에 있어서 그 비밀을 유지할 의무를 각 당사국에 지우고 있으나 한미 FTA에서는 그 내용이 상당히 간략하게 규정되어 있다. 이를 비교하면 다음과 같다.

표3) 한-칠레 FTA와 한미 FTA의 경쟁 관련 비밀규정 비교

한-칠레 FTA	한미 FTA
<제14.6조 정보의 교환 및 비밀유지> 3. 모든 정보의 교환은 각 당사국내에서 적용 가능한 비밀유지 기준에 따른다. 유포가 명시적으로 금지되는 비밀정보나, 유포시 당사국의 이익을 저해할 수 있는 정보는 정보원의 명시적 동의가 없이는 제공되지 아니한다. 4. 각 경쟁당국은 타방 경쟁당국이 비밀로 제공한 정보의 비밀성을 유지하며, 정보제공 경쟁당국이 승인하지 않은 주체에게 이러한 정보를 공개하지 아니한다. 5. 이 조의 상기 규정에도 불구하고, 당사국의 법이 그렇게 규정하는 경우, 법원에 의하여 비밀성이 유지된다는 조건으로, 비밀정보는 당사국의 법원에 제공될 수 있다.	<제16.5조 제3항 후단> 당사국이 대중에게 이용가능하게 한 결정 또는 명령의 공개본은 영업비밀정보 또는 법에 의하여 대중 공개로부터 보호되는 그 밖의 정보를 생략할 수 있다.

- 반면, 한-칠레 FTA에서는 공기업 및 정부지정독점에 대하여 한미 FTA에서보다 비교적 간략하게 언급되어 있다.

1.1.4 한-싱가포르 FTA의 경쟁 관련 사안

○ 한-싱가포르 FTA는 제15장 “경쟁”에서 경쟁 관련 사안을 다루고 있음

- 한-싱가포르 FTA는 제15장에서 제15.1조 “목적 및 정의”, 제15.2조 “경쟁촉진”, 제15.3조 “경쟁법의 적용”, 제15.4조 “경쟁 중립성”, 제15.5조 “협의”, 제15.6조 “협력”, 제15.7조 “투명성”, 제15.8조 “분쟁해결”의 총 8개 규정을 두고 있다.

- 한-싱가포르 FTA 제15.2조 제1항은 각 당사국으로 하여금 “그 영역 안의” 반경쟁적 관행을 다루고 그러한 관행을 대처하는데 효과적이라고 판단되는 수단이나 조치를 취함으로써 경쟁을 촉진한다고 규정한다.

- 이 규정에 따르면 각 당사국의 경쟁기관은 자국 영역 안에서 이루어지는 반경쟁적 관행에 대응할 수 있는 것으로 해석이 가능하다. 즉, 타방 당사국의 영역 안에서 발생하는 반경쟁적 관행에 대해서는 당사국의 경쟁법 역외적용의 가능성이 배제되는 형식을 취하고 있다.

- 한-싱가포르 FTA는 제15.3조 제1항에서 각 당사국은 국내법에 따라 등록되거나 설립된 모든 사업자가 각 당사국의 영역 안에서 일반적 또는 관련 부문별 경쟁법의 적용을 받도록 함으로써 한국의 경우 공정거래법뿐만 아니라 “부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률” 혹은 “전기통신사업법” 등에 의하여 특정부문에 대한 법률 중 경쟁관련규정을 가진 법률 전체가 적용될 수 있도록 했다.

○ 한-싱가포르 FTA와 한미 FTA의 경쟁분야 비교

- 기본적인 틀에서 한-싱가포르 FTA와 한미 FTA는 유사한 형식을 취하고 있다.

- 한-싱가포르 FTA에서는 한미 FTA와는 달리 동의명령제에 대한 규정을 포함하지 않고 있다.

- 분쟁의 해결과 관련하여 한-싱가포르 FTA는 한미 FTA와는 달리 매우 강력한 규정을 두고 있다. 그 내용은 다음과 같다.

표4) 한-싱가포르 FTA와 한미 FTA의 경쟁 관련 분쟁규정 비교

한-싱가포르 FTA	한미 FTA
<제15.8조 분쟁해결> 1. 이 장의 어떠한 규정도 당사국이 적용 가능한 경쟁법 및 규정의 집행에 있어 타방 당사국의 경쟁당국이 행한 조사결과·판정 또는 결정을 이 협정에 따른 분쟁해결절차 하에서 재조사 또는 재심사하거나 이에 대하여 이의제기하는 것을 허용하지 않는다. 2. 어느 당사국도 이 장 하에서 또는 이 장과 관련하여 발생하는 문제에 대하여 이 협정에 따른 분쟁해결절차에 회부하지 아니한다. 3. 이 장의 규정과 이 협정의 다른 장의 규정이 불합치하거나 상충하는 경우 그러한 불합치 또는 상충의 범위 내에서 후자가 우선한다.	<제16.8조 분쟁해결> 어떠한 당사국도 제16.1조 · 제16.6조 또는 제16.7조에서 발생하는 사안에 대하여 이 협정상의 분쟁해결을 이용할 수 없다.

1.2 한미 FTA 협정문에서 제16장의 의미

1.2.1 경쟁법 역외 적용의 개관

○ 외국 사업자의 법정지국의 주권이 미치는 영역 외에서 이루어지는 행위에 대하여 경쟁법이 적용되는 것이 경쟁법의 역외 적용

- 경쟁법이 역외 적용될 수 있는 근거는 객관적 속지주의 또는 효과주의 등이 제시되었다.

- 영토주권주의에 기한 고전적 법감정으로서는 허용되기 어려운 점이 있으나 국제적 무역관계를 정리하는 과정에서 자국 경쟁법의 역외적용 현상은 이론적 논거의 갑론을박에도 불구하고 보편적인 현상으로 나타나고 있는 것이 현실이다.

- 한국은 공정거래법 제2조의2를 두어 “이 법은 국외에서 이루어진 행위라도 국내시장에 영향을 미치는 경우에는 적용한다”고 규정하고 있다(2005년 4월 시행).

- 국내 기업이 외국 경쟁법에 의해 제재를 받은 대표적인 사례는 다음과 같은 것이 있다.

표5) 외국 경쟁법 역외적용에 의한 국내기업 제재사례

국별	연도	내용	처분
미국	1996	제일제당 및 세원아메리카의 라이신 가격 담합	각각 125만 불, 30만 불의 벌금
EU	1998 1998 2000	삼성전자의 AST 인수승인신청지연 한진해운, 조양상선, 현대상선 운송료 담합 제일제당 및 세원아메리카의 라이신 가격 담합	33,000ECU의 벌금 5,924만 EUC 벌금 각각 1,220만 EURO, 890만 EURO의 벌금

- 한국 공정거래위원회는 공정거래법 제2조의2를 신설하기 전인 2001년에 UCAR인터내셔널 등 6개 외국기업의 흑연전극봉 카르텔과 관련하여 이들 외국기업에 대해 853만 불의 과징금 부과한 바가 있다.

- 경쟁법의 역외적용은 항상 타방 당사국에 대하여 주권침해의 효과가 발생할 수 있다는 우려가 제기되고 있음을 주의하여야 한다.

○ 국제경쟁사건해결을 위한 방법모색의 경과

- OECD는 국제무역에 있어서 경쟁과 관련하여 중요한 두 가지 권고를 낸 바 있다. 하나는 “국제무역에 영향을 미치는 반경쟁적 관행에 대한 회원국 간의 협력에 관한 권고(Revised Recommendation Concerning Co-operation between Member Counties on Anti-Competitive Practices Affecting International Trade)”의 1995년 개정권고이며, 다른 하나는 “경성카르텔에 대한 효과적인 조치에 관한 권고(Recommendation concerning effective action against hard-core cartels, 1998)”가 그것이다.

- 1995년의 OECD 개정 권고는 회원국 간의 완전히 자발적인 통지, 정보교류, 조치의 공동조율과 협의 및 조정을 위한 협력을 촉구하고 있다.

- 경성카르텔에 대한 지침은 B조에서 경성카르텔을 금지할 의무를 가지는 회원국들은 “다른 회원국이 자국과 당해 회원국 모두에게 악영향을 미치는 반경쟁적 행위에 대하여 구제책을 사용하도록 요청하기 위한 적용가능한 적극적 예양의 원칙에 의하여 협력이 강화되는 방식을 추구”하도록 권고하고 있다.

- WTO는 “무역 및 경쟁정책 간의 상호작용에 관한 워킹그룹(Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy : WGTCP)”을 구성하고 작업을 수행하였다.

- 본 워킹그룹은 무역 및 경쟁정책의 목적 · 원칙 등을 검토하고 기존 무역 및 경쟁정책상 수단을 평가하는 한편 장래 WTO에서 수행해야할 프로그램들을 권고하였다.

- 미국은 각국과의 경쟁법 관련 정부간 협정을 맺어왔다. 주요 사항은 다음과 같다.

표6) 미국이 외국과 체결한 경쟁법 관련 정부가 협정의 예

연도	협정
1982 1984 1991 1995 1998 1999	미-호 독점금지문제에 관한 협력협정(Agreement between the Covernment of the United States of America and the Government of Australia on Mutual Antitrust Enforcement Assistance) 미-캐나다 경쟁법 및 기만적 판매관행법의 적용협정(Agreement between the Government of the United States of America and the Government of Canada Regarding the Application of Their Competition and Deceptive Marketing Practices Laws) 미-EC 위원회 간 경쟁법 적용 협정(Agreement between the Government of the United States of America and the Commission of the European Communities Regarding the Application of Their Competition Laws) 미-캐나다 경쟁법 및 기만적 판매관행법의 적용협정(Agreement between the Government of the United States of America and the Government of Canada Regarding the Application of Their Competition and Deceptive Marketing Practices Laws) 미-EC 적극적 예양의 적용에 관한 협정(Agreement between the Government of the United States of America and the European Communities on the Application of Positive Comity Agreement) 미-이스라엘 경쟁법 적용협정(Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the State of Istael Regarding the Application of Their Competition Laws) 미-호 상호 독점금지 집행 협력협정(Agreement between the Government of the United States of America and the Government of Australia on Mutual Antitrust Enforcement Assistance) 미-일 반경쟁적 활동에 대한 협력협정(Agreement between the Government of the United States of America and the Government of Japan Concerning Cooperation on Anti-competitive Activities) 미-브라질 정부간 협정(Agreement between the Government of the United States and the Government of the Federative Republic of Brazil)

1.2.2 한미 FTA 협정 제16장이 가지는 위상

○ 경쟁분야에 대한 미국의 관심 반영

- 경쟁 관련 사안이 독립적인 장으로 협정 안에 삽입되는 것이 한미 FTA만이 가지는 특성은 아니다.

- 경쟁챕터가 삽입되어 있는 중요 FTA 협정들을 살펴보면 각 협정들 간에 일정한 형식상 및 내용상의 차이가 있다.

- 한미 FTA 협정 중 경쟁 관련 사안을 정하고 있는 제16장의 각 규정들은 다른 FTA 협정에 삽입된 경쟁 분야 규정들과 비교할 때 다음의 특성을 가지고 있다.

첫째, 한국의 경쟁법 내에 동의명령제의 도입을 명정하고 있다. 이것은 일방 당사국에 대하여 특정한 제도의 경쟁법 내 도입을 규정하지 않고 있는 다른 FTA와 명확히 구별되는 것이다.

둘째, 지정독점 및 공기업의 규정을 다른 조로 구별하여 정하고 있는 것이 한미 FTA 제16장의 특징이다. 다른 FTA 협정문들이 일반적으로 국가독점 및 공기업을 하나의 조문으로 해결하는 것과 비교할 때 매우 상세하게 이를 다루고 있다.

셋째, 제16.6조에 국경 간 소비자 보호에 대한 내용을 별도로 규정하고 있다.

넷째, 다른 FTA 협정의 경쟁관련 장에 비교하여 한미 FTA 협정의 경쟁 관련 사안의 장은 당사국간 제공정보에 대한 비밀유지 관련 사항에 대하여 매우 간략한 형식의 규정만을 두고 있다.

- 특히 첫 번째 특징인 동의명령제도의 도입은 비록 한국 정부가 기존에 정부부처 간 협의 등을 거쳐 한미 FTA의 체결이 아니더라도 원활한 기업 활동 등을 목적으로 도입하려고 했던 것이라 하나 실제로는 미국 측의 강한 요구에 따라 협정문에 명기된 것이라고 판단된다.

- 미국 제조업자 협회(National Association of Manufacturers : NAM)는 2006년 3월 14일 미국 무역대표부에 보낸 서한에서 한국의 경쟁법이 종종 차별적이고 불공정한 방식으로 적용되고 있다는 불신을 보인 바가 있다.

· Although Korea's substantive competition rules are not discriminatory on their face, there are ground to believe that they are sometimes applied in a discriminatory and non-transparent manner.

- 또한 NAM은 특히 불공정한 한국 기준들이 한국소비자와 경쟁절차들을 보호하는데 거의 소용이 없다는 불만을 표시하였다.

· Korean regulators have in certain cases acted against U.S. firms in a non-transparent manner and have imposed penalties that assist specific competitors but do little or nothing to protect Korean consumers or the competitive process.

- 이와 관련하여 NAM은 우선 한국 경쟁법을 해석하는 기준이 명료할 것과 그 적용과정이 투명할 것을 요구했으며 적법절차에 따른 권리존중 및 상호합의이행의 조사를 위한 기회제공 등이 필요하다고 주장하였다.

- NAM은 한국 경쟁법들이 불필요하게 미국 수출을 막거나 다른 방식으로 한미 무역을 왜곡하는 형태로 적용되지 않도록 할 것을 요구했다. 이 요청은 한국 경쟁법 체계 내에 미국 기업들이 수용할 수 있는 형태의 “명백한 절차의 적용(Application to specific practice)”을 요구하는 형태로 나타났다.

- NAM은 한미 FTA가 이전에 체결된 미-싱가포르 FTA 및 미-호주 FTA의 제반사항들을 계수하는 동시에 다른 아시아 국가들과 장래에 체결될 FTA의 선례를 만든다는 측면에서 매우 중요함을 역설하였다.

- 이에 대하여 미국 통상정책 및 협상자문위원회(ACTPN)가 미국 대통령, 의회 및 무역대표부에 보낸 보고서는 제16장 경쟁 관련 사안의 각 규정들이 완벽한 적법절차규정(state of the art due process provisions)으로서의 의미를 가지며,

- 특히 한국 경쟁법에 동의명령제를 도입할 것을 명정하였다는 점 등을 들어 매우 만족할만한 수준의 성과를 거두었다는 긍정적인 평가를 하고 있음은 앞서 살핀 바와 같다.

- 이러한 일련의 경과를 살필 때, 제16장의 각 규정들은 형식상으로는 기존 한국이 체결한 각 FTA 및 NAFTA, EU-멕시코 FTA 등과 유사한 형태를 취하나 그 내용으로 보았을 때는 미국의 영향이 강하게 작용되었음을 알 수 있다.

2. 제16.1조 “경쟁법과 반경쟁적 영업행위”의 내용

2.1 제16.1조 제5항의 동의명령제

2.1.1 한미 경쟁법의 취지

- 미국의 독점금지법(Sherman Antitrust Act 등)은 경제적 효율성을 촉진하는 도구의 역할을 하고 있다.

- 미국 독점금지법의 주요목적은 ⅰ) 시장의 경쟁적 유지, ⅱ) 소비자 후생 증대, ⅲ) 경쟁과정의 보호, ⅳ) 경제적 효율성 강화를 포함한다는 것이 일반적인 해석이다.

- 미국 연방대법원은 판례를 통해 독점금지법의 보호대상은 “경쟁자가 아니라 경쟁”이라는 입장을 일관되게 견지(Atlantic Richfield Co. v. USA Petroleum Co., 495 U.S. 328. 300(1990) ; Brown Shoe Co. v. United States., 370 U.S. 294, 320(1962))하고 있다.

- 즉, 미국의 독점금지법 체계는 원천적으로 시장 안에서 발생하는 사인간의 경쟁체제를 보장하고 경쟁의 촉진을 도모하는 것을 주로 목적하는 것으로서 궁극적으로 민주적 정치 및 사회제도의 보전에 일익을 담당하도록 하는데 그 취지가 있다고 볼 수 있다.

- 반면, 한국의 공정거래법은 거대 기업, 즉 재벌의 부당한 시장지배현상을 막고 상대적으로 취약한 경제적 약자들을 보호하기 위한 목적에 중요한 비중을 두고 있음을 주목해야 한다.

- 특히 주식 등 지분을 거의 소유하지 않으면서도 실질적인 기업지배를 하거나 계열사간 상호출자 등을 통하여 공정거래를 위배하는 등의 행위에 대한 강력한 조치 등이 이러한 공정거래법의 목적을 달성하기 위한 방편으로 규정되어 있음은 현행 공정거래법의 각 규정들을 살펴볼 때 명확하게 파악된다.

- 이러한 측면에서 미국 독점규제법이 가지고 있는 어떤 제도를 한국의 공정거래법 안에 도입한다는 것은 보다 면밀한 검토가 필요할 것이다. 즉, 자유시장체제에 대한 신뢰를 기반으로 형성된 미국 독점규제법제의 어떤 제도가 그 체제 안에서 실효성을 가지고 있다고 하여 법 제정 및 시행의 취지가 매우 이질적인 한국의 공정거래법 안에 효과적으로 수용될 수 있는지의 여부는 단순히 조문 한 두 개의 삽입만으로 해결될 수 있는 성질이 아닌 것이다.

2.1.2 기업 등 동의명령제 도입 찬성자의 논리

- 동의명령은 피심인을 범법자로 만들지 않는다는 측면에서 기업의 책임부담을 경감시킴으로서 경제활동의 활성화에 기여할 수 있다고 한다.

- 통상의 시정조치에 따를 경우 피심인의 위법행위가 인정된다고 할지라도 피해자는 손해배상청구소송을 진행하게 됨에 따라 막대한 시간과 돈이 투여되나 동의명령으로 해결할 경우 이러한 곤란을 해소할 수 있다.

- 시장조절 및 공정거래를 위한 조치를 취해야 하는 정부의 입장에서 복잡한 조사 및 증거확보절차를 생략함으로써 예산절감과 행정효율을 도모할 수도 있다.

- 고도기술과 관련된 사항 또는 책임입증이 곤란한 환경문제 등에 있어서는 소송의 진행이 기술발전이나 기술적용 등에 장애로 작용함으로써 시장경쟁이 저하되고 시장선점의 기회를 박탈당하는 위험이 발생할 수 있다. 동의명령제가 이러한 위험을 해결할 수 있다는 주장은 그래서 상당한 설득력을 갖는다.

2.1.3 동의명령제의 개요

- 동의명령제는 경쟁당국이 피심인과 소송절차를 거치지 않은 상태에서 화해에 의하여 사안을 처리하는 방식이다. 즉, 경쟁당국과 위반혐의 있는 사업자가 협의를 거쳐 위반행위의 시정 및 소비자 피해 보상 등을 위한 방안을 확정하여 시행하고 그 대신 경쟁법에 의한 제재조치를 부과하지 않는 제도인 것이다.

- 미국은 미연방 법무부 독점금지국(Antitrust Division of the U.S. Department of Justice : DOJ)과 연방 공정거래위원회(Federal Trade Commission : FTC)가 이를 수행하고 있다.

- DOJ와 FTC의 동의명령제 발동은 절차적 차이가 있다. 그 내용은 다음과 같다.

표7) DOJ와 FTC의 동의명령 발동절차 비교

DOJ	FTC
· 소추기관으로서 별도의 행정처분권한이 없음 · 소장과 동의명령 제안 안을 동시에 법원에 제출 · 민사적 절차에 대하여는 피심인과 사법상 효력을 갖는 동의협정을 체결한 후 법원의 승인 · 형사적 절차에 대하여는 피고와 plea bargain을 통한 합의 후에 제재에 관한 교섭	· 직접 명령발동 권한 보유 · 정식 심판 절차 없이 당사자와의 협의를 통해 동의명령(Consent Order) 발동 · 정식 심판 절차 후에 중지명령(Cease and Desist Order) 발동 · 법원의 승인을 필수요건으로 하지 않음 · 피심인의 불복 시 연방지방법원에서 사법심사

- 동의명령제의 효용은 다음과 같다.

첫째, 장기간 교섭 또는 소송 등에 의한 불확실성과 비용의 제거

둘째, 비밀 유지에 용이

셋째, 소송에 의하여 결정되는 것 보다 경미한 수준에서 화해 가능

- 이러한 효용성으로 인하여 미국 이외에도 EU(Committment Decision), 일본(동의심결), 독일(Verpflichtungszusagen) 등의 형태로 많은 나라에서 시행 중인 제도이다.

- 공정거래위원회는 2007년 초 동의명령제가 포함된 공정거래법 개정안을 입법예고한 바 있으나 삭제되었고 아직 구체적인 입법작업이 진행되지는 않고 있다.

2.1.3 기존 입법 예고된 동의명령제의 형식

- 2006년 12월 입법예고를 통해 공정거래위원회가 도입하고자 했던 동의명령제도의 형식이 확인된 바 있다.

- 부처간 협의 과정에서 동의명령제가 삭제된 채 공정거래법 개정안이 국회에 제출되었으나 한미 FTA 체결로 인하여 금명간 다시 공정거래법 개정안으로 형식화될 것으로 전망된다.

- 기존 입법 예고된 동의명령제의 내용은 다음과 같다.

제51조의2(동의명령) ① 이 법에 따라 공정거래위원회의 조사 또는 심의를 받고 있는 사업자 또는 사업자단체는 일정한 거래분야에서의 경쟁제한 상태의 자발적 해소 등을 위하여 다음 각 호의 사항을 기재한 서면을 공정거래위원회에 제출할 수 있다.

1. 당해 행위 사실

2. 당해 행위의 중지 등 공정하고 자유로운 경쟁 또는 거래질서를 회복하기 위하여 필요한 시정방안

3. 거래상대방, 소비자 등에 대한 피해를 구제 또는 예방하기 위하여 필요한 시정방안

② 공정거래위원회는 사업자 또는 사업자단체가 제출한 서면에 기재된 시정방안이 공정하고 자유로운 경쟁과 거래질서 및 소비자 보호 등을 위하여 타당하다고 인정되는 경우에는 그 이후의 조사 또는 심의절차를 거치지 아니하고 제출한 시정방안과 같은 취지의 조치를 명할 수 있다(이하 ‘동의명령’이라 한다).

③ 공정거래위원회는 전항에 의한 동의명령을 하기 전에 1월 이상의 기간을 정하여 신고인 기타 이해관계인에게 의견을 진술하거나 필요한 자료를 제출할 기회를 주어야 한다.

④ 제2항의 동의명령이 있는 경우 사업자 또는 사업자단체의 당해 행위가 이 법의 규정에 위반됨을 인정하는 것은 아니며, 동의명령이 있었다는 사실은 별도의 민사소송 또는 형사소송에서 위반행위를 입증하기 위한 증거로 사용되어서는 아니 된다.

⑤ 공정거래위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 동의명령을 취소하고 별도의 조사 또는 심의를 재개할 수 있다.

1. 동의명령의 기초가 된 시장상황 기타 사실관계에 현저한 변경이 있는 경우

2. 사업자 또는 사업자단체가 동의명령을 이행하지 않는 경우

3. 사업자 또는 사업자단체가 제공한 불완전하거나 부정확한 정보에 기초하여 동의명령을 한 경우

⑥ 동의명령의 구체적인 기준, 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제67조(벌칙)

1. ~ 7. (현행과 같음)

8. 제51조의2(동의명령)제2항의 규정에 의한 명령에 응하지 아니한 자

- 이를 도식화하면 다음과 같다.

- 이 법안에 따르면 동의명령은 문제가 되는 행위가 위법행위인지 여부를 최종판단하는 것이 아니라 위법의 가능성만을 가지고 그 절차가 개시되게 된다.

- 피심인의 입장에서는 소송 등의 절차를 통해 자신이 위법행위자로 확정되는 것보다는 동의명령을 통하여 신속하게 절차를 마무리하는 것이 유리하다고 판단할 수 있다.

- 공정거래위원회의 심의 후 결정된 동의명령은 피심인과 신고인 또는 피해자 간의 계약이 아니라 행정청에 의한 처분이 되므로 이행강제의 요건이 발생한다.

- 동의명령제도는 특히 피심인을 전과자로 만들지 않는다는 점, 까다로운 기술적 문제 등과 관련한 사안에 대하여 기간을 단축함으로써 피심인의 사업재개 시간을 앞당길 수 있다는 점, 위법행위확정으로 인한 다액의 손해배상을 피할 수 있다는 점 등으로 인하여 피심인, 즉 사업자에게 유리한 제도임이 분명하다.

2.1.4. 동의명령제도 도입의 문제점

- 경쟁당국이 범법자인 사업자와의 합의를 통해 공익에 반하는 행위에 대한 실체적 조치를 회피하는 결과가 발생할 수 있다.

- 이에 대하여 찬성 측에서는 경쟁당국이 마련한 동의명령안은 일반에 공시되고 일정기간 피해자 또는 이해관계인의 의견을 청취하는 등의 절차가 마련되어 있으므로 공정성을 기할 수 있으며, 피심인이 동의하지 않으면 언제든지 통상의 시정조치절차로 회귀할 수 있으므로 큰 문제가 되지 않는다고 주장하고 있다.

- 그러나 신고인 또는 피해자의 입장에서 장기간 시정조치절차 및 그에 수반하는 소송 등의 절차를 거치는 것에 부담을 느끼고, 특히 손해배상청구소송에서 승소할지라도 취할 수 있는 급부가 소요기간 및 금전 지출을 상충하기 어렵다는 판단을 할 경우 동의명령을 수동적으로 수용하게 될 가능성이 있다.

- 한편 피심인의 행위가 실제로 중대한 위법행위임에도 불구하고 신속한 처리에 급급하여 구체적인 조사가 수행되지 않을 경우 범법자에게 국가기관이 면죄부를 준다는 비난을 면키 어려울 것이다.

- 공정거래위원회에서 준비한 공정거래법 개정안에 따르면 동의명령의 효력발생을 위한 법원의 관여는 배제되어 있다.

- 이는 일견 미국 FTC의 방식을 따른 것으로 보이나 현행 공정거래법 상 공정거래위원회가 행정기관으로서 역할을 넘어서 사법기관의 역할까지 담당하는 형태가 될 수 있다.

- 행정기관으로서 공정거래위원회 본연의 역할은 분쟁의 발생 또는 거래질서를 해치는 위법행위의 발생에 대하여 이를 시정하는 조치를 취하는 것일 뿐, 민사의 분쟁에 개입하여 손해배상의 가액까지 판단한다는 것은 3권 분립의 체계 상 별도의 논리가 필요하다.

- 행정기관인 공정거래위원회가 피해자가 만족하고 수용할 수 있는 배상액을 피해자를 대신하여 피심인과의 협의를 통해 결정한다고 하였을 때, 그 근거가 무엇인지 불분명하다.

- 현재 공정거래위원회가 가지고 있는 위상이 매우 강력한 점에 비추어 기업이 공정거래위원회의 조사과정 자체에 불안감을 가지게 되는 경우 위법성의 사실여부와 관계없이 동의명령을 요청하고 이를 수용하는 현상이 발생할 가능성도 있다.

- 동의명령제는 한미 FTA 발효 이후 환경에서 미국기업들에게 대단히 유리한 제도로 이용될 수 있다. 미국 기업이 한국시장 안에서 위법행위를 하였더라도 그 입증의 곤란이나 피해의 경미 정도를 근거로 동의명령을 요구할 때 실제 위법행위의 여부에 대한 판단은 유보되고 단지 손해배상과 재발방지의 약속만 있으면 얼마든지 면죄부를 받을 수 있게 된다.

2.2 제16.2조 지정독점 및 제16.3조 공기업 규정

2.2.1 조문의 구조

- 제16.2조 지정독점과 제16.3조 공기업은 다음의 형태로 각각 규정되어 있다.

표8) 한미 FTA 제16장 경쟁 관련 사안 제16.2조 및 제16.3조의 구조

	제16.2조 지정독점	제16.3조 공기업
대상	· 협정발효 이후 지정하는 민간소유독점 · 협정발효 이후 지정하거나 이미 지정한 모든 정부독점	자국이 설립하는 모든 공기업
협정의무	독점에 대하여 규제적, 행정적 또는 그 밖의 정부권한 행사 시 당사국의 의무에 부합할 것	공기업이 위임받은 정부권한행사를 할 때 당사국의 의무에 부합할 것
상업적 고려	독점상품 또는 서비스의 구매나 판매에 있어 상업적 고려에 따라서만 행동할 것	-
비차별적 대우	독점상품 또는 서비스의 구매나 판매에 있어 비차별적 대우 제공	상품 또는 서비스를 판매함에 있어 적용대상투자에 대하여 비차별적 대우 제공
반경쟁적 행위	자신의 독점지위를 이용하여 자국 영역의 비독점 시장에서 적용대상투자에 부정적 영향을 미치는 반경쟁적 행위에 관여하지 말 것	-
당사국 권한	당사국의 독점지정이나 지정독점의 유지를 금지하지 아니함	당사국이 공기업을 설립하거나 유지하는 것을 금지하지 아니함
정부조달	정부조달에는 적용하지 않음	-

- 지정독점의 경우 기본적으로 민간 기업처럼 상업적 고려에 따라 활동하여야 하나, 비차별적 대우 및 반경쟁적 행위관여 배제의 원칙을 지키는 한에서 독점과 관련된 지정조건 · 운영요건 등에 따라 활동하는 경우에는 상업적 고려에 따르지 않아도 된다고 한다.

- 즉, 수도 · 전기 · 가스 · 철도 등 공공서비스요금과 관련해서 상업적 고려의 중요한 예외를 명정함으로써 정부의 공공정책수행을 보장하였다는 것이 정부의 설명이다.

- 정부의 해설에 따르면 이러한 지정조건은 향후 개정 가능하여 미래의 정책적 변화에도 유연하게 대처가능토록 하였다고 한다.

- 애초 미국 측은 정부지정독점에 대하여 ⅰ) 정부로부터 위임받은 권한을 행사할 때 협정의 제반의무를 이행한다 ⅱ) 상대국 투자자 및 상품 서비스 제공자에게 비차별적 대우를 해야 한다 ⅲ) 지정목적에 따라 행동하는 경우를 제외하고는 상업적 고려에 따라야 한다 ⅳ) 독점적 지위 남용을 금지한다는 4가지 의무조항을 요구했고 이 요구사항들은 그대로 제16.2조 제1항의 가, 나, 다, 라호로 수용되었다.

- 제16.2조 및 제16.3조의 각 규정들을 분석할 때 중요한 것은 이번 협상에 따라 상업적 고려를 하지 않아도 되는 ‘지정목적에 따라 행동하는 경우’에 부합하는 정부지정독점이 무엇이 있는지, 공공목적을 달성하기 위하여 운영되는 정부지정독점 및 공기업의 운영에 대하여 본 협정의 규정에 의거한 문제제기가 가능함으로써 궁극에는 공공성의 담보를 포기해야 할 위기에 처할 수 있는 업종이 있는지 등을 검토하는 것이다.

2.2.2 경쟁분야 지정독점관련 국제분쟁의 사례

○ U.S. v. Mexico-Telecom 사건

2.2.2.1 사건개요

- 1994년 UR 협상 종료 당시 서비스협정 GATS 중 기본통신은 양허범위와 대상이 확정되지 않은 채 WTO 회원국은 ‘기본통신협상에 관한 결정’, 소위 통신에 관한 ‘참조문서(reference paper)’라는 별도의 문서에 합의하였다. 멕시코도 기본통신협정 체결국으로서 자국의 통신시장을 양허하였으며 이 참조문서를 수용하였다.

- 멕시코 내에서 통신서비스 제공사업자가 되기 위해서는 공중통신망(public telecommunications network)을 설치하고 운영면허를 멕시코 관계당국(SCT)으로부터 취득하거나(concessionaire, 기반시설사업자), 이러한 시설을 갖추지 못한 자는 기반시설사업자에게 시설을 임차하여 사업면허를 취득해야 했다.

- 멕시코의 통신분야 양허는 기반시설사업자 서비스와 임차사업면허사업자로 구분된 형태였으나, 위 참조문서에 대해 멕시코 정부는 아무런 수정이나 유보 없이 수용하였던 것이다.

- 멕시코의 국제통신 서비스 제공에 관한 International Long Distance Rule(ILD rule)에 따르면, 외국의 통신망은 SCT가 면허를 부여한 international gateway operator만이 접속할 수 있었고, 국제전화의 착발신을 관리하는 이들 operators는 특정국가와 이루어지는 국제통신에 대하여 operators의 구별 없이 동일요금(국제정산료, uniform settlement rate)을 적용하였다.

- 이러한 국가별 국제정산료는 발신통화점유율이 가장 높은 사업자가 독점적으로 외국의 사업자와 협상하여 결정하였다. 착신통화서비스에 대한 수익은 그 총 수익을 각 사업자의 발신통화 점유율대로 분배하였다.

- 멕시코의 국제통신 시장을 독점하고 있던 Telmex는 이 분야에 경쟁체제가 도입된 1997년 이후 27개의 기반시설 사업자들이 영업하고 있는 시장에서 접속료에 대한 협상권한을 가지고 있었다. 결국 동 시장에서 영업하고 있던 WorldCom, AT&T와 같은 미국계 회사들 역시 Telmex가 협상한 접속료 이외에는 다른 접속요금체계를 만들지 못했다.

- 이에 대하여 미국은 멕시코의 Telmex사가 시장원리에 부합하는 합리적인 접속료를 제공하지 못했으며, 멕시코 정부가 통신시장에서 반경쟁적 행위를 하고 있는 Telmex에 대한 적절한 제재를 가하지 못했고, 미국통신사업자가 멕시코의 공중통신망 및 서비스에 합리적으로 무차별적으로 접근하지 못함으로써 GATS의 의무를 위반하였다는 이유로 패널 설치를 요청하였다.

2.2.2.2 Telmex의 반경쟁적 행위여부

- 기본통신협정 참조문서 제1조제1항은 회원국으로 하여금 통신시장에서 반경쟁적 행위를 방지할 의무를 부여하고 있었다. 멕시코 정부의 통신시장에 대한 수평적 가격획정, 시장분할협정은 비록 참조문서 제1조제2항이 예시하고 있는 반경쟁행위에는 포함되지 않는 것이었으나, 제1조제1항이 규정하고 있는 “사업자들이 반경쟁 행위를 개시 혹은 지속하는 것을 방지하여야 한다”는 취지 및 국제법들이 정하고 있는 경쟁관련 규정들을 종합적으로 검토할 때 멕시코의 행위는 반경쟁행위로 보아야 한다고 패널은 판단하였다.

- 참조문서 정의에서 ‘주요사업자’라 함은 필수설비에 대한 지배권 또는 시장에서의 우월적 지위를 사용하여 기본 통신서비스를 위한 관련시장에 실질적인 영향을 줄 능력이 있는 사업자를 말한다. 패널은 멕시코 내의 국제통화 착신서비스 시장에서 Telmex가 70% 이상의 시장점유율을 유지하고 있으며 ILD rule에 의한 협정료를 대표로 체결할 권한을 가지고 있으므로 Telmex가 주요사업자라고 판단했다.

- Telmex가 협상한 접속료를 모든 사업자가 동일하게 적용하도록 한 행위 및 착신통화를 발신통화에 비례하여 배분하는 행위는 모두 가격설정(price-fixing)과 시장배분(market-sharing)이라는 반경쟁적 행위에 해당하는 것으로 참조문서에 의해 금지되는 것이었다. 비록 멕시코 법률인 ILD rule에 의하여 정당행위였다고 할지라도 행위 자체가 반경쟁적 성격을 가진 경우 회원국은 이를 중단할 의무가 있다는 것이 패널의 의견이었다.

- ILD rule은 Telmex와 다른 멕시코 통신사업자로 하여금 통일협정료를 적용하고 발신통화에 따라 착신통화를 비례배분(proportionate return)하도록 규정하고 있었다. 멕시코는 이 규정에 따른 통일협정료가 약탈적 가격을 방지하는 친경쟁적 효과가 있다고 주장했으나 패널은 이 주장을 배척하였고, 비례배분 역시 반경쟁적 시장배분으로 인정했다. 경쟁과 관련한 사항에 대하여 패널은 미국의 주장을 일체 수용했다.

2.2.2.3 사건의 의의

- 참조문서 제1조제1항은 주요사업자가 반경쟁적인 행위를 계속하거나 이에 개입하는 것을 방지하는 수단을 마련할 것을 요구하고 있다. 제1조제2항은 일련의 반경쟁적 행위에 대한 열거를 하고 있으나 반경쟁적 행위의 의미나 범위에 대해서는 명확한 정의를 내리고 있지 않다.

- 이러한 상황에서 Telmex의 접속료 획정, 시장배분 등의 행위에 대해 패널은 참조문서 제1조제2항의 의미를 상당히 포괄적으로 해석하여 미국의 손을 들어주었다. 반경쟁행위에 대한 패널의 포괄적 해석은 한미 FTA 제16장 경쟁 관련 사안에 대해서도 분쟁이 발생할 경우 적용될 수 있는 것으로서 중요한 선례로 작용할 가능성이 있다.

○ UPS v. Government of Canada

2.2.2.4 사건 개요

- 캐나다는 정부부처 중 하나였던 우정업무를 1981년에 공기업으로 전환시키면서 ‘캐나다 포스트(Canada Post)’를 설치했다. 공기업인 캐나다 포스트는 전국을 대상으로 하는 정부의 우편관련 공공서비스를 제공하는 역할을 담당하였다. 캐나다 포스트는 1993년, 캐나다 최대의 택배서비스 업체인 Purolator를 인수해 사업을 확장했다.

- UPS(United Parcel Service of America Inc.)는 세계 최대의 택배회사로서, 그 자회사인 ‘UPS 캐나다’는 1973년부터 캐나다 안에서 영업을 하고 있었다. 캐나다 포스트의 일원이었던 Purolator가 직원 6만 5천의 직원을 통해 택배업을 하고 있는 동안 UPS의 영업영역과는 상당부분 겹치는 형태를 가지고 있었다.

- 별다른 사건이나 캐나다 정부의 특별한 조치가 없었음에도 불구하고 UPS는 갑자기 캐나다정부를 UNCITRAL 규칙에 의거한 ISD(투자자-국가직접소송)의 대상으로 삼아 1억 6000만 달러의 배상을 요구하였다. UPS는 캐나다 포스트가 캐나다 국내 우편물 관련사업에서 독점적 위치를 누리는 공기업으로서 공공서비스를 담당하고 있다고 하나, 그 자회사인 Purolator는 택배업이라는 일반사업을 하는 사기업일 뿐이라고 주장하였다. UPS는 사기업일 뿐인 Purolator가 캐나다 포스트의 시설과 장비 등을 독점적으로 이용해 영업을 하고 있는 것은 외국 업체에 대한 차별대우라고 주장하였다.

- UPS가 근거를 들어 캐나다 포스트와 Purolator를 공격한 것은 바로 NAFTA였다. 그러나 캐나다 포스트와 Purolator는 NAFTA가 발효(1994)하기 전인 1993년부터 합작체제를 유지하고 있었고, NAFTA의 시행과 관련하여 캐나다 정부가 따로 우정업무에 대해 별도의 조치를 한 바도 없었다.

2.2.2.5 중재심판의 결과와 사건의 의의

- 2007년 6월 11일 중재심판소는 UPS의 모든 주장을 기각했다. UPS는 정부독점우편물과 택배의 동시취급, 우체국 망의 독점적 이용, 우체국 연금 혜택, 자회사에 대한 물량 배당 등을 모두 ‘교차보조’에 의한 불공정 경쟁이라고 주장했다. 중재재판소는 이에 대해 캐나다 우체국이 일반 우편의 인프라를 통해 소포 및 특급배달서비스를 제공하는 것이 NAFTA가 정한 의무를 위반하는 것이 아니라고 하였다.

- 비록 UPS의 주장이 일체 기각되는 결과로 나타나기는 했으나, 당 사건이 무려 7년이라는 시간을 끌면서 결정이 지체된 점, 이해관계인들의 입장반영이 원천적으로 봉쇄되었다는 점(캐나다 우편노동조합(CUPW)이 사건의 당사자로 인정해줄 것을 중재심판소에 탄원했으나 배척됨) 등을 들어 이번 결정이 법리적 적용을 통해 이루어진 것이 아니라 다분히 정치적 차원에서 이루어진 것이 아니냐는 해석도 나오고 있는 실정이다.

- 특히 이 사건은 비록 UPS의 패소로 끝나긴 했으나 국가의 공공정책을 실현하기 위한 지정독점 또는 공기업의 사업이 외국투자자에 의해 얼마든지 공격받을 수 있음을 실증했다는 의미를 가진다. 캐나다의 경우 격지의 대중들에게 우편서비스와 택배서비스를 저렴하게 제공하는 것은 그 형식이 일반 기업의 서비스 판매와 유사할지라도 당연히 공공성을 담보하는 것으로 보아야 하는 성격이 있었다. 이에 대하여 엠네스티의 Alex Neve는 NAFTA 제11장이 규정하는 투자자국가분쟁처리절차 및 교역과 투자에 관한 협상이 결과적으로 국제인권법 및 Canadian Charter 등이 보장하고 있는 인권을 심각하게 훼손하고 있다고 주장할 정도였다.

2.2.3 제16.2조 및 제16.3조의 대상 개관

○ 지정독점 및 공기업 현황

- 현재 한국에서 일정한 형태로 법적, 제도적 차원에서 정부의 지정독점 또는 공기업의 형태를 가지고 있는 각 단체와 기업 중 감사원의 감사대상이 되는 것은 다음과 같다.

표9) 정부투자기관

소관별	기관명	설립근거
건교부	한국철도공사	한국철도공사법 제5조
	대한주택공사	대한주택공사법
	한국수자원공사	한국수자원공사법
	한국도로공사	한국도로공사법
	한국토지공사	한국토지공사법
농림부	농수산물유통공사	농수산물유통공사법
	한국농촌공사	한국농촌공사 및 농지관리기금법
문광부	한국관광공사	한국관광공사법
산자부	대한석탄공사	대한석탄공사법
	한국전력공사	한국전력공사법
	대한무역투자진흥공사	대한무역투자진흥공사법
	대한광업진흥공사	대한광업진흥공사법
	한국석유공사	한국석유공사법
재경부	한국조폐공사	한국조폐공사법
해수부	부산항만공사	항만공사법 제4조
	인천항만공사	항만공사법 제4조

표10) 자치단체투자기관

소관별	기관명	설립근거
강원도	동해시시설관리공단	지방공기업법 제76조
	강원도원주의료원	지방의료원설치법 제4조, 의료법 제33조
	강원도강릉의료원	상동
	강원도속초의료원	상동
	강원도영월의료원	상동
	강원도삼척의료원	상동
	강원도개발공사	지방공기업법 제49조
	춘천시시설관리공단	지방공기업법 제76조
	속초시시설관리공단	상동
	정선군시설관리공단	상동
경기도	과천시시설관리공단	상동
	광주지방공사	지방공기업법 제49조
	경기개발공사	상법 제317조
	구리농수산물도매시장관리공사	지방공기업법 제49조, 구리 농수산물 도매시장 관리공사 설치조례
	의정부시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 의정부시시설관리공단설치조례
	안양시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 안양시시설관리공단설치조례
	성남시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 성남시시설관리공단설치조례
	안성축산진흥공사	지방공기업법 제49조, 안성축산진흥공사설치조례
	경기지방공사	지방공기업법 제49조
	용인시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 용인시시설관리공단설치조례
	파주시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 파주시시설관리공단설치조례
	화성시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 화성시시설관리공단설치조례
	부천시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 부천시시설관리공단설치조례
	용인지방공사	지방공기업법 제49조
	오산시시설관리공단	지방공기업법 제76조
	의왕시시설관리공단	상동
	고양시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 고양시시설관리공단설치조례
	시흥시시설관리공단	지방공기업법 제76조
	가평군시설관리공단	상동
	경기관광공사	지방공기업법 제49조, 경기관광공사설립및운영조례
	경기평택항만공사	지방공기업법 제49조, 평택항만공사설립및운영조례
	하남시도시개발공사	지방공기업법 제49조, 하남시도시개발공사설치조례
	수원시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 수원시시설관리공단설치및운영조례
	안성시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 경기도안성시시설관리공단설치조례
경상 남도	창원시경륜공단	지방공기업법 제76조
	지방공사경상남도마산의료원	지방공기업법 제49조, 지방공사경상남도의료원설치조례
	지방공사경상남도진주의료원	상동
	경상남도개발공사	지방공기업법 제49조, 경남개발공사설치조례
	창원시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 창원시시설관리공단설치조례
경상 북도	구미시시설관리공단	지방공기업법 제76조
	경상북도개발공사	지방공기업법 제49조, 경북개발공사설치조례
	지방공사경상북도포항의료원	지방공기업법 제49조, 지방공사경상북도의료원설치조례
	지방공사경상북도김천의료원	상동
	지방공사경상북도안동의료원	상동
	구미원예수출공사	지방공기업법 제49조, 구미원예수출공사설치조례
	철동공영사업공사	지방공기업법 제49조
광주 광역시	광주광역시도시공사	지방공기업법 제49조, 광주광역시도시개발공사설치조례
	광주광역시도시철도공사	지방공기업법 제49조
	광주광역시환경시설공단	상동
	김대중컨벤션센터	상동
대구 광역시	지방공사대구의료원	지방공기업법 제49조, 지방공사대구의료원설치조례
	대구광역시도시개발공사	지방공기업법 제49조, 대구광역시도시개발공사설치조례
	대구광역시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 대구광역시시설관리공단설치조례
	대국광역시지하철공사	지방공기업법 제49조, 대구광역시지하철공사설치조례
	대구광역시환경시설공단	지방공기업법 제76조, 대구광역시환경시설공단설치조례
대전 광역시	대전광역시도시철도공사	지방공기업법 제49조, 대전도시철도공사설치조례
	대전광역시도시개발공사	지방공기업법 제49조, 대전광역시도시개발공사설치조례
	대전광역시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 대전광역시시설관리공단설치조례
	지방공사대전엑스포과학공원	지방공기업법 제49조
부산 광역시	지방공사부산광역시의료원	지방공기업법 제49조, 의료법 제30조
	부산도시공사	지방공기업법 제49조, 부산광역시도시개발공사설치조례
	부산광역시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 부산광역시시설관리공단설치조례
	부산광역시환경시설공단	지방공기업법 제76조, 부산광역시환경시설공단설치조례
	부산광역시경륜공단	지방공기업법 제49조, 부산광역시경륜공단설치조례
서울 특별시	서울특별시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 서울시시설관리공단설치조례
	서울메트로	지방공기업법 제49조, 서울특별시지하철공사설치조례
	서울특별시농수산물공사	지방공기업법 제49조, 농수산물유통및가격안정에관한법률 제12조
	서울의료원	지방공기업법 제49조, 서울특별시지방공사강남병원설치조례
	SH공사	지방공기업법 제49조, 서울특별시도시개발공사설치조례
	서울특별시도시철도공사	지방공기업법 제49조, 서울특별시도시철동공사설치조례
	마포구시설관리공단	지방공기업법 제49조, 마포구시설관리공단설립및운영에관한조례
	송파구시설관리공단	지방공기업법 제49조, 송파구도시관리공단설치조례
	강북구도시관리공단	지방공기업법 제76조, 강북구도시관리공단설치조례
	종로구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 종로구시설관리공단설치조례
	강서구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 강서구시설관리공단설치조례
	양천구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 양천구시설관리공단설치조례
	강남구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 강남구시설관리공단설치조례
	성북구도시관리공단	지방공기업법 제76조, 성북구도시관리공단설치조례
	용산구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 용산구시설관리공단설치조례
	구로구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 구로구시설관리공단설치조례
	영등포구도시관리공단	지방공기업법 제76조, 영등포구시설관리공단설치조례
	성동구도시관리공단	지방공기업법 제76조, 성동구도시관리공단설립및운영에관한조례
	금천구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 금천구시설관리공단설립및운영조례
	동작구도시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 동작구시설관리공단설치조례
	중랑구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 중랑구시설관리공단설립및운영에관한조례
	서대문구도시관리공단	지방공기업법 제76조, 서대문구도시관리공단설치및운영에관한조례
	강동구도시관리공단	지방공기업법 제76조, 강동구도시관리공단설립운용조례
	광진구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 광진구시설관리공단설립및운영에관한조례
	동대문구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 동대문구시설관리공단설치조례
울산 광역시	울산광역시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 울산광역시시설관리공단설치조례
인천 광역시	인천광역시지하철공사	지방공기업법 제49조
	지방공사인천의료원	지방공기업법 제49조, 의료법 제30조
	인천광역시시설관리공단	지방공기업법 제76조, 인천광역시시설관리공단설치조례
	인천광역시교통공사	지방공기업법 제49조
	인천광역시도시개발공사	지방공기업법인인천광역시도시개발공사설치조례
	인천광역시계양구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 인천광역시계양구시설관리공단설치조례
	인천광역시부평구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 인천광역시부평구시설관리공단설치조례
	인천광역시남구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 인천광역시남구시설관리공단설치조례
	인천광역시서구시설관리공단	지방공기업법 제76조, 인천광역시서구시설관리공단설치조례
	인천광역시남동구도시관리공단	지방공기업법 제76조, 인천광역시서구시설관리공단설치조례
전라 남도	지방공사전라남도순천의료원	지방의료원의설립및운영에관한법률 제4조
	지방공사전라남도강진의료원	상동
	지방공사목포의료원	상동
	장흥표고유통공사	지방공기업법 제49조
전라 북도	지방공사원광대학교운영군산의료원	지방공기업법 제49조, 의료법 제30조
	지방공사전라북도남원의료원	상동
	전북개발공사	지방공기업법 제49조
제주 특별 자치도	지방공사제주도제주의료원	지방공기업법 제49조, 의료법 제30조
	지방공사제주도서귀포의료원	상동
	제주도지방개발공사	지방공기업법 제49조, 제주도지방개발공사설치조례
충청 남도	충청남도천안의료원	지방의료원의설립및운영에관한법률 제4조, 의료법 제30조
	충청남도공주의료원	상동
	충청남도홍성의료원	상동
	충청남도서산의료원	상동
	충청남도농축산물류센터관리공사	지방공기업법 제49조, 충청남도농축산물물류센터관리공사설립운영에관한조례
충청 북도	충청북도청주의료원	지방의료원설립및운영에관한법률
	충청북도충주의료원	상동

표11) 재투자단체

소관별	기관명	설립근거
건교부	롯데역사(주)	국유철도의운영에관한특례법 제21조
	동인천쇼핑센터(주)	상동
	부평역사(주)	상동
	부천역사(주)	상동
	비트플렉스(주)	상동
	안양역사(주)	상동
	산본역쇼핑센터(주)	상동
	한화역사(주)	상동
	수원애경역사(주)	상동
	현대아이파크돔(주)	상동
	성북역사(주)	상동
	신촌역사(주)	상동
	평택역사(주)	상동
	코레일개발(주)	상동
	창동역사(주)	상동
	노량진역사(주)	상동
	경인ICD(주)	상동
	코레일애드컴(주)	상동
	인천공항철도(주)	사회기반시설에대한민간투자법 제14조
	신세계의정부역사(주)	국유철도의운영에관한특례법 제21조
	코레일로지스(주)	상동
	(주)코레일엔지니어링	상동
	한국철도전기시스템(주)	상동
	한국철도시설산업(주)	상동
	코레일서비스넷(주)	(사)철도회원협력회지분귀속
	브이케시(주)	(재)한국철도교통진흥재단지분귀속
	케이티엑스관광레져	국유철도의운영에관한특례법 제21조
	(주)한국철도유통	상동
	주택관리공단(주)	공기업경영혁신계획(93.3)
	한국토지신탁(주)	한국토지공사법 제9조
	한국건설관리공단(주)	국무총리주제관계장관회의시 책임감리제도의 선도적역할을 수행하기 위하여 건교부산하 4개 공사에 감리자회사설립확정(93.5.26)
금감위	한국외환은행	은행법
	서울보증보험	보험업법 제2조
	한국자산신탁(주)	신탁업법
농림부	농지개량(주)	한국농촌공사및농지관리기금법 제10조, 정관36조
대구	대구복합터미널(주)	국유철도에 관한 특례법 제21조
문광부	(주)연합뉴스
	경북관광개발공사(주)
산자부	한국지역난방기술(주)	외국인투자및외자도입에관한법률 제7조, 상법 제223조
	한국전력기술(주)	상법 제317조
	한전KPS(주)	상동
	한국원자력연료(주)	상동
	한국가스기술공사	상법 제317조 한국가스공사법 제12조
	한전산업개발(주)	상법 제317조
	중국진황도동화열전유한공사	중화인민공화국중외합작경영기업법
	파워콤(주)	상법 제317조
	한국남동발전(주)	전력산업구조개편촉진에관한법률
	한국남부발전(주)	상동
	한국동서발전(주)	상동
	한국서부발전(주)	상동
	한국수력원자력(주)	상동
	한국중부발전(주)	상동
	한전KDN(주)	상법 제317조
	대한송유관공사	상동
재경부	산은헝가리은행	재경부장관신고에 의한 설립
	기보캐피탈(주)	예신전문금융업법
	산은캐피탈(주)	상동
	산은자산운용(주)	간접투자자산운용업법
	케이디비앤파트너스(주)	산업발전법
	한국인프라자산운용(주)	간접투자자산운용업법
	기은SG자산운용(주)	간접투자자산운용업법
	대우조선해양(주)	상법
	산은아주금융(주)	재경부장관 신고에 의한 설립
	산은아일랜드금융(주)	상동
	기은캐피탈(주)	여신전문금융업법
	아이비케이텍(주)	상법
	기은신용정보(주)	신용정보이용및보호에관한법률
	대우증권(주)	증권업법
한국방 송공사	KBS비즈니스(주)	한국방송공사정관
	KBS아트비전(주)	상동

표12) 일부투자단체

소관별	기관명	설립근거
강원도	강원랜드(주)	폐광지역지원에관한특별법 제11조
건교부	한국감정원	부동산가격공시및감정평가에관한법률 부칙 제3조
	대한주택보증(주)	주택법 제76조
경기도	안산도시개발(주)	지방공기업법 제79조의2
	김포캐릭터월드(주)	상동
	파주시혼합사료(주)	지방공기업법 제79조의2, 파주시혼합사료민간합자투자에관한조례
	부천무역개발(주)	지방공기업법 제79조의2
	효원(주)	상동
	(주)케이알씨넷	지방공기업법 제77조의3
경상 남도	가온소프트(주)	지방공기업법 제79조의2, 가온소프트(주)설치조례
	경남무역(주)	지방공기업법 제79조의2, (주)경남무역설치조례
	무학산청샘물(주)	지방공기업법 제79조의2, (주)무학산청샘물설치조례
경상 북도	경북통상(주)	지방공기업법 제77조의3, 경북통상주식회사설립및운영조례
	농협대구경북유통(주)	지방공기업법 제79조의2, 농산물유통및가격안정에관한법률제69조
	(주)문경레저타운	지역균형개발및중소기업육성에관한법률 제30조
	경축(주)	지방공기업법 제79조의2
광주 광역시	광주광역정보센터(주)	지방공기업법 제79조의2
	한국 C.E.S.(주)	상법, 지방공기업법 제79조
금감위	한국자산관리공사	금융기관부실자산등의효율적처리및한국자산관리공사의설립에관한법률
대구 광역시	(주)대구전시컨벤션센터	지방공기업법 제77조즤3, 상법, (주)대구전시컨벤션센터설립조례
	(주)티아이엔시	지방공기업법 제79조의2, 상법, 대구광역시주식회사대구종합정보센터설립조례
	대구복합화물터미널	지방공기업법 제79조의2, 대구서부화물역사업추진협약서 제6조
대전 광역시	대전농산물유통센터(주)	지방공기업법 제79조의2
	대덕테크노벨리(주)	산업입지및개발에관한법률 제16조
	K3i(주)	지방공기업법 제79조의2
문광부	서울신문사(주)	상법 제28조
부산 광역시	부산관광개발(주)	지방공기업법 제77조의3, 부산광역시관광개발설치조례
	부산센텀시티(주)	지방공기업법 제79조, 부산광역시 부산센텀시티개발(주)설치조례
	부산광역시종합화물터미널(주)	사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법 제2조, 화물유통촉진법 제24조
	부산전시컨벤션센터(주)	지방공기업법 제72조의2, 부산광역시주식회사부산전시컨벤션센터자본금출자에관한조례
산자부	한국가스공사	한국가스공사법
	한국지역난방공사	집단에너지사업법 제29조
인천 광역시	인천도시관광(주)	관광진흥법 제4조제1항
	인천종합에너지	상법
재경부	중소기업은행	중소기업은행법
	한국투자공사	한국투자공사법
	한국수출입은행	한국수출입은행법
	한국주택금융공사	한국주택금융공사법
전라 남도	전남무역(주)	지방공기업법 제79조의2
제주	제주국제컨벤션센터(주)	상법 제317조
충남	삽교호함상공원(주)	지방공기업법 제79조

표13) 출연단체

소관별	기관명	법적근거
강원도	강원신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
	(재)강원정보영상진흥원	민법 제32조, 춘천시재단법인소양소프트타운진흥원지원조례
	(재)원주의료기기테크노밸리	원주의료기기테크노밸리설립및지원조례
	강원중소기업종합지원센터	지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률 제63조, 강원도중소기업종합지원센터설립및운영조례
	강원발전연구원	지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률, 강원개발연구원육성조례
건교부	한국철도시설공단	한국철도시설공단법 제4조, 제17조
	교통안전공단	교통안전공단법 제3조, 제13조
	한국시설안전기술공단	시설물안전관리에관한특별법 제25조, 제28조
	제주국제자유도시개발센터	제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 제261조, 277조
경기도	(주)세계도자기엑스포	공익법인의설립운영에관한법률, 재단법인 세계도자기엑스포운영및지원조례
	(주)고양세계꽃박람회사무처	민법 제32조, 고양시재단법인고양세계꽃박람회조직위원회지원조례
	경기신용보증재단	지역신용보증재단법 제1조, 제7조, 민법 제32조
	(재)성남산업진흥재단	민법 제32조, 성남산업진흥재단설립운영조례
	(재)경기테크노파크	민법 제32조, 경기도테크노파크운영및지원조례
	안양지식산업진흥원	민법 제32조, 안양시안양지식산업진흥원설치운영조례
	(재)경기도2002년월드컵추진위원회	민법 제32조, 경기도월드컵수원경기추진위원회설치및운영조례
	부천만화정보센터	민법 제32조, 부천만화정보센터설립및운영조례
	부천산업진흥재단	민법 제32조, 부천시산업진흥재단설립및운영조례
	부천지역정보센터	민법 제32조, 부천시정보화촉진조례
	부천문화재단	민법 제32조, 부천시문화재단법인설치및운영조례
	(재)경기중소기업종합지원센터	민법 제32조, (재)경기중소기업종합지원센터설치및운영조례
	경기개발연구원	지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률, 경기개발연구원설치조례
	(재)경기문화재단	민법 제32조, 문화예술진흥설치조례
	(재)고양문화재단	민법 제32조, 고양시문화재단설립및운영조례
	(재)용인시축구센터	민법 제32조, 용인시재단법인용인시축구센터설립및지원에관한조례
	(재)성남문화재단	민법 제32조, 성남시문화재단설립및운영조례
경남	경남신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
경북	경북신용보증재단	지역신용보증재단법 제9조, 경상북도신용보증조합설립및지원에관한조례 제6조
	경북여성정책개발원	지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률 제4조, 경상북도여성정책개발원설립및운영조례
	(재)경북테크노파크	산업기술단지지원에관한특례법 제5조, 경상북도과학기술진흥조례 제13조
	(재)포항테크노파크	민법 제32조, 포한테크노파크설치운영에관한조례
	(재)경상북도문화재연구원	민법 제32조, 재단법인경상북도문화재연구원설립및지원조례
	(재)문화엑스포	민법 제32조, 경상북도재단법인문화엑스포설립및지원조례
	경북중소기업종합지원센터	지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률, 경상북도중소기업종합지원센터설립및운영조례
과기부	한국과학기술연구원	과학기술분야정부출연연구기관등의설립운영및육성에관한법률 제3조, 제5조
	한국과학기술원	한국과학기술원법 제3조, 과학기술기본법 제32조
	대구경북과학기술연구원	대구경북과학기술연구원법 제3조
	한국원자력통제기술원	원자력법 제9조의5, 특정연구기관육성법 제3조
	한국에너지기술연구원	과학기술분야정부출연연구기관등의설립운영및육성에관한법률 제3조, 제5조
	한국화학연구원	상동
	한국전자통신연구원	상동
	한국전기연구원	상동
	한국기계연구원	상동
	한국표준과학연구원	과학기술분야정부출연연구기관등의설립운영및육성에관한법률 제3조, 국가표준기본법 제13조
	한국원자력연구소	한국원자력연구소법 제1조, 제2조
	한국과학재단	한국과학재단법, 과학기술기본법 제32조
	한국지질자원연구원	과학기술분야정부출연연구기관등의설립운영및육성에관한법률 제3조, 제5조
	한국과학기술기획평가원	과학기술기본법 제20조
	한국과학기술정보연구원	과학기술분야정부출연연구기관등의설립운영및육성에관한법률 제3조, 제5조
	한국생명공학연구원	상동
	한국해양연구원	상동
	한국원자력안전기술원	한국원자력안전기술원법, 과학기술기본법 제32조
	한국항공우주연구원	과학기술분야정부출연연구기관등의설립운영및육성에관한법률 제3조, 제5조
	한국철도기술연구원	상동
	한국천문연구원	상동
	과학기술연합대학원대학교	과학기술분야정부출연연구기관등의설립및운영에관한법률 제33조
	광주과학기술원	광주과학기술원법, 과학기술기본법 제32조
	한국식품연구원	과학기술분야정부출연연구기관등의설립및운영에관한법률 제3조, 제5조
	한국기초과학지원연구원	상동
	한국생산기술연구원	상동
	한국건설기술연구원	상동
	한국한의학연구원	상동
	공공기술연구회	상동
	기초기술연구회	상동
	산업기술연구회	상동
광주	광주광역시 5.18기념재단	민법 제32조
	(재)광주정보문화산업진흥원	지방자치법 시행령 제7조의3, 광주광역시재단법인광주정보문화산업진흥원지원등에관한조례
	광주전남발전연구원	민법 제32조, 광주전남발전연구원육성조례
	(재)광주비엔날레	민법 제32조, 광주비엔날레조직위원회설립운영조례
	광주테크노파크(재)	산업기술단지지원에관한특례법, 광주광역시광주전남테크노파크운영지원조례
	(재)광주광역시중소기업종합지원센터	지방재정법 제14조, 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률, 광주광역시중소기업종합지원센터설립및운영조례
	(재)남도장학회남도학숙	민법 제32조, 광주광역시남도장학회남도학숙설립운영조례
교육부	한국학중앙연구원	민법 제32조, 한국정신문화연구원육성법 및 동법 시행령
	한국학술진흥재단	학술진흥법 제26조
	서울대학교병원	서울대학교병원설치법 제3조
	경북대학교병원	국립대학교병원설치법 제5조
	부산대학교병원	상동
	전남대학교병원	상동
	전북대학교병원	상동
	충북대학교병원	상동
	충남대학교병원	상동
	경상대학교병원	상동
	강릉대학교치과병원	상동
	강원대학교병원	상동
	제주대학교병원	상동
	서울대학교치과병원	상동
	한국교육학술정보원	한국교육학술정보원법 제4조, 제13조
총리실	한국여성개발원	정부출연연구기관등의설립운영및육성에관한법률 제3조, 제5조
	한국조세연구원	상동
	한국개발연구원	상동
	대외경제정책연구원	상동
	통일연구원	상동
	한국행정연구원	상동
	과학기술정책연구원	상동
	한국법제연구원	상동
	한국형사정책연구원	상동
	한국교육개발원	상동
	한국교육과정평가원	상동
	한국청소년개발원	상동
	한국농촌경제연구원	상동
	산업연구원	상동
	한국직업능력개발원	상동
	에너지경제연구원	상동
	국토연구원	상동
	한국보건사회연구원	상동
	한국노동연구원	상동
	정보통신정책연구원	상동
	한국교통연구원	상동
	한국환경정책평가연구원	상동
	경제인문사회연구원	상동
	한국해양수산개발원	상동
국방부	국방과학연구원	국방과학연구소법 제5조
	한국국방연구원	상동
	국방기술품질원	방위사업법
노동부	한국산업인력공단	한국산업인력공단법 제14조
	한국산업안전공단	산업안전공단법 제1조, 산업안전촉진법 제53조
	한국장애인고용촉진공단	장애인고용촉진등에관한법률 제12조, 제49조
	한국노동교육원	한국노동교육원법 제13조
	근로복지공단	산업재해보상보험법 제13조, 제31조
대구	대구신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
	(재)대구디지털산업진흥원	소프트웨어산업진흥법, 대구광역시디지털산업진흥원지원에관한조례
	대구경북개발연구원	민법 제32조, 대구광역시대구경북개발연구원육성조례
	(재)대구테크노파크	민법 제32조, 산업기술단지지원에관한특례법 제17조
대전	대전신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
	대전광역시첨단산업진흥재단	민법 제32조, 산업기술단지지원에관한특례법 제17조, 소프트웨어산업진흥법 제9조
	대전광역시중소기업종합지원센터	민법 제32조, 대전광역시중소기업지원센터설립운영조례
	대전발전연구원	지방자치단체출연연구원설립및운영에관한법률, 대전발전연구원설립및운영조례
방송위	방송문화진흥회	방송문화진흥회법 제1조
복지부	국립암센터	국립암센터법 제2조, 제12조
부산	부산교통공사	부산교통공단법 제3조, 제20조
	부산신용보증재단	지역신용보증재단법 제9조
	(재)부산정보산업진흥원	소프트웨어산업진흥법 제9조, 부산광역시정보산업진흥원운영지원등에관한조례
산자부	한국산업기술평가원	산업기술기반조성에관한법률 제14조의4, 5
	에너지관리공단	에너지이용합리화법 제62조, 제77조의2
	한국산업기술평가원	산업기술기반조성에관한법률 제14조의4, 5
	요업기술원	상동
	한국산업기술시험원	상동
	한국수출보험공사	수출보험법 제31조, 제37조
	한국디자인진흥원	산업디자인진흥법 제11조, 제12조
	공해방지사업단	석탄사업법 제30조의2, 제31조
서울시	서울산업통상진흥원	지역균형개발및지방종소기업육성에관한법률 제49조, 민법 제3장, 서울산업통상진흥원설립운영조례
	세종문화회관(재)	민법 제32조, 재단법인세종문화회관설립운영조례
	서울문화재단	민법 제32조, 서울특별시문화재단설립및운영에관한조례
	서울복지재단	민법 제32조, 서울특별시복지재단설립및운영에관한조례
	(재)서울특별시시정개발연구원	민법 제32조. 서울특별시시정개발연구원육성조례
	서울신용보증재단	지역신용보증재단법 제1조, 제7조
	(재)서울여성	민법 제32조, 서울특별시재단법인서울여성설립및운영에관한조례
외통부	한국국제협력단	한국국제협력단법
	재외동포재단	재외동포재단법
울산시	울산신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
	(재)울산산업진흥테크노파크	민법 제32조, 울산산업진흥재단설립및운영조례
	울산발전연구원	지방자치단체출연연구원설립및운영에관한법률
	울산광역시중소기업종합지원센터	민법 제32조, 울산광역시중소기업종합지원센터설립및운영조례
인천시	인천신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
	인천광역시인천발전연구원	민법 제32조, 인천광역시인천발전연구원설립및운영조례
	(재)송도테크노파크	민법 제32조, 산업기술지원단지지원에관한특례법 제17조
	(재)인천광역시정보산업진흥원	소프트웨어산업진흥법, 인천광역시정보산업진흥원설립및지원에관한조례
	인천중소기업종합지원센터	지역균형개발및중소기업지원에관한법률 제3조, 인천광역시중소기업종합지원센터설립및운영조례
재경부	한국소비자보호원	소비자보호법
	APEC교육재단	민법 제32조
	기술신용보증기금	기술신용보증기금법 제12조, 제13조
	예금보험공사	예금자보호법 제3조, 제26조의3
	신용보증기금	신용보증기금법 제1조, 제6조
전남	전남신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
	전남학숙	공익법인설립운영에관한법률 제4조, 전남학숙설치및운영에관한조례
전북	전북샘물산업진흥원	민법 제32조, 전라북도샘물산업진흥원설립및운영조례
	한국니트산업연구원	산업기술혁신촉진법 제42조, 한국니트산업연구원설립및운영조례
	전라북도중소기업종합지원센터	민법 제32조, 전라북도중소기업종합지원센터설립및운영조례
	전라북도테크노파크	민법 제32조, 산업기술단지지원에관한특례법
	전라북도자동차부품산업혁신센터
	전북신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
정통부	정보통신연구진흥원	정보화촉진기본법 제32조
	한국정보사회진흥원	정보화촉진기본법 제10조
	한국소프트웨어진흥원	소프트웨어산업진흥법 제17조
	한국정보보호진흥원	정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제52조
	한국정보문화진흥원	정보격차해소에관한법률 제16조, 지식정보자원관리법 제3조
제주	제주신용보증재단
	(재)제주지식산업진흥원	민법 제32조, 제주시지식산업벤처타운설치및운영조례
	(재)제주하이테크산업진흥원
	제주국제화장학재단
중기청	중소기업진흥공단	중소기업기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제42조
	전국신용보증재단연합회	지역신용보증재단법 제35조
충남	충남신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
	충청남도여성정책개발원	지방자치단체출연연구원설립및운영에관한법률, 충청남도여성정책개발원설립및운영조례
	(재)충남디지털문화산업진흥원	민법 제33조, 공익법인의설립및운영에관한법률
	(재)충청남도장학회	공익법인설립및운영에관한법률, 충청남도장학회설립및운영지원조례
	(재)충남농업테크노파크	공익법인의설립및운영에관한법률, 충청남도재단법인충남농업테크노파크설립및지원조례
	(재)역사문화원	민법 제32조, 공익법인의설립및운영에관한법률
	(재)금산세계인삼엑스포조직위원회	재단법인금산세계인산엑스포조직위원회설립및지원조례
	충남중소기업지원센터	민법 제32조, 충남중소기업지원센터설치및운영조례
	충남발전연구원	지방자치단체출연연구원설립및운영에관한법률, 충남발전연구원운영조례
충북	충북학사	충북학사설치 및 운영위탁에 관한 조례, 공익법인설립에 관한 법률 제4조
	충북개발연구원	지방자치단체출연연구원의설립및운영에관한법률 제2조, 제4조
	충북신용보증재단	지역신용보증재단법 제7조, 제9조
	충청북도운수연수원	여객자동차운수사업법 제27조, 화물자동차운수사업법 제42조
	(재)충북테크노파크	산업기술단지지원에관한특례법 제17조, 민법 제32조
	(재)충청북도지식산업진흥원	(재)충청북도지식산업진흥원설립및지원에관한조례 제5조, 제7조
	(재)충청북도문화재연구원	민법 제32조, 문화관광부및문화재청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조
	충청북도중소기업종합지원센터	민법 제32조, 충청북도중소기업종합지원센터설립및운영조례 제9조
행자부	자치정보화조합	지방자치법 제149조, 전자정부구현을위한행정업무등의전자화촉진에관한법률 제50조
	한국지방자치단체국제화재단	민법 제32조, 행정자치부및경찰청소관비영리법인설립및감독에관한규칙
환경부	환경관리공단	환경관리공단법 제1조, 제17조
	국립공원관리공단	자연공원법 제44조, 제50조
	한국환경자원공사	한국환경자원공사법 제1조

표14) 재출연단체

소관별	기관명	출연근거
경기도	(재)성남산업진흥재단	민법 제32조, 성남시산업진흥재단설립운영조례
금감위	광주은행	은행법 제3조, 예금자보호법 제38조
	경남은행	상동
	제주은행	상동
	우리금융지주회사	금융지주회사법
	우리은행	은행법 제3조, 예금자보호법 제38조
	대한생명보험주식회사	보험업법 제4조, 예금자보호법 제38조
노동부	한국기술교육대학교	근로자직업능력개발법 제13조, 제36조, 제37조, 한국산업인력공단법 제26조
	학교법인기능대학	기능대학법 제3조, 한국산업인력공단법 제6조
	산재의료관리원	산업재해보상법 제35조
중기청	기업인증진흥센터(주)	품질경영촉진법 제6조
	중소기업유통센터(주)	중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제46조
	한국벤처투자(주)	벤처기업육성에관한특별조치법 제4조의3

○ 한미 FTA와 충돌하는 국내 법률 중 한미 FTA 제16장의 지정 독점 및 공기업과 관련된 법률 목록

표15) 경쟁 관련 정비대상 법률

조항	의무	관련 법률명
§16.1-5	경쟁당국과 피심인간의 합의에 의한 사건종결(동의명령제)	독점규제및공정거래에관한법률
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	공기업의경영구조개선및민영화에관한법률
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국전력공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국산업은행법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	대한주택공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	지방공기업법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국토지공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국주택금융공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국수자원공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국석유공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국도로공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국석탄공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국관광공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국농촌공사및농지관리기금법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국조폐공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	한국철도공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	대한광업진흥공사법
§16.3-1	독점공기업관련 상업적 지위 고려, 비차별적 대우 및 독점지위남용 금지	농수산물유통공사법
§16.2-1	방송발전기금징수 및 사용	방송법
§16.2-1	상호겸영규제예외인정	방송법
§16.2-1	수신료 등 재정지원	방송법
§16.2-1	채널의 구성과 운용에 있어서의 의무 재송신	방송법
§16.2-1	편성규정에 있어서 혜택부여	방송법

○ 법률개정관련 대상 공기업의 예

- 한미 FTA와 충돌하는 국내법률 목록에 의해 설치 운영되거나 지원되는 국내 공기업의 예는 다음과 같다.

표16) 법률개정관련 대상 공기업의 예

해당 근거 법률	해당 공기업
정부투자기관으로서 개별 법률을 가진 기관	한국철도공사, 대한주택공사, 한국수자원공사, 한국도로공사, 한국토지공사, 농수산물유통공사, 한국농촌공사, 한국관광공사, 대한석탄공사, 한국전력공사, 대한무역투자진흥공사, 대한광업진흥공사, 한국석유공사
지방공기업법	· 자치단체투자기관 일체 · 일부투자단체 중 안산도시개발(주), 김포캐릭터월드(주), 파주시혼합사료(주), 부천무역개발(주), 효원(주), (주)캐이알씨넷, 가온소프트(주), 경남무역(주), 무학산청샘물(주), 경북통상(주), 농협대구경북유통(주), (주)문경레저타운, 경축(주), 광주광역정보센터(주), 한국 C.E.S.(주), (주)대구전시컨벤션센터, (주)티아이엔시, 대구복합화물터미널, 대전농산물유통센터(주), K3i(주), 부산관광개발(주), 부산센텀시티(주), 부산전시컨벤션센터(주), 전남무역(주), 삽교호함상공원(주)

2.2.4 제16.2조 및 제16.3조 적용 시 발생할 수 있는 문제점

○ 제2의 UPS 사건 발생의 우려

- 앞서 살핀 바와 같이 현재 감사원의 피감기관으로 되어 있는 기관, 단체, 공기업은 각각 한미 FTA 제16장 경쟁 관련 사안의 제16.2조와 제16.3조에 의하여 상업적 고려, 비차별적 대우 및 반경쟁적 행위 금지의 의무를 지게 된다.

- 정부투자기관의 경우 각각 “정부가 위임한 면허의 부여, 상업적 거래의 승인, 쿼터 · 수수료 또는 그 밖의 부과금의 부과와 같은 규제적, 행정적 또는 그 밖의 정부권한행사”를 수행하고 있다. 각 투자기관은 고유의 목적에 따라 상업적 형태의 서비스를 구매 또는 판매하는 행위를 하나 실질적으로는 전체 국민의 이해를 위한 공공서비스의 업무를 수행하고 있다. 이 과정에서 각 기관이 한미 FTA 제16.2조 제1항 각호가 규정하고 있는 의무를 이행할 때 정부가 주장한 것처럼 정책적 고려에 따라 각 기관의 공공적 목적을 한미 FTA와 상관없이 유지할 수 있을 것인지는 의문이다.

- UPS가 문제삼은 것 중 하나는 ‘교차보조’에 대한 것으로서 한미 FTA 제16.2조 제1항 라호에서는 “자신의 독점 지위를 이용하여, 모회사, 자회사 또는 공동소유의 그 밖의 기업과의 거래를 포함하여, 직접적 또는 간접적으로, 자국 영역의 비독점시장에서, 적용대상투자에 부정적 영향을 미치는 반경쟁적 행위에 관여하지 아니할 것”이라고 정하고 있다.

- 한국의 경우 철도, 수도, 전기, 가스 등 기반시설의 유지 및 기반서비스 제공의 역할을 하는 분야에서 일정한 형태의 ‘교차보조’가 이루어지고 있다. 이는 기반서비스의 보편성을 확보하고 저렴한 가격을 통해 수급소외대상을 최소화하려는 의미를 가지고 있다. 그러나 UPS 사례에서 보듯 이러한 행위는 외국 투자기업으로 하여금 ISD 제소의 동기를 유발할 수 있다. 비록 UPS 사건은 중재심판소가 이를 기각하는 것으로 일단락되었으며, 한국정부 역시 일관되게 이 문제를 주석을 통하여 해결했다고 주장하고 있으나 문제의 소지가 해소되었다고 볼 수는 없다.

- 이러한 문제의식은 정부투자기관 뿐만 아니라 자치단체투자기관, 재투자단체, 일부투자단체, 출연단체, 재출연단체 전체에도 역시 마찬가지로 적용된다.

○ 상업적 고려 이후의 공공성강화 불가능

- 부속서 Ⅰ 주해 2. 라 항에서 “유보내용은 그 기재가 이루어진 조치의 비합치 측면과 자유화에 대한약속이 있다면 이를 규정한다.”고 함으로써, 역진방지체계, 즉 자유화후퇴방지 메커니즘(ratchet mechanism)을 도입하였다. 정부는 이를 현행 규제를 보다 자유화하는 방향으로 개정할 수는 있으나, 일단 자유화된 내용을 뒤로 후퇴하는 방향으로는 개정하지 못하도록 하는 원칙이라고 설명하였다.

- 이에 따라 지정독점 또는 공기업과 관련하여 상업적 고려, 비차별적 대우, 반경쟁적 행위 금지 등의 의무를 이행하는 과정에서 일정하게 지정독점 및 공기업의 공공성이 훼손될 경우, 제도적 차원에서 다시 공공성 강화를 위한 조치를 취하는 것은 불가능해진다. 즉, 자치단체투자기관 중 하나가 공기업이 준수하여야할 제16.3조를 이행하는 과정에서 서비스의 구매 또는 판매와 관련한 비차별적 대우에 의해 공공성을 훼손당하더라도 다시 그 공공성을 강화하기 위한 조례의 제정이나 법률의 정비는 제16장 위반이 될 가능성이 높아지게 된다.

○ 영향평가의 필요성

- 따라서 한미 FTA 제16장의 규정을 적용하는 것에 앞서 한국 내의 지정독점 사업 및 공기업에 대한 면밀한 시뮬레이션이 필요하고 이에 따른 객관적이고 납득할만한 수준의 영향평가가 선행되어야 한다. 부정적 결과에 대한 우려를 아직 발생하지 않은 사실에 대한 추상적 공포라고 비난할 수 있는 것과 마찬가지로, 적절한 분석 없이 과도한 낙관론으로 일관하는 것은 장래 발생할 수 있는 문제에 대한 책임 있는 자세가 아닐 것이다.

- 일단의 영향평가의 방식은 개별 기관 및 단체, 공기업들이 현재 ⅰ) 지정독점의 형태로 수행하는 상품 또는 서비스의 구매 내지 판매가 어떻게 이루어지고 있는지, ⅱ) 구매와 판매의 주 대상이 누구인지, ⅲ) 이를 통해 목적하는 공공성이 어떤 성격을 가지고 있는 것인지, ⅳ) 한미 FTA 제16장 제16.2조 각 규정들을 적용하여 법제도를 정비하고 상업적 고려, 비차별적 대우 및 반경쟁적 행위 금지의 의무를 충실히 따랐을 때 상품 또는 서비스의 구매 내지 판매의 양상이 어떻게 달라지는지, ⅴ) 그 변화로 인하여 애초 목적하던 공공성이 강화되는지 약화되는지를 단계별로 분석 판단할 필요가 있다.

3장 결론

정부는 한미 FTA 협정 제16장 경쟁 관련 사안을 평가하면서 크게 두 가지 성과를 제시했다. 첫째, 제도선진화의 수행이다. 정부가 본 장에 대한 평가에서 가장 우선 내세우는 제도선진화는 특히 제16.1조제5항, 즉 동의명령제의 도입이다. 이 제도는 과거부터 특히 기업집단 쪽에서 줄기차게 요구해왔던 제도로서 기업환경의 개선 및 선진 경쟁체제의 완성을 위해 반드시 필요하다고 주장되었던 제도다. 정부는 이 제도를 이미 충분히 검토하고 있었으며 비록 정부부처 간 협의과정에서 법제화가 늦추어지긴 했으나 한미 FTA 체결과 무관하게 도입하고자 했던 제도라고 주장하고 있다.

정부의 이와 같은 주장은 동의명령제도가 한미 FTA로 인해 어쩔 수 없이 도입되는 제도라는 비난을 피하기 위한 근거제시의 의미와 함께, 기업 등에 의해 요청되어왔던 선진적 제도를 도입하는 결정적 계기를 마련했다는 취지에서 이번 한미 FTA의 긍정성을 부각하려는 의미라고 판단된다.

그러나 앞서 살펴본 바와 같이 미국의 독점금지에 관한 법률과 한국의 공정거래법은 그 취지 자체가 상당히 이질적이다. 특히 한국의 공정거래법은 재벌을 비롯한 대기업집단의 불공정한 시장왜곡 및 시장지배를 막기 위한 제도적 장치의 역할과 동시에 상대적으로 열악한 위치에 있는 중소기업 및 소비자들의 권익을 보호하기 위한 목적에 상당한 비중을 두고 있다. 그럼에도 불구하고 동의명령제를 도입할 경우 위법행위의 가능성이 있는 기업들에게 면죄부를 부여함으로써 주로 재벌과 대기업에 의한 시장교란을 묵인하는 효과를 가져옴과 동시에 공정거래법 본연의 취지를 상실케 하는 효과가 발생할 수 있다.

더욱이 공정거래법 시행기관인 공정거래위원회가 동의명령제를 통해 손해배상의 절차와 가액의 범위까지 결정하게 됨으로써 지나치게 사인간의 관계에 개입한다는 비판과 함께, 사법권에 대한 일정한 침해까지도 우려되고 있는 것이 현실이다. 특히 위법행위에 대한 판단은 장래 같은 형태의 위법행위발생을 원천적으로 차단하는 효과가 있음에도 불구하고 위법행위의 의심이 있는 피심의자에게 합의만으로 위법성여부의 판단을 면제할 때, 최종 법원의 판단영역에 있는 위법성의 문제를 행정기관이 재량에 따라 그 존재여부를 결정한다는 것은 위법행위의 발생을 오히려 보장하는 결과가 발생할 수도 있다.

각국이 이미 시행하고 있는 제도라고 할지라도 사회적 특수성과 경쟁 환경이 다른 상황에서 일방적인 수용을 하면서 이를 제도선진화라고 주장한다는 것은 매우 위험한 행위이다. 동의명령제의 도입이 절실하다면, 이것은 한미 FTA와는 완전히 별개의 차원에서 그 효용성을 검토하여야할 것이나 이미 한미 FTA 협정문 안에 규정됨으로써 그 정당성에 대한 사회적 검토와 판단의 기회를 박탈당했다.

미국은 본 경쟁 관련 사안의 장에 대해 “state of the art due process provision”이라는 평가를 할 정도인데, 이것은 본 장이 동의명령제를 비롯하여 결과적으로 미국의 이해가 충실히 반영된 내용으로 규정된 것이라는 평가에 근거한다. 동의명령제는 미국기업들의 위법행위에 대해 그 판단자체를 보류하는 효과가 있을 수 있다. 이러한 제도에 대해 미국이 환영하는 것은 지극히 당연한 일이다. 이러한 부분에 대한 평가를 제외한 채 “제도선진화”를 주장한다는 것은 어불성설이다.

다음으로 본 장에 대하여 정부가 주장하는 성과는 공공성의 후퇴는 결코 발생하지 않는다는 것이다. 즉, 제16.2조 및 제16.3조의 의무를 이행하더라도 “당사국의 규제당국에 의하여 승인된 특정 요금이나 그 당국에 의하여 수립된 그 밖의 조건에 따라 독점 상품 또는 서비스를 공급하는 것을 금지하는 것으로 해석되지 않는다”는 주석을 근거로 철도, 수도, 전기, 가스 등 기반시설서비스의 이용가격이 오르거나 이러한 형태의 상품 또는 서비스가 정부의 정책에 따라 적정한 공공성을 계속 유지할 수 있다고 정부는 주장하고 있는 것이다.

그러나 앞서 살핀 Telmex 사건 및 UPS 사건의 경우 협정상의 경쟁관련규정을 이용하여 얼마든지 문제제기가 가능하다. 정부가 공공성후퇴 방지의 근거로 드는 주석에는 단서가 포함되어 있는데, 즉 “다만 그러한 요금 또는 그 밖의 조건은 제1항 다호 또는 제1항 라호와 불합치 하여서는 아니 된다”는 것이 그것이다. 이에 따르면, 비록 당사국의 규제당국에 의하여 승인된 특정요금이나 그 당국에 의하여 수립된 그 밖의 조건에 따라 상품 또는 서비스를 공급하는 행위가 금지되는 것은 아니라고 할지라도, 지정독점의 경우 협정당사국의 의무범위를 벗어날 수 없으며 오로지 상업적 고려에 합치할 경우에만 인정된다. 철도의 운임이나 전기요금 등을 책정하는데 있어서 상업적 고려를 벗어난 비차별적 대우가 있다는 판단이 있을 경우 얼마든지 중재심판소에 제소가 가능하다.

결국 중요한 것은 정부의 낙관론이 결코 허황된 것이 아님을 실증적으로 입증해야 한다는 것이다. 한미 FTA 수준에 맞는 법률정비, 이를 통한 상업적 고려와 비차별적 대우 및 교차보조의 중단이 이루어질 경우 관련 시장에서 독점상품 또는 서비스의 구매 내지 판매의 비용이 상승하는지, 그 상승여부로 인하여 중요한 가치인 공공성이 훼손되는지, 훼손된다는 판단이 있을 때 한미 FTA 제16.2조제1항 다호에 부속된 주석에 따라 그 요금체계 등이 그대로 존치될 수 있는 것인지를 판단할 수 있어야 한다. UPS가 패소했다고 하여 한국의 공공서비스 역시 경쟁과 관련한 분야에서 항상 지금의 체계를 유지할 수 있다는 주장은 전제오류일 뿐이다.

정부조달
	민주노동당 한미FTA 정책전문단/영향평가팀

정부조달 보고서 목차

1. 한미FTA 정부조달협상 타결내용

1-1. 중앙정부(연방정부) 양허하한선의 인하

1-2. 미국 본토 내 실적 요구 금지

1-3. 학교급식 예외조항

1-4. 정부조달에 민자사업(BOT) 포함

1-5. 정부조달 작업반 설치

1-6. 기타

2. 정부조달 협정의 이해

2-1. GATT에서의 정부조달 규율

2-2. WTO 정부조달협정 발효

3. 미국의 정부조달 통상환경

3-1. 연방구매 법령

3-2. 바이아메리칸 특정규정

3-3. 연방정부의 특혜적 정부구매 규정

3-4. 미국의 정부조달 시장규모

3-5. 우리기업의 미국 정부조달 실적

4. 한미FTA 정부조달 쟁점 및 영향

4-1. 서비스조달 대상기관의 모호성

4-2. 디지털 제품 조달에 관하여 명확화

4-3. 보증보험보증서 및 자격상호인정문제

4-4. 학교급식 예외조항, 미국 농업지원프로그램 연계 불평등

4-5. 민간투자사업 개방

4-6. 연방구매법령, 조달절차 규정 등의 장벽문제

5. 결론

5-1. 실질적으로 개방의 폭이 넓어 졌는가?

5-2. 우리기업의 진출을 위한 정부의 지원과 준비는 충분하였는가?

5-3. 상호주의 원칙에 입각한 협상이었나?

<별첨>

WTO 정부조달 협정문과 한미FTA 정부조달 협정문 비교

1. 한미FTA 정부조달 협정에 추가된 규정

2. 정부조달 협정 규정의 통합(한미FTA 제17.3조)

3. 한미FTA 정부조달 협정문 중 WTO정부조달 협정 누락조항

1. 한미FTA 정부조달협상 타결내용

1-1. 중앙정부(연방정부) 양허하한선의 인하

중앙정부(연방정부)의 상품, 서비스 양허하한선(개방하한금액)을 미국   WTO 정부조달협정상 개방수준인 현행 약 20만 불에서 10만 불로 인하하였고  우리정부는 약 2억원에서 1억원으로 인하하였다. 다만 미국은 13개 주정부를 양허에서 제외하였고 우리정부는 지방정부와 공기업을 양허에서 제외하였다.(미국의 37개 주정부 조달시장은 WTO 정부조달협정 적용대상)

우리정부는 양허하한선 인하에 따른 미국 조달시장 개방 확대 규모를 약 6조원 정도로 추정하고 있으며 우리의 개방 확대 규모는 약 5천억 원으로 추정하고 있다. 우리정부는 중앙정부의 상품, 서비스 양허하한선을 인하하더라도 미국 공급자가 우리나라에서 실시하는 국제입찰에 참여한 실적이 미미한 수준임을 감안할 때, 미국 업체의 국내 조달시장 참여가 크게 확대될 가능성은 적을 전망이라고 주장하고 있다. 참고로 우리 정부 조달시장에서 미국의 조달 규모는 연평균 1,000억원 미만으로 전체 조달 규모의 약 0.2% 미만을 차지하고 있다.

<우리정부의 양허하한선 인하에 따른 개방규모 추정근거>

* ‘04년도 기준 미 연방정부 조달규모 중 10만 불-20만 불 구간 조달규모를 약 20.6조원 추정하고, 이 중 국방조달을 제외한 부문이 약 30%이므로 우리나라가 진출 가능한 부분은 약 6조원 정도

* ‘04년도 기준 우리 중앙정부 조달규모 중 1억-2억원 구간의 조달규모를 약 7,500억원으로 추정하고, 이 중 국방조달을 제외한 부문이 약 70%이므로 미 업체가 진출 가능한 부분은 약 5천억 원 정도

(자료 : 관계부처 합동 한미FTA 상세설명자료, 2007. 5)

표1. <우리나라가 WTO 사무국에 통보한 자료>

연도	2002	2003	2004
미국 원산지 기준 공급액	1,167억원	660억원	947억원

(자료 : 관계부처 합동 한미FTA 상세설명자료, 2007. 5)

1-2. 미국 본토 내 실적 요구 금지

입찰참가와 낙찰과정에서 미국 본토 내 과거 일정기간의 사업수행경력을 제출하여야 했기 때문에 신규참여기업에게 진입장벽으로 작용했던 것을 금지하였다.

1-3. 학교급식 예외조항

학교급식 예외조항을 신설하여 중앙정부의 재정적 지원 하에 구매하는 학교급식용 식자재의 경우 예외로 인정받을 수 있는 근거를 마련하였으나 학부모 부담부분은 정부조달의 범주에 포함되지 않는 것으로 하였다.

1-4. 정부조달에 민자사업(BOT) 포함

민자사업을 정부조달에 포함시키기로 합의하였으며 우리정부는 민자사업은 “사회기반 시설에 대한 민간 투자법”에 따라 이미 개방이 되어 있으므로 민자사업을 정부조달에 포함(국제입찰 실시를 의미)시키더라도 별다른 영향이 없을 것이라고 밝히고 있다.(중소기업보호 조항 신설포함)

<사회 기반시설에 대한 민간 투자법>

* 2조 11항 : 민간부문이라 함은 공공부문외의 법인(외국법인과 제   12호의 규정에 의한 민관합동법인을 포함한다)을 말한다.

표2. <BOT 와 BTL 정의>

분류	BTO(Build-Transfer-Operate)	BTL(Build-Transfer-Lease)
정의	- 민간사업자가 공사시행, - 국가/지자체에 소유권 이전, - 민간사업자가 운영, 수익	- 민간사업자가 공사시행, - 국가/지자체에 소유권 이전, - 민간사업자가 시설관리운영권소유 (국가/지방자치단체가 이를 임차)

(자료 : 관계부처 합동 한미FTA 상세 설명자료, 2007. 5)

1-5. 정부조달 작업반 설치

당사국의 대표로 구성된 정부조달 작업반을 설치하도록 규정하였으며 정부조달 작업반은 상호합의 또는 한쪽 당사국의 요청이 있는 경우 회합하며 역할을 정보기술(Information Technology) 이슈를 포함하여 당사국이 제안한 정부조달과 관련된 문제의 검토, 각 당사국의 정부조달시장 기회와 관련된 정보 교류 등이다. 또한 우리정부는 정부조달작업반 설치로 미 연방구매처(GSA)와 우리 조달청간의 협력 근거가 마련되었다고 평가하면서 정부조달작업반을 통해 GSA가 운영하는 복수단가계약(MAS : Multiple Award Schedule)을 통한 우리 기업의 참여 기회를 확대해 나갈 방침이라고 밝히고 있다.

<복수단가계약 제도>

GSA가 연방정부의 각 행정부서에서 필요한 물품과 용역들에 대하여 복수의 공급자들과 계약을 사전에 체결하여 연방정부 각 부서 고객들이 이용할 수 있게 하는 제도

1-6. 기타

그 외에 현행 WTO 정부조달협정의 조달절차를 한미FTA에 적용, 전자적 수단을 사용하여 협정 적용대상 조달을 집행할 경우 조달기관은 일반적으로 이용 가능한 정보기술 시스템 및 소프트웨어와 상호 운영이 가능한 정보기술 시스템 및 소프트웨어를 사용하여 조달이 수행되도록 보장, 천연자원 보전과 환경보호를 진작시키기 위한 기술 규격을 작성․채택 또는 적용 할 수 있도록 하는 등 기타사항도 포함되었다

2. 정부조달 협정의 이해

‘자유무역협정의 법적 고찰’, 법무부 국제 통상 법률 지원단 연구총서, 2003 내용발췌

2-1. GATT에서의 정부조달 규율

1947년 채택된 GATT에서는 정부조달을 규율하는 법규나 요건에 대해서는 GATT제3조상 내국민대우원칙을 적용하지 않는다고 규정하였다. 또한 GATT 제1조 1항상 최혜국대우 의무의 적용과 관련하여서도 GATT 제17조 2항에서는 동조 1항 상의 무차별적 원칙이 정부조달에는 적용되지 않는다고 규정함에 따라 정부조달계약 체결과정에 있어 다양 한 형태로 내국민우대가 공공연하게 이루어질 수 있었다.

그러나 1960년대 이후 각국의 정부조달 시장규모가 점차 커지면서 1970년대 개최되었던 도쿄라운드에서 정부조달 분야의 자유화 논의가 이루어지면서 GATT 부대협정(side agreements)의 하나로 서 정부조달협정 규약이 1979년 채택되었다. 이 규약은 자발적으로 참여의사를 밝힌 회원국들만이 가입하는 복수국간협정(plurilateral agreement)의 형태로서 미국, EC 등 23개 회원이 가입하였고 당시 우리나라는 가입하지 않았었다. 그 후 규약을 대체하기 위한 협상이 1983-1986년간 교섭되었고, 그 결과 1987년 정부조달협정의정서(Protocol amending the Agreement on Government Procurement)가 채택되어 1988년 발효하였다.

2-2. WTO 정부조달협정 발효

UR협상과 병행하여 수행된 정부조달 협상에서는 기존의 도쿄라운드 정부조달협정에 따른 조달시장 개방범위를 보다 확대하기 위한 논의를 가졌다. 그 결과 WTO 정부조달협정(GPA: Government Procurement Agreement)이 채택되었으며 1996년 발효되면서 종전의 1987년 정부조달협정개정의정서는 소멸되었다. 이로써 2003년 5월 현재 WTO 정부조달협정의 가입국 수는 모두 28개국으로 우리나라도 이에 가입하였으며 1997년 1월 1일부터 발효되었다.

WTO 정부조달협정(GPA)회원국 : 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 유럽연합, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 홍콩, 아이슬란드, 아일랜드, 이스라엘, 이태리, 일본, 한국, 리히텐스타인, 룩셈부르크, 네덜란드, 네덜란드 자치국 아루바, 노르웨이, 포르투갈, 싱가폴, 스페인, 스웨덴, 스위스, 미국(중앙정부, 주정부)

WTO 정부조달협정 역시 WTO 모든 회원국에게 적용되는 것은 아니라 별도로 이에 가입한 회원국들에게만 적용되는 복수국간무역협정(Plurilateral Trade Agreements : PTAs의 하나로 채택되었다는 점에서 정부조달 규약과 같다.

WTO 정부조달 협정에서는 그 적용대상인 조달기관의 범위가 종래의 중앙정부기관 이외에 특정된 하위의 정부기관으로 확대 확대됨으로써 지방정부기관과 그 밖의 공공기관 등이 포함될 수 있게 되었다. 협정의 적용을 받는 조달계약의 하한선(기준가액)은 각 당사자가 분야별로 제출하는 관계로 다를 수 있고, 약간의 차이가 있기는 하지만 대체로 중앙정부의 상품구매 하한선을 보면 지난 1979년 정부조달규약에서 15만 SDR이었던 것이 WTO협정에서는 13만 SDR로 낮아졌다. 그리고 건설서비스와 그 밖의 서비스를 협정의 적용대상에 포함시킴으로써 조달시장의 문호를 서비스분야로 확대한 것도 주목된다. 또한 WTO 정부조달협정에서는 실질적인 시장접근을 위하여 양허된 조달기관에 대해서는 GATT의 기본원칙인 내국민대우 및 무차별대우를 부여하도록 하고, 국제공개경쟁입찰을 원칙으로 하고 있다. 이 밖에도 각 당사자는 협정의 위반으로 피해를 입은 공급자가 조달결정에 이의제기를 할 수 있도록 관련 국내절차를 수립할 것이 요구된다.

정부조달은 1990년대 이후 체결된 지역무역협정에서 협상의제로 포함되고 있다. 그간의 지역무역협정 중에서 정부조달과 관련된 내용을 살펴보면 미국-이스라엘 FTA, 캐나다-이스라엘 FTA같이 GPA에 가입한 국가들이 FTA를 체결할 때에는 GPA의 기본원리와 행정규정을 유지하는 동시에 하한선 같은 일부내용만 KD화시키는 형태를 취하는 경우가 대부분이다. NAFTA나 FTAA와 같이 GPA가입국과 비가입국들간 FTA를 체결하는 경우에도 WTO정부조달협정(GPA)과 상당히 유사한 협정을 도입하는 경우가 많다. 또 일부 FTA에서는 정부조달을 FTA의 일부로 포함시키기로 합의는 하였지만, 그 내용은 향후 협상대상으로 남겨놓고 있는 경우도 있다. 그러나 어느 것이든 대체로 다자체제의 기본원리인 최혜국대우 원칙과 내국민대우, 그리고 상호호혜주의 원칙 등은 명시하고 있다.

3. 미국의 정부조달 통상환경

3-1. 연방구매 법령

미국의 연방 구매를 총괄하는 법령은 연방구매규정(Federal Acqui-sition Regulation: FAR)이며, 동법의 테두리 내에서 각종 분야별 법규와 정책을 채택하여 운영하고 있다. 특별 정부기관의 개별적인 구매규정은 FAR 규정에서 정하지 않은 사항들을 보완하고 있다. 즉 FAR에서는 특정 행정기관과 산하기관들이 승인을 받아 해당기관에 맞는 내부지침을 개발하여 운용하도록 허용하고 있다. FAR 제25편을 보면 정부의 대외물자구입에 관한 모든 이슈들이 포함되어 있으며, 이와 함께 외국물품과 서비스, 그리고 건설자재의 구입에 관한 정책과 절차를 정해 놓고 있다.

연방구매규정에는 외국상품의 구매에 관한 규정들도 포함되어 있는데, 미국산우선 구매정책(Buy Amerrican) 관련 규정이 중추를 이루고 있으며, 국제수지 운용을 위한 외국산 구매제한 규정이 보완적으로 도입되어 있다. 미국산 우선 구매정책은 미국 내에서 사용될 목적으로 구매되는 외국 물품에 대한 규정인데 비해, 국제수지운용정책관련 구매제한은 미국 외에서 사용될 목적으로 구매되는 외국물품에 대해서 적용된다는 점에서 구별된다. 미국산우선 구매정책 규정은 미 연방정부 기관들이 공공목적으로 물품을 구매할 때  미국 내에서 생산되고, 미국산 재료가 50% 이상 사용된 물품을 구매하도록 하는 것임. 미국은 자국산 우선 구매정책에 의해 외국물품의 구매를 제한하고 있지만 상호간에 정부조달시장을 개방하기로 합의한 WTO 정부조달협정에 가입한 국가의 기업에 대해서는 국내기업과 차별을 두지 않는다.

다만 동 협약은 정부조달협정을 적용하기로 양허한 기관이 일정 규모이상의 물품이나 서비스를 조달할 때 적용된다는 점에서 제한요소는 잔존하고 있다. 더욱이, WTO 정부조달협정을 적용받는 주는 총 50개 주중 37개주에 불과하므로, 나머지 13개 주의 조달시장에 대한 접근은 여전히 제한되고 있다.

<정부조달협정이 적용되지 않는 주>

앨라배마, 알라스카, 조지아, 인디아나, 네바다, 뉴저지, 뉴멕시코, 노스캐롤라이나, 노스다코타, 오하이오, 사우스캐롤라이나, 버지니아, 웨스트버지니아

또한, 미 연방조달시장의 약 70%를 차지하는 미 국방부 조달의 경우 미국과 상호 국방조달 MOU를 체결하지 않은 국가의 기업에 대해서는 WTO 정부조달 비양허 품목의 입찰가격에 50%의 가격상향조정을 의무화(미국의 연방구매시행령에 따르면 FTA 등 무역규정 내 비양허 물품을 조달할 경우 최저 입찰가 제시 업체가 해외업체이고, 두 번째가 국내 업체일 경우 6~12% 가격 상향조정 의무를 부과함)함으로써 참여기회가 사실상 차단되고 있다.

※ WTO 정부조달 협정 비양허 품목(22개 품목군) : Federal Supply     Classification 90개 품목군중 22개 품목군

- 무기, 미사일, 선박, 엔진, 비행기, 베어링, 손도구, 계측기, 통신․탐지․레이더 기기, 전기․전자 부품, 섬유․가죽․의류 제품, 철제     봉․판․구조물 등

한편, 직접 구매가 아닌 정부조달자격(Prime Contractor) 에 대해서도 조달 품목의 원산지 증명 제조업체의 제조물 보증서 및 공급업체의 보증서 등을 요구함으로써 미국산 우선 구매원칙이 엄격히 적용되고 있다.

3-2. 바이아메리칸 특정규정

연방정부는 바이아메리칸법 이외에도 연방정부가 행하는 여러 가지 특정의 공공구매에도 바이아메리칸 정책을 실시하고 있으며 이에 대한 특정규정은 다음과 같다.

첫째, ‘국가안보관련 법규’는 1941년에 수정된 국방세출법(Defense Appopriation Act)으로 국가안보상 필요한 경우 정부구매시 정부구매기관은 입찰시에 국제입찰을 배제할 수 있도록 되어있다.

둘째, ‘북미주동원구역전략에 따른 캐나다에 대한 내국민대우’는 북미주동원구역전략(North American Mobilization Sphere)의 일환으로 캐나다는 원칙적으로 내국민대우를 받으며, 따라서 국방부가 실시하는 대외구매에 대하여 대부분 제한을 받지 않는다.

셋째, 1990년 국가우주정책지침에서는 미국정부의 인공위성 발사시 미국산 발사장비만을 사용하도록 제한하고 있다.

넷째, 미국 의회는 특정한 구매에 대하여 제한을 가하는 입법조치를 할 수 있다.

이외에도 정부구매에 대한 제한규정이 포함된 것으로는 계약경쟁법(정부 구매 시 제한조치 가능), 통합운송법(미국산 제품에 대한 가격 및 국산 부품비율상의 특혜부여), 무공해수역법(미국공급자에게 6% 가격차이 특혜), 암트랙 개량법(미국공급자로부터 구매), 농촌전력화사업청(미국산 자재 및 장비구입 전제조건), 에너지정책법(50% 미국부품을 구성된 장비사용) 등이 존재한다.

3-3. 연방정부의 특혜적 정부구매 규정

미국의 정부구매정책은 소규모기업, 퇴역군인 소유의 소규모기업, 소규모 열위기업, 그리고 여성소유의 기업참여를 증대시키고자 하는 데 중점을 두고 있다.

3-4. 미국의 정부조달 시장규모

미국 연방정부 조달시장 규모는 2004년 기준 약 3,400억 달러(306조원)규모로 건수는 10,511천 건이며 건당 계약규모는 33,000달러수준이다. 이 중에서 민수부문이 약 1,100억 달러, 국방조달이 약 2,300억 달러로 전체 연방정부 조달시장의 각각 30%, 70%를 차지하고 있어 국방부문이 시장을 주도하고 있고 그 다음이 에너지부, 우주항공국, 조달청, 보건복지부 등의 순이다.

기관명	액수	총액대비 정부조달 비중
국방부 에너지부 우주항공국 조달청 보건복지부 국토안전부 기타	228,946 22,028 13,676 10,778 7,710 6,036 37,991	70.0 6.7 4.2 3.3 2.4 1.8 11.6
정부조달 총액	327,168	100

표3. <2004년 미 연방정부 주요기관별 조달규모>                    (단위: 백만 달러)

(자료: 미 정부조달시장 진출지원, KOTRA 시장총괄팀, 2007, 재인용)

미국 기업통계 2004년 판(Business Statistic of the United States Ninth Edition 2004, P. 100)에 의하면 미국의 주 및 지방정부의 조달시장 규모는 1조 3,000억불 수준으로 우리정부가 밝히고 있는 6,000억불과는 상당한 차이가 존재하고 있다.

「미국조달제도의 이해」, 정근성 (시카고구매관 귀국보고서), 2007

표4. <한미 정부조달 시장규모 비교>

구분 조달규모	한국	미국
정부조달 전체규모	54.9조원	9,400억불(공기업 제외)
중앙(연방)정부 조달규모 (국방조달 규모-비중)	17.3조원 (7조원-약 30%)	3,400억불 (2,300억불-약70%)
지방(주)정부 조달규모	25.4조원	6,000억불
공기업 조달규모	12.1조원	39억불
FTA 타결로 예상되는 추가 시장개방규모	5천억 원	6조원

(자료 : 관계부처 합동 한미FTA 상세 설명자료, 2007. 5)

3-5. 우리기업의 미국 정부조달 실적

한국무역협회는 2004년 기준 우리기업의 미국 정부조달실적을 연간 1,000백만 달러 내외로 추정하고 있으나 외교통상부는 약 768백만 달러 정도로 추산하고 있다. 외교통상부 자료에 의하면 2004년 기준 우리기업의 미국 정부조달 실적 중 국방부가 758백만 달러로 전체실적의 98%를 차지하고 있고 다음으로 국무부가 6백만 달러, 교통안전위원회 6만 달러, 상무부 3만 달러 순의 실적이다.

미국 연방정부 조달실적통계상 국가별 조달실적을 별도로 집계하지 않아 우리 기업의 미국정부 조달시장 진출실적에 관한 정확한 통계나 자료는 없는 상태임.

미국과 우리나라는 국방조달 MOU가 체결되어있지 않기 때문에 우리기업의 미 국방부 조달은 사실상 불가능하며 2004년 기준 미 국방부 조달실적 758백만 달러는 대부분 주한미군 시설건설과 유지보수 등 건설서비스 분야의 실적이다.

표5. <한국 업체 주요 조달기관>                                          (단위 : 천불)

조 달 기 관	조달규모	비중(%)
국 방 부	758,706	98.79
국 무 부	6,459	0.84
내 무 부	2,755	0.36
미국교통안전위원회	60	0.01
상 무 부	30	0.00
계	768,010	100.00

(자료: 미 정부조달시장 진출현황 및 애로사항 조사, 외교통상부, 2006. 3. 27)

미 연방정부에 대한 우리기업의 진출분야 및 품목별 실적 1위는 제조업분야(종이, 인쇄, 원유, 석탄, 화학, 플라스틱, 고무 등 비금속 광물)로 308백만 달러이며 2위 건설 분야 138.7백만 달러, 3위 제조업분야(금속, 기계, 컴퓨터, 전자, 전기, 수송 장비, 가구) 758.7 백만 달러 순이다.

표6. <한국 업체 주요 진출분야 및 품목>                                   (단위: 천불)

북미산업분류(NAICS)		미연방정부 조달실적	한국기업 공급실적	비중
11	농업, 산림업, 어업	352,759	11	0.00%
21	광업	228,230	466	0.20%
22	유틸리티	2,485	48,636	1.96%
23	건설	20,670,238	183,749	0.89%
31	제조-음식, 의류, 가죽	5,369,821	908	0.02%
32	제조-종이, 인쇄, 원유, 석탄, 화학, 플라스틱, 고무 등 비금속 광물	8,117,389	308,410	3.80%
33	제조 - 금속, 기계, 컴퓨터, 전자, 전기, 수송 장비, 가구	93,146,930	75,879	0.08%
44	소매-차량, 가구, 전기, 건설자재, 음식, 건강, 석유, 의류	2,361,919	728	0.03%
45	소매-스포츠용품, 잡화 등	762,072	466	0.06%
48	교통	7,167,901	13,662	0.19%
49	우송, 배송, 창고	388,662	4,722	1.21%
51	정보	5,939,744	7,881	0.13%
52	금융, 보험	5,071,468	-	0.00%
53	부동산, 리스, 렌탈	1,030,660	4,359	0.42%
54	전문, 과학, 기술 서비스	87,184,581	11,066	0.01%
55	기업관리	25,181		0.00%
56	관리, 지원, 폐기물처리	30,801,216	73,023	0.24%
61	교육서비스	3,245,612	514	0.02%
62	의료 및 사회복지	2,222,130	4,879	0.22%
71	예술, 엔터테인먼트, 레크리에이션	73,620	552	0.75%
72	숙박 및 음식업	1,201,032	3,067	0.26%
81	기타서비스(행정서비스 제외)	2,910,495	5,603	0.19%
92	행정서비스	4,401,142	3,736	0.08%
	미분류	34,545,233	3,364	0.01%
합 계		329,003,506	768,010	0.23%

(자료 : Federal Procurement Report (FY 2004) 및 FPDS-NG 통계 추출)

4. 한미FTA 정부조달 쟁점 및 영향

4-1. 서비스조달 대상기관의 모호성(부속서 제3절)

협정 대상 기관에 있어서 WTO 정부조달협정은 제1조제1항을 통해 부록(Appendix) I에서 특정한 기관만으로 제한하고 있다. 이에 반해 한미 FTA에서는 제17.2조제2항라 호에서 조달기관이면 모두 적용대상이 되지만 대상 기관에서 제외하려면 마호에 해당하거나 부속서(17-가)에서 명시하여야만하도록 하고 있다. WTO 정부조달협정이 포지티브 리스트 방식이라면 한-미 FTA는 네거티브 리스트 방식을 따르고 있다. 따라서 한국은 WTO 정부조달협정에는 부록 I의 한국 부속서 1, 2, 3에 각각 중앙정부기관, 지방행정기관, 기타기관별로 적용 대상을 나열하고 있으며 각각의 부속서에 명시된 기관이 아니라면 정부조달협정은 적용이 되지 않는다. 한미 FTA에서는 협정문 본문은 네거티브 방식으로 접근하고 있지만 부속서에서는 제1절 (중앙정부기관), 제2절 (상품), 제4절 (건설서비스)에서는 제1절에 포함된 양허표에 기재된 중앙정부기관에만 적용된다고 하여 다시 네거티브 방식을 취하고 있다. 이러한 본문의 네거티브 리스트 방식과 부속서의 네거티브 리스트 방식의 결합을 통해 상품과 건설서비스에 대해서는 실질적으로는 포지티브 방식을 따르고 있다.

그런데 한미 FTA 협정문에서는 부속서 제2절과 제4절은 적용 대상 기관을 명시적으로 “제1절에 기재된 기관”으로 적고 있으나 제3절 (서비스)에서는 이 구절이 없다. WTO 정부조달협정 부속서 1, 2, 3에서 각각 해당하는 기관을 명시하고 적용 대상 상품, 서비스 및 건설서비스를 최저조달가액(threshold)과 함께 적고 있어 어떤 기관이 대상인지가 분명하다. 하지만 한미 FTA 협정문은 위에서 살펴보았듯이 모든 조달기관이 기본적으로 적용 대상이어서 빼고자 한다면 대상 기관과 대상 상품 또는 서비스를 명시해주어야만 한다.

한미 FTA 협정문에서 제3절 (서비스)의 경우는 적용 대상이 되는 서비스의 유형은 명확히 하고 있으나 대상 기관은 빠진 것이다. 이런 상황에서 지방자치단체와 공기업 등의 서비스 조달의 경우는 정부조달협정에서 한국이 이미 적용대상으로 지정한 서비스의 유형(부속서 4)에 대해서는 한미 FTA 협정의 정부조달 장의 적용을 받는 것으로 해석된다.

결론적으로 요약한다면 대상 기관을 놓고 보았을 때, 상품과 건설서비스의 경우는 네거티브 리스트 방식의 본문과 네거티브 리스트 방식의 부속서의 결합으로 결과적으로 포지티브 리스트가 되었다면 서비스의 경우는 네거티브 리스트 방식의 본문만이 존재하는 것이 되어버리며 협정문에서의 이러한 오류는 이후 미국과의 분쟁의 소지가 있다.(우리정부는 한미FTA 정부조달에서 지방정부와 공기업은 양허에서 제외했다고 발표했음)

한미 FTA 협정문과 기본적으로 동일한 구성 틀을 가진 미-호주 FTA의 경우에는 부속서 15-A의 제3절 (서비스)에도 “제1절 내지 제3절에 나열된 기관”을 명시하여 서비스도 상품이나 건설서비스와 동일하게 포지티브 리스트의 결과를 얻고 있다.

표7. <WTO 정부조달협정, 한미FTA, 미호주FTA 상의 협정 적용대상, 상품 및 서비스 비교>

	WTO 정부조달협정	한미 FTA	미-호주 FTA
기관	“이 협정은 부록 I에서 특정한 대로 이 협정이 포함하는 기관에 의한 모든 조달에 관한 모든 법률, 규제, 절차 또는 관습에 적용된다.” WTO 정부조달협정 제1조제1항. “This Agreement applies to any law, regulation, procedure or practice regarding any procurement by entities covered by this Agreement, as specified in Appendix I.”	“조달기관에 의한 것, 그리고” 한미 FTA 협정문 제17.2조 제2항 라호 “제3항 또는 이 장의 부속서의 적용범위로부터 달리 배제되는 아니하는 것” 한미 FTA 협정문 제17.2조 제2항 마호	“조달 기관에 의해 수행된 것, 그리고” 미-호주 FTA 협정문 제15.1조 제2항 c호. “that is conducted by a procuring entity; and” “이 협정에 의해 적용대상에서 제외되지 않은 것” 미-호주 FTA 협정문 제15.1조 제2항 d호. “is not excluded from coverage by this Agreement”
상품	부록 I의 한국 부속서 1, 2, 3의 물품(Supplies) 절의 대상 기관의 모든 상품. 부속서 1: 중앙 정부기관 Central Government Entities 부속서 2: 지방 행정 기관 Sub-Central Government Entities 부속서 3: 기타 기관 All Other Entities 한국은 중앙정부기관(부속서 I)의 물품 조달에서 기관별로 제외 품목을 명시하고 있음. 다른 부속서에서도 명시가 가능함	“이 장에서 달리 명시되지 아니하는 한, 이 장은 제1절에 기재된 기관에 의하여 조달되는 모든 상품의 조달에 적용된다.” 일부 제외 품목은 대상기관별로 제1절에 명시 한미 FTA 협정문 부속서 17-가 제2절 (상품)	“이 장은 이 부속서를 포함하여 이 장에서 달리 명시되지 아니하는 한, 제1절 내지 제3절에 나열된 기관에 의해 구매된 모든 상품에 적용된다.” 일부 제외 품목은 제1절 내지 제3절에서 대상 기관 별로 명시 미-호주 FTA 협정문 부속서 15-A 제4절 (상품). “This Chapter applies to all goods procured by the entities listed in Sections 1 through 3, unless otherwise specified in this Chapter, including this Annex”
서비스	한국 부속서 1과 2의 물품(Supplies)절에서 각각 나열된 기관의 부속서 4에 명시한 서비스의 조달 한국은 포지티브 리스트 방식으로 부속서 4를 구성. 미국의 경우는 네거티브 리스트 방식으로 부속서 4를 구성. 개별 부속서별로 제외 대상 기관이나 서비스를 명시 가능	“이 장은 각 당사국의 정부조달협정 부록 I의 부속서 4의 적용 대상이 되는 모든 서비스의 조달에 적용된다.” 한미 FTA 협정문 부속서 17-가 제3절 (서비스)	“이 장은 이 부속서를 포함하여 이 장에서 달리 명시되지 아니하는 한, 제1절 내지 제3절에 나열된 기관에 의해 구매된 모든 서비스에 적용된다.” 제1절 내지 제3절에 대상기관별로 제외 서비스를 명시 미-호주 FTA 협정문 부속서 15-A 제5절 (서비스). “This Chapter applies to all services procured by the entities listed in Sections 1 through 3, unless otherwise specified in this Chapter, including this Annex.”
건설서비스	한국 부속서 1, 2, 3의 물품(Supplies)절에서 각각 나열된 기관의 부속서 5에 명시한 건설서비스의 조달 개별 부속서별로 제외 대상 기관 또는 서비스를 명시 가능	“이 절을 포함하여 이 협정에 달리 명시되지 아니하는 한, 이 장은 제1절에 기재된 기관에 의하여 조달되는 중앙상품분류체제 제51대분류 상의 모든 건설서비스의 조달에 적용된다.” 한미 FTA 협정문 부속서 17-가 제4절 (건설서비스)	“이 장은 이 부속서를 포함하여 이 장에서 달리 명시되지 아니하는 한, 제1절 내지 제3절에 나열된 기관에 의해 구매된 모든 건설서비스에 적용된다.” 제1절 내지 제3절에 대상기관별로 제외 건설서비스를 명시 미-호주 FTA 협정문 부속서 15-A 제6절 (건설서비스). “This Chapter applies to all construction services procured by the entities listed in Sections 1 through 3, unless otherwise specified in this Chapter, including this Annex.”

4-2. 디지털 제품 조달을 포함(제17.2조 제4항)

이 규정에서 디지털 제품의 정의는 한미FTA 협정문 제15장(전자상거래)의 디지털제품에 대한 정의를 그대로 이용하고 있다. 제15.9조는 “디지털제품이라 함은 전달매체에 고정되는지 또는 전자적으로 전송되는지 여부에 관계없이 디지털 방식으로 부호화되고 상업적 판매 또는 배포를 목적으로 생산된 컴퓨터 프로그램·문자열·동영상·이미지·녹음물 및 그 밖의 제품을 말한다.”고 하였고 동시에 이 정의에 대한 주석4에서 “디지털제품의 정의는 전자적 전송을 통한 디지털제품의 무역이 서비스 무역으로 분류되어야 하는지, 또는 상품 무역으로 분류되어야 하는지에 관한 당사국의 견해를 반영하는 것으로 이해되어서는 아니 될 것이다.”라고 하였다.

한미 FTA의 정부조달장의 적용대상은 상품과 서비스에서 차이를 보이고 있다. 상품의 경우는 부속서 17-가에 따라 대상 기관이 포지티브 리스트로 나열된 것들에 대해서는 모든 종류의 상품이 대상이 된다(부속서 제2절). 하지만 서비스의 경우는 각 당사국의 WTO 정부조달협정의 부록 I의 부속서 4에 적용을 명시한 서비스에 대해서만 적용을 하도록 하고 있다. 문제는 제15장의 정의 조항과 주석에 따라 디지털제품이 상품인지 서비스인지를 불문한다고 했을 때, 디지털제품의 명목으로 제공되는 서비스에 대해서 상품임을 한 당사국이 주장하는 경우, 부속서 17-가에서 명시한 서비스의 범위를 넘어 한미 FTA 적용을 요구할 수도 있다는 것이다. 또한, 서비스에 대해서 포지티브 리스트 방식으로 규정한 것이 일부 온라인을 통해 제공되는 서비스의 경우에는 무력화될 수 있는 것이므로 이에 대한 검증이 필요하다.

미 무역대표부의 “정보 통신 기술, 서비스 그리고 전자 상거래 산업 무역 자문 위원회(Industry Trade Advisory Committee for Information and Communications Technologies, Services and Electronic Commerce; ITAC 8)”는 한미 FTA 보고서에서 정부조달 장에 대해 평가하면서 “이 장은 정부조달이 전자상거래 장에서 정의한대로의 디지털제품의 조달을 포함한다는 것을 명확히 하고 있다. 이는 환영할 명확화이며 모든 앞으로의 자유무역 협정과 정부조달 협정에 유사한 명확화를 포함할 것을 권고한다.”고 하여, 디지털제품을 추가적으로 포함한 것이 자신들이 대표하는 업계에 유리함을 간접적으로 밝히고 있다.

4-3. 보증보험발급기관 보증서 상호인정, 기술인 상호인정문제

미국 연방조달규정(FAR)은 일정규모 이상의 공공건설 입찰사업자에게 입찰 및 계약이행보증서(surety bond)의 제출을 의무화하고 보증발급기관을 미 재무성이 인정한 250개의 미국 금융기관(보증회사)에 한정하고 있다. 그러나 미국 보증회사가 우리나라에 소재하고 있는 기업의 신용상태를 조사하기 어렵고 더구나 이는 본토실적요구의 의미를 내포하고 있을 가능성이 높기 때문에 발급자체가 어려워 진출이 사실상 불가능하거나, 발급받더라도 높은 보험료 부담 등이 우려되어 국내 건설업계에서는 한미간 보증보험 기간의 보증서가 상호 인정되어야 한다는 의견이다.

우리정부는 기술인 상호인정문제, 보증보험 발급기관 상호인증 등의 추가협의 사항을 1년 내 세부사항 논의를 시작해 2년 내 마무리하기로 미국과 합의하였다고 밝히고 있으나 보증보험 발급기관 상호인증 문제의 경우 한미FTA 금융서비스분야에서 합의를 보지 못한 이유는 미국 재무성이 관련규정에 소극적인 것으로 알려져 있어 여전히 까다로운 문제로 남아있다.

기술인 상호인정문제는 소프트웨어 산업분야에서 예를 들면 미국 소프트웨어 업계에는 여러 가지 자격증제도가 활용되고 있고 MOUS와 같은 미국 기준의 표준 자격증 제도가 널리 활용되고 있지만 미국 현지에서 인정받지 못하고 있다. 또한 우리나라에서 인정하는 유사한 형태의 국가공인자격이 그동안 미국에서 유효하게 인정받지 못했으며 한미FTA 과정에서도 미국이 이를 인정하지 않은 상태이다. 이러한 상황은 우리나라와 미국이 상호 호혜적인 입장에서 한미FTA를 체결했다고 볼 수없는 중요한 사실이라 말할 수 있다.

MOUS는 마이크로소프트사에서 주관하고 전 세계 100여 개국에서 실시하고 있는 MS사의 국제인증 자격증이며 우리나라에서는 전국에 50여개 시험장과 30여개의 교육기관이 존재한다. 시험과목으로는 엑셀, 파워포인트, 워드, 엑세스, 아웃룩 다섯 가지로 구성되어 있다.

우리나라와 미국의 기술사 제도는 유사한 형태로 운영되고 있으며 다른 점은 기술사 응시자격으로 기사자격을 취득한 자는 직무분야(유사직무포함)4년 이상 종사한자, 4년제 대학 졸업자 또는 동등 이상의 학력이 있다고 인정된 자는 동일 직무분야에 7년 이상 실무에 종사한자이며 미국은 정규 대학 졸업 후 4년의 실무 경력이 있으면 기술사 응시 자격이 주어지고 17개 기술 분야에 대해서 자격을 부여하고 있다.  미국은 서류 전형 및 필기시험의 2 단계의 심사를 거치는 반면 우리나라는 필기시험, 경력심사, 구술시험의 3 단계의 심사를 거치는 등 미국보다 자격취득 요건이 더욱 까다롭다.

4-4. 학교급식 예외조항(부속서 17-가 제5절)과 미국농업지원프로그램 양허제외 불평등

부속서 17-가 제5절(일반주석) 대한민국 양허표 제1항에는 한미FTA 정부조달 협정은 “급식프로그램의 증진을 위한 조달에는 적용되지 아니한다.” 라고 규정되어있고 우리정부는 이 조항을 들어 정부조달에서 학교급식 예외조항을 신설하였다고 홍보하고 있다. 그러나 한미FTA 상세설명자료(정부관계부처합동)에는 ‘학부모 부담분은 제외’된다는 단서가 있으며 이 단서의 의미는 예를 들어 학부모 부담분으로 학교 급식 식자재 구매 시 국산 농산물을 우선 구매토록 제한하면 내국민대우위반 제소 대상이 될 수 있다는 것을 뜻한다.

학교급식운영경비는 2005년 기준 연간 3조1,710억원으로 시도교육청 부담액이 6,768억원(21.3%), 자치단체 부담액이 278억원(0.9%), 학부모부담 액이 2조4,442억원(77.1%), 후원금 222억원(0.7%)으로 전체운영경비 중 학부모 부담액 비율이 77%를 차지하고 있다. 또한 전체운영경비의 63.9%인 2조 271억원이 식품비로 사용되고 있어 결국 중앙정부 부담액인 6,768억원을 식품비로 전액 사용하더라도 전체 식품비 중 1조 5,940억 원 정도는 한미FTA 정부조달 학교급식 양허예외 적용을 받지 못하는 금액이 되게 된다.

표8. <2005년 학교급식 예산현황>

재원부담 주체별	시도교육청	자치단체	학부모부담	후원금/기타	계
	6,786억원 (21.3%)	278억원 (0.9%)	2조4,442억원(77.1%)	222억원 (0.7%)	3조1,710억원
지출 항목별	급식시설비	인건비	식품비	연료비	계
	1,396억원 (4.4%)	7,843억원 (24.8%)	2조 271억원 (63.9%)	2,200억원 (6.9%)	3조1,710억원(100%)

자료: 민주노동당 최순영 의원실 교육부 요청자료

반면 제1절(중앙정부기관)미합중국 양허표에 대한 주석 제2항 농무부 양허제외 내용에는 “이 장은 농업지원 프로그램 또는 급식 프로그램을 증진하기 위하여 이루어지는 농산물의 조달은 적용대상으로 하지 아니한다.”라고 되어있어 농산물 정부조달을 막대한 예산이 소요되는 자국 내 농업지원프로그램과 연계하고 있는 미국과 농산물 시장을 대부분 개방한 우리나라와의 불평등한 협상의 단면을 보여주고 있다.

미국은 농가보조, 저소득 계층에 대한 식량지원, 농촌지역개발 등을 목표로 하는 농업법을 매 5~6년 주기로 제정하여 왔다. 1990년대 후반 국제 곡물생산량과 재고가 증가하면서 농산물 가격이 지속적으로 하락하여 농가소득이 감소하였으며 이러한 농가소득감소분에 대한 시장손실지원 및 직접지불 필요성이 대두되었고, 농업 및 환경단체의 로비가 맞물리면서 농업보조금 증액을 주 내용으로 하는 농업법제정이 추진되어 미국의 2002년 농업법이 제정되었다.

미국 농업법은 농산물 생산자지원, 환경보전, 국내식품지원(학교급식 등과 연계된 ‘휴먼피딩시스템’), 수출증진, 해외식량원조, 농업연구개발, 임업, 에너지 등의 분야에 2011년까지 총 1,900억 달러의 예산을 지출하는 것이다. 미국은 농업법을 토대로 농민과 환경, 국민들의 먹을거리 보장, 수출 등을 위해 이전보다 강화된 자국의 농업보호 정책을 추진해나가는 것과 동시에 국제통상협상에서 타국의 농업을 개방시키기 위한 정책을 병행하고 있다.

자국 농산물의 소비확대와 저소득층의 식생활 안정을 동시에 달성하기 위한 농업보호프로그램과 사회복지제도를 병행하는 제도 중의 하나인 푸드스탬프법(Food Stamp Act)은 ‘잉여농산물의 최대한의 효율적인 활용을 통한 농업경제의 활성화와 저소득계층의 영양수준의 개선’을 목표로 실시하는 제도이며 정부에서 저소득 계층에게 식품을 구입할 수 있는 쿠폰이나 카드를 제공하여 식생활의 안정을 도모함과 함께, 농산물 수요확대를 통해 간접적으로 농가소득 지지에 기여하도록 하고 있다.

이 제도는 농산물 시장에 대한 직접적인 개입 없이 쿠폰의 용도를 식료품 구입에만 제한함으로써 농산물 소비확대를 유도(1964년 법 제정 당시 국내산 농·축산물만을 구매하도록 제한)하고 있고 관리운영에 따른 소요예산은 농무부와 주정부 예산으로 충당하고 있다. 주로 저소득계층의 식품지원을 통한 농산물 소비확대 역할을 담당하는 농무부 식품·영양국(FNS)의 2001년도 예산 365억 달러 중 푸드 스탬프 제도 예산은 212억 달러로 FNS예산의 58%를 차지하고 있으며 이는 농무부 전체 예산의 21%에 해당한다. 주정부는 푸드 스탬프제도 시행에 따른 운영·관리비용의 50%를 자체 예산으로 책정·분담하고 있다.

또한 미국은 학교급식을 통해 학생들의 적절한 영양공급, 교육의 기회균등과 빈곤대책, 농산물의 수급안정이라는 성과를 추구하고 있으며 학교급식은 식수인원이 2천7백만 명에 달하는 거대한 시장으로서 농산물의 주요 판로이자 농산물의 수급조절에 막대한 역할을 수행하도록 하고 있다. 더욱이 학교급식에 소요되는 급식재료를 미국산만 사용토록 법으로 제한하고 있으며 학교급식예산의 대부분은 연방 농무성의 지원금에 의해 운영되기 때문에 학교구별로 급식의 질에는 차이가 없다. 정부지원의 일정부분을 농무성이 직접 구매하여 현물로 제공하거나 특정품목의 과잉 생산시 보너스물자를 제공하여 당해 농산물의 소비를 촉진하기도 한다.

반면 우리나라는 2000년 이후 민주노동당과 시민단체 등에서 학교급식의 무상운영, 우리농산물 사용 법제화, 위탁급식의 직영 전환을 통한 급식의 질 확보 등을 주장하여 왔지만 여전히 구조적인 문제들을 안고 있다. 그 중에서 학교급식 예산문제를 미국의 제도와 비교해보자면 우리나라는 학교급식 예산이 부족하여 급식의 품질과 안전성이 저하되고 있다. 학교급식에 양질의 안전한 식재료 공급을 위해서는 연간 4,400억원의 식재료비가 추가로 필요한 실정이다. 그러나 전술한대로 시도교육청을 통한 정부의 예산지원은 2005년 학교급식 예산의 22%에 불과하며 학부모부담금이 무려 77%나 됨에도 불구하고 정부지원 예산 증가율은 아주 미미한 실정이다.

4-5. 민간투자사업 개방(제17.2조 제2호)

한미 FTA 협정문 제17.2조(적용범위)제2호 나목은 “구매, 리스, 매입선택권을 갖거나 갖지 아니하는 임차 또는 임차후구매, 건설·운영·이전 방식 계약[build-operate-transfer contracts(BOT)] 및 공공사업 실시 협약[public works concession contracts]을 포함하여 모든 계약적 수단에 의한 것”을 제17장(정부조달)의 대상으로 하였다. 따라서 BOT와 같은 현재 국내에서 시행중인 사회기반시설에 관한 민간투자제도를 정부조달로 보고 FTA에 따라 개방의 대상으로 명확히 한 것이다.

한미 FTA 협정문 자체로는 한국과 미국이 가입하고 있는 WTO 정부조달협정의 개방 수준을 넘어서는 내용은 없다. 우리나라는 1994년 8월 제정된 “사회기반시설에대한민간투자법”(이하 민간투자법; 제정 당시 법명은 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법임)에 따라 민간투자사업에 대해서 외국법인의 참여할 수 있도록 하고 있다. 따라서 한미 FTA 협정의 정부조달의 내용에 따른 개방보다는 현재의 민간투자제도가 개방에서 가지는 의미를 살펴보는 것이 적절할 것이다.

4-5-1. 우리나라의 민간투자제도

우리나라의 민간투자제도와 관련한 기획예산처의 ‘민간투자사업 업무 매뉴얼’(2006)은 민간투자사업을 “전통적으로 정부예산으로 건설·운영하여 온 도로, 항만, 철도, 학교, 환경 등의 사회기반시설들을 민간의 재원으로 건설하고 민간이 운영함으로써 민간의 창의와 효율을 도모하고자 하는 사업”으로 정의하고 있다. 같은 자료에서 “사회기반시설에 대한 국민들의 요구수준을 맞춰가기에는 정부의 한정된 예산으로는 부족하므로 민간이 투자하도록 함으로써 사회기반시설을 확충할 필요가 있으며, 이를 민간투자사업으로 추진할 경우 재정예산 부족의 한계를 극복하고 수요자 중심의 질 높은 서비스를 제공할 수” 있다고 주장하고 있다. 요약하면 정부는 사회기반시설에 대한 수요를 국가 재정으로 감당하기 어려운 부분을 민간부문의 투자로 메우는 것을 민간투자사업의 기본적인 목적으로 보고 있다고 할 수 있다.

민간투자법은 추진방식을 아래의 표에서와 같이 네 가지로 규정하고 있으며 이 중에서 BTO와 BTL이 가장 많이 사용되고 있는 방식이다. 1994년 인천국제공항고속도로 건설을 시작으로 진행된 민자사업은 2005년 BTL방식이 추가되기 전까지는 거의 전부가 BTO방식으로 추진되었다. BTO방식은 민간부문이 시설을 건설하고 건설이 완료되면 이를 공공부문에 소유권을 이전하고 이후 운영을 통해 수익을 얻어 자신의 투자를 회수하는 방식으로 투자가 이루어지는 방식이며 BOT는 이와 유사하나 소유권의 이전이 건설 완료 시점에 이루어지는 것이 아니라 운영을 통해 투자를 회수하는 시점에서 이루어진다는 것이 다르다. 이 방식은 주로 도로, 철도, 항만시설, 그리고 환경시설 등이 주요대상이다. BTL은 BTO나 BOT와 같이 운영을 통해 투자를 회수하기 어려운 사회기반시설을 대상으로 주로 적용되는 방식으로 BTL방식에서는 민간부문이 투자를 통해 건설을 하고 이를 건설이 완료되면 소유권을 공공부문에 넘기고 대신 공공부문은 이를 임대 형식으로 이용하면서 임대료를 제공해 민간부문이 투자를 회수할 수 있도록 하고 있다. 주로 교육, 복지, 문화, 의료시설 등과 환경시설 등에 적용되고 있다.

BTL을 제외한 세 가지 방식은 1998년 12월 개정을 통해 추가되었으며, BTL 방식은 2005년 1월 개정을 통해 추가되었다.

유형	조문
건설-이전-운영 (Build-Transfer-Operate; BTO)	[제1호] 사회기반시설의 준공과 동시에 당해시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식(제2호에 해당하는 경우를 제외한다)
건설-이전-임대 (Build-Transfer-Lease; BTL)	[제2호] 사회기반시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하되, 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정한 기간동안 임차하여 사용·수익하는 방식
건설-소유-이전 (Build-Own-Transfer; BOT)	[제3호] 사회기반시설의 준공후 일정기간동안 사업시행자에게 당해시설의 소유권이 인정되며 그 기간의 만료시 시설소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 방식
건설-소유-운영 (Build-Own-Operate; BOO)	[제4호] 사회기반시설의 준공과 동시에 사업시행자에게 당해시설의 소유권이 인정되는 방식

표9. <민간투자사업의 추진방식 - 민간투자법 제4조>

민간투자사업의 대상은 아래의 표에서와 같이 도로, 철도, 항만, 수도 등과 같은 ‘교통시설’만이 아니라 학교, 박물관, 체육시설, 공원 등의 ‘생활기반시설’을 포괄하고 있다. 기획예산처는 2007년 ‘민간투자사업기본계획변경’의 ‘제1절 민자사업 추진방향’에서 대상시설을 교통시설 위주에서 생활기반시설까지 확대할 것을 주문하고 있다.

표10. <사회기반시설 유형 - 민간투자법 제2조>

분 야	소관부처	사회기반시설 유형
도 로 분 야(3)	건설교통부	도로 및 도로부속물, 노외주차장, 지능형 교통체계
철 도 분 야(3)	건설교통부	철도, 철도시설, 도시철도
항 만 분 야(2)	해양수산부	항만시설, 어항시설
공 항 분 야(1)	건설교통부	공항시설
수자원분야(3)	건설교통부	다목적댐, 하천부속물
	환 경 부	수도
정보 통신분야(4)	정보통신부	전기통신설비, 정보통신망, 초고속정보통신망
	건설교통부	지리정보체계
에너지 분야(3)	산업자원부	전원설비, 가스공급시설, 집단에너지시설
환 경 분 야(5)	환 경 부	오수처리시설 및 축산폐수공공처리시설, 폐기물 처리시설, 폐수종말처리시설, 재활용시설, 하수도 및 하수종말처리시설
유 통 분 야(3)	건설교통부	유통단지, 화물터미널 및 창고, 여객자동차터미널
문화관광분야(9)	문화관광부	관광지 및 관광단지, 청소년수련시설, 생활체육시설, 도서관, 박물관 및 미술관, 국제회의시설, 문화시설
	과학기술부	과학관
	건설교통부	도시공원
교육 분야(1)	교육부	학교시설
국방 분야(1)	국방부	군 주거시설
주택분야(1)	건교부	공공임대주택
복지 분야(3)	보건복지부	노인주거복지시설, 노인의료복지시설, 재가노인복지시설
	여성부	아동보육시설
산림분야(2)	산림청	자연휴양림, 수목원

2007년 BTL사업 추진계획을 보면 총 규모는 약 9조9천억 원으로 이중에 국가사업은 약 66,105억 원 규모로 군인아파트, 사병내무반 신축, 일반철도 건설, 국립대학교 신설 등이며, 국고보조 지방자치단체 사업은 약 15,122억 원 규모로 노후 하수관거 정비, 문화·과학시설, 복지의료시설이며, 지방자치단체 자체사업은 초·중등학교 신·개축으로 약 14,000억 원 규모가 계획되어 있다.

4-5-2. 정부조달 적용대상에 있어서 한미FTA와 WTO정부조달의 비교

한미 FTA 협정문을 WTO 정부조달협정과 비교하여 보면, 부속서 17-가 제1절에서 협정 적용 대상 기관에서 지방정부(regional government)와 공기업(government enterprise)이 빠지며, 제3절에서 적용 대상 서비스는 정부조달협정의 부록 I의 부속서4를 그대로 준용하고 있으며, 제4절 건설서비스의 경우는 우리나라는 WTO 정부조달협정에서 중앙상품분류체제(Central Product Classification) 제51대분류(아래 표 참조)에서 518그룹은 양허하지 않았던 것을 이번에는 포함하고 있다.(미국은 이미 WTO 정부조달협정에서 518그룹을 양허하였다)

표11. <국제연합 중앙상품분류체제 중 제51대분류>

코드	그룹명
511	건설 현장에서의 선탑재 작업 Pre-erection work at construction sites
512	건물을 위한 건설 작업 Construction work for buildings
513	토목을 위한 건설 작업 Construction work for civil engineering
514	선 가공된 구조물의 조립과 탑재 Assembly and erection of prefabricated constructions
515	특종 건설 작업 Special trade construction work
516	설치 작업 Installation work
517	건물 준공 및 마감 작업 Building completion and finishing work
518	건물의 건설과 파괴 또는 토목 공사와 관련하여 운전자를 포함하여 장비와 관련한 임대 서비스 Renting services related to equipment for construction or demolition of buildings or civil engineering works, with operator

건설서비스 부문에서는 민간투자사업 전반이 적용대상이 되나, 실제 운영을 포함하는 경우는 부속서17-가의 제3절 (서비스)에서 WTO 정부조달협정 상의 서비스유형을 그대로 적용함으로 하고 있어 우리나라와 미국이 각각 WTO 정부조달협정에서 양허한 서비스 유형에 한정된다. WTO 정부조달협정에서 우리나라는 부록 I의 부속서 4에서 포지티브 리스트 방식을 채택하고 있으며 따라서 아래의 표에서 정리된 서비스 외에는 적용 대상이 아니다. 이에 반해서 미국은 부속서 4에서 네거티브 리스트 방식을 채택하고 있다. 미국은 GNS/W/120의 분류에서 모든 교통 서비스, 준설, 해외 미군 지원을 위해 구매한 서비스, 정부 목적으로 사용하는 정부 또는 민간 소유의 시설의 관리 및 운영 계약, 공익 설비(public utilities; 전기, 가스, 수도와 같은) 서비스, 연구·개발, 그리고 인쇄 서비스(부속서 2의 지방 정부만 적용)를 제외하고 분야를 개방하고 있다.

표12. <WTO 정부조달협정 한국 양허 대상 서비스 별표(*)는 해당 서비스의 일부분임을 표시함>

4-5-3. 부속서 일반주석 상의 중소기업 특혜 적용 제외 조항

GNS/W/120	CPC	설명
1.A. b.	862	회계, 감사 및 부기 Accounting, auditing and bookkeeping services
1.A. c.	863	조세 서비스 Taxation services
1.A. d.	8671	건축설계 서비스 Architectural services
1.A.e.	8672	엔지니어링 서비스 Engineering services
1.A.f.	8673	통합 엔지니어링 서비스 Integrated engineering services (이 그룹은 교통기반시설 턴키 프로젝트, 상수도 및 위생 작업 턴키 프로젝트, 제조시설 건설 턴키 프로젝트, 기타 터키 프로젝트를 포함)
1.A.g.	8674	도시 계획 및 조경 설계 서비스 Urban planning and landscape architectural services
1.B.a.	841	컴퓨터 하드웨어의 설치에 관련된 자문 서비스 Consultancy services related to the installation of computer hardware
1.B. b.	842	소프트웨어 구현 서비스 Software implementation services
1.B. c.	843	데이터 처리 서비스 Data processing services
1.B. d.	844	데이터베이스 서비스 Data base services
1.B. e.	845	사무기계 및 장비(컴퓨터 포함)의 유지와 보수 Maintenance and repair services of office machinery and equipment (including computers)
1.E. a.	83013	운전자 없는 선박의 임대/리스 서비스 Rental/leasing services without operators relating to ships
1.E. b.	83104	운전자 없는 항공기의 임대/리스 서비스 Rental/leasing services without operators relating to aircraft
1.E. c.	83101, 83105*	운전자 없는 기타 교통수단(15인 미만의 승용차만)의 임대/리스 서비스 Rental/leasing services without operators relating to other transport equipment (only passenger vehicles for less than fifteen passengers)
1.E. d.	83106, 83108, 83109	운전자 없는 기타 기계 및 장비의 임대/리스 서비스 Rental/leasing services without operators relating to other machinery and equipment
	87107	운전자 없는 건설 기계 및 장비의 임대/리스 서비스Rental/leasing services without operator relating to construction machinery and equipment
1.F. a.	8711, 8719	홍보 대행 서비스 Advertising agency services
1.F. b.	864	시장 조사 및 여론 조사 서비스 Market research and public opinion polling services
1.F. c.	865	경영 자문 서비스 Management consulting services
1.F. d.	86601	프로젝트 관리 서비스 Project management services
1.F. e.	86761*	구성 및 순도 시험과 분석 서비스 (단지, 공기, 물, 소음 수준 및 진동 수준에 대한 검사, 시험 및 분석 서비스) Composition and purity testing and analysis services (only inspection, testing and analysis services of air, water, noise level and vibration level)
	86764	기술적 검사 서비스 Technical inspection services
1.F. f.	8811*, 8812*	농업 및 축산에 관한 자문 서비스 Consulting services relating to agriculture and animal husbandry
	8814*	산림에 부수적인 서비스 (항공 소방 및 소독을 제외한) Services incidental to forestry (excluding aerial fire fighting and disinfection)
1.F. g.	882*	어업에 관한 자문 서비스 Consulting services relating to fishing
1.F. h.	883*	광업에 관한 자문 서비스 Consulting services relating to mining
1.F. m.	86751, 86752	과학 및 기술 자문 서비스 Related scientific and technical consulting services
1.F. n.	633, 8861 8862, 8863 8864, 8865 8866	장비의 유지와 보수 Maintenance and repair of equipment
1.F. p.	875	사진 서비스 Photographic services
1.F. q.	876	포장 서비스 Packaging services
1.F. r.	88442*	인쇄 (스크린 인쇄, 그라비어 인쇄 및 인쇄 관련 서비스) Printing (screen printing, gravure printing, and services relating to printing)
1.F.s.	87909*	- 속기 서비스 Stenography services
		- 회의 대행 서비스 Convention agency services
1.F.t.	87905	통역 및 번역 서비스 Translation and interpretation services
2.C.j.	7523*	온라인 정보 및 데이터베이스 검색 On-line information and data-base retrieval
2.C.k.	7523*	전자 데이터 교환 Electronic data interchange
2.C.l.	7523*	저장·전달과 저장·회수를 포함하는 강화/부가가치 팩스 서비스 Enhanced/value-added facsimile services including store and forward, store and retrieve
2.C.m.	-	코드 및 프로토콜 변환 Code and protocol conversion
2.C.n.	843*	온라인 정보 그리고/또는 데이터 처리 (트랜잭션 처리를 포함한) On-line information and/or data processing (including transaction processing)
2.D. a.	96112*, 96113*	영화 및 비디오테이프 제작 및 배포 서비스 (케이블TV 방송을 위한 서비스를 제외) Motion picture and video tape production and distribution services (excluding those services for cable TV broadcasting)
2.D. e.	-	음반 제작 및 배포 서비스 (음반) Record production and distribution services (sound recording)
6.A.	9401*	폐수 처리 서비스 (산업하수의 수집과 처리 서비스만) Refuse water disposal services (only collection and treatment services of industrial waste water)
6.B.	9402*	산업 폐기물 처리 서비스 (산업 폐기물의 수집, 이동 및 처리 서비스만) Industrial refuse disposal services (only collection, transport, and disposal services of industrial refuse)
6.D.	9404*, 9405*	배기가스 정화 서비스 및 소음 완화 서비스 (건설 작업 서비스를 제외한 서비스) Cleaning services of exhaust gases and noise abatement services (services other than construction work services)
	9406*, 9409*	환경시험 및 평가 서비스 (환경 영향 평가 서비스만) Environmental testing and assessment services (only environmental impact assessment services)
11.A. b.	7212*	연안 해운을 제외한 국제 수송 International transport, excluding cabotage
11.A. d.	8868*	선박의 유지와 수리 Maintenance and repair of vessels
11.F. b.	71233*	연안 해운을 제외한 컨테이너 화물의 수송 Transportation of containerized freight, excluding cabotage
11.H. c	748*	화물 수송 대행 서비스 Freight transport agency services - 해운 대행 서비스 Maritime agency service - 해상 화물 전달 서비스 Maritime freight forwarding services - 선적중개 서비스 Shipping brokerage services - 항공 화물 수송 대행 서비스 Air cargo transport agency services - 통관 서비스 Customs clearance services
11.I.	-	철도 수송에서 화물 전달 Freight forwarding for rail transport

부속서 17-가의 제5절 (일반 주석)에서 우리나라는 중소기업에 대해서 “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률”에 따른 수의계약과 중소기업을 위한 할당분(가목)과 “사회간접자본시설에 대한 민간투자법”에 따른 할당분(나목)을 적용대상에서 제외하고 있다. 미국은 같은 절에서 “이 장은 소규모 기업 또는 사회적 약자의 소유 기업을 위한 할당분에는 적용되지” 않는다는 것과 “할당분은 상품 또는 서비스를 제공하는 배타적 권리와 같은 형태의 특권이나 가격 특혜도 포함할 수”있도록 하고 있다.

민간투자법은 제11조제2항에서 “시설사업기본계획을 수립함에 있어 중소기업이 민간투자사업에 활발하게 참여할 수 있도록 배려”할 것을 규정하고 있고, “국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률”은 제4조 제1항 제2호에서 “중소기업제품구매촉진법의 규정에 따라 중소기업제품을 제조·구매하는 경우”를 국제입찰에 의한 정부조달계약의 대상에서 제외하고 있다.

일반 주석에서 가목의 내용은 WTO 정부조달협정의 부록 I의 부속서 1의 주석 제3호에도 동일하게 담겨있다. 미국의 주석은 WTO 정부조달협정의 부록 I의 부속서 5의 일반 주석 해당 부분에 할당분의 의미를 예시를 통해 구체화하고 있다.

결론적으로 한-미 FTA 협정이 민간투자사업에 미칠 영향은 적을 것으로 보인다. WTO 정부조달협정과 비교하였을 때, 한-미 FTA 협정에서 한국과 미국은 지방정부와 공기업을 모두 배제했으며, 적용 대상 서비스의 유형은 정부조달협정을 그대로 따르고 있다. 단지, 한국에 있어서 기존 개방 대상 건설 서비스의 하위 내용에 “건물의 건설과 파괴 또는 토목 공사와 관련하여 운전자를 포함하여 장비와 관련한 임대 서비스”가 추가된 것에 불과하다.

현재 우리나라의 대부분의 민간투자사업이 BTO나 BTL방식으로 진행되고 있으며 BTO의 경우는 교통시설 등이 주 대상이며 이 경우 운영에 해당하는 부분이 서비스 개방 대상이 아니어서 한-미 FTA 대상이 아니다. 또한 BTL방식의 경우 학교나 기타 생활기반시설을 주 대상으로 운영은 국가가 하고 건설만 민간 대상이어서 건설 서비스 양허만 놓고 보면 한-미 FTA의 적용 대상이 될 수도 있으나, 학교의 신·개축의 경우는 지방자치단체의 영역이어서 현실적으로 적용이 어렵다. 미국의 경우도 아직은 민간투자사업의 규모가 작고 연방 정부의 재정적 지원이 있으나 대다수 사회기반시설의 건설과 운영이 주정부 또는 지방자치단체의 영역이어서 적용 대상이 되지 못한다.

이를 고려할 때, 한-미 FTA를 통한 개방보다는 민간투자법에 의한 외국법인 참여를 허용하고 있는 것이 실질적으로 미국의 입장에서는 개방효과가 더욱 크다고 볼 수 있다. 한국의 입장에서는 한-미 FTA를 통해 적용 대상만을 놓고 보았을 때, WTO 정부조달협정보다 미국의 개방 정도가 진척된 것이 없다고 볼 수 있다. 건설서비스의 조달에 있어서는 더군다나 대상이 되는 최저 조달가액도 5,000,000 특별인출권으로 정부조달협정과 동일하다.

부속서 17-가의 제5절 일반 주석 상의 중소기업 특혜에 대한 적용을 배제한 부분은 미국의 경우 특정한 법률 등을 지정하지 않고 대신 특혜의 방식을 서술하는 형태로 포괄적으로 정의한 반면, 한국은 두 개의 법(민간투자법과 정부계약법)의 중소기업 특혜 조항에 적용되지 않는다고만 밝히고 있다. 우선 두 개의 법으로 한정한 부분에서 미국보다 유보의 내용이 제한적이며, 민간투자법의 제11조제2항은 중소기업의 활발한 참여를 ‘배려’하여야 한다고 하여 그 특혜의 방식이 구체적이 못하다. 이러한 모호성은 이후 특혜의 정도와 방식에 대해서 분쟁의 소지를 안고 있다.

공공부문 서비스와 사회기반시설에 대한 정부조달 개방의 수준은 민간투자사업만을 놓고 본다면 한-미 FTA에 의해서 결정된다기보다는 민간투자법에 따른 민간자본 참여의 정도와 영역에 따라 결정될 것이다. 따라서 국내에서의 공공서비스와 사회기반시설의 민영화의 진척이 주요한 변수가 될 것이다.

4-6. 연방구매법령, 조달절차 규정 등의 장벽문제

정부조달에서 제기되는 주요 이슈중의 하나는 법, 제도적인 장벽문제 이다. 미국은 정부가 미국 상품만을 구매하도록 하는 Buy American Act (미국상품구매법)에 의해 외국산 조달에 제한을 두고 있으나 WTO 정부조달협정(GPA) 체결국과 최빈국에 대해서는 하한선을 기준으로 하한금액 이상의 조달 건에 대해서는 상호주의 원칙하에 정부조달 참여를 허용하고 있다.

표13. <무역협정에 따른 Buy American Act 미적용하한선>                 (단위: 달러)

무역협정		물품공급계약	서비스계약	건설계약
WTO GPA		193,000	193,000	7,407,000
FTA	NAFTA
	- Canada	25,000	64,786	8,422,165
	- Mexico	64,786	64,786	8,422,165
	칠레 FTA	64,786	64,786	7,407,000
	싱가포르 FTA	64,786	64,786	7,407,000
	호주 FTA	64,786	64,786	7,407,000
	이스라엘 FTA	50,000

그러나 현실적으로는 그동안 미국 연방정부 조달절차 중 컨트랙트 비히클(Contract Vehicle)의 요구, 입찰참가와 낙찰과정에서 자국 내 과거실적 요구, 현지 소재기업 선호 등 정부조달관련 제도가 외국기업의 미연방정부조달시장 직접 참여에 장벽으로 작용하였다. 우리정부는 한미FTA 정부조달 협상을 통해서 입찰참가와 낙찰과정에서 미국 본토 내 과거 실적 요구를 금지(제17.5조 제2항 나목)하도록 하였으나 이것으로 건설서비스 부문에 있어서 미국의 공공공사 수주가 활발해질 것으로 기대하기는 어렵다. 그 이유는 인력관리, 다양한 제도의 적응문제, 기술력의 열위, 하도급 업체관리의 문제 등 국내 업체가 미국 정부조달시장에 진출하는 데에는 수많은 문제들이 산재해 있기 때문이다.

한미FTA 정부조달협상 건설부문 협상내용과 파급효과, 한국건설산업연구원, 2007

우리정부가 미국 본토 내 과거 실적 요구금지 이외의 장벽은 제거하지 못하였는데 특히, 컨트랙트 비히클(Contract Vehicle)은 종래의 공개입찰을 통한 전통적 조달방식에서 중복된 업무로 인한 시간 및 비용의 낭비요인을 개선하기 위해 도입된 조달방식으로 미 연방정부의 자국 중소기업육성 규정과 현지 소재기업 선호 등으로 외국 업체의 조달시장 참여 장벽으로 작용하여 왔다. 이 제도는 정부조달업체가 범정부적으로 사용할 수 있는 ‘범정부 조달 컨트랙트 비히클’(Government Wide Acquisition, GWAC)을 취득할 경우 동 방식을 활용하여 물품, 서비스를 구매하는 연방정부로부터 조달 상한액에 이를 때까지 별도의 입찰 절차를 거치지 않고 연간 해당 물품 또는 서비스를 구매할 수 있도록 한 것으로써 실제로 컨트랙트 비히클을 획득하는 업체는 자국 내 소수의 유자격 업체에 한하는 경우가 대부분이기 때문에 우리기업의 신규참여는 상당히 어려울 것으로 예측된다.

5. 결론

5-1. 실질적으로 개방의 폭이 넓어 졌는가?

한미FTA 정부조달 분야는 협정문상으로 ‘양허하한선 인하’와 ‘미국 본토 내 실적요구금지’를 제외하고는 WTO/GPA 수준보다 개방의 폭이 넓어졌다고 보기는 어렵다. 양허범위에서 미국 연방정부조달 예산의 70%를 차지하고 있는 국방조달의 MOU 체결이 되었다면 상황이 크게 달라졌겠지만 연방정부 및 주정부 기관에 대한 양허기관의 범위가 WTO/GPA 수준과 같다는데 큰 이유가 있다. 또한 여러 가지 예외조항을 두어 공식 및 비공식적으로 외국기업의 진출을 제한하는 법․제도적인 장벽이 대부분 해소되지 않았다는 이유이다.

보증기관인증 요구, 바이아메리칸 특정규정, 연방정부의 특혜적 정부구매 규정, 조달절차 규정(컨트랙트 비히클) 등은 사실상 우리나라의 신규진출기업의 장벽으로 작용할 것으로 예상되며 설사 일부기업이 진출한다 하더라도 기술적 열위와 재정적 능력의 한계 등으로 현지 미국 기업과의 합작 내지는 협력관계 유지 방식으로 진출할 수 있을 것으로 예상된다.

5-2. 우리기업의 진출을 위한 정부의 지원과 준비는 충분하였는가?

법․제도적 장벽 이외에 우리기업의 미국 정부조달 시장 진출사례 부족 분석에 따른 한계도 존재한다. 건설서비스 분야를 예를 들면 우리나라 기업이 미국 정부조달시장 진출사례가 없었던 이유는 첫째, 우리 건설업체의 건설사업관리(CM/PM) 능력이 미국보다 부족하다는 것이고 둘째, 미국시장 특성에 대한 이해 및 정보부족 셋째, 건설공사는 속성상 전문공공별 하도급이 불가피하며, 입찰참가시 하도급 업체의 견적금액을 종합하여 공사가격을 제시해야 하지만 우리 건설업체들이 미국 전문건설업체들과 안정적인 하도급관계가 형성되어 있지 않기 때문에 경쟁력 있는 가격 제시가 불가능 하다는 것, 넷째, 기술이나 자금, 노동생산성 측면에서도 우리 건설업체들의 경쟁력이 취약하고 영업/마케팅 능력, 공사수행능력, 구매/조달능력, 전략기획능력 등도 미국 건설업체보다 뒤지고 있다는 분석이다. 우리정부는 한미FTA로 인해 우리기업이 미국 정부조달시장 진출이 확대되었다고 선전하고 있지만 정작 그동안 실적이 미미하고 까다로운 미국 정부조달시장에 우리기업이 진출할 수 있도록 얼마만큼 지원하고 준비한 협상이었는지 스스로 자문해볼 일이다.

한미FTA 정부조달협상 건설부문 협상내용과 파급효과, 한국건설산업연구원, 2007

5-3. 상호주의 원칙에 입각한 협상이었나?

정부는 한미FTA 상세 설명 자료를 통해서 미국은 13개 주정부 양허제외, 우리는 공기업과 지방정부 양허를 제외하였다고 밝혔고 더불어 중소기업 예외조항 신설과 학교급식조달을 양허 예외로 하였다고 설명하고 있어 얼핏 보면 불평등한 협상을 하지 않은 것처럼 보인다. 그러나 몇 가지 문제들을 보더라도 정부조달 분야가 상호주의에 입각해서 협상하였다고 볼 수 없다.

우선 전술했던 법․제도적 장벽문제로서 우리나라 정부조달 관련법과 제도는 미국처럼 복잡하거나 특정규정을 들어 자국산 상품 및 서비스를 우선하지 않는다. 그러나 미국은 정부조달관련 법․제도가 이미 장벽으로 존재하고 있음에도 우리정부는 이에 대한 문제를 쟁점화 시키지 못함으로써 불평등한 요소를 남겼다. 학교급식 문제역시 미국은 막대한 예산이 소요되는 자국의 농업지원프로그램과 정부조달을 연계하여 양허를 예외 했으나 우리는 농산물 시장은 농산물 시장대로 내어주고 학교급식 양허 예외는 정부지원금만 대상으로 하는 전형적인 불평등 협상을 하였다.

또한 자격상호인정 문제의 경우에도 우리나라에서 미국 기준의 표준 자격증 제도가 널리 활용되고 있지만 미국 현지에서 인정받지 못하고 있는 것과 우리나라에서 인정하는 유사한 형태의 국가공인자격이 그동안 미국에서 유효하게 인정받지 못하고 이번 협상에서도 인정받지 못한 것도 불평등한 요소가 상당히 존재한다.

이외에도 정부조달분야의 쟁점은 아니지만 정부조달 참여를 위한 인적자원교류에서의 불균형 문제도 들 수 있다. 예를 들면 미국기업 직원의 경우 한국비자 없이 한 달간 국내체류가 가능하지만 미국 고객사의 컴퓨터시스템 구축사업에 참여하기 위해 국내 인력을 파견하고자 할 때는 반드시 비자가 필요하다. 미국 고객사 시스템 구축으로 인력을 파견할 때 비자가 없으면 미국 내에서 불법 노동으로 간주된다. 하지만 워킹 비자를 받는 절차가 복잡하고 비자 기간도 6개월로 한정되어 있어 국내기업에게 큰 부담으로 작용하는 문제가 생긴다.

이렇듯 전형적인 불평등 협상이거나 불평등한 요소가 다분한 문제들은 미국이 우리나라의 정부조달시장에 참여하기에는 유리하지만 우리기업이 미국 내 정부조달 시장에 참여하기에는 경우에 따라서는 상당히 불리한 조건으로 작용한다.

우리정부(재경부)는 한미FTA 정부조달 협정으로 양허하한선이 인하되면서 미국 조달시장 개방 확대 규모가 약 6조원 정도 될 것이라고 추정하고 있다. 그러나 연방규정 및 조달절차 규정들이 여전히 무역장벽으로 작용하고 있고 우리나라가 어느 정도 경쟁력이 있다고 할 수 있는 선박과 전기전자부품, 섬유, 철강제품 등을 국방부에 납품할 수 없을 뿐만 아니라 기존에 미국 정부조달 참여 실적도 높은 수준이 아니다. 또한 불평등한 협상내용도 상당히 존재함에 따라서 한미FTA 정부조달 협정으로 미국 조달시장 6조원을 우리가 확보한 것처럼 홍보하는 정부의 논리는 한미FTA 효과를 부풀리기 위해 국민들을 기만하는 논리에 지나지 않는다.(2004년 현재 미국조달시장 진출 실적 액은 768백만 달러에 불과하며 원화로는 7,600억원 수준임)

<별첨>

WTO 정부조달 협정문과 한미FTA 정부조달 협정문 비교

1. 한미FTA 정부조달 협정에 추가된 규정

□ 적용범위(WTO 제1조, 한미FTA 제17.2조)

○ 제17.2조 제3항 : 정부조달에 적용되지 않는 사항

가. 비계약적 합의 또는 협력부정, 무상교부, 융자, 지분참여, 보증, 재정적 유인을 포함하여 당사국이 제공하는 모든 형태의 지원

나. 국고 기관의 조달 또는 취득, 공탁서비스, 규제되는 금융기관의 청산 및 관리 서비스 또는 융자, 정부채권, 어음 및 그 밖의 유가증권을 포함한 공적부채의 판매 ․ 상환 및 배분과 관련된 서비스

다. 개발 원조를 포함하여 국제지원을 제공하는 특정 목적을 위하여 수행     되는 조달

○ 제17.2조 제4항 : 디지털 제품 조달에 관하여 명확화

가. 디지털제품 포함

나. 제15장(전자상거래)의 규정이 디지털제품의 조달에 대하여 당사국에게 의무부과하지 않음.

○ 제17.2조 제5항 : WTO 정부조달 협정에 규정된 권리 및 의무에 영향을 미치지 않는 사항

- 정부조달 협정 제3조제3항(수입시 부과되는 관세 및 과징금, 관세 및 과징금의 부과방법, 다른 수입규정 및 절차, 이 협정에 적용을 받는 정부조달에 관한 법률, 규정, 절차 및 관행이외의 서비스무역에 영향을 미치는 조치에 대해 적용하지 않음)에 따라, 이 장의 무역규정은 제2장(상품에 대한 내국민대우 및 시장접근), 제12장(국경간 서비스 무역), 제13장(금융서비스), 제11장(투자)에 규정된 권리 및 의무에 영향을 미치지 않도록 규정

□ 일반원칙(한미FTA 제17.4조)

○ 전자적인 수단의 이용

- 전자적인 수단으로 조달을 수행할 경우 일반적으로 이용 가능하다 정보기술 시스템 및 소프트웨어 와 상호운용이 가능한 정보기술 시스템 및 소프트웨어를 사용하여 조달 수행하도록 규정

○ 가액산정

- 정부조달 협정 제2조(계약대상가액 산정)를 명확하게 하기 위하여, 적용대상조달인지를 명확히 할 목적으로 조달가액을 추정함에 있어 조달에서 규정될 수 있는 할증금, 수수료, 커미션, 이자와 그 밖의 수익흐름을 포함한 모든 형태의 대가를 고려하여 조달 전체 기간에 걸친 조달의 최대 총 추정가액을 포함하도록 규정

□ 참가조건(한미FTA 제17.5조)

○ 제17.5조 제1항 : 참가조건의 한정

- 조달기관은 조달의 참가조건을 공급자가 관련조달을 수행할 수 있는 법적․상업적․기술적 및 재정적 능력을 가지고 있음을 보장하는데 필수적인 것으로 한정

○ 제17.5조 제2항 : 조달 참가조건 충족여부 평가 사항

- 상대국 내 또는 이외의 영역에서 영업활동을 기초로 공급자의 재정적․상업적 및 기술적 능력을 평가하며 공급자가 상대국의 영역에서 사전작업 경험을 갖고 있어야 한다는 조건을 부과하지 않는 다는 규정

- 조달기관의 공급자 배제근거는 허위신고, 계약상의 실질적인 요건 또는 의무이행괴정에서 중대하거나 반복적인 흠결, 범죄, 공공 위반행위에 대한 최종판결, 세금 미납

□ 공고의 공표(한미FTA 제17.6조)

○ 예정된 조달의 공표

- 적절한 전자적인 매체로 공표

○ 계획된 조달의 공표

- 조달계획에 관한 공고를 매 회계연도마다 가능한 한 조기에 공표하도록 규정하였으며 방법은 가능한 정부조달협정 부록에 기재된 전자적이 매체로 공표하도록 규정

□ 기술규격(한미FTA 제17.7조)

○ 천연자원의 보전을 증진하거나 환경을 보호하기 위한 기술규격을 정부조달협정 제6조(기술규격)에 따라 입안, 채택 또는 적용할 수 있도록 규정

□ 기간(한미FTA 제17.8조)

○ 일반사항, 마감시한

- 공급자의 충분한 입찰참여시간 제공규정

□ 적용범위의 수정 및 정정(한미FTA 제17.9조)

○ 적용범위 수정통보, 수정에 대한 이의제기, 이의사항 해결노력 및 협의, 수정시 보상조정 제안, 공동위원회의 수정제안 채택 근거를 규정

□ 정부조달 작업반(한미FTA 제17.10조)

○ 정부조달 작업반 설치 및 역할규정

□ 정의(한미FTA 제17.11조)

□ 정부조달 부속서(한미FTA 부속서 17-가) 및 양국 양허표에 대한 주석

○ 양국의 조달가액 및 양허대상 기관과 주석 명시, 상품 및 서비스(건설서비스 포함) 조달 적용, 일반주석 사항 규정

2. 정부조달 협정 규정의 통합(한미FTA 제17.3조)

□ WTO 정부조달 협정상의 주석, 정부조달 협정의 부록2 내지4, 여러 조항들을 필요한 변경을 가하여 준용

○ 제1조제3항 : 미양허기관에 대한 적용

- 미양허기관의 경우 사업체에게 특정요건에 따라 계약을 체결하도록 요구할 경우 제3조 내국민대우 및 무차별 조항에 따라야 하도록 규정함.

○ 제2조 : 계약대상가액 산정

- 계약가 산정시 고려사항, 협정적용 목적 계약가 산정 불가, 특정조달 요구와 계약의 분할 체결시 산정기준 택일, 리스 및 임차 또는 할부구입을 위한 계약 또는 총가격이 명시되지 않은 경우 평가기준, 조달계획상 선택조항의 필요성이 명시된 경우 평가기준은 최대한 허용가능한 조달의 총가액 규정

○ 제3조 : 내국민대우 및 무차별

- 상대국 상품 및 서비스와 공급자에 대해 불리한 대우와 차별을 금지하는 규정

○ 제4조제1항 : 원산지 규정

- 통상적인 거래과정, 당해 거래의 시점에서 적용되는 원산지 규정과 다른 원산지 규정을 적용하지 않도록 규정

○ 제6조 : 기술규격

- 조달기관이 규정하는 적합판정 기술규격은 국제무역에 불필요한 장애를 초래할 목적이나 효과를 갖도록 적용되지 않도록 규정

○ 제7조 : 입찰절차

- 상대국 조달기관의 입찰절차 무차별 적용, 관련규정 일치보장, 공급자에게 경쟁 배제하는 효과를 갖는 정보제공 금지

○ 제8조 : 공급자 자격심사

- 공급자간 차별 금지하는 자격심사절차 규정

○ 제9조 : 예정된 조달에 대한 참가초청

- 예정된 조달에 대한 참가초청 공표와 관련된 규정

○ 제10조 : 선정절차

- 조달기관은 입찰절차에 참여할 공급자를 공정하고 무차별적인 방법으로 선정하도록 규정

○ 제11조제4항 : 납품기한

- 납품기일은 조달의 복잡성, 상품적출 및 운송에 필요한 실제기간, 서비스 제공에 필요한 실제소요기간 등의 요소를 감안하도록 규정

○ 제12조 : 입찰 설명서

- 조달기관이 입찰서 제출에 사용하는 언어로 여러 언어를 허용할 경우 동 언어 중 하나는 세계무역기구 공용어 사용, 입찰 설명서는 공급자가 유효한 입찰서를 제출할 수 있도록 필요한 모든 정보 제공 등 규정

○ 제13조 : 입찰서의 제출, 접수, 개찰 및 낙찰

- 입찰서의 제출, 접수, 개찰 및 낙찰 방법에 대한 규정

○ 제14조 : 협상

- 시담과 관련된 규정

○ 제15조 : 제한입찰절차

- 제한입찰이 가능한 최대한의 경쟁을 회피하기 위하여 또는 다른 당사자간에 차별을 하거나 국내 생산자 또는 공급자를 보호하기 위한 수단이 되는 방법으로 사용되지 않는 다면 공개 및 선택입찰절차를 규율하는 제7조부터 제14조까지의 규정을 적용하지 않는 조건 규정

○ 제16조제1항 : 대응구매

- 조달기관이 공급자, 상품 또는 서비스의 자격심사나 선정에 있어서 또는 입찰서의 평가나 낙찰에 있어서 대응구매(Re.7)를 부과․모색고려 금지이나 개발에 관한 정책적 고려를 포함한 일반 정책적인 고려를 감안하여 개발도상국은 가입시  국산부품 통합 요건과 같은 대응구매의 사용조건에 대해 협상할 수 있도록 하는 규정.

- (Remark 7) 정부조달에서 대응구매는 국산부품 사용, 기술 사용허가, 투지요건, 연계무역, 또는 유사한 요건을 통하여 국내개발을 장려하거나 국제수지 계정을 개선하기 위하여 사용되는 조치

○ 제18조 : 조달기관 의무에 관한 정보 및 검토

- 조달기관은 낙찰 후 72일 이내에 부록 Ⅱ(조달계획 공고, 낙찰 후 공고를 위해 당사자가 활용하는 출판물) 에 수록된 적절한 출판물에 공고 공표 및 공고사항 규정, 낙찰과 유찰 관련 공급자의 요청이 있을 경우 정보 신속제공, 낙찰결정 신속통보(요청이 있을 경우 서면 통보)규정

○ 제19조제1항 내지 4항 : 당사국의 의무에 관한 정보 및 검토

- 제1항은 각 당사자가 이 협정의 적용을 받는 정부조달에 관한 모든 법률, 사법적 판결, 일반적으로 적용되는 행정적 결정 및 모든 절차(표준계약사항 포함)를 부록 Ⅳ(정부조달에 관한 법률, 규정, 사법적 결정, 일반적으로 적용되는 행정적 판정 및 모든 절차를 공표하는데 활용하는 출판물)에 수록된 출판물에 공표하도록 한 규정.

- 제4항은 당사자에게 제공된 비밀 정보로서 법집행 방해, 공공의 이익에 반하거나, 상업적 이익 저해, 공급자간 공정경쟁 저해할 수 있는 정보를 제공한 당사자의 공식승인 없이 공개 불가하는 규정

○ 제20조 : 이의신청절차

- 공급자가 특정 조달과 관련하여 협정위반 이의를 제기하는 경우 협의를 통하여 이의신청 해결을 모색하도록 권장한다는 규정과 이의신청 절차는 무차별적이고, 적시의, 투명하고, 효과적인 절차 마련한다는 규정

○ 제23조 : 협정에 대한 예외

- 전쟁물자의 조달, 국가안보, 국방목적에 필수불가결한 조달에 관련된 자국의 필수적인 안보이익을 보호하기 위해 필요하다고 간주하는 조치의 실시 또는 정보의 비공개 가능규정

- 공중도덕 및 질서 또는 안녕, 인간과 동물 또는 식물의 생명과 건강, 지적재산권의 보호를 위하여 필요하거나 장애자, 자선단체, 재소자의 노동에 의한 상품이나 서비스에 관련되는 조치를 부과하거나 집행 가능하도록 규정

3. 한미FTA 정부조달 협정문 중 WTO정부조달 협정 누락조항

□ 누락조항

○ 제4조제2항 : 원산지

- WTO협정에 따라 제1항 개정 감안규정

○ 제5조 : 개발도상국에 대한 특별 및 차등대우

- 최빈개도국 또는 개발도상국에 대한 고려사항과 선진국의 기술지원 및 노력 내국민대우에 관한 규칙의 적용배제 등을 규정

○ 제11조제1항, 제2항, 제3항 : 입찰 및 납품시한

- 입찰시한의 충분한 고려(공개입찰은 공표일로부터 40일 이상, 선택입찰절차는 25일 이상에 입찰초청 기간은 입찰 초청장 발급일로부터 40일 이상)와 입찰기간의 단축요건 규정

○ 제16조제2항 : 대응구매

- 개발에 관한 정책적 고려를 포함한 일반 정책적인 고려를 감안하여 개발도상국은 가입시 국산부품 통합 요건과 같은 대응구매의 사용조건에 대해 협상할 수 있도록 한 규정

○ 제17조 : 투명성

- 한미FTA 협정문 제21장에 투명성 분야 협정문이 따로 존재함.

○ 제19조제5항 : 당사자의 의무에 관한 정보 및 검토)

- 협정에 적용을 받는 자기나라의 조달에 관한 통계자료를 수집하여 위원회에 제출, 조달기관이 낙찰한 계약에 대한 정보도 포함(구체적인 정보공개 사항 명시)

○ 제21조 : 기구

- 정부조달위원회 관련 규정이나 한미FTA는 협정문 제17조.10조에 정부조달 작업반 설치규정(상호합의 또는 한쪽 당사국의 요청이 있는 경우 회합)을 합의함으로 인해 누락

○ 제22조 : 협의 및 분쟁해결

- 한미FTA 협정문 제22장(제도규정 및 분쟁해결) 규정으로 누락

○ 제24조 : 최종조항

- 한미FTA 협정문 제24장(최종규정) 규정으로 누락

지적재산권
	남희섭 / 정보공유연대 대표 이은우 / 변호사 김지성 / 진보네트워크센터 오병일 / 진보네트워크센터

<목  차>

I. 협상문 조항별 요약

1. 제18.1조 일반 규정

2. 제18.2조 지리적 표시를 포함한 상표

3. 제18.3조 인터넷상 도메인 이름

4. 제18.4조 저작권 및 저작인접권

5. 제18.5조 저작권

6. 제18.6조 저작인접권

7. 제18.7조 암호화된 프로그램 전달 위성 및 케이블 신호의 보호

8. 제18.8조 특허

9. 제18.9조 특정 규제제품과 관련된 조치

10. 제18.10조 지적재산권 집행

11. 부속 서한 1

12. 부속 서한 2

13. 부속 서한 3

II. 쟁점별 해설 및 분석

1. 의약품 지적재산권 분야

1-1. 의약품 허가와 특허의 연계

1-2. 자료 독점권

1-3. 특허의약품의 적절한 가치 인정

2. 특허 일반

2-1. 불실시 특허의 취소 요건

2-2. 특허 심사 지연에 따른 특허기간 연장

3. 상표·지리적 표시 및 도메인 이름

3-1. 소리 상표·냄새 상표

3-2. 도메인 이름 분쟁조정 절차와 도메인 이름 등록자의 정보 공개

4. 암호화된 프로그램 전달 위성 및 케이블 신호의 보호

5. 저작권·저작인접권

5-1. 일시적 저장의 복제권 인정

5-2. 저작권 보호 기간의 연장

5-3. 기술적 보호 조치

5-4. 인터넷 사이트 폐쇄

5-5. 대학가 단속 강화

6. 지적재산권 집행

가. 집행 관련 협상문의 내용

나. 집행 규정에 대한 총평

다. 문제 조항에 대한 분석

III. 한국 협상단의 공격 목표 달성률/방어 목표 달성률

1. 양측 요구안에 따른 협상 결과 요약 분석

2. 미국의 전략과 타결 내용의 비교

3. 한국 협상단의 공격 목표 달성률

IV. 정부 측 논리에 대한 반박

1. 제도 선진화?

2. 지재권 분야에서 막을 것은 막았다?

3. 한류 등으로 창출된 우리 지재권의 부가가치 확대와 관련이 있는가?

4. 피해가 얼마 되지 않는다?

5. 국내 기업들의 기술개발과 혁신 의지를 자극하여 기술수지 향상에 기여하는가?

I. 협상문 조항별 요약

1. 제18.1조 일반 규정

일반 규정은 지적재산권과 관련된 국제조약상의 의무 확인과 양국이 비준에 노력해야 할 국제협정을 명시하고 무역자유화를 위한 대표적인 원칙인 내국민 대우가 지적재산권에 적용된다는 점, 지적재산권 보호의 소급 금지, 투명성 관련 규정을 정하고 있다.

협상문 제2항은 세계무역기구설립협정의 부속협정 중 하나인 ‘무역관련지적재산권협정(TRIPS 협정)’의 권리와 의무가 한미 FTA에도 그대로 적용된다는 점을 명시하고 있는데, 지적재산권 보호에 관한 실체적 내용은 TRIPS 협정 보다 더 강화되었기 때문에 한미 FTA는 ‘트립스 플러스’라고 할 수 있다. 한편, 제4항에서는 지적재산권의 보호와 집행 수준에 대해서는 협상문에 규정된 것 보다 더 강화하는 것을 허용하고 있다. 이것은 보호와 집행 수준을 약화하는 것을 금지하는 일종의 ‘역진금지조항’이다. 예를 들어, 협상문에는 저작권 보호 기간을 저자 사후 70년으로 하여 현행 한국 저작권법의 저자 사후 50년을 20년 더 연장하였는데, 저작권 보호기간을 80년이나 100년으로 늘리는 것은 협정 위반의 문제가 되지 않지만, 보호기간을 70년 이하로 줄이면 협정 위반이 된다.

한편, 지적재산권의 대상이 되는 발명·저작물의 사회적 이용의 장려를 도모한다는 원칙에 대해서는 일반 규정에 아무런 언급이 없다. 또한, 미국 통상법(19 USC §3802(b)(4)(C))에도 명시되어 있는 ‘도하선언문’에 관한 어떠한 언급도 없다. ‘도하선언문’은 공중의 건강을 보호하기 위한 각국의 조치를 TRIPS 협정이 방해할 수 없다는 원칙을 천명한 2001년 세계무역기구의 각료선언으로서, 건강권이 지적재산권 보다 우선한다는 점을 확인한 최초의 각료선언이다. 미국의 신통상정책에서도 부속서한 형태로 이를 존중한다는 내용을 포함시킬 것을 요구하고 있다.

2. 제18.2조 지리적 표시를 포함한 상표

상표의 보호와 지리적 표시의 보호에 관한 일반적인 사항을 정하고 있다. 특기할 점은 2가지이다. 첫째, 시각적으로 인식할 수 있는 것만 상표로 보호하는 것을 금지하는 규정(제1항)을 두고 있다. 따라서 제1항 후단에서 언급한 소리 상표와 냄새 상표뿐만 아니라, ‘맛 상표’, ‘촉감 상표’까지 상표로 보호받을 수 있게 된다. 둘째, 현행 상표법은 ‘전용사용권’의 경우 특허청에 등록을 해야 효력이 발생하도록 하고 있는데, 협상문 제13항은 이를 폐지하도록 하였다.

사용권이란 상표권자로부터 상표의 사용허락을 받은 자의 권리를 말하는데, 통상사용권과 전용사용권으로 나눈다. 통상사용권은 상표를 사용할 권리만 있고 타인의 사용을 금지할 수 있는 권리는 없는 반면, 전용사용권은 상표의 사용권뿐만 아니라 타인의 사용을 금지할 권한까지 가진다.

협상문 제6항은 ‘유명 표장’에 대해서는 등록이 되지 않았을 경우에도 보호를 하도록 정하고 있으므로 이것은 현행 ‘부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률’과 관련이 있다.

3. 제18.3조 인터넷상 도메인 이름

도메인 이름과 상표권 분쟁을 해결하는 절차에 관한 규정(제1항)과 도메인 이름 등록자의 연락 정보 공개 의무(제2항)를 규정하고 있다.

4. 제18.4조 저작권 및 저작인접권

저작권과 저작인접권(실 연자와 음반제작자)의 보호에 관한 일반적인 사항과, 일시적 저장(전자적 형태의 일시적 저장 포함)에 대한 복제권 인정(제1항), 저작권 보호기간의 사후 70년 이상 인정(제4항, 최대 2년 유예조항은 경과규정 제2항), 접근통제형 기술적 보호조치에 대한 규정(제7항), 권리관리정보(제8항), 중앙 정부기관의 정품 저작물 사용 의무(제9항), 저작권 제한에 대한 3단계 테스트 적용(제10항) 등을 정하고 있다.

5. 제18.5조 저작권

저작권자에게 저작물의 공중 전달에 대한 권리가 있음을 밝히고 있다.

6. 제18.6조 저작인접권

저작인접권과 관련된 용어의 정의와 일반적 보호 사항을 정하고 있다. 저작인접권자는 해당 당사국에서 고정된 것만 보호의 대상이 되지 않고 다른 당사국에서 최초로 발행되거나 최초로 고정된 경우에는 보호의 대상이 되도록 하고 있다.

7. 제18.7조 암호화된 프로그램 전달 위성 및 케이블 신호의 보호

위성이나 케이블 방송 프로그램을 해독하는 장치의 제조 행위 등을 형사 처벌이 되도록 하고, 이러한 방송 프로그램을 사적 시청을 목적으로 수신하여 사용하는 행위는 물론 방송 프로그램을 무단으로 재배포하는 행위도 형사 처벌의 대상이 되도록 한다.

8. 제18.8조 특허

특허권 보호에 관한 일반적인 사항(특허 대상과 특허를 받기 위한 요건, 특허 제외 대상, 제1항 및 제2항)과, 특허권을 제한할 경우의 한계(제3항), 특허등록의 거절 절차, 사기 등에 의한 특허 취소, 특허등록에 대한 이의신청(제4항), 의약품 허가신청을 위한 제3자의 특허발명 이용(제5항), 특허권의 연장(제6항, 특허청 심사 지연으로 인한 연장 및 식약청 허가 지연으로 인한 연장), 공지기술에 대한 예외 적용 기간의 연장(제7항) 등을 정하고 있다.

9. 제18.9조 특정 규제제품과 관련된 조치

여기서 ‘규제제품(regulated product)’란 판매를 위해 승인이 필요한 제품 중 의약품과 농약을 말한다. 이러한 제품의 승인을 위해 제출한 자료(안전성 또는 유효성 관련 자료)에 대한 독점권(제1-3항)과 의약품 허가 과정의 특허 연계(제4항)를 정하고 있다.

10. 제18.10조 지적재산권 집행

집행 조항은 지적재산권 장의 거의 절반을 차지하는 방대한 분량으로 일반적 의무(제1-3항)와 민형사 절차(제4-15항), 잠정조치(제17-18항), 국경조치(제19-25항), 형사절차에 대한 특칙(제26-29항), 서비스제공자의 책임과 책임제한 규정(제30항)으로 구성되어 있는데, 지적재산권의 보호를 위해 지나친 특혜를 많이 두어 헌법 질서의 훼손과 국회의 입법권, 사법부의 재량을 제한하는 결과를 초래할 수 있다.

11. 부속 서한 1

부속 서한 1은 협상문 제18.10조 제30항에 규정된 서비스 제공자에게 권리자가 통보해야 할 절차적 요건을 정하고 있다.

12. 부속 서한 2

부속 서한 2는 대학가의 불법 복제에 대한 단속 활동을 더 강화하겠다는 한국의 양허를 주된 내용으로 하고 있다. 이러한 내용의 부속 서한은 미국이 체결했던 다른 FTA에는 없다.

13. 부속 서한 3

부속 서한 3은 저작물의 무단 복제와 전송을 허용하는 인터넷 사이트를 폐쇄하겠다는 내용으로, 전례가 없는 강력한 표현을 사용하고 있다.

II. 쟁점별 해설 및 분석

1. 의약품 지적재산권 분야

1-1. 의약품 허가와 특허의 연계

가. 의약품 허가와 특허의 연계란 무엇인가?

의약품 허가와 특허의 연계(‘허가-특허 연계’) 조항은 한미 FTA 협상문 제18.9조 제4항에 규정되어 있다. 허가-특허 연계는 의약품을 허가하는 과정에서 제3자의 특허권이 존재하는 경우 해당 의약품의 시판 허가를 하지 않는 것을 말한다. 자동차나 가전 제품과 같이 판매를 위해 승인을 받아야 하는 다른 제품의 경우, 승인 과정에서 타인의 특허 침해 여부를 살피지 않으며, 이렇게 하는 것이 당연하다. 왜냐하면, 특허권은 기본적으로 개인의 권리이므로 특허권을 침해하였는지 여부는 특허권자 스스로 발견하여 적절한 조치(민사상 침해금지청구나 손해배상, 형사상 침해죄로 고발하는 등의 조치)를 취할 수 있으며, 제품 승인 당국은 특허권 침해 여부를 판단할 능력도 없고 그런 능력을 갖출 이유도 없기 때문이다.

그런데, 다른 제품과는 달리 의약품에 대해서만 허가 과정에 특허를 연계하여 해당 의약품에 제3자의 특허권이 존재하는 경우 의약품의 허가 자체를 해 주지 않도록 한 것이다.

나. 한미 FTA 협상문에 기재된 허가-특허 연계 조항 및 해설

(1) 협상문 제18.9조 제4항은 다음과 같다.

당사국이 의약품의 시판을 승인하는 조건으로, 안전성 또는 유효성 정보를 원래 제출한 인 이외의 인이 그러한 정보 또는 당사국의 영역 또는 다른 영역에서의 이전 시판승인의 증거와 같이 이전에 승인된 제품의 안전성 또는 유효성 정보의 증거에 의존하도록 허용하는 경우, 그 당사국은,

가. 제품 또는 그 승인된 사용방법을 대상으로 하는 것으로 승인당국에 통보된 특허존속기간 동안 시장에 진입하기 위하여 시판승인을 요청하는 모든 다른 인의 신원을 특허권자가 통보받도록 규정한다. 그리고

나. 제품 또는 그 승인된 사용방법을 대상으로 하는 것으로 승인당국에 통보된 특허존속기간 동안 특허권자의 동의 또는 묵인 없이 다른 인이 제품을 판매하는 것을 방지하기 위한 시판승인 절차에서의 조치를 이행한다.

Where a Party permits, as a condition of approving the marketing of a pharmaceutical product, persons, other than the person originally submitting safety or efficacy information, to rely on that information or on evidence of safety or efficacy information of a product that was previously approved, such as evidence of prior marketing approval in the territory of the Party or in another territory, that Party shall:

(a) provide that the patent owner shall be notified of the identity of any such other person that requests marketing approval to enter the market during the term of a patent notified to the approving authority as covering that product or its approved method of use; and

(b) implement measures in its marketing approval process to prevent such other persons from marketing a product without the consent or acquiescence of the patent owner during the term of a patent notified to the approving authority as covering that product or its approved method of use.

(2) 제4항 본문의 내용은 미국법(Hatch-Waxman Act)의 태도를 그대로 반영한 것이다. 즉, 미국법은 모든 의약품에 대한 안전성 및 유효성에 대한 자료를 제출해야 시판허가를 받을 수 있도록 한 다음, 후발 의약품이 선행 의약품과 생물학적으로 동등한 경우에는 안전성 및 유효성에 대한 자료 제출을 면제하고 있다. 자료 제출을 면제하는 경우에는 선행 의약품의 품목 허가 과정에서 제출된 자료를 후발 의약품이 원용할 수 있도록 한다. 이것이 바로 약식허가신청(ANDA: Abbreviated New Drug Application)이고 미국법에는 허가-특허 연계가 ANDA에만 적용되기 때문에, 한미 FTA 협상문도 약식허가신청에 대해서만 적용되도록 규정하고 있다.

따라서 제4항 본문을 역으로 해석하면, 안전성 및 유효성에 대한 자료를 직접 작성하여 품목허가 신청을 하는 경우에는 비록 타인의 특허권이 존재하더라도 허가-특허 연계가 적용되지 않는다.

(3) 제4항 ‘가호’는 특허권자에 대한 통지 절차에 관한 것으로서, 후발 의약품의 품목 허가 신청이 있는 경우, 후발 의약품의 품목 허가 신청을 한 자의 신원 정보를 의약품 허가 당국이 특허권자에게 통지해야 한다.

(4) 제4항 ‘나호’가 허가-특허 연계 제도의 본질적인 내용에 관한 것이다. 허가-특허 연계 제도를 이행하기 위한 당사국의 조치, 연계 제도가 적용되는 특허의 범위와 연계 기간 및 예외 등으로 구분하여 분석하면 다음과 같다.

◯ 조치의 내용 : 의약품의 판매 금지를 시판 허가 절차에서 이행해야 한다. '판매 금지‘를 이행해야 하므로, ’품목 허가‘ 자체를 허용하는 것은 금지되지 않으며, 시판 허가 절차에서 이행해야 하므로, 시판을 허가한 후에 취하는 조치는 이 조항의 이행의무를 위반한 것으로 된다.

◯ 연계 기간 : 연계 기간은 특허권 존속기간이다. 협상문에는 연계 기간을 단축할 수 있는 상황에 대한 어떠한 언급도 없다. 특허권은 출원일로부터 최소한 20년까지 존속하며(TRIPS 협정), 미국과 한국은 특허권 존속기간을 출원일로부터 20년까지로 정하고 있으므로 허가-특허 연계의 최장 기간은 특허가 출원된 날로부터 20년이다.

◯ 허가-특허 연계의 적용 제외 : 후발 의약품에 대한 시판 허가를 특허권자가 ‘동의(consent)'하거나 '묵인(acquiescence)'하는 경우에는 허가-특허 연계가 적용되지 않는다. 협상문에는 특허권자가 동의 또는 묵인하는 경우가 어떤 경우인지에 대해 아무런 언급이 없다. 특허권자가 동의하는 경우란 특허권자가 후발 의약품의 품목 허가에 동의한다는 명시적인 의사 표시를 한 경우를 말하는데, 보통 후발 제약사가 특허권자에게 특허권 실시허락(라이선스)을 받을 경우가 이에 해당할 것이다. 특허권자가 묵인하는 경우란 협상문 제4항 가호에 따라 의약품 허가 당국이 특허권자에게 후발 제약사로부터 품목 허가 신청이 있었다는 사실을 통보한 후에 특허권자가 일정 기간 동안 아무런 조치를 취하지 않은 경우를 말한다.

이를 역으로 해석하면, 특허권자가 통보를 받은 후 후발 제약사를 상대로 소송을 제기하는 경우는 협상문에서 말하는 ’동의‘ 또는 ’묵인‘한 경우 그 어디에도 해당하지 않는 대표적인 사례이므로, 허가-특허 연계 기간은 다음 2가지 중 하나이다. (1) 특허권 존속 기간, (2) 후발 제약사가 소송에서 승소하여 후발 의약품이 특허권을 침해하지 않았거나 특허권이 무효라는 확정 판결을 받아온 경우 확정 판결까지 걸리는 기간.

다. 문제점

허가-특허 연계는 미국의 신통상정책에서도 삭제하라고 할 정도로 후발 제약사의 경쟁을 제한하는 독소조항이다. 또한, 2007년 4월 11개 국책연구원이 발표한 ‘한·미 FTA 경제적 효과 분석’ 보고서에서도 의약품 분야의 협상으로 인한 피해 전체에서 허가-특허 연계로 인한 피해가 90% 이상을 차지한다.

“[A]mend FTA so that there is no "linkage" requirement between drug regulatory agencies and patent issues: in particular, no requirement that the drug regulatory agency withhold approval of a generic until it can certify that no patent would be violated if the generic were marketed.”

따라서 허가-특허 연계 조항을 도입하자는 미국의 요구를 수용하여서는 안된다. 한편, 미국의 요구를 수용하더라도 균형을 유지할 수 있는 보완 장치를 협상문에 마련하였어야 한다. 이러한 보완 장치를 위해 필요한 내용들로는 (i) 특허 소송의 신속한 결말을 유도하는 장치(예컨대, 미국의 30개월 자동정지 제도), (ii) 허가-특허 연계가 적용되는 특허를 의약품의 물질 특허로 한정하는 내용, (ii) 문제 특허에 대한 후발 제약사의 도전을 장려하는 방안, (iv) 특허권자의 제도 악용을 방지하는 방안 등이 있다.

후발 의약품에 대한 특허소송이 제기된 경우 일정기간(예컨대, 30개월) 동안만 허가를 정지하는 제도를 두지 않으면, 특허권자는 소송 절차를 지연시키는 전략을 쓸 것이고, 1심에서 패소하여 승소 가능성이 낮은 경우에도 항소를 하여 확정 판결이 나는 데에 걸리는 기간을 늘리려고 할 것이다.

라. 정부 주장의 부당성

◯ 정부 주장 1

- 미국 측이 요구한 자동 정지를 수용하지 않고 “국내적으로 이행가능한 적절한 이행 방안을 강구한다”는 선에서 합의하였음.

- 국내 이행조치는 협정문을 위반하지 않는 범위 내에서 우리 정부가 업계 등과 협의하여 최선의 방법을 결정하여 운영하면 되는 것임.

- 미국이 시행하고 있는 30개월 자동정지 제도는 한미 FTA과 합치되는 이행방안의 하나로서, 범국본측이 발표한 바와 같이 국내 제약사에게 유리하다면 동일하게 입법할 수 있을 것임.

□ 정부 주장 1의 부당성

특허권자가 후발 제약사를 상대로 소송을 제기한 30개월 동안만 후발 제약사에 대한 허가를 정지하는 미국의 제도는 한미 FTA과 합치되는 이행 방안이 아니다. 한미 FTA 협상문을 정확하게 해석하면, 특허권자의 소송 제기는 후발 제약사에 대한 시판 허가를 특허권자가 동의하지도 않고 묵인하지도 않은 대표적인 경우이다. 따라서 특허권자가 소송을 제기한 경우에는 특허권이 존속하는 기간 동안 또는 소송에서 특허권자가 패소하는 확정 판결이 날 때까지 허가를 정지하여야 한다.

정부에서 자동정지에 관한 표현을 협상문에 넣지 않고서도 협정에 합치되는 국내 이행 방안을 마련할 수 있다고 주장하는 것은 한미 FTA 협상문에 기재된 허가-특허 연계 제도를 잘못 이해한 것이다. 정부에서 말하는 국내 이행 방안은 한미 FTA 협상문에 합치되는 이행 방안이 아니라, 미국법에 합치되는 이행 방안일 뿐이다.

협상문에는 ‘적절한 이행 방안 강구’와 같은 표현은 없으며, 굳이 찾는다면 "조치를 이행한다(shall ... implement measures)"는 표현이 있다. 그러나 미국-호주 FTA에서 사용된 “조치를 제공한다(shall ... provide measures)”는 표현과 비교할 때, 한미 FTA는 이행 의무를 더 강화한 표현에 지나지 않는다.

◯ 정부 주장 2

- 협정문상 원특허권자에게 통보하는 대상인 “제품 또는 그 승인된 사용 방법”은 물질특허 및 용도특허만을 의미하며, 제법 특허 혹은 포장 특허 등은 포함하지 않음.

□ 정부 주장 2의 부당성

정부의 주장과 달리, 협상문의 ‘제품 또는 그 승인된 사용방법을 대상으로 하는(covering) 것으로 승인당국에 통보된 특허’에서 ‘제품’은 ‘의약품’을 말하고, ‘승인된 사용방법’은 ‘의약품의 적응증’을 말한다. 영문 협상문에는 '제품‘을 ’that product'이라고 표현하고 있는데, 이것이 그 앞에 나오는 ‘pharmaceutical product'을 의미한다는 점은 기초적인 영문법에 속하는 사항이다. 또한, ‘의약품을 대상으로 하는 특허’에는 의약품 물질에 관한 특허 뿐만 아니라, 의약품을 제조하는 방법 특허(즉, 제법 특허)가 포함된다는 것은 특허제도의 기본적인 상식이다.

즉, TRIPS 협정 제28조 제1(b)에서도 방법에 관한 특허는 그 방법으로부터 직접 얻은 물건에 대해 권리를 행사할 수 있도록 하고 있으며, 한국 특허법 제2조 제3호 대목에서도 물건을 생산하는 방법 특허는 그 방법에 의하여 제조된 물건에도 권리가 미치도록 정하고 있다.

A patent shall confer on its owner the following exclusive rights: ... (b) where the subject matter of a patent is a process, to prevent third parties not having the owner's consent from the act of using the process, and from the acts of: using, offering for sale, selling, or importing for these purposes at least the product obtained directly by that process.

미국-호주 FTA 협상문에는 ‘의약품이 특허의 청구범위에 기재된 경우(where that product is claimed in a patent)’로 한정하고 있으므로 제조 방법 특허는 제외된다고 볼 수 있지만, 한미 FTA에서는 ‘의약품을 대상으로 하는 특허’라는 표현을 사용하였기 때문에, ‘제조 방법’ 특허는 당연히 포함되며 이 외에도 제형 특허와 포장 특허까지도 포함될 가능성이 있다.

◯ 정부 주장 3

- 협정문과 불합치 되지 않는 범위내에서 국내적으로 이행 가능한  적절한 방안을 강구하면 되므로 법원의 가처분 판결(현행 6-10개월), 특허심판원 심결(현행 8개월 소요) 등 여러 가지 대안을 검토. 중임.

- 허가-특허 연계에 의한 제네릭 허가 지연을 가급적 최소화하는 방안을 도입할 계획으로 법원의 가처분 결정을 하나의 방안으로 고려, 9개월 정도 지연되는 것으로 추산함.

□ 정부 주장 3의 부당성

정부의 주장처럼 특허소송이 제기된 경우 허가를 정지하는 기간을 미국의 30개월보다 더 단축하는 것은 바람직하다. 그러나 정부의 주장은 근거 없이 피해 규모를 작게 보이게 하려는 억지 축소에서 비롯되었다는 데에 문제가 있다.

정부는 가처분 결정에 걸리는 기간으로 9개월을 산정하였으나, 가처분이란 원래 특허권자와 후발 제약사 사이의 권리 관계에 대한 임시의 지위를 정하는 처분이고, 권리자에게 회복할 수 없는 급박한 위험이 있는 경우에만 내려지는 처분이다. 미국의 경우 30개월 기간을 정할 때 1심 본안사건에 걸린 기간을 고려하였으며, 24개월의 자동정지 제도를 두고 있는 캐나다와 호주도 본안 소송 사건을 기준으로 한다. 한편, 미국 무역대표부 자문위원회 보고서에서도 한미 FTA 협상문에는 명시적 표현이 없으나 특허권자가 소송을 제기한 경우 허가절차 30개월 중지를 적용해야 한다고 한다.

[ITAC-15 Report] "In this regard, while Article XX.9.2(a), on "linkage", does not specify a period, ITAC-15 believes that the current 30 month stay on the entry of a generic drug during pending patent-infringement litigation, provided under U.S. law, provides an effective level of protection under "linkage"."

이런 점을 고려할 때 정부가 주장하는 것처럼 가처분 결정 기간을 고려하여 9개월만 허가 절차를 중지하겠다는 것은 처리 기간이 짧은 가처분 제도를 근거 없이 끌어댄 피해 규모의 억지 축소에 불과하다. 또한, 특허심판원의 심결에 걸린 기간을 대안의 하나로 검토하겠다는 것도 현실성이 없는 주장이다. 왜냐하면, 특허심판원의 심결은 법원이 아닌 행정청의 판단에 불과하기 때문이다. 이러한 점들을 고려할 때 만약 한국 정부가 특허 소송에 걸린 후발 의약품에 대한 허가 정지를 미국의 1/3에도 미치지 못하는 9개월 또는 8개월로 할 경우 미국 제약사로부터 투자가-국가 소송을 당하는 첫 사례를 기록하게 될 것이다.

1-2. 자료 독점권

가. 트립스 협정의 규정과 해석

트립스 협정에는 자료 독점권이 인정되지 않는다. 자료의 보호만 인정할 뿐이다. 트립스 협정 제39.3조는 새로운 화학물질을 이용한 의약품 또는 농약품의 판매 허가를 얻기 위해 제출해야 하는 자료가 상당한 노력을 들여 작성한 미공개 시험 결과인 경우 이것을 ‘불공정한 상업적 이용’(unfair commercial use)으로부터 보호할 의무를 회원국에 부여하고 있다. 이 규정의 문구를 합리적으로 해석하면, 신약 등의 임상 시험 자료에 대한 독점권 권리를 인정하려는 것이 아니라, 영업비밀 보호의 법리에 따라 자료를 불공정한 상업적 이용으로부터 보호하는 것이다.

미국과 유럽은 트립스 협상 과정에서 협정문에 데이터 비밀성 보장과 일정 기간 동안의 독점권을 명시하자고 주장하면서, 정부를 포함한 제3자의 상업적 이용 또는 경쟁적 이용에 대한 상당한 보상을 전제로 한 예외만 인정하자는 제안을 했다. 그러나 이러한 미국과 유럽의 제안은 국제사회의 동의를 얻지 못하고 기각되었다. 브뤼셀 각료회의에 제출된 문안에는 “최소한 5년 동안 경쟁 제품의 허가에 원데이터를 원용할 수 없다”는 표현이 있었지만, 현재의 트립스 협정 제39.3조에는 이러한 표현이 삭제되어 있다. 따라서 트립스 협정의 조약성립 준거자료(travaux preparatoires)에 비추어 볼 때 자료 독점권이 트립스 협정 제39.3조에 포함된다고 볼 수 없다.

Parties, when requiring, as a condition of approving the marketing of new pharmaceutical products or of a new agricultural chemical product, the submission of undisclosed test or other data, the origination of which involves a considerable effort, shall [protect such data against unfair commercial use. Unless the person submitting the information agrees, the data may be no be relied upon for the approval of competing products for a reasonable time, generally no less than five years, commensurate with the efforts involved in the origination of the data, their nature, and the expenditure involved in their preparation.

요컨대, 미국이 FTA를 통해 상대국에 강요하는 ‘자료 독점권’은 트립스 협정과 무관하며, 트립스 협정에 따라 자료 독점권을 인정해야 한다는 미국의 주장은 논리비약이고 법리적으로 아무런 근거가 없는 것이다. 예를 들어, 미국 USTR 자문위원회의 한미 FTA 검토보고서에서 한국의 자료 독점권 제도가 TRIPS 협정 제39조 제3항에 따른 것이라고 한 주장은 명백히 잘못된 것이다. 불행하게도 우리 특허청은 미국의 이러한 잘못된 주장을 그대로 답습하는 오류를 범하고 있으며, 2000년 6월 트립스 이사회에서 한국의 지적재산권 법령을 검토할 때 외교통상부도 1995년 1월부터 시행한 신약 재심사 제도가 트립스 제39.3조의 의무에 따른 것이라는 그릇된 해설을 하고 있다.

Aaron Xavier Fellman, "Secrecy, Monopoly, and Access to Pharmaceuticals in International Trade Law: Protection of Marketing Approval Data Under the TRIPs Agreement", 45 Harv. Int' l L.J. 443 (Summer 2004), p. 460 “[I]n Summary, the weight of the evidence indicates that, notwithstanding the arguments of the United States and the EC, the "unfair commercial use" language of Article 39 of the TRIPs Agreement does not encompass a data exclusivity obligation per se as a matter of positive law, particularly not when disclosure of marketing approval data is "necessary to protect the public."”

특허청의 “트립스 조문 해설집”에는 “당초 규정은 ‘임상시험 자료를 최소 5년간 원용할 수 없다’고 규정하고 있었으나, 현재의 규정은 ‘부정한 상업적 사용(unfair commercial use)으로부터 보호한다”는 규정으로 다소 완화되었으나, 원용할 수 없게 된 것은 동일하다.”고 되어 있다.  그러나, 이러한 해설은 협상 경과에 비추어볼 때 명백히 잘못된 해설이다.

이처럼 트립스 협정에서 명시적으로 인정하지 않는 자료 독점권을 퍼트리기 위해 미국은 무역보복을 무기로 삼는다. 미국 무역대표부(USTR)는 트립스 협정이 발효된 직후인 1995년, 트립스 제39.3조에 따르면 의약품 시판 허가 데이터를 원 데이터 작성자의 동의 없이는 일정 기간 동안 타인의 의약품 시판 허가 신청을 검토하거나 승인하는 데에 사용할 수 없다는 일방적인 견해를 내 놓았다. 그 후 양자간 무역협정에서 미국은 상대국에게 5년간의 자료 독점권 보장을 조건을 내거는 행위를 상습으로 해 왔다. 1996년 미국은 자료 독점권을 문제삼아 호주를 상대로 스페셜 301조 조사에 착수했고, 1997년에는 아르헨티나, 그 다음 태국과 대만을 상대로 통상압력을 가해왔다. 이처럼 트립스 협정 의무가 부과되지도 않는 자료 독점권을 미국이 통상압력을 통해 상대국에게 강요하자 국제연합(UN)과 세계보건기구(WHO)는 트립스 협정 제39.3조가 데이터의 ‘보호(protection)’만을 의미할 뿐이며, 데이터 ‘독점(exclusivity)’을 의미하지 않는다는 해석을 내 놓았고, 2001년에는 아프리카 그룹, 브라질, 인도, 인도네시아, 태국 등은 트립스 제39.3조가 자료 독점권을 의미하지 않으며 이 조항이 시판 허가 데이터에 대한 재산적 권리를 인정하려는 것이 아니라는 입장을 트립스 이사회에 표명하기도 했다.

http://www.phrma.org/international/resources/2002-02-22.45.pdf

U.N. Conference on Trade & Dev., The TRIPs Agreement and Developing Countries, 48, U.N. Doc. UNCTAD/ITE/1, U.N. Sales No. 96.II.D.10 (1996); TRIPS, Intellectual Property Rights and Access to Medicines, ARV Newsletter, December 2002, Issue No. 8 “RIPS, however, mandates data protection, but not data exclusivity and national law need not have requirements that are more stringent than TRIPS.”

Council for Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, Submission to the TRIPs Council by the African Group et al, IP/C/W/296 (June 29, 2001).

나. 한국의 제도와 실무

(1) 한국의 자료 보호 제도

트립스 협정 제39.3조에 따른 자료의 보호는 한국의 ‘부정경쟁방지 및 영업비밀보호에 관한 법률’(이하 ‘영업비밀보호법’)을 통해 엄격하게 이루어지고 있다.  즉, 영업비밀보호법은 공연히 알려져 있지 아니하고 독립된 경제적 가치를 가지는 것으로서 상당한 노력에 의하여 비밀로 유지된 생산방법, 판매방법 기타 영업활동에 유용한 기술상 또는 경영상의 정보를 ‘영업비밀’로 정의하며, 이를 침해한 자에 대해서는 징역 5년 이하의 엄격한 처벌이 가능하도록 할 뿐만 아니라, 침해자가 얻은 이득액의 2-10배의 손해배상 책임까지 인정하고 있다. 또한, 의약품의 임상시험 자료 등에 대해서는 약사법에 별도의 규정을 마련하여 식약청 공무원들에게 자료의 공개금지 의무를 부과하고(약사법 제72조의 9 제1항), 자료를 열람하거나 검토한 자에 대해서도 이를 외부에 공개하지 못하도록 하며(동조 제2항), 이를 위반한 자는 3년 이하의 징역이나 1천만 이하의 벌금형에 처한다.  또한, 농약에 대해서도 제출 자료의 보호를 규정하고 있다(농약관리법 제27조).  따라서 한국은 영업비밀보호법, 약사법, 농약관리법을 통해 트립스 협정 제39.3조의 자료 보호 제도를 두고 있다.

(2) 한국의 자료 독점권 제도

식약청의 고시 ‘의약품 등의 안전성․유효성 심사에 관한 규정(안유규정)’ 제5조 제10항 “제3조 제2항 제8호에는 재심사대상으로 지정된 의약품과 동일한 품목에 대해서는 최초 허가시 제출된 자료가 아닌 것으로서 이와 동등범위 이상의 자료를 제출하도록 하여 자료 독점권을 인정하고 있다. 신약에 대해서는 허가 후 6년, 새로운 효능·효과에 대해서는 허가 후 4년 동안 자료의 독점권이 인정된다.

그런데,	한국의 자료독점권 제도는 상위법인 약사법으로부터 아무런 위임을 받지 않은 사항을 훈령에 불과한 식약청장 고시로 정한 것이어서 무효이다. 또한, 영업비밀보호법이나 약사법의 다른 규정에 의해 최초 허가시 제출된 자료는 공개가 금지되어 있는데, 후발 신청자가 알 수도 없는 자료에 비추어 ‘동등 범위 이상의 자료’를 내도록 하는 것은 현실적으로도 타당하지 않는 제도이며, 신약 재심사 제도의 취지와도 맞지 않다.

다. 한미 FTA의 자료 독점권 제도와 문제점

(1) 한미 FTA 자료 독점권 제도의 내용

협상문 제18.9조 제1-3항에서 자료 독점권 제도를 규정하고 있다. 제1항은 신약에 대한 5년, 신농약에 대한 10년의 자료 독점권에 관한 것으로, 상당한 노력이 든 자료에 대해서만 보호가 되고, 보호의 범위는 동일 의약품 뿐만 아니라 유사 의약품도 포함하여, 자료의 공개 여부를 묻지 않는다. 제1항 ‘가호’는 당사국에 제출된 자료에 대한 보호, ‘나호’는 상대국에 제출된 자료에 대한 보호(상대국에 제출된 자료에 대한 보호는 현재 적용되지 않는다는 확인 각주)이다.

협상문 제18.9조 제2항은 새로운 임상정보에 대한 3년(의약품) 및 10년(농약) 자료 독점권에 관한 것인데, 신약에 대한 5년 자료 독점권과 달리 ‘상당한 노력’을 요하지 않는다. 보호 범위는 신약과 마찬가지로 동일 의약품과 유사 의약품을 포함한다. 제2항의 ‘가-나호’는 의약품, ‘다-라호’는 농약에 관한 것이고, ‘가호’, ‘다호’는 당사국에 제출된 자료, ‘나호’, ‘라호’는 상대국에 제출된 자료에 대한 보호이다.

제3항은 자료 독점권과 특허의 관계를 정하고 있는데, 자료 독점권이 끝나기 전에 특허권이 만료하더라도 자료 독점권의 기간을 줄일 수 없도록 하여 양자가 서로 별개임을 명시하고 있다.

(2) 문제점

◯ 공개된 자료의 보호

협상문 제18.9조는 자료가 비록 공개되었다 하더라도 의약품 허가 당국의 후발 의약품의 허가에 이용하지 못하도록 하였는데, 자료가 이미 공개된 경우에는 TRIPS 협정 상의 자료 보호 의무조차 발생하지 않는다. 왜냐하면, TRIPS 협정에서 보호 대상이 되는 자료는 기밀성을 전제로 하기 때문에, 잘못된 주장이기는 하지만 미국의 주장처럼 한미 FTA의 자료 독점권이 TRIPS 협정에 따른 의무 이행이라면, 공개된 자료를 보호하는 것은 TRIPS 협정 상 이행 의무를 벗어난다.

◯ ‘상당한 노력이 든 자료’

협상문은 신약에 대해서만 ‘상당한 노력이 든 자료’일 것을 요구하고 ‘새로운 임상 정보’에 대해서는 ‘상당한 노력’ 요건을 삭제하였다. ‘새로운 임상 정보’에 대한 자료 독점권을 인정할 경우 제약사에 의한 제도 악용의 염려가 크므로, ‘상당한 노력’을 요구할 필요성이 신약보다 더 크다고 할 수 있는데, 정작 필요성이 큰 부분에서는 이러한 요건을 삭제한 것은 문제이다.

◯ 자료 독점권 제한에 관한 규정이 없음

특허권이나 저작권의 경우 공공의 이익을 위해 권리를 제한하는 규정들이 있는데, 자료 독점권에 대해서는 공익을 위한 권리 제한 규정이 전혀 없다. 미국의 신통상정책에서는 ‘도하 선언문’에 합치하는 조치를 위한 독점권 제한이 포함될 것을 요구하고 있다.

The Parties ... (3) include an exception to the data exclusivity obligation for measures to protect public health in accordance to Doha Declaration and subsequent protocols for its implementation.

◯ 새로운 독점권을 창설하여 의약품의 접근권을 제한하고 경쟁을 차단하는 효과

2003년 한국 식약청의 조사에 따르면, 신약에 대한 특허권이 만료되었으나 신약재심사제도(PMS)로 보호되는 품목은 물질 특허 26건(한국글락소스미스클라인의 항파킨스치료제 ‘리큅정’ 등), 방법 특허 81건(한국릴리의 당뇨병 치료제인 ‘액토스정’, 항암제 ‘젬자’, 한국노바티스의 ‘트리렘탈필림코팅정’ 등)으로 모두 100건이 넘는다. 이러한 상황은 미국도 마찬가지이다. 1998년에서 2004년 2월까지 미국 식약청에서 허가한 137개의 의약품을 조사한 결과, 17%에 달하는 23개 의약품이 이미 특허 보호기간이 만료되었지만 자료 독점권 보호 기간이 남은 것이었다. 이 23개 의약품 중 22개는 ‘오렌지북’에 등재된 특허가 없는 경우이다.

http://www.pharmalaw.org/marketing%20exclusivity%CC20dates%20(12.3.04).doc

이처럼 자료 독점권은 특허권과 별개로 다국적 제약사의 시장독점을 보장하여 제네릭 제약사의 시장 진입을 막는 장벽의 역할을 할 뿐이다. 그 결과 고가의 의약품 독점 가격이 최소한 5년 동안 유지되어 환자들의 의약품 접근권을 심각하게 침해한다.

◯ 의약품 특허의 강제실시를 무력화 하는 문제

2006년 3월 3일 개정된 현행 특허법에 따르면, (i) 공공의 이익을 비상업적으로 실시할 필요가 있는 경우에는 정부 등이 특허발명을 강제 실시할 수 있고(특허법 제106조 제1항), (ii) 특허발명이 3년 동안 국내에서 실시되지 않거나 적당한 규모로 실시되지 않는 경우, (iii) 공공의 이익을 위해 특히 필요한 경우, (iv) 불공정거래행위를 시정할 필요가 있는 경우, (iv) 의약품 수출을 위해 필요한 경우에는 특허법 제107조 규정에 따라 누구든지 특허발명의 강제실시를 청구할 수 있다. 그런데, 특허발명이 의약품인 경우 이 의약품이 자료 독점권을 보호받고 있다면 그 기간 동안에는 강제실시권을 얻더라도 품목허가를 받을 수 없기 때문에, 특허발명의 강제실시 제도가 자료 독점권 제도에 의해 쓸모없게 되는 결과가 생긴다.

◯ 트립스 협정 이상의 불필요하고 비윤리적인 보호

앞에서 본 것처럼, 트립스 협정 제39.3조는 특정 데이터를 영업비밀로 보호할 의무를 회원국에게 부과할 뿐이므로 이를 독점적 권리의 하나로 인정할 필요가 없다.  또한, 자료 독점권을 인정하면, 후발 제약사들도 모두 임상시험을 반복해야 하는 결과가 되는데, 이것은 불필요한 중복 시험을 강제하는 것이고, 의학적으로도 비윤리적이다.  왜냐하면, 이미 안전하고 유효하다고 밝혀진 의약품에 대해 중복 시험을 강요하는 것은 사회적인 낭비이고, 환자들은 반복 시험의 대상이 되어야 하며, 일정 기간 동안 제네릭 의약품의 시장 진입을 막아 환자들이 의약품을 값싸게 구입할 기회를 차단하기 때문이다.  미국 식약청조차도 제네릭 의약품이 안전하고 유효하다면 이것을 다시 시험하게 하는 것은 쓸모없고 비윤리적이라고 한 바 있다.

The FDA considered retesting of generic drugs to be wasteful if the underlying drug is safe and effective. Moreover, such retesting is unethical because it requires that some risk patients take placebos and be denied treatment known to be effective. See H. R. REP. No. 8-857, Part I at 16 (1984).

라. 정부 주장의 문제점

(1) 말 바꾸기

1차 협상이 끝난 후 보건복지부의 내부 평가에 따르면, 자료독점권에 대한 대응 방안으로 “미국 측의 요구를 수용하여 자료보호 범위가 유사품목(similar)까지 확대될 경우 특허를 침해하지 않고 개발하는 ‘염 변경’ 의약품 등의 경우에도 오리지널 자료의 일부도 원용(인용)하지 못하고 모든 시험을 하게 됨으로써, 개량신약 개발의욕을 저하시키며 최소한 5년 이상 허가가 지연되는 결과가 초래되므로 수용 곤란”이었다.

그런데, 막상 협상이 타결된 후에는 “현재 식약청 ‘안전성·유효성 심사에 관한 기준’에 따라 최초 개발자가 제출한 자료에 대해서는 동일의약품이든지 유사의약품이든지 여부에 관계없이 6년간 보호(농약은 15년간 보호)”라고 하여 자료 독점권을 유사 의약품으로 확대하더라도 아무런 영향이 없는 것처럼 말을 180도 바꾸었다.

(2) 자료 독점권이 미치는 범위 불명확

협상문에는 자료 독점권은 동일 의약품에만 미치는 것이 아니라, 유사 의약품(similar product)에도 매치되도록 되어 있으나, 협상문이 공개된 이후에도 ‘유사 의약품’의 범위에 대해서는 알려진 바가 없다. 정부 협상단도 유사 의약품이 정확한 의미와 범위를 알지 못하는데, 범위를 알지도 못하는 내용에 대한 영향 평가를 어떻게 하였는지 의문이다.

또한, 정부는 현재 한국이 시행하고 있는 ‘안유규정’은 ‘염 변경’ 의약품과 같은 ‘유사 의약품’에도 미치기 때문에 한미 FTA에서 ‘유사 의약품’에 대한 자료 독점권을 인정하더라도 현행과 달라지지 않는다고 한다. 그러나 현행 안유규정은 ‘동일 의약품’에 대해서만 적용되며, 한미 FTA에는 분명히 ‘동일 또는 유사 의약품’이란 표현을 사용하고 있기 때문에, 위와 같은 정부의 주장은 근거 없는 말장난에 불과하다.

1-3. 특허의약품의 적절한 가치 인정

미호주 FTA는 혁신 의약품의 가치를 인정한다고 되어 있으나, 한미 FTA 협상문은 특허 의약품(patented pharmaceutical product)의 가치를 급여액에서 적절히 인정한다고 되어 있다.

‘특허 의약품’은 ‘혁신 의약품’보다 범위가 훨씬 더 넓다. 왜냐하면, 협정문 제18.8조 제1항에 따르면, ‘자명하지 않은(non-obvious)’ 의약품에 대해 특허를 주어야 하기 때문이다. 여기서 자명하지 않은 의약품이란 기존의 의약품과 비교할 때 ‘뻔하지 않은’ 의약품을 말하는 것으로 혁신적이지 않은 의약품도 포함된다.

‘특허 의약품의 가치 인정’은 ‘시장독점가격의 인정’과 같은 말이다. 왜냐하면, 협정문 제18장(지적재산권)은 특허권자에게 배타적 권리를 주도록 하고 있으므로 특허 의약품은 시장에서 독점적 권리를 가지는 의약품이고 따라서 특허 의약품의 가치는 시장독점가격이다.

2. 특허 일반

2-1. 불실시 특허의 취소 요건

현행 특허법에 따르면 특허 등록을 받은 후 특허권자가 특허 발명을 국내에서 전혀 사용하지 않을 경우 강제실시권을 발동하여 제3자가 사용할 수 있도록 하며, 강제실시권을 발동한 후에도 2년간 특허권자가 계속 사용하지 않으면 특허권을 취소할 수 있다.

정부 발표에 따르면, 한미 FTA 협상문 제18.8조 제4항은 이러한 규정을 폐지하도록 하였다고 한다. 그리고 정부는 이를 폐지한 이유에 대해 특허권자의 권리를 부당하게 제한할 소지가 있어 과잉금지의 원칙에 위배될 가능성이 있고 형평성 문제가 있다는 것이다.

그러나 특허권을 취득한 후 제3자의 이용만 금지하고 특허권자 스스로는 아무런 사용을 하지 않으면 그러한 특허는 사회에 아무런 기여를 하지 못하는 것이어서 일종의 권리 남용에 해당한다. 이러한 특허를 취소하도록 하는 규정은 오히려 형평성에 비추어 타당한 것이므로, 정부에서 과잉금지 원칙에 위배된다고 주장하는 것은 논리적인 근거가 전혀 없다.

정부의 주장과는 달리 협상문 제18.8조 제4항에는 특허권자의 불공정 행위로 인해 특허권을 취소할 수 있도록 하고 있으므로, 일정 기간 이상 특허발명을 전혀 사용하지 않은 특허권자가 제3자를 상대로 권리침해를 주장하는 것을 불공정 행위로 취급하여 특허권 취소의 대상으로 할 수 있다. 따라서 현행 특허법에 규정되어 있는 불실시에 의한 특허취소제도를 폐지하지 않아도 되므로, 이와 관련된 정부의 주장은 잘못 되었다.

2-2. 특허 심사 지연에 따른 특허기간 연장

가. FTA의 사례와 트립스 협정의 규정

특허권을 취득하려면 등록 여부에 대한 특허청의 심사를 거친 후 등록 절차를 밟아야 한다. 이처럼 특허권은 행정청인 특허청이 심사를 한 후 특허를 허여한다는 결정을 하고, 출원인이 등록이라는 요식 행위를 해야 발생하는 권리라는 점에서, 창작과 동시에 권리가 발생하는 저작권과 차이가 있다.  특허권은 등록이 되어야 권리 행사를 할 수 있으나, 권리가 존속하는 기간은 특허를 출원한 때부터 계산해서 20년까지이다.

미국이 체결한 FTA에는 특허청의 심사에 장기간이 걸린 경우 그 기간만큼 특허권의 존속 기간을 연장하는 규정을 두고 있다. 미국-칠레 FTA는 특허를 허여한다는 결정이 출원일로부터 5년 또는 심사청구일로부터 3년이 걸린 경우 특허 기간 연장을 해야 하고(제17.9조 제6항), 미국-싱가포르 FTA는 출원일로부터 4년 또는 심사청구일로부터 2년(제16.7조 제7항), CAFTA는 출원일로부터 5년 또는 심사청구일로부터 3년(제15.9조 제7항), 미국-모로코 FTA는 출원일로부터 4년 또는 심사청구일로부터 2년(제15.9조 제7항), 미국-호주 FTA는 출원일로부터 4년 또는 심사청구일로부터 2년(제17.9조 제8(a)항), 미국-바레인 FTA는 출원일로부터 4년 또는 심사청구일로부터 2년이 걸린 경우에 특허 기간을 연장해야 한다.

트립스 협정은 특허권이 출원일로부터 20년이 되기 전에는 소멸하지 않는다고 하여 존속기간의 만료시점만 정할 뿐 특허권의 존속 기간 연장에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 즉, 미국이 다른 나라와 체결한 FTA에서 심사 지연에 대한 특허권의 기간 연장 규정을 둔 것은 트립스 협정과는 무관하며 미국 특허법의 규정을 차용한 것이다. 미국은 1999년에 특허법을 개정하여 출원인에게 책임이 없는 사유로 특허심사 처리 기간이 3년을 넘는 경우 초과 기간만큼 특허권의 기간을 연장하는 제도를 만들었다(미국 특허법 제154조 제(b)(1)(B)항).

나. 한미 FTA의 특허권 존속 기간 연장의 문제점

한미 FTA 협상문 제18.8조 제6항 가호에 따르면, 특허청의 심사에 걸린 기간이 3년 이상인 경우 해당 기간만큼 특허 기간을 연장하도록 하였다. 정부 발표에 따르면, 2007년 2월 현재 등록된 특허를 분석한 결과 전체 특허 중 0.3%만 기간 연장의 대상이 되고, 이를 도입하더라도 최근 특허청의 심시기간 단축(2006년 말 9.8개월)으로 실질적인 영향은 미미할 것이라고 한다.

위 통계에서 보는 것처럼, 특허청의 심사 지연으로 인한 존속기간 연장 제도는 특허청으로 하여금 심사기간을 단축하라고 강요하는 효과가 있다. 실제로 특허청이 2007년 4월에 발표한 ‘한미 FTA 산업재산권 분야 협상 결과’ 자료에 따르면, 존속기간 연장 제도 도입에 대한 대응 방안으로 “등록지연으로 인한 특허권 존속기간 연장 대상 건수를 최소화하기 위해 특허심사 실무체계 개선을 통해 신속한 특허심사 종결 유도”하고, “평균 심사 착수시기를 현재 기준인 9.8개월 이내로 유지하되, 16개월 이상 되는 건을 발생하지 않도록 지속적인 산포 관리”를 하며, “의견제출통지서 발생 횟수를 3회 이내로 제한”하고 “중간서류 처리 기간을 4개월로 단축 운영”하는 것을 들고 있다.

이처럼 특허청이 심사처리 기간을 단축할 경우 부실 권리가 양산될 가능성이 매우 높다. 1980년부터 2005년까지 특허청의 심사를 거쳐 등록된 특허가 행정소송을 통해 무효로 된 비율이 아래와 같이 45.2%에 달한다.

○   1980년부터 2005년까지 특허의 무효심판 사건 중 청구건수와 인용건수 및 인용비율

- 1980년부터 2005년까지 특허의 무효심판 청구건: 2,757건

- 1980년부터 2005년까지 특허의 무효심판 인용건수: 1,182건 (처리건  2,614건)

- 1980년부터 2005년까지 특허의 인용비율: 45.2%

○  1980년부터 2005년까지 특허의 무효심판 사건 중 인용된 심결에 대해 상급심에서 파기한 건수와 비율 및 기각된 심결에 대해 상급심에서 파기한 건수와 비율

- 1980년부터 2005년까지 특허의 무효심판 인용심결 후 상급심 파기건수 및 비율: 96건, 21.2% (소제기 처리건: 453건)

- 1980년부터 2005년까지 특허의 무효심판 기각심결 후 상급심 파기건수 및 비율: 127건, 38.6% (소제기 처리건: 329건)

특허청의 심사를 거쳤음에도 불구하고 거의 절반에 가까운 특허가 행정소송에서 무효로 판단된다는 사실은 현재 등록되어 있는 특허권의 절반이 부실 특허라는 말과 다르지 않다. 이러한 주장에 대한 특허청은 “무효심판은 등록된 전체 특허권 중 극히 일부분에 대해서만 제기되는 것이고, 권리의 무효 가능성이 있는 경우에만 무효심판이 제기되는 것이므로 무효심판의 1심 판단만으로 전체 등록특허의 부실을 얘기하는 것은 근거 없는 논리비약”이라고 반박한다.

그러나 이러한 반박은 무효심판 사건의 실무에 비추어 타당하지 않다. 보통 무효심판은 경쟁사가 타사의 특허를 조사한 후 무효 가능성이 있는 것을 선별하여 제기하는 것이 아니라, 특허권자로부터 권리행사를 받은 경우에 제기하는 것이 대부분이다. 이것은 2가지를 뜻하는데, 첫째 무효심판이 제기된 특허권은 특허권자가 권리행사를 할 정도로 실제 활용이 되는 ‘품질 좋은’ 특허라는 것이다. 둘째, 특허침해 소송에서 침해주장을 당한 피고 입장에서는 특허권자를 상대로 무효심판을 청구하는 것이 중요한 방어 방법 중 하나이다. 무효심판에서 특허권자는 이미 확정되어 내용 변경이 불가능한 특허권을 놓고 무효가 아니라는 매우 수세적인 입장에 설 수 밖에 없으므로, 특허권 침해 소송의 피고는 무효심판을 청구하여 특허권자를 역으로 공격할 수 있기 때문이다.

이러한 실무를 토대로 하면, 등록된 전체 특허의 부실화는 무효심판 사건 1심 판단이 45.2%보다 훨씬 더 높아질 것이다. 이러한 예측을 뒷받침하는 통계로는 한국 특허청의 심사관 1인당 일년간 평균 처리 건수를 들 수 있다. 심사관 1인당 평균 처리 건수는 2005년 255건, 2006년 280건이며, 2002년, 2003년에는 300건을 넘는다. 처리 건수가 이 정도면, 심사관 한명이 하루에 거의 2건의 특허를 심사해야 한다는 의미인데 이는 물리적으로 불가능한 수치이다.

2006년 통계는 한해 전체 평균이 아니다. 아직 정확한 통계를 구하지 못하여 2006년 상반기 일부 통계만 제시하였는데, 단축된 심사기간을 고려할 때 400건에 달하는 것으로 추정된다.

특허심사 능력이 가장 우수하다는 평가를 받는 유럽특허청의 자료에 따르면, 기술 분야 중 심사의 난이도가 가장 높은 것으로 인정되는 컴퓨터 및 디지털신호처리 분야의 경우 특허출원 1건의 심사에 4.6일이 소요되고, 난이도가 낮은 것으로 평가되는 농업분야의 경우 2.29일이 소요되는 것으로 분석하고 있으며, 전체 평균은 3.24일이라고 한다.

특허청의 심사 처리 기간은 2005년 20.7개월이었는데, 2006년 말이 되면 갑자기 9.8개월로 절반 이상이나 줄었다. 특허 심사 물량 자체가 줄거나 특허청의 심사관이 대폭 증원되지도 않았는데, 심사 기간이 갑자기 줄어든 이유는 특허청이 중앙 부처로는 처음으로 책임운영기관이 되었기 때문이다. 2005년 12월 29일에 공포된 ‘책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률’에 따르면, ‘기관 운영에 필요한 재정수입의 전부 또는 일부를 자체 확보할 수 있는 사무를 주로 하는 기관’을 ‘기업형’ 책임운영기관으로 지정하여 인사와 조직, 예산에 대한 자율성을 보장하고 성과에 대한 책임을 강조하는 기업형 운영 기관으로 만들었다. 특허청이 기업형 책임운영기관이 되면서 가장 먼저 한 일은 기업들을 초청해 ‘고객 감동 경영 선포식’을 갖고 기업형 조직으로 탈바꿈하다고 선언한 것이다. 특허출원을 하는 기업들을 자기 조직의 ‘고객’으로 보고 이들을 감동시키기 위해 특허심사기간을 무리하게 단축하였기 때문에, 특허심사 기간이 일년 사이에 갑자기 절반으로 줄어든 것이다.

특허청의 심사 행정은 누군가 어느 기술에 대해 특허를 신청하였을 때 과연 그 기술이 특허권이란 독점권을 가질 가치가 있는지를 판단하는 행위이고, 이것은 누구나 자유롭게 사용할 수 있는 기술 영역(자유 기술 영역)과 특허권자만 사용할 수 있는 독점 영역을 구획하는 것이 핵심이다. 그런데, 특허법에 따르면, 특허 출원된 발명이 자유 기술 영역에 속한다는 이유를 발견하지 못하면, 특허청이 반드시 특허 등록을 하게 되어 있으므로(특허법 제66조), 특허청의 심사 행정은 공공 영역 확보의 일차적 책임을 지는 행위이다.

이런 점을 감안할 때, 특허를 출원하는 기업들을 자신의 고객으로 보고 특허심사 기간을 무리하게 단축하는 것과 이를 제도적으로 고착하는 ‘심사 지연으로 인한 특허연장’이 한미 FTA를 통해 수용된다면, 부실 특허의 양산이 생길 것이고 이로 인한 사회적 비용은 자유 기술을 이용하지 못하는 경쟁 기업들에게 돌아가고 이는 결국 소비자의 부담으로 연결된다. 특히, 의약품 특허의 경우 식약청의 허가 절차와 연계되어 특허가 등록되기만 하면, 제3자의 후발 의약품의 허가를 금지하는 제도가 한미 FTA에 들어 있으므로, 부실 특허로 인한 피해는 약제비의 증가와 후발 제약사의 경쟁 제한으로 나타난다.

3. 상표·지리적 표시 및 도메인 이름

3-1. 소리 상표·냄새 상표의 인정

현행 상표법은 시각적으로 인식할 수 있는 표장에 대해서만 상표권을 부여한다. 한미 FTA 협상은 상표의 요건에서 ‘시각적으로 인식할 수 있는 표장’을 삭제하여 소리 상표와 냄새 상표는 물론 맛 상표, 촉감 상표 등 사람이 오감으로 인식할 수 있는 대상은 모두 상표권이라는 사적소유권의 대상으로 만들었다.

시각을 통해 상품을 구별하는 것이 거의 전부인 한국의 상황에서 소리나 냄새, 맛, 촉감까지 상표의 대상으로 할 필요가 있는지 의문이며, 외국 기업에 의한 선점으로 자유롭게 이용가능한 소리, 냄새, 맛 등이 고갈될 우려가 있다. 또한, 소리나 냄새를 상표로 인정할 경우 특허청에서 심사와 등록을 어떻게 할 것인지, 침해 분쟁이 생겼을 때 판단은 어떻게 할 것인지 실무 차원에서 어려운 쟁점이 많은데, 이런 쟁점에 대한 사전 검토 없이 제도부터 도입하는 것도 문제이다.

3-2. 도메인 이름 분쟁조정 절차와 도메인 이름 등록자의 정보 공개

협상문 제18.3조 제1항에서 말하는 ‘국가코드최상위도메인’이란 .kr 도메인 이름을 말하고, ‘통일도메인이름분쟁해결절차’란 도메인 이름의 등록에 관한 국제민간기구인 ICANN (International Cooperation of Assigned Name and Number)에서 만든 분쟁해결규정 UDRP (Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy)을 말한다. 이와 관련된 국내 법률은 ‘인터넷주소자원에 관한 법률(이하 ’인주법‘)’인데, UDRP는 상표권자가 도메인 이름 등록자를 상대로 분쟁을 제기할 경우 도메인 이름 등록자가 반드시 절차에 참여해야 하는 강제 절차(mandatory proceeding)인 반면, ‘인주법’ 제20조에 따른 분쟁해결절차는 각 당사자가 분쟁조정위원회의 조정안을 수락한다는 의사표시를 한 경우에만 조정안이 효력을 갖기 때문에, 강제절차인 UDRP와는 다르다.

즉, ‘인주법’에 따르면, 인터넷주소의 등록과 사용에 관한 분쟁을 조정하기 위해 인터넷주소분쟁조정위원회를 설립하고(제16조 제1항), 분쟁의 조정을 원하는 자가 분쟁조정위원회에 조정을 신청한 경우 분쟁조정위원회는 3인의 위원으로 조정부를 구성하고 60일 이내에 조정안을 작성하여야 한다(제18조 제1항, 제2항). 이렇게 작성한 조정안이 효력을 내기 위해서는 조정안을 각 당사자에게 제시하고 그 날로부터 15일 이내에 양 당사자가 조정안을 수락한 경우 양 당사자가 합의한 사항을 기재한 조정서를 분쟁조정위원회가 작성하여야 한다(제20조 제1～4항). 즉, ‘인주법’에 따른 분쟁조정이 성립하려면, 양 당사자의 ‘조정안 수락’이 필수적인 요건이다.

따라서 한미 FTA 협상문 제18.3조 제1항에서 말하는 ‘UDRP에서 수립된 기초한 분쟁해결절차’를 규정하려면, ‘인주법’ 상의 도메인 이름 분쟁 해결 제도를 수정해야 한다.

한편, 도메인이름분쟁조정위원회는 별도로 도메인이름분쟁조정규정을 두어 ‘당사자의 수락’을 전제로 하지 않은 강제조정절차를 운영하고 있어서, 법 개정이 필요하지 않다는 주장이 있으나, 도메인이름분쟁조정위원회가 운영하는 강제조정은 법률에서 위임한 사무의 범위를 벗어나는 위법한 것이다. 분쟁조정규정 제1조(목적)에는 “이 규정은 인터넷주소관리기관인 한국인터넷진흥원의 도메인이름관리준칙 제12조의 규정에 의하여 시행되는 도메인이름에 관한 조정을 공정하고 신속하게 처리하기 위한 절차 등을 규정함을 목적으로 한다”고 하여 분쟁조정규정의 근거가 관리준칙 제12조라고 밝히고 있다. 관리준칙은 다시 법 제13조에 그 근거를 두고 있는데, 법 제13조는 제1항에서 “인터넷주소관리기관은 다음 각호의 사항(인터넷주소의 할당 또는 등록업무에 관한 사항, 인터넷주소의 사용기준 및 사용조건에 관한 사항 등)이 포함된 인터넷주소관리에 관한 준칙을 작성하여 정보통신부장관의 승인을 얻어야 한다”고 정하고 있다. 그런데, 인주법은 관리준칙에 관한 규정과는 별도로 인터넷주소분쟁조정위원회에 관해 새롭게 장(제4장)을 마련하여 분쟁조정위원회의 설치 및 구성(제16조), 위원의 제척, 기피, 회피(제17조), 분쟁의 조정(제18조), 자료요청 등(제19조), 조정의 효력(제20조), 조정의 거부 및 중지(제21조), 조정비용(제22조), 비밀유지(제23조), 조정절차(제24조)에 관한 자세히 규정을 두고 있다. 따라서 관리준칙이 근거로 삼고 있는 인주법 제13조는 인터넷주소 관리기관이 인터넷주소의 분쟁을 제외한 인터넷주소의 할당이나 등록업무, 사용 기준 등에 관한 사항을 규정한 것에 지나지 않으므로, 법 제13조가 인터넷주소분쟁조정위원회를 통한 분쟁조정에 대한 인주법 제4장 규정들의 범위를 임의로 변경할 수는 없다.

협상문 제18.3조 제2항은 도메인 이름을 등록한 자의 연락정보를 온라인을 통해 공개하도록 요구하고 있다. 현행 ‘인주법’ 제15조에 따르면, “인터넷주소관리기관 및 인터넷주소관리대행자는 인터넷주소의 사용자의 개인정보를 보호하여야 한다.”고 하여 도메인 이름 등록자의 연락정보를 모두 공개하지 않아도 되지만, 협상문에는 이러한 예외를 정하지 않고 있다. CAFTA의 경우 “개인 정보 보호를 위한 법률 제정은 당사국의 재량”이라고 정한 것과 달리 한미 FTA에서 이런 내용이 삭제되었기 때문에, ‘인주법’ 제15조는 삭제하여야 한다.

USTR의 자문위원회도 이와 동일한 취지의 평가를 하고 있다. [ITAC-15 보고서] “As opposed to CAFTA-DR, the KORUS FTA, like Colombia, Oman, Chile, Singapore, Morocco and Bahrain FTAs and the Peru TPA does not include a sentence providing that "due regard may be given to the Parties' legislation protecting the privacy of its national" as it relates to domain name contact information. ITAC-15 is pleased that this provision is not included in the KORUS FTA as such a provision could be used to limit or restrict right holders access to an accurate Whois database.

4. 암호화된 프로그램 전달 위성 및 케이블 신호의 보호

협상문 제18.7조는 암호화된 프로그램 전달 위성 및 케이블 신호의 보호에 관한 것이다. 그런데 이 규정은 ‘위성에 의하여 송신되는 프로그램 전달 신호의 배포에 관한 협약’에서 정하고 있는 것보다 훨씬 더 높은 수준으로 형사 처벌을 강화하고 있다.

즉, 협상문 제18.7조 제1항은 가호에서 “유형 또는 무형의 장치 또는 시스템이 암호화된 프로그램 전달 위성 또는 케이블 신호를, 그러한 신호의 적법한 배포자의 허락 없이, 해독하는데 주로 도움이 될 것을 알거나 알만한 이유가 있으면서, 그 장치 또는 시스템을 제조․조립․변경․수입․수출․판매․리스 또는 달리 배포하는 것”을 형사 범죄로 하고, 나호에서는 “암호화된 위성 또는 케이블 신호로 고안된 프로그램 전달 신호를 그 신호의 적법한 배포자의 허락 없이 해독되었다는 것을 알면서, 고의로 수신하여 사용하거나 재배포하는 것, 또는 신호의 적법한 배포자의 허락을 얻어 신호가 해독된 경우에는, 그러한 신호가 암호화된 프로그램 전달 신호로 고안되었다는 것과, 그러한 신호를 재배포하는 행위에 대하여 적법한 신호 배포자의 허락이 없었다는 것을 알면서, 상업적 이익을 목적으로 그 신호를 고의적으로 재배포하는 것”을 형사 범죄로 하도록 하고 있다.

여기서 특히 문제가 되는 것은 개인적인 사용도 형사 처벌되도록 한 나호의 규정이다. 특히, 협상문의 각주 18)에서는 ‘사용’의 개념을 “사적 또는 상업적 여부에 관계없이 신호를 시청하는 것을 포함한다”고 하여 상업적인 목적이나 영리적인 목적 없이 순전히 개인적인 목적으로 프로그램을 시청하는 행위만으로도 형사 처벌의 대상으로 한 것이다.

5. 저작권 분야

5-1. 일시적 저장의 복제권 인정

가. 협상문의 내용

협상문 제18.4조 제1항은 “각 당사국은, 저작자·실연자 및 음반제작자가 어떠한 방식이나 형태로, 영구적 또는 일시적으로(전자적 형태의 일시적 저장을 포함한다), 그의 저작물·실연 및 음반의 모든 복제를 허락하거나 금지할 권리를 가지도록 규정한다”고 하여 일시적 저장을 복제권에 포함되도록 명시하고 있다.

한편, 각주 11에는 “각 당사국은 이 항에서 기술된 권리에 대한 제한 또는 예외를 그 저작물·실연 또는 음반의 통상적인 이용과 충돌하지 아니하고, 그 권리자의 정당한 이익을 불합리하게 저해하지 아니하는 특정한 경우로 한정한다.. 보다 명확히 하기 위하여, 각 당사국은 공정이용을 위하여 이 항에서 기술된 권리에 대한 제한과 예외를 채택하거나 유지할 수 있다. 다만, 그러한 제한 또는 예외는 이전 문장에 규정된 대로 한정된다.”고 하여 일시적 저장에 대한 공정이용(fair use) 예외를 인정하고 있다. 그러나 이러한 예외는 국제조약 상의 ‘3단계 테스트’를 벗어나지 못하도록 한계를 정해 두었다.

여기서 말하는 ‘이용(exploitation)'은 권리자가 자기의 권리를 활용하는 것을 말하며, 이용자의 행위를 말하지 않는다.

이것은 10년 전부터 국제조약에서 채택된 이른 바 ‘3단계 테스트’를 말한다.

나. 분석

(1) ‘일시적 저장’의 옹호론과 비판

일시적 저장을 복제권으로 인정하여 한다는 옹호론자들은 일시적 저장이 디지털 환경에서 중요한 형태의 저작물 이용 행위로 되었고, 이를 저작권자가 통제할 수 없다면 저작권의 보호가 제대로 이루어지지 못한다는 것이다.

예를 들면, 일시적 저장은 네트워크 게임, 인터넷 오피스, 인터넷 음악 및 영상 서비스, DMB TV, 와이브로(Wibro) 서비스 등 다양한 형태로 구현되어 우리 사회에 일반화되고 있으며, 소프트웨어 산업의 경우 완전한 복제를 수반하지 않고 소프트웨어를 RAM에 일시적으로 저장하여 사용하도록 하는 서비스(소프트웨어 스트리밍 방식, ASP 방식, 터미널 방식 서비스)가 일반적인 사업 방식이 되었으므로 이를 인정하지 않으면 소프트웨어 업체에게 부정적인 영향을 준다고 한다.

김규성(한국소프트웨어저작권협회 상근부회장), “일시적 저장 규정의 필요성”, 2006년 6월 14일 한미 FTA 저작권 분야 공청회(문화관광부 주최) 토론문

그러나 이러한 주장은 타당하지 않다. 왜냐하면 일시적 저장을 복제권 개념에 수용하지 않더라도 일시적 저장이 일어나기 전단계의 행위들을 통제함으로써 저작권자의 권리를 충분히 보호할 수 있기 때문이다. 예컨대, 네트워크 게임이나 인터넷 오피스, 인터넷 음악·영화 서비스, ASP 방식의 소프트웨어 제공 서비스의 경우, 서비스 제공자는 자신의 컴퓨터에 저작물을 영구 저장하여야 하고, 이를 이용자에게 전송해야 한다. 따라서 이용자의 컴퓨터에서 일어나는 일시적 저장에 대한 권리 행사를 하지 못하더라도 서비스 제공자의 컴퓨터에서 일어나는 ‘영구저장(복제)’ 행위와 ‘전송’ 행위를 통제함으로써 저작권자의 권리 보호가 가능하다. 또한, 스트리밍 서비스인 경우에도 서비스 제공자의 복제 행위나 전송 행위를 규율할 수 있고, 브라우징 과정에서 일시적 저장이 일어나는 경우에도 브라우징 대상이 되는 서버 컴퓨터의 저작물을 통제함으로써 권리 보호를 충분히 할 수 있다.

한편, 일시적 저장의 옹호론이 제시하는 가장 설득력이 있는 피해 사례는 서비스 제공자와 이용자가 지리적으로 분리되어 있는 경우이다. 예컨대, ASP 방식으로 소프트웨어 서비스를 제공하는 자가 한국의 저작권법이 미치지 않는 외국에 서버를 두고 한국의 이용자에게 서비스를 제공할 경우, 저작권자는 서비스 제공자에 대해 아무런 권리 행사를 할 수 없으므로 일시적 저장 행위를 하는 이용자를 상대로 권리 행사를 할 수 있도록 하여야 저작권자의 경제적 이익을 보장받을 수 있다는 것이다.

그러나 이러한 논리는 저작권 집행의 문제를 엉뚱하게 전가하는 것이다. A국에서 저작권을 집행할 수 없는 문제를 해결하기 위하여 B국에 존재하는 서비스 이용자의 행위를 통제하려는 것은 저작권법상 이론적 근거가 상당히 약하며, 저작권 집행의 문제를 해결하기 위하여 타국의 저작권을 강화 내지 확대하는 것은 논리적으로 설득력이 전혀 없다.

문화관광부 연구보고서(연구책임자: 이대희), “일시적 복제의 입법방안에 대한 연구” 2005년 6월 14일, 24면.

(2) 일시적 저장과 복제권의 해석론

미국식 FTA는 “복제가 영구적이든 일시적이든 관계없이 또한 전자적 형태의 일시적 저장을 포함하여 모든 형태의 복제에 대하여 복제권을 인정하여야 한다”는 문구를 통해 일시적 저장을 복제권의 하나로 인정하는 형식을 취한다. 따라서 일시적 저장을 복제권을 인정해야 하느냐는 저작권법의 복제 개념을 어떻게 해석하느냐의 문제와 관련된다.

한국의 저작권법은 ‘인쇄·사진촬영·복사·녹음·녹화 그 밖의 방법에 의하여 유형물에 고정하거나 유형물로 다시 제작하는 것’을 ‘복제’로 규정하고 있으므로, 일시적 저장이 저작권법상 복제에 해당하는지는 명확하지 않다.

미국 저작권법은 유형물에 저작물을 고정(fix)하는 것을 복제로 정의하고 있다. 일시적 저장도 복제라고 규정한 FTA를 미국이 다른 나라와 체결했음에도 불구하고 정작 미국 자국법에는 일시적 저장이 복제권에 포함된다는 명문의 규정을 두고 있지 않다. 복제권에 관한 미국 저작권법 개정(1974년) 당시 미국의회보고서에는 “스크린에 잠깐 투사되거나, 텔레비전 또는 음극선관에 전자적으로 보이는 것, 또는 컴퓨터의 메모리에 잠시 저장되는 것과 같은 일시적 저장은 고정 개념에서 제외된다”(The definition of 'fixation' would exclude from the concept purely evanescent or transient reproductions such as projected briefly on a screen, shown electronically on a television or other cathode ray tube, or captured momentarily in the 'memory' of a computer (H. R. Rep. 1476, 94th Cong. 1976)고 하여 일시적 저장을 전면적으로 인정하는 것은 미국 저작권법의 복제 개념에도 어긋난다.

(3) 문제점과 예외 규정

정부는 일시적 저장에 대해 공정이용(fair use)에 대한 예외조항을 마련할 근거를 확보하였으므로 문제가 없다고 주장하지만, 한미 FTA는 예외의 범위를 제한하여 “저작물 등의 통상적인 이용과 충돌하지 아니하고, 권리자들의 정당한 이익을 부당하게 해하지 않는 특정한 경우”에 한하여 저작권을 제한할 수 있도록 하기 때문에 한국에서 만들 수 있는 예외의 최대치는 결국 미국법의 예외로 한정될 수 밖에 없다.

이렇게 할 경우 형사처벌에 관한 양국의 제도 차이로 인한 불균형이 생길 수 있다. 즉, 한국법은 모든 저작권 침해 행위가 형사처벌의 대상이 될 수 있도록 하였지만, 미국은 일정한 규모 이상의 상업적 이용행위의 침해에 대해서만 형사처벌의 대상으로 삼고 있기 때문에 미국 제도의 예외를 최대치로 설정할 경우 한국 제도 하의 균형은 미국의 균형과 차이가 있다.

일시적 저장과 관련하여 중요한 것은 원칙과 예외가 뒤바꾼다는 점이다. 일시적 저장 행위로 인해 저작권자에게 예상치 못한 피해가 생긴다면 그러한 경우에 예외적인 보호가 가능하도록 해석론을 전개할 수 있다. 미국도 저작권법에 일시적 복제를 인정하는 규정을 두지 않는 상태에서 한국만 저작권법을 개정할 이유는 없으며, 디지털 환경에서 저작물을 이용하는 다양한 상황에 다 적용될 수 있는 예외를 만드는 것은 입법활동의 한계상 불가능하고, 일시적 저장에 대한 면책을 예외 형태로 규정하는 법 제도는 면책에 대한 주장입증이 이용자에게 있기 때문에 이용행위의 위축 효과는 피할 수 없다.

예컨대, 공정이용에 대한 예외를 마련하더라도, 순수한 비영리 목적이 아닌 행위(소설가가 소설을 쓰기 위해 웹 서핑을 하는 행위, 대학교수가 연구 과제를 수행하는 과정에서 일어나는 웹 브라우징 행위, 신문기자가 기사를 작성하기 위해 인터넷 검색을 하는 행위)는 저작권 침해 행위가 될 것이다. 또한, 일시적 저장을 복제권으로 인정하라는 미국의 요구는 결국 이를 통한 로열티 징수를 늘리겠다는 것이다. 예컨대, 음악 스트리밍 서비스의 경우 저작권자는 영구적 복제 행위와 이용자에게 전송하는 행위를 하는 서비스제공자에게도 로열티를 요구할 수 있고, 일시적 저장 행위를 하는 스트리밍 서비스의 이용자에게도 별도의 로열티를 물릴 수 있다.

또한, 일시적 저장을 저작권의 하나로 인정한 다음 예외를 만들면 문제가 없다는 정부의 주장은, 마치 책을 읽을 권리를 저작권자에게 인정하고 나서 집에서 책을 읽은 행위에 대해서는 예외를 만들 것이므로 문제가 되지 않는다는 주장과 같다. 다시 말하면, 본말이 전도된 내용을 협상문에 반영하고서 이로 인한 문제가 생기지 않는다는 억지 주장이란 것이다.

5-2. 저작권 보호기간의 연장

가. 개요

현재 우리나라의 저작권 보호기간은 개인 저작물에 대해서는 저작자 사후 50년, 법인저작물에 대해서는 공표 후 50년으로 되어 있다. 그러나 정부는 한미 FTA 협상을 통해 자연인의 저작물 뿐만 아니라 실연·음반과 같은 저작 인접물에 대해 모두 20년 연장하기로 합의하였다. 즉, 자연인의 경우 저작자 사후 70년, 비자연인의 경우 발행(혹은 창작) 후 70년으로 보호기간이 연장된 것이다.

저작권은 저자권자의 권리 보호와 저작물의 이용 촉진이라는 2개의 수단을 통해 문화의 발전을 도모하기 위한 법이다(저작권법 제1조). 따라서 권리 보호와 저작물 이용 사이의 균형이 가장 중요한데, 저작권 보호기간의 제한은 공정이용(국내 저작권법의 경우 ‘저작재산권의 제한’ 조항)과 함께 권리 제한을 위한 가장 핵심적인 제도라고 할 수 있다.

따라서 합당한 근거 없이 저작권 보호기간을 연장하여 저작권자의 권리를 일방적으로 강화하는 것은 정보·문화의 향유라는 이용자의 권리를 부당하게 침해하는 것이며, 저작물 공유지(Public Domain)를 위축시켜 새로운 문화 창작 역시 제약하게 된다. 즉, 권리 보호와 저작물 이용 사이의 균형을 훼손하여 저작권법의 궁극적 목적인 문화의 발전을 저해하게 될 것이다. 특히 저작권 보호기간 연장을 요구한 미국이 과거 거듭된 저작권법 개정을 통해 저작권 보호기간을 지속적으로 연장해 왔음을 볼 때, 이는 사실상 저작권 보호기간을 영구화하여 저작권의 근본 체계를 훼손하고 있는 것이나 다름없다.

국가간 무역관계 측면에서는 저작권 보호기간 연장으로 부당한(즉, 보호기간 연장이 없었다면 지급할 필요가 없는) 추가 로열티 지급이 예상된다.

또 하나의 큰 문제는 국내 민주주의와 입법권의 훼손이다. 저작권 보호기간 연장은 국제표준도 아니며, 선진적인 제도도 아니다. 저작권에 대한 보호기간을 언급하고 있는 국제조약 중 저자 사후 50년 이상의 보호기간을 인정한 조약은 하나도 없다. 또한, 한미 FTA는 저작인접권(실연자나 음반제작자의 권리)고 70년으로 연장하였는데, 저작인접권은 유럽연합과 NAFTA, 캐나다에서 모두 50년만 보호기간을 인정하며, 칠레와 싱가포르를 등 최근에 미국과 FTA를 체결한 일부 국가에서만 저작인접권의 보호기간을 70년으로 늘렸다.

저작권 보호기간의 연장은 미국 내에서조차 위헌 소송이 제기될 정도로 많은 논란이 있던 제도이고, 소니픽처스 월트디즈니, MGM, 파라마운트, 20세기 폭스, 유니버설 스튜디오, 워너 브라더스 등과 같은 미국영상협회의 로비에 의해 보호기간을 연장한 것이었다. 이런 문제가 많은 제도를 우리의 사회적, 문화적, 경제적인 상황을 고려한 충분한 검토 없이 타국의 압력과 일부 통상관료의 판단에 의해 국내에 도입한다면 어찌 민주국가라 할 수 있겠는가?

미국에서의 보호기간 연장과 관련된 논란은 <한미FTA 지적재산권 분야에 대한 의견서> 중 보호기간 연장 부분 참고. http://nofta-ip.jinbo.net/?q=node/37

나. 보호기간 연장으로 인한 사회경제적 영향

(1) 보호기간 연장으로 인한 경제적 효과

정부는 보호기간 연장 시 예상피해규모가 2,111억원(연간 100억 수준)이 될 것으로 발표하였다. 이는 한국저작권법학회의 연구보고서 「보호기간연장의 사회경제적 파급효과」를 인용한 것인데, 위 연구보고서는 2007년~2026년까지 20년 동안의 경제적 파급효과를 다음과 같이 분석하고 있다.

ㅇ 2007～2026년까지 20년 연장 시 경제적 효과 분석 결과

「보호기간연장의 사회경제적 파급효과」(한국저작권법학회, 2006년 9월)            (단위 : 억원)

	어문(서적 포함)	음악	캐릭터	합계
한국	57.1	10.7	0	67.8 (3.2%)
미국	81.6	1.8	1407.7	1491.2 (70.6%)
기타	540.0	12.8	0	552.9 (26.2%)
합계	678.7	25.8	1407.7	2,111

그러나 위 연구보고서는 다음과 같은 한계와 문제가 있다.

첫째, 저작물이 이용되는 환경 자체를 ‘시장’으로 파악하고, 저작권을 상품화하여 최종소비자에게 생산, 판매하는 ‘저작권 사업자’(예를 들면 출판사, 음반사)가 저작권 보호기간 연장으로 인해 추가로 발생하는 비용의 분석에만 초점을 두었다. 즉, 저작권 보호기간 연장으로 축소되는 공공영역과 영리를 목적으로 하지 않은 저작물 이용의 축소는 고려하지 않았다. 저작물이 시장에서 유통되고 있다는 것, 즉 상업적인 가치를 가진다는 것과 저작물이 타인에게 가치를 가진다는 것은 다르다. 비록 상업적인 가치가 없어 시장에서 유통되지 못하는 저작물일지라도 어떤 사람에게는 가치를 가질 수 있고 새로운 창작의 재료로 쓰일 수 있다. 그러나 저작권 보호기간이 연장되면 시장에서 상업적 가치를 가지고 있지 않은 저작물의 이용도 제약될 수 밖에 없다. 기존의 보호기간인 저작자 사후 50년 이상 시장에서 유통되는 저작물이 극소수라고 했을 때, 시장에서 유통되지 않는 저작물의 이용까지 제약됨으로써 저작물의 이용과 2차 생산을 제한한다는 것을 고려하면, 저작물의 이용이라는 문화적 측면에서의 부정적 영향과 함께 경제적 측면에서의 부정적 영향도 연구보고서가 분석한 것보다 훨씬 클 것으로 보인다.

정부는 저작권 보호기간 연장으로 인한 공공영역의 축소는 피해로 산정할 필요가 없다고 하면서, 그 이유로 저작권을 침해하는 행위를 하지 않는다면 보호기간이 연장되더라도 아무런 피해가 없기 때문이라고 한다. 이러한 주장은 논리적으로도 성립할 수 없는 주장일 뿐만 아니라, 공공 정책을 담당해야 할 역할을 스스로 포기한 것이다. 최근 유럽연합에서는 음반과 같은 저작인접물의 보호기간을 50년에서 70년으로 연장해야 한다는 주장이 있었고, 이와 관련된 캠브리지 대학의 최근 연구보고서에 따르면, 저작권 수출 국가인 영국에서도 음반에 대한 저작권 기간연장으로 인한 사회후생 감소로 인해 전체적으로 연간 7.8%(1억5천5백만 파운드)의 손실이 발생할 것이라고 한다(Centre for Intellectual Property and Information Law, University of Cambridge, "Review of the Economic Evidence Relating to an Extension of the Term of Copyright in Sound Recordings).

둘째, 연구보고서에서 인정하고 있는 것처럼, 추가 비용으로부터 파생되는 공급구조의 변화 등 2차적 파급효과는 관련 통계가 없어 고려하지 않았다. 즉, 시장에서 유통되고 있는 저작물에 한정하더라도, 로열티 증가로 인한 1차적인 피해뿐만이 아니라, 그로 인한 2차, 3차적 생산의 제약까지 고려하면, 그 피해 규모는 더욱 커질 수 있다.

셋째, 연구보고서는 분석 대상을 경제적 가치가 있고, 분석이 용이하며, 산업적으로 활용될 수 있는 저작물로 한정하여 ‘출판물’, ‘음악 저작물’, ‘캐릭터 저작물’에 대해서만 분석하고 있다. 분석 대상에 포함되지 않은 여타 영역의 저작물까지 고려하면, 보호기간 연장으로 인한 피해는 정부의 예상보다 더욱 커지게 된다.

넷째, 연구보고서에서 결론으로 도출한 수치도 정확성을 신뢰하기 힘들다. 보고서는 정확한 통계가 없는 상황에서 저작권료를 추정하여(예컨대, 출판물의 경우 국내서적은 소매가격의 10%, 외국서적은 6.5%) 결론을 도출하였기 때문이다.

국내에는 저작권 관련 로열티 규모에 대한 기초 통계가 없다 한국은행/산업자원부에서 매월 발표하는 ‘서비스 무역 수지’에는 지재권 관련 로열티 항목이 있는데, “특허권 등 사용료”로 분류된 항목은 특허권 매입대금, 상표권 매입대금, 영업권․판매권(프랜차이즈) 매입대금, 독점적 산업공정 매입대금, 기타 지적재산권 매입대금 등이 해당된다. 산자부에서 매월 발표하는 서비스수출입동향은 한국은행에서 발표하는 국제수지를 바탕으로 무역협회, 인천공항, 공항공사, 관관공사, 해양수산개발원, 해운항만물류센터 등의 자료를 취합하여 발표하고 있는데, 저작권 관련 로열티 수지는 이 항목에 포함되어 있지 않다.

이상에서 본 바와 같이, 위 연구보고서의 경제적 효과 분석은 정확성도 신뢰하기 힘들 뿐만 아니라, 시장에서 유통되지 않는 저작물의 이용에 대한 제약, 추가비용으로부터 파생되는 공급 구조의 변화, 연구보고서에서 포함하지 않은 여타 저작물에 대한 이용 제약까지 고려한다면 피해의 규모는 훨씬 커질 것으로 보인다.

(2) 경제적 피해로 환원할 수 없는 문제점

그러나 저작권 보호기간 연장의 폐해를 경제적인 피해로 환원하는 것은 한계가 있다. 시장을 전제로 한 저작물의 창작, 유통, 향유는 전체의 일부분에 지나지 않는다. 특히 디지털 기술과 네트워크의 발전으로 누구나 저작물의 창작자가 될 수 있는 환경이 만들어지고 있으며, 시장을 통하지 않는 방식으로 저작물이 유통되고 향유될 수 있는 범위가 넓어지고 있다. 그러나 저작권은 시장 유통 여부와 상관없이 모든 저작물에 대하여 영향을 미친다.

예를 들어, 검색 사이트 구글은 도서검색 서비스를 제공하고 있는데, 저작권 보호기간이 만료된 도서의 경우 웹을 통해 전체 도서 내용을 볼 수 있도록 하고 있다. 인터넷의 확산에 따라 인터넷을 통해 도서를 검색하고 원문을 보여주는 영리적, 비영리적 서비스들이 국내외적으로 많이 생겨나고 있다. 이러한 서비스들은 지식에 대한 일반 대중의 접근을 획기적으로 증가시킬 것으로 생각되나, 이런 서비스의 활성화에 가장 큰 장애가 되는 것이 바로 저작권이다. 보호기간 20년 연장은, 웹을 통해 과거 도서들을 열람할 수 있는 기회를 20년이나 지연하는 결과를 초래하게 된다.

http://books.google.com/

예컨대, 어니스트 헤밍웨이(1899~1961)의 저작권은 2011년으로 만료가 된다. 그러면 <노인과 바다>, <무기여 잘 있거라>, <누구를 위하여 종은 울리나> 등 그의 저작들을 이제 인터넷을 통해 볼 수도 있을 것이며, 그의 작품을 자유롭게 영화나 연극으로 만들 수도 있을 것이다. 보호기간이 20년 연장되면 이 모든 것들이 20년 유예된다. 그 피해는 20년 동안 추가적인 로열티를 지급해야 하는 출판사만이 입는 것이 아니다. 영리적, 비영리적 인터넷 아카이브 사업자들과 이용자들, 영화나 연극 등 2차 창작을 하고자 하는 사람들 역시 단순한 경제적 수치로 환원되기 힘든 문화적 피해를 입게 되는 것이다.

헤밍웨이와 같은 현재도 상업적 가치를 가지고 있는 유명 작가의 작품만이 문제가 아니다. 대부분의 출판, 음반물들이 상업적인 가치를 가지고 시장에서 유통되는 기간은 10년 이내일 것이다. 그러나 시장에서 살 수도 없는 그러한 작품들조차, 추가적인 20년 동안 인터넷에 올리거나 2차 창작에 이용할 수 있는 기회를 박탈당하게 된다.

이와 같이 저작권 보호기간 연장은 비시장 영역에서도 저작물의 교류와 향유, 재창작에 부정적 영향을 미칠 것이나, 이로 인한 문화 발전의 저해는 경제적 수치로 환원되기 힘들다.

다. 보호기간 연장 옹호론에 대한 비판

보호기간 연장 옹호의 근거로 제시되고 있는 ‘창작 인센티브 효과’도 의심스럽다. 특히 향후에 새롭게 창작되는 저작물뿐만 아니라, 기존 저작물의 보호기간도 20년 연장한 것은 큰 문제다. 보호기간 연장이 이미 창작된 저작물의 창작을 위한 인센티브를 어떻게 증가시킨다는 말인가? 또한 이미 죽은 저작자가 무덤 속에서 창작 의욕을 불태울 것이란 말인가?

기존 저작물에 대해서 뿐만 아니라, 새로운 저작물 창작에 대한 인센티브 역할로서의 기능도 의문시된다. 현재의 보호기간인 저작자 사후 50년도 결코 짧지 않은 보호 기간이므로, 추가적인 20년의 효과는 그다지 중요한 영향을 미치지 않을 것이기 때문이다. 현재의 보호기간으로도 보호기간 이후까지 경제적인 가치를 가지는 저작물의 비중은 매우 낮다. 결국 보호기간 연장은 기존의 보호기간 이후까지 경제적 가치를 가지고 있는, 월트디즈니와 같은 초국적 문화기업의 독점적 이익을 보장해주기 위한 수단일 뿐이다.

「보호기간연장의 사회경제적 파급효과」, 한국저작권법학회, p175

CRS 보고서에서 미국의 사례를 보면, 1920년대에 창작, 공표된 저작물 중 상업적 가치의 생존율은 1% 미만인 것으로 분석되었으며, 국내 사례분석에서도 높은 가치할인율 때문에 약 80-90년 전 공표된 저작물의 경제적 가치가 지속될 확률은 매우 낮고, 저작자에게 추가적으로 지급될 수 있는 소득의 크기도 크지 않은 것으로 나타났음. (「보호기간연장의 사회경제적 파급효과」, 한국저작권법학회, p175)

타 국가와의 제도적 조화가 필요하다는 주장도 근거가 미약하다. 미국 내에서도 보호기간 연장 당시 ‘EU와의 제도적 조화가 필요하다’는 주장이 제기되었으나, 보호기간 연장 이후에도 EU와 미국의 제도는 여전히 부조화를 이루고 있다. 즉, 법인저작물의 경우 EU는 70년간 보호되는 반면, 미국은 95년(미발행의 경우 120년)을 보호하고 있다. 한미FTA 협상 결과를 봐도, 법인저작물의 보호기간도 발행 후 70년으로 합의하여 미국의 제도와 괴리를 보여주고 있다. 즉, 타 국가와의 제도적 조화가 필요하다기 보다는 미국의 압력에 의한 수용 과정에서의 타협의 결과라고 할 수 있겠다.

「보호기간연장의 사회경제적 파급효과」, 한국저작권법학회, p63

한국의 보호기간은 국제협정을 준수하고 있으며, 자국 내 보호기간의 선택은 국제협정을 준수하는 선에서 자국의 사회경제적 상황을 고려한 것이 되어야 한다. 정부의 용역으로 작성된 위 연구보고서에서 조차도 “보호기간 연장은 (현재 시점에서 본 근 미래에는) 경제적 실효성이 거의 없으며, 저작물의 무역수지에도 부정적인 영향을 미칠 전망이므로 저작권산업이라는 국소적인 영역에서만 판단할 경우 굳이 연장할 이유가 없”다고 결론을 내리고 있다. 그러나 정부는 저작권 보호기간 연장으로 인한 피해 규모가 연간 100억원 규모로 심각하지 않다고 변명하며, 보호기간 연장을 FTA 협상의 희생양으로 삼고 말았다. 하지만, 저작권 보호기간은 권리와 이용의 균형을 위한 핵심적인 근간이며, 앞서 보았다시피 추정된 피해 규모보다 훨씬 더 큰 부정적 영향을 미칠 것으로 예상된다.

5-3. 기술적 보호조치

가. 협상문의 내용

협상문 제18.4조 제7항은 기술적 보호조치를 ‘접근통제형’ 기술적 보호조치로 확대하여, 이를 우회하는 행위 뿐만 아니라 기술조치의 우회를 위한 장치나 부품을 제조하거나 배포하는 행위도 금지하도록 하였다.

나. 분석

현행 저작권법에는 기술적 보호조치를 “저작권 그 밖에 이 법에 의하여 보호되는 권리에 대한 침해 행위를 효과적으로 방지하기 위하여 그 권리자나 권리자의 동의를 얻은 자가 적용하는 기술적 조치”로 정의한 뒤, “정당한 권리 없이 저작권 그 밖에 이 법에 의하여 보호되는 권리의 기술적 보호조치를 제거·변경·우회하는 등 무력화하는 것을 주된 목적으로 하는 기술·서비스·제품·장치 또는 그 주요부품을 제공·제조·수입·양도·대여 또는 전송하는 행위는 저작권 그 밖에 이 법에 의하여 보호되는 권리의 침해로 본다.”고 규정하여 기술적 보호조치의 우회수단 제공행위를 저작권 침해로 의제하고 있다.

그런데 한미 FTA를 통해 타결된 ‘접근통제형 기술적 보호조치’는 권리자가 침해행위를 방지하기 위해 취한 조치가 아니라 저작물에 접근하는 것을 통제하기 위한 조치로 확대되었고, 우회수단 제공행위 뿐만 아니라 우회행위 그 자체도 금지된다.

‘접근통제형 기술적 보호조치’는 원래 저작권자의 권리가 아니었던 ‘접근’에 대한 통제권을 부여하여 저작권법에서 추구했던 것과는 다른 방식으로 저작권자에게 시장독점권을 부여한다는 점에서 근본적인 문제가 있고, 디지털 환경에서 일어나는 ‘해적행위(piracy)’를 줄이겠다는 애초의 정책목표는 달성하지 못한 채 다음과 같은 여러 부정적 영향을 초래하여 미국 사회 내에서도 심각한 비판이 있다.

기술적 보호조치 위반과 관련된 구체적인 사례들이 다양한 형태로 법정 소송으로 전개되고 있으며, 미국 의회에서도 이러한 문제들에 대한 인식이 확산되고 있다. 이에 따라 일부 의원들이 미국 저작권법(DMCA)의 개혁을 위한 입법에 나서고 있다. 그 대표적인 예가 Boucher 하원의원 등이 제출한 “Digital Media Consumers’ Rights Act of 2003(HR 107)”이다. 이 법안 외에도 비슷한 취지의 법안이 여러 차례 제출되었다.

(1) 저작권 보호범위의 우회적 확대

DVD 플레이어에는 일정한 지역코드가 포함되어 있다. 지역코드가 ‘1’인 DVD 플레이어에는 그러한 코드에 맞는 DVD 타이틀만 재생된다. 우리나라에서 구입한 DVD 플레이어는 지역코드가 ‘3’이며, 지역코드가 ‘1’인 미국에서 구입한 DVD 타이틀을 재생할 수 없다는 뜻이다. 이렇게 지역코드가 삽입된 배경은 영화사들이 지역별로 영화배급 시기를 통제하기 위하여 그러한 DVD 표준을 요구하였기 때문이다. 이용자가 정당하게 구입한 DVD 타이틀을 정당하게 구입한 DVD 플레이어로 보기 위하여 지역코드를 깨면 접근통제형 기술적보호조치의 우회 행위에 해당하여 저작권법으로 처벌을 받을 수 있다.

접근통제형 기술적 보호조치는 정보재의 특성(즉, 매개체가 없으면 정보재가 활용될 수 없다는 특성, 예컨대, 컴퓨터나 DVD 플레이어, MP3 플레이어와 같이 이진코드는 매체를 통해 사람이 자각할 수 있는 형태(텍스트, 소리, 그래픽 등)로 변환해야만 비로소 활용 가능한 특성)을 역이용하여, 정보재가 매개체에 종속되는 결과를 초래하고, 이를 저작권 제도가 조력하는 이상한 결과를 낳는다.

(2) 공공영역의 축소

여기에 말하는 공공영역은 저작권이 존재하더라도 저작권자의 허락을 받지 않고 저작물을 자유롭게 이용할 수 있는 영역을 말한다. 접근통제형 기술적 보호조치는 이러한 공공영역을 축소한다. 예컨대, 음악 CD의 콘텐츠를 카세트 테이프로 복사하는 것을 금지하는 기술적 보호조치(TPM)가 있으면, CD 플레이어는 없고 카세트 플레이어만 있는 교실에서는 음악을 틀 수 없고, TV 방송물을 나중에 보기 위해 녹화하는 것도 금지된다. 또한 TPM은 저작권 보호기간이 끝난 다음 작동을 멈추도록 되어 있지도 않고, 법률상 의무가 부과되지도 않기 때문에 보호기간에 상관없이 저작권 보호가 가능하도록 한다. 그리고 공정이용에 해당하는 경우 TPM을 우회하는 것이 법률 위반은 아니라고 규정하더라도 실제로는 TPM을 우회하는 것 자체가 일반인이 쉽게 할 수 있는 것이 아니기 때문에 공정이용에 장벽이 된다.

(3) 디지털 저작물에 대한 2차 창작과 시장에 대한 저해

접근통제형 기술적 보호조치를 통해 디지털 형태로 된 저작물 자체에 대한 접근을 금지하면, 디지털 저작물을 이용한 2차 창작이나 2차 시장이 소멸할 수 있다. 예컨대 TPM이 걸린 소프트웨어는 특정 컴퓨터에서만 작동하므로 2차 시장에서 상품화될 수 없고, 2차 창작을 위한 재료로 사용되기 어렵다. 또한 소득 수준이 낮은 계층에서 도서관이나 공공기관을 통한 대출이나 이용이 제한될 수 있다.

(4) 경쟁과 기술혁신에 대한 장애

소프트웨어 개발자는 다른 사람의 컴퓨터 코드를 연구할 필요가 있는데, 이러한 분석을 위한 역분석(reverse engineering)에는 저작물에 대한 접근과 복제가 필요하다. TPM이 걸려 있는 경우, 접근 자체가 통제되므로, 역분석을 하기 어렵거나 역분석 자체가 법률위반 행위가 될 수 있다.

미국에서 있었던 몇 가지 사례를 들어보자. 디지털 카메라 제조사로 유명한 니콘(Nikon)의 경우 자신들의 카메라에서 만들어지는 RAW 이미지 파일 포맷의 일부분을 암호화해서 이미지 편집 소프트웨어를 만드는 회사들이 자신들의 소프트웨어에서 이 포맷의 이미지 파일을 편집할 수 있게 하려면 니콘사로부터 라이선스를 받아야만 하게 했다.

포토샵 프로그램으로 유명한 대형 업체인 어도비(Adobe)사는 니콘사와의 합의를 통해 이를 해결했지만, 소형 소프트웨어 제조사들에게는 분명 시장에 참여하는 데에 장애물이 생긴 것이다. 암호화된 일부분을 허락 없이 풀어서 이용이 가능하게 한다면 이는 접근통제형 기술보호조치를 우회하는 행위로 판단될 가능성이 있어 DMCA 아래에서 소송의 위험에 노출된다.

또 다른 경쟁 제한을 목적으로 DMCA의 기술적 보호조치 조항의 남용 가능성을 보여준 사건은 미국 내 레이저프린터 제조사 중 2위를 차지하고 있는 렉스마크(Lexmark)사가 스테틱콘트롤컴포넌트사(Static Control Components; SCC)를 고소한 사건이다. 렉스마크는 자사의 프린터와 레이저 토너 카트리지 사이에 승인 프로그램을 붙여서 다른 업체가 재생 토너 카트리지를 파는 것을 막으려고 했다. SCC는 역엔지니어링을 통해 이 승인 프로그램을 무력화하는 스마트텍(Smartek)칩을 만들었고, 렉스마크는 이를 DMCA의 기술적 보호조치 조항 위반으로 고소했고 법원으로부터 가처분을 얻어 시장에서 SCC의 제품을 팔수 없도록 했다. SCC가 항소심에서 가처분을 뒤집을 수는 있었지만 19개월의 소송에 많은 비용을 들이고 나서다.

(5) 표현의 자유 제한

최근 Sony-BMG가 CD 복제 방지 기술인 “루트킷(Rootkit)”의 외부 해킹에 대한 취약점을 발견한 프린스턴 대학의 대학원생이 이를 발표하기 전에 저작권법에 저촉 여부를 판단하기 위해 수 주간 시간을 보낼 수 밖에 없어 결국은 수많은 컴퓨터 사용자들이 위험에 노출되어야 했던 것도 기술적 보호조치에 관한 규정의 문제점들 때문이다.

또 다른 사례는 정보통신 전문 뉴스 사이트인 CNET의 기자가 교통 보안청(Transportation Security Administration, TSA)에서 입수한 문서를 기술적 보호조치 조항 때문에 열어 보지조차 못한 사례가 있다. 이 문서들이 암호로 보호되고 있었고 정보원을 통해 암호를 입수했지만, 이를 열어보는 것이 기술적 보호조치를 우회하는 것이 될 경우 언론의 기본적 활동을 하기 위한 것이라도 보호 받지 못할 것을 우려한 것이다.

또 다른 소프트웨어와 관련된 다른 사례로는 게임이나 로봇 등을 취미로 개조하고 싶어 하는 열성 취미 활동가들의 활동이 제약되는 경우도 있다. 소니가 자사의 아이보(Aibo) 로봇 애완견에게 춤 동작을 만들어 넣고 이를 소프트웨어를 무료로 웹 사이트를 통해 배포한 취미 활동가를 DMCA 위반으로 위협한 사례가 대표적이다. 이 외에도 게임 캐릭터의 외양을 스킨을 통해 바꿀 수 있도록 게임프로그램을 수정하고 이를 배포한 웹 사이트에 대한 공격도 일맥상통한다.

5-4. 인터넷 사이트 폐쇄

가. 협상문(부속서한)의 내용

협상문 제18장의 부속서한 3은 “양 당사국은 저작물의 무단 복제 또는 전송을 허용하는 인터넷 사이트를 폐쇄하는 목적에 동의”한다는 첫 문장과, 대한민국만 이행의무를 지는 집행 강화 및 무단 다운로드를 허용하는 인터넷 사이트의 폐쇄에 관한 7개의 문장으로 구성되어 있다.

◯ 부속서한 3의 주요 내용: 양 당사국은 저작물의 무단 복제, 배포 또는 전송을 허용하는 인터넷 사이트를 폐쇄하고, 온라인 저작권 불법복제를 행하는 새로운 기술적인 수단의 영향에 대하여 주기적으로 평가하고 이를 적극적으로 줄이기 위하여 노력하며, 인터넷상의 지적재산권 보호에 대하여 보다 효과적인 집행을 일반적으로 규정하는 목적에 동의한다. 대한민국은 저작물 및 저작권1)으로 보호되는 그 밖의 대상물의 인터넷 불법복제(인터넷상에서 그러한 저작물의 무단 복제 및 배포를 포함한다)가 지적재산권에 대한 법 집행상 우선순위를 가진 사안임에 동의한다. 대한민국은 또한 소위 웹하드 서비스를 포함하여 무단 다운로드(및 그 밖의 형태의 불법복제)를 허용하는 인터넷 사이트를 폐쇄하고, 특히 개인간 파일공유서비스에 대한 것을 포함하여 인터넷상의 지적재산권에 대한 보다 효과적인 집행을 제공하는 것에 동의한다. / 대한민국은 대한민국에서 지적재산권의 집행을 강화할 것이다. 대한민국은 인터넷 불법복제를 방지․조사 및 기소하기 위하여 노력할 것이다. 그렇게 하는 과정에서 대한민국은 민간부문, 다른 쪽 당사국 및 그 밖의 외국당국과 협력할 것이다. 이에 더 나아가 대한민국은 이 협정의 발효로부터 6월 이내에 가능한 한 조속히, 직권 또는 권리자의 요청이 있는 경우, 미국 및 외국의 저작물에 대한 것을 포함한 온라인 불법복제를 조사하고 형사절차를 취하는 부서 또는 합동조사팀에게 온라인 불법복제의 효과적인 집행을 위하여 명확한 관할권을 설정하는 정책 지침을 권리자에게 투명한 방식으로 발표할 것에 동의한다. 직접 침해자를 기소함에 더하여, 대한민국은 효과적으로 침해를 유도하는 서비스를 개발 및 유지함으로써 이익을 얻는 개인 또는 회사를 기소하는 것에 동의한다.

나. 분석

저작권을 침해한 인터넷 사이트가 아니라, 저작물의 무단 복제 또는 전송을 허용하는 인터넷 사이트를 폐쇄하겠다는 부속서한은 지금까지 체결된 어떠한 FTA에서도 찾아볼 수 없으며, 그 내용 또한 무지막지하다.

정부는 이 부속 서한은 한국에서 하고 있던 것을 단순히 확인하는 선언적 내용이라고 주장하지만, 한국의 구체적인 이행 조치를 적시한 7개의 문장을 볼 때 이는 단순한 선언 이상이다. 2007년 5월 26일 공개된 미국 자문위원회(ITAC-15) 검토보고서에서도 “한국의 광대역 인터넷을 고려할 때 ... 이 부속 서한은 FTA 규범에 대한 매우 환영할만한 보충(very welcome supplement)”이라고 평가한다.. 즉, 부속 서한에서 한국이 양보한 내용은 FTA 협상문 본문에 없는 새로운 내용을 추가로 양보한 것이다. 또한, 부속 서한에는 사이트 폐쇄나 인터넷 불법복제 방지와 관련하여 모두 8개의 문장으로 추가 양보 내용을 명시하고 있는데, 첫 번째 문장을 제외한 나머지 7개 문장은 모두 대한민국에게만 해당하는 것이므로 이를 두고 ‘양국이 합의한 선언적 의미’라는 정부의 주장은 잘못되었다.

Side Letter 3 responds to the ongoing problem of on-line piracy in Korea. This side letter confirms the parties’ commitment to augment enforcement against online piracy of all copyrighted works, including, of course, sound recordings and against the growing phenomenon of p2p piracy. It also ensures that, in appropriate circumstances, liability will attach for those who profit from unauthorized downloading regardless of whether they are directly involved in the infringement, as well as for those who induce the online infringement of others. Moreover, this side letter affirms that Korea will issue a policy directive that establishes clear jurisdiction for effective enforcement against online piracy, including the formation of a division or joint investigation team; that it will take criminal action for online piracy ex-officio; and will afford transparency to right holders. Given Korea’s extensive broadband Internet capacity, which provides for the increased capacity for data transmission, coupled with the rapid global growth of Internet piracy, this side letter is a very welcome supplement to the FTA disciplines.

부속서한에는 저작물의 무단 복제 또는 전송을 ‘허용하는 인터넷 사이트‘란 표현을 사용하였기 때문에, 인터넷 사이트 운영자가 직접 저작권자의 권리를 침해하는 불법 행위를 한 것만 대상으로 하는 것이 아니라, 무단 복제나 전송을 적극적으로 예방하거나 금지하지 않은 (즉, 무단 복제나 전송을 허용하는) 인터넷 사이트는 모두 폐쇄의 대상이 되도록 하였다. 저작물의 무단 복제나 전송을 허용하는 인터넷 사이트는 P2P나 웹하드 서비스를 제공하는 사이트는 물론 포털 사이트. 검색 서비스 사이트 심지어는 이메일 서비스를 제공하는 사이트까지 포함된다.

이처럼 광범위한 대상을 상대로 사이트 폐쇄까지 할 수 있도록 한 부속서한은 현행 저작권법을 넘어설 뿐만 아니라, 협상문 본문(제18.10조 제30항(서비스 제공자의 책임 및 책임 제한)의 내용과도 충돌한다.

부속서한에서 말하는 인터넷 사이트는 협상문 제18.10조 제30항에서 말하는 서비스 제공자에 해당한다. 그런데, 제30항 가호 8목에는 서비스 제공자를 상대로 한 저작권자의 권리 구제 요청이 있는 경우 법원은 다음과 같은 조치만 할 수 있도록 제한하고 있다(court-ordered relief ... shall be limited to).

▶ 침해 자료(infringing material)의 제거 또는 이에 대한 접근의 무력화

▶ 특정 계정의 해지, 그리고

▶ 법원이 필요하다고 판단하는 그 밖의 구제

▶ 다만, 그러한 그 밖의 구제는 비슷하게 효과적인 구제 형태 중에서(among comparably effective forms of relief) 서비스 제공자에게 가장 부담이 적은 조치이어야 한다.

정부는 마치 현행 저작권법 하에서도 법원이 ‘허락받지 않은 복제, 전송을 허용하는 인터넷 사이트’를 궁극적으로 폐쇄할 수 있는 것처럼 주장한다. 그러나 이러한 주장은 법원의 판결을 오독한 것이다. 저작권 침해에 대한 방조 책임이 인정되는 특수한 몇몇 사건에 대해서도 포괄적인 사이트 폐쇄를 명령한 법원의 판결은 없다. 대표적인 P2P 사이트에 대한 법원의 판결도 일부 서비스에 대한 중단 명령(즉, 방조 책임을 져야하는 범위 내에 있는 일부 저작물의 복제, 전송이 가능하도록 하는 서비스의 중단)에 불과하다.

즉, 벅스뮤직 사건에서 법원은 “피신청인은 피신청인이 운영하는 웹사이트 ‘www.bugs.co.kr’의 서버에서 별지 목록 기재 각 곡의 음원을 컴퓨터압축파일형태로 복제한 것을 이용하여 서비스를 하여서는 아니 된다.”고 판결하였으며, 소리바다 사건에서도 법원은 “가. 채무자들은 채무자들이 개발한 “소리바다” 프로그램과 아래 나.항 기재 서버를 통하여 운영하고 있는 “소리바다” 서비스의 이용자들이 위 서비스를 이용하여 별지 노래 목록 기재 각 노래가 들어 있는 MP3파일을 다운로드(다른 이용자의 공유폴더에 저장된 위 MP3파일의 복제물을 받아 자신의 컴퓨터에 저장하는 행위) 받도록 방조하여서는 아니 된다.“고 판결하였다.

서울지방법원(2003카합2114 음반복제등금지가처분)

서울고등법원(2003나21140  가처분이의)

또한 미국의 법원도 저작물의 무단 복제나 전송을 ‘허용’했다는 이유만으로 해당 인터넷 사이트의 폐쇄를 명령한 적이 없으며 저작권 제도를 운영하는 어떤 나라에서도 이런 판결은 존재하지 않으며 존재할 수도 없다. 저작물의 무단 복제나 전송과 같은 타인의 저작권 침해 행위를 인터넷 사이트가 방조하여 저작권 침해의 책임을 질 정도의 행위를 하거나, 저작권의 기여 침해나 대위 침해와 같은 정도에 이르는 행위를 한 인터넷 사이트에 대해 제재를 가하는 판결은 일부 있으나, 이러한 판결도 대부분 사이트 폐쇄를 명하는 것이 아니라 침해 행위 자체의 중지를 명한 것이다.

한편, 부속 서한은 법원의 권한을 정하는 것이 아니므로(법원의 권한을 정하는 경우 협상문에는 보통 “사법 당국은 ···을 명령한 권한을 가지도록 규정한다”는 표현을 사용함), 행정명령을 통한 사이트 폐쇄까지 포함할 수 있다. 예컨대, 현행 저작권법 제133조는 문화부장관에게 불법 복제물의 수거·폐기 및 삭제 권한을 부여하고 있는데, 부속 서한으로 인해 문화부장관이 P2P나 웹하드 사이트의 폐쇄 권한을 가지도록 법 개정을 할 수도 있다.

5-5. 대학가 단속 강화

가. 협상문(부속서한 2)의 내용과 정부의 주장

협상문 제18장의 부속서한 2는 대학가에서 일어나는 저작물의 불법 복제 및 배포를 방지하기 위한 한국의 단속 활동 강화를 약속한 것이다.

이에 대해 정부는 우리나라는 한미 FTA와 무관하게 이미 2004. 5월 지적재산권 종합추진계획(Master Plan for IPR)에 따라, 대학가에서의 저작권 침해행위에 대한 인식을 개선하고 저작물의 무단 복제·배포를 방지하기 위한 노력을 추진 중에 있으며, 협정문에 따라 발효 6개월 이내에 취하기로 되어 있는 조치들은 이미 취하고 있는 조치로 추가 의무는 발생하지 않고, 따라서, 대학가에서의 불법 복제 단속이 협정 이전보다 “강화”되는 것은 아니라고 한다.

나. 정부 주장의 문제점

부속 서한 2는 “대한민국이 2004년 5월 지적재산권에 관한 종합계획에 합치되게, ··· 저작물의 불법복제 및 배포를 줄이기 위한 노력을 계속적으로 강화하는 것에 동의한다. 이에 더 나아가, 대한민국은 이 협정의 발효로부터 6월 이내에 가능한 한 조속히 다음의 조치를 취하는 것에 동의한다”고 되어 있다. 또한, 협정 발효 6개월 이내에 취하기로 한 조치에는 “모든 대학으로부터 협조와 정보를 구하여 후속 조치의 필요성을 고려”하고, “상업적 규모의 저작물 불법복제 활동뿐만 아니라”란 표현을 사용하고 있다.

따라서 협정 발효 6개월 이내에 취하기로 한 조치는 누가 보더라도 협정 이전보다 단속 활동을 더 강화하겠다는 것이고, 이로 인해 정당한 범위 내의 복제(사적이용을 위한 복제, 시험문제로서의 복제, 대학도서관의 복제) 행위까지 위축될 위험이 있다.

6. 지적재산권 집행 분야

가. 협상문의 내용

집행 규정과 관련하여 ‘권리자 추정 규정’, ‘온라인서비스제공자에게 침해자 신상정보 제공’ ‘법정손해배상제도’, ‘민사소송에서 지재권 침해물품의 수출을 금지할 권한을 법원에 부여’, ‘저작권 침해에 대한 비친고죄 도입’, ‘저작권 침해 물품에 대한 국경조치’, ‘지재권 침해에 대한 일방구제절차 도입’, ‘상표권·저작권 침해에 대한 양형 기준 도입’, ‘지재권 침해품 생성에 사용된 도구의 폐기’, ‘침해품 유통 경로에 연루된 제3자의 모든 정보 제공’ 등의 합의가 있었다.

나. 집행 규정에 대한 총평

남에게 돈을 빌려준 사람은 그 돈을 되돌려 받을 권리가 있다. 당연한 일이다. 그런데, 권리가 있다 없다 보다는, 현실에서는 권리를 얼마나 신속하고 경제적으로 실현하여, 실제로 돈을 되돌려 받을 수 있는가가 더 중요하기도 하다. 피해를 당하고도 구제받기 어렵다면 권리는 휴지조각에 불과하기 때문이다. 그 권리의 실현절차가 소송절차와 강제집행절차이다. 이러한 사법 절차가 중요한 것은 바로 이러한 이유에서이다. 그렇다면 사법절차는 무조건 권리자에게 유리하면 좋은가?

예를 들어보자. 원고는 돈을 빌려주었다고 주장하고 피고는 갚았다고 다투는 사건에서, 차용증은 있으나 변제증서는 없다고 가정해 보자. 만약 소송법 규정에 “변제사실의 증명은 변제증서에 의하여야 한다”라는 규정이 있다면 어떻게 될까. 피고가 돈을 갚고도 변제증서를 받지 않았다는 이유로 패소할 수 있다. 위 조항은 금융기관이나 대부업자, 사채업자 등 돈 가진 사람들에게 유리하고 돈을 차용한 사람들에게는 매우 불리하며, 자주 부당한 결과를 초래할 것이다. 이런 규정을 두고도 헌법상 평등의 원칙이나 재판청구권이 보장되고 있다고 자부할 수 있을 것인가? 소송절차 등은 공정성을 확보할 수 있어야 한다.

그런데 한미 FTA 협상문 제18.10조(지적재산권 집행) 규정 대부분은 바로 권리자라고 주장하는 원고(민사절차) 또는 고소인(형사절차)에게 지나치게 유리하다. 이렇게 되면, 먼저 소송을 제기한 자가 실제로 그 자에게 그러한 권리가 없는 경우나 또는 권리침해가 사실은 없었던 경우에도, 실체적 진실과는 달리 피고의 패소부담이 가중될 수 있다.

종래 소송절차에 큰 변화를 주지 않으면 안 되는 상황이 되었다. 또한 소송비용 중 변호사 보수를 상승시키고, 기술전문가의 자문비용까지 포함시킬 것을 예정하고 있어, 현재의 소송비용제도 자체를 전반적으로 개조해야 하는 문제가 있다. 더구나 지적재산권 소송에서만 권리자를 우대하는 결과를 초래할 수 있어, 다른 소송의 당사자와의 균형의 문제도 제기될 수 있다. 이렇게 되면 소송비용제도 전반을 바꾸지 않을 수 없을 것이다.

증거확보절차도 지적재산권자에게 지나치게 유리하게 규정되어 있다. 종래에 없던 민사절차에서의 증거 압류 내지 압수제도가 포함되어 있고, 증거개시제도에 가까운 정보제출명령제도가 포함되어 있다. 왜 유독 지적재산권자의 소송상 편의를 다른 권리자들에 비하여 우대하여야 하는 것인지에 대한 합리적 이유도 없다. 뿐만 아니라, 지적재산권자라고 주장하는 원고를 위하여 피고의 영업비밀이나 사생활의 침해가능성을 대폭 열어놓았다.

한번 소송을 당하면, 그 피고는 극심한 고통에 시달리게끔 소송절차를 규정한 것이나 다름없다. 따라서 실제 원고가 권리자이고 실제 피고가 침해자인가를 떠나 피고는 원고의 과도한 요구에 휘둘리게 될 가능성을 열어 두었고, 이는 결국 소송절차를 적극적으로 활용할 수 있는 경제적 능력이 강한 자들에게 유리한 제도일 수 밖에 없다.

기업들 가운데에서도 양극화를 초래할 뿐만 아니라, 힘없는 일반인들을 지적재산권을 가졌다고 주장하는 자들의 횡포에 방치하는 결과가 될 것이다.

다. 문제 조항에 대한 분석

(1) 권리자 추정 규정

제18.10조 제3항: 저작권 또는 저작인접권에 관련되는 민사 행정 및 형사절차에서 각 당사국은 반대되는 증거가 없는 한 저작물 실연 또는 음반의 저작자 제작자 실연자 또는 출판자로 통상적인 방식으로 그 성명이 표시되는 인을 그러한 저작물, 실연 또는 음반의 지정된 권리자로 추정하도록 규정한다. 각 당사국은 또한 반대되는 증거가 없는 한 그러한 대상물에 저작권 또는 저작인접권이 존재하는 것으로 추정하도록 규정한다. 상표에 관련되는 민사 행정 및 형사절차에서 각 당사국은 등록된 상표가 유효하다는 반증 가능한 추정을 규정한다. 특허에 관련되는 민사와 행정절차에서 각 당사국은 특허가 유효하다는 반증 가능한 추정을 규정하고 그러한 각각의 특허 청구항은 그 밖의 청구항의 유효성과는 독립적으로 유효한 것으로 추정함을 규정한다.

(가) 조항의 의미

위 조항은 4가지를 규정한다. 첫째, 민사·행정·형사절차에서 저작물, 실연, 음반 등에 저작자 등으로 성명이 표시된 자를 권리자로 추정하고, 둘째, 그러한 저작물, 실연, 음반 등에는 저작권이나 저작인접권이 존재하는 것을 추정한다. 셋째 등록상표의 경우 민사·행정·형사절차에서 상표의 유효성을 추정하는 규정을 둔다. 넷째, 민사·행정절차에서 각 특허 청구항은 독립적으로 유효한 것으로 추정하는 규정을 둔다.

(나) 검토

- 소송법상 ‘추정’규정의 의미

권리자의 존재 또는 권리의 존재 및 그 유효성의 추정 규정은 소송에서 입증책임을 전환시키는 효과가 있다. 입증책임이란 법원에서 심리를 다 마치고도 어떤 사실의 존부가 명확하지 않은 경우 그러한 사실이 없는 것으로 취급할 때 입는 불이익을 말한다. 입증책임이 누구에게 있는가에 따라 소송의 승패에 큰 영향을 줄 수 있다. 특히 형사소송의 경우에는 무죄추정의 원칙상 유죄를 추정할 수 있는 규정은 절대 허용되지 않는다. 형사소송에서는 모든 범죄구성요건의 존재와 위법성조각사유의 부존재의 입증책임을 검사가 부담한다.

- 민사법상 손해배상제도의 취지에 어긋남

우리 민사법상 손해배상제도는 손해의 공평 타당한 분담을 그 지도원리로 한다. 이러한 이념에 입각하여, 저작권 및 저작인접권 침해를 이유로 한 민사소송에서는 원고가 자신의 권리의 존재를 입증해야 한다는 것이 현재 법원의 태도이다. 즉, 자신의 표현물이 ‘저작물’이며, 창작성이 있음을 주장 입증해야 한다. 그런데, 협정문과 같이 권리 존재를 추정하는 규정을 두면 피고가 원고의 권리 부존재를 주장 입증해야 한다. 따라서 법원이 심리를 다하고도 어떤 표현물의 창작성이 의심스러운 경우 현행대로라면 원고가 패하지만, 협정문에 의하면 피고가 패소하게 된다. 공평 타당한 손해분담이라는 손해배상제도의 기본 원리에 반하여 부당하게 원고에게 유리하게 된다. 심지어 권리의 존재까지 추정된다면, 원고가 권리자인가도 알 수 없는 일인데도 말이다.

현행 저작권법 제8조는 “저작물의 원본이나 그 복제물에 저작자로서의 실명 또는 이명(예명·아호·약칭 등을 말한다)으로서 널리 알려진 것이 일반적인 방법으로 표시된 자”를 저작권자로 추정하는 규정을 두고 있을 뿐 권리가 존재한다는 것을 추정하는 규정은 없다.

특히, 이러한 권리의 추정규정은 등록상표나 특허의 유효성 추정규정보다 부당하다. 상표나 특허는 비록 심사과정이 불충실하다는 문제점이 계속 제기되고는 있으나, 특허청 심사관이 실체적 사항을 심사한 뒤, 등록하는 것이다. 또한 등록무효심판제도가 있어서 원칙적으로는 무효심판을 거쳐야만 비로소 상표나 특허권이 무효라고 보는 것이 실무이다. 그런데 저작권의 경우에는 창작과 동시에 발생하는 권리이며 심사를 거치는 등록절차가 없다. 그런데도 협정문에 의하면 자신의 성명을 저작권자로 표시하여 공표만 하면, 그 자가 권리자이며 권리가 존재하는 것을 추정된다는 것인데, 이는 지나치게 자칭 저작권자들을 우대하는 것이다.

- 헌법상 무죄추정의 원칙에 위배

저작권의 경우 형사절차에서도 권리의 유효성을 추정하게 되면, 이는 입증책임의 전환에 해당되어 무죄추정의 원칙에 위반되어 위헌의 소지가 있다.

상표의 경우 심사를 통해 등록되면, 권리의 유효성에 대하여 사실상 추정할 수 있다고 보인다. 행정처분의 공정력 때문이다. 다만 형사절차의 경우에는 행정처분에 공정력이 인정되더라도 행정처분의 위법여부나 무효 여부를 형사법원에서 판단할 수 있다고 보아야 한다(학설상 다툼이 있다). 형사처벌이 정당하려면 선행된 행정처분이 적법하고 정당한 것이어야 하기 때문이다. 상표의 경우에도 동일한 이론이 적용될 수 있다. 따라서 형사절차에서 등록된 상표는 사실상 그 유효성이 추정되더라도 피고인이 적극 다투는 경우 현행대로라면, 검사가 그 상표의 유효성을 입증해야 할 책임을 부담하지만, 만일 협정문에서와 같이 그 유효성이 법률상 추정된다고 규정된다면, 그 상표의 무효를 피고인이 입증해야 하는 결론에 도달한다. 따라서 이는 범죄의 구성요건의 존재만이 아니라 위법성 조각사유 등의 부존재까지도 그 입증책임을 검사에게 부담시키는 헌법상 무죄추정의 원칙에 정면으로 위반된다고 해야 할 것이다.

(다) 정부 주장의 문제점

정부는 “추정력은 여전히 다른 증거의 제출로 번복될 수 있고, 또한 형사절차에서는 법관의 자유심증주의, 무죄추정의 원칙이 지배하고 있으므로 검사의 입증책임이 피고인에게 완전히 전가된 것이라고 보기 어렵다”고 한다.

그러나 이러한 정부의 주장은 무죄추정의 원칙을 오해한 것이다. 형사법에 유죄 요건 중 하나라도 추정하는 규정이 있다면 위헌이라는 것이 정설이다. 정부는 마치 유죄요건 중 하나만 추정하는 규정이므로 완전히 입증책임이 전환되는 것이 아니라고 주장하는 취지 인듯하나, 이는 무죄추정의 원칙이 무엇인지도 모르는 주장이다.

또한, 자유심증주의란 증거의 증명력을 법관이 판단할 수 있다는 뜻이고 자유 심증에 따라 증거를 모두 심리판단해 보아도 어떤 사실의 존부를 알 수 없을 때 비로소 입증책임을 따져, 그 책임을 다하지 못한 자를 패소시키는 것이다. 자유심증주의가 끝나는 곳에 입증책임이 있는 것이니까, 자유심증주의를 들어 입증책임이 피고인에게 완전히 전가된 것으로 보기 어렵다는 것은 성립할 수 없는 주장이다.

가령 원고의 저작물이 타인의 것을 베껴 만든 것으로 창작성이 없음이 다투어진다면, 현재는 창작성이 의심스러우면 원고가 패소하지만 협정문대로라면 피고가 패소한다는 것이고, 창작성이 의심스러운 고소인의 표현물을 불법 복제하였다는 이유로 형사기소된 경우에도 현재와 같다면 무죄추정의 원칙상 처벌할 수 없으나 앞으로는 처벌을 받게 되는 아주 부당한 조항이다.

(2) 법정손해배상액

협상문 제18.10조 제6항은 저작권 침해와 상표 침해의 경우 권리자가 법정손해배상을 받을 수 있도록 하면서, 그 금액을 ‘장래의 침해를 억제하고 침해로부터 야기된 피해를 권리자에게 완전히 보상하기에 충분한 액수’로 정하고 있다. 그리고 권리자는 법정손해배상액을 청구할 것인지 실제 손해를 배상액을 청구할 것인지를 임의로 선택할 수 있다.

현행 민법의 손해배상법리에 따르면, 손해를 입은 자가 상대방의 과실을 입증해야 하고 동시에 상대방의 과실로 인해 자신이 입은 손해를 입증해야 한다. 입증된 손해에 대해서는 상대방이 전부 배상해야 한다. 그런데, 손해 배상의 액을 법으로 정하면(예컨대, 불법 CD 한 장의 경우 80만원), 권리자는 손해배상액이나 손해액 추정의 전제 사실 등을 입증할 부담이 전혀 없으므로 소송을 쉽게 제기할 수 있을 뿐만 아니라, 손해배상액도 ‘장래 침해 억제액 + 실제 피해액’으로 하여 권리자가 입은 손해보다 더 크게 하여, 현행 민법상의 실손해배상원칙과 어긋난다.

특허청은 법정손해배상 제도가 현행 민법에 어긋난다는 점을 인정한다(특허청 ‘한미 FTA 산업재산권 분야 협상 결과’ 2007년 4월, 열린우리당 한미 FTA 평가위원회 제출 자료 6면 “법정손해배상은 우리 민법상 ‘실손해배상 원칙’에 위배되나 상표권자의 권리 강화 측면을 고려하여 수용”). 그러나 문화관광부는 이를 명시적으로 인정하지 않고 있다.

이에 대해 정부는 법정손해배상제도는 손해배상의 실효성을 보장할 뿐만 아니라 장래의 침해를 억제할 수 있고, 상표권 및 저작권 침해사건은 실손해 입증이 용이치 않으며 민사소송시 받을 수 있는 배상액이 충분하지 못하다는 지적을 감안했다고 한다. 그러나 법정손해배상 제도는 다음과 같은 문제가 있다.

- 행위책임의 원리에 반한다. 경미한 침해행위에 대하여도 법정손해배상액만큼 배상해야 한다면, 부당한 결과를 초래할 수 있다.

- 침해예방에서 더 나아가 새로운 사업적 시도를 저해할 우려가 있다. 특히, 인터넷사업의 발전을 저해할 우려가 높다. 지적재산권은 그 경계가 불명확하므로, 새로운 사업적 시도는 타인의 지적재산권을 의도하지 않게 침해할 가능성이 높다.

- 제3자의 권리침해가 있다고 하여도 권리자가 손해 이상의 소득을 얻는 것은 부당하다. 인터넷 환경에서는 경미한 저작권 등 침해가 자주 일어날 수 밖에는 없는데, 타인의 침해행위를 유도하고 법정손해배상액 상당을 청구하는 제도남용도 우려된다.

(3) 저작권, 상표권 침해혐의 상품 등과 증거 서류 압수 명령제도

협상문 제18.10조 제8항은 “저작권 또는 저작인접권 침해와 상표 위조에 관한 민사 사법절차에서 각 당사국은 사법당국이 침해행위와 관련된 침해혐의가 있는 상품 재료 및 도구의 압류 그리고 최소한 상표 위조에 대하여는 침해와 관련된 증거서류의 압류를 명령할 수 있는 권한을 가지도록 규정한다”고 되어 있다.

(가) 번역상의 문제

“seizure”는 국내에서는 압류 또는 압수의 의미로 통상 번역되고 있으나, 양자의 법률적 의미는 전혀 다르다. 압류는 현상을 고정시켜 단지 처분행위를 금지하는 명령인데 비하여, 압수는 물건의 점유를 강제적으로 빼앗는 것을 의미한다. 압류는 통상 금전채권의 강제집행절차에서 채무자가 그 재산을 빼돌리는 것을 막기 위하여 일단 처분을 금지하는 의미의 압류를 한 뒤, 경매하게 되는 것이 보통이다. 압수는 반면 수사절차에서 자주 사용된다. 압수는 증거물이나 서류를 소지인으로부터 강제로 빼앗는 처분이다.

정부에서는 이 규정에 사용된 “seizure”를 압류로 번역하였으나, 다음과 같은 이유로 ‘압수’의 의미로 사용되었을 가능성이 높다. 첫째, 영미법사전(田中英夫, p. 763)에 의하면, seizure는 압류라는 의미는 없고, 압수, 체포, 몰수 등의 의미로만 번역되어 있다. 둘째, 미국 저작권법 503조에서는 민사절차에서의 침해물건의 압수 및 폐기(Impounding and disposition)를 규정하고 있다. 달리 압류에 관하여 규정하고 있지 않다. 미국은 자국에서 법개정이 필요한 사항은 협상대상으로 하지 아니한다고 하였던 사실에 비추어 보면, 자국법과 동일한 취지의 규정을 두려고 하였을 가능성이 높다. 한편 미국 저작권법은 형사절차에 관하여 “Seizure and forfeiture”를 규정하고 있는데, 이는 압수와 몰수를 의미한다. 통상 몰수의 전 단계 조치는 압류가 아닌 압수이기 때문이다. 셋째, 이 협정문의 집행규정 제18.27조(나)에서도 “seizure”라는 표현이 사용되었는데, 정부는 이를 압수라고 번역하고 있다. 넷째, 위 미국 저작권법 제503조에 관한 국회 사법위원회의 기록에 의하면 압수(impounding)에 관한 이 규정에 따라 침해물을 seizing할 수 있다고 해설하고 있다. 다섯째, 위 규정은 ‘증거서류’의 seizure도 규정하고 있는데, 증거서류의 압류란 별다른 의미가 없어, 문맥상 압수로 번역함이 자연스럽다.

§ 503. Remedies for infringement:  Impounding and disposition of infringing articles At any time while an action under this title is pending, the court may order the impounding, on such terms as it may deem reasonable, of all copies or phonorecords claimed to have been made or used in violation of the copyright owner's exclusive rights, and of all plates, molds, matrices, masters, tapes, film negatives, or other articles by means of which such copies or phonorecords may be reproduced.

§509. Seizure and forfeiture (A) All copies or phonorecords manufactured, reproduced, distributed, sold, or otherwise used, intended for use, or possessed with intent to use in violation of section 506(a)(형사처벌규정), and all plates, molds, matrices, masters, tapes, film negatives, or other articles by means of which such copies or phonorecords may be reproduced, and all electronic, mechanical, or other devices for manufacturing, reproducing, or assembling such copies or phonorecords may be seized and forfeited to the United States.

미국법 제503조에 대한 해설(출처: 1976 Acts.. Notes of Committee on the Judiciary, House Report No. 94-1476)

The two subsections of section 503 [this section] deal respectively with the courts' power to impound allegedly infringing articles during the time an action is pending, and to order the destruction or other disposition of articles found to be infringing.  In both cases the articles affected include "all copies or phonorecords" which are claimed or found "to have been made or used in violation of the copyright owner's exclusive rights," and also "all plates, molds, matrices, masters, tapes, film negatives, or other articles by means of which such copies of phonorecords may be reproduced."  The alternative phrase "made or used" in both subsections enables a court to deal as it sees fit with articles which, though reproduced and acquired lawfully, have been used for infringing purposes such as rentals, performances, and displays.

Articles may be impounded under subsection (a) "at any time while an action under this title is pending," thus permitting seizures of articles alleged to be infringing as soon as suit has been filed and without waiting for an injunction.  The same subsection empowers the court to order impounding "on such terms as it may deem reasonable."  The present Supreme Court rules with respect to seizure and impounding [see Rules of Practice set out following section 501 of this title] were issued even though there is no specific provision authorizing them in the copyright statute, and there appears no need for including a special provision on the point in the bill.

(나) 권리자에게 지나치게 유리한 규정

(나-1) 압수의 의미인 경우

- 새로운 제도의 창설

현재는 민사절차에서 물건이나 증거서류의 압수절차는 없다. 증거서류를 법원이 강제적으로 취득하는 방법은 없다. 가장 강제적 처분에 가까운 문서제출명령을 하는 경우에도 문서를 소지하고 있는 당사자가 임의로 제출하지 않으면 법원으로서는 이를 거부하는 당사자에게 불리한 판단을 내릴 수 있을 뿐이지 강제로 그 점유를 취득할 방법은 없다.

- 지적재산권자 지나치게 우대하는 결과

소송상 승패는 증거의 확보에 있다고 해도 과언이 아니다. 따라서 증거의 확보 방법에서 양 당사자의 공평은 소송전체의 공평한 진행과 밀접히 관련되어 있다. 이와 같이 지적재산권을 주장하는 원고에게 압수를 신청할 수 있는 권리를 주면, 원고는 소송을 제기하기 전이라도 증거 먼저 압수해 보고 소송여부를 결정할 수도 있다(다음에서 지적하는 바와 같이 위 규정은 소송이 제기될 것을 요건으로 하지 않고 있다). 다른 권리를 행사하는 자들에 비하여도 지적재산권자를 지나치게 우대하는 것이며, 피고와의 관계에서도 공평 타당한 결과를 얻기 어렵다.

- 법원 압수인력 부족, 피고측 소송비용 증가

법원은 경찰인력이 별개로 없으므로 압수를 하려면 수사기관에 의뢰를 하든가 법원 소속의 집행관에게 촉탁하는 방식을 취하여야 한다. 이 경우 발생하는 비용은 패소자가 부담하는 것이지만, 피고측은 소송결과가 나오기 전이라도 패소하는 경우 소송비용 등을 우려하여 소송절차에 임함에 큰 부담을 가질 수 밖에 없다.

- 피고측 프라이버시나 영업비밀의 과도한 침해가 우려된다. 침해 여부가 판정된 것도 아닌데, 강제적으로 주거에 들어가 침해물 등을 압수할 수 있다면 이는 피고측으로서는 상당한 부담이며, 소송에서 피고로 하여금 적극적으로 다툴 수 없도록 간접적으로 제재하는 결과가 될 수 있다.

(나-2) 압류의 의미인 경우

- 현행 저작권법 보다 압류 범위 넓힘

저작권법에서 침해물을 압류할 수 있다는 규정을 두고 있다. 형사소송이나 민사소송이 법원에 제기된 경우에 원고나 고소인의 신청에 따라 침해물을 압류할 수 있도록 되어 있다. 그러나 협정문은 소송이 계속 중일 것을 요건으로 하지 않았으므로, 소송 전에도 압류를 신청할 수 있게 될 가능성이 있다. 이렇게 되면 저작권법의 경우에도 개정이 필요하다.

- 가처분 절차 거칠 필요 없어, 다른 재산권자 보다 지적재산권자 우대하는 결과

확정판결을 받기 전에 채무자의 현 상태를 고정시키기 위해서는 가처분신청을 하여 그 결정을 받아 집행하여야 한다. 예컨대, 명예훼손을 이유로 한 방영금지가처분 등이 그것이다. 특허권, 상표권 침해 등도 마찬가지이다. 특허권침해금지가처분, 위조상표가 붙은 상품의 판매금지가처분 등의 절차를 거쳐야만 침해물을 침해자가 마음대로 처분해 버리는 것을 막을 수가 있다. 따라서 특허권 등을 행사하려는 자는 통상 침해금지청구를 하기 전에 침해금지가처분을 한 뒤, 침해금지청구나 손해배상청구를 하는 것이 보통이다. 현재는 이와 같이 두 가지 절차를 밟도록 되어 있다. 그런데 압류규정을 두게 되면, 별도의 가처분을 거치지 않고도 침해자의 침해물 처분 등을 금지시킬 수 있다. 침해금지청구소송을 제기하면서 본안소송절차에서 압류신청만 하면 된다는 뜻이다. 지적재산권자는 다른 재산권자에 비해 특혜를 받게 되는 것이다.

(4) 침해 생성에 사용된 재료나 도구의 폐기

협상문 제18.10조 제9항에는, 저작권 침해품이나 상표 침해품의 제조 또는 생성에 사용된 재료 또는 도구를 폐기하도록 정하고 있다.

현행 저작권법 제123조 제2항과 제3항은 침해행위로 만들어진 물건의 압류나 폐기만 규정하고 있을 뿐 침해품의 제조나 생성에 사용된 도구의 폐기는 규정하고 있지 않다. 즉, 불법 음반을 제조하였다면, 그렇게 제조된 음반의 폐기만 정하고 있지, 불법 음반의 제조에 사용된 컴퓨터 자체의 폐기는 정하고 있지 않다. 침해품의 제조 또는 생성에 사용되었다는 이유만으로 그 도구를 다 폐기할 수 있게 하는 것은 권리자 보호에 지나치게 치우친 것이다.

형법 제48조에 따르면, 범죄자의 소유에 속하지 아니한 것은 몰수의 대상과 추징에서 제외하고 있으며, 이러한 정신을 반영하여 저작권법 제139조에서도 “저작권 그 밖에 이 법에 따라 보호되는 권리를 침해하여 만들어진 복제물로서 그 침해자·인쇄자·배포자 또는 공연자의 소유에 속하는 것은 이를 몰수한다.”라고 정하고 있다. 이에 비해 협상문은 침해품의 제조나 생성에 사용된 도구는 이것이 누구의 소유이든지 묻지 않고 폐기의 대상으로 삼고 있다.

(5) 정보제공 명령 권한

협상문 제18.10조 제10항: 각 당사국은 지적재산권 집행에 관한 민사 사법절차에서 사법 당국이 증거 수집의 목적상 침해된 상품 또는 서비스의 생산과 유통 또는 그 유통경로에 연루된 제3자의 신원을 포함하여 침해의 어떠한 측면으로든 연루된 인과 그러한 상품과 서비스의 생산 수단 또는 유통 경로에 관하여 침해자가 소유하거나 통제하는 모든 정보를 제공하고 그 정보를 권리자 또는 사법당국에게 제공하도록 침해자에게 명령할 수 있는 권한을 가지도록 규정한다.

(가) 내용

협상문 제18.10조 제10항에 따르면, 지적재산권 집행 조항 전체에 적용되는 절차로서, 침해된 상품이나 서비스의 생산과 유통 또는 그 유통경로에 연루된 제3자의 신원을 포함하여 연루된 자에 관한 침해자가 소유하거나 통제하는 모든 정보를 권리자에게 제공하도록 하고 있다.

이처럼 지적재산권의 침해 행위와 연루되었다는 이유만으로 침해자 뿐만 아니라 제3자의 신원 등의 정보를 권리자에게 제공하도록 한 것은 개인 정보 보호권의 부당한 침해 소지가 높고, 현행 민사소송법의 정보제공명령 권한을 넘어선 것이다.

TRIPS 협정(제47조)은 권리침해가 충분히 심각한 경우, 체약국은 침해자로 하여금 침해물품의 제조·배포에 관여한 제3자 및 침해물품의 유통체계 등에 관한 정보를 권리자에게 제공할 것을 명령할 권한을 사법 당국에 부여할 수 있도록 하지만 의무 규정이 아니다(Members may provide). 이러한 TRIPS 협정에 대해 “우리 소송체계상으로는 이와 같은 명령을 행할 근거가 없으나 동조가 임의조항이므로 일단 문제가 생길 여지가 없다.”고 한다.

정진섭, 황희철 “국제지적재산권법” (1995년) 육법사, 261면 참조.

(나) 관련 현행법 규정

민사소송법: 민사소송법은 서증의 신청방식의 하나로 ‘문서제출명령’신청제도를 두고 있다(제343조). 문서를 갖고 있는 사람에게 제출할 것을 명령해 달라고 법원에 신청하는 제도이다. 문서제출명령이 가능한 경우는 ① 당사자가 소송에서 인용한 문서를 가지고 있는 경우, ② 신청자가 문서를 가지고 있는 사람에게 그것을 넘겨 달라고 하거나 보겠다고 요구할 수 있는 사법상의 권리를 가지고 있는 때, ③ 문서가 신청자의 이익을 위하여 작성되었거나 신청자와 문서를 가지고 있는 사람 사이의 법률관계에 관하여 작성된 것인 때 등이다(제344조). 문서제출명령에 따르지 아니한 때에는 법원은 문서의 기재에 대한 상대방의 주장을 진실한 것으로 인정할 수 있다(제349조).

특허법: 제132조(서류의 제출) 법원은 특허법 또는 전용실시권의 침해에 관한 소송에 있어서 당사자의 신청에 의하여 타당사자에 대하여 당해 침해행위로 인한 손해의 계산을 하는 데에 필요한 서류의 제출을 명할 수 있다. 다만, 그 서류의 소지자가 그 서류의 제출을 거절할 정당한 이유가 있는 때에는 그러하지 아니하다.

(다) 검토

- 현행법상 법원이 소송당사자에게 제출을 명령할 수 있는 증거는 보관중인 기존의 문서에 제한되어 있다. 그러나 협정문은 연루된 제3자의 신원을 포함하여 “침해자가 소유하거나 통제하는 모든 정보”를 제공하여야 하므로 기존 문서에 제한되지 않는다. 따라서 법 개정을 요하는 사안이다.

- 현행법상 제출의무 있는 문서의 범위는 소송상 양 당사자의 공평을 위하여, 자신이 인용한 문서이거나 상대방의 이익을 위하여 작성한 문서, 상대방이 제공을 청구할 권리가 있는 문서, 손해액 산정에 필요한 서류 등에 제한되어 있으나, 협정문에서는 “연루된 사람의 신원정보 및 상품과 서비스의 생산 수단 또는 유통 경로에 관한 모든 정보”를 제공하도록 확대하고 있다. 피소되면 소송절차에서 피고측의 제조·판매·영업 등 관련 자료를 전부 제출하도록 명하는 것이나 다름없다. 현행 특허법이 침해자의 매출 관련 자료 등을 제출할 의무가 있는 것에 비하여 정보제공의무의 범위가 지나치게 광범위하고 과도하다. 피고측의 영업 활동에 지장을 초래할 수 있고 영업비밀유지도 어렵게 만든다. 외국기업과의 특허관련 분쟁을 하는 국내기업에게 대단히 불리한 규정일 수 밖에 없다.

- 환경소송이나 기업을 상대로 한 소비자 소송 등 증거의 편재가 심각하여 한쪽 당사자에게 증거를 폭넓게 개시하도록 명하지 아니하면 공평한 분쟁해결이 어려운 사건에서는 증거개시명령의 권한을 강화하는 것은 타당하다. 그러나 지적재산권침해사건의 경우 침해 여부의 판단이 반드시 피고측의 영업 자료를 제출시켜야만 가능한 것은 아니다. 침해물건만 제출되면 이에 대한 전문가의 감정에 기초하여 법원이 충분히 판단할 수 있는 분야이다.

- 그런데도 피고측에게 이러한 과도한 의무를 부담시킨다면 소송남용이 우려된다. 원고로서는 피고측에게 정보제공명령신청만 하면 입증활동이 전혀 필요 없게 되는 것이나 마찬가지이므로 쉽게 침해여부를 확신하지 않더라도 일단 소송을 제기하고 볼 수 있으며, 경쟁관계 회사의 영업 자료를 소송절차를 통해 확보하는 수단으로 악용할 여지도 있다. 피고측은 소송절차를 통해 당할 고통을 모면하기 위하여 원고측의 부당한 요구를 수용하여 화해나 조정을 시도할 가능성도 높다. 이렇게 되면 원고의 소권 남용으로 인해 피고측이 부당한 피해를 입을 우려가 높아진다.

- “침해자”에게 정보제공명령을 한다는 것인데, 침해자인가 여부는 모든 증거조사가 마쳐지고 법원이 판결로서 선언하는 것이라는 점에서 문제가 있다.

(6) 기술적 보호조치 관련 폐기 등 처분권한

협상문 제18.10조 제13항은 기술적 보호조치의 우회와 관련된 기기 및 제품의 압류와 폐기를 규정하고 있다. 그런데, 교육기관이나 비영리 도서관 등에 대한 면책을 규정하면서 “어떠한 당사국도 그 행위가 금지된 행위를 구성한다는 것을 인지하지 아니하였고 그렇게 믿었을 만한 사유가 없었음을 증명한 비영리 도서관 기록보관소, 교육기관 또는 공공의 비상업적 방송기관에 대하여는 이 항에 따른 손해배상을 이용가능하게 할 수 없다”고 하여, 마치 비영리 도서관 등에게 손해배상책임이 면책되다는 뜻으로 보인다.

그러나 오히려 도서관 등에게 더 불리하게 해석될 수 있다. 저작권 침해로 인한 손해배상청구소송에서 고의·과실의 입증책임은 원고에게 있다. 즉 권리자에게 있다는 것이다. 그런데, 위와 같이 “인지하지 아니하였고 그렇게 믿었을 만한 사유가 없었음을 증명한” 비영리 도서관 등에 대해 손해배상을 이용할 수 없다고 한다면, 비영리 도서관 등이 고의·과실이 없음을 입증해야 하는 것처럼 해석된다.

(7) 수출금지명령권한

협상문 제18.10조 제14항: 지적재산권 집행에 관한 민사 사법절차에서 각 당사국은 사법당국이 특히, 침해 수입품의 상거래로의 반출과 그 수출을 금지하기 위하여 당사자에게 침해를 중지하도록 명령할 수 있는 권한을 가지도록 규정한다.

(가) 규정의 의미

“침해수입품의 상거래로의 반출”과 “그 수출”을 금지하기 위하여 당사자에게 침해를 중지하도록 명령할 수 있는 권한을 규정하고 있다. 해석컨대, 지적재산권자에게 침해수입품의 유통 및 수출을 금지할 수 있는 권리를 인정하는 것으로 보인다.

(나) 관련 현행법 규정

현행 특허법 제2조에서는 “실시”의 의미를 “물건을 생산·사용·양도·대여 또는 수입하거나 그 물건의 양도 또는 대여의 청약(양도 또는 대여를 위한 전시를 포함한다)을 하는 행위”로 규정하고, 제94조에서는 특허권자는 업으로서 그 특허발명을 업으로 실시할 권리를 독점한다고 규정하고 있다. 즉, 특허권자는 타인이 특허발명을 생산·사용·양도·대여·수입하는 등 행위의 금지를 청구할 권리가 있는 것이다.

반면, 상표법의 경우 ‘상표의 사용’이라는 개념에 ‘수출’을 포함시키고 있어 상표권자는 상표위조품의 수출을 금지할 권한이 이미 있는 것으로 볼 수 있다.

(다) 검토: 특허권 등 권리 확대하는 규정, 법률개정 사항

즉, 특허권자에게 ‘수출’을 금지할 권리까지 명시적으로 인정한 것은 아니다. 수술이 ‘양도’에 포함된다는 견해도 있을 수 있으나, 반드시 그런 것으로 볼 수는 없다. 왜냐하면, 관세법상 "수출"이라 함은 내국물품을 외국으로 반출하는 것을 말한다고 규정되어 있는데, 외국으로의 반출이란 그 자체로는 사실행위이며, 여기에는 양도와 같은 법률행위가 매개되는 경우도 있으나 그렇지 않은 경우도 얼마든지 있을 수 있다.

그러므로 특허권자 및 실용신안권자, 디자인권자에게 양도를 포함하지 않는 반출행위까지 금지할 수 있는 권리를 인정하려면 법률개정이 불가피하다.

혹자는 특허법 제126조 제1항에 따른 침해예방청구의 범위에 수출을 금지시킬 수 있는 권한도 포함된다고 주장할 수 있으나, 협정문에서는 침해의 중지를 청구할 권리를 규정하고 있지, 침해를 예방할 권리를 규정하고 있는 것이 아니다. 따라서 협정문은 수출 그 자체가 특허권의 범위 내로 포함된다는 것을 전제하고 있는 것이다.

(8) 소송비용에 전문가 비용추가

협상문 제18.10조 제15항: 당사국의 사법 또는 그 밖의 권한 있는 당국이 지적재산권의 집행에 관한 민사 사법절차에서 기술전문가 또는 그 밖의 전문가를 임명하고 소송 당사자로 하여금 그러한 전문가 비용을 부담할 것을 요구하는 경우 그 당사국은 특히 그러한 비용이 수행된 업무의 양 및 성격에 밀접하게 관련되고 그러한 절차의 이용을 불합리하게 억제하지 아니하도록 보장하기 위하여 노력하여야 할 것이다.

(가) 규정의 의미

위 규정은 소송당사자 일방이 자기의 승소를 위하여 사적으로 고용하거나 조력을 한 기술전문가 등 전문가 자문비용까지도 소송비용에 포함시켜야 한다는 규정이다.

(나) 현행법상 소송비용의 부담

우리 민사소송법은 민사소송에 있어서 사법제도를 이용하는 당사자 등 소송관계인에게 그 비용을 부담시키는, 이른바 ‘재판유상주의’를 전제로 하여 소송비용의 부담에 관하여 규정하고 있다(제98조 내지 133조). 법원의 청사유지나 인건비 등이나 사법제도를 유지하는 일반적 비용은 국고가 부담하는 것이지만, 특정인이 사법제도를 이용하게 되는 경우 당사자로 하여금 그 분쟁을 해결하기 위하여 필요한 비용의 일부를 부담하게 하는 것이 형평상 타당하기 때문이다. 소송비용은 통상 패소자가 부담하게 된다.

나아가 민사소송비용법은 당사자의 부담으로 할 소송비용의 종류를 열거하고 그 한도를 소송행위에 필요한 한도의 비용으로 제한하고 있으며, 각개의 경우 구체적인 비용액 및 그 산출방법에 관하여는 민사소송등인지법 및 다수의 대법원규칙에 규정되어 있다.

당사자가 부담할 소송비용은 재판비용과 당사자비용으로 나눌 수 있다. 재판비용에는 전문가비용이라고 할 수 있는 감정비용이 포함되어 있다. 소송상 증거를 확보하기 위하여 당사자신청 또는 직권에 의하여 전문가에 의한 감정을 하게 되며, 감정비용은 최종적으로 패소한 당사자의 부담으로 돌아간다.

당사자가 부담할 소송비용 중 재판비용 외에 당사자비용이라는 것이 있으나, 이는 변호사보수, 법원에 제출하는 서류나 도면을 작성하기 위하여 소요된 서기료 및 그 제출비용, 기일 출석 비용 정도만 포함된다. 변호사보수는 그 변호사가 소송절차에 관여한 경우에 소송상 청구하는 금액에 따라 그 금액의 10% 범위내에서 결정된다.

(다) 문제점

- 기술전문가는 소송법상 아무런 지위가 없다.

우리 소송법에는 당사자의 소송의 조력자로서 원칙적으로 변호사만을 규정하고 있다. 기술전문가는 우리 소송법이 당사자의 조력자로서 예정하고 있지 않다. 소송당사자는 소송에서 승소하기 위하여 변호사 이외에 해당 분야의 전문가로부터 도움을 받을 수 있으나, 이는 승소하기 위한 당사자의 소송수행방식에 불과할 뿐, 보편적으로 누구나 필요한 것이 아니다.

당사자의 선택에 따라 변호사 수임료가 다양하고, 선임한 변호사의 수도 달라질 수 있는데, 선임한 모든 변호사비용을 패소한 자의 부담으로 하는 것은 부당하다. 마찬가지로 누구에게나 보편적으로 필요한 조력자가 아닌 경우에는 이를 선택한 그 당사자의 부담으로 돌리는 것이 타당하다.

- 감정비용이 소송비용에 포함되어 있다. 법원이 선임한 감정인에 대한 감정료를 패소한 자가 부담하는 것은 공평하지만, 당사자 일방이 자기 이익만을 위하여 자문을 받은 경우 그 전문가의 비용까지 패소자에게 부담시키는 것은 그 비용의 확정도 어려울 뿐만 아니라 정당하지도 않다.

- 지적재산권자만 지나치게 우대하는 결과가 된다. 가령 의료소송이나 환경소송 등 전문분야의 소송이 많고, 이 경우 당사자들은 전문가의 조력을 받을 수 있는가, 어떤 수준의 전문가의 도움을 받을 수 있는가에 따라서 승패에 영향이 있을 수 있다. 그런데, 유독 지적재산권소송에서만 전문가비용을 소송비용에 포함시키는 것은 형평에 맞지 않는다.

(9) 일방적 구제 제도

협상문 제18.10조 제17항은 “각 당사국은 일방적 잠정조치의 신청에 대하여 신속하게 대응한다(Each party shall act on requests for provisional measures inaudita altera parte expeditiously)”고 규정한다.

지재권 침해 사건은 외연이 확정되지 않은 권리의 침해 여부를 다루고, 실제로 침해가 성립하는지에 대한 판단이 매우 어려다. 따라서 지재권 침해 사건에 대해 침해자로 지목된 당사자의 청문권을 보장하지 않고, 권리자의 일방적인 의견만으로 구제조치를 하도록 한 것은 권리자에게 지나치게 치우친 제도이다.

현행 민사집행법 제300조에 따르면 가처분은 “다툼의 대상에 관한 가처분은 현상이 바뀌면 당사자가 권리를 실행하지 못하거나 이를 실행하는 것이 매우 곤란할 염려가 있을 경우”(제1항)와 “다툼이 있는 권리관계에 대하여 임시의 지위를 정하기 위”한 경우(제2항)로 나누며, 권리관계에 대한 임시의 지위를 정하기 위한 가처분은 “특히 계속하는 권리관계에 끼칠 현저한 손해를 피하거나 급박한 위험을 막기 위하여, 또는 그 밖의 필요한 이유가 있을 경우에 하여야 한다”고 제한을 두고 있다(제2항 후단).

정부 발표(상세 설명 자료 230면)에 따르면, 일방구제제도는 TRIPS 협정에 규정된 것으로 우리 측이 이미 이행하고 있는 의무라고 하지만, 정부의 주장과는 달리 TRIPS 협정(제50조 제2항)은 “지연으로 인해 권리자에게 회복할 수 없는 손해가 생길 수 있는 경우(where any delay is likely to cause irreparable harm to the right holder)” 또는 “증거가 멸실될 위험이 있다는 것을 입증한 경우(where there is a demonstrable risk of evidence being destroyed)”에만 일방적 구제절차를 채택할 권한을 사법당국이 가지도록 하고 있으므로(The judicial authorities shall have the authority to adopt provisional measures inaudita altera parte), 이러한 제한을 두지 않은 협상문은 TRIPS 협정과 차이가 있다.

또한, 민사집행법 제304조(임시의 지위를 정하기 위한 가처분) “제300조 제2항의 규정에 의한 가처분의 재판에는 변론기일 또는 채무자가 참석할 수 있는 심문기일을 열어야 한다. 다만, 그 기일을 열어 심리하면 가처분의 목적을 달성할 수 없는 사정이 있는 때에는 그러하지 아니하다”에 따르면 임시의 지위를 정하기 위한 가처분은 심문기일을 열어 상대방의 의견을 듣는 것이 원칙인데, 지적재산권 침해에 대한 가처분은 모두 지적재산권이란 권리에 대한 임시의 지위를 정하기 위한 가처분이므로 심문기일을 여는 것이 원칙이다. 따라서 협상문은 현행 민사집행법과 어긋난다.

한편, 협상문 제18.10조 제17항을 일방적 잠정조치의 신청에 대하여 신속하게 대응해야 할 의무를 규정한 것으로 보고, 절차의 신속을 강조한 의미로 해석한다면, 일방적 잠정조치를 잠정조치의 원칙적 모습으로 변경하는 내용을 포함하지 않는 것으로 이해할 수 있다. 이렇게 해석되는 한도 내에서는 새로운 법률개정사항은 아니라고 할 수도 있다.

(10) 국경조치

협상문 제18.10조 제20항은 저작권 침해나 상표권 침해가 의심되는 물품의 세관통과를 금지한 경우 수입업자가 역담보를 제공하더라도 통관을 허용 받지 못하도록 하고 있다. 국경조치는 권리 침해 여부를 판단하는 사법적 절차를 생략한 채 행정청(관세청)이 취하는 임시처분의 일종인데, 권리자에 대한 손해보전을 가능하도록 하는 역담보를 제공하더라도 통관을 허용하지 않는 것은 과도한 임시처분이다.

국문 협상문 제18.10조 제20항에서 “상표위조 의심상품, 혼동을 일으킬 정도로 유사한 상표 상품, 또는 불법복제된 저작권 상품”이라고 한 것은 영문 “suspected counterfeit or confusingly similar trademark goods, or pirated copyright goods”를 잘못 번역한 것이다. 지적재산권 관련 소송에서 보통 민사사건의 경우 침해품을 지칭할 때 ‘alleged’라고 표현하고 형사 사건에서는 ‘suspected'라고 표현한다. 여기서 ‘suspected’란 침해의 혐의 또는 의심이 있다는 뜻이다. 국문 협상문은 마치 상표위조 상품에 대해서만 의심 상품이고, 상표 침해품이나 저작권 침해품은 의심이 있는 물건이 아닌 것처럼 규정하고 있다. 그러나 국경조치란 법원에 의해 침해품으로 판정된 물건에 대한 조치가 아니라 당국(보통은 관세청 산하의 세관)에 침해의 혐의 또는 의심이 있다고 권리자가 신고한 물건에 대한 조치이므로, 상표위조 상품뿐만 아니라 상표 침해품, 저작권 침해품에 대해서도 모두 의심 물건으로 표현해야 한다.

협상문 제18.10조 제22항은 관세청이 직권으로 상표권 침해 또는 저작권 침해가 의심되는 물품의 통관을 금지하도록 하고 있는데, 저작권 침해는 법원에서도 판단하기 어려운 경우가 많으므로 관세청이 직권으로 이러한 조치를 취하도록 하는 것은 선의의 피해자가 발생할 수 있고, 권리자에 의한 제도 악용의 우려가 있다.

(11) 저작권 침해에 대한 비친고죄

협상문 제18.10조 제26항 가호는 ‘상업적 규모’의 상표 위조나 저작권 침해에 대한 형사절차와 처벌을 규정하도록 하고 있는데, 제26항 제2호에 따르면 ‘상업적 규모의 침해’는 “상업적 이익 또는 사적인 금전적 이득을 목적으로 하는 고의적인 침해”도 포함되고 각주 33에는 ‘금전적 이득’이란 “가치를 지닌 그 어떤 것의 수령 또는 기대”(receipt or expectation of anything of value)”를 포함한다.

‘어떠한 가치의 기대’란 막연한 표현을 동원하여 형사 처벌의 대상으로 삼는 것은 죄형법정주의의 한 요소인 ‘명확성의 원칙’에 어긋난다.

또한, ‘가치를 지닌 어떤 것의 기대’란 예컨대, 음악 파일 하나를 다운로드할 경우 해당 음악 파일이 수록된 음반을 구입하여 얻는 가치의 기대에 해당하는 금전적 이득을 목적으로 한 행위로 볼 수 있다. 따라서 협상문에서 말하는 ‘상업적 규모’는 일반적으로 생각하는 상업 행위가 아니라, 예컨대 음악 파일 하나를 다운로드하는 행위도 ‘상업적 규모의 침해 행위’가 될 수 있다.

협상문 제27조 바호는 “자국의 권한 있는 당국은 이 장(this Chapter, 협상문 제18장을 말함)에 기술된 위법행위에 대하여 사인이나 권리자의 공식적인 고소 없이 직권으로 법적 조치를 개시할 수 있다(its authorities may initiate legal action ex officio with respect to the offenses described in this Chapter, without the need for a formal complaint by a private party or right holder.)”고 하여 저작권 침해에 대한 비친고죄화를 가능하도록 하였다.

따라서 한두 번의 파일 다운로드 행위만으로도 형사 처벌이 가능하고 이를 비친고죄로 하면, 인터넷의 일반 이용자가 단속의 대상이 되고, 고소/고발이 빈발하는 상황이 예상된다.

(12) 형사처벌에 관한 입법권과 양형에 대한 사법부의 재량권 침해

협상문 제18.10조 제27항 가호는 "장래의 침해를 억제하기에 충분한 벌금형뿐만 아니라 징역형 선고를 포함하는 형벌을 규정한다", “실형을 포함하여 장래의 침해를 억제하기에 충분한 수준에서 형벌을 부과하도록 권장한다”고 정하고 있다.

이는 현재의 형벌 범위를 상향조정할 것을 예정하고 있으므로 입법권을 제한하는 측면이 있으며 이에 따라 과도하게 높은 형량이 하한으로 규정되는 경우에는 입법권자인 국회가 갖는 형사처벌에 관한 입법의 재량까지도 침해하여 형벌의 기준까지도 정하는 것이고, 사법부가 가지고 있는 ‘양형에 대한 재량’을 근본적으로 훼손할 수 있다.

(13) 침해에 사용된 재료와 도구, 증거 서류 및 자산의 압수(seizure)

협상문 제18.10조 제27항 나호에 따르면, 저작권 침해나 상표권 침해에 사용된 모든 관련 재료와 도구, 위법행위와 관련된 증거서류 등의 압수를 사법당국이 명하도록 정하고 있다.

침해행위로 인한 만들어진 물건의 압수가 아니라, 침해에 사용된 모든 관련 재료와 도구(any related materials and implements)의 압수를 명할 경우 침해자에게 과도한 피해를 줄 수 있다. 예컨대, 미국 작가와 국내 방송사가 저작권 계약을 체결하여 미국 작가의 작품을 국내 방송사가 드라마로 방영한 후 저작권 계약 내용의 다툼으로 일부 저작권 침해가 인정된 경우, 국내 방송사가 드라마 방송에 사용한 모든 재료와 도구를 다 압수당하는 사례를 예상할 수 있다. 특히, 협상문 제27항 나호의 후단에는 “압수의 대상이 되는 품목을 개별적으로 적시할 필요도 없는 것”으로 정하고 있으므로 침해와 관련된 도구의 포괄적 압수까지 가능하다.

(14) 영상저작물 녹화장치의 사용 시도 행위에 대한 형사 처벌

협상문 제18.10조 제29항은 공공 영화상영 시설에서 저작물의 전체 뿐만 아니라 일부를 전송하거나 복사하기 위하여 녹화장치를 사용하거나 사용하려고 시도하는 자에 대해 형사 처벌이 가능하도록 정하고 있다.

형법은 완성된 범죄행위를 처벌하는 것이 원칙이며, 범죄행위의 완성이 없더라도 미수범을 처벌하는 규정이 있으나 미수범이 되려면 최소한 실행행위의 착수가 있어야 한다. 그런데, 협상문에 규정된 ‘녹화장치를 사용하려고 시도하는 행위’는 범죄의 실행행위 착수에도 이르지 못한 일종의 예비 행위에 지나지 않는다. 왜냐하면, 저작권 침해죄는 녹화장치를 사용하는 행위로 인해 성립하는 것이 아니라, 녹화장치를 사용하여 불법 복제를 하거나 불법 전송을 한 경우에 성립하기 때문이다.

따라서 협상문은 녹화장치의 사용을 저작권 침해의 본죄로 구성한 것이고, 만약 불법 복제 행위나 불법 전송 행위를 본죄로 본다는 협상문은 미수 행위에도 이르지 못한 예비 행위를 처벌하려는 것이다. 그런데 예비 행위에 대한 처벌은 내란죄와 같은 특별히 중한 죄가 아니면 해당되지 않는다. 즉, 협상문은 영화관에서 녹화장치를 사용하는 것이 내란죄와 같은 엄청난 범죄 행위의 음모나 예비 행위로 취급하는 것과 다를 바 없다.

(14) ISP를 통한 개인 정보 제공

협상문 제18.10조 제30항 11목에는 “각 당사국은 침해주장에 대한 유효한 통보를 한 저작권자가 서비스 제공자가 보유하고 있는 침해 혐의자를 확인하는 정보를 신속하게 획득할 수 있도록 하는 행정 또는 사법 절차를 수립한다(shall establish an administrative or judicial procedure)”고 되어 있다.

저작권의 침해 혐의가 있다는 점만으로 권리자에게 개인 정보가 유출될 수 있고 특히 법원의 영장 없이 행정 절차를 통해서도 이를 가능하게 한 것은 문제다.

III. 양측 요구안에 따른 협상 결과 및 한국 협상단의 공격 목표 달성률

1. 양측 요구안에 따른 협상 결과 요약 분석

분야	한국 요구	미국 요구	타결 내용
특허/자료독점권	-	자료독점권을 유사의약품과 미공개자료로 확대	수용(약사법 개정 필요)
	-	의약품 품목 허가와 특허 연계	수용(약사법 및/또는 특허법 개정 필요)
	-	특허청 심사 지연에 대한 특허 기간 연장	수용(3년 초과분)(특허법 개정 필요)
	-	의약품 품목 허가를 위한 기간 보상 차원의 특허 기간 연장	수용
	-	특허 강제실시 발동 요건 제한	미국 주장 철회(한국주장 관철? / 미국 민주당의 요구 관철)
	-	의약품 품목허가 목적의 특허 사용	수용(특허법 개정 필요)
	-	Grace Period 1년으로 연장	수용(특허법 개정 필요)
	-	특허권 취소 요건 축소	수용(특허법 개정 필요?)
	예외 없는 특허출원 공개	-	수용 안 됨
	특허 심사청구 제도 도입	-	수용 안 됨
상표/도메인 이름	-	상표 전용사용권 등록 요건 폐지	수용(상표법 개정 필요)
	-	소리, 냄새 상표의 인정	수용(상표법 개정 필요)
	-	UDRP에 따른 도메인이름 분쟁해결제도	수용(인터넷주소자원에 관한 법률 개정 필요)
저작권	-	저작권 보호 기간 연장(저자 사후 50년 -> 70년)	수용(저작권법, 컴법 개정 필요)
	-	일시적 저장의 복제권 인정	수용(저작권법, 컴법 개정 필요)
	-	기술적 보호 조치의 확대(접근통제형 기술적 보호조치)	수용(저작권법, 컴법 개정 필요)
	-	온라인서비스제공자로부터 침해자 개인정보 제공	수용(저작권법, 컴법 개정 필요)
	-	온라인서비스제공자 면책조항	수용(저작권법, 컴법 개정 필요)
	-	정부의 정품저작물 사용 의무	수용(저작권법, 컴법 개정 필요)
	저작권 인격권 인정	-	주장 철회(저작물 병행수입 금지와 교환)
분쟁/ 집행	-	비위반 제소의 인정	WTO에서 인정할 때까지 유예
	-	형사처벌의 양형기준 도입	수용(일반적 권장사항으로-외통부 5차 협상 결과 발표)
	-	법정 손해배상액 제도	수용(상표/저작권)
	-	저작권 침해에 대한 국경조치	수용 (관세법 개정 필요)
	-	일방적 구제제도	수용(민사집행법 개정 필요?)
	-	지재권 침해물품 수출금지 권한	수용(저작권법, 컴법 개정 필요)
* 한국 측 주장 중 (i) 특허출원서에 기재하는 특허청구범위 기재 요건과 (ii) 저작물의 고정(fixation) 요건에 대해서는 각국 법령에 따르도록 하자는 주장에 대해 미국이 이를 수용하였으나(외통부 5차 협상 결과), 각국 법령에 따르자는 것은 애초부터 의미 없는 주장이었음.

2. 미국의 전략과 타결 내용 비교

한미 FTA 지재권 협상에서 미국이 가졌던 전략과 협상 목표는 미국 통상법, 무역장벽보고서, 스페셜 301조 보고서, 국제지적재산권연맹(IIPA), 주한미상공회의소 정책보고서, 미국이 다른 나라들과 체결했던 FTA 협정문을 통해 파악할 수 있다.

2-1. 미국 통상법의 지재권 협상 목표

미국 통상법에 따르면, 통상에 관한 헌법상 권한을 갖는 의회가 행정부에게 신속협상권한(TPA)을 부여하여 의회는 협상 결과에 대한 가부만 투표하고 협정문의 내용 수정을 하지 못하도록 하는 대신, 행정부는 협상 과정에서 의회와 반드시 협의하도록 하였다. 또한, 2002년에 개정된 미통상법은 대통령에게 부여된 통상협상권한을 연장(2005년 6월 1일부터 2007년 6월 30일까지)하면서, 분야별로 구체적인 협상 목표를 명시하여 의회가 정해놓은 협상 목표와 범위를 행정부가 임의로 변경하지 못하도록 하였다(미통상법 제2102(b)조).

그러나 협상 타결 후에도 의회가 비준 과정에서 행정부에게 협정 내용의 변경을 요구하며, 이러한 요구는 부속서한(Side Letters)이나 양해각서(Understanding)를 통해 반영되므로, 의회가 가부만 투표한다는 조항은 실제로는 의미가 없다.

미통상법 제2102(b)조에 명시된 지재권 협상 목표는 다음과 같다.

(A) 다음 사항을 포함하여 지적재산권의 적절하고 효과적인 보호를 더욱 증진할 것.

(i) 무역관련지적재산권협정(TRIPS)의 신속하고 완벽한 이행. 미국에 발효된 양자간 또는 다자간 지재권 관련 통상협정의 조항들이 미국 법률과 유사한 보호 기준을 반영하도록 할 것.

(ii) 지재권이 구현된 제품의 전송과 배포에 관한 새로운 방법과 신기술에 대한 강력한 보호.

(iii) 지재권의 이용가능성, 취득, 범위, 유지, 이용 및 집행에 영향을 주는 사안에 대한 차별 금지와 제거.

(iv) 보호 기준과 집행이 기술 발전에 뒤지지 않도록 하고, 특히 인터넷이나 기타 통신 매체를 통한 저작물(works)의 이용을 통제할 법적 수단과 기술적 수단을 권리자에게 부여하고, 이들 저작물의 허락 없는 이용을 방지할 것.

(v) 손쉽고 신속하며 효과적인 민사적, 행정적, 형사적 집행 절차를 포함한 강력한 지재권 집행.

(B) 지재권 보호에 의존하는 미국민에게 공정하고 공평하며 비차별적인 시장 접근 기회를 보장할 것.

(C) 2001년 11월 14일 카타르 도하에 채택된 제14차 각료회의 선언문 “TRIPS 협정과 공중보건에 관한 선언”을 존중할 것.

2-2. 주한미상공회의소 정책보고서, 무역장벽보고서(NTE) 및 스페셜 301조 보고서

가. 개요

미국 통상법에는 외국의 법이나 정책 혹은 관행이 미국의 통상에 부담을 주거나 제한을 가하는 것이 정당화될 수 없는(unjustifiable) 경우, USTR이 반드시 보복조치를 취하도록 의무화하는 강제조치가 포함되어 있다. 1984년에 개정된 미통상법은 ‘외국의 법, 정책, 관행’에 지적재산권의 보호를 추가하였으며, 1988년에는 좀 더 강력한 조치를 바라는 산업계를 요구를 반영하여 통상법을 다시 개정하여 USTR이 외국의 지적재산권 관행에 대하여 연차보고서(스페셜 301조 보고서)를 작성하여 의회에 보고하게 하였다(제2242조).

매년 2월 중순 IIPA(국제지적재산권연맹)은 미국의 지적재산권 관련업계의 의견을 수렴하여 각국의 지적재산권 보호 상황을 종합 정리한 지적재산권이행보고서를 발간하는데, USTR은 IIPA 보고서 및 기타 각종 보고서(한국의 경우 주한미국상업회의소(AMCHAM)가 한국의 전반적인 무역장벽과 지적재산권 보호 상황에 대해 USTR에 보고하는 내용도 참조)들을 종합하여 매년 4월 30일 의회에 스페셜 301조 보고서를 제출한다. USTR은 매년 3월 초에 무역정책의제(Trade Policy Agenda)를 발표하여 포괄적인 미국의 무역정책을 밝히고, 3월말에는 각국에서 들어온 모든 분야의 무역장벽에 관한 정보들을 분석 종합하여 국가별 무역장벽보고서(NTE)를 의회에 제출한다.

나. 주한미상공회의소 2005년 정책보고서

- 한국에서 지적재산권의 보호와 집행을 강화하는 것은 미한재계회의와 주한미상공회의소가 가장 중요하게 생각하는 사안임.

- 미한재계회의와 주한미상공회의소가 지적재산권과 관련하여 한국 정부의 집중적인 노력을 촉구하는 목표는 4가지.

(1) 온라인 지적재산권 침해 방지 노력을 중심으로, 지적재산권의 집행 및 투명성 강화.

(2) 저작권 보호 기간 연장을 통해 저작권 보호 수준을 선진국 수준에 맞게 강화.

(3) TRIPS 협정에 의거한 데이터 배타성 보호.

(4) 보건 규제 감독 및 승인 당국과 특허당국 간의 연계를 통한 의약품 승인 과정에서 특허침해 방지.

- 지적재산권 보호 및 집행을 강화하기 위해 한국 정부에 대한 제안 사항

◈ 온라인 지적재산권 침해와 P2P 파일공유 억제 노력을 중심으로 한국 시장에서 모조품 제작이 억제되도록 지적재산권 침해자에게 더 엄격한 형사처벌을 내리고 모조품 제작 방지 법률을 더 엄격하게 적용해야 함.

◈ 선진국 수준에 부합하도록 저작권 보호기간을 연장해야 함.

◈ 배타적 자료보호를 규정하는 WTO TRIPS 제39.3조에 따른 의무를 이행해야 함.

◈ 제품승인 과정에서 특허의 침해를 예방하기 위해 의약품 승인 당국과 특허당국 간의 연계를 구축해야 함.

다. USTR의 스페셜 301조 보고서

2002년부터 2005년까지의 스페셜 301조 보고서 내용은 ‘문화관광부, “FTA 저작권분야 대응방안에 관한 연구보고서(2005년 12월)” 42-43면을 참조하여 다시 정리하였다.

(1) 2002년 스페셜 301조 보고서의 주요 내용

- 기술적 보호조치의 강화, 온라인서비스제공자의 책임제한 규정 입법, 저작인접권자의 전송권, 일시적 복제의 보호 등을 요구.

- WCT 및 WPPT 가입을 촉구하고, TRIPS 협정에 합치하는 지적재산권의 보호를 위하여 일방적 구제조치 및 실효성 있는 불법복제 단속 및 처벌을 요구.

(2) 2003년 스페셜 301조 보고서의 주요 내용

- 소프트웨어 불법복제 단속 공무원에 대한 사법경찰권 부여 등의 약속 불이행을 이유로 비정기 점검(out-of cycle review) 실시.

- 소프트웨어 불법복제 단속 공무원에 대한 사법경찰권 부여 약속 이행, 저작인접권자에 대한 전송권 부여, 지적재산권의 강력한 보호와 단속 과정의 투명성 보장, 무선통신 시스템 표준화(WIPI)에 따른 지적재산권 위반문제 해결, 영상물 등급 부여 과정에서 미국 저작권자의 허락을 받지 않은 비디오의 등급부여 금지, 일시적 복제의 보호, 데이터베이스 보호의 상호주의 규정 삭제, 일방당사자에 의한 구제절차 신설, 저작권의 소급보호 등을 주장.

- 음반제작자에 대한 전송권 부여 문제와 WIPI 문제에 대한 미국업계의 입장을 한국정부에 더욱 강력하게 전달하기 위하여 2003년 하반기에 행하여졌던 비정기 점검을 통하여 우리나라의 지적재산권 보호가 미국의 기대치에 미치지 못하고 판단하여 2004년 1월 9일 우리나라의 지적재산권 침해 관련 지위를 WL에서 PWL로 상향 조정.

(3) 2004년 스페셜 301조 보고서의 주요 내용

- 불법 복제물 단속 활동을 높이 평가하면서도 음반제작자에의 전송권 부여, 일시적 복제 보호, 기술조치 보호 강화, 온라인서비스제공자의 책임제한 규정 정비, 창작성 없는 DB제작자 보호의 상호주의 철폐, 일방적 구제절차의 신설, 보호기간 연장, 서적 불법복제 단속 강화 등을 요구.

(4) 2005년 스페셜 301조 보고서의 주요 내용

- 지적재산권 분야에서 권리자 보호를 위한 그 동안의 활동을 고무적인 것으로 평가.

- 저작권법에서 일시적 복제를 여전히 명시하지 않는 것, 기술적 보호조치의 보호 범위가 좁다는 것, 사적 복제의 허용 범위가 명확하지 않다는 것, 저작권 및 저작인접권의 보호기간이 국제적 추세에 미치지 못한다는 것 등을 문제점으로 지적.

(5) 2006년 스페셜 301조 보고서

- 저작권보호센터의 신설과 상설단속반을 설치하여 불법 소프트웨어에 대한 집행 강화는 긍정적으로 평가.

- 한국의 디지털화에 맞게 지재권 제도를 개선, 특히 인터넷을 통한 저작물의 불법 유통에 대한 집행 강화.

- 컴퓨터의 임시 메모리에서 일어나는 일시적 저장에 대한 복제권 인정, 인터넷을 통한 음반의 전송 보호, 기술적 보호조치와 ISP 책임문제, 사적복제 예외의 범위 명확화, 음반의 디지털 배포에 대한 음반제작자의 권리 명확화, 저작권 보호기간 연장.

- 불법 파일 공유를 조장하는 사업에 대한 일련의 법원 판결을 포함한 지재권 집행 강화에서 보인 일부 진전이 있었지만, DVD와 컴퓨터 소프트웨어, 서적의 해적질을 근절하고, 해적품과 위조품의 가판을 줄일 것을 촉구.

- 의약품의 특허를 침해하는 복제약의 시판허가를 하지 않도록 보건 당국과 특허 당국 사이의 효과적인 협조 부족을 해결하기를 권고. 미국과 한국은 앞으로 FTA를 통해 이러한 문제와 다른 지재권 문제에 대한 진전을 이룰 것임.

라. 무역장벽보고서

(1) 2006년 무역장벽보고서

- 인터넷을 통한 음반의 전송을 보호하는 조치나 불법 소프트웨어에 대한 상설 단속반, 국무총리실 주관으로 지재권 보호 강화를 위한 종합대책 수립, 문화관광부의 저작권보호센터 등은 긍정적으로 평가.

- 일시적 저장의 보호, 접근통제형 기술적 보호 조치, 인터넷 서비스 제공자의 법적 책임, 일방 구제(권리자의 주장만 듣는 구제 절차), 저작물의 완전한 소급 보호, 저작권 기간 연장에 대한 보호 강화를 요구.

- 대학교 내에서 일어나는 서적의 불법 복제와 불법복제된 DVD의 길거리 판매, 상설 단속반의 집행 절차가 불투명하다는 우려, 사적복제 예외 조항에 대한 재검토, 도서관 예외 조항 수정, 데이터베이스 보호 조항에서 상호주의 규정 삭제, 컴퓨터프로그램보호법 위반에 대한 최소 벌금.

- 제약 분야의 시험 데이터 보호, 한국 보건 당국과 지재권 당국 사이의 협력 부재로 특허침해품이 판매허가를 얻는 문제 등은 여전함.

(2) 2007년 무역장벽보고서

- 다음 사항과 관련된 지재권 보호의 법적 강화를 지속적으로 요구함. (1) 일시적 저장에 대한 복제권 인정, (2) 접근통제형 기술적 보호조치, (3) ISP 책임 강화, (4) 저작권 기간 연장, (5) 대학의 서적 해적질, (6) 불법복제된 DVD의 노상 판매 방지, (7) 소비자 제품의 위조, (8) 의약품 시험 자료의 보호, (9) 한국의 식약청과 특허청의 특허침해제품 시판허가 방지를 위한 공조체계 미흡.

- 불법 소프트웨어 단속 과정의 투명성(권리자의 단속 과정 참여, 단속 결과에 대한 통보) 문제, 사적복제 예외 규정의 수정.

1-3. 정리 및 타결 내용과 비교

위에서 열거한 미통상법과 USTR에서 공개한 자료를 통해 확인할 수 있는 것처럼, 미국의 한미 FTA 지재권 협상 전략은 지재권의 집행을 강화하고, 신기술에 대한 강력한 대처 특히 인터넷을 통한 저작물 이용을 통제할 수단을 공고히 하며, 대학가와 불법 DVD 가판에 대한 단속 활동 강화, 저작권 보호기간을 연장하는 것이다. 인터넷을 통한 저작물 이용에 대한 강력한 통제권은 일시적 저장에 대한 복제권 인정, 접근통제형 기술적보호조치의 인정, 온라인서비스제공자의 책임 강화, 사적복제 예외 규정의 수정 등의 요구로 구체화된다. 또한, 인터넷을 통한 저작물의 이용 통제를 강하게 요구하여 인터넷 사이트의 폐쇄를 가능하도록 한 전례 없는 부속 서한까지 포함되었다.

또한, 의약품과 관련된 지적재산권(자료 독점권과 허가-특허 연계)도 다른 FTA에 비해 더 보호 수준이 강한 내용으로 타결되었다.

미국 무역대표부의 자문위원회 중 최고위급인 ‘통상정책 및 협상 자문위원회(ACTPN) 보고서에서도 지금까지 체결된 FTA에서 가장 강력한 것으로 보이는 지재권 보호를 달성한 미국 협상단을 칭찬하고, 이것은 엄청나게 중요한 결과이며 협상문의 매우 강력한 부분으로 앞으로 이를 모델로 활용하겠다고 하면서, 협상문에 포함된 최고 수준의 지적재산권 조항에 환호한다는 표현까지 동원하였다.

ACTPN 보고서 12면 “The members of the ACTPN commend the U.S. negotiators for obtaining what appears to be the strongest ever bilateral protections for intellectual property ... We view this as an extremely important outcome and a very strong part of the agreement. It should serve as the model from here on out. ... The ACPTN applauds and endorses the state-of-the-art IPR provisions in the agreement."

2. 한국 협상단의 공격 목표 달성률

2-1. 일반 조항(제18.1조), 지리적 표시를 포함한 상표(제18.2조) 및 인터넷상 도메인 이름(제18.3조)

공격 목표 없었음.

2-2. 저작권 및 저작인격권(제18.4조), 저작권(제18.5조), 저작인격권(제18.6조)

저작인격권의 인정과, 저작물 요건에서 ‘고정(fixation)' 요건 삭제.

2-3. 암호화된 프로그램 전달 위성 및 케이블 신호의 보호(제18.7조)

공격 목표 없었음.

2-4. 특허(제18.8조)

(가) 예외 없는 특허출원 공개

(1) 한국 협상단의 목표

특허제도는 특정 발명에 대해 발명자에게 일정 기간 독점권을 부여하는 대신 일정 기간 독점권을 부여하는 대신 발명 공개를 통해 기술발전 및 공익증대에 목적을 둔 제도임. 따라서 일정 기간이 지나면, 특허출원을 공개하는 것은 전 세계 특허제도의 기본임. 그러나 미국은 제3국에 출원을 하지 않겠다는 서약서를 제출하면 출원내용을 비공개로 유지할 수 있는 제도가 있음. 이것은 잠수함 특허를 유발시킬 수 있으므로 이를 폐지할 것을 협정문 초안을 통해 제시함.[잠수함 특허(submarine patent): 출원후 고의적으로 특허의 등록을 지연시키다가 갑자기 등록을 받은 특허. 잠수함 특허를 통해 제3자가 특허권에 포함되는 발명을 사용하거나 동 발명의 이용한 제품이 시장에서 성공하기를 기다렸다가 특허를 등록받아 특허권 침해를 근거로 로열티를 청구. 한국의 선의의 기업들이 미국에서 사업을 하다 비공개 특허권을 침해할 경우, 의도와 무관하게 고비용 소송에 휘말릴 수 있음을 들어 예외 없는 출원 공개를 요구. 특히 특허권 침해시 손해배상액은 미국에서 실 손해의 3배까지 부과할 수 있어서 패소할 경우 경제적 부담이 클 수 있음.

(2) 협상 결과

미국 측 수용 거부로 협상문에 반영되지 않음.

(나) 심사청구제도 도입

(1) 한국 협상단의 목표

심사청구제도는 모든 특허출원에 대해 심사를 하는 것이 아니라 별도로 심사를 청구한 특허출원에 대해서만 심사를 하는 제도. 출원된 발명 중 20%는 심사할 필요가 없고 출원인 입장에서는 심사 일정을 정할 수 있어 매우 효율적인 제도이며 특허제도 개선 차원에서 우리가 미국에 제안한 조항. 심사 적체 해소 및 출원인의 만족도 제고를 위해 우리는 미국이 심사청구제도를 도입할 것을 요구함. 한미 FTA 체결을 통해 심사청구제도 도입 시 우리의 제도를 미국에 전파한 성과는 물론, 우리 출원인들도 미국에서 심사청구제도를 통한 혜택을 받을 수 있음.

(2) 협상 결과

미국 측 수용 거부로 협상문에 반영되지 않음.

2-5. 특정 규제 제품과 관련된 조치(제18.9조)

공격 목표 없었음.

2-6. 지적재산권 집행(제18.10조)

공격 목표 없었음.

2-7. 평가

미국의 요구에 대한 방어 외에 한국 측이 적극적으로 협상문에 반영하자고 주장한 것은 불과 몇 개 되지도 않았는데, 어느 것 하나 협상문에 반영된 것이 없다.

다시 말해 지적재산권 분야는 말이 협상이지 그야말로 방어밖에 없었다. 또한, 미국의 요구를 대폭 수용하여 한국은 특허법, 실용신안법, 상표법, 저작권법, 컴퓨터프로그램보호법, 인터넷주소 자원에 관한 법률, 관세법, 민사집행법/민사소송법, 약사법, 농약관리법 등 최소한 10개의 법률을 개정해야 한다.

IV. 정부 측 논리에 대한 반박

1. 제도 선진화?

가. 정부 측 논리

정부 측은 협상이 타결되자 지적재산권 분야의 협상 결과는 제도의 선진화로 포장하면서, 지재권 보호를 강화하면 기술 혁신을 촉진하여 산업경쟁력이 강화된다는 단순 논리를 펴고 있다. 예컨대, “의약품 지적재산권 강화 등으로 국내 업체의 매출감소 가능성은 있으나, 장기적으로 국내기업의 혁신 신약 개발을 촉진시켜 제약 산업 경쟁력에 기여”할 수 있다는 주장이나, 저작권 보호기간의 연장과 특허권 존속 기간 연장, 법정손해배상제도의 도입을 제도 개선이라는 주장을 편다..

2007년 4월 3일 ‘한미자유무역협정 체결에 따른 국내 보완 대책’

나. 반박

먼저 미국의 요구를 수용하여 지재권 보호를 강화가 제도 선진화라는 정부의 주장은 전형적인 말 바꾸기이다. 1차 협상이 끝난 후 정부가 작성한 ‘한미 FTA 저작권 협상 전망과 대책’ 문건에 따르면, 주요 예상쟁점 및 대응방향은 다음과 같았다.

- 저작권 보호기간 연장 : 보호기간 연장은 사회·경제적 파급효과가 매우 크므로 불수용.

- 일시적 저장 : 일시적 저장에 대한 복제권 인정의 부정적 효과(이용활성화에 저해, 정보 접근 제한)를 고려하여 불수용.

- 접근 통제의 기술적 보호조치 우회 금지 : 접근통제의 우회를 금지하면 디지털 네트워크 환경에서 이용자에 비해 저작자를 지나치게 보호할 수 있으므로 불수용.

- 온라인서비스제공자(OSP)의 책임 제한 : 권리 소명절차의 일부 단순화는 검토 가능, OSP의 정보제공 의무 부여는 법무부 등과 협의 후 공동 대응

- 비친고죄 도입 : 디지털 환경에서 보다 용이해진 저작권 침해에 대한 효과적인 대응을 위해 일부 비친고죄 도입 필요.

정부 스스로 마련했던 협상 전략에 비추어 보더라도 미국의 핵심 요구 대부분은 지나친 저작권 강화로 불수용 입장을 취했던 것인데 이를 수용한 다음에는 선진 제도의 도입이라고 주장하는 것은 협상 결과를 긍정적으로 포장하려는 변명에 불과하다. 이러한 정부의 태도는 합리적인 토론을 통한 사회적 합의에 방해만 될 뿐이다.

지재권 제도의 기본은 ‘권리’와 ‘이용’ 사이의 균형이다. 이러한 균형이 유지되어야 지재권 제도의 목적인 ‘기술의 발전’과 ‘문화의 발전’이 가능함. 특허법 제1조나 저작권법 제1조를 보아도 그렇고, 무역자유화를 최고 규범으로 삼는 WTO의 ‘무역관련지적재산권협정(TRIPS 협정)’조차도 제7조에서 ‘기술 생산자와 이용자의 상호 이익’과 ‘권리의 의무의 균형’을 제도의 목적으로 열거하고 있다.

이 법은 발명을 보호·장려하고 그 이용을 도모함으로써 기술의 발전을 촉진하여 산업발전에 이바지함을 목적으로 한다.

이 법은 저작자의 권리와 이에 인접하는 권리를 보호하고 저작물의 공정한 이용을 도모함으로써 문화의 향상발전에 이바지함을 목적으로 한다.

지적재산권의 보호와 시행은 기술혁신을 증진하고 기술을 이전·확산하며, 기술 지식의 생산자와 이용자에게 상호 이익이 되고, 사회적·경제적 복리를 이끄는 방식으로, 그리고 권리와 의무가 균형을 잡도록 기여하여야 한다(The protection and enforcement of intellectual property rights should contribute to the promotion of technological innovation and to the transfer and dissemination of technology, to the mutual advantage of producers and users of technological knowledge and in a manner conducive to social and economic welfare, and to a balance of rights and obligations).

따라서 지재권의 보호만 강화하면 기술발전이나 문화발달이라는 제도의 목적이 달성될 것이라는 정부의 단순 논리는 편협하고 무지에 가까운 제도 이해 수준을 그대로 드러낸 것이다. 정부는 겉으로는 권리의 보호와 이용 사이의 균형이 중요하다고 말하지만, 협상 타결 후 정부의 태도를 볼 때 이는 ‘립 서비스’에 불과하다.

세계에서 가장 공격적인 지적재산권 강화를 주장하는 미국 의회의 보고서에서도 지적재산권으로 인한 사회적 혜택이 손실보다 많은지는 결론이 나지 않았기 때문에, 지적재산권의 정당성과 비판은 여전히 논란이라고 지적할 정도이다. ‘세계은행’의 연구보고서에도 혁신적 기술에 대해서는 지적재산권을 강화하는 것이 오히려 무역 흐름에 부정적인 영향을 줄 수 있다고 한다. 또한, 신기술이나 혁신 기술일수록 상호의존성이 높기 때문에, 지적재산권의 강화가 오히려 기술 발전에 역효과라는 연구 결과가 많다.

CRS Report for Congress, December 21, 2005 "Intellectual Property and the Free Trade Agreements: Innovation Policy Issues", page 5 "As of yet, however, no conclusive study has demonstrated that the social benefits of the intellectual property laws outweigh the costs. As a result, the justifications and criticisms of intellectual property remain open to challenge."

The World Bank, "Intellectual Property and Development, Lessons from Recent Economic Research" 2005, page 28 "The impact of IPRs on positive trade flows, in turn, is slightly negative but not statistically significant. This result is somewhat surprising."

예컨대, James Bessen & Robert M. Hunt, An Empirical Look at Software Patents, July 2003 (http: //www.researchoninnovation.org/swpat.pdf). 여기서 저자는 소프트웨어 특허가 반드시 R&D를 줄인다고는 할 수 없으나, 소프트웨어 특허가 R&D 투자를 증가시킨다고도 할 수 없다고 한다. 또한, 대부분의 소프트웨어 특허는 특허 포트폴리오를 구축하기 위한 기업의 전략적 차원에서 확보되고 있고, 이것은 R&D에 부정적이라고 한다. 또한,「田中 悟․岡村 誠․新海哲哉, ‘기술지식의 보완성과 특허 친화 정책의 효과(技術知識の補完性とプロパテント政策の効果)’ 後藤 晃․長岡貞男 편, ‘지적재산권제도와 혁신(知的財産權制度とイノベーシヨン)’ 동경대학출판회 (2003년) 228-248면」에서는 정보통신기술 분야로 대표되는 IT 산업에 대해서는 기술지식 사이의 보완성이 누적적일 뿐만 아니라 시스템적인 성격을 가진다고 보고, 특허 친화(pro-patent) 정책은 상품화 단계에서 기술의 보완성이 있는 산업에 대해서도 기업의 연구개발투자를 증가시키는 경향을 가지고, 기술의 보완성의 정도가 상대적으로 높은 경우에는 특허 친화 정책이 기업의 연구개발 인센티브에 미치는 효과가 적어질 가능성을 있으므로 기술의 보완성의 정도가 충분히 높은 상황에서는 특허 친화 정책이 그 다지 큰 효과를 주지 않을 가능성이 있다고 한다. 한편, 기술 사이의 보완성이 높은 경우 선행 기술의 특허권자가 후개발자에게 라이센스를 주는 경우에는 기술혁신에 긍정적이지만, 기술발전의 예측이 곤란할 경우에는 특허권의 라이센싱이 일어나지 않아 특허로 인한 사회적 손실이 더 크다고 보는 견해에 대해서는 Jared Earl Grusd, Internet Business Methods: What Role Does and Should Patent Law Play?, Virginia Journal of Law and Technology, Fall 1999; Mariko Sakakibara and Lee Branstetter, Do Stronger Patents Induce More Innovation? Evidence from the 1988 Japanese Patent Law Reforms, Rand Journal of Economics 32 (2001); Robert P. Merges and Richard R. Nelson, On the Complex Economics of Patent Scope, Columbia Law Review 90 (1990) 등 참조.

미 무역대표부(USTR)의 ‘슈와브’ 대표는 세계지적재산권의 날인 지난 4월 26일 “지적재산권 형태로 구현된 미국의 지식자산(knowledge assets)이 미국 기업 가치의 1/3에 해당하는 약 5조 달러 이상”이라고 하며, 2006년 3월에 발행된 세계무역기구 보고서에 따르면, 2004년 한해에만 미국이 지재권 로열티로 얻은 수입이 513억 달러(약 60조원)에 달한다.

WT/TPR/S/160, page 77.

미국이 한미 FTA에서 지재권 보호 강화를 주장한 것은 미국 기업이 한국에서 취할 이윤을 극대화하려는 것이지 한국의 제도를 선진화하려는 것이 아니다. 만약 지적재산권의 강화로 한국 기업이 미국과 경쟁력을 갖출 정도로 성장할 수 있다면, 미국이 이를 주장할 실익이 없을 것이다. 오죽하면, 영국특허청이 주관하는 지적재산권위원회에서 “개도국들은 국제협정에서 양보한 것 이상을 쌍무협상을 통해 강요하는 선진국의 지재권 요구를 수용해서는 안 되며, 선진국의 협상단은 지재권 보호 강화로 인해 선진국이 누릴 혜택뿐만 아니라 개도국의 손실도 함께 고려해야 한다”고 권고하였겠는가?

CIPR (Commission on Intellectual Property Rights), "Integrating Intellectual Property Rights and Development Policy", 162~163면 참조.

노무현 정부가 한미 FTA 협상 결과를 장밋빛으로 포장하려는 점은 이해하더라도 제도의 기본과 미국의 전략은 알고 해야 하지 않는가? 지재권 제도의 보호 강화가 제도의 선진화이고 이로 인해 기술의 발전이 달성된다는 논리를 펴는 것은 미국의 소수 거대 기업이나 이들의 로비를 받는 USTR의 입장을 대변하는 것 뿐이고, 지재권에 관한 공공정책을 한국 정부가 포기하겠다는 선언에 가깝거나 공공정책을 담당할 자질이 없음을 스스로 고백하는 것에 다름 아니다.

앞에서 지적한 것처럼 ‘권리’와 ‘이용’ 사이의 균형이 지재권 제도의 기본이라고 할 때, 지재권에 관한 공공정책은 ‘권리’를 어떻게 제한하여 지적 생산물의 사회적 이용을 도모할 것인가를 중심으로 하여야 한다. 또한 지재권은 그 자체로 독립하여 존재하는 제도나 정책이 아니라, 산업기술 정책, 문화 정책, 과학기술 정책의 하위 개념으로서만 의미가 있다.

그런데, 한미 FTA는 권리의 보호 강화만 내용으로 삼고, 여기에 역진금지 조항까지 도입하였다. 한미 FTA 자체의 정당성을 옹호하기 위하여 이러한 제도 수용을 선진제도인 것처럼 정부가 자기합리화를 계속 하고 그 속에서 역할을 찾는다면, 이는 지재권의 공공정책 기능이 소멸되는 결과를 낳을 수 있다.

2. 지재권 분야에서 막을 것은 막았다?

정부의 이러한 주장은 미국의 핵심 요구가 무엇인지, 미국의 전략이 무엇인지를 파악하지 못했기 때문이다. 수년전부터 미국의 무역장벽보고서(NTE), 스페셜 301조 보고서, 주한미상공회의소에서 주장했던 핵심적인 내용들(의약품 임상시험 자료에 대한 독점권, 의약품 허가와 특허의 연계, 저작권 보호기간 연장, 일시적 저장의 복제권 인정, 접근통제형 기술적 보호조치, 지재권 침해에 대한 권리구제와 처벌 강화)은 한미 FTA에서 모두 수용되었다.

미국이 협상용 카드로 요구한 것들(방송보상청구권, 저작물의 병행수입 금지 등)을 철회시켰다고 협상을 잘했다고 평가하는 것은 지피지기를 못했다고 자백하는 꼴과 다르지 않다.

미국의 핵심 요구 중 하나였던 ‘특허 강제실시의 요건 축소’를 미국이 철회한 것은 한국이 방어를 잘한 결과가 아니라, 미국 민주당의 요구가 반영된 것이다.

막을 것이 무엇인지도 모른 대표적인 사례는 ‘의약품 허가와 특허 연계’에서 발견된다. 보건복지부는 “미국 측은 특허기간 중 특허를 침해한 제네릭 의약품이 시장에 출시되지 않도록 원개발자가 제네릭 업자에게 특허침해 소송을 제기하는 경우 제네릭 의약품의 허가절차가 자동 정지되도록 해 줄 것을 요청”하였으나, 이를 거부한 것이 마치 성과 인 것처럼 포장하고 있다. 여기서 허가절차의 자동정지(미국은 30개월)는 ‘의약품 허가와 특허 연계’ 제도가 특허권자에게만 지나치게 유리하게 작동하지 않도록 ‘제네릭 제약사’를 배려한 것이다. 따라서 미국의 주장을 수용했어야 함에도 불구하고, 제도를 제대로 알지 못하여 미국의 요구를 거절한 채 이를 잘한 협상이라고 오해하고 있다.

3. 한류 등으로 창출된 우리 지재권의 부가가치 확대와 관련이 있는가?

정부는 한류 관련 지재권 보호를 동남아 국가에 강력히 요구할 유인이 되었다고 자평한다. 그러나 이러한 평가는 교묘한 사실 왜곡이다.

동남아 등지에서 일어나는 불법복제 문제는 동남아 지재권 제도의 보호 수준이 낮거나 한국 지재권 제도의 보호 수준이 낮기 때문이 아니다. 동남아에 이미 제도로 구축되어 있는 것만으로도 정부가 주장하는 한류의 보호는 충분히 가능하며, 문제는 제도의 보호 수준이 아니라, 제도의 이행이다.

4. 피해가 얼마 되지 않는다?

정부는 저작권 기간연장으로 인한 피해가 연간 100억원에 불과하다고 주장하지만, 이 주장의 근거가 된 정부용역보고서는 한미 FTA 협상을 시작한 후 몇 개월 만에 급조한 것이고, 일부 저작물(출판물, 음악, 캐릭터)만 대상으로 하였으며, 정작 중요한 공공영역의 축소와 저작물 이용의 위축 효과는 고려하지 않은 채 저작물을 상업적으로 판매하는 업자의 추가 손실만 고려하였고, 불확실한 변수가 많아 신뢰하기 어려다. 또한, 정부용역보고서는 저작권 보호기간 연장이 국내 저작권자에 대한 보호를 강화함으로써 창작을 고취시키는 데 주된 목적을 두고 있다면, 이는 매우 무기력한 정책이 될 수 있다고 지적한 바 있다.

한편 국회예산정책처에서 저작권 기간 연장으로 인해 출판업계가 해외에 지불하게 되는 저작권 사용료는 연간 최소 40억원에서 최고 90억 원 이상까지 증가할 것이라고 한다.

또한 저작권 분야의 타결 내용 중 저작권 기간연장은 일부분에 불과하고, 일시적 저장을 복제권으로 인정하였을 때의 효과와 접근통제형 기술적 보호조치를 인정하였을 때의 피해와 효과, 집행 규정 강화를 통해 민사소송절차와 형사소송절차를 변경하여 생기는 사회적 파장에 대해서는 아무런 검토도 하지 않았다.

의약품 지적재산권 분야에 대한 정부 측 피해 추계는 허가-특허 연계 때문에 후발의약품의 시장진입이 9개월 지연되고, 특허분쟁 증가율이 40%라고 가정했다. 이 가정에 따른 피해는 다음과 같다(향후 10년간 연평균).

한·미 FTA의 경제적 효과 분석 (보건산업진흥원을 포함한 11개 국책연구원, 2007. 4. 27.)

- 생산 매출 감소: 673~1,458억원

- 소득 감소: 307~631억원

- 고용 감소: 275~595명

- 소비자 후생: 517~1,754억원

- 합계: 1,497~3,843억원

그러나 앞에서 살펴본 것처럼 허가-특허 연계로 인한 시장진입 9개월 지연은 아무런 근거가 없으므로, 후발 의약품의 시장진입은 최소한 30개월로 하여야 한다. 또한, 설문조사를 통해 제시한 특허분쟁 증가율 40%도 미국의 실제 통계를 고려하여 70%로 보면(미국의 경우 후발 의약품 신청에 대해 특허권자가 소송을 제기하는 비율이 72%임), 피해는 다음과 같다(지연 기간이 피해 규모에 선형적으로 반영된다고 가정).

- 생산 매출 감소: 3,925~8,503억원

- 소득 감소: 1,790~3,680억원

- 고용 감소: 1,603~3,4703명

- 소비자 후생: 3,015~1조230억원

- 합계: 8,730~2조2,413억원

정부의 추계는 허가-특허 연계로 인한 피해가 전부 ‘자동정지’로 인한 것이라고 가정하였으나, 이러한 가정은 완전히 잘못되었다. 자동정지가 적용되는 후발 의약품은 허가-특허 연계의 일부분에 지나지 않는다. 왜냐하면, 자동정지는 특허권이 살아 있음에도 불구하고, 후발 의약품이 시장 진입을 시도하는 경우에만 적용되기 때문이다. 즉, 정부의 피해 계산은 시장 진입의 시도 자체를 포기하여 후발 의약품이 시장에서 사라지지 때문에 생기는 피해는 전혀 고려하지 않은 것이다.

정부가 발표하였듯이, 후발 제약사와 특허 제약사의 특허소송에서 후발 제약사(국내 제약사)가 승소하는 비율은 66.7%에 달한다. 그리고 의약품 특허가 등록 후 무효로 되는 비율이 1980년부터 2005년까지 무려 48% 가량 된다. 따라서 소송에서 이기지도 못하고 등록이 무효로 되는 부실 특허권으로 인한 피해를 고려하지 않은 정부의 추계는 반쪽짜리에 불과하다.

이와 같은 변수를 고려한 피해는 자동정지로 인한 피해보다 결코 적지 않다. 따라서 허가-특허 연계로 인한 피해는 정부의 추계보다 적게는 5배 많게는 10배 정도 더 늘어난다.

5. 국내 기업들의 기술개발과 혁신 의지를 자극하여 기술수지 향상에 기여하는가?

정부는 지재권의 강화가 장기적으로 지재권 산업의 경쟁력을 강화할 수 있으며, 우리에게도 필요한 것이라고 주장한다. 그러나 역사적으로 기술이나 문화 수준에 상관없이 지재권 보호 수준만 높여서 기술과 문화가 발전한 예는 없다.

한미 FTA를 적극 찬성하는 전경련의 보고서에서도 의약 등에 대한 지적재산권이 강화될 경우 국내 기술개발이 위축되고 경쟁력 회복에 걸림돌이 된다고 한다. 국내 제조업에서 경쟁력이 가장 높은 S 기업도 미국처럼 지재권 보호 수준을 더 높여야 한다고 주장하지 않는다. 또한, 대통령자문 의료산업선진화위원회의 ‘의료산업 선진화 전략’ 보고서에도 신약개발 기반 강화를 위한 정책 수단에 지재권 보호 강화는 포함되어 있지도 않다.

2006년 12월 전경련 보고서 ‘한미FTA 주요 업종별 영향과 대응전략’

신기술에 대한 보호막을 높인다고 곧바로 창작에 대한 동기가 부여되고 혁신과 발명으로 이어지지는 않는다. 창작에 대한 동기 부여는 여러 정책 수단에 복합적인 영향을 받는다. 정부의 주장처럼 지재권 보호를 강화하면 기술개발 의지나 창작동기가 자극되어 기술수지가 향상된다면, 선진국보다 개도국의 지재권 보호 수준이 더 높아야 하며, 한미 FTA에서 미국이 요구했던 것보다 더 높은 수준으로 한국의 지재권 제도를 고쳐야 할 것이다.

노동 분야
	강철웅 / 민주노총 정책국장

1. 총평

1) 노동기본권을 보장하는 데 실질적인 도움이 되지 않음

○ NAFTA에서 부속협정으로 노동협력협정(NAALC)이 체결된 이후 그 내용이 한미FTA의 노동장으로 편입된 것은 미국노동계의 요구에 따른 것으로, 실제로 그 핵심내용은 국제노동기준의 보장이다.

○ 미국이 노동장을 빌미로 국내 노사관계나 노동법 집행에(노동자에 불리한 방향으로) 직접 개입할지 모른다는 우려는 현재로서는 근거를 찾기 어렵다. 실제로 한미FTA는 노동법 집행과 관련한 당사국의 독립성을 명백히 보장하고 있다.(제19.2조 노동법의 적용 및 집행)

○ 노동장이나 관련 분쟁해결 절차가 지닌 한계는 노동기본권을 보장하는 데 실질적인 도움이 되지 않을 것이다. NAFTA 이후 미국이 체결한 FTA에서 노동 관련 분쟁은 모두 정부간 협의(Consultation) 단계를 넘어간 사례가 없다. 즉, 노동장의 구속력이 거의 없다는 것이다.

○ 또한 흔히 알려져 있는 것처럼 FTA의 노동장이 노동자에게 결정적 영향을 미치는 것도 아니다.

2) 한미FTA는 투자자(초국적 자본)에게 배타적 권리를 보장하기 위한 것이기 때문에, 노동장을 아무리 강화해도 한계가 분명함.

○ 한미FTA가 노동자에게 심각한 피해를 안겨 줄 것은 분명하다. 그것은 한미FTA가 추구하는 무역자유화, 투자자 권리의 절대적 보장이 초국적 자본의 이익을 위한 것이고, 그 이익이란 다름 아닌 노동자, 농민이 겪을 고통의 대가라는 점이다. 그것을 가능케 하는 것이 바로 내국민․최혜국대우, 이행의무 부과금지, 수용금지, 투자분쟁 처리절차 등 투자보장 관련 독소조항이다.

○ 노동장은 이 같은 독소조항의 폐해를 말 그대로 최소화하기 위한 노동계의 방어기제이다. 그러나 위에서 살펴본 것처럼 현실적 구속력이 거의 없어 최소한의 방어도 할 수 없는 수준이다. 한미FTA 체결을 인정할 경우, 노동장이 실효성을 갖기 위해서는 노동기준이 지금보다 훨씬 높아져야 하고, 이행 담보장치(분쟁해결절차)도 더욱 강화해야 한다. 그러나 미국형 FTA의 핵심적 목표가 투자자(초국적 자본)의 배타적 권리보장이라고 했을 때 노동장을 아무리 강화해도 한계가 있는 것은 명백하다.

○ 따라서 노동장의 내용에 관심을 집중하며, 노동기준이나 이행담보장치 강화를 요구하는 방식의 접근은, 이런 요구가 수용될 가능성도 거의 없을뿐더러 노동계의 전략적 선택이 되지도 못할 것이다.

3) 협상과정에서 한국정부는 국제노동기준 보장에 소극적인 태도를 보임.

○ 협상과정에서 나타난 심각한 문제는 한국 협상단이 국제노동기준 보장에 소극적인 태도를 보인 점이다.(노동부 보고 “국제노동기준 준수의 기본취지는 존중하면서 우리나라 노사관계의 현실을 고려하여 실행 가능한 수준으로 협상을 추진”) 이는 노동장에 명시될 노동기준을 미국의 제안보다 저하시키겠다는 것이다.

○ 노동부 또는 한국 협상단이 미국 측의 제안에 소극적인 태도를 보인 것은 그 내용이 한국 노동자의 노동기본권을 침해할 우려가 있어서가 아니라 정반대로 보인다. 즉, 노동부와 협상단이 밝힌 “우리나라 노사관계의 현실을 고려하여 실행 가능한 수준으로 협상을 추진”이란 ① 노동장(국제노동기준)이 외자기업뿐만 아니라 국내 노사관계에도 적용된다는 점에서 노동부의 사용자 편향적 본질을 드러낸 것,  ②당시 추진 중인 노동기본권 저하 입법(노사관계 로드맵)이나 장래 추진할지 모를 개악입법이 협정위반으로 제기될 우려 ③ (노동기준이 높을 경우) 한국노동계, NGO 등의 잦은 이의제기로 국가적 위신 실추 우려 ④ 미국에 투자하는 한국자본의 노무관리 부담 완화 등을 감안한 태도로 보인다.

4) ILO에 대해서는 ‘무시’로 일관하면서, 비정규직을 확산시키고 구조조정을 촉진하는 결과를 가져올 한미 FTA 협상에 끼워서 보편적 노동권 문제를 가지고 논란을 벌이는 것은 적절치 않음.

○ 미국이 요구하는 결사의 자유 등 5개 국제노동기준 이행 의무와 관련된, 노동권과 환경권은 한미FTA의 재협상이나 추가협상의 대상이 아니라 한미 양국이 즉각 보장해야 할 기본권이다.

- 양국 정부와 의회가 ‘국제노동기준 준수’를 진정으로 원한다면, 양국에 대한 ILO 권고를 이행하고 국제노동기준을 감시․감독하는 국제기구로서 ILO를 존중해야 한다. ILO에 대해서는 ‘무시’로 일관하면서, 비정규직을 확산시키고 구조조정을 촉진하는 결과를 가져올 한미 FTA 협상에 끼워서 보편적 노동권 문제를 가지고 논란을 벌이는 것은 적절치 않다.

- 노동권 보장과 한미 FTA는 양립할 수 없다.

따라서 ‘재협상에 응해야 하는가’, ‘재협상을 위한 전략은 무엇인가’를 따지기 전에, ‘타결된 한미 FTA’는 절차와 내용에 있어서 정당성이 없으며, 노동자를 포함한 민중들의 요구가 전혀 반영되지 않은 협상임을 다시 한번 확인하는 것이 중요하다.

2. 노동 주요 합의내용

1) 국제노동기준 준수 노력

(1) 합의 내용

제19장 노동 제19.1조 공동약속 성명

1. 양 당사국은 국제노동기구의 회원으로서의 의무와 작업장에서의 기본원칙 및 권리에 관한 국제노동기구 선언과 그 후속조치(1998년) 상의 약속을 재확인한다. 각 당사국은 그러한 노동원칙과 제19.7조에 규정된 국제적으로 인정된 노동권이 자국법에 의하여 인정되고 보호되도록 보장하기 위하여 노력한다.

2. 자국의 국내 노동기준을 수립하고 자국의 노동법을 이에 따라 채택하거나 수정할 수 있는 각 당사국의 권리를 인정하면서, 각 당사국은 자국법이 제19.7조에 규정된 국제적으로 인정된 노동권에 합치하는 노동기준을 규정하도록 보장하기 위하여 노력하고, 이에 비추어 그 기준을 개선하기 위하여 노력한다.

제19.7조 국제적으로 인정된 노동권

ⓛ 결사의 권리

② 단결권 및 단체교섭권

③ 모든 형태의 강제적 또는 의무적 노동의 사용에 대한 금지

④ 아동의 고용을 위한 최저 연령과 가혹한 형태의 아동노동의 금지 및 철폐를 포함한 아동 및 청소년을 위한 노동 보호

⑤ 최저임금, 근로시간, 그리고 직업상의 안전 및 보건에 대하여 수용 가능한 근로 조건

(2) 정부 해설 및 현황

○ 양국은 노동정책 수행의 자율성을 상호 인정하되, ILO 핵심노동기준 등 국제적으로 인정된 노동권 보호수준 향상을 위해 지속적으로 노력해야 함을 규정하고 있다.

○ 다만, ILO 핵심노동기준 준수가 법적 의무가 아닌 노력사항으로 되어 있어 협정 체결로 인해 ILO 협정을 비준하거나 ILO 기준에 맞게 국내법령을 제․개정해야 하는 것은 아니다.

- 국제적인 노동기준을 준수하는 한, 법 제·개정을 통한 보호수준의 조정 등 탄력적인 설정 가능하다.

○ ILO 8개 핵심협약 비준이 한국 4개, 미국 2개 밖에 되지 않는다.

- OECD 30개 회원국 중에서 가장 낮은 수준이다.

○ ILO 협약 비준 현황도 한국 22개, 미국 14개로 극히 낮은 수준이다.

- OECD 가입국은 평균 72.2개 비준하고 있다.

○ 한국은 10년 동안 OECD 노동감시국의 처지에 있다.

<참고자료ⓛ>  ILO 근로자 기본권선언과 그 후속조치

가. 근로자 기본권 선언 채택 배경

○ ILO 헌장상의 “핵심적 노동인권의 보호․증진(8개 ILO 핵심 협약)”을 효과적으로 확보하기 위한 방안에 대하여 그간 다양한 논의 진행해 왔다.

- ILO로서는 변화하는 세계에서 노동권 관련기관으로서 위상을 재정립하고, 위와 같은 WTO 등에서의 노동기준과 무역 연계 논의에 적절히 대응할 필요성을 절감한다.

나. 기본 원칙

○ 관련 협약의 미비준 회원국을 포함하여 모든 회원국은 ILO 회원국이라는 사실에 의해, 관련 협약에서 규정하고 있는 다음의 기본적 권리에 관한 원칙들을 성실히 ILO 헌장에 따라 존중하고 실현할 의무가 있다.

- 결사의 자유 및 단체교섭권의 효과적 인정

- 모든 형태의 강제근로 철폐

- 고용과 직업상의 차별 금지

- 아동노동의 효과적 철폐

○ 이러한 목적을 달성하기 위해  ILO는 여타 국제기구와 함께 회원국을 최대한 지원하고, 이 선언의 효력을 극대화하기 위해 부속서에 포함된 후속조치를 이행한다.

○ 노동기준을 보호무역주의 목적으로 사용해서는 안 되고 선언 및 후속조치의 어떠한 부분도 그러한 의도를 유발하거나 그 같은 목적으로 사용되어서는 안 된다.

다. 선언의 후속조치

○ 미비준 핵심협약에 대한 연례 검토

- 모든 핵심 협약 미비준 회원국들이 이 선언에 따라 행한 노력을 매년 검토할 수 있도록 하기 위하여,

- 선언에 명시된 4개 분야중 아직 완전하게 비준하지 않은 분야에 대해 핵심협약 미비준 회원국이 매년 보고서(연례보고서)를 작성 제출하고, 이사회에서 이를 검토한다.

○ 세계보고서

- 지난 4년간의 각 기본원칙 및 권리와 관련된 세계의 상황을 역동적으로 기술하고 ILO의 지원에 대한 효과를 평가하고, 다음 4년간의 우선적 과제를 결정하고, 기술협력 실행계획을 결정하기 위하여,

- 매년 4개 분야 중 1개 분야씩 비준 여부와 무관하게 전 회원국에 대한 현황보고서를 작성하여 총회에서 논의한다.

<참고자료②> OECD 회원국 (30개국) ILO 핵심노동기준 비준 현황(2004. 9월 현재)

회 원 국 명	강제근로		차별금지		결사의 자유		아동근로		비 고 (비준 협약수)
	29호	105호	100호	111호	87호	98호	138호	182호
비준국 수	27	28	29	28	27	26	24	29	(평균 72.2)
오스트리아 벨기에 덴마크	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	53 95 70
프랑스 독 일 그리스	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	124 77 71
아이슬란드 아일랜드 이탈리아	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	22 73 111
룩셈부르크 네덜란드 노르웨이	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	76 104 107
포르투갈 스페인 스웨덴	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	77 129 93
스위스 터 키 영 국	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	56 40 86
미 국	-	◦	-	-	-	-	-	◦	14
캐나다 일 본 핀란드	- ◦ ◦	◦ - ◦	◦ ◦ ◦	◦ - ◦	◦ ◦ ◦	- ◦ ◦	- ◦ ◦	◦ ◦ ◦	30 46 100
호 주 뉴질랜드 멕시코	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦	◦ - ◦	◦ ◦ -	- - -	- ◦ ◦	58 59 78
체 코 헝가리 폴란드 슬로바키아	◦ ◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦ ◦	- ◦ ◦ ◦	◦ ◦ ◦ ◦	68 68 86 75
한 국	-	-	◦	◦	-	-	◦	◦	20

<참고자료③> 한국과 미국의 ILO 협약 비준 현황

가. 한국비준 ILO협약 현황(22개 협약 비준)              (출처: ILOLEX - 2007.5.29. 현재)

협약번호	비준일
C19 Equality of Treatment (Accident Compensation) Convention, 1925 근로자 재해보상에 대한 내․외국인 근로자의 균등대우에 관한 협약	2001.3.29
C26 Minimum Wage-Fixing Machinery Convention, 1928 최저임금결정제도의 수립에 관한 협약	2001.12.27
C53 Officers' Competency Certificates Convention, 1936 상선에 승무하는 선장과 직원에 대한 직무상 자격의 최저요건에 관한 협약	2003. 4.11
C73 Medical Examination (Seafarers) Convention, 1946 선원의 건강진단에 관한 협약	1992.12.9
C81 Labour Inspection Convention, 1947 공업 및 상업부문에서 근로감독에 관한 협약	1992.12.9
C88 Employment Service Convention, 1948 직업안정기관의 구성에 관한 협약	2001.12.27
C100 Equal Remuneration Convention, 1951 동일가치 근로에 대한 남녀근로자의 동등보수에 관한 협약	1997.12.8
C111 Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 고용 및 직업에 있어서 차별대우에 관한 협약	1998.12.4
C122 Employment Policy Convention, 1964 고용정책에 관한 협약	1992.12.9
C131 Minimum Wage Fixing Convention, 1970 개발도상국을 특히 고려한 최저임금결정에 관한 협약	2001.12.27
C135 Workers' Representatives Convention, 1971 기업에서 근로자대표에게 제공되는 보호 및 편의에 관한 협약	2001.12.27
C138 Minimum Age Convention, 1973 취업의 최저연령에 관한 협약	1999.1.28
C142 Human Resources Development Convention, 1975 인적자원의 개발에 있어서 직업지도 및 훈련에 관한 협약	1994.1.21
C144 Tripartite Consultation (International Labour Standards) Convention, 1976 국제노동기준의 이행을 촉진하기 위한 3자협의에 관한 협약	1999.11.15
C150 Labour Administration Convention, 1978 노동행정(역할․기능․조직)에 관한 협약	1997.12.8
C156 Workers with Family Responsibilities Convention, 1981 가족부양책임이 있는 남녀근로자에 대한 기회 및 대우 균등에 관한 협약	2001.3.29
C159 Vocational Rehabilitation and Employment (Disabled Persons) Convention, 1983 장애인 직업재활 및 고용에 관한 협약	1999.11.15
C160 Labour Statistics Convention, 1985 노동통계에 관한 협약	1997.12.8
C162 Asbestos Convention, 1986 석면 사용 시 안전에 관한 협약	2007.4.4
C170 Chemicals Convention, 1990 작업장에서의 화학물질 사용상 안전에 관한 협약	2003.4.11
C182 Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 가혹한 형태의 아동노동 철폐에 관한 협약	2001.3.29
C185 Seafarers' Identity Documents Convention (Revised), 2003 선원 신분증명 협약	2007.4.4

나. 미국 비준 ILO협약 현황(14개 협약 비준)            (출처: ILOLEX - 2007.5.29. 현재)

협약번호	비준일
C53 Officers' Competency Certificates Convention, 1936 상선에 승무하는 선장과 직원에 대한 직무상 자격의 최저요건에 관한 협약	1938.10.28
C54 Holidays with Pay (Sea) Convention, 1936 선원의 연차유급휴가에 관한 협약(폐기)	1938.10.29
C55 Shipowners' Liability (Sick and Injured Seamen) Convention, 1936 선원의 질병, 상해 또는 사망의 경우에 있어서 선박소유자의 책임에 관한 협약	1938.10.29
C57 Hours of Work and Manning (Sea) Convention, 1936 선내근로시간 및 정원에 관한 협약	1938.10.29
C58 Minimum Age (Sea) Convention (Revised), 1936 해상에 고용할 수 있는 아동의 최저연령을 정하는 협약 (제138호 협약으로 개정)	1938.10.29
C74 Certification of Able Seamen Convention, 1946 유능부원의 증명에 관한 협약	1953.4.9
C80 Final Articles Revision Convention, 1946 규정 및 용어 통일을 위한 협약	1948.6.24
C105 Abolition of Forced Labour Convention, 1957 강제근로의 폐지에 관한 협약	1991.9.25
C144 Tripartite Consultation (International Labour Standards) Convention, 1976 국제노동기준의 이행을 촉진하기 위한 3자 협의에 관한 협약	1988.6.15
C147 Merchant Shipping (Minimum Standards) Convention, 1976 商船의 최저기준에 관한 협약	1988.6.15
C150 Labour Administration Convention, 1978 노동행정(역할․기능․조직)에 관한 협약	1995.3.3
C160 Labour Statistics Convention, 1985 노동통계에 관한 협약	1990.6.11
C176 Safety and Health in Mines Convention, 1995 광산의 안전 보건에 관한 협약	2001.2.9
C182 Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 가혹한 형태의 아동노동 철폐에 관한 협약	1999.12.2

(3) 평가

○ ILO 핵심노동기준을 보장하기 위해 노력한다고 명문화한 것은 바람직하다.

○ 그러나 위 ILO 핵심노동기준 비준 현황 및 ILO 협약 비준현황에서 본 것처럼, 한국과 미국은 ILO 핵심노동기준을 보장하기 위해 노력하지 않았다.

○ 정부는 “ILO 핵심노동기준 준수가 법적 의무가 아닌 노력사항으로 되어 있어 협정 체결로 인해 ILO 협정을 비준하거나 ILO 기준에 맞게 국내법령을 제․개정하는 것은 아니라”고 밝힌 것처럼, 선언적 수준에 그치고 있다.

2) 노동법의 효과적 집행 및 적용

(1) 합의 내용

제19.2조 노동법의 적용 및 집행

1. 가. 어떠한 당사국도, 이 협정의 발효일 후, 양 당사국간 무역에 영향을 미치는 방식으로, 작위 또는 부작위의 지속적 또는 반복적 과정을 통하여, 자국의 노동법을 효과적으로 집행하지 못하여서는 아니 된다.

나. 양 당사국은 각 당사국이 수사․기소․규제 및 준수 사안에 대하여 재량을 행사하고 더 높은 우선순위를 가지고 있다고 결정된 그 밖의 노동 사안에 대한 집행에 자원을 배분하는 것에 관한 결정을 내릴 권리를 유지함을 인정한다. 이에 따라, 양 당사국은 작위 또는 부작위 과정이 그러한 재량의 합리적 행사를 반영하거나 자원 배분에 관한 선의의 결정의 결과인 경우, 당사국이 가호를 준수하는 것으로 양해한다.

2. 양 당사국은 자국의 노동법에서 부여된 보호를 약화시키거나 감소시킴으로써 무역 또는 투자를 장려하는 것이 부적절함을 인정한다. 이에 따라, 각 당사국은 다른 쪽 당사국과의 무역을 위한 장려책으로서 또는 자국의 영역에서 투자의 설립․인수․확장 또는 유지를 위한 장려책으로서 제19.7조에 규정된 국제적으로 인정된 노동권에 대한 준수를 약화시키거나 감소시키는 방식으로 그러한 법의 적용을 면제하거나 달리 이탈하거나. 또는 적용을 면제하겠다거나 달리 이탈하겠다고 제의하지 아니하도록 보장하기 위하여 노력한다.

3. 보다 명확히 하기 위하여, 이 장의 어떠한 규정도 당사국의 당국이 다른 쪽 당사국의 영역에서 노동법 집행활동을 수행하도록 권한을 부여하는 것으로 해석되지 아니한다.

(2) 정부의 해설

○ 국제적으로 인정된 노동권 관련 노동법의 효과적 집행

- 지속적이고 반복적인 작위 또는 부작위를 통해 양국간 무역에 영향을 미치는 방식으로 노동법을 집행하지 않는 사례를 방지한다.

- 양국은 노동법 집행과 관련하여 자원배분의 우선순위를 설정 할 수 있는 재량권을 가진     다.

○ 무역 및 투자촉진을 위한 목적으로 국내노동법 적용 및 집행에 있어서 노동권 보호 약화 및 면제 금지

- 이 조항은 현재 제정되어 있는 법조항을 정부가 집행하지 않거나 제대로 집행하지 않는 것을 방지하기 위한 것으로 법률의 제․개정 문제와는 상관이 없는 것이다.

※ 국내노동법의 적용 및 집행에 해당하므로, 경제자유구역법의 제․개정이 동 조항을 위배하지 않는다.

- 또한, 한미 FTA 노동장에서 규정하고 있는 노동기준은 국제적으로 인정된 노동권과 관련된 것이므로 경제자유구역법상에서 적용이 제외되고 있는 근로기준법의 유급 주휴 관련 조항은 협정 적용대상이 아니다.

* 집행의 개념에 사법도 포함되는지에 대해서는 해석상의 논란이 될 수 있으나, 포함된다 하더라도 기존의 판결이나 결정을 번복할 수는 없다.

○ 양국은 국제적으로 인정된 노동권 준수를 위해 노력하고 노동법의 효과적 집행 의무를 부담할 것에 합의함으로써, 양국의 노동법 보호수준을 향상하고 국내 노동법이 보다 충실히 집행되는 효과 기대한다.

(3) 평가

○ 미국이 노동장을 빌미로 국내 노사관계나 노동법 집행에 (노동자에 불리한 방향으로) 직접 개입할지 모른다는 우려는 현재로서는 근거를 찾기 어렵고, 실제로 한미FTA는 노동법 집행과 관련한 당사국의 독립성을 명백히 보장하고 있다.(제19.2조 노동법의 적용 및 집행)

○ 또한 정부는 양국의 노동법 보호수준을 향상하고, 국내 노동법이 보다 충실히 집행되는 효과를 기대한다고 했지만, 실제로는 ⓛ의도했든, 의도하지 않았든 지속적이고 반복적으로 노동법을 지키지 않는 경우와 ②양국간 무역에 영향을 미치는 방식으로 노동법을 지키지 않을 경우에만 이 협정이 적용될 것이고, ③자원 배분상 우선순위(즉 노동법 집행 역량을 고려하여 우선순위를 둔 것만 우선 집행)를 인정하고, 또한 ④국내노동법의 제정과 개정이 아니라 적용과 집행에 한해서 노동권 보호를 약화하거나 면제되는 것을 금지하고 있기 때문에, 결국 이 협정을 통하여 국제노동기준에 부합되는 법집행을 기대하기 어렵다.

3) 이해관계자의 절차적 권리보장

(1) 합의 내용

제19.3조 절차적 보장 및 대중 인식

1. 각 당사국은 특정한 사안에 있어서 자국법에 따라 인정된 이해관계를 가진 인이 자국 노동법의 집행을 위한 재판소에 대한 적절한 접근권을 가지도록 보장한다. 그러한 재판소는 행정․준사법․사법 또는 노동재판소를 포함할 수 있다.

2. 각 당사국은 자국 노동법의 집행을 위한 그러한 재판소의 절차가 공정하고 공평하며 투명할 것을 보장하고, 이러한 목적으로, 각 당사국은 자국법에 따라 다음을 보장한다.

가. 그러한 절차가 적법절차를 준수할 것

나. 그러한 절차에서의 모든 심리가, 법 운영상 달리 요구되는 경우를 제외하고, 대중에 공개될 것

다. 그러한 절차의 당사자가 정보 또는 증거 제시에 의한 것을 포함하여 각자의 입장을 지지하거나 방어할 권리를 가질 것

라. 그러한 절차가 불합리한 수수료 또는 시간제한 또는 부당한 지연을 수반하지 아니할  것

마. 그러한 절차에서 본안에 대한 최종 판정이 1) 서면으로 이루어지고 판정이 기초하고 있는 사유를 기술할 것, 2) 과도한 지체 없이 절차의 당사자에게, 그리고 자국법에 일치하게 대중에게 공개할 것, 그리고 3) 당사자들이 의견을 제시할 기회가 제공되었던 그 정보 또는 증거에 기초할 것

바, 적절한 경우, 그러한 절차의 당사자가 그러한 절차에서 내려진 판정에 대한 재심과 정당한 경우 그에 대한 정정을 추구할 수 있는 권리를 보유할 것, 그리고

사. 그러한 절차를 수행하거나 재심하는 재판소가 공평하고 독립적이며, 사안의 결과에 대하여 어떠한 실질적 이해관계도 가지지 아니할 것

(2) 정부의 해설

○ 법령상의 이해관계자에게 노동법 집행 관련 행정․준사법․사법 재판소에 대한 접근권 보장

- 동 기관은 공정성, 형평성, 투명성을 보유해야 한다.

- 동 기관의 절차는 국내법에 따라 “적법절차, 공개청문, 재심청구권” 등을 갖추어야 한다.

4) 공중의견제출제도 도입․운영

(1) 정부의 해설

○ 공중의견제출제도(PC: Public Communication)는 일방당사국이 노동협정문을 위반한 경우 양 당사국의 누구라도 다른 상대국의 접촉창구(CP: Contact Point)*에 시정 요구 등의 의견을 제출하는 제도로서,

- 일단 공중의견이 제출되면 협정문이 정하는 절차에 따라 조사․검토와 함께 실상에 대한 정보와 처리결과를 공개하게 된다.

* 양 당사국의 접촉창구(CP)는 협정문 이행과 관련 양국의 공중에게 의견 제출 기회를 제공하고, 이를 접수․검토해야 한다.

- 각국은 자국 노동부 내에 상대국 및 공중과의 CP 역할을 하는 팀(office)을 지정한다.

○ 다만, 동 제도가 새로운 제도임을 고려할 때 동 제도의 남용 소지를 배제할 수는 없는 바,

- 사소하거나 법적근거가 약하거나(frivolous or meritless)반복적인 내용인 경우, 국내사법절차나 국제기구에서 다루고 있는 사안일 경우에는 이를 검토하지 않는 것이 양국의 이해(interest)에 부합함을 인정한다는 내용을 부속서한에 규정한다.

* 미국은 PC 가이드라인에 각종 입증자료 제출의무, 충분한 검토기간(검토 여부 결정 전 60일, 정부간협의 요구 전 검토 180일)과 같은 운영절차를 엄격히 규정한다.

○ 공중의견제출제도의 도입으로 협정문 이행과정에서 노동계 등 공중이 의견을 제시할 수 있는 통로가 마련되었고, 이를 통해 상대국의 노동법 집행 실패를 감시가능하다.

- 노사 등 이해관계자들의 참여를 통해 협정문 이행의 투명성이 제고되고 당해 문제가 자발적으로 시정되는 효과가 기대된다.

	< 공중의견제출제도(PC) 절차 및 운영사례 >
□ 의견제출․처리 절차 - A국의 노동협정문 위반행위 발생 → 양 당사국의 노동단체 등이 독자적으로 또는 공동으로 B국 정부 내 노동협정문 이행기관에게 시정요구 등이 포함된 의견서 제출 - B국 정부는 의견서 접수 후 A국의 협정문 위반 여부 조사 ※ 조사방법: 관련사업장 근로자, 사용자, 관련 단체 등을 대상으로 한 공청회 개최, 해당사업장 방문, 위반국 정부에 대한 자료요구 등 - 조사결과 협정문 위반사실이 인정된 경우 양국정부간 협의(실무급 회의, 고위급 회의) 실시 - 모든 과정은 대중에게 공개함이 원칙 □ NAFTA 운영사례 - NAFTA발효이후 ‘05년 말 현재 총 34건이 접수 ․ 위반국가별: 미국정부 11건, 캐나다 정부 2건, 멕시코 정부 21건 ․ 기본권 유형별 : 결사의 자유 등 25건, 산업안전보건 15건, 최저근로기준 12건, 외국근로자 보호 6건, 차별금지 5건, 아동노동 2건, 강제근로 1건 ․ 정부조치 유형별 : 노동법 집행, 절차적 권리보장 관련 사항이 대부분이며, 노동입법에 관한 사항은 1건 ․ 처리결과: 공청회 개최 16건, 장관급 회의 개최 14건

(3) 평가

○ 친기업적 단체들을 동원해 노조활동에 간섭하고 개입할 수 있는 근거가 될 수도 있다거나, 국내기업이 악의적으로 노조결성을 막아 법을 어겼다고 판단할 경우 미국 노동단체나 NGO가 문제개선이나 엄격한 법집행을 한국 정부에 요청할 수 있을 것이다. NAFTA의 예에서 봐도 그렇고, 협정문 내용을 봐도 남용 소지를 억제하기 위한 엄격한 제한을 둘 것이 예상되기 때문에, 국제노동기준에 맞는 노동기본권 향상은 기대하기 어렵다.

5) 노동협의회 설치

(1) 합의 내용

제19.4조 제도적 장치

1. 양 당사국은 노동협의회(“협의회”를 설치한다. 협의회는 각 당사국의 노동부와 그 밖의 적절한 기관 또는 부처의 적절한 고위 공무원으로 구성된다.

2. 협의회는 제19.5조에 따라 설치되는 노동협력 메커니즘의 활동을 포함하여 이 장의 이행을 감독하기 위하여, 이 협정의 발효일 후 1년 이내에. 그리고 그 이후에는 필요에 따라, 회합한다. 양 당사국이 달리 합의하지 아니하는 한, 협의회의 각 회의는 협의회의 구성원이 이 장의 이행과 관련된 사안을 논의하기 위하여 대중과 회합할 수 있는 기회를 가지는 회의시간을 포함한다.

3. 각 당사국은 이 장을 이행할 목적으로 다른 쪽 당사국 및 대중과의 접촉선 역할을 하는 부서를 노동부 내에 지정한다. 각 당사국의 접촉선은 이 장과 관련된 사안에 대한 당사국의 인으로부터의 의견의 제출․접수 및 검토를 규정하고, 이러한 의견이 다른 쪽 당사국 및 대중에게 공개되도록 한다. 각 당사국은 국내절차에 따라 적절한 경우 그러한 의견을 검토한다.

4. 각 당사국은 이 장의 이행에 대하여 자국에게 자문을 제공할 수 있도록 노동 및 업계 단체 대표와 그 밖의 인을 포함한 자국 대중의 구성원으로 구성된 국가노동자문위원회를 소집할 수 있다.

부속서 19-가 노동협력 메커니즘

노동협력 메커니즘의 설치

1. 협력이 양 당사국이 노동기준을 개선하고 국제노동기구선언 및 국제노동기구협약 제182호를 포함한 노동 사안에 대한 공동 약속을 더욱 증진시킬 수 있는 향상된 기회를 제공함을 인정하면서, 양 당사국은 노동협력 메커니즘을 설치하였다.

(2) 정부의 해설

○ 노동협의회(LAC: Labor Affairs Council)는 노동협력메커니즘(LCM: Labor Cooperation Mechanism) 활동을 포함한 노동협정문의 이행을 감독

- 양국 노동관련 부서의 고위급 공무원으로 구성한다.

- 협정문 발효 후 1년 내에 회의를 개최한다.(그 이후는 필요시 개최)

- 자문위원회 구성 가능, 공식 결정 및 보고서를 공개한다.

○ 노동문제는 일반상업분쟁과는 달리, 전문성을 요한다는 점에서

- 노동협의회를 두어 노동장(Chapter)의 의무 이행, 양국간 노동협력과 같은 노동관련 사항을 전반적으로 다루도록 하고 있다.

○ 정부간 협의 요청이 있을 경우 그 자체로 정치적 부담이 될 수 있으나,

- 정부간 협의를 통해 상호 법․제도에 대한 이해 제고와 노동법 집행 수준 향상 등 긍정적 효과가 더 클 것으로 기대된다.

6) 분쟁해결절차 도입 및 운영

(1) 합의 내용

제19.6조 노동협의

1. 당사국은 제19.4조 제3항에 따라 다른 쪽 당사국이 지정한 접촉선에 서면요청을 전달함으로써 이 장에서 발생하는 사안에 관하여 다른 쪽 당사국과의 협의를 요청할 수 있다. 요청에는 그 요청을 받은 당사국이 응답할 수 있도록 구체적이고 충분한 정보가 포함된다. 협의는 당사국이  다른 쪽 당사국의 접촉선에 협의 요청을 전달한 후 신속하게 개시된다.

2. 양 당사국은 사안의 상호 만족스러운 해결에 도달하기 위하여 모든 시도를 하며, 양 당사국이 적절하다고 간주하는 어떠한 인 또는 기관으로부터도 자문 또는 지원을 구할 수 있다.

3. 협의가 사안을 해결하지 못하는 경우, 어느 한 쪽 당사국은 다른 쪽 당사국의 접촉선에 서면 요청을 전달함으로써 그 사안을 검토하기 위하여 협의회가 소집되도록 요청할 수 있다. 협의회는 신속하게 회합하며, 적절한 경우, 정부 또는 그 밖의 전문가와 협의하고 주선․조정 또는 중개와 같은 절차를 이용하는 것을 포함하여, 사안을 신속하게 해결하도록 노력한다.

4. 사안이 당사국이 제19.2조 제1항 가호에 따른 자국의 의무에 합치하고 있는 지에 관한 것이고 양 당사국이 제1항에 따른 협의 요청의 전달로부터 60일 이내에 사안을 해결하지 못한 경우, 문제제기 당사국은 제22.7조(협의)에 따른 협의를 요청하거나 제22.8조(공동위원회 회부)에 따라 공동위원회에 그 사안을 회부할 수 있으며, 그 이후에는 제22장(제도규정 및 분쟁해결)에서 규정된 대로 그 장의 다른 규정을 이용할 수 있다.

5. 어떠한 당사국도 제19.2조 제1항 가호 이외의 이 장의 규정에서 발생하는 사안에 대하여 이 협정상의 분쟁해결을 이용할 수 없다.

6. 어떠한 당사국도 이 조에 따라 사안을 해결하려고 먼저 시도하지 아니하고는 제19.2조 제1항 가호에서 발생하는 사안에 대하여 이 협정상의 분쟁해결을 이용할 수 없다.

(2) 정부의 해설

○ 동 제도는 협정문 위반과 관련하여 정부간 협의를 통해서도 문제가 해결되지 않을 경우 중립적인 판정 기구를 구성하여 분쟁을 해결하는 제도로서,

- 분쟁해결절차 회부대상은 정부가 무역에 영향을 미치는 방식으로 지속적․반복적으로 작위 또는 부작위를 통해 노동법 집행의무를 이행하지 않는 경우에 한한다.

- 서면협의요청 60일내 문제해결에 실패하고, 동 문제가 “노동법의 효과적 집행의무 위반”에 관한 사안인 경우, 분쟁해결절차에 회부가 가능하다.

※ 중립적인 판정기구는 3명의 패널(양국전문가 1명, 제3국인 의장 1명)로 구성되며 동 패널 권고안 불이행시 연간 건당 1,500만 불 이하의 위반과징금 부과가 가능하다.

- 노동관련 분쟁해결절차는 일반상업분쟁해결절차에서의 패널결정 불이행시 무역제재나 금전적 보상을 의무화하는 것이 아니라, 위반과징금을 부과한 후 이를 위반국의 노동환경개선을 위해 사용토록 하는 특징이 있다.

○ 노동관련 분쟁해결절차의 회부대상은 제한적이며, 한국의 노동법 집행 수준이 높아 분쟁해결대상에 회부되는 사례가 많지 않을 것으로 예측한다.

※ 실제로 NAFTA 등 미국이 기체결한 FTA와 관련, 실제 분쟁해결절차에 회부된 사례가 없다.

(3) 평가

○ 노동장이나 관련 분쟁해결 절차가 지닌 한계는 정부도 인정했듯이 노동기본권을 보장하는 데 실질적인 도움이 되지 않을 것이다. NAFTA 이후 미국이 체결한 FTA에서 노동 관련 분쟁은 모두 정부간 협의(Consultation) 단계를 넘어간 사례가 없다. 다시 말해 노동장의 구속력이 거의 없다는 것이다.

* NAFTA 관련 분쟁 사례를 보면 (1) 멕시코 마킬라도라에 진출한 미국기업이 독립노조에 가입한 소속 노동자를 해고하는 등의 협정위반 혐의로 미국 행정실에 신고됐으나 결국은 ‘멕시코 정부가 관련법에 대한 준수를 장려하지 않았거나 집행하지 않았다는 근거를 찾을 수 없다’고 하여 합동위원회에 회부하지 않았다. (2) 소니 멕시코지사가 첫 번째 사례와 유사한 협정위반 혐의로 미국 행정실에 신고됐으며, 미국 측은 이를 인정해 합동위원회 회부를 권고. 양국은 협의를 통해 멕시코 당국에게 “소니 직원들을 만나 노조 조직과 관련한 구제조치를 설명하고, 지역 노동당국과 이 문제를 논의할 것”을 요구한다. (3) 미국 내 멕시코기업이 직원 200명을 해고한 사건이 멕시코 행정실에 신고됨. 멕시코 행정실은 “작업장 폐쇄가 단결권에 미치는 영향을 추가로 검토하기 위해” 합동위원회 회부를 권고. 합동위원회에서는 3단계 계획 채택, 미국 노동부장관이 멕시코 노동부장관에 사건의 법적 현황에 대해 지속적으로 통보. 사무국은 관련 조사를 벌인 뒤 공개포럼을 열어 이해당사자들의 의견을 수렴한다.(Lance Compa, 노동문제 관련 이의제기와 해결절차-나프타의 경우)

	< 분쟁해결심판제도 절차 및 운영사례 >
□ 처리절차 ① 제소국이 피제소국을 대상으로 중립적인 Panel 구성 요구 → 3인으로 구성된 Dispute Settlement Panel 구성 → Panel의 사실관계 조사 및 시정권고 → 시정권고 불이행시 제재(연간 최대 건당 1,500만 불의 벌과금 부과) ② 벌과금 부과, 처리 - 벌과금은 노동법 불이행이 무역에 미친 영향, 불이행 지속기간 등을 감안하여 분쟁해결기구에서 결정 - 피제소 국가는 양국의 관계 장관 합동위원회 명의의 계좌에 입금해야 하며, 미입금시 제소국은 관세혜택 정지를 포함한 적절한 조치 가능 - 입금된 금액은 피제소국의 노동법 집행 개선 노력지원 등의 용도에 사용 □ 운영사례 ◦ 미국이 기체결한 FTA에서 회부된 사례 없음.

<노동 분쟁해결절차도>

제소국 (Complaining Party)	(협의 요청)	피소국 (Party Complained Against)
	↓
<협의단계>	협의	(신속하게 협의 개시)
	↓
<협의회 회부>	노동협의회 회부	(신속하게 분쟁 해결)
	↓
<일반분쟁해결절차 개시>	① 협의 개시 또는 ② 공동위원회 회부	(노동 Chapter상 협의요청후 60일 이내 분쟁해결 실패시)
	↓
<패널 검토>	패널 설치	(공동위원회 회부 후 60일내 분쟁해결 실패시)
	↓
	패널, 최초보고서 제출	(패널 설치 후 180일 이내)
	↓
	당사국, 서면 의견 제출	(최초보고서 제출 후 14일 이내)
	↓
	패널, 최종보고서 제출	(최초보고서 제출 후 45일 이내)
	↓
<패널판정 이행>	당사국, 분쟁해결방법에 합의
	↓
① 분쟁해결방법에 합의하지 못하거나, ② 피소국이 합의를 이행하지 않는 경우	제소국, 패널 재소집 요구
	↓
	패널, 금전적 보상액 판정	(재소집 후 90일 이내)
	↓
보상액(연간 건당 최대 1,500만 불)은 공동위원회가 설치한 기금에 지불, 피소국의 노동환경 개선을 위해 사용	피소국, 금전적 보상 지불	(제소국 요구후 60일 이내)
	↓
피소국이 불합치·침해·무효화를 제거하였다고 판단하는 경우	패널 판정 이행 여부 판정	(피소국 요청 후 90일 이내)
	↓
	패널 판정 불이행시 제소국은 보상액의 징수를 위한 적절한 조치(관세혜택정지포함) 가능

7) 노동법의 정의 및 범위

(1) 합의내용

제10.7조 정의

(생략)

법 또는 규정이라 함은 다음을 말한다.

가. 미합중국의 경우, 중앙정부의 조치에 의하여 집행 가능한 의회의 법 또는 의회의 법에 따라 공포된 규정, 그리고

나. 대한민국의 경우, 중앙정부의 조치에 의하여 집행 가능한 국회의 법 또는 국회의 법에 따라 공포된 규정

(2) 정부의 해설

○ 협정문 대상 노동법을 국제적으로 인정된 노동권*과 직접적으로 관련된 법령 또는 규정으로 정의한다.

* 결사의 자유, 단결권 및 단체교섭권, 강제근로 폐지, 최악형태의 아동노동 폐지 및 적정수준의 최저임금․근로시간․산업안전보건을 보장한다.

○ 협정문 적용대상 노동법의 동등성 확보를 위하여

- 미국의 주노동법을 제외하는 대신, 이에 상응하여 우리도 적용대상 노동법을 중앙정부 노동법에 한정한다.

- 우리 노동법에만 규정되고 미국 노동법에는 명백히 없는 사항(paid annual leave or holidays)을 협정문 적용대상에서 제외한다.

- 7조에서 정의하고 있는 노동법의 대상과 관련하여, 노동협의회를 통한 양국 노동법의 범위의 비교․검토 사업을 실시한다.

3. 재협상 추진에 대하여

○ 한미 FTA 재협상 국면이 현실화되었음.

정부는 ‘재협상 불가’ 입장을 되풀이하면서도, ‘협상 결과의 균형’이 깨져서는 안 된다는 입장을 보이고 있지만 미 의회 다수당인 민주당과 부시 행정부 사이에 합의된 무역 정책이라는 점에서 미국의 ‘재협상 혹은 추가협상 요구’를 완전히 무시하기는 힘들 것이다.

○ 미국의 ‘새로운 무역정책’

FTA를 중심으로 한 부시의 일방적 무역정책에 대한 미 민주당의 우려가 반영된 것이 새로운 무역정책이다.

부시 행정부의 무역정책은 지난해 중간선거에서 가장 중요한 쟁점 중의 하나였으며, 상당수 민주당 의원들이 ‘공정무역’을 주장하며 강화된 노동․환경기준이 포함된 새로운 무역정책의 필요성을 주장하였다.

동시에 미국 노동계와 시민사회단체들 역시 기업의 이익과 권리만을 우선시하는 규칙으로만 짜여진 나프타식의 FTA 모델에 대한 반대를 표명하였다. 이번 ‘새로운 무역정책’이 미 노동계와 시민사회단체의 요구와는 아직 상당한 거리가 존재하지만, 부시 행정부의 무역정책에 대한 누적된 불만과 우려가 제한적으로 반영된 것은 분명하다.

○ 미국의 재협상 핵심요구

- 국제적으로 인정된 노동․환경 기준의 준수 의무

- 노동․환경의무 위반 시 ‘보복조치’가 가능한 일반분쟁해결 절차 적용

- 의약품에 있어서 공공 건강을 위한 도하 선언(Doha Declaration)에 대한 의무와 그에 부합하는 조치들의 경우 자료독점권 예외 적용

- 정부 조달 영역에서 계약자에게 노동기준, 최저임금, 산업안전 기준 등을 요구하는 행위가 “무역에 대한 불필요한 장벽”에 해당되지 않도록 할 것

○ 한국의 노동기본권의 현실

한국 정부는 공무원노조 사무실을 강제로 폐쇄하고 ‘불법단체’라며 대화조차 거부하고 있으며, 비정규 노동자 및 건설노동자들을 노동조합활동을 이유로 구속하는 전근대적인 관행을 버리지 않고 있음.

또한 ILO 핵심협약 중에서도 핵심이라 할 수 있는 결사의 자유 관련 협약인 87호(결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약), 98호(단결권 및 단체 교섭에 관한 협약) 협약에 대한 비준 과정을 개시하지 않고 있음

노동현실이 이러한데도 ILO 핵심협약을 몇 개 비준했는가를 가지고 미국과 비교하려 드는 것은 ‘오십보 백보’ 논쟁에 다름 아니며, 국내 노동권 문제의 본질을 호도하는 행위임.

특히 2006년 3월 ILO가 권고한 공무원노조 탄압중단과 공무원 노동기본권 보장, 건설노조 탄압 중단과 노조활동 인정, 기업단위 복수노조 금지 철폐 등을 아직도 이행하지 않고 있는 한국 정부는 ILO 기준을 언급할 자격이 없음.

○ 한미 FTA가 비정규직을 확산시키고, 구조조정 압력과 사회양극화를 촉진하여, 노동기본권 행사를 근본적으로 제한할 것이라는 점에서 한미 FTA를 반대하며, 이런 맥락에서 노동권을 한미 FTA와 연계시키는 것은 결코 바람직하지 않다.

동시에 절차적 정당성을 상실한 한미 FTA 협상에 대해 ‘재협상․추가협상’은 있을 수 없으며, ‘결렬 선언’만이 유일한 길이다.

미국이 요구하는 결사의 자유 등 5개 국제노동기준 이행 의무와 관련된, 노동권과 환경권은 한미FTA의 재협상이나 추가협상의 대상이 아니라 한미 양국이 즉각 보장해야 할 기본권이다.

양국 정부와 의회가 ‘국제노동기준 준수’를 진정으로 원한다면, 양국에 대한 ILO 권고를 이행하고 국제노동기준을 감시․감독하는 국제기구로서 ILO를 존중해야 한다. ILO에 대해서는 ‘무시’로 일관하면서, 비정규직을 확산시키고 구조조정을 촉진하는 결과를 가져올 한미 FTA 협상에 끼워서 보편적 노동권 문제를 가지고 논란을 벌이는 것은 적절치 않다.

노동권 보장과 한미 FTA는 양립할 수 없다.

따라서 ‘재협상에 응해야 하는가’, ‘재협상을 위한 전략은 무엇인가’를 따지기 전에, ‘타결된 한미 FTA’는 절차와 내용에 있어서 정당성이 없으며, 노동자를 포함한 민중들의 요구가 전혀 반영되지 않은 협상임을 다시 한번 확인하는 것이 중요하다.

특히, 지난 4월 2일 협상 타결이 선언되었지만, 몇몇 분야에서는 그 이후에도 상당한 기간 동안 합의 도출 여부가 의문시되었으며, 지속적으로 관련 분야에 대한 ‘물밑 비밀 협상’이 진행되었다는 점에 주목된다.

미국노총은 이에 대해, “양국이 4월 1일까지 최종 합의문 도달에 실패했다고 보며, 따라서 이 협정문은 이미 무역촉진법안의 시한(deadlines)을 충족시키는데 실패”했다고 주장한 바 있다.

따라서 한미 FTA는 한미 양국에서 최소한의 절차적 정당성도 상실한 ‘원천무효’ 협정이기 때문에 ‘재협상’이 아니라, 원천적으로 ‘결렬된 협상’이다.

미국 측은 이미 가서명된 협정문에 대해서도, 행정부와 의회가 ‘새로운 무역정책’을 합의하여 수정을 요구하고 있다.

하지만 한국 정부는 ‘타결된 한미 FTA 협상’은 충분히 ‘이익의 균형’을 맞추고 있으며, 그것은 장밋빛 미래를 약속할 것이라고 선전하면서, 한미 FTA 협상 타결을 기정사실화하는 데 골몰하고 있을 뿐이다.

정부는 미국의 재협상 요구보다, 기정사실화시키고 있는 한미 FTA에 대한 전사회적인 토론과 논쟁이 재점화되는 것을 더욱 우려하고 있는 것으로 보임. 동시에 우리는 정부가 ‘재협상’ 논란을 피해가기 위해 ‘추가협상’이라는 말장난으로 범국민적 반발을 무마하려는 시도에 대해서도 예의주시할 것이다.

현재 진정으로 우리에게 필요한 것은 ‘한미 FTA 재협상 혹은 추가협상’이 아니라, 한미 양국 사회와 노동자․민중에게 모두 공정하고 호혜로운 경제․무역관계를 위해 원점에서 재검토하고 전 국민적인 합의 도출을 위한 ‘대내협상’임. 동시에 정당성을 상실한 한미 FTA 협상 ‘결렬’을 선언하는 것이다.

GMO 관련 쟁점에 대한 분석
	김은진 / 우리 종자 지키기 모임 최준호 / 환경운동연합 생명안전본부장

I. 요약

이번 한미FTA에 대한 협정문에서는 GMO에 관한 내용은 포함하고 있지 않다. 그러나 GMO에 관한 내용은 제3장 농업, 제20장 환경, 제18장 지적재산권, 제8장 위생 및 식물위생조치, 제9장 무역에 대한 기술장벽 등에서 밀접한 관련을 가지고 있다. 각각의 장에서 주 관심사로 다루는 것이 GMO가 아니라 하더라도 GMO에 일정 정도 영향을 미칠 것으로 보인다. 그러나 이 내용은 비단 GMO에만 영향을 미치는 것은 아니기 때문에 여기서는 논외로 하고자 한다. 대신 한미FTA 협상과정에서 별도로 이루어졌다고 알려진 6개의 합의문을 중심으로 이것이 실제 앞으로 우리나라의 미국산 GMO 수입에 어떤 영향을 미칠 것인지를 살펴보고자 한다.

6개의 합의문에 의하여 논란이 이루어질 것으로 보이는 문제는 7가지로 나눠볼 수 있다. 첫째, 이 합의문의 성격에 관한 것이다. 둘째, 현행 안전성평가심사제도의 지속 여부에 관한 것이다. 셋째, 후대교배종 심사여부 및 심사항목에 관한 것이다. 넷째, 현행 GMO표시제 개선 가능성에 관한 것이다. 다섯째, TBT 및 SPS와 바이오안전성의정서와의 관계와 이로 인한 바이오안전성의정서 이행법인 ‘유전자변형생물체의 국가간 이동 등에 관한 법률’의 시행 및 개정에 관한 것이다. 여섯째, 한국의 바이오안전성의정서 비준 이후 당사국으로서 비당사국인 미국과의 관계 정립에 관한 것이다. 마지막으로 양자간 의사소통 채널의 법적 성격에 관한 것이다.

II. 협상 핵심 내용

이미 앞에서도 밝힌 바와 같이 GMO관련 문제는 협상의 주 내용이 아닌 대신 기술협의 등을 통해 이루어진 합의문을 전제로 분석할 필요가 있다. 합의문의 주 내용은 아래 6개이다.

① 한국은 식용․사료용․가공용 LMO 수입품에 대한 환경위해성 평가시 수입품의 사용 용도에 관련되고 그에 적합한 위해성 기준을 근거로 한다.

② 한국은 둘 이상의 기 승인된 개별 작물의 전통적인 교잡에 의해 개발된 후대교배종에 대해 규제 검토 절차가 적용될 경우, 기 승인된 LMO 특징에 대한 위해성평가에 근거하도록 보장한다. 이를 위해 한국은 기 승인된 특징이 포함된 후대교배종 관련, 동 후대교배종이 사람, 동식물의 생명 및 건강에 추가적인 과학적 위험을 유발하지 않는 경우 추가적인 위해성평가의 대상이 되지 않도록 한다.

③ 한국은 LMO 및 그 제품에 대한 표시 요건이 투명하고 예측가능 하도록 한다.

④ 한국과 미국 측은 교역에 장애가 될 것으로 예측되는 이슈를 다루기 위하여 양자간 의사소통 채널을 활용한다는 것에 의견을 같이 한다.

⑤ 한국과 미국은 동 양해사항에 적용되는 품목의 양자간 교역에 불필요한 장애를 초래하지 않을 것에 합의한다. 이를 위해 한국은 카르타헤나 바이오안전성 의정서에 가입할 경우 동 의정서를 이러한 방식으로 운영해 나가기로 한다.

⑥ 미국은 농산물 바이오텍 관련 규정 개정 사항에 대한 정보를 한국에 제공한다.

III. 국내법과 합의문과의 관련성

1. 현재 우리나라의 GMO 관련 법 및 그 내용

우선 법으로는 ‘유전자변형생물체의 국가간 이동 등에 관한 법률(이하 ‘GMO법’)’ 및 그 시행령과 시행규칙이 있다. 이 법은 ‘바이오안전성의정서’의 이행법으로서의 성격을 가지고 있다. 아직 카르타헤나의정서가 국회 비준을 받지 못하여 시행되지 않고 있으며 2007년 하반기 이후에 시행될 예정으로 있으나 지금으로서는 확실치 않다. 이 법에 따르면 산업자원부를 국가책임기관, 외교통상부를 국가연락기관으로 지정하고, 국내 바이오안전성정보센터(Biosafety Clearing House)를 설치하도록 하고 있다. 현재 국내에서 운영되고 있는 바이오안전성정보센터는 산자부의 KBCH와 환경부의 EBCH, 농림부의 ABCH 등 3곳이 있다.

그 외 GMO에 관하여 규정하고 있는 법으로는 ‘농산물품질관리법’ 및 그 시행령과 시행규칙, ‘수산물품질관리법’ 및 그 시행령과 시행규칙, ‘식품위생법’ 및 그 시행령과 시행규칙 등이 있다. 이 법에서 GMO에 관한 규정들은 GMO의 표시제에 그 중점을 두고 있는 것이 특징이다.

또한 각 GMO 관련 행정부서에서 마련하고 있는 각종 지침들이 있다. 이 지침들은 GMO법이 아직 시행되고 있지는 않지만 그 법이 시행될 경우를 대비하여 각 부처에서 제정한 행정부서 차원에서의 임의규정들이다. 따라서 현재는 법적 의무 없이 시행되고 있으며 법이 시행된 이후에 비로소 강제할 수 있다. 그러나 GMO를 국내에 수입하고자 하는 기업은 행정지침에 따른 절차를 적용하여 그 안전성 관련 심사가 진행되고 있다. 대략 그 지침들을 알아보면 농업관련 부서에서는 ‘농업연구관련 유전자재조합체 실험 및 취급규정’, ‘유전자변형농산물표시요령’, ‘유전자변형표시대상농산물 시료수거 및 검정방법’, ‘유전자변형농산물의 환경위해성평가 심사지침’이 있다. 식품관련부서에서는 ‘유전자재조합 실험지침’, ‘유전자재조합식품 등의 표시기준’, ‘유전자재조합식품의 안전평가 심사 등에 관한 규정’, ‘유전자재조합식품 안전성평가자료 심사위원회 운영규정’이 있다. 해양수산부에는 ‘유전자변형수산물의 표시대상품목 및 표시요령’, ‘해양 및 수산용 유전자변형생물체의 해양환경위해성 평가자료 심사지침(안)’ 등이 있다.

2. 유전자변형생물체의 국가간 이동 등에 관한 법률

1) 개괄

여기서는 앞으로 시행되면 GMO에 관하여 기본법과 같은 역할을 할 것으로 기대되는 ‘GMO법’을 중심으로 그 내용을 살펴보자. 우선 이 법은 제1조에 따르면 바이오안전성의정서의 시행과 유전자변형생물체의 개발·생산·수입·수출·유통 등에 관한 안전성의 확보를 위하여 필요한 사항을 정함으로써 유전자변형생물체로 인한 국민의 건강과 생물다양성의 보전 및 지속적인 이용에 미치는 위해를 사전에 방지하고 국민생활의 향상 및 국제협력을 증진함을 목적으로 한다. 이 목적을 수행하기 위한 주 내용은 다음과 같다.

첫째, 관련 중앙행정기관의 장은 소관별로 안전관리계획을 수립․시행하여야 한다. 둘째, 승인을 위하여 환경방출용, 시험․연구용, 생산용 등에 따른 절차에 대한 규정을 정하고 있다. 이는 주로 안전성평가를 기초로 한 서류 제출의무에 관한 것이다. 셋째, 승인을 위한 절차로서 심사절차에 관하여 규정하고 있다. 즉 제출된 서류의 심사에 관한 내용이 주를 이루고 있다. 넷째, 이상의 절차에서 문제가 있을 경우 또는 이후에 문제가 생길 경우를 대비하여 수입․생산의 금지, 승인취소, 재심사, 폐기처분 등에 관한 규정을 두고 있다. 다섯째, GMO 표시에 관한 규정을 두고 있다. 여섯째, 위해방지를 위하여 취급관리, 기록보존, 비상조치 등에 관한 규정이 있다. 일곱째, GMO 관련 정보 보호를 위한 규정이 있다. 여덟째, 바이오안전성위원회와 그 역할에 관한 규정이 있다. 아홉째, 정보제공을 위하여 바이오안전성정보센터에 관한 규정을 두고 있다. 마지막으로 벌칙 등에 관한 규정을 하고 있다.

이 법은 기본법으로서의 성격을 가지고 있기 때문에 법 내에서 많은 것을 규정하기 보다는 과학기술부장관, 농림부장관, 산업자원부장관, 보건복지부장관, 환경부장관, 해양수산부장관 등 관련행정기관의 장에게 많은 권한을 위임하고 있으며 이에 따라 관련행정기관의 장들은 6월 비준을 앞두고 GMO 관리를 위한 통합고시를 준비 중인 것으로 알려져 있다. 이 통합고시를 통하여 앞으로 GMO에 관한 관리가 이루어질 것으로 예상된다. 따라서 더 구체적인 것은 이 통합고시에 따라 확실하게 이루어지겠지만 이는 이미 각 부서가 진행하고 있는 고시의 내용에서 많이 벗어나지 않을 것으로 보인다.

2) 문제점 및 개선점

GMO법 및 그 시행령/시행규칙뿐만 아니라 지금까지 행해지고 있는 각 관련 부서의 고시 등을 고려할 때 현재 현행 GMO 관련 법 및 제도는 다음과 같은 문제점을 가지고 있다.

⑴ 안전성 평가 주체의 문제

현재 우리나라는 정부기관이 직접 안전성을 평가하지 않고 개발자가 독자적으로 수행한 안전성평가에 관한 자료만을 심사하고 있다. 개발자가 제출한 자료만으로 평가할 경우 객관성을 보장하기가 어렵다. 사업자가 주체가 되어 평가서를 작성하거나 작성자를 선정할 수 있도록 하는 것은 객관적이고 공정한 작성을 기대하기 어렵고 결국 평가제도 자체를 유명무실한 것으로 만들 우려가 있다. 지난 1998년 ‘유전자조작식품의 안전과 생명윤리에 관한 합의회의’에서 시민패널은 보고서에서 GMO의 검역 또는 표시에 따른 비용 증가분에 대해 수익자 부담의 원칙을 적용하여 수출국에서 부담하도록 국제적 연대가 필요하다고 보고한 바 있다. 문제는 수익자부담의 원칙을 어떻게 해석할 것인가에 있다. 식품의약품안전청은 이 수익자부담의 원칙이 수익자인 수출자가 자신의 비용으로 안전성평가를 하도록 하는 것이므로 정부기관이 수출자가 제출한 평가 자료만으로 심사하는 것이 정당하다고 해석하고 있다. 식품의약품안전청의 태도는 2004년 8월 콧물감기약 성분인 페닐프로판올아민(PPA)의 위해성 논란 과정에서도 수익자부담의 원칙에 따라 제약기업이 자신의 부담으로 약효에 관한 임상실험을 하는 것이 당연하다고 해명한 바 있다. 이 사건으로 인하여 보건복지부는 앞으로 공공성이 큰 사안에 대해서는 정부예산으로 연구를 수행하는 방안을 검토하겠다고 하였다. 그럼에도 불구하고 여전히 안전성평가의 주체에 대한 방침은 바뀌지 않고 있다.

따라서 안전성평가는 해당행정기관이 직접 하도록 하여야 한다. 즉, 안전성 평가에 대한 수익자부담의 원칙은 정부기관이 주체가 되어 안전성평가를 수행하고 그 비용을 수익자인 수출자가 부담해야 한다고 해석하는 것이 바람직하다. 안전성평가를 해당 심사기관이 직접 수행하기 어려울 경우에는 안전성평가 작성자를 사업자와 정부가 협의하여 지정하도록 할 수도 있다.

⑵ 위해성 심사 주체의 문제

현재의 심사체계는 용도에 따라 그 심사기관을 달리 정하고 있다. 그렇다고 용도에 따라 한 심사기관에서만 심사를 받는 것은 아니다. 예를 들어 식용으로 들어오는 GMO라 할지라도 식품의약품안전청의 심사뿐만 아니라 비의도적 방출의 위험을 위하여 농촌진흥청의 심사도 거치고 있다는 것은 전술한 바와 같다. 그런데 실제 심사항목을 보면 항목이 중복되어 있음을 알 수 있다. 중복적으로 이루어지는 심사가 여러 차례에 걸친 절차를 통하여 보다 철저하게 안전성을 검증하는 결과를 가져온다면 가장 바람직할 것이다. 그러나 현재와 같은 서류심사 체계에서는 이를 기대하기 어렵다. 또한 서류심사가 아니라 직접 안전성평가를 한다 하더라도 현재와 같이 안전성평가기술이 미비하고 전문 인력도 부족한 상태에서는 오히려 역효과를 가져올 수 있다. 즉, 전문 인력이나 평가기술개발, 평가시설에 대한 투자나 지원이 중복적으로 이루어져 비효율적인 예산집행이 될 가능성이 높다. 실제 식품의약품안전청의 전문가심사위원과 농촌진흥청의 전문가심사위원 가운데 몇 명은 이중으로 심사위원을 맡고 있다고 알려지고 있다.

제한적인 전문 인력과 시설을 가지고 있는 현실에서 가장 효과적으로 안전성평가를 할 수 있는 방식은 GMO의 용도가 무엇이든 간에 동일한 방식의 심사과정을 거치도록 하는 것이다. 각 분야의 전문가 및 이해관계자가 참여한 가운데 다양한 위해성을 함께 평가하는 방식을 마련하여야 한다.

⑶ 위해성 평가/심사 방식의 문제

안전성 검증제도는 어디에 중점을 두느냐에 따라 규제방식에서 차이를 보이고 있다. 첫째는 GMO 생산과정에 중점을 두고 안전성평가를 하는 방식이고, 둘째는 생산과정에는 문제가 없다고 판단하여 최종 생산물인 GMO 자체에 중점을 두는 안전성 평가 방식이다. 두 방식 가운데 어떤 방식을 취하느냐에 따라 법제도 역시 차이를 보인다. 생산과정을 규율하는 방식은 EU의 국가들과 일본이 채택하고 있으며 생산물을 규율하는 방식은 미국이 대표적으로 채택하고 있다. 우리나라는 식품의약품안전청에서의 GM식품안전성평가가 미국식 방식을 따르고 있다. 따라서 미국이 승인한 경우에는 예외 없이 동일하게 승인을 하고 있기 때문에 지금까지 심사거절 또는 보류의 예가 없이 모든 심사품목을 수입 승인하였다. 이 개념의 문제점은 철저히 ‘비용 대 효과(Cost/Benefit Analysis)’라는 분석방법이 우선되고 있다는 점에 있다. 미국정부는 실질적 동등성 개념의 타당성을 주장하면서 다음과 같은 이유를 제시하였다. 첫째, GMO에 대해 의약품이나 식품첨가물과 같은 수준의 안전성평가를 의무화하면 시간과 비용이 너무 많이 든다. 둘째, GM작물 내지 식품전체를 기존의 독성시험으로 평가하고 일상적으로 대량 섭취하는 것에 ‘일일섭취허용량(Acceptable Daily Intake, ADI)’ 등의 개념을 적용하는 것이 실용적이라는 것이다. 따라서 어떤 특별한 취급도 필요치 않다는 것이 미국의 입장이다.

CODEX는 식품에 관한 국제적 기준을 마련하면서 각 국은 자국의 기준을 CODEX의 기준에 일치시키는 것을 원칙으로 하지만 위해성 평가를 기초로 한 과학적 근거를 제시하는 경우에는 독자적인 기준을 마련할 수 있도록 정하고 있다. 식품의 경우 국제적인 기준을 제정하는 것은 사실상 불가능하다. 왜냐하면 각국은 자국 고유의 식습관을 가지고 있기 때문에 획일적 규정은 불가능하다고 인식하고 있기 때문이다. 따라서 우리나라 역시 안전성평가를 통하여 GM식품에 관한 독자적인 기준을 제시할 수 있다.

⑷ 바이오안전성위원회의 구성에 관한 문제

과학기술 관련 민간참여제도의 특징은 고도로 발달한 과학기술이 인간이나 생태계에 미치는 영향을 제대로 평가하기 위해서는 그에 상응하는 고도의 전문적인 과학기술이 필요하다는 것이다. 즉, 전문가를 그 대상으로 하고 있기 때문에 공공참여도 전문가를 중심으로 하게 된다. 공공참여가 보장되기 위해서는 전문가가 아니더라도 이해할 수 있는 방식으로 정보가 제공되어야 한다. 또한 그러한 정보를 기초로 제시하는 공공의 의견이 받아들여지는 체계를 구축할 필요가 있다. 즉 바이오안전성위원회는 개인산업, 학계, 공익집단의 대표들을 단순히 포함하기만 하여서는 그 효과를 기대하기 어렵다. 이 세 부문은 각각 동등한 대표권을 가질 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 이를 통하여 공공과 사적인 부문 모두의 이익을 보호할 수 있으며 생명공학 산업을 감시할 정부기관의 비용을 직․간접적으로 감소할 수 있다.

그러나 민간참여가 NGO에 한정되는 것 역시 문제가 있다. 가장 바람직한 민간참여의 방식은 일반 시민들이 쉽게 접근할 수 있도록 하는 것이다. GMO에 관하여 일반 시민의 ‘평범한 지식’은 GMO를 식품으로 소비할 일반 소비자들과 GMO를 종자로 재배할 농민들의 삶의 경험 속에서 나온다. 이 지식이 훨씬 효과적으로 문제점을 파악하고 그 해결방안을 모색하는데 도움을 줄 수 있다. 예를 들어 종자를 직접 기를 농민이야말로 그것을 연구대상으로 하는 사람보다 훨씬 더 의문점을 잘 찾아낼 가능성이 높다. 연구자는 실험결과에만 의존하지만 이해관계자는 실험결과가 아니라 경험 속에서 나온 현실에 훨씬 민감하기 때문이다. ‘평범한 지식’이 전문적 지식보다 못하다는 엘리트주의적 발상으로는 공공의 신뢰를 얻기 힘들다. ‘평범한 지식’을 가진 소비자나 농민 등의 이해관계자들에 대한 기회제공이 바이오안전성위원회의 성패를 좌우하게 될 것이다.

⑸ 유전자변형생물체의 정보보호와 공개의 문제

GMO법에서는 정보공개보다는 정보보호에 더 중점을 두고 있다. 즉, 정보공개의 의무가 있는 기관은 바이오안전성정보센터로서 의정서와 GMO법에 근거하여 만들어진 기관이다. 이 기관은 두 가지 목적을 가지는데 첫째는 국가간 정보공유를 위한 것이고 둘째는 공공이 정보접근에 가능하도록 하는 것이다. 현재는 제한적으로 GMO에 관한 국내외의 정보를 국민에게 제공하는 것을 목적으로 하고 있다. 또한 2003년부터 ‘바이오안전성백서’를 출간하여 국민에게 정보제공을 위한 노력을 기울이고 있다.

그러나 GMO 관련 정보를 직접적으로 다루는 관련기관에서의 정보공개는 미흡하다. 즉, 이들 기관은 공개보다는 보호를 위한 것에 더 중점을 두고 있기 때문이다. 현재 정부가 GMO와 관련하여 제공하는 정보는 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 안전성평가 심사결과에 대한 정보를 제공하고 있다. 식품의약품안전청이나 농촌진흥청에서 안전성평가 심사 이후 공개하는 정보의 내용은 지극히 간단하다. 각 심사항목에 따라 기업 측이 제공한 자료를 요약한 후 아무런 문제가 없으므로 식용으로 승인하겠다는 최종결론을 내리고 있다. 둘째, 국내의 GMO 연구․개발에 관한 정보이다. 현재 GMO 관련 공개정보의 내용은 정부가 무엇을 얼마나 연구․개발하고 있는지가 주를 이룬다. 과학 기술부를 비롯한 생명공학 관련 8개부서가 해마다 제출하는 ‘생명공학육성시행계획’은 대표적인 사례이다. 이 계획에 반드시 포함되는 항목 가운데 하나가 한해의 성과에 관한 것인데 이 성과에는 연구․개발의 결과만이 수록된다. 마지막으로 GMO의 안전성 관련 홍보를 위한 정보이다. 현재 이러한 정보를 홈페이지 상에 제공하는 기관은 식품의약품안전청, 농촌진흥청, 국립농산물품질관리원 등이 있다. 세 기관의 홈페이지는 국내외의 연구 등 다양한 GMO에 관한 정보를 제공하고 있다. 그러나 이 기관들이 제공하는 안전성 관련 정보는 대부분이 안전성에 대한 확신을 전제로 하는 경우가 대부분이다.

정보공개의 가장 중요한 목표 가운데 하나는 ‘소비자의 알권리’의 보장을 위한 것이다. 비록 헌법이 명시적으로 ‘소비자의 알권리’를 보장하고 있지는 않지만, ‘알권리’는 이미 소비자의 당연한 권리로서 인식되고 있다. 특히 GMO와 관련한 바이오안전성의 문제는 실제 위험의 존재보다는 알려지지 않은 것에 대한 두려움이 핵심이다. 그럼에도 불구하고 1990년대 후반 생명공학 산업이 정부주력산업의 하나로 정해진 이후 공공에게 제공되는 정보란 막연히 생명공학이 가져다 줄 화려한 미래에만 그치고 있는 실정이다.

‘소비자의 알권리’의 핵심은 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 의사형성에 필요한 정보를 수집하는 한편, 그 수집된 정보를 취사․선택할 수 있는 자유까지를 의미한다고 정의된다. 그렇다면 소비자는 취사․선택이 가능할 정도의 정보를 얻을 수 있어야 한다. 즉, 긍정적인 정보 외에 부정적인 정보도 모두 수집됨으로써 자신의 의사결정의 근거로 삼을 수 있어야 하는 것이다. GMO에 관해 공개되어야 할 정보의 핵심은 그 안전성에 관한 것이다. GMO는 일반 공업제품처럼 공장에서 생산되는 것이 아니라 재배를 목적으로 하고 있다. 또한 GMO는 종국에는 식용으로 사용될 것이라는 점을 고려하여야 한다. 따라서 안전성을 확보하기 위하여 어떤 노력을 기울이고 있는가, 또한 그 안전성 평가를 위한 기술이 현재 개발기술과 관련하여 어느 정도의 정확성을 가질 수 있는가에 관한 것이 가장 중요한 정보이다. 이를 위해서는 인체에의 안전성에 대한 평가와 생태계에의 안전성의 평가가 기본적으로 이루어져야 한다. 이를 기준으로 하여 공개되어야 할 정보를 정리해보면 다음과 같다. 첫째, 정부가 수행하는 안전성평가에 대한 정보의 공개범위가 확대되어야 한다. 둘째, 현재 국내외에서 진행되고 있는 GMO의 연구․개발과정도 공개되어야 한다. 셋째, 무엇이 어디에서 얼마나 연구․개발되고 있는지에 대한 내용이 공개되어야 한다.

⑹ GMO 표시제의 문제

현행법상 기업은 자신들이 가지고 있는 GMO에 관한 구체적인 정보를 제공할 의무는 없다. 다만 농산물이나 수산물 및 가공식품을 다루는 영업에서는 GMO에 대한 표시를 하도록 규정하고 있다(식품위생법 제10조, 농산물품질관리법 제16조, 수산물품질관리법 제11조). 이 표시제가 가지고 있는 문제점은 무엇일까? 이미 지적되고 있는 문제점들을 간단히 살펴보기로 하자. 첫째, 비의도적 혼입률에 따른 문제이다. 현재 표시대상 예외는 농산물은 GM농산물이 섞인 비율이 비의도적 혼입률로 정하고 있는 3% 이하인 경우이다. 비의도적 혼입률은 두 가지 문제를 야기한다. 가장 큰 문제는 국가마다 다른 기준을 가지고 있다는 점인데 EU는 0.9%이고 그 외 호주, 뉴질랜드 등의 국가에서 1%로 정하고 있다. 이는 같은 수출국의 GM작물이라 하더라도 수입하는 국가에 따라 그 표시 여부가 달라진다는 것이고 이는 소비자에게 혼란을 가져올 우려가 있다. 또한 비의도적 혼입률은 기업에게 3%까지는 섞여도 상관없다는 관행을 만들 우려가 있다. 또한 소비자에게는 GMO 표시가 없다 하더라도 GMO가 3%는 섞여 있다는 불신을 가져다 줄 우려도 있다. 현재 농산물 수입 및 유통 시에는 구분유통증명서를 통해 GMO가 섞이지 않도록 했다는 증명을 해야 표시대상에서 제외된다. 즉, 구분유통증명서의 목적은 Non-GMO임을 확인하기 위한 것이다. 그럼에도 불구하고 이미 GM작물이 많은 나라에서 재배되고 있고 주로 농산물 수출국이 많은 비중을 차지하고 있기 때문에 아무리 구분유통을 엄격히 한다 하더라도 그야말로 비의도적으로 섞일 우려로 인한 예외이다. 그렇다면 그 예외는 최대한 엄격하게 적용해야 한다. 현재 기술수준으로는 0.5% 정도 섞여도 구분해 낼 수 있다고 하니 비의도적 혼입률을 0.5%까지 낮춰도 얼마든지 제도적으로 규율이 가능하다.

둘째, 표시대상품목에 따른 제한이다. 표시제의 대상품목은 ‘모든 GMO’를 표시하도록 하는 방안과 ‘지정․고시된 GMO'만 표시하도록 하는 방안이 있다. 우리나라는 현재 후자의 방안을 택하고 있다. 즉, 농작물은 콩, 옥수수, 콩나물, 감자의 네 품목만이 대상이며 식품은 콩과 옥수수를 주원료로 사용하는 가공식품 가운데 일부 가공식품만이 대상이다. 물론 이 방식이 덜 ’무역 제한적‘이기 때문에 바람직하다는 견해도 있기는 하다. 그러나 안전성평가는 모든 GM품목에 대해서 진행하면서 표시만은 품목을 제한한다는 것은 소비자의 알권리를 해칠 우려가 있다. 지난 3월 말 농림부는 농산물품질관리법 시행령 개정안을 내면서 유전자조작농산물 표시대상품목을 대폭 확대하였다고 발표하였다. 그 내용을 보면 기존의 콩, 콩나물, 옥수수, 감자였던 품목을 식품위생법에 따라 식품의약품안전청에서 안전성평가자료 심사를 통해 수입을 승인한 품목으로 확대하였다는 것이다. 현재 식품의약품안전청이 수입을 승인한 품목은 콩, 옥수수, 면화, 캐놀라, 사탕무, 알팔파, 감자 등 7개 품목이며 여기에 콩나물을 추가하면 8개 품목이 된다. 이러한 개선방안은 그동안 표시제 대상품목을 확대해야 한다는 여러 차례의 지적을 어느 정도 받아들인 것으로 환영할 만한 일이다. 그러나 농산물품질관리법 시행령 개정안에 따른 표시제 확대가 의미를 가지기 위해서는 농산물품질관리법 시행령의 개정만으로는 안 된다. 이미 많은 GM농산물이 수입되지만 그 용도가 가공용이거나 사료용일 경우가 많아 실제 표시되는 것을 거의 찾아볼 수 없는 상황이다. 가공용이나 사료용에 대한 제도 개선 없이 농산물에 대한 것만 표시제를 확대했다는 것은 현실적으로 달라질 것은 아무 것도 없음을 의미할 뿐이다. 그렇다면 무엇이 바뀌어야 제대로 된 GMO 표시제 확대가 가능할까?

우선 식품위생법에 따른 GM식품 표시제에서 예외로 인정하고 있는 다음의 몇 가지 문제가 함께 해결되어야 한다. 첫째, 가공 결과로 인한 예외이다. 식품위생법 및 하위법령에 따르면 제조․가공 중 고도로 정제․가공하여 DNA나 단백질이 남아있지 않은 경우에는 표시하지 않아도 된다. 이는 어디까지나 ‘식품위생법’의 집행에의 문제이며 ‘소비자의 알권리와 선택할 권리’의 문제는 아니다. 둘째, 주요원재료 상의 예외이다. 현재 유전자재조합식품 등의 표시기준에 따르면 주요 원재료만을 표시대상으로 한다. 주요원재료라 함은 식품 또는 식품첨가물의 제조․가공에 사용한 원재료 중 많이 사용한 5가지 원재료를 말한다. 이 규정은 식품위생법이 모든 원재료로 개정하기 이전에 주요 원재료 5가지 이상을 표시하도록 한 것과 형평을 이루기 위하여 만든 규정이다. 그러나 이미 식품위생법이 개정으로 인하여 주요원재료라는 것이 더 이상 아무런 의미가 없어진 것을 감안한다면 GMO 표시 기준에서 이를 따르지 않는 것은 개정되어야 한다. 셋째, 업종 상의 예외이다. 식품위생법 시행령의 분류에 따르면 식품접객업에 해당하는 휴게음식점, 일반음식점, 제과점, 위탁급식 등은 GMO 표시대상 영업에서 제외되었다. 최근 한 조사에 따르면 국민 절반이 일주일에 1회 이상 외식을 하고 있다고 한다. 또한 중고등학생의 경우 대부분이 위탁급식을 하고 있다. 우리나라 국민의 외식비율은 엄청나게 늘었다는 보고도 있다. 청소년이 즐겨 찾는 휴게음식점, 직장인들이 반드시 찾아야 하는 일반음식점, 학생들이나 직장인들에게 식사를 제공하는 위탁급식 등이 GMO 표시의무자에서 제외된 것은 문제가 있다. 식품접객업에 대해서도 GMO 표시 의무제를 도입할 필요가 있다. 또한 사료에 대한 표시제가 바뀌어야 한다. 현재 사료관리법 시행규칙 상의 표시사항은 12가지이다. 사료의 성분등록번호, 사료의 명칭 및 사료의 형태, 등록성분량, 사용한 원료의 명칭, 동물용의약품 첨가내용, 주의사항, 사료의 용도, 실 중량 kg(톤), 제조(수입)연월일, 제조(수입)업자의 상호(공장명칭)·주소 및 전화번호, 재포장 내용, 사료공정에서 정하는 사항, 사료의 절감·품질관리 및 유통개선을 위하여 농림부장관이 정하는 사항 등이다. 여기서 우리가 관심을 가져야 할 것은 사용한 사료의 명칭이다. 사용한 원료의 명칭은 배합비율이 큰 순위대로 기재한다. 다만, 식물성의 곡물류, 곡물부산물 및 박류는 사용한 원료의 품명을 쓰지 아니하고 곡물류·곡물부산물·박류 등으로 구분하여 명시하도록 하고 있다. 결국 현행 사료관리법 상의 표시제로는 그 어떤 GMO도 표시되지 않는다. 사료관리법 역시 농산물품질관리법이나 수산물품질관리법과 마찬가지로 유전자조작 생물체가 사료로 쓰일 경우에 대한 별도 조항을 법에 포함시켜야 한다.

⑺ 사회․경제적 고려에 대한 기준이나 원칙의 문제

현재 GMO법에서는 사회․경제적 고려에 대한 기준이 없다. 다만 관련행정기관장이 수입 승인을 하는 경우에 이를 고려하도록 만 규정하고 있다. 또한 GMO 심사지침에서 일반분과가 경제적 이용성과 사회적 수용성을 검토하도록 정하고 있다. 그러나 경제적 이용성이나 사회적 수용성을 판단할 기준이나 원칙이 없기 때문에 심사위원 개인의 판단에 따라 사회․경제적 고려가 이루어지고 있다. 즉, 기준이 없기 때문에 관련행정기관의 장이나 심사위원 개인의 선호에 따라 그 결과가 달라진다는 위험을 감수해야 한다.

사회․경제적 고려가 가능해 지기 위해서는 해당 작물의 생산/소비 현황 및 소비자의 GMO에 관한 수용성 정도에 대한 정확한 분석이 이루어져야 하고 이를 통하여 GMO 수입승인을 할 때 고려해야할 객관적이고 구체적인 기준이 마련되어야 한다.

⑻ 위해성 평가기관의 역할의 문제

현재 GMO법에서 위해성평가는 개발자 또는 개발국에서 이루어지는 것이 원칙이다. 그러나 개발자 또는 개발국이 이 위해성평가 관련 제도를 수입승인을 위하여 제출할 수 없거나 신뢰할 수 없는 경우에는 우리 정부가 지정한 위해성평가기관에 의한 평가가 이루어지도록 규정하고 있다. 이는 정부가 지정한 위해성평가기관으로부터 평가받은 내용은 신뢰할 수 있다는 것을 의미한다. 그렇다면 이 위해성평가기관의 역할은 구체적으로 무엇인가가 문제가 된다. 즉, 이미 앞에서도 언급한 바와 같이 개발자가 스스로 행한 위해성평가의 신뢰성에 대한 의문을 해소하기 위하여 이 평가기관제정 제도를 두고 장기적으로 이 평가기관을 통하여 국내에서 별도로 안정성평가를 진행할 것인지 아니면 원칙은 그대로 두고 예외적인 경우에 한하여 이 기관에 의한 평가를 받아들인 것인가의 문제이다. 그것이 아니라면 국내에서 개발한 GMO의 위해성평가를 위한 것인지에 대한 내용이 불명확하다. 예는 들어 장기적으로 제3자 평가방식의 도입을 위한 것이라면 가장 바람직한 것이라 할 수 있다. 그러나 예외적인 경우를 위한 것이라면 국내개발에 있어서도 자체 개발의 경우 자체적으로 위해성평가를 할 수 있어야 한다. 이 때 문제가 되는 것은 위해성 평가기관으로 지정받은 기관이 자체 개발의 GMO를 위해성 평가한 것과 평가기관이 아닌 다른 기관에서 개발한 GMO를 그 기관이 위해성 평가를 했을 경우 위해성 평가기관의 평가가 다른 기관의 평가보다 더 높은 신뢰를 얻을 수 있다는 문제가 발생한다. 즉, 자신이 개발하고 자신이 평가하는데 더 높은 신뢰를 준다는 것은 분명 앞으로 또 다른 문제를 야기할 것이다.

따라서 위해성 평가기관의 역할이 명확하게 규정되어야 한다. 또한 역할의 객관적으로 신뢰할 수 있도록 하기 위하여 GMO의 자체개발을 제한하거나 자체개발 GMO에 대해서는 평가를 직접 할 수 없도록 하는 규정 등이 포함되어야 한다.

⑼ 위해성 관리의 문제

의정서에서는 위해성관리를 위한 규정을 두고 있지만 우리나라의 GMO법에서는 위해성관리에 관한 규정을 두고 있지 않다. 위해성관리는 GMO로 인한 생태계 및 인체 등에 대한 영향을 충분히 파악할 수 있을 정도의 기간을 통하여 사전에 조치를 취하기 위한 규정이다. 이는 수입 승인에 있어서는 국내에서의 시험재배 등을 통하여 국내에서의 영향을 판단할 수 있는 기간을 두어야 함을 의미한다. 그러나 현재 우리나라에서는 수입 승인 시에 서류심사만을 원칙으로 하고 있고 필요한 경우에 한해서만 시험재배가 가능하도록 규정하고 있기 때문에 위해성관리가 불가능하다 할 수 있다. 이는 특히 수입의 경우에 더욱 두드러지게 나타난다.

따라서 GMO의 수입의 경우에 그 용도가 무엇이든 비의도적 환경방출의 위험이 있는 한 국내에서의 시험재배를 의무화하는 규정을 둘 필요가 있다. 또한 국가 개발의 경우에도 충분한 시험재배를 통하여 인체 및 생태계에 대한 정확하고 객관적인 평가가 이루어지도록 하는 방안이 마련되어야 한다.

⑽ 비의도적 환경방출에 대한 문제

이상의 단계에서 아무리 잘 진행되었다 하더라도 미처 예상치 못한 결과를 야기할 경우의 방안까지도 당연히 모색되어야 한다. 이미 앞에서도 언급했듯이 GMO는 생물체이므로 그 영향평가는 실험실에서의 결과와 다를 수 있다. 즉, GMO는 예기치 않은 결과를 가져올 수 있다. 이는 외래종이 우리나라에 수입되는 경우에 일어날 결과들을 통해서도 예견이 가능하다. 가장 대표적인 경우가 황소개구리나 블루길 등의 경우라 할 수 있는데 이 경우 막대한 비용을 들였음에도 불구하고 생태계에의 영향을 감소시키는데 많은 어려움을 겪었다. 가장 대표적인 경우가 비의도적인 환경방출의 경우이다. 예를 들어 2004년 일본에서는 유채의 비의도적 환경방출로 인하여 사후 대책을 세우는데 2년이라는 세월이 결렸으며 현대까지도 적절한 대책을 마련하지 못하고 있는 것으로 알려지고 있다.

이러한 비의도적 환경방출의 여부 및 그로 인한 영향이 정확하게 판단되기 위해서는 일단 수입이 되거나 유통이 된 후에 이를 관리하는 제도가 보장되어야 한다. 따라서 사후 모니터링방법 및 취급방식 등에 대한 정보 역시 제공되어야 한다.

3. 현행법과 합의문과의 관련성 및 쟁점사항

현행법은 이상과 같은 제도적 한계를 가지고 있지만 아직 시행이 되지 않았다는 이유로 그에 따른 개선이 이루어지지 않고 있다. 그럼에도 불구하고 이번 합의문에서는 현행법에 따른 제도에 대해 양국이 합의를 하고 있다. 그렇다면 이 합의와 현행법에 의해 야기될 것으로 예상되는 문제는 어떤 것이 있을까?

첫째, 우리나라는 정부기관이 직접 안전성을 평가하지 않고 개발자가 독자적으로 수행한 안전성평가에 관한 자료만을 심사하고 있다. 앞으로도 우리는 미국의 개발사와 미국정부의 평가 및 심사결과를 그대로 받아들여야 하는가?

둘째, 현재 우리나라는 용도에 따라 그 심사기관을 달리 정하고 있다. GMO의 용도가 무엇이든 간에 동일한 방식의 심사과정을 거치도록 하는 것이다. 각 분야의 전문가 및 이해관계자가 참여한 가운데 다양한 위해성을 함께 평가하는 방식으로의 개선은 가능할 것인가?

셋째, 현재 우리나라는 심사에 있어서 실질적 동등성의 원칙을 따르고 있다. 앞으로 우리나라가 독자적인 기준을 통하여 사전예방의 원칙을 기본으로 하는 안전성평가방식으로 개선할 때 미국과의 어떠한 마찰도 없이 가능할 것인가?

넷째, 환경 분야 협정문에서와 같이 대중참여의 기회를 보장하기 위하여 각종 위원회, 특히 한미 간의 농산물무역위원회에 민간이 참여할 기회를 제공하여 GMO농산물 무역이 환경에 미치는 영향에 관한 것까지 고려할 기회를 제공할 가능성은 있는가?

다섯째, 지적재산권분야 협정문에 따른 특허 보호에 앞서 환경 분야에서의 양국간의 충분한 정보교환 및 환경협의, 협력을 위하여 관련정보를 지적재산이라는 이유로 제한하지 않고 제공할 가능성이 있는가?

여섯째, 무역에 대한 기술장벽협정이나 위생협정 등에 따른 규정과 환경관련 규정이 상호 대립되는 관계를 형성할 경우 양국은 자국의 법을 우선으로 적용하면서 GMO에 따른 각종 제도를 보장받을 수 있는가?

일곱째, 특히 GMO 표시제를 개정하는 경우 그 내용이 무역에 대한 기술방벽 규정과 상치하는 경우, 안전성평가제도를 개정하는 경우 그 내용이 위생규정과 상치하는 경우 그 개정이 한미 상호간의 합의를 전제로 해야 하는가?

여덟째, 사회․경제적인 고려가 무역 장벽이라는 이유로 배척될 가능성은 없는가?

아홉째, 위해성관리를 위한 사전 시험재배를 의무화 하는 경우 이로 인한 시간적 지연이 무역 장벽으로 해석될 가능성은 없는가?

마지막으로 비의도적 환경방출로 인한 문제가 발생한 경우 이를 이유로 한 수입제한이 무역장벽으로 인식되어 소통채널을 통한 사전 협의를 전제로 해야 하는가?

IV. 쟁점별 평가

1. 한미FTA 협정문에서의 GMO 관련 조항

현재 발표된 협정문에서는 GMO에 대한 직접적인 내용은 전혀 없다. 그러나 앞에서도 밝힌 바와 같이 협정문에서의 몇 몇 규정이 GMO에 간접적으로 영향을 미칠 가능성은 있다고 보인다. 그 내용을 살펴보면 첫째, 농업무역위원회 또는 위생 및 식물위생 사안에 관한 위원회, 무역에 관한 기술장벽위원회의 업무 내에 GMO가 포함될 가능성, 둘째, GMO에 대한 국내법 내용이 무역에 대한 기술장벽에서 제9.5조의 적합성평가절차와의 관련성 및 상치할 경우의 해결방안, 셋째, 기술장벽 관련 정보교환과 환경협력 및 환경협의 관련 정보교환에 따라 GMO에 관한 정보가 어느 정도 교환될 것인가에 관한 문제, 마지막으로 환경에 대한 대중참여 기회의 내용이 어떻게 적용될 것인가의 문제 등이 그것이다.

여기서는 우선 합의문 자체에 대하여 살펴본 후 합의문의 내용에 따라 실제 협정문이 어떻게 GMO에 적용될 것인가에 관한 문제를 살펴보고자 한다.

2. 합의문 자체에 대한 평가

1) 현행 안전성평가심사제도의 지속 여부

합의문의 첫째 조항에서는 다음 세 가지의 쟁점을 확인해야 한다.

⑴ ‘사용용도’의 의미는?

⑵ 현행 FFP의 비의도적 환경방출에 대한 심사를 인정할 것인가?

⑶ 현재의 평가방식을 개선할 가능성을 열어두고 있는가?

현재로서는 이 세 가지가 어떻게 진행될 것인지에 대해서는 불명확하다. 그러나 여기에서 지금까지의 기술협의과정을 보면 미국이 요구하는 것은 FFP는 FFP에 관한 것만, 즉 식약청만, 농업용 종자는 농진청만, 환경방출용 다른 생물체는 환경부만, 물고기 등은 해수부만 심사해야 한다는 것일 것이라는 것이 예측 가능하다. 이는 현행 미국의 제도가 이 방식을 따르고 있기 때문이다. 따라서 사용용도에 적합한 위해성 평가가 이루어져야 한다는 합의가 현행제도를 존중할 것이라는 점을 강조하여야 할 것이다. 미국과의 마찰이 일어날 경우 협정문의 제20.2조 첫문장의 규정이 가장 적절하게 적용할 수 있으리라 예상한다. 즉, 자국의 환경법에서 부여된 보호를 약화시키거나 감소시킴으로써 무역 또는 투자를 장려하는 것이 부적절함을 인정한다는 규정은 우리의 현행 제도를 유지하는 데는 가장 바람직한 논리가 될 것이다.

그러나 문제는 현행 제도가 한계를 지니고 있기 때문에 이를 제도적으로 강화할 필요가 있다는 사실에서 더욱 심각하게 나타날 수 있다. 즉, 앞으로 이 제도를 개선하고자 할 때 야기될 수 있는 문제가 무엇인가가 명확하지 않다. 현재 협정문에 따르면 안전성평가 방식에 관한 문제는 위생 및 식물위생조치에 해당하며 이는 제8.3조 제3항 다호에 의하여 양국간 협의 대상이 될 가능성이 높기 때문이다. 이 경우 ‘과학 및 위험에 근거한 평가’라는 요건을 충족하기가 쉽지 않기 때문이다. 따라서 안전성평가제도의 개선에 관한 문제는 이 협정문에 따라 더욱 힘들어질 전망이다.

2) 후대교배종 심사여부

합의문의 두 번째 조항은 현재 가장 논란이 많이 이루어지고 있는 항목이다. 이것은 두 가지 종류의 서로 다른 쟁점이 나타나고 있다. 첫째는 심사대상이 무엇인가에 대한 문제이다. 여기에는 다음의 네 가지 쟁점이 드러나고 있다.

⑴ 기 승인의 기준이 비의도적 환경방출의 심사도 포함되는가?

⑵ 후대교배종의 심사를 위한 ‘추가적’ 과학적 증거의 구체적 의미는 무엇인가?

⑶ 기 승인된 작물에 문제가 발견된 경우만을 의미하는가?

⑷ 아니면 자연교잡으로 인한 위해성도 함께 평가할 것임을 의미하는가?

기 승인의 기준에 비의도적 환경방출에 대한 심사를 포함하지 않는다는 것은 우리나라 법에서 확실히 하고 있다. 즉, 비의도적 환경방출에 대한 심사는 환경방출을 위한 심사와는 별개의 것이며 환경방출을 위해서는 별도의 심사를 받아야 한다. 이 문제는 첫째 조항의 상용용도에 적합한 위해성평가에 대한 문제와 그 궤를 같이 한다. 그러므로 이 자체에 대해서는 현행제도를 유지하는데 무리가 없을 것으로 보인다. 즉, 비의도적 환경방출은 사용용도와는 별개로 이루어지는 것이기 때문에 기 승인의 경우는 사용용도에 따른 심사로 해석하는 것이 당연하다.

문제는 오히려 ‘추가적’ 과학적 위험에 대한 것이다. 이것은 과학적 위험의 증명이 거의 불가능하다는 GMO의 특성에서 기인하는 문제이기 때문이다. 게다가 ‘추가적’ 위험의 발견이라는 대상이 기 승인 GMO에 대한 것뿐만 아니라 미래의 자연교잡에 의한 생태계 교란의 문제까지도 포함할 수 있을지는 의문이다. 이는 위생 및 식물위생조치와 환경 규정 양자에 중복되는 문제가 발생할 경우 무엇을 우위에 둘 것인가의 문제에 관한 것이기 때문이다. 합의문에서는 ‘추가적’ 과학적 위험이라는 것을 분명히 밝힘으로써 과학적 근거를 중시하는 위생 및 식물위생조치에 관한 규정이 우선 적용될 가능성이 높을 것으로 예상된다. 그 경우에는 후대교배종에 대한 심사 자체가 어려워질 것으로 보인다.

3) 후대교배종 심사항목

합의문 두 번째 조항에 대한 두 번째 쟁점은 다음 두 가지이다.

⑴ 현행 식약청의 방식대로 기존 GM작물 즉, 모(母)계의 승인만으로 승인할 것인가?

⑵ 아니면 자연교잡으로 인한 영향평가를 별도로 할 것인가?

현재 우리나라 식약청의 유전자재조합식품의 안전성평가심사 등에 관한 규정 제3조 제6호에서는 후대교배종에 대한 심사에 관하여 후대교배종인 경우로 부여된 특성이 변하거나, 아종 간에 교배가 일어나거나, 또는 섭취량, 가식부위 및 가공법이 종래의 품종과 차이가 있는 유전자재조합체의 경우에 심사대상으로 한다. 즉, 특성이 변하지 않았거나 아종 간에 교배가 이루어지지 않는 경우, 종래의 품종과 차이가 없는 경우에는 심사대상이 아니다. 여기에서 주의할 것은 현재 우리나라의 GMO 심사방식이다. 현재의 심사방식은 GMO 옥수수를 예로 들면, 옥수수의 안전성, 옥수수에 삽입하는 유전자의 안전성, 이 두 가지가 확인되면 안전한 것과 안전한 것의 합이니 그 결과도 안전하다는 결론은 내는 방식이다. 이것이 미국식이고 그에 따른 안전성평가자료가 미국에서 우리나라에 들어온다. 후대교배종의 경우 따라서 미국 측의 요구가 당연한 듯 받아들여진 셈이다. 이유를 살펴보자.

A(옥수수)+α(유전자) = A`(GMO옥수수), A(옥수수)+β(유전자)=B`

여기에서 A`와 B`를 교배한 것이 후대교배종이다(A`+B`=C`). 그러면 우리나라에서 심사하는 것은 A, α, β 이 세 가지이다. 그리고는 A`와 B`의 안전성을 검증한다. C`를 심사할 때도 마찬가지로 A, α, β 세 가지를 심사하면 C`의 안전성 심사는 끝난다. 결국 같은 심사의 반복이 이루어진다는 것이다. 그러니 추가적인 심사는 추가적인 과학적 위험이 있을 때만 가능하다는 미국과의 합의는 식약청의 입장을 확인한 것에 지나지 않는다.

따라서 이 문제 역시 안전성평가 방식의 개선이 가능한가의 여부에 따라 그 결과가 달라질 것으로 보인다.

4) 표시제 개선 가능성

표시제에 관하여는 다음의 사실이 명확해져야 한다. 즉, 표시제 개선 시 미국과 사전 합의해야 하는가 아니면 개정 후 통보만으로 가능한가에 관한 것이다. 투명하고 예측 가능하여야 한다는 것이 과연 무엇을 의미할 것인가? GMO에 대한 표시제가 의무조항이 아닌 미국의 입장에서 우리나라의 표시제는 이미 불합리한 규제로 보일 수 있다. 그렇다면 앞으로의 표시제 강화는 미국 측에서 본다면 예측 가능한 선을 넘어서는 것이라는 주장이 가능해 진다. 그렇다면 예측 가능성을 위해서는 사전에 통보해야 할 가능성이 높아진다. 사전에 통보하는 경우에는 무역에 대한 기술조치 제9.5종의 적합성 평가절차에 따른 문제를 생길 수 있다. TBT에 따르면 GMO표시제를 위해서는 과학적으로 검증된 시험방법이 개발되어야 한다. 그러나 GMO표시제에서는 과학적 검증방법이라는 것에 의해 예외규정만이 더 늘어나고 있는 것이 현실이다. 그 결과 제9.5조 제1항 바호의 수입당사국인 우리나라가 공급자인 미국의 적합성 선언을 신뢰할 수 있다는 규정에 의해 미국의 자발적 표시제가 더 적합하다는 결론이 내려진다면 현행 표시제도의 유지조차도 힘들 수 있다는 우려가 발생한다.

5) TBT 및 SPS와 바이오안전성의정서와의 관계

합의문의 네 번째와 다섯 번째 조항에서 언급하고 있는 ‘교역에 장애’ 또는 ‘교역에 불필요한 장애를 일으키지 않을 것’이라는 것의 정확한 의미가 무엇인가에 관한 내용이 명확하지 않다. 즉, 이 조항이 바이오안전성의정서보다 TBT 또는 SPS를 우위에 두겠다는 것이 아닌가에 대한 의구심을 불러일으키고 있다. 특히 다섯 번째 조항의 두 번째 문장에서 바이오안전성의정서를 비준할 경우에도 이러한 방식으로 운영하기로 합의한다는 것의 의미가 결국 TBT를 우위에 놓을 것이라는 것에 대한 합의로 비쳐지기 때문이다.

이는 결국 사회․경제적 고려를 중시하는 바이오안전성의정서는 사회․경제적 고려를 비과학적인 것으로 해석하는 SPS나 GMO표시제가 불필요한 무역장벽을 야기한다는 미국 측의 주장에 의하여 바이오안전성의정서에 입각한 우리나라의 GMO관련 제도가 미국에 대해서는 주장하기 어려워진다는 우려를 낳게 한다.

6) 한국의 바이오안전성의정서 비준 이후 당사국으로서 비당사국인 미국과의 관계 정립

⑴ 당사국 의무 준수를 위하여 미국에게 무엇을 요구할 것인가?

⑵ 미국이 바이오안전성의정서를 따르지 않을 경우 양국간의 교역을 어떤 방식으로 진행할 것인가?

⑶ 미국의 규정이 완화할 경우 통보 받은 이후 이를 통해 국내 수입에의 규제가 가능할 것인가?

바이오안전성의정서 제24조는 당사국과 비당사국 사이의 유전자변형생물체의 국가간 이동은 의정서의 목적에 부합하여야 하며 당사국들은 비당사국들이 의정서를 준수하도록 비당사국들을 독려하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 제25조에서는 당사국의 관련조치에 위반하는 GMO의 국가간 이동을 불법적인 이동으로 간주하여 방지하고 필요한 경우 적절한 국내조치를 취하도록 규정하고 있다. 우리나라는 6월 말 이 의정서의 비준을 앞두고 있다. 그러나 이상에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 미국간의 합의문은 이 의정서의 내용을 준수하는데 많은 어려움이 있을 것으로 예상된다. 즉, 의정서의 내용보다는 무역관련 조항이 우선 적용됨으로써 바이오안전성의정서의 목적을 해할 우려가 있다.

따라서 의정서 비준 이후에는 의정서에 따라 미국에 대하여 의정서의 기준 및 내용에 따를 것을 요구하여야 하며 이를 통해 현재 이루어진 합의 내용 가운데 의정서의 효력에 영향을 미칠 것으로 우려되는 조항에 대한 재합의를 해야 한다. 재합의해야 할 조항은 여섯 번째 조항을 제외한 전 조항이 되어야 하며 의정서의 기준에 맞게 사전예방의 원칙 준수, 인체건강 및 생태계의 보호를 위한 조치가 보장될 수 있도록 하여야 한다. 즉, 의정서 비당사국인 미국이 당사국인 우리나라의 기준에 따를 것을 요구하여야 하며 이를 관철할 수 있는 준비를 하여야 한다.

7) 양자간 의사소통 채널의 법적 성격

합의문 네 번째 항에서는 교역장애가 예측되는 이슈에 관하여 양자간 의사소통 채널을 활용한다는 규정이 있다. 그러나 이 채널에 대한 명확한 정의가 없는 상태이다. 지금처럼 한미 양자간 관련 행정기관의 실무자들 간의 협의회 수준인지 아니면 한미FTA에 의하여 구성된 다양한 위원회가 그 채널로 활용될 것인지가 명확하지 않다. 그러나 합의문의 전체적인 내용을 고려할 때 이 채널이 농업무역위원회나 무역에 대한 기술장벽위원회 또는 위생 및 식물위생 사안위원회가 될 수도 있다. 채널이 기존의 협의회 수준이라면 법적 구속력을 가지지 않기 때문에 우리나라가 GMO 관련 제도를 운용하는데 큰 영향을 미치지는 않을 것이다. 그러나 한미FTA에 의한 위원회가 채널이 될 경우에는 협정문의 어디에도 GMO에 관한 규정이 없음에도 불구하고 실제로는 GMO에 관하여 한미FTA가 직접적으로 적용될 가능성이 있다. 즉, 위원회의 합의에 따라 법적 구속력을 가지는 결정이 가능해질 수 있다는 것이다.

문제는 법적 구속력을 가진다는 것 자체가 아니라 그 속에서 이루어지는 합의가 GMO의 제도 개선에 대한 우리나라의 국가적 의지를 보여줄 수 있는가에 있다. 즉, GMO의 인체 및 상태계의 영향에 대하여 국민에게 충분한 정보가 제공되고 그 정책결정 과정에 국민의 참여가 충분히 보장됨으로써 국민적 합의를 이루고 이를 전제로 미국과의 협의에 들어가는 절차적 제도가 우리나라에 존재하지 않는다는 것이다. 우리나라의 생명공학에 대한 정책은 개발 중심으로 전개되고 있는 현실을 감안할 때 GMO관련 제도에 관한 양자간 합의가 국민과의 합의하에 이루어지는 것은 어려울 것으로 보인다.

V. 향후 전망

한미FTA의 타결로 인하여 GMO의 수입이 급증하는 결과가 가까운 시간 내에 이루어지지는 않을 것으로 보인다. 왜냐하면 합의문의 내용 자체가 우리나라의 현행 제도를 인정하는 것을 전제로 이루어진 것으로 보이기 때문이다. 이는 바이오안전성의정서가 비준되고 그에 따라 GMO법이 시행된 이후에도 마찬가지 일 것으로 보인다. 왜냐하면 GMO법 역시 현행 제도와 크게 다른 점이 없기 때문이다. 그러나 현재까지 임의 조항으로 존재하던 다양한 절차들이 법 시행으로 인하여 의무조항을 바뀐 이후에는 GMO법에 의한 다양한 절차들이 여러 가지 문제를 불러일으킬 것이다. 현재에는 각 부서가 독자적으로 제도를 시행하고 있었지만 GMO법 시행 이후에는 이 제도들이 산자부의 책임 하에 통합적으로 이루어질 것이기 때문이다. 그 경우에는 한미FTA에 따른 다양한 무역관련 마찰들이 발생할 것으로 보인다. 이는 이미 앞에서 살펴본 합의문 내용이나 GMO법의 한계에 의한 당연한 결과이다.

따라서 중요한 것은 GMO 수입이 급증할 것이라는 점이 아니라 GMO 수입에 따른 각종 규제가 완화될 가능성이 높아진다는 데에 있다. 앞으로는 바이오안전성의정서와 TBT또는 SPS와의 상관관계에 의한 분쟁에서 어떻게 바이오안전성의정서의 우위를 유지할 것인가가 가장 중요한 이슈가 될 것으로 보인다.

바이오안전성의정서의 우위를 유지하기 위해서는 인체 및 생태계의 영향에 대한 다양한 평가가 이루어져야 한다. 현재는 이러한 다양한 평가가 제대로 이루어지지 않고 있다. 이미 GMO가 유통되고 있음에도 불구하고 안전성평가를 위한 충분한 기술이나 인적자원이 불충분한 상태이며 소비자 보호를 위한 표시제 역시 제대로 이루어지지 않고 있다. 현행제도를 유지하는데 급급할 것이 아니라 현행 제도의 개선을 위하여 필요한 물적, 인적 토대를 마련하고 이를 통하여 국내에서의 영향에 대한 다양한 평가 자료를 확보하여야 한다. 이러한 자료들이 앞으로 GMO에 관한 양자간의 마찰에서 국내에서의 영향에 관한 과학적 근거이기 때문이다.

환경 분야
	강은주/ 민주노동당 정책위원회 환경/안전 연구원 박태현/ 환경운동연합 공익환경법률센터 부소장 임지애/ 환경운동연합 생명안전본부 국장

지난 4월 2일 국민들의 반대와 우려 속에 한미 FTA 협상 타결이 발표되었다. 협상시기 노무현 대통령과 협상대표단이 ‘철저히 장사꾼의 논리로, 경제적인 이익균형의 관점에서 협상에 임할 것’이라는 공언했던 것처럼 정부는 결국 국민의 안전과 환경도 고려하지 않는 협상을 추진하였다. 유전자조작 농산물로 위협받는 식탁과 투자자의 권리보호를 위한 환경규제와 정책의 후퇴, 자동차세제개편으로 인한 대기오염과 에너지 과소비의 문제는 한미FTA가 이후 우리의 환경에 어떠한 영향을 미칠지를 보여주는 대표적 사례이다.

1. 환경주권의 침해

한미FTA이 체결되면 자유무역협정의 기본원칙인 ‘내국민대우’의 원칙과 ‘최혜국대우’의 원칙,‘이행의무부과금지’ 이 기본으로 적용된다. 그러나 자유무역협정이 지향하는 ‘공정하고 공평한 대우의 원칙’을 위한 위의 원칙들은 개인과 기업의 경제적 권리를 우선적으로 보호하는 반면 공공의 권리이자 국민 개개인의 기본적 권리인 ‘건강하고 쾌적한 환경에서 생활 할 권리’를 위협할 수 있다.

내국민대우(National Treatment;NT):외국산 상품이라도 일단 수입이 완료된 후에는 국내 상품과 동등한 대우를 하여야 한다는 비차별 원칙,WTO기본원칙의 하나임. 외교통상부

최혜국대우(Most-Favoured-Nation Treatment;MFN);모든 국가를 차별하지 않고 동등하게 대우한다는 WTO의 기본원칙중의 하나임. 외교통상부

국내부품조달 및 제품사용비율의무, 생산수출 등과 연계된 수입제한, 특정물품지역 등에 대한 수출의무, 기술 생산 공정 지적재산권 등의 이전의무, 연구개발 기금출연 의무 등 이행의무를 부과할 수 없다’는 취지의 규정

1) 국민 환경권의 침해

유엔 인간환경회의는 '모든 인간은 생명에 대한 생득권(Inherrent Right)을 가지고 있으며, 이 권리는 법에 의해 보호되어야 한다. 누구도 그의 권리가 함부로 박탈당하지 않아야 한다.' 라고 규정하고 있다. 국내에서도 환경권을 환경에의 침해를 배제할 수 있는 배타적 권리이며, 생존권적 기본권의 하나로 간주하고 헌법 제35조에 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다."고 명문으로 규정하고 있다. 환경권 법리는 원칙적으로 환경오염의 배제청구를 할 수 있고, 현실적으로도 환경오염이 당장은 없어도 앞으로 그 위험성이 예상되는 경우에는 예방청구권을 행사할 수 있음을 의미한다.

4월 2일 타결 발표 시기 최대 쟁점이 되었던 유전자조작농산물(LMO) 및 상품과 섬유협상의 연계 문제 중 미국 측이 제시했던 유전자조작농산물(LMO)및 상품의 표시제도의 WTO와의 합치성 요구는 유전자조작 상품에 대한 표시를 동종 상품에 대한 차별적 규정으로 이해하고 있는 WTO 체제 내에서 인간의 알 권리와 개인 스스로 안전한 식품을 선택할 수 있는 권리, 개인의 환경권, 사전예방의 원칙 모두를 침해하는 것이다.

2) 환경정책의 근간인 ‘사전예방의 원칙’의 침해

국가공동의 자산이자 현세대와 미래세대가 공유하는 환경을 보호하고 관리하기 위한 국가와 지방자치단체에 대한 투자자 국가 제소권은 국가의 환경관리․보호 정책과 법률의 근간을 흔든다. 정부의 환경 법률과 규제, 국제적 환경협약은 공정하고 공평한 대우를 저해하는 불공정 경쟁요소로 간주될 수 있으며 공정경쟁을 위협당한다고 판단한 개인과 기업은 정부를 대상으로 국제소송을 할 수 있는 ‘투자자-국가제소권’을 갖는다.

환경정책 및 환경규제의 바탕 원리인 ‘사전예방의 원칙’은 투자자-국가 제소권을 통하여  훼손될 것은 거의 확실하며 사전예방원칙의 훼손은 현실에서 개별적 환경 법률이 제대로 작동하지 않고 사실상 무력화될 것을 예견하고 있다.  환경정책기본법 제7조 2항의 환경오염 등의 사전예방은 한미FTA가 체결될 경우 투자자권리를 침해하는 요소로 간주 될 수 있으며 사전예방에 근거한 정부의 각종 정책은 투자자국가제소의 대상이 될 수 있다.

박태현, 한미FTA 국내상충법률리스트 중 환경 분야 상충법률,2007년

예를 들어 투자대상국이 공해산업의 이른바 ‘환경덤핑’으로부터 자신을 보호하기 위해 자국에서 생산되지 않는 유독물질이나 방사성폐기물 등을 처리 폐기하는 산업분야에서의 외국인투자를 금지하는 법률을 두고 있는 경우, 그것은 외국투자자에게만 적용되는 차별적 대우에 해당하므로 투자자는 국가를 상대로 소송을 하게 된다. 다국적 기업이 유해폐기물 처리시설을 설치하더라도 그것을 제한할 수 없게 되는 등의 매우 심각한 결과를 가져올 수 있다. 또한 내국민과 외국투자자들에 대해 대등한 환경규제를 하려고 하는 경우에도 외국기업은 그러한 환경규제가 자신들에게 차별적 효과를 준다는 이유로 소송을 제기할 수 있다.

여영학, <한미FTA가 환경제도 및 법률, 국제환경협약과 이행에 미치는 영향>, 한미투자협정 토론자료,1999년

3) 환경정책도 예외적용이 가능한 투자자-국가 제소권

협정문 투자자-국가제소 권한 중 환경·보건·안전·부동산등 정부의 공공의 정책에 대해서는 간접수용에 포함시키지 않는 다는 예외조항을 두었으나 정부의 정책이 ‘극단적인 경우’ 간접수용으로 인정, 투자자가 소송을 제기할 수 있는 길을 열어 주었다.

‘극단적인 경우’에 대한 개념이 모호하여 이를 적극적으로 이용하고자 하는 투자자들에게는 충분히 정부를 제소할 수 있는 여지가 있으며 이는 정부의 환경 등의 공공정책도 투자자의 제소대상이 될 수 있음을 보여준다. 즉, 투자자의 국가 제소권은 환경정책 등의 공공정책에 대해서도 개인의 경제적 권리를 우선적으로 보장함으로써 국가의 환경정책이 심대하게 타격 받을 것으로 예견된다.

정부는 환경시민단체의 환경주권 침해 제기와 관련하여 한미 FTA관련 정부 공식 자료를 통해  ‘한미 FTA 체결과 관련하여 환경보호를 위해 필요하고, 과학적으로 증명되며, 미국기업을 부당하게 차별하지 않으면 환경보호 수준결정은 당사국의 주권사항으로 존중됨’이라 밝혔다. 그러나 정부자료의 ‘과학적으로 증명되고’, ‘미국기업을 부당하게 차별하지 않으면’의 조건은 정부가 국민의 환경과 보건을 책임지지 않을 수 있는 개연성이 너무나 많다.

관계부처 합동 ,「우리경제의 새로운 미래 한미FTA의 알파와 오메가」, 2006.8

또한 한미FTA가 체결된 후 환경 분쟁이 발생할 경우 하거나 자유무역협정과 다자간 환경협정(Multilateral Environment Agreement ; MEAs) 조항이 상충할 경우 적용의 원칙은 무엇인가? 한미FTA협정 중 환경협정의 모델이 되고 있는 북미자유무역협정(NAFTA)의 보충협정인 북미환경협력협정(NAAEC)은 NAFTA의 조항이 환경조약의 모법이 되는 ‘바젤협약’, ‘CITES(멸종위기에 처한 야생동식물의 거래에 관한 협약)’,  ’몬트리올 의정서’와 충돌할 경우, 환경조약에 따른다고 규정되어 있다. 그러나 미국은 지구온난화 대처에 유보적 자세를 보이며 의정서 체결을 미루고 있고 유전자 조작식품의 안전성 문제제기에 대해 과학적 근거를 이유로 문제 삼고 있으며 생물다양성 협약에도 참여하지 않고 있다. 한미 양국은 환경사안에 따라 다른 입장과 제도의 환경정책을 가지고 있으며 다자간 환경협정에 있어서도 내용에 따라 참여정도가 다르다. 환경 분쟁의 발생시 다자간 환경협정 적용 의 원칙은 무엇인가?

월드워치연구소, 지구환경보고서 2004, 도요새

4) 국내법 및 제도와의 충돌

□ 헌법

제23조 (재산권의 보장과 제한)  ③공공필요에 의한 재산권의 수용․사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

제11조 (국민의 평등, 특수계급제도 부인, 영전의 효력)  ①모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별․종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적․경제적․사회적․문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.

□ 환경정책기본법

제7조의2 (환경오염 등의 사전예방)  ①국가 및 지방자치단체는 환경오염물질 및 환경오염원의 원천적인 감소를 통한 사전예방적 오염관리에 우선적인 노력을 기울여야 하며, 사업자로 하여금 환경오염의 예방을 위하여 스스로 노력하도록 촉진하기 위한 시책을 강구하여야 한다.

제11조 (환경기준의 유지)  ①국가 및 지방자치단체는 제10조의 규정에 의한 환경기준이 적절히 유지되도록 환경에 관련되는 법령의 제정과 행정계획의 수립 및 사업의 집행을 할 경우에는 다음 사항을 고려하여야 한다.

1. 환경악화의 예방 및 그 요인의 제거

□ 환경보건법(안)

제3조(기본원칙) 국민의 환경보건은 다음 각호의 기본원칙에 따라 증진되어야 한다.

1. 환경오염 등 환경요인과 사람의 건강 및 생태계의 피해 간에 과학적 상관성이 명확히 입증되지 않는 경우라도 그 환경요인 및 물질의 무해성이 최종적으로 입증될 때까지는 사람의 건강과 생태계에 미칠 영향을 예방하기 위하여 경제적․기술적으로 가능한 범위 내에서 그 위해요인을 방지하기 위한 적절한 조치와 시책이 강구되어야 한다.

□ 대기환경보전법

제1조 (목적) 이 법은 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전하여 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하는 것을 목적으로 한다.

□ 수도권 대기환경개선에 관한 특별법

제1조 (목적) 이 법은 대기오염이 심각한 수도권지역의 대기환경을 개선하기 위하여 종합적인 시책을 추진하고 대기오염원을 체계적으로 관리함으로써 지역주민의 건강을 보호하고 쾌적한 생활환경을 조성함을 목적으로 한다.

5) 평가

가. 총론

한․미 양국이 높은 수준의 환경보호를 보장하기 위하여 지속적으로 노력하고, 민간조사요구제의 도입 등 대중참여 확대를 통한 환경행정의 투명성을 향상하며, 환경협력협정 체결 및 환경협력위원회 구성을 통하여 한․미 양국 간 환경협력체계를 강화하겠다는 것은 바람직하다고 평가할 수 있다.

그러나 그럼에도 불구하고 특히 투자협상 분야에서 투자자-국가소송제를 도입함으로써 사전주의 원칙 혹은 사전예방의 원칙에 기초한 정당한 환경정책 또는 환경조치들의 수립, 결정 및 집행이 위축될 상당한 우려가 있다.

나. 환경 관련 투자협상 분야

(1) 투자개념의 광범성 문제

투자개념이 자산개념에 기초하여 광범위하게 정의됨에 따라 개별투자자들은 비교적 쉽게 자신의 자산가치의 감소를 투자침해로 구성할 수 있고 따라서 소송개시에 별 어려움이 없다.

(2) 외국인의 대우에 대한 국제 관습법상 최소기준(공정하고 공평한 대우 보장 등)

외국인의 대우에 대한 국제 관습법상 최소기준의 실체가 부재하다. 구체적으로 무엇이 공정하고 공평한 것인지 혹은 아닌지를 판단, 결정할 수 있는 기준이 국제사회에서 분명히 형성, 확립되지 아니하였다. 따라서 가령 추상적인 공정하고 공평한 대우보장의 해석은 중재패널의 주관적 판단에 상당부분 의존하게 되는데 여기서 문제는 첫째, 심리대상이 한 주권국가의 공공정책 또는 규제라는 것에 있고(민주적 정당성이 결여된 중재패널이 추상적 기준에 따라 한 국가의 공공정책 등의 합리성 등을 판단하게 되는 문제), 둘째, 중재패널의 해석 태도 또는 방향이 미리 투자자를 보호하는 쪽으로 결정되어 있다는 점(국제 관습법상 최소기준은 외국인의 경제적 권리와 이익을 보호하는 모든 국제관습법상의 원칙을 지칭한다), 셋째, 투자개념의 광범위성 문제와 결합하여 공공정책의 수립 및 집행권한이 개별투자자들에 의한 공격위험에 일상적으로 노출되게 된다는 것이다.(규제주체가 수용청구에 휘말리는 것을 꺼려 제안된 규제를 회피 또는 완화를 택하게 될 가능성 있음).

METHANEX사가 캘리포니아 주의 MTBE에 대한 단계적 시장퇴출 조치에 대해 이 조치가 "최소한의 무역제한 방법"(least trade-restrictive method)이 아니고 따라서 이는 공정하고 공평한 대우 보장조항에 위반한 것임을 주장하며 배상청구를 한 사례는 잘 알려져 있다.(METHANEX v. CALIFORNIA). 실제 NAFTA의 투자 CHAPTER를 둘러싼 분쟁사례에서 투자자는 거의 예외 없이 피청구국의 조치가 공정하고 공평한 대우 보장조항에 위반되었음을 주장하였다.

(3) 간접수용 인정문제

‘간접수용’은 정부조치의 반사적 효과로서 투자자산의 경제적 가치가 저하되는 것인바 우리나라 헌법상 손실보상은 피침해 재산권 자체에 대한 공용침해를 전제로 한 것일 뿐, 정부조치의 효과(영향)에 의한 간접적 손실을 예정하고 있지 않으며 따라서 간접수용은 우리나라 헌법해석상 도입이 불가능하다.

또한, 간접수용의 인정은 국내투자자를 합리적 이유 없이 차별대우(또는 외국투자자를 우대)하는 것이어서 헌법상 평등권 조항에도 합치되지 아니한다.

(4) 사전주의(Precautionary Principle) 원칙 훼손 우려

공중보건․환경영역은 행위와 피해 간에 과학적 상관성이 명확하지 아니하더라도 사전 주의적 접근(Precautionary approach)과 사전예방적 조치(Preventive measures)가 필요한 영역이다. 따라서 공중건강과 환경을 보호하기 위한 정부규제에는 본질적으로 ‘과학적 불확실성(Scientific Uncertainty)’이 존재한다.

1997년 가솔린첨가제 MMT제조사인 미국의 Ehtyl사가 캐나다의 MMT 수입금지조치는 NAFTA 투자규정을 위반한 것이라고 주장하면서 캐나다를 상대로 2처만 불을 청구하였고 이에 캐나다는 금지조치를 취소하고 정부가 MMT의 유해성을 입증할 어떠한 증거도 갖고 있지 않다고 공식적으로 표명하며 Ehtyl사와 합의한 것은 잘 알려진 사례이다.(EHTYL v. CANADA)

(5) 정리

투자자-국가제소 제도는 외국인의 경제적 권리와 이익의 보호에 과도한 우선적 가치를 부여하여 이를 위하여 공중보건․환경 등과 같은 정당한 공공복지 목적을 보호하기 위한 한 주권국가의 규제권한을 위협, 훼손하는 방법을 제공하는 제도로서 절대 도입되어서는 안 된다.

2. 대기정책과 에너지 정책의 후퇴 -자동차 세제개편

1) 개요

개요와 문제점은 한미FTA환경영향 분석보고서 중 자동차세제개편의 환경영향에 대한 녹색교통운동 송상석 팀장의 글을 정리 게재 합니다.

자동차 세제개편에 대한 합의는 우리 정부의 대기환경정책과 에너지정책의 근간을 뒤흔들게 될 것이다. 이번 협상에서 정부는 자동차 특별소비세를 협정 발효 후 3년 내에 5%로 하향 단일화하기로 합의했고, 나아가 현재의 자동차 세제를 현행 5단계에서 3단계로 간소화하기로 했다. 이는 우리 정부의 대기오염과 에너지 과소비를 줄이기 위한 소형차위주의 정책에 전면 위배되는 것이다. 미국산 대형 자동차에 대한 조세특례에 대한 합의는 한국의 대기환경에 대한 심각한 위해를 불러올 것이며 우리 사회에 대대적인 에너지 과소비를 조장할 것이다. 한반도는 세계의 여타 지역보다 1.5도 이상 더 온난화가 진행된 대표적인 기후변화지역이다. 이러한 나라에서 세계가 동참하고 있는 기후변화 대응정책에 역행하는 자동차 세제개편 합의가 이루어진 것이다.

이번 한미FTA협상 내용 중 자동차 분야의 협상결과를 정리하여 보면 다음과 같다.

첫째, 8%에 이르는 우리나라의 자동차 수입관세를 전면 철폐하는 것,

둘째, 향후 FTA 협정 관련 사항의 제도 및 정책의 변경 등에 대해서는 상대국이 참여하는 워킹그룹에서 협의하여야 한다는 것,

셋째, 단일기준으로 되어있는 국내 자동차 배출가스 허용기준을 제작사별 배출허용 기준 체계인 FAS(Fleet Average System)로 전환하고 연간 1만대 이하의 제작사에 대해서는 완화된 기준을 적용,

넷째, 우리나라의 자동차 세제를 개편하여 2,000cc이상 대형차에 적용되는 특소세율을 10%에서 단계적으로 5%까지 하향 조정(우선 세율을 8%로 낮추고 단계적으로 5%까지 조정),

다섯째, 자동차 배기량별로 5단계로 나누어져 있던 현행 자동차세를 3단계로 축소,

여섯째, 배출가스자기진단장치 부착의무를 2년간 일부 면제하여 2009년 100%의무 부착으로 실질적인 유예,

2) 문제점

위의 6가지 협상결과의 내용을 살펴보면,

미국의 자동차 수입관세 2.5%의 철폐는 우리나라의 수입관세 8% 철폐와 바꿔진 것이다. 우리나라 수출차가 2.5%의 관세철폐로 얻는 가격 경쟁력이 대개 50만원을 넘기 어려운 정도에 불과하다고 해도 경쟁이 심한 미국 시장에서는 의미를 얻을 수 있다는 지적도 있고, 미국에서 수입되는 차량들이 너무 고액이어서 관세 철폐로 인한 가격경쟁력은 큰 의미가 없다는 지적도 있지만 8%의 한국 수입관세를 물지 않게 된 미국의 5천만 원짜리 차량의 경우 400만원의 가격인하 요인이 발생하여 결코 무시할 수 없는 것도 사실이다.

특히, 미국에 있는 일본 및 기타 나라 메이커들이 생산하는 중소형차들의 경우 5천만 원 미만 가격대의 공급도 가능한 상황이어서 8% 관세의 철폐는 상당한 변화를 가져올 가능성도 있다고 보아야 할 것이다.

상대국이 참여하는 워킹그룹의 구성과 협의운영과 관련해서는 아직 협정문이 공개되지 않아 정확히 알수는 없지만 향후 이번 FTA 협정과 관련된 제도 및 정책의 변화 필요성이 제기될 경우 그것이 비록 합리적이고 환경 및 기타 우리 여건상 필요한 것이라고 해도 상대국의 동의 협의 없이는 우리의 제도와 정책의 변화나 개선을 추진하는 것도 어려움을 겪을 수 있음을 시사하는 것이어서 우려된다.

제작차 배출가스 기준 전환에 있어서는 현재 국내에서 판매되는 신차의 경우 2009년까지 100% ULEV기준을 만족하도록 되어있다. 그러나 이번 한미FTA 협상을 통해 미국에서 수입되는 차량의 경우 또는 일반기준인 자동차 배출허용기준을 고쳐 미국 특혜가 아니라 전체적으로 적용할 경우 제작사당 연간 판매량이 1만대 이하이면 미국 외의 어느 메이커라도 2009년 이후에도 ULEV기준보다 낮은 수준인 LEV기준의 자동차를 판매할 수 있게 되는 결과를 낳았다.

평균배출량(Fleet Average)규제수치

제작사 규모	´09년	´10년	´11년 이후
1만대 초과	0.025	추후 결정 (캘리포니아 기준 참조)
4,500대~1만대	0.037	0.037	캘리포니아기준적용
4,500대 이하	0.047	0.047	캘리포니아기준적용

주) NMOG를 기준으로 하였을 때, 단위 : g/Km

즉, 제작사별 평균 배출량 규제 수치를 연간 판매량 1만대 이하의 기준으로 적용할 경우 현행 기준(ULEV)보다 완화된 기준(LEV)을 적용 받는 자동차가 판매되게 된 것이다.

또한 이런 ‘기준’ 이하 차량의 규모도 제작사별로는 1만대 이하라고 하더라도 미국에는 자국의 3대 메이커와 그 외 여러 나라들에서 들어 온 제작사들이 자동차를 생산하고 있기 때문에 미국에서 수입될 수 있는 ‘기준’ 이하 차량만 해도 최대 수 만대에 이를 수도 있는 것이 사실이다. 그리고 이런 기준의 적용은 미국만이 아니라 국내의 군소 메이커를 포함한 모든 나라 모든 메이커들에게도 열리게 될 것으로 보인다.

이는 날로 심각해지는 대기오염 피해를 저감하기 위한 우리나라 환경정책의 십수 년에 걸친 자동차 배출가스 감축 노력, 기술개발, 투자, 규제 정책의 추진을 일거에 허물고 후퇴시키는 일이 되고 만다.

또한 심각한 대기오염 문제 해결을 위해 제작차 배출가스 기준을 강화하고 있는 국내 대기오염 정책 취지를 정면으로 위배되고 있을 뿐만 아니라 ‘무역 및 투자의 장려를 위해 기존의 환경보호수준을 약화 시키지 않도록 노력할 의무를 규정한다’는 기본 협상원칙에도 위배되는 사안이라고 할 수 있다.

자동차세제 개편 문제는 우리나라의 자동차 정책에 있어서 에너지 및 근검절약 등의 취지로 배기량 기준의 과세를 강화하여 배기량이 큰 승용차의 소비를 억제해 왔음에도 국내의 중, 대형 승용차 비율은 전체 승용차의 72.5%(2006년 기준)로 선진외국에 비해서도 매우 높은 수준으로 경·소형차를 압도하고 있다. 만일 현행의 대형차 규제적인 자동차 세제마저 축소될 경우 중, 대형차는 더 늘어나고 말 것이며, 전체 에너지 소비량의 21%, 온실가스 배출량의 약 20%를 차지하고 있는 수송부분의 에너지 절약 및 기후변화 대응책 마련은 더욱 요원한 과제가 될 것이 명약관화하다.

교토의정서 체결 이후 세계 각국은 지구 온난화를 가속시키는 오염물질의 배출량을 지속적으로 규제하고 있으며, 우리나라도 2013년 이후 2차 의무감축국에 포함될 것이 확실시 되고 있는 상황이다. 이미 유럽연합에서는 국가간의 자발적 협약을 통하여 자동차 세제를 CO2 배출량을 기준으로 하고, 기준을 초과하는 자동차에 대하여 중과세하고 있다.

유럽은 1995년에 대비하여 자동차에서 배출되는 CO2 배출량을 25% 삭감한다는 목표로 2008년까지 자동차에서 배출되는 CO2 배출량 평균을 140g/km이하로 낮추도록 하고 있으며, 2012년에 35%의 삭감을 검토하고 있다. 미국과 캐나다도 2016년까지 30% 삭감을 목표로 하는 CO2 배출량 기준(승용차 128g/km)설정을 추진하고 있다.

우리나라의 경우 유럽에 수출되는 자동차에 대해서는 2009년까지 140g/km이하로 하는 유럽의 CO2 배출량 기준을 만족시키겠다는 한국자동차공업협회와 유렵자동차공업협회간의 자발적 협약을 체결하여, 국내 자동차 업계에서도 이에 대한 대응책을 마련하여 추진하고 있는 실정이다.

따라서 FTA협상에 따라 배기량에 따른 현행 자동차 세제를 축소/개편한다면 세계 각국이 에너지 저소비와 자동차의 배출가스, 특히 지구 온난화의 원인이 되는 온실가스 배출을 제한하는 방향으로 제도와 정책을 바꾸어 가고 있는 시대적 흐름에도 역행하는 결과를 낳을 수 밖에 없다.

배출가스 자기진단장치(OBD) 부착 의무화 적용유예에 있어서는 지난 2004년 대기환경보전법 개정 추진 당시 OBD방식에 대해 우리나라의 휘발유 자동차에 대한 배출가스 기준이 미국의 기준을 따르고 있다는 점을 감안하여 휘발유 자동차의 OBD 방식을 미국식으로 하기로 결정한 바 있다.

미국 자동차 제작사 입장에서는 의지만 있다면 충분히 대응이 가능한 사안임에도 법 적용을 2년간 유예 받은 것이다.

이번 한미FTA 협상으로 인하여 자동차, 환경 분야에 있어서는 대기오염, 에너지 절약, 기후변화 등 우리나라의 당면 과제 해결을 위한 최소한의 국내정책마저 뿌리 채 흔들릴 수 있다는 우려를 낳았고, 자국민의 건강과 환경권 보호라는 기본적인 정부의 책무마저 지켜 내지 못할 위험에 직면하고 있다는 지적을 받고 있다.

3. 농업의 환경적 기능

수치와 데이터는 ‘농경지와 농업의 환경보전 기능’, 성기석에서 빌려옴

환경과 생태에 대한 농업•농지•농촌은 다양한 기능을 하고 있다. 농업은 사용하는 자재 특히 농약과 비료의 과다사용으로 환경을 오염시키기도 하지만 환경과 관련한 순기능 즉 홍수조절, 수자원 함양, 대기정화, 토사유실 방지, 기후 순화 등의 기능 및 생태계와 관련한 순기능, 생물종 보존 및 다양성 유지 등을 가지고 있다. 이처럼 농업은 식량생산 외에도 다양한 환경적 순기능을 가진다.

한미 FTA 를 통해 우리의 농업은 붕괴될 것이라는 관점이 지배적이다. 이미 농업의 개방화에 따라 농촌과 농업은 붕괴되어 가고 있으며 농촌 인구가 급격히 감소하는 것은 물론 고령화 부녀화 되어가고 있다. 또한 식량자급률 역시 30%에 못 미치는 형국이 되었다. 전 세계적으로도 농업생산 기반은 약해지고 있으나 지구온난화에 따른 기상이변으로 사막화되어 농경지가 감소하고 있으며, 하천, 지하수의 고갈과 이로 인한 물 부족이 세계적 환경 이슈로 떠오르고 있다. 농업은 단지 국가의 식량 안보적인 기능을 담당하는 것뿐 아니라 위에서 언급한 것과 같은 다양한 환경적 기능을 담당한다. 한미 FTA 는 농업인구의 파멸뿐이 아닌 우리나라의 환경까지도 위협하게 될 것이다.

○ 논의 만능댐 기능 – 홍수조절 능력

우리나라는 여름철에 강수가 집중되는 기후이다. 일시적으로 쏟아지는 강우는 홍수를 유발하고 매년 농경지 및 도시가 홍수 피해를 겪고 있다. 홍수기간 중 논에는 벼가 재배되고 있고 논의 논둑은 빗물을 일시적으로 가두어 홍수피해를 경감시키는 기능을 하고 있다. 즉, 논은 홍수조절 등 댐의 역할을 하고 있다고 할 수 있다. 논둑의 평균 높이는 26 cm 이며, 벼 재배를 위한 담수 깊이는 4.5 cm 이며, 홍수기간 중 논바닥을 통하여 빠져나가는 물량은 우리나라 토양 투수속도의 가중평균치인 7.6 cm/day 와 1회 홍수기간 3일을 적용하여 산출하면, 담수량은 237.8 mm 이며 ha 당 2,378 ton dl 된다. 이를 2000년도 우리나라의 논 면적 전체(1,149천 ha)에 대해 환산하면 논이 저수 가능한 물의 양은 27.3억 톤이 된다. 이는 춘천댐 총 저수량(1.5억 톤)의 18.2배에 해당된다. 밭농사의 경우도 이과 같아 밭 상태 경작지의 홍수조절 능력은 ha 당 871 ton 이며 이를 우리나라 전체 밭 면적 (2000년도 : 740천 ha)에 대해 산출하면 5.86억 톤이 된다.

○ 지하수 함양기능.

논은 벼 재배기간 중 담수를 하고 있기 때문에 많은 양의 물이 논바닥을 통하여 지하로 스며든다. 지하로 침투되는 물의 약 55%는 배수 및 복류수 등으로 생활용수나 공업용수로 쓰이는 하천으로 유입되고 나머지 45%는 지하수로 저장하게 된다. 논의 총 면적에 대한 지하수 저장용량은 53.8억 톤이다. 이는 우리나라 최대 규모인 소양강댐 유효 저수량(19억 톤)의 약 2.8배에 해당된다. 또한 우리나라 국민 1인당 1일 사용하는 수돗물 409리터를 기준으로 산정한 우리나라 전 국민의 1년간 수돗물 사용량인 68.7억 톤의 78%에 해당되는 어마어마한 수자원을 논이 함양시켜 주게 된다. 밭농사의 경우 논농사처럼 담수조건이 아니라 평상시 지하수까지 침투될 수 있는 토양수분은 없으나 집중강수 시 토양을 포화시키고 남는 물은 지하수로 유입되는데 이는 우리나라 전체 반 면적으로 산출하면 6.26억 톤이 된다. 앞으로 기후변화와 환경오염에 따라 물과 관련된 사회적 문제가 계속해서 발생할 것으로 예상됨에 따라 논의 수자원 함양기능을 가볍게 여겨서는 안 된다.

○ 토양유실방지

토양은 작물을 기르는 것뿐만 아니라 물과 양분을 담고 있으며, 미량원소 공급, 이온교환, 분해 작용, 여과작용 등 그 기능이 매우 중요하다. 또한 암석이 풍화되어 1cm 두께의 토양이 생성되기까지는 약 200년이 소요되므로 토양유실은 농경지의 황폐화를 의미하며, 특히 경사지에서 유실된 흙이 하천으로 떠내려갈 경우에는 하천의 바닥이 상승할 뿐만 아니라 하천의 수질이 오염되는 문제가 발생한다. 토양유실은 작물이나 지형 등 어느 한 가지 요인에 의해 좌우되는 것이 아니고 여러 가지 요인의 복합적인 결과로 나타나는데 주로 지형, 강우, 토양특성, 토양관리, 작물종류에 의해 결정된다.

그러나 논은 경사가 전혀 없는 평탄한 조건이며, 논둑이 있기 때문에 논에서의 토양유실은 매우 적다. 도한 경사지의 밭으로부터 유실되는 흙을 받아주므로, 흙 입자가 하천이나 바다로 유실되는 것을 방지한다. 우리나라 밭 경작지에서의 토양 유실량은 ha 당 연간 22.4톤 정도이다. 이를 우리나라 전체 밭 면적으로 계산하면 1,658만 톤에 이른다.

○ 대기정화 효과

균형 잡힌 자연환경 속에서 공기 중 이산화탄소량은 발생과 소비가 동적 평형을 이루게 된다. 식물은 이산화탄소를 이용하여 탄수화물을 만들고 식물이 죽어 낙엽, 뿌리 등이 썩으면서 나오는 이산화탄소는 공기 중으로 배출되면서 순환된다. 그러나 산업의 발달은 엄청나게 많은 에너지 소비를 필요로 하게 되었으며, 화석연료의 사용을 증가시켰다. 이로 인한 이산화탄소 발생량을 증가는 균형을 이루지 못하고 공기 중 이산화탄소의 농도는 점차 증가하고 있다.

이처럼 2, 3차 산업으로 인한 이산화탄소 발생량 증가는 대기오염과 지구온난화을 가중시키지만, 1차 산업인 농업은 오염된 공기를 정화할 뿐만 아니라 산소를 공급한다. 농지의 ha 당 산소발생량은 연간 8.84 톤이며, 우리나라 전체 논 면적으로 계산하면 매년 1,106만 톤의 산소를 뿜어내고 있다. 이로 인해 쾌적한 환경을 조성하여 사람들에게 기여하는 공익기능의 경제적 효과까지 감안하면 그 효과는 천문학적이라 할 수 있다. 따라서 논은 2,3차 산업의 대기오염 정화 장치로서의 평가를 받아야 할 것이다.

○ 수질 정화 기능

벼농사는 담수상태에서 장기간 재배되는 작물로 많은 양을 물을 필요로 하게 된다. 특히 오염물질이 관계수로 논에 유입되고 나면 다양한 미생물과 식물의 활동을 통해 정화되는 과정을 거친다. 일반 관계수에서는 정화율이 31.6%이나 생활하수 및 오염수가 관계된 곳에서는 50%이상의 CODr 가 정화되었다는 보고가 있다. 질소와 인산은 식물이 자라는데 중요한 물질로 이 물질이 물 속에 존재하게 되면 조류와 같은 미생물이 다량 증식하게 되어 물속에는 다양한 유기물이 존재하게 된다. 이 미생물이 주된 수질정화 기능을 담당하게 된다.

이 외에도 여름철 대기냉각 효과를 비롯한 생물종의 다양성을 보존하는 효과 등을 갖는다.

○ 소결

위에서 언급한 대로 농업은 식량을 생산하는 기능 외에도 많은 환경적 기능을 내포하고 있음에도 불구하고 여전히 관심 밖의 영역으로 치부되고 있다. 수질 및 대기를 정화하고 기후를 순환하는 기능들은 우리가 인식하지 못하는 사이 많은 해택으로 주어졌다. 농업과 농촌활동이 유지되지 않으면 우리는 멈춰버린 기능을 살리기 위해 막대한 비용을 들여 새로운 시설과 조치를 취해야만 할 것이다. 그렇지 않으면 대기오염이나 토양, 수질 오염은 급속히 진전될 것이다. 근래 사회적 문제가 되고 있는 다양한 환경성 질환들의 확산도 무시할 수 없게 될 것이다. 큰 예로 만약 논둑들이 사라져 간다면 춘천댐 크기의 댐을 18개나 만들어 관리해야만 현재의 상태를 유지할 수 있다. 하지만 댐은 농지와는 비교도 할 수 없을 만큼의 환경적 문제를 또다시 야기시킬 것이다.

또한 농업이 붕괴되어 먹을거리를 수입에 거의 대부분 의존해야 한다면, 물질 순환이나 먹이 사슬은 완전히 깨어지게 될 것이면 환경과 생태에 엄청난 교란이 일어나게 될 것은 자명하다. 보다 친환경적인 농업으로의 전환을 모색함과 동시에 한미 FTA와 같은 형태의 개방 이후의 예상에 경제적 가치로 환산할 수 없는 환경적 기능을 더불어 인식해야 할 것이다.

4.  종자 전쟁 – 초국적 농식품 복합체에 의한 식탁의 지배

자유무역의 확대는 1970년대 이후 급속히 확대되어왔다. 세계화는 상품, 정보가 장거리를 이동함으로써 사회의 동질화가 진행되는 사회적 문화적 장벽의 제거뿐 아니라 기업의 초국적 활동에 따른 자본 이동의 자유화, 대량화, 일체화를 의미한다. 이는 먹을거리 분야도 예외가 아니다. 초국적 농식품 복합 기업은 생산 농민으로부터 소비자에 이르는 모든 것을 포함하는 고도의 통합 시스템을 갖추고 있다. 특히 한미 FTA 의 지적재산권 관련 협정(TRIPs)은 종자와 관련된 한국의 지배를 더욱 강화하게 될 것이다.

초국적 기업들은 단지 종자뿐이 아니라 생산은 물론 유통, 가공, 낙농제품, 통조림, 음료농축액 등 음식료의 전부분에서 사업을 전개할 뿐만 아니라 비료와 농약까지도 진출해 있다. 대표적인 초국적 농산품 복합기업인 ‘카길’사는 세계 제1의 식음료 사기업이며, 지구에서 나는 모든 것을 구매하여 생산•가공•선적•판매 하는 것은 물론 선물 시장에서의 중개업도 담당하고 있다. 카길, 몬산토와 같은 세계 10대 기업은 세계 농약시장의 80%, 생명공학시자의 54%, 종자시장의 1/3을 지배하고 있다. (ETC Group 2003) 이로 미루어 볼 때 세계 인구가 섭취하는 칼로리의 90%가 불과 30종의 작물에 의존하고 있다는 것은 놀라운 일이 아니다. (FAO, 1996)

일례로 한국의 대표적인 종자기업인 홍농종묘와 중앙종묘는 1998년 멕시코계 채소 종사회사인 세미니스(Seminis)가 약 1억 6689만 달러에 인수했다. 세미니스는 2005년 1월 미국의 거대 종자회사인 몬산토(Monsanto)에 다시 인수합병 되었다. 이 회사가 판매하는 대표적인 한국의 작물인 청양고추의 채종은 중국에서 하고 있다.

이처럼 이미 우리나라에서도 종자와 관련된 – 종자를 비롯한 모든 먹을거리들이 – 초국적 농식품 복합체의 지배하에 들어가는 추세이며 이는 한미 FTA를 통해 급격히 가속화 될 것이다.

2025년 세계 인구가 85억 명에 이를 경우 식량이 현재보다 50% 더 필요하게 될 것이라는 연구를 볼 때 국경을 넘나드는 거대 자본이 종자산업에 혈안이 되어있는 이유가 설명이 된다. 현재의 종자 관련한 시장은 초국적 자본의 각축장이다. 이들은 유전자 조작 농산물을 개발하고 재배하고 있으며 언급한 대로 생산에서 소비까지의 모든 단계를 관장하고 있다. 몬산토, 카길과 같은 세계 10대 종자업체들의 시장점유율은 49%에 이른다.

몬산토의 경우 전 세계 강낭콩 종자의 31%, 매운 고추 종자의 34%, 오이 종자의 38%, 토마토 종자의 23%, 양파 종자의 25%를 지배하고 있다.

하지만 한국 종묘회사의 현실은 열악하다. 이미 IMF 를 통해 외국에 인수 합병된 경우가 많으며, 우리나라 토종 업체는 3곳 정도이며 자체 연구소를 갖춘 회사는 10개도 되지 않는 것으로 알려져 있다.

초국적 농식품 복합체는 국경을 가리지 않고 그들의 실험실에서 우리 풍토에 맞는 종자를 구현해 낼 수 있다. 결국 우리는 한미 FTA 이후 지구 반대편에서 길러져온 음식, 혹은 지구반대편에서 생산•가공되어 실려 온 먹을거리를 먹을 수 밖에 없게 될 것이다.

몬산토의 경우 미주리 주 체스터필드의 본사에 122개의 종자 실험실을 갖추고 있다)

이로 인한 피해는 실로 다양하다. 관개로 인한 염해현상, 고수확품종의 보급에 따른 유전적 다양성의 상실, 화학비료나 농약의 다투입에 따른 토양/수질 오염 등의 환경문제, 생산비용의 상승에 따른 경영압박과 기술보급 및 소득분배의 지역간·계층간 등의 사회경제적 문제 등이 발생하고 있다. 뿐만 아니라 높은 수확량을 위해 ‘녹색혁명’이라 이름 붙인 것은 간작(Intercropping)으로 지력을 유지해오던 것이 불가능하게 되었으며(Chataway, 2000:474) 농약으로 인한 질병이 급속히 증가하여 1990년 WHO는 매년 2천5백만 명의 사람이 직업적인 농약중독에 노출되었고, 이중 목숨을 잃은 22만 명 중의 99%는 제3세계에서 발생하였다고 밝혔다. 이들 국가에서는 선진국에서는 금지되어 있는 독성 농약들이 판매되고 있다. (Anderson,2000:55)

산업형 농업은 식량생산과 분배에 대한 집중화된 통제를 필요로 하기 때문에 단일재배를 증가시킨다. 이런 식의 단일 재배와 기업의 독점은 서로를 강화한다. 오늘날에는 경제 집중, 특허권과 지적 재산권, 유전공학이라는 세 가지 과정이 식량 사슬의 첫 번째 고리인 종자에 대한 독점적 통제를 강화하고 있다.

단 10개의 기업들이 230억 달러 규모의 상업용 종사 시장의 32%와 유전공학적으로 조작된 변형종자 시장의 100% 를 통제하고 있다. 이들은 위에서 언급했듯, 전 세계 농양 및 살충제 시장도 통제하고 있다. 무역에 있어서는 5개의 기업이 전 세계 곡물 무역을 통제하고 있다. 농산물에 대한 독점적 통제는 적극적으로 수출을 장려하는 정책과 더불어 미국과 유럽으로부터 제3세계로 식량수출의 홍수를 초래했다. NAFTA 로 인해 멕시코에 공급되는 식량 중에 수입품이 차지하는 비율은 1992us 20%에서 1996년 43%로 증가했다. NAFTA 발효 18개월 만에 220만 명의 멕시코인들이 일자리를 잃었고, 4천만 명의 사람들이 극빈상태에 처했다. 소작농 두 명 중 한 명은 굶주림에 시달리고 있다.

만 년 이상 농민들은 자연과 협력하면서 다양한 기후와 문화에 알맞은 수천 가지 작물 품종을 개량해 왔다. 이같이 엄청난 다양성이 우리의 식량 공급의 기초를 이루어 왔다. 그러나 오늘날 이 같은 다양성은 유전자 침식(genetic erosion)과 유전자 해적행위(genetic piracy)에 의해 위협받고 있다. 단일재배와 독점이 자연과 농업문화에 의해 수천 년 동안 우리에게 전해져 내려온 풍부한 종자수확을 파괴하고 있다.

공장식 농업(Industrial Agriculture)경영으로 인해 농약의 남용을 가져오게 되고, (생산성을 위해 단일곡물의 광범위한 생산과 단위면적당 살충제/농약/비료 등의 사용은 증가할 수 밖에 없다.) 농촌에서의 농민들의 공동체를 파괴하며, 작물의 종 다양성을 감소시키고, 과도한 기술의 이용을 초래하여 위험을 배가시킨다. (Dunkley, 2000:169) 또한 초국적 농식품 복합체들은 지구상에서 가장 싸게 원료 농산물을 구매할 수 있는 곳을 찾아 구매하고, 가공 후에는 가장 비싼 값으로 팔 수 있는 곳을 지구 전체를 뒤지게 된다. 이러한 과정에서 먹을거리의 안전은 도외시 될 수 밖에 없으며, 한 나라의 농업기반은 초국적 농식품 복합체의 지배하에 놓여지게 되고 식품의 다양성은 파괴될 뿐만 아니라 값싸고 위험한 식품 문화가 만들어지고 있다.

이번 한미 FTA 협정문 지적재산권(제 18장)에 의하면

제 18.1 조 일반규정

국제협정

3. 각 당사국은 이 협정의 발효일까지 다음의 협정을 비준하거나 가입한다.

(중략)

사. 식물신품종 보호를 위한 국제 협약 (1991년)

실제 우리나라는 ‘식물신품종 보호를 위한 국제협약’에 2002년 가입하여 2009년부터 이에 관한 의무를 이행해야 한다.

위에서 언급했던 초국적농식품 복합체에 의한 GMO를 중심으로 한 공세는 FTA 와 함께 더욱 가혹해 질 것이다. 이미 거의 모든 종자의 품종이 해외의 특허를 소지하고 있는 경우가 절대 다수(채소 종사의 70%는 일본 특허임)인 우리의 현실에서 이번 한미 FTA로 인한 종자 지배는 더욱 가혹해 질 것이다. 이는 단지 종자만의 문제가 아니다. 종자를 판매하는 초국적 기업들은 종자만이 아닌 농약과 그에 대한 관리에 대한 모든 일체를 관리 감독 하게 될 것이며, 이에 대한 농업의 지배는 명약관화한 일이 될 것이다.

새로운 잡종 종자들은 해충에 취약하기 때문에 더 많은 살충제를 필요로 하게 된다. 극빈층의  농민들은 종자와 농약 모두를 같은 회사에서 외상으로 구입할 수 밖에 없게 될 것이다. 한 두 회사가 지배하는 단일 국가의 수출작물 한 가지가 생물다양성과 문화적 다양성 그리고 경제적 민주주의와 정치적 민주주의를 파괴하면서 수백 사지의 먹을거리와 먹을거리 생산자들을 대체하게 될 것이다. –이미 그렇게 되어가고 있다.- 소농과 가난한 소비자들은 이제 고유한 식생활을 유지하기 힘들 것이며, 농민들은 자신들이 기를 작물을 선택할 자유를 빼앗기게 될 것이며, 소비자들은 자신들이 먹을 것을 선택할 자유마저 강탈당하게 될 것이다.

환경에 대한 탈규제 조치는 무역 자유화의 핵심적 부분이기 때문에 ‘자유무역’과 환경보호는 공존하기 어렵다.

5. 그 외 예상되는 피해들.

○ 생태계의 교란

SPS의 기준완화가 미치는 영향은 1차적으로는 우리의 식탁에 위험성이 증가한다는 것이지만 그 외에도 각종 가축 전염병은 물론 유해 병해충의 유입가능성이 높아져 외래종과 같은 형태를 뛰어넘어선 생태계의 교란을 가져올 수 있다.

우리나라에 유입된 외래병해충은 2000년도를 기준으로 총 55종이다. 1990년대 이후 농산물의 교역 증가로 외래생물의 유입도 증가하고 있고, 2002년 구제역으로 도살된 가축의 숫자는 16만 마리였으며 직접 피해액은 1,500억이다. SPS 기준이 완화된다면 이러한 사례는 증가할 가능성이 매우 크다.

○ 산림 파괴

미국은 세계 1위의 목재 수입국가으로, NAFTA 이후 약 15개의 미국 목재생산 관련 기업들이 멕시코에서 사업을 착수했다. 다국적 기업들은 현지에서 안정적으로 공급되는 원목을 이용하여 제재, 펄프 및 제지 등 관련 목재산업으로 사업영역을 확대하고 이에 대한 투자를 빠른 속도로 늘리고 있다. 호주의 사례에서 보이듯이 벌목으로 인한 한국의 산림 파괴역시 예상 가능하다.

오늘날의 목재산업에 있어 지속가능한 산림을 위한 조치가 이루어지는 경우는 거의 없기 때문에 생산량의 증가는 곧 산림파괴의 증가로 이어질 수 밖에 없다. 이는 산림의 건강성과 그 안에 서식하는 다양한 생물종의 존재를 더욱 위협하게 될 것이다. AFEC(아시아태평양경제협력기구)의 보고서는 최근 엄청난 홍수 피해를 입은 중국 양쯔강 상류 지역에서의 벌목금지를 포함한 몇몇 핵심적인 산림보호정책을 잠재적 비관세 장벽으로 예시하고 있다.

6. 맺는 말

정부의 일방적 결정과 추진으로 국민의 삶은 중대하게 변화될 것이다. 정부는 한미FTA를 통해 국민의 선택이 폭이 넓어지고 삶의 질이 질적으로 높아질 것이라 하였으나 오히려 국적불명의 위험에 노출되고 환경과 건강을 지키기 위한 국민들의 수 십 년간의 노력과 결실이 수포로 돌아 갈 수 있는 귀로에 서있다.

많은 논란과 숙고 끝에 국민적 합의로 이룬 국내 환경정책들을 후퇴시키고, 검증되지 않은 식품의 무분별한 수입으로 국민 건강을 악화시키며 종국적으로 환경과 국민 삶의 질 하락을 초래하는 자유 무역은 철회되어야 할 것이다.

분쟁해결/ 투명성/ 총칙
	최형익 / 한신대 국제관계학부 남희섭 / 정보공유연대 대표

총칙이란 일반적으로 협정문 상의 서문(Preamble), 제1장 최초 규정 및 정의(Initial Provisions and General Definitions), 제21장 투명성(Transparency), 제22장 제도 규정 및 분쟁해결(Institutional Arrangement and Dispute Settlement), 제23장 예외(Exceptions), 제24장. 최종 규정(Final Provisions)을 포함한다. 총칙은 다른 민감한 협상분과, 가령 지재권, 농산물, 위생검역, 의약품 등의 협상결과가 워낙 한국 측에 불리하게 나오다 보니 별다른 관심대상이 아닌 것으로 여겨진다. 하지만, 총칙 관련 협상 결과 역시 한국 정부가 별반 실효성이 없는 내용을 대단한 성과 인양 과장하고 있는 반면 주요 조항에 있어 우리나라 헌법에 위배 된 내용을 일방적으로 수용하는 등 상당한 문제점을 안고 있다. 총칙 분과의 핵심 규정은 분쟁해결절차 관련 조항이라고 할 수 있다. 여기에서도 정부는 WTO 수준의 분쟁해결절차가 보장되었다고 주장할 뿐, WTO와 한미FTA 분쟁해결 절차의 차이는 물론, 비위반제소 수용 등 분쟁해결 상의 독소조항이 몰고 올 파장과 후과에 대해서는 아무런 분석도 내놓지 못하고 있는 실정이다.

더구나 최근 민주, 공화 양당의 신통상정책 합의로 한미 FTA 재협상이 거의 확실시 되고 있는 상황에서, 미국은 신통상정책에 의거, 노동과 환경관련 분쟁해결을 일반상품과 동일한 분쟁해결절차로 전환할 것을 요구하고 있다. 이 경우 추가협상은 정부 측 주장대로 기존의 협정문을 명료하게 하는 식의 추가 협의, 곧 각주 몇 개 덧붙이는 선상에서 그치는 게 아니라 본문 자체의 주요 조항 수정을 요구하는 재협상의 형태로 방향을 잡을 가능성이 대단히 높다. 따라서 상황여하에 따라선 신통상정책에 따른 노동, 환경 관련 분쟁해결절차의 변경 요구가 한미FTA 최종 타결의 발목을 잡는 의외의 복병이 될 수 있을 것으로 여겨진다. 총칙분석을 통해 다시 한번 확인할 수 있는 사실은 한미FTA는 자유무역증진을 위한 관세철폐를 주요 목표로 하는 단순한 경제협정이 아니라는 점이다. 사실상 미국식 세계화 버전의 최첨병이라 할 수 있는 미국 통상법이 제도선진화라는 미명하에 협정문 상에 그대로 반영되어 나타나고 있다. 이러한 협상결과가 몰고 올 파장은 현재로선 예측조차 불가능하긴 하지만, 무엇보다 가장 중요한 것은 대한민국 헌법의 무력화다. 이는 경제주권을 미국을 그 원산지로 하는 거대 국제 금융독점자본의 손아귀에 사실상 내맡기는 결과를 초래할 것이며, 따라서 사실상의 경제적 식민지로 전락하는 일은 시간문제의 일로 여겨진다.

1. 협상 결과 과장 사례

- 제1장 최초규정 상의 지방정부에 대한 협정 적용 여부

제1장 최초규정 및 정의, 제 1.3조, 의무의 범위는 다음과 같은 내용을 담고 있다.

“양 당사국은, 이 협정에서 달리 규정된 경우를 제외하고 주정부에 의한 이 협정 규정의 준수를 포함하여, 이 협정의 규정에 효력을 부여하기 위하여 모든 필요한 조치가 취하여지도록 보장한다(The Parties shall ensure that all necessary measures are taken in order to give effect to the provisions of this Agreement, including their observance, except as otherwise provided in this Agreement, by state governments).”

이 조항과 관련한 정부 측 주장에 따르면, 지방정부에 대한 협정 적용여부에 대해 당사국이 주 정부(state government)의 협정 준수를 보장하도록 명시적으로 규정함으로써 미국의 주 정부에도 협정이 적용된다는 점을 명확히 했다는 것이다. 본 협정이 중앙 행정기관뿐 아니라 지방정부 및 국회, 법원 등 정부 전체에 적용된다는 점에 대해서는 처음부터 양측 간 이견이 없었으나, 이를 협정에 명시하는 것에 대해서는 당초 미 측이 최근 연방정부와 주정부 간의 민감한 관계를 고려, 유보적인 입장을 표명했지만, 우리 측은 국내적으로 한·미 FTA 협정이 미 주 정부에는 적용되지 않는다는 우려가 제기되고 있으므로 지방정부의 협정 준수 의무가 반드시 명시되어야 한다는 입장을 견지하여 합의 도출에 이르게 됐다는 것이다(2쪽).

여기에 적힌 쪽수는 별도의 설명이 없는 한, 정부관계부처 합동으로 5월 25일 협정문 공개와 함께 동시 발간한 “한·미 FTA 상세 설명자료”를 의미한다.

여기서 먼저 지적되어야 할 점은 정부 측 협정문 설명 자료가 이러한 협상 결과를 무슨 대단한 성과인양 아전인수 격으로 과장하여 해석하고 있다는 사실이다. 정부 측 자료는 위와 같이 협상성과를 나열 한 뒤 제1.3조를 다음과 같이 번역하고 있다. “협정에 달리 규정된 경우를 제외하고, 당사국은 주 정부의 협정 준수를 포함하여 이 협정 조항들의 효력을 발생시키기 위해 필요한 모든 조치를 취한다.” 정부 측 “한·미 FTA 상세 설명자료”에는 ‘당사국’으로 나와 있지만, 협정 원문에는 “양 당사국”(The Parties)이라고 적혀 있다. 다시 말해서, 지방정부 관련 당사국의 협정 준수 관련 조치는 미국 만 해당되는 게 아니라 양국 모두에 해당된다고 보아야 한다. 이럴 경우 술어의 ‘주정부들(state governments)’이라는 표현 역시 미국 주정부를 지칭하는 게 아니라 우리나라의 지방자치체를  포함한 지방정부 일반에 해당될 가능성이 대단히 높다. 왜냐하면, 일반 정의에는 주정부에 관한 정의가 아니라 지방정부, 보다 정확히 표현하자면 ‘지역정부’(regional level of government)에 관한 규정만이 나와 있기 때문이다.

협정문 상에 제1.4조 일반적 정의에는 ‘지역 정부’ 정의와 관련하여 한국에는 적용되지 않지만 미국의 경우 “미합중국의 주, 콜롬비아 특별구 또는 푸에르토리코(a state of the United States, the District of Columbia, or Puerto Rico)를 지칭한다고 나와 있다. 즉, 협정문 상의 원문 규정을 그대로 따른다면 지역정부 안에 주정부가 포함되는 것은 사실이지만, 제1.3조 의무의 범위 조항에 적시된 ‘주정부’가 과연 일반정의에 나와 있는 미국의 지역정부 일반을 지칭하는 지 여부에 대해서는 다툼의 여지가 있다고 할 수 있다. 다시 말해서, ‘주정부’가 무엇을 의미하는지에 대해서는 협정 원문에 나와 있지 않다는 말이다. 따라서 정부 측 설명대로, 우리의 의도, 곧 자유무역협정이 연방정부 차원이 아니라 지방정부 수준에서도 적용된다는 점을 보다 명확히 하려고 했다면, 술어의 ‘주정부’ 대신 ‘지역정부’(regional level of government)라고 기입하는 게 옳았을 것이다. 정부에게 다시 한번 묻고 싶은 건, 정말이지 제1.3조 의무의 범위 조항 상에 ‘주정부’ 포함의 문구를 통해서 한국처럼 미합중국 영역(territory) 전체에 한미FTA 발효를 강제할 수 있는 근거가 마련되었다고 자신 있게 대답할 수 있는가의 여부다.

설령, 정부 측 주장대로 주정부의 협정준수를 위해 미 연방정부가 모든 조치를 강구한다는 식의 해석을 그대로 따른다 해도, 미 연방정부와 주정부 간의 헌법적 관계와 관련하여 생각할 때 이러한 규정은 권고 조치 이상의 의미를 지니지 못할 것으로 여겨진다. 자유무역협정 이행과 관련하여 미국은 주정부 수준의 별도의 비준 조치를 필요로 하며, 이러한 조치는 전적으로 주 의회 내지 주 행정부의 소관 사안이기 때문이다. 이에 대해 연방정부가 권고 이상의 그 어떤 조치를 취할 수 있는 방안은 전무하다 하겠다. 따라서 이러한 조항은 한마디로 있으나 마나 한 형식적 규정에 가까울 뿐만 아니라, 오히려 연방제 국가인 미국의 정치적 특수성을 감안한다면 우리나라 지방정부에 대한 협정준수 의무조항으로 해석될 가능성이 훨씬 높다.

2. 위헌소지 사례

- 제1장 일반정의 상의 ‘국민’규정 관련 각주 2)

제1.4조, 국민의 정의와 관련한 정부 측 주장에 따르면, 우리 측 “국민”의 정의에 “군사분계선 이북 지역에 주소를 두고 있는 자는 이 협정 상 혜택을 주장할 수 없다”라는 각주를 추가하여, 북한 주민들은 한·미 FTA상의 혜택을 주장할 권리를 갖지 못한다는 것을 명확하게 하였다고 한다. 미국 측은 우리 헌법 및 국적법에 따르면 북한 주민도 출생과 동시에 대한민국 국적을 취득한 것으로 간주될 수 있어, 협정 상 혜택을 주장할 수도 있다는 점에 대해 우려를 표명하고, 우리 측 “국민”의 정의에 대한 각주를 통해 이를 명확화해 줄 것을 요구하였다. 이에 한국 정부는 ‘국민’ 정의와 관련하여 우리나라 헌법을 원용하지 않고, ‘남북교류협력에 관한 법률’ 등을 원용하였다는 것이다(3쪽).

정부 측 설명 자료에도 나와 있듯이, 우리 국적법은 “출생 당시 부 또는 모가 대한민국 국민이면 출생과 동시에 대한민국 국적을 취득한다”로 규정하고 있으며, 헌법 및 대법원 판례에 따르면 북한 주민도 우리 국민으로 간주한다. 따라서 국민 관련 해당 각주는 당연하게도 헌법조항과 정면으로 배치되어 위헌 논란을 야기할 소지가 대단히 높다. 더구나 국민 관련 정의에 있어서 헌법이 아닌 그 하위법인 ‘남북교류협력에 관한 법률,’ ‘북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률’ 등이 원용되었다는 점은 결코 사소하게 지나칠 문제가 아니다. 우리 측 협상단은 대한민국 헌법과의 배치를 이유로 들어 국민 관련 각주를 수용하지 말았어야 했다. 참고로 한-칠레 FTA와 한-싱가포르 FTA에는 우리나라 헌법 제2조의 국민 관련 규정이 원용되었다. 또한 미국과 자유무역협정을 맺은 나라들 가운데, 한국을 제외하고는 심지어 모로코, 바레인, 싱가포르 및 올해 1월에 가조인한 파나마 등의 경우, 협정문에서 국민 규정과 관련하여 자국 헌법 및 국적법을 원용하지 않은 사례는 단 한 건도 없다.

미국이 다른 나라와 맺은 자유무역협정문 상의 국민 규정과 관련하여 미국 무역대표부 사이트에 들어가서 일일이 확인하였다. 자세한 내용은 http://www.ustr.gov/Trade_Agreements 참조,

물론 국제법 및 UN 등 국제기구에서 남한과 북한이 별도의 주권을 행사하고 있다는 측면에서 국민관련 각주가 북한 혹은 북한주민과 관련하여 별다른 정치적 실효성을 지니지 못할 것으로 판단된다. 이를 잘 알면서도 미국이 이러한 각주를 첨가하도록 요청한 것은 이후 북한에 대한 시장접근 등 다양한 권리요구에 있어 남한과의 차별방지 및 동등한 권리 요구를 위한 장기적 포석으로 간주된다. 다시 말해서, 자유무역협정을 통해 북한이 남한의 주권이 미치지 않는 별도의 국가 내지 정치체제로 규정하여 사실상 ‘개성공단’ 원산지 규정 등과 관련하여 대한민국 헌법이 원용될 수 있는 가능성을 사전에 차단한 것으로 요약할 수 있다.

3. 미국 측 주장 일방 수용 사례

- 제21장 투명성 상의  협정과 관련된 국내법률·규정·절차 등의 공표와 상대국에 대한 의견제출 기회 보장 조항

한미FTA 협정문의 투명성 장은 시행령과 시행규칙의 입법예고 기간을 20일에서 40일로 연장하고 협정 운용에 중대한 영향을 미치는 조치에 대해서는 상대국에 통보 및 관련 정보를 제공할 의무가 있으며, 협정 관련 행정조치에 대해서는 행정적 및 사법적 검토와 재심 기회 등을 부여하는 내용을 그 골자로 하고 있다. 시행령과 시행규칙의 입법예고 기간을 20일에서 40일 연장한 것과 관련하여 정부 측 주장은 협정이 적용되는 사안에 관련된 국내법률·규정·절차 등을 신속하게 공표하고, 상대국 및 이해관계인에게 의견제시 기회를 보장하기 위한 것이란다(260쪽).

알 권리 증진 차원에서 시행령과 시행규칙의 입법예고 기간을 연장한 조항은 의미가 있으나 이는 미국이 제시한 60일과 우리 측 현행 법령 20일에서 40일로 절충한 것에 불과하다. 우리 국민의 알권리 요구 증진을 위한 것이라면 미국과의 자유무역협정 관련 협상과 상관없이 진작 40일 내지 그 이상으로 연장해야 했다. 결과적으로 40일 연장 조치는 미국 측 요구를 일방적으로 반영한 것에 지나지 않으며 그 내용에 있으며 미국 측 이해당사자의 알 권리 및 어필 기회를 증대시키는 것 이상의 의의를 지니지 못한다. 또한 협정 운용에 중대한 영향을 미치는 조치에 대해서는 상대국에 통보하고 관련 정보 제공해야 한다고 하나 과연 미국이 한국에서 이러한 정보를 제공할 때 영어와 동등하게 한글로 제공할지에 대해 명백한 규정이 요구된다. 그래야 영어 한글 협정문을 동등한 정본으로 인정한다는 최종 조항이 실질적 의미를 지닐 수 있을 것이다.

4. 미국 측 주장 일방 수용 및 한국의 공공정책 무력화 소지 사례

- 제22장 조직 규정 및 분쟁 해결절차 상의 비위반제소 조항 수용

투자자대 국가 간 분쟁해결절차와는 별도의 국가 대 국가 간 분쟁해결절차 적용 범위에는 WTO 협정과 동일한 수준의 위반 및 비위반 조치를 포함하고 있다는 게 정부 측 주장이다. 비위반 제소 대상에는 상품·농업·섬유·원산지·서비스·정부조달·지재권(WTO 결정 때까지 적용 유예) 등이 포함되며, 분쟁해결을 위한 패널 설치 조항 및 불이행 조치에 대한 상응하는 혜택 중지, 비위반조치 철회 및 금전적 보상 허용 등이 포함된다(263쪽).

비위반제소 관련 한미FTA협정상의 분쟁해결 절차를 WTO 수준으로 보장했다는 주장은 WTO 비위반 제소 관련 분쟁해결 절차에 대한 오독 내지 의도적 무시에 해당한다. WTO 1994년 분쟁해결 양해 각서에 따르면 분쟁해결을 위한 패널설치와 관련하여 독립성을 가장 중요하게 여긴다는 취지에서 분쟁당사국 국민은 패널에서 배제하고 있다. 따라서 한미FTA 상의 분쟁해결을 위한 패널 구성절차에 있어서도 제소국 1인, 피제소국 1인, 제3국 의장 1인 등 3인의 패널 구성은 독립성을 보장받지 못하며 대부분 제소국의 입장에 놓일 미국 측 입장이 유력하게 관철될 가능성이 대단히 높다고 할 수 있다. 또한 비위반제소 관련해서도 그 입증책임이 WTO 분쟁해결절차의 경우 제소당사국에 있으며, 설사 비위반제소 판정을 받는다 해도 피소국이 비위반조치를 철회할 의무가 없다. 이러한 관계로 WTO 분쟁해결절차에서 비위반조치를 인정하는 내용의 패널 보고서가 채택된 사례란 그러한 위반에 대한 제재를 강제할 수 있는 실질적 조치가 미비하다는 점에서 거의 없었다. 이처럼 비위반제소와 관련하여 1994년 분쟁해결양해가 완전하게 적용되지 않음으로 해서 미국은 자국의 이익이 심각히 침해될 것으로 주장하는 가운데 강력한 불만을 드러냈으며, 무역법 제301조에 따라 적절한 조치를 취할 것이라고 으름장을 놓은 전례가 있다.

박노형, “WTO 체제의 분쟁해결제도 연구”, 박영사, 1996, 114쪽.

미국식 FTA에 포함된 비위반 제소의 경우 상당히 많은 문제점을 안고 있다. ‘비위반(非違反) 제소’(non-violation complaint) 또는 ‘비위반 청구’란 말 그대로 협정을 위반하지 않았음에도 어느 당사국이 상대 당사국에게 분쟁을 제기할 수 있도록 하는 제도를 말한다. 미국이 최근에 체결한 FTA는 예외 없이 비위반 제소를 인정하는 규정을 두고 있는데, 제소 원인은 “협정으로부터 부여되었다고 합리적으로 기대한 이익이 협정과 불일치하지 않는 당사국의 조치로 인해 무효화 또는 침해된 경우”로 정하고 있다.

Party considers that … a benefit the Party could reasonably have expected to accrue to it under Chapters … is being nullified or impaired as a result of a measure that is not inconsistent with this Agreement.

미국식 FTA에 포함된 비위반제소 조항의 일차적 문제점은 그 규정이 모호하고 적용 요건이 불확실하여, 국가 정책안정성을 심각하게 저해한다는 점이다. 합법적인 세금 부과, 광고 규제, 불공정거래 행위에 대한 시정 조치, 국내 산업 보호를 위한 보조금 지급, 소비자 보호 규정 등을 비위반 제소로 문제 삼을 수 있으며, 공공의 이익을 위해 새로운 경제, 문화, 환경, 보건 정책을 도입하는 것도 제소의 원인이 될 수 있다. 비위반 제소란 협정에 합치하는 조치를 문제 삼는 것이기에 이 경우 합법적인 조치를 취할 경우에도 조치를 취하는 당사국이 비용을 지불해야 하므로, 정책 수행에 있어서 비용이 대폭 증가할 것이다. FTA는 양 당사국 사이의 무역과 투자를 확대하고 자유화를 더 높이는 것을 목적으로 하고 있으며 제소당사국에게 모든 입증책임을 부과하는 WTO와 달리 절차에 관한 특별 규칙을 두지 않기 때문에 WTO에 비해 기대 이익 수준이 훨씬 높고, 따라서 비위반 제소가 인정될 가능성이 대단히 높다 하겠다.

또한 WTO의 비위반 제소는 설사 인정되더라도 해당 조치를 철회할 필요가 없다. 그 이유는 관세양허로부터 기대한 이익의 균형 회복만으로 제소의 목적을 달성할 수 있으므로, 당사국의 재량적 정책수행을 제한하는 주권 침해 요소를 방지하려는 것이기 때문이다. 그러나 미국식 FTA는 ‘이익의 무효화 또는 침해의 제거’를 비위반 분쟁의 해결책으로 정해두고 있으므로 해당 조치의 철회까지 가능하여 정책 주권의 침해 소지는 명약관화한 일로 여겨진다.

예컨대, 한미 FTA 제22.12조 제2항은 “the resolution, whenever possible, shall be to eliminate the non-conformity or the nullification or impairment”라고 되어 있다.

그리고 한미 FTA 협정문 제22.4조 다호에 규정된 것처럼, 공중보건을 위한 조치나 환경 보호를 위한 조치에 대한 일반적 예외가 비위반 제소에는 다 적용되지 않고 서비스 무역에 대해서만 적용된다는 점이다. 다시 말하면, 상품, 농업, 섬유, 원산지 규정, 정부조달에 관해서는 일반적 예외에 해당하더라도 비위반 제소가 가능하다는 말이다.

향후 대표적인 비위반제소 예상사례로는 한미 FTA 체결 후 국내 농업 보호를 위한 적법조치, 뼛조각 쇠고기 반송, GMO 표시 제도 등을 미국 측이 문제 삼을 수 있을 것으로 관측된다. 이 가운데 농업 보호를 위한 보조금 지급문제를 예로 들어 설명해 보기로 하겠다.

WTO 보조금 협정에 따르면, 정부의 재정적 기여 또는 가격/소득 지원이 존재하고 그로 인하여 수익자에게 편익이 제공된 경우 ‘보조금’이 존재하는 것으로 간주되며, 이러한 보조금에는 정부의 대부, 조세감면, 정부 서비스의 제공이나 물품의 구매, 사적 단체를 매개한 정부자금의 이전 등이 모두 포괄된다. 보조금의 유형에는 수출 수입 대체 보조금 같은 금지보조금, ‘불리한 효과’가 나타날 경우 상계관세 등을 부과할 수 있는 조치가능보조금(actionable subsidies), ‘불리한 효과’가 나타날 경우 상계관세를 부과할 수는 없고 다른 구제(보상)수단을 찾도록 하는 허용보조금(non-actionable subsidies)으로 구분된다. 다만, WTO 농업관련 협정에서는 농업보조금에 대해 좀 더 신축적인 입장을 취하고 있다. 가령, 금지대상보조금이라 할지라도 단계적 감축 등을 가능토록 하고 있다. 이와 같은 조건에서 정부가 운영하고 있는 국내농축산품 지원 혹은 업자 지원을 위한 각종 부담금제도는 위반 제소 혹은 비위반 제소 대상이 될 가능성이 있다. 또한 일반적인 상품무역이나 농업 부문의 허용보조금이라 할지라도 FTA 체결국의 해당 물품 혹은 업자의 기대이익이 현저히 침해되었다고 간주될 경우 비위반제소를 통해 적절한 보상을 요구할 수 있을 것으로 여겨진다.

미 무역대표부 대표 슈와브의 말처럼 한미 FTA 분쟁해결절차는 있을 수 있는 보복조치 및 구제수단을 총망라하고 있다는 점에서 대단히 강력하며, 그 내용에 있어서 일방주의의 전형인 미국 무역법 제301조 및 슈퍼 301조를 쌍무협정인 FTA를 통해 법제화 했다는 의미를 지닌다. 나아가 비위반제소가 그 내용에 있어 제소국 기업의 기대이익에 어긋나는 피제소국의 공공정책에 해당한다고 했을 때, 국가가 사회경제 및 복지관련 공공정책에 상당정도 개입하고 있는 한국의 경우, 단 한차례의 비위반판정을 받을 지라도 제소관련 비위반조치가 철회되어야 한다는 점에서 공공정책의 사실상의 마비를 가져올 가능성이 대단히 높다고 할 수 있다. 요컨대, 정부 대 정부 간의 분쟁해결의 외양을 띠고 있을 뿐 사실상 기업의 이익을 국가가 대리하여 처리한다는 점에서 위반/비위반제소 분쟁해결 절차는 투자자-국가소송제와 더불어 정책주권을 심각히 침해하여 사실상 한국의 헌법을 무력화하는 결과를 초래할 것으로 예견된다.

5. 개성공단제품 인정 관련 역외가공지역 지정에 관한 ‘부속서 22-다’의 실효성 여부

개성공단에서 제조된 제품을 한국산으로 인정받으려면 역외가공 지역에 관한 ‘부속서 22-다’에 따라 협정발효 1년 후에 설치될 ‘한반도역외가공지역위원회’(이하 ‘위원회’)에서 우선 개성공단이 역외가공 지역으로 우선 선정되어야 한다. 하지만 이에 의거하여 개성공단 제품이 한국산으로 인정받으려면 무려 3단계 7개 요건이 모두 충족되어야 할 것으로 전해지고 있다. 곧, 한반도 상황이 역외가공 지역을 설립·개발하는 것이 적절한지를 위원회가 ‘검토’해야 하고(1단계), 역외가공 지역의 지리적 구역을 결정하고, ‘최소한’ 세 가지 기준(① 한반도 비핵화의 진전, ② 역외가공 지역 지정이 남북관계에 미치는 영향, ③ 역외가공 지역 내 일반적인 환경기준, 노동기준·관행, 임금·영업·경영 관행을 포함한 역외가공 지역의 ‘선정기준’을 수립해야 하고(2단계), 위의 기준이 모두 충족되었다고 결정해야 하고(3단계), ‘역내 원산지 가치 기준’을 설정해야 하고(4단계), ‘일치된 동의’에 따라 결정해야 하고(5단계), 이 결정을 한-미 양국에 ‘권고’해야 하고(6단계), 역외가공 지역에 관한 협정 개정에 대해 미국 의회의 ‘입법적 승인’을 받아야 한다(7단계)는 것이다.

최승환. ｢개성제품 한국산 인정까지 ‘일곱 고개’｣, □한겨레신문□ 6월11일자.

이번에 공개된 협정문에 2단계상의 세 가지 기준은 예시조항이기 때문에, 미국은 새로운 기준을 추가로 제시하고 그 충족을 요구할 수 있도록 하고 있다. 2007년 5월10일 미국 의회가 행정부에 신속무역 협상권을 연장해 주는 조건으로 관철시킨 ‘신통상정책’에서는 협상 상대국에 국제노동기구(ILO)의 다섯 가지 기준과 일곱 가지 국제 환경협약을 이행할 것을 요구하고 있는데, 여기에는 국제노동기구 협약상의 다섯 기준에는 결사의 자유, 단체교섭권, 아동노동금지, 강제노동금지, 차별금지가 포함되어 있다. 한마디로 개성공단 제품이 한국 원산지 규정을 받기란 낙타가 바늘구멍 통과하는 격이다. 이러한 사정을 반영하듯 협상 타결 초기에는 개성공단 관련성과를 부풀리기에 여념이 없다가 문서공개와 관련한 지난 25일 정부 측 상세 설명 자료에는 개성공단 관련 언급이 단 한 줄도 보이지 않는다. 무엇보다 한미FTA에 앞서 한국이 싱가포르 등과 맺은 자유무역협정이 발효 즉시 개성공단 제품에 특혜관세를 부여하기로 한 것과 비교하면 크게 미흡한 협상결과라고 할 수 있다. 개성공단제품 인정과 관련하여 이처럼 실효성 없는 생색내기에 불과한 협상을 하게 된 경위에 대해 국회 차원이 검증이 반드시 필요 할 것으로 여겨진다.

6. 공동위원회

협정문 제22.2조는 한국의 통상교섭본부장과 미국의 무역대표가 공동의장이 되는 공동위원회를 설치하도록 하였다. 공동위원회는 협정의 이행을 감독하고, 한미 FTA 협정에 따라 설치된 모든 위원회와 작업반 및 그 밖의 기구의 업무를 감독하고(제22.2조 제2항 가호, 나호), 협정의 개정을 검토하거나 협정 상의 약속을 수정할 수 있고(제22.2조 제3항 다호), 협정 규정에 대한 해석 권한도 가진다(제22.2조 제3항 라호). 또한, 협정의 이행이나 비위반 조치에 대한 분쟁이 발생한 경우 일차적인 관문이 된다.

다시 말하면 공동위원회는 협정 이행 등에 대한 감독권을 가지므로 한미 FTA에 관한 행정 기능을 가지고, 협정상의 약속(committment)을 수정할 수 있으며 개정 검토권을 가지므로 입법 기능도 가지고, 분쟁 해결의 일차적 기능을 담당한다는 점에서 사법 기능까지 포괄한다. 특히, 국회의 비준·동의 절차를 거쳐 효력이 발생한 협정상의 약속을 공동위원회가 자체적으로 수정까지 할 수 있다면, 실질적으로 협정 자체의 개정과 동일한 결과를 낳을 수 있다.

7. 한글과 영문 협정문의 효력

협정문 제24.6조는 한국어본 및 영어본은 동등한 정본이라고 하여 양자의 효력이 동등함을 밝히고 있다. 그런데 협정문이 공개된 이후 한글 협정문 곳곳에서 번역의 오류가 발견되고 영문과 다른 점이 발견된다. 이런 경우 한글 협정문과 영문 협정문이 동등한 정본이라고 하면, 2개의 협정이 존재하는 결과가 된다.

한글본과 영문본에 차이가 생겨 실제로 문제가 되는 상황은 협정문의 해석과 적용에 대한 양국 사이에 다툼이 생겼을 때다. 협정문 제22장에 따르면, 협정문의 해석과 적용에 대한 분쟁이 생기면 양국 사이에 협의를 하고 협의가 성립하지 않으면 공동위원회에 회부하게 되어 있다. 공동위원회에서도 합의가 되지 않으면 분쟁 패널을 설치하여 분쟁해결 절차가 진행된다. 따라서 양국 사이의 협의 과정, 공동위원회의 검토 과정, 분쟁 패널에서 한글본과 영문본 중 어느 것을 기준으로 협정을 해석하느냐가 관건이다. 한미 FTA는 협상 자체가 영어로 진행되었고, 통합 협정문의 작성도 모두 영문을 기준으로 하였기 때문에, 분쟁이 발생한 경우 기준으로 되는 협정문은 한글본이 아닌 영문본을 기준으로 할 것이다.

따라서 협정문에서 한글본과 영문본은 동등한 정본이라고 한 것은 실제로는 의미가 없는 수사에 불과하다.

8. 총칙관련 총평

(1) 협정문 상의 총칙과  관련하여 한국 측이 성과로 내세우는 것은 대부분 실효성이 없는 조치에 불과하다. 대표적으로 ‘개성공단’ 제품 인정과 관련한 한반도 역외가공지역 위원회 설치 부속서의 경우, 비핵화 및 환경, 노동 관련 국제기준이 충족되어야 한다는 단서 조항이 붙은 것은 물론 이러한 단서조항 역시 현재의 규정의 규정에 제한하지 않는다고 함으로써 해당 부속서는 경제협정문이 아닌 정치협정문의 성격을 띠고 있다. 한마디로 개성공단 제품이 한국 원산지 규정을 받기란 현재로서는 사실상 불가능하다고 할 수 있다. 이에 반해 미국은 비위반제소 조치의 간소화 및 자동차 분쟁관련 협정 위반 시 협정 위반 시 혹은 이른바 ‘비위반 제소’의 요건인 기대이익의 ‘무효화 또는 침해’ 시 미국 측 2.5% 관세를 원 위치한다는 세계통상협정사에서 그 유례를 찾을 수 없는 전대미문의 조항인 ‘스냅 백’ 조치 등을 포함하여 강력한 분쟁해결절차를 도입함으로써 자국의 이익을 극대화 할 수 있는 실효성 있는 제도장치를 마련한 것으로 평가된다.

(2) 최근 논란이 되고 있는 한미FTA 재협상과 관련하여 미국 신통상정책에 따른 노동 및 환경 분쟁해결 절차 변경 수용 여부도 예의 주시할 대목이다. 공화, 민주 양당은 지난 5월 10일 신통상정책 합의하였고, 이에 의거하여 미 무역대표부 대표 슈와브는 한국 정부 측 발표와는 달리 5월 24일 신통상정책을 한국과의 FTA 협정에 반영할 것임을 분명히 했다. 따라서 재협상은 시기의 문제일 뿐 기정사실이라고 할 수 있다. 노동 및 환경 관련 분쟁해결절차와 관련하여 신통상정책은 중요한 정책변화를 적시하고 있다. 한마디로 FTA상 노동 및 환경 의무 위반 시 여타 FTA 상품관련 의무와 동일한 일반 분쟁해결 절차를 적용하겠다는 것이다. 이럴 경우, 노동, 환경 분쟁절차는 기존 합의 내용과는 달리 중대한 수정이 불가피하다. 기존 협정문 상의 분쟁절차는 의무 위반 시 벌금 1500만 달러 이내로 한정하고 이를 피소국의 환경, 노동 조건 향상에 사용하기로 합의한 반면, 수정조항은 의무 위반을 무역 손실로 환산하여 벌금 및 무역제재 등 가능한 모든 수단을 사용할 수 있도록 하고 있다. 나아가 협정 위반으로 매겨진 벌금 또한 일반분쟁해결 절차에 의거하여 피소국이 아닌 제소국에 귀속되도록 하고 있다. 이에 재협상에서 미국 측의 일방적 요구에 의해 노동, 환경관련 분쟁해결 절차가 수정될 가능성이 대단히 높다고 할 수 있다.

미국은 신통상정책을 통해 분쟁해결절차를 거친 패널의 판정이 자동발효 되는 것이 아니라 국내법의 참조 하에 이루어져야 함을 거듭 확인시켜주고 있다. 이 말은 분쟁해결절차에 따른 패널 판정이 자국에 불리하게 나올 경우, 국내법을 원용하여 패널 판정을 준수하지 않겠다는 의도로 풀이될 수 있으며, 이러한 정황은 이미 WTO 분쟁해결절차에 앞서 자국 통상법을 원용하겠다는 이전 주장에 비추어보았을 때 충분히 가능한 얘기이다. 다시 한번 강조하거니와, 분쟁해결절차를 포함한 총칙관련 규정은 정부가 주장하듯이 WTO 수준의 절차를 원용한 것이 아니라 무역법 301조에 열거된 자국 통상법 관련 해당 조항을 쌍무협정인 한미FTA에 강제한 것이라 할 수 있다. 따라서 ‘이익의 균형’이란 미명하에 그 힘의 비대칭성에 따른 한국 측 피해는 시간이 흐를수록 더욱 뚜렷해 질 것이다. 이러한 조치가 지니는 주권침해 등의 위험성에 대해 심각히 고려하지 않은 채 한국 측이 미국식 기준을 글로벌 스탠더드 인양 추종함으로써 이후 심각한 사회경제적 피해에 노출될 우려가 있다.

“As with commercial provisions, panel decisions are not self-executing. That is, they would not alter U.S. law,” in Trade Facts, Office of the United States Trade Representative, www.ustr.gov, Bipartisan Agreement on Trade Policy, May 2007, Labor.

'민주주의 문제‘로서의 한미FTA
	이해영/ 한신대 국제관계학부

1. 머리말

한미FTA는 타결되었고, 진보개혁진영의 위기는 계속된다. ‘진보개혁’을 어떻게 정의하더라도 이들이 심각한 위기 아니면 최소한 구조조정기에 와 있음은 분명하다. 두루 아는 것처럼 올 12월은 대선이 있는 해이다. 그 몇 달 뒤에는 총선도 있다. 6월 항쟁 20주년, IMF 10주년이 되는 올 해 치러질 대선의 역사적 의미는 막중하다. 차기 대통령은 가까이는 다음 10년, 멀리는 다음 20년의 시대정신을 상징할 아이콘이다. 그래서 6월 항쟁이후 만들어진 이른바 ‘87년 체제’ 즉 절차 민주화시대의 제도, 관행, 이념을 제대로 평가해 내고, IMF 이후 10년, 신자유주의 10년의 부정적 유산을 힘있게 극복해 낼 바로 그러한 그릇이어야 한다.

하지만 이러한 가슴 벅찬 시대적 소명을 담기에 진보개혁진영의 지금 모습은 참담하다. 오죽하면 ‘부패보다 무능이 더 싫다’고 하고, 민주주의와 인권을 다소 희생하더라도 강력한 지도력을 갖춘 대통령이 나와 주길 바라는 여론이 생성될까. 지난 20년간 우리는 4명의 대통령, 더 정확히 표현하면 그들이 대표하는 세력들을 경험하였다. 노태우, 김영삼, 김대중, 노무현. 즉 절반의 보수와 절반의 진보에 의해 87년 체제는 유지되어 왔다. 하지만 여기서 놓쳐서 안 되는 대목이 IMF 이후 한국사회 즉 신자유주의화 된 한국사회는 진보로 출발한 세력들에 의해 관리되어 왔다는 점이다. 이를 일러 노대통령이 ‘좌파 신자유주의’라 부른 것은 일면 타당하다. 비록 김영삼정부에서 시작되긴 했지만 한국사회에서 신자유주의가 본격 도입, 제도화되고, WTO, OECD 가입의 효과가 본격화된 것도 김대중, 노무현 정부에 들어서였다. 그렇게 본다면 한국의 권력화된 진보는 87년 체제의 후반기동안 신자유주의 세계화 체제를 우리 사회에 안착시킨 바로 그 세력이었다. 그러는 동안 ‘집토끼’가 도망간 것은 당연하고, 오매불망하던 산토끼조차 놓쳐버렸다. 물론 이 과정에서 재벌의 경제권력은 더욱 비대해졌고, 관료집단은 ‘관료독재’를 우려할 수준이 되었다. 나로서는 김대중, 노무현정부가 관료의 사이비 전문성에 의탁하게된 것을 가장 중요한 실패 원인 가운데 하나로 꼽는다. 신자유주의 세계화를 관리 통제해야 할, 한 때의 진보권력이 그것의 첨병으로 전락할 때 사실 역할은 이미 종료된 것이었다.

신자유주의 세계화는 그 속성상 주권의 공동화를 수반한다. 이를 그 무슨 민족주의적 관점으로 볼 필요는 없다. 사실 한국 사회의 세계화 수준으로 볼 때, 향후 그저 세계시장의 논리에 따라가기만 하면 될 일이니 차기 정권을 누가 잡더라도 별로 할 일은 없을 것이다. 국가의 고유한 정책공간(policy space)이 끊임없이 협착, 와해되고 있다는 말이다. 반규제 분위기가 기승을 부리면서 없어져야 할 규제뿐만 아니라 건전성규제, 민주적 규제, 공공적 규제조차도 해체되고, 시장에 헐각 매각되었다. 역사는 두 번 되풀이 된다고 하였다. 한 번은 희극으로, 또 한번은 비극으로. 노태우의 ‘희극’으로 시작된 87년 체제는 정녕 노무현의 ‘비극’으로 끝나야 하는가.

시민사회의 한결같은 반대 속에 한미FTA가 타결되었다. 이제 또 ‘재협상’에 나설 것이다. 이로써 노무현과 시민사회의 ‘화해’는 불가능해 보인다. 이 글에서는 위에서 말한 상황을 배경으로, 한미FTA를 민주주의 문제로 재구성해 보고자 한다. 이를 위해 (1) 우선 그것을 ‘광주’와 ‘6월’로 이어지는 한국 민주화운동의 고갱이라 할 ‘절차’민주화의 관점에서 검토한 뒤 ‘통상독재’ 개념을 적용해 볼 것이다. (2) 한미FTA는 민주주의의 물적 토대라 할 사회적 공공성에 대한 공격이라는 관점에서 그것이 기존의 사회양극화에 미칠 충격과 나아가 이와 ‘실질’ 민주화의 상관성을 볼 것이다. (3) 한미FTA는 헌법에 승인된 ‘주권제약’을 넘어선 ‘주권침해’적 조약이라는 관점에서, 절차 및 실질민주주의의 훼손을 통한 ‘생활세계의 식민화’를 넘어 ‘초국적 식민주의’의 경향을 보임을 주장할 것이다. (4) 마지막으로 ‘87년체제’의 희비극적 퇴화를 저지하기 위한 새로운 운동의 필요성을 결론에서 언급해 보고자 한다.

2. 한미FTA, ‘절차’ 민주주의 그리고 ‘통상독재’

2.1. 한미FTA와 통상시스템

한미FTA에 반대하는 시민사회의 항의를 물리적으로 진압하는 과정에서 참여정부가 절차민주주의의 핵심이자 본질적 자유권에 해당하는 집회 및 시위의 자유를 침해했음은 잘 알려져 있다. 이와 더불어 한미FTA의 체결과정이 한국의 통상시스템에 내장된 심각한 제도결함을 여지없이 드러냈다는 사실은 못지않게 심각하다. 우선 한미FTA에서 드러난 그 문제점들을 지적해 보자.

(1) 미 주정부의 비합치조치에 대한 포괄적 유보문제를 들 수 있다. 사실 한미FTA는 미합중국 ‘연방’정부와 체결하는 것이지, 주에 대해서는 오로지 주정부 동의하에서만 구속력을 발휘한다. 따라서 현재 과연 미국의 몇 개 주가 한미FTA에 동의할 지 알 수 없다. 균형 잡힌 협정이 되려면, 사실 우리의 지방정부 역시 선택권 아니 최소한 발언권이라도 보장되었어야 한다. 이는 예컨대 제주도지사가 감귤만은 살려달라고 미협상단에 애원하는 것과는 차원이 다른 문제이다.

(2) 한미FTA는 우리에겐 ‘조약’이지만 미국에겐 행정협정(Executive Agreement)일 뿐이다. 헌법에 규정된 대로 조약인 한미FTA는 국회비준동의이후 국내법과 동등효력을 지니지만, 반면 미국의 행정협정은 미연방법과 비교해 법적 지위가 애매하거나 그 하위에 놓인다.

(3) 무역촉진권한법(TPA)이 정한 바에 따라 미 의회는 협상개시단계에서부터 협상전략을 비롯한 모든 관련 사안에 대해 보고받고 또 ‘협의’할 권한이 있다. 컴퓨터 모니터를 통한 협정문 공개논란따위는 있을 여지조차 없다는 말이다. 반면 한국 국회는 헌법 60조 1항에 조약의 ‘체결에 대한 국회동의권’이 명시되어 있음에도 관련 정보를 사후에, 행정부가 원하는 것만, 그것도 수정 없이, 오직 가부만 결정할 수 있다. 사실상 행정부에 대한 백지위임과 마찬가지이다. 입법부가 적어도 통상에 관한한 대통령 권력을 전혀 견제하지 못한다는 말이다. 대한민국이라는 민주공화국의 구성원리인 삼권분립의 기초가 대통령의 ‘통상독재’에 밀려 버리는 결과를 초래하였다.

(4) 한미FTA는 최소한 헌법을 포함 100개 이상의 현행 법률의 개폐효과를 가진다. 하지만 행정부가 조약체결을 통해 사실상의 법개정 효과를 기대하는 것과 이를 입법부인 국회에 보고하고 동의를 구하는 것은 전혀 다른 문제이다. 한미FTA와 관련 행정부가 언제 국회와 법개정사항을 놓고 협의를 한 적이 있는지 알 수 없다. TPA하 미국의 경우 무역구제관련법(통상법 301조) 개정은 체결 6개월 이전에 의회에 보고해야 하고, 기타 법개정사항은 체결이후 60일이내 별도로 보고를 해야 한다. 물론 체결전 90일간의 의회 협의기간에 법개정사항이 가장 중요한 협의대상이 된다.

(5) 사실 한미FTA를 둘러싼 우리 사회내 갈등의 상당부분은 ‘제도 개혁’을 통해 얼마든지 회피 혹은 적어도 관리할 수 있는 것이었다. 그러나 현실은 전혀 그렇지 않았다.

2.2. <FTA체결절차규정>과 <통상절차법>

이하 논의는 이해영(2006), <한미FTA, 낯선 식민지>(서울, 메이데이)논의에 기반한다.

2005년 대통령 훈령으로 제정된 <FTA체결절차규정>과 이 규정이 원용하고 있는 <행정절차법>이 엄존함에도, 현재 한미FTA는 사실상 제대로 된 공청회 한 번 없이 일방적으로 진행되었다. 아래 이 FTA절차규정의 제12조를 보자.

제12조(공청회 등의 개최) ①위원장[FTA추진위원회 위원장 즉 통상교섭본부장을 말함-인용자]은 자유무역협정의 체결에 대한 관련 업계 및 관계 전문가의 의견을 듣기 위하여 공청회 또는 토론회를 개최할 수 있다. 다만, 위원장은 제16조 본문의 규정에 의하여 대외경제장관회의에 자유무역협정을 추진하고자 하는 국가 또는 지역과의 협상 개시에 대한 심의ㆍ의결을 요청하고자 하는 때에는 미리 공청회를 개최하여 그 결과를 대외경제장관회의에 제출하여야 한다. (강조는 인용자)

②행정절차법 제38조 및 제39조의 규정은 제1항의 규정에 의한 공청회에 관하여 준용한다.

이 규정을 그대로 원용하자면 한미FTA는 사실상 국민 의견 수렴을 위한 공청회의 개최 없이 즉 규정을 위반한 상태에서 진행되었던 셈이다. 또 2월 2일 오전에 공청회를 개최하고 오후에 소집되었다는 대외경제장관회의에서 과연 그 결과가 어떻게 보고되었는지도 확인할 길이 없다. 이와 관련 참여정부가 추진하는 한미FTA는 상당한 절차상의 흠결을 갖고 있는 것이었다. 다시 말해 절차 민주주의적 최소조건에도 하자가 있다는 말이다.

통상조약 체결 절차에 대한 법률이 불비하다는 것은 3권 분립이라는 헌법정신에도 걸맞지 않은 일이다. 이런 이유로 이미 2004년 11월부터 약 1년여에 걸쳐 <통상절차법 제정 시민사회단체 연석회의>는 그 관련 법 초안을 만들었고 이를 민주노동당안과 통합해 지난 2월 민주노동당 권영길의원이 대표발의를 한 상태이고 현재 모두 4개의 절차 법안이 국회에 게류중이다.

이와는 별개로 위에서 언급한 대로 아래로부터의 실질적 동의 없이 마구잡이식으로 진행되는 현 정부의 FTA정책은 헌법적 문제를 비롯하여 심각한 사회정치적 문제를 내포한다. 또한 이는 한미FTA의 민주적 ‘정당성 결여’(legitimation deficit)를 의미하기도 한다. 이런 차원에서 ‘통상절차법’의 헌법적 근거와 아울러 한미FTA의 위헌가능성에 대해서도 분명히 짚어 두지 않으면 안 된다.

먼저 그 헌법적 근거를 따지자면 FTA는 헌법60조 1항의 “국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약”에 해당된다. 현행헌법상 대통령이 ‘조약의 체결□비준권’을 행사(헌법73조)하고, 국회는 헌법60조1항에 의거 여기에 대한 ‘동의권’을 행사할 수 있다. 물론 현행 헌법은 통상조약과 관련 행정부에 과도한 권한을 위임하고 있는 문제가 있지만, 현재로서는 일단 국회의 ‘동의권’을 활용해야 할 필요가 있다고 본다. 흔히 일반적으로 생각되는 것처럼 그리고 외교통상부가 주장하는 것처럼 헌법 60조 1항은 조약의 ‘체결자체에 대한 비준’ 동의권이 아니라, 체결 ‘과(and)’ 비준  그 각각에 대한 동의권이라는 의미 즉 자구 그대로 “체결 □ 비준에 대한 동의권”이라고 해석되는 것이, 헌법의 정신과 조문에 합치되는 것이라고 본다. 다시 말하지만 헌법 60조 1항에 표현하고 있고, 헌법통설이 인정하는 것처럼, ‘체결’과 ‘비준’은 법률적으로 서로 다른 행위이다.

헌법 第60條 “①國會는 相互援助 또는 安全保障에 관한 條約, 중요한 國際組織에 관한 條約, 友好通商航海條約, 主權의 制約에 관한 條約, 講和條約, 國家나 國民에게 중대한 財政的 부담을 지우는 條約 또는 立法事項에 관한 條約의 체결□ 批准에 대한 同意權을 가진다.”

법제처에 따르면 ‘입법사항에 관한 조약’이란 (1) 조약내용이 국내법에 저촉되어 국내법의 수정□변경을 요하는 경우, (2)국내법의 제정 없이는 조약을 국내에서 시행할 수 없는 경우 (3) 국내법에 근거가 없이 국민의 권리□의무사항을 정하는 경우 등을 말한다. (박영태(1997), ‘조약심사와 그 사례 소개’, <법제>473호, p.113)

“헌법 제 73조가 ‘체결’, ‘비준’을 구분해서 규정하고 있기 때문에 이 경우의 ‘체결’은 그것을 좁은 의미로 해석해서 전권대표의 지명․파견, 조약내용에 대한 기본방침지시 등의 뜻으로 보아야 할 것이다. 왜냐하면 넓은 의미의 ‘체결’에는 마땅히 ‘비준’이 포함되는 것이기 때문이다.”(허영, <한국헌법론>, p.172) 그러나 최근 외통부의 한 서기관은 관련 논문에서 “우리 헌법에서는 ‘체결’이라는 용어를 조약문의 확정을 위한 일련의 과정으로 보기 보다는 체결과 비준을 결국 하나의 통일된 법적 의미로 이해하는 견해가 옳다고 판단”하고 있다.(배종호(2006),‘대통령의 조약 체결□비준권과 이에 대한 국회의 동의권’, <세계헌법연구> 제12권1호, 2006년 6월, p.142; 강조는 인용자) 그러나 이러한 논리는 국회의 권한은 체결과 비준이라는 ‘하나의’ 사안에 대한 동의권을 의미하고, 대통령의 권한은 사실적으로 구분되는 2개의 행위 즉 체결과 비준 각각에 대한 것으로 해석되는 치명적인 문제를 안고 있다.

여기서 이를 좀 더 구체적으로 알아 보기위해 <조약에 관한 비엔나협약>에 기초 일반적인 조약체결절차를 표로 정리해 보면 아래와 같다. 비엔나협약 제2부 제1절 ‘조약의 체결’에 나와 있는 것처럼, 조약의 체결이란 전권대표의 임명에서 조약의 발효에 이르기까지의 모든 외교행위 즉 아래 표상의 단계I-단계VII까지를 일컫는 것으로 볼 수 있지만(광의의 체결), 현행 헌법에 ‘비준’과 관련해 명시적으로 구분되어 있는 ‘체결’이란 단계 I에서 단계 IV까지 즉 협상대표 임명, 협상, 조약문 채택, 조약문확정(조인)까지의 과정을 체결이라고 보는 것이 합당하다 하겠다(협의의 체결). 그럼에도 국회동의권에 대한 현재의 관행은 조약에 대한 서명(기명조인)이 완료된 이후 즉 ‘사후적’인 행위로 이해되고 있는 문제점을 안고 있다. 다시 말해 국회동의권을 외통부주장처럼 ‘체결자체에 대한 비준 동의권’으로 해석할 때, 단계 I에서 단계 V까지 조약체결의 사실상의 전 과정에 국회동의권이 완전히 배제되는 결과를 초래하고, 또 현행 관행이 비준동의안에 대한 가부를 묻는 것이기 때문에 협상의 내용에 대한 국회의 발언기회자체가 원천 봉쇄되는 터무니없는 결과가 초래된다.

“조약의 체결에 대한 국회의 동의는 사전 동의라야 한다. ‘사전’이라 함은 기명조인전이라는 뜻이다. 조인전일 때에만 대통령의 외교행위에 대한 민주적 통제라고 하는 국회동의제의 원래의 목적이 달성되기 때문이다.”(권영성, <헌법학원론>, p. 838)

<표 1> 조약의 일반적 체결과정(<비엔나협약> 기준)

단계	주요내용	비엔나협약	비고
I	협상대표 임명	7조전권위임장(Full powers)
II	협상	협상단이 협상진행	한미FTA의 경우5-6회 본 협상 예정
III	조약문 채택	9조, 양자간 동의, 다자조약은 2/3 다수결
IV	조약문 확정	10조 조약문의 정본인증, 서명, 조건부서명, 가서명등의 방법이 있음
V	‘기속적’ 동의	서명, 문서교환, 비준□수락□승인, 가입 등의 방법이 있음	한미FTA경우 ‘비준’
VI	기속적 동의 확정	16조 비준서, 수락서, 승인서, 가입서의 교환, 기탁	한국의 경우 ‘비준서’교환
VII	발효

그렇다고 할 때 국회동의권과 관련된 현재의 관행과 헌법이해는 1) 국회의 동의권이란 것이 체결과 비준 각각에 대한 동의권을 의미함에도 실제로는 후자 곧 비준에 대한 동의권 즉 ‘반쪽’ 동의권으로 이해되어 협상과정에 대한 입법부의 동의권이 전적으로 간과되고 있고, 2) 그나마 ‘반쪽’ 동의권도 조약 체결 이전에 다시 말해 ‘기명조인전(記名調印前)’에 행사되어야 하는 것임에도 사실상 사후적 승인으로 전도됨으로써 그 위상은 더욱 약화되어 있으며, 3) 그 당연한 결과로서 국회동의권의 입법취지라할 대통령의 외교행위에 대한 입법부의 ‘민주적 통제’가 실질적으로 행사되고 있지 않다는 심각한 문제를 안고 있다는 점에서 위헌소지로부터 결코 자유롭지 못하다.

현재 한미FTA에 대해서는 헌법60조 1항의 위반여부와 관련 헌법재판소에 ‘권한쟁의심판’이 청구된 상태이지만 아직 충분한 심의가 이루어 지지 못하고 있다. 현재 새로운 한미FTA 재협상일정과 관련 유동적인 상황이 예상되지만, 예정대로라면 6월말 TPA시한 만료 직전 한미FTA는 정식 조인될 예정이다. 그 경우 국회동의가 사전 동의 즉 기명조인전에 이루어지는 것이 행정부에 대한 국회의 민주적 통제라는 헌법 취지에 부합된다고 할 때, 헌법60조에 명시된 국회동의제는 유명무실화될 수 밖에 없을 것이다.

위 각주 4)를 참조.

2.3. 국회의 ‘체결□비준 동의권’의 역사적 변천과정

그렇다면 아래에 제헌헌법에서부터 현행 9차 개정헌법에 이르기까지 대통령의 조약 체결□비준권이 어떻게 바뀌어 왔는지를 보기로 하자. 아래 표에서 알 수 있는 것처럼 1948년 제헌헌법은 제 59조에 조약의 체결권과 비준권 각각을 대통령에게 부여하고 있다. 반면 4.19혁명 이후 의원내각제 개헌 직후의 제3차 개정헌법에서는 ‘국무회의 의결에 의’해 조약의 비준권을 대통령에게 부여함으로써 대통령의 조약 체결권을 삭제하였다. 이후 5.16쿠데타이후 지금까지 대통령의 조약 체결□비준권에 대한 조항은 변화가 없다.

<표 2>헌법 제73조 개정연혁

헌법	제정 및 개정일	내용
제헌헌법	1948.07.17	第59條 大統領은 條約을 締結하고 批准하며 宣戰布告와 講和를 行하고 外交使節을 信任接受한다.
제3차 개정 헌법	1960.06.15	第59條 大統領은 國務會議에서 議決에 依하여 條約을 批准하며 宣戰布告와 講和를 行하고 外交使節을 信任接受한다.
제5차 개정 헌법	1962.12.26	第71條 大統領은 條約을 締結·批准하고 外交使節을 信任 接受 또는 派遣하며 宣戰布告와 講和를 한다.
제9차 개정 헌법	1987.10.29	第73條 大統領은 條約을 체결·批准하고, 外交使節을 信任·접수 또는 派遣하며, 宣戰布告와 講和를 한다.

반면 국회의 조약 체결□체결에 대한 동의권을 보면, 제헌헌법에서는 단지 대통령의 비준에 대한 동의권만 명시되어 있다가 5.16이후 5차 개정헌법에 와서 비로소 국회의 체결□비준 동의권이 명시되어 오늘에 이르고 있음을 알 수 있다.

	제정 및 개정일	내용
제헌헌법	1948.07.17	第42條 國會는 國際組織에 關한 條約, 相互援助에 關한 條約, 講和條約, 通商條約, 國家 또는 國民에게 財政的 負擔을 지우는 條約, 立法事項에 關한 條約의 批准과 宣戰布告에 對하여 同意權을 가진다.
제5차 개정 헌법	1962.12.26	第56條 ①國會는 相互援助 또는 安全保障에 관한 條約, 國際組織에 관한 條約, 通商條約, 漁業條約, 講和條約, 國家나 國民에게 財政的 負擔을 지우는 條約, 外國軍隊의 地位에 관한 條約 또는 立法事項에 관한 條約의 締結·批准에 대한 同意權을 가진다. ②宣戰布告, 國軍의 外國에의 派遣 또는 外國軍隊의 大韓民國領域안에서의 駐留에 대하여도 國會는 同意權을 가진다.
제8차 개정 헌법	1980.10.27	第96條 ①國會는 相互援助 또는 安全保障에 관한 條約, 중요한 國際組織에 관한 條約, 友好通商航海條約, 主權의 制約에 관한 條約 講和條約, 國家나 國民에게 중대한 財政的 負擔을 지우는 條約, 또는 立法事項에 관한 條約의 締結·批准에 대한 同意權을 가진다. ②(제5차 제56조와 같음)
제9차 개정 헌법	1987.10.29	第60條 ①國會는 相互援助 또는 安全保障에 관한 條約, 중요한 國際組織에 관한 條約, 友好通商航海條約, 主權의 制約에 관한 條約, 講和條約, 國家나 國民에게 중대한 財政的 부담을 지우는 條約 또는 立法事項에 관한 條約의 체결·批准에 대한 同意權을 가진다. ②國會는 宣戰布告, 國軍의 外國에의 派遣 또는 外國軍隊의 大韓民國 領域안에서의 駐留에 대한 同意權을 가진다.

<표 3>헌법 제60조 개정연혁

아래 표는 헌법상의 대통령과 의회의 조약 체결□비준권에 대한 변화를 요약한 것이다. 여기서 분명히 드러나는 것처럼 제헌헌법에서 4.19혁명 때까지 조약의 체결과 비준에 대한 권한은 분명한 비대칭성을 보이다가 혁명이후 의원내각제 개헌에 와서 대통령의 체결권을 삭제하고 국무회의 의결을 조건으로 비준권만을 부여했음을 알 수 있는 것이다.

헌법	제□개정일	대통령	의회	비고
제헌헌법	1948.07.17	체결, 비준	비준 동의권
3차 개정 헌법	1960.06.15	비준(국무회의의결)	비준 동의권	1960.4.19혁명 의원내각제개헌
5차 개정 헌법	1962.12.26	체결□비준	체결□비준에 대한 동의권	5.16쿠데타 (1961.5.16)
8차 개정 헌법	1980.10.27	체결□비준	체결□비준에 대한 동의권	5.18민주화운동
9차 개정 헌법	1987.10.29	체결□비준	체결□비준에 대한 동의권	6월 항쟁

<표 4>헌법상 체결□비준권의 변화

아래 2개의 표는 현행 헌법상 국회의 조약 체결□비준 동의권에 대한 국제 사례를 정리한 것이다. 여기서도 드러나듯이 권력구조상 (1) 의원내각제 형태를 취하고 있는 프랑스, 이태리, 독일, 일본의 경우 의회의 ‘비준 또는 승인’(프랑스), 의회의 비준 승인(이탈리아, 일본), 의회의 ‘동의와 참여’(독일)를 통해 대통령의 권한을 강력히 견제하고 있다. (2) 권력구조상 대통령제를 취하거나 그에 가까운 미국과 프랑스의 경우, 특히 미국의 경우 상원의 ‘자문과 동의’와 나아가 상원 2/3의 동의를 체결 요건으로 사실상 체결전단계에서부터 의회의 동의 없이는 조약체결이 불가능하고, 프랑스 역시 의회와 대통령 각각 비준권을 갖지만 특히 프랑스헌법 53조 (2)에 조약의 효력발생요건을 의회의 '비준 또는 승인(approval)'으로 명시함으로써 대통령의 권한을 명백히 견제하고 있다.

<표 5> 현행헌법 제60조 관련 외국 규정례

국명	조항	내용
프랑스	제53조 〔중요조약〕	(1) 평화조약, 통상조약, 국제기구에 관련되거나, 국가의 재정적 부담을 지우거나 입법사항의 변경을 포함하는 조약 또는 협정, 개인의 지위에 관련되거나, 영토의 분할, 교환을 초래하는 조약이나 협정은 의회의 입법에 의해서만 비준되거나 승인된다. (2) 이 조약이나 협정은 의회의 비준 또는 승인을 통해서만 효력을 발생한다.
이탈리아	제80조 〔조약의 비준〕	의회는 법률에 의거 중재, 사법 규제, 국토의 변경과 재정부담, 법률의 수정을 필요로 하는 국제조약의 비준을 승인한다.
일본	제61조 〔조약의 승인〕	헌법60조(2)는 조약의 체결에 필요한 의회의 승인에도 적용된다.
미국	II조 2항	대통령은 상원의 자문과 동의(advice and consent)를 받고 상원의원 2/3의 찬성에 의해 조약을 체결할 권한을 갖는다.

결국 권력구조상 대통령중심제를 취하고 있는 한국의 경우, 조약의 체결권과 비준권 모두를 대통령에게 위임하고 국회에는 단지 이에 대한 동의권만을 부여한 것만으로 이미 대통령과 의회사이 권한의 불균형이 발생할 소지가 있는 데다, 심지어 이것 마저도 체결과 비준을 한 묶음으로 놓고 그것도 기명조인후에 가부만을 묻는 국회비준동의는 헌법의 기본원리인 삼권분립에도 위배될 뿐만 아니라, 엄연히 헌법상 존재하는 대통령의 조약 체결권에 대한 국회동의권을 사문화시키는 위헌적 관행이라고 볼 수 밖에 없는 것이다.

<표 6>현행헌법 제73조 관련 외국규정례

국명	조항	내용
중국	제81조 〔외교대표〕	중화인민공화국 대통령은 전인민대회 상무위원회를 결정에 의거 ... 외국과 체결한 조약과 중요 협정을 비준하고 폐기한다.
프랑스	제52조 〔대통령의 권한〕	(1) 공화국 대통령은 조약을 협상하고 비준한다. (2) 공화국 대통령은 비준에 구속되지 않는 국제협정의 체결과 관련된 모든 협상을 보고받는다.
독일	제59조 〔국제관계에서의 대표〕	(1) 대통령은 국제관계에서 연방을 대표한다. 대통령은 연방을 대신하여 외국과 조약을 체결한다. (2) 연방의 정치적 관계를 규정하거나 연방 입법에 관련되는 조약은 연방규약의 형태로, 그 어떤 특정한 경우에 있어서도 그러한 연방 입법에 권한이 있는 자의 동의와 참여가 반드시 있어야 한다. 행정협정이나 연방행정관련 규정도 동일하게 적용된다.
이태리	제87조 〔대통령의 의무〕	(8) 대통령은 외교사절을 신임□접수하고, 승인이 필요한 모든 경우에 의회의 승인이 있을 경우 국제조약을 비준한다.
미국	제2조 2항	대통령은 상원의 자문과 동의을 받고 상원의원 2/3의 찬성에 의해 조약을 체결할 권한을 갖는다.

2.4. 대내협상의 실패: 배제주의와 고객주의(clientelism)

위에서 언급한 법적, 제도적 측면과 더불어 한미FTA는 민주적 정치과정의 관점에서 보더라도 심각한 절차적 하자를 보였다. 단적으로 대내협상의 실종이 그것이다. 흔히 말하듯 국제협상은 대내적 측면과 대외적 측면으로 나뉘어 볼 수 있다고 할 때, 대내협상 전담기구로 출범한 <한미FTA체결 지원위>는 출범이후 잠깐을 제외하고 사실상 의미 있는 대내협상을 진행한 것으로 보이지 않는다. 오히려 불리한 여론을 만회하기위해 정부 측의 일방적인 선전과 홍보만이 있었을 뿐 시민사회와 이해당사자를 상대로 한 사회적 대화는 없었다고 하겠다.

4대 선결과제 수용, 미국의 일정에 맞춘 협상시한등 무리한 협상진행은 광범위한 국민적 저항과 항의를 불러왔고, <한미FTA저지 범국민운동본부>라는 최근 현대사에서 보기 힘든 광범위한 반대 전선을 결속시키는 효과를 낳았다. 범국본은 한국사회운동내 저 해묵은 노선갈등을 일시 봉합하면서 나름대로의 결속력을 유지해왔고, 시민운동 역시 헌신적인 연대를 이루고 있다. 또한 광우병논란에서 보듯 소비자단체의 대응은 경제문제와 같은 하드코어 이슈에 있어서도 신사회운동이 얼마든지 역할을 할 수 있음을 보여주고 있다. 그러나 지난 해 11월 격렬한 농민시위는 집회 및 시위의 원천봉쇄와 경찰탄압을 낳았고 2007년 3월의 경찰에 의한 기자폭행때까지 모든 시위는 최근 10년 유례를 찾기 힘든 ‘비합법(?)’으로 치러지게 되었다. 항의와 저항이 강해질수록, 정부 측의 대응은 더욱 강력한 배제주의를 선택해 왔다.

재계측을 볼 때, 처음부터 업종과 부문별로 이해관계는 상충될 수 밖에 없었다. 제약업계가 공개 반대를 표명한 것을 제외하고 전반적으로 재계는 ‘강한 지지’에서 ‘약한 지지’에 걸친 분포양상을 보여 왔다. 특히 삼성, 현대 2대 재벌집단을 볼 때, 기본적으로 지지의 입장이었지만, 삼성의 경우 반도체, 전자등에 대한 미국의 관세가 무관세이거나 2%정도로 매우 낮고 이미 우회수출 혹은 현지생산등을 통해 미국시장에 진출하고 있기 때문에 당장 한미FTA로부터 구체적 실익은 미미하다고 볼 수 있다. 현대/기아의 경우 마찬가지 미국의 자동차 관세가 2.5%수준으로 매우 낮고, 그 보다 더욱 중요한 것은 현지화전략을 통해 이미 현지공장에서 생산을 하고 있기 때문에 마찬가지 기대이익은 사실 미미한 것이었다. 특히 자동차산업의 경우 2005년 대미 무역흑자 108억불 가운데 86억불 즉 80%를 차지하고 있는 조건에서 미국의 자동차시장개방, 세제개편, 비관세장벽 해소로 인한 국내시장 잠식을 우려할 것이다. 가장 기대이익이 클 것으로 얘기되는 섬유의류업계의 경우 ‘얀 포워드’가 완화되고 미국의 섬유관세가 철폐되더라도 기대이익은 2-4억불 정도에 불과하다. 특히 철강업계의 경우 미국의 대표적인 비관세장벽인 무역구제법에 의해 가장 많은 피해를 보고 있기 때문에 미 무역구제법의 개폐에 상당한 관심을 보였다.

하지만 협상의 관점에서 보자면, 기본적으로 민중부문과 시민사회에 대한 배제주의 전략을 구사하고 있는 정부 측이 재계 측에 높은 친화성을 보이는 것 즉 고객주의는 어쩌면 당연한 것이라 할 것이다. 또 그럴수록 정부 측은 ‘홍보부족’을 탓하며 더욱 더 말싸움에 집착하게 되는 결과를 낳았다. 하지만 대내협상의 실패가 최종적으로 가져다준 것은 민주적 ‘정당성 결함’이었고, 부족한 부분은 통상 테크노크라트의 관료효율성으로 충당되었다. 헌법적 사안을 포함한 민주공화국의 기본원칙이 소수 통상 관료들의 자의적 판단에 일임되는 우려스러운 상황이 초래된 것이다.

3. 한미FTA와 ‘실질’민주주의

3. 1. 한미FTA의 사회경제적 조건과 사회양극화

그 어떤 민주주의도 그 물적 기초와 분리되어 존재할 수는 없다. 민주주의란 사실상 체제와 대중간의 일종의 ‘사회계약’ 즉 한편으로 대중의 ‘충성(loyalty)’와 다른 한편으로 체제의 보상의 등가교환에 기초한 것이다. 체제의 보상은 대개 공공복지, 임금, 고용안정등의 형태로  이루어 질수밖에 없는 것이다. 이는 체제측이 필요 충분한 공적 자원을 확보할 때 비로소 가능하다.

처음 한미FTA를 추진하는 이유로 정부 측은 한국경제의 새로운 성장동력을 발굴하고 또 이를 통한 사회양극화해소를 꼽았다. 그렇다면 과연 현재의 사회경제적 조건에서 이것이 가능할 것인가.

모든 것에도 불구하고 한미FTA의 전망을 우울하게 만드는 것은 한국경제의 구조변동이다. 즉 수출증가와 성장, 생산, 고용, 투자등 거시경제의 여타 부문과의 선순환 구조 다시 말해 수출이 생산을 증가시키고, 고용을 확대하고, 성장을 촉진하고 투자를 유인한다는 기본 가정에 의문이 제기된다는 점이다. 최근 몇 년 사이 한국경제의 구조 진단과 더불어 제기되는 문제가 고용정체형 성장 혹은 ‘고용 없는 성장(jobless growth)’ 나아가 ‘고용 없는 수출’ 현상이다. 다시 말해 수출은 증가함에도 고용은 정체되고, 성장은 한계에 봉착하고, 투자는 지체되는 그런 현상과 관련 정부가 주장하는 것처럼 한미FTA가 과연 ‘고용 없는 수출’ ‘고용 없는 성장’에 대한 올바른 처방으로 기능할 수 있을까 하는 점이다.

현재 한국 경제의 잠재성장률은 4.8%수준이며 지속적으로 하락하고 있는 추세이다. 여기서 특기할 만한 것으로 성장잠재력의 약화와 관련 자본의 기여도가 1%정도 하락하여 가장 높은 하락률을 보이고 있다는 점이 될 것이다. 여기에 2014년까지의 시나리오별 잠재성장률을 본다면 중립적 전망의 경우 4.6%, 낙관적 전망 5.2%, 비관적 전망의 경우 4.0%까지 떨어질 것으로 예측되고 있다.

박양수/문소상(2005), 「우리 경제의 성장잠재력 약화원인과 향후 전망」, 보도참고자료, 한국은행, 2005년 8월.

<표7 > 우리나라의 잠재성장률 및 요인별 기여도 추이(%)

	1991~2000	2001~2004	2005~2014(중립적)
잠재성장률	6.1	4.8	4.6
노 동	1.0	0.9	0.8
자 본	3.3	2.3	2.1
생산성	1.8	1.6	1.7

그렇다면 이러한 성장 잠재력 약화의 원인은 무엇인가.

첫째, 여기에는 무엇보다 한국경제에서 전기, 전자업종이 차지하는 비중이 1990년 6.8%에서  2004년 11.2%로 크게 증가하여 수출을 주도하게 되면서부터 발생하는 산업연관관계가 1990년에 비해 크게 약화되었음을 들 수 있다. 특히 소재부품산업의 발전이 동반되지 못한 조건에서 조립가공위주의 IT산업의 급성장은 수출이 생산 및 고용의 증대로 이어지던 과거와는 달리 산업연관관계가 미미한 수준이다. 아래 <표 8>에서 보듯 제조업 전업종과 비교해 IT산업의 생산유발효과가 가장 낮음을 알 수 있고, 마찬가지 고용유발 효과 제조업 평균에 미달하고 있음을 알 수 있다. 그리고 <표 9>는 IT분야의 국산화율 개선을 통해 이러한 고용효과를 대폭 개선할 수 있음을 나타내고 있다. 특히 IT분야는 기타 제조업과 비교해 수입유발효과가 매우 높은데, 일본의 약4배 수준으로 조사되고 있다. 이는 주로 중소기업이 담당하는 소재부품산업의 낮은 경쟁력에 주로 기인한다. 이 말은 결국 고용과 성장보다는 수입을 유발하는 수출은 기본적으로 한국의 산업구조재편에 그 중요한 원인을 두고 있다는 것이다.

신용상(2004)의 연구에 따르면 수출 증가가 일자리 창출하는 정도를 나타내는 수출의 취업유발효과 (명/십억 원, 2000년 불변가격 기준)는 1990년 31.9명에서 2000년에는 50.9% 감소한 15.7명(△16.3명)으로 하락한 것으로 나타난다. 반면 소비의 취업유발효과는 1990년 33.0명 ⇒ 2000년 24.0명(△8.9명), 투자의 취업유발효과: 1990년 20.2명 ⇒ 2000년 15.4명(△4.8명)으로 각각. 감소하였다. 그런데 특히 수출증가의 제조업부문 일자리 창출효과 하락이 두드러져 2000년 현재 1990년에 비해 67%(△13.1명)의 일자리 창출 능력을 상실하였다. 즉 수출의 제조업부문 취업유발효과: 1990년 19.6명 ⇒ 2000년 6.5명에 불과하다는 것이다. 다시 말해 경제성장의 일자리 창출능력 하락이라는 구조적 원인과 함께 경제성장이 취업유발효과가 크게 낮아진 수출에 의해 주도된 것도 2003년 고용정체형 성장의 원인으로 작용하였다고 지적한다. 신용상(2004), 「우리나라 수출입 구조의 변화와 정책시사점: 고용정체형 성장에 대한 의미」, 한국금융연구원 2004. 3. 19, 14쪽.

박양수/문소상(2005), 위의 글.

<표8>산업별 생산유발계수 추이

	1985	1990	1995	2000
제조업	2.021	2.056	1.946	1.959
소비재업종	2.149	2.135	1.968	2.074
기초소재업종	1.859	1.993	1.933	1.887
조립가공업종	1.903	2.039	1.943	1.970
(전기, 전자기기)	(1.846)	(1.929)	(1.767)	(1.712)
(수송 장비)	(2.039)	(2.170)	(2.132)	(2.361)

주 : 1) 2000년 산업연관표의 산출액 기준

<표 9> 산업별 취업유발효과 (단위 : 명/10억원)

	취업계수1) (2000년) A	2000년		국산화율 10%p 개선		노동개선효과
		취업유발인원 X=(A+B)	(간접효과) B	취업유발인원 Y=(A+C)	(간접효과) C	(Y-X)	(Y-X)×100/X, (단위: %)
농림어업	58.2	67.7	9.5	67.7	9.5	-	-
광업	7.2	12.1	4.9	12.1	4.9	-	-
제조업	4.9	14.4	9.5	14.7	9.8	0.3	-
(전기․전자)	(3.9)	(10.1)	(6.2)	(11.5)	(7.4)	(1.4)	-
전력․가스․수도	2.3	5.7	3.4	5.7	3.4	-	-
건설	12.6	20.8	8.2	20.9	8.3	0.1	-
서비스업	18.2	24.3	6.1	24.3	6.1	-	-
전산업	12.2	20.1	7.9	20.3	8.1	0.2	1%

주 : 1) 취업계수 : 산출액 10억원 생산을 위해 종사하는 취업자수

둘째, 기업들이 성장성보다는 수익성 위주로 경영전략을 전환하면서 영업이익이 생기더라도 신규투자보다 단기유동자산으로 운용, 글로벌 경쟁의 심화는 섬유, 의류 등 경공업관련 산업은 생산기지의 해외이전을 선호하게 되었고 그 결과 2000년 이후 중국 등 저임금 국가에 대한 한국의 해외직접투자가 급격하게 증가하게 된다. 이는 곧 투자의 위축과 회피를 초래하고 성장에 대한 자본기여도를 하락시키는 원인이었다.

같은 글.

셋째, IMF위기 이후 금융서비스부문의 대대적 구조조정이후 성장가능성보다는 수익성위주 경영전략이 전환하게 된다. 따라서 금융기관들이 소매위주 가계대출은 크게 늘리는 데 반해, 리스크가 높은 산업대출에 소극적인 태도를 보임에 따라 투자가 부진해지고, ‘금융중개기능’자체가 크게 약화되었다(<그림1>참조). 또한 외환위기 이후 금융 개방에 따른 외국금융자본의 국내 진출은 은행의 수익성 개선에는 일정 도움이 되었으나 산업자본의 기능은 약화시킨 것으로 평가된다.

<그림1>금융기관의 산업대출금 추이    (십억 원)

셋째, 사회양극화를 들 수 있다. 참여정부가 주도한 사회 에젠다의 하나인 사회양극화는 한미FTA와 관련 다시금 부각되는 주제이기도 하다. 특히 한미FTA가 오히려 사회양극화를 심화시킬 것이라는 비판에 대해 정부 측은 “세계화□개방화 추세에 따라 발생하고 있는 양극화 현상은 한-미 FTA가 아니더라도 불가피하게 생기는 현상”이라고 말한다. 그래서 “FTA를 통해 국가 전체적으로 증대되는 경제적 이익을 취약계층에게 효과적으로 재분배하는 방안 마련”(강조는 원문)하겠다고 한다. 정부의 입장을 한마디로 요약하면 ‘돈벌면 갚을게’라 할 만하다. 정부도 인정하듯 양극화가 ‘세계화□개방화’에 의해 발생하는 것이라면, 그것이 ‘어떤’ 세계화□개방화인가가 중요하다. 단적으로 말해 양극화는 신자유주의 세계화□개방화의 당연한 결과일 뿐이다. 그런데 그 결과를 다시금 신자유주의 한미FTA를 통해 해결해 보이겠다고 하는 것이다. 신자유주의를 통해 신자유주의를 해결하겠다는 이 야심에 찬 계획은 그러나 다른 조건이 불변이라면 그 전망이 크게 밝아 보이지는 않는다.

관계부처합동(2006), 「한미FTA추진과 협상전망」, 언론포럼자료, 2006.2.21, 20쪽.

IMF이후 한국사회의 양극화가 심화되었다는 것은 상식에 속한다. 그런데 현 정부 들어와서도 양극화는 해소되기는커녕 오히려 더욱 심화되고 있다. <한국보건사회연구원>의 최근 조사에 따르면 통계청의 도시가계조사 자료(2002~2004년)를 바탕으로 현 정부 출범 전후의 소득분배 상태를 계측해 본 결과 시장소득의 지니계수는 2002년 0.3019에서 참여정부 출범 이후인 2004년에는 0.3111로 계속 나빠져 온 것으로 나타났다. 가처분 소득의 지니계수도 2002년 0.2931에서 2004년에는 0.3016으로 역시 악화돼온 것으로 드러났다.

<한겨레신문> 2006.2.26, 지니계수 0=완전평등, 1=완전불평등, 0.4보다 크면 ‘매우 불평등’을 의미한다.

<그림 2>

마찬가지 통계청 자료는 2005년 도시근로자간 소득격차는 외환위기 직후인 1999년 이후 최대 수준으로 커졌음을 보여준다. 소득이 가장 많은 5분위를 가장 적은 1분위로 나눈 배율(5분위 배율)은 2005년 5.43으로 1999년(5.49) 이후 가장 높게 나타난다. 5분위 배율은 1993년 4.42까지 떨어졌으나, IMF위기 이후 급증 1999년 5.49까지 올라갔다. 이후 2002년 5.18로 다시 안정되다 2003년 이후 다시 증가하고 있는 것이다. 전국가구(자영업자 포함, 농어민 제외) 5분위 배율도 2003년 7.23, 2004년 7.35, 2005년 7.56 등으로 계속 오르고 있다.

<한겨레신문>, 2006년 2월 7일

아래 <그림3>에서 보듯 2005년 우리나라 도시근로자 가구의 소득분위별 월평균 소득을 보면, 소득순위 1분위에서 4분위까지는 1분위 116만원, 2분위 210만원, 3분위 286만원, 4분위 378만 원 등이었으나, 최상위 5분위는 633만원으로 큰 차이를 보여 상위 20%의 소득이 다른 분위 소득과 비교해 매우 높은 것으로 나타났다.

<그림3>

임금 및 소득 양극화는 이른바 ‘중산층붕괴’로 이어지고 있다. 임금이 평균임금의 절반에도 못 미치는 저임금층의 비중은 1999년 10.0%였는데, 2004년에는 12.6%로 늘었고, 임금이 평균임금의 150% 이상인 최고임금층 비중도 25.7%에서 27.8%로 늘어나 양극화 현상을 보여준다. 대신 중간계층 비중은 1999년의 64.3%에서 2004년 59.6%로 4.7%가 감소하고 있는 것이다. 이는 지난 5년 사이 주로 중하위 임금층 가운데 2.6%가 최저 임금 층으로 추락한 결과로 해석된다.

<한겨레신문> 2006.2.24

<그림4>

양극화는 단지 임금, 소득, 고용에만 국한 되는 현상이 아니다. 아래 <그림5>에서 보듯 1998년 이후 대기업과 중소기업의 수익률 변화 추이를 보면, 대기업의 경우 1998년 6.5%의 영업이익을 보이는데, 중소기업의 5.2%와 큰 차이가 없다. 그러나 2004년 현재 그것은 각각 9.4%, 4.1%로서 대기업의 수익률이 2.9%가량 증가하는 동안 중소기업의 수익률은 오히려 1.1%하락하는 양상을 보이고 있는 것이다. 중간 임금층 및 그 이하 임금층의 고용이 주로 중소기업을 통해 이루어지고 있다고 할 때, 한국사회 중간계층의 붕괴현상은 이로서도 확인되는 셈이다.

<그림5> 대기업과 중소기업 영업이익률 비교

(자료: 공공서비스공대위(2006), 80쪽)

규모와 수익률에 있어서 대기업과 중소기업의 양극화와 더불어 제조업과 서비스업종간 양극화에서도 재현되고 있다. 2003년 기준 제조업의 부가가치 생산증가율이 4.8%인데 비해, 제조업의 그것은 1.8%에 불과하다(<표10>).

<표 10>제조업과 서비스업의 부가가치 생산 증가율 추이 (전년동기대비, %)

	2001	2002	2003
제조업	2.2	7.6	4.8
서비스업	4.8	7.8	1.8

주 : 2000년 가격 기준    (자료 : 한국은행, 국민계정)

업종뿐만 아니라 품목에 있어서도 양극화는 뚜렷이 시현되고 있다. 2003년 수출부문에 있어 IT상품의 증가율이 28.2%를 나타낸 반면, 비IT상품의 증가율은 2002년 4.6%에서 대폭 증가했음에도 9.5%에 그치고 있다 (<표11>).

<표 11> IT상품의 수출 증가율 및 비중 (%)

	2002	2003
IT상품 (IT상품 비중)	35.5 33.5	28.2 37.1
비IT상품	4.6	9.5

주 : 2000년 가격 기준       (자료 : 한국은행, 국민계정)

사실 양극화는 단순히 임금, 고용, 소득분야 뿐만 아니라, 교육, 보건의료, 문화를 포함한  계급□계층간 양극화 즉 사회 양극화뿐만 아니라, 대기업 대 중소기업, 수출 대 내수, 제조업 대 서비스업, IT 대 비IT, 부동산등 한국 경제의 전 분야에 걸쳐 나타나고 있는 경제양극화까지 매우 포괄적인 현상이라고 볼 수 있다. 그러나 양극화는 처음에는 특정한 성장모델이나 발전전략의 단순 부수현상인 측면이 있었지만, 이제 그것은 경제성장 자체를 위협하는 수준까지 진행되었다는 데에 문제의 심각성이 있다고 할 수 있다.

첫째, 한국은행산하 금융경제연구원의 조사에 따르면 소득 양극화가 1인당 GDP에 미치는 영향을 시산해 본 결과 소득이 소득분포 중간 값의 50% 수준에 미치지 못하는 계층을 빈곤층으로 정의할 때 “빈곤층이 1%p 늘어날 때마다 1인당 GDP는 약 0.22% 감소”하는 것으로 나타났다. 예를 들어 위 <그림4>에서 인용한 임금수준별 고용비중 변화를 기준으로 할 때, 1999년 대비 2004년 평균임금대비 빈곤층이 10.0%에서 12.6%로 즉 2.6%증가했기 때문에 지난 5년간 소득 양극화로 인해 지출된 1인당 GDP 손실은 총 0.57%에 달한다는 말이다. 매년 소득 양극화로 0.1%의 GDP감소가 발생한 셈이 된다. 그러나 현재와 같이 빠른 속도로 양극화가 지속되어 이로 인한 사회적 불안정등 경제외적 요인이 더해질 경우 그 결과는 훨씬 심각해 질 수 있다.

하준경(2004), 「경제양극화의 원인과 정책과제」, 『보도참고자료』(한국은행), 2004.7.22, 47쪽.

둘째, 소득분배 상황의 악화는 나아가 소비, 투자 등을 위축시켜 민간소비에 부정적 영향을 끼쳐 성장잠재력 약화를 초래하고 있다. 아래 그림에서 보듯 소득분배율이 악화되면서 민간 소비 역시 급락하고 있음을 알 수 있다.

<그림 6>소득분배율1)의 기여도

주: 1) 소득분배율 = 하위 Ⅰ분위 소득 / 상위 Ⅴ분위 소득

2) 추정식 : 민간소비 = f ( GNI, 명목금리, 소득분배율)

ln(CON) = 1.04*ln(GNI) - 0.25*ln(1+RC/100) + 0.013*DIST - 0.33

(t값)     (31.29)      (-1.82)             (4.61)

(자료: 박양수/문소상(2005), 재인용)

그런데 1990년 33.0명과 비교해 2000년 24명으로 급속히 하락하고 있지만 소비의 취업유발효과가 투자(15.4명)와 수출(15.7명)과 비교해 여전히 월등히 높다고 하는 점에서 분배악화로 인한 소비감소는 다시 고용감소로 이어질 수 있다는 점에서 소득양극화는 고용에도 악영향을 미친다.

신용상(2004), 앞의 글. 14쪽.

결국 현 단계 한국경제의 구조적 조건에서 보자면, 한미FTA로 인해 자동적으로 고용이 확대되고 성장이 촉진된다고 예단할 근거는 희박해 보인다. 설사 FTA로 인해 총교역량(수입+수출)이 증가한다고 하더라도, 그것이 고용유발효과가 매우 낮은 IT산업에 의해 주도되고, 금융부문의 구조적 취약성이 지속되며, 사회양극화가 심화되는 조건에서 그것은 성장, 고용 그리고 투자의 경제적 선순환으로 이어질 것으로 보이지는 않는다. 오히려  수출증가가 오히려 더 많은 수입을 유발하는 그래서 수출부문이 전체 경제연관으로부터 자립화되는 즉 일종의 비지(飛地,enclave)화 내지 '마킬라도라(maquiladora)화' 될 가능성도 배제할 수 없을 것이다.

3.2. 세계화와 FTA: 자동차산업의 경우

한미FTA타결이후 1달, 정부 측은 그 신빙성이 매우 의심스러운 효과분석을 발표, 홍보효과를 극대화하는 데 여념이 없다. 물론 정부 발표 자료에 대해서는 다른 기회에 다루기로 하겠지만 한 가지 분명한 점은 심하게 ‘마사지’되었고 심지어 ‘조작’의 우려까지 갖게 만든다는 점이다.

대외경제정책연구원 외 10개 국책연구기관이 공동 발표한 <한미FTA의 경제적 효과 분석>(2007.4.27)은 ‘민주화이후의 민주주의 국면’에서 근례에 보기 드문, 관료적 집착에 의해 비판이성이 정지된 학문의 자발적 노예화의 생생한 표본이라 할 만하다. 이미 협상초기부터 조작 논란이 불거졌지만 그 문제는 조금도 정정되지 않은 채 오히려 확대 재생산되고 있다. 가장 단적인 예를 들자면 2006년 3월 한미FTA이후 대미무역수지 흑자가 47억불 감소될 것이라는 CGE분석 결과가 대미무역수지 흑자가 46억불 증가될 것이라고 돌변한 점이다. 나아가 법률, 회계등 사업서비스시장 개방으로 인해 고용이 약20만 가량 증가할 것이라는 예측 역시 마찬가지이다.

정부가 주장하는 한미FTA최대 성과는 당연히 자동차 부문이다. 너무 협상을 잘 했다고 한다. 얼핏 보기에 처음 15년 뒤에나 철폐하겠다던 미국의 관세 2.5%를 ‘즉시철폐’하는 쾌거를 이룬 것처럼 보인다. 하지만 FTA를 둘러싼 우리 사회 논란은 지금까지 한국경제를 사실상 지탱해온 자동차산업의 미래와 관련해 너무나 중요한 변화 경향을 놓치고 있다. 이는 FTA와 관련된 문제이기도 하지만 그 것을 훨씬 뛰어 넘는 문제이기도 하다.

2005년 기준 자동차생산량은 370만대에 달한다. 그중 70% 즉 260만대 가량이 수출되었고, 내수는 약30% 즉 110만대 규모이다. 업체별 대미 수출물량을 보자면(2006년 기준) 현대 24만대, 기아 33만대로서 각각 34.6%, 47.9%의 비중이다. GM대우의 경우 약 12만대로서 17.5%의 비중이다. 유일한 국적차인 현대, 기아차가 대미 총수출물량 69만대 중 57만대 즉 82.5%를 차지한다.

그런데 현대, 기아차가 이미 오래전부터 해외투자를 통한 현지화전략을 추진해 왔음은 잘 알려져 있다. 그 대강을 보자면, 우선 미국 앨라배마 주(현대)와 조지아 주(기아) 각각 30만대 총 60만대 규모의 현지공장이 2008년이면 완전 가동될 예정이다. 유럽도 2009년을 목표로 30만대규모의 현대 체코공장이 들어서고 있고, 기아차의 슬로바키아공장은 2007년부터 30만대규모의 공장이 가동될 예정이다. 뿐만 아니라 중국북경과 상해공장은 총 103만대 규모에 달하고, 인도 공장은 40만대 규모이다. 그래서 2009년이 되면 총 271만대가량이 해외 현지공장에서 생산될 예정이다.

이것이 의미하는 바는 무엇일까. 현대, 기아차의 수출물량은 2009년 이후면 사실상 현지생산에 의해 거의 전부가 대체된다는 말이다. 2006년 기준 현대, 기아차의 대미 수출물량 57만대는 2009년 이후 현지생산물량 60만대로 대체되어 갈 것으로 전망되는 조건에서, 한미FTA를 통한 미 2.5% 관세철폐를 통한 경제효과 운운하는 것은 이런 조건에서는 한마디로 가당찮다. 미국현지에서 생산된 차는 미국차다. 관세가 없는 것은 당연하다. 따라서 만에 하나 2009년에 한미FTA가 발효된다면 자동차의 관세철폐를 통한 추가적 수출증대 효과는 사실상 없는 것과 마찬가지 이다. 그나마 기대할 수 있는 것은 부품산업이 될 것이다. 기업 내 무역(intra-firm trade) 즉 국내부품을 미국에 수출해서 그것을 조립해 생산하는 방식이다. 하지만 부품산업 역시 동반진출하고 또 현지화에 나선다면 그 효과 또한 오리무중이 될 가능성이 크다.

흔히 FTA가 대세이고, 또 세계화는 수출로 먹고사는 우리가 어쩔 수 없는 것이라고 한다. 그런데 자동차 산업 세계화의 결과 현지에서 막대한 물량이 생산되고 있는 상황에서 FTA가 왜 필요할까. 최악의 시나리오에서 보자면 수출물량 전부가 현지생산물량으로 대체될 경우, 국내의 생산설비와 인원은 어찌될 것인가. 단순 계산상으로 못해도 약8만 명의 자동차 산업 노동자가운데 수만 명의 유휴인력이 발생한다는 말이 아닌가. 세계화의 결과 오히려 일자리가 사라지고, 정부의 FTA 헛발질은 문제를 해결하기는커녕 더욱 꼬이게 만들었다. 설상가상으로 그나마 남아있는 내수시장조차도 FTA를 통해 미국산 일본차, 독일차가 상륙하기 시작하면 내수잠식으로 이어져 제2, 제3의 구조조정, 인원감축 요인을 만들 것이다. 결국 한편으로 현지생산, 다른 한편으로 내수잠식을 통해 한국 자동차산업은 안팎으로 심각한 인원감축 압박에 시달리게 될 것이다. 고용불안이 사회불안의 원천이 됨은 매우 자명하다. 결국 한미FTA는 현 단계 한국경제가 당면한 구조적 문제를 해결하기 위한 올바른 대안이 될 수 없으며, 공적 자원의 확대를 통한 실질 민주화의 진전에도 오히려 걸림돌이 될 것이다.

3.3. 초국적 식민주의?

원래 FTA는 세계화 시대의 산물이 아니었다. 그것이 처음 등장한 GATT체제는 2차대전 직후 자기 완결적인 국민경제에서 ‘일국적(national)’ 생산을 전제하고 A나라에서 생산되어 B나라로 수출하는 물품에 대해 특혜관세를 부과하자는 일종의 자유무역의 예외로 만들어진 것이었다. 하지만 WTO체제가 출범하고 경제의 세계화가 포괄적으로 진행된 조건 즉 생산 자체가 ‘초국가적(transnational)’으로 이루어지는 조건에서 관세철폐를 통한 경제효과 운운은 처음부터 헛다리일 수 밖에 없다는 점이다.

예컨대 위에서 본 현대기아차는 - 아직까지는(!) - 한국에 본사를 둔 초국적 자본이다. FTA를 통해 국적프리미엄이 해체되고 설사 내수점유율이 대폭 하락한다고 하더라도 이미 전 세계 총300만대 에 육박하는 생산규모를 볼 때, 한국이라는 상대적으로 작은 시장에서 예컨대 60만대정도라도 판매된다면 초국적 자본으로서는 전혀 나쁘지 않을 수 있다. 하지만 국내 고용의 입장에서 보자면 그것은 치명적이다.

이미 우리 사회는 세계화의 덫에 걸렸다. 현재와 같은 한국의 조건에서 FTA와 세계화가 언제나 시너지효과를 낳는 것은 아니다. 왜냐 하면 적어도 한국 자동차산업 세계화의 관점에서 지금과 같은 FTA는 ‘불필요’했기 때문이다.

원래 ‘식민’이라는 말의 뜻은 주인 없는 버려진 땅에 먹을거리 따위를 심어 사람이 살 수 있도록 하는 것이다. 식민지라는 그런 땅을 이름이다. 그런데 식민주의는 정치, 군사, 경제적으로 우월적 지위, 예컨대 고성능 대포를 들이 대고 강제로 그 땅을 강탈해서 그 곳의 노동력을 착취, 수탈하는 매우 좋지 않은 것을 의미한다. 하지만 2차대전이 끝나고 한반도를 비롯한 대부분의 식민지가 해방이 되자, 예전의 그 식민주의 세력은 함포대신 자본을 들이대고 무역을 통해 옛날 버릇을 이어간다. 그것을 신식민주의라 부른다. 그러나 이제 세계화와 더불어 WTO에 과거의 식민지나 식민모국이나 모두 한자리에 모여 세계경제를 논하게 되었다. 모두가 1국 1표주의로 무장해 있는 까닭에 과거처럼 녹녹하지 않다. 그렇다면 이제 무엇을 통해 식민주의시절 군사력, 신식민주의시절 자본력을 이어갈 것인가. 그것이 ‘지식’이다. 지식은 하이테크 자본주의에서 가장 강력한 생산력이다. 지식은 공급과잉상태의 제조업에는 새로운 숨결을 불어 넣어 부가가치를 창출하고, IT(정보기술), BT(생명기술), CT(문화기술), NT(나노기술) 등등 새로운 성장엔진을 만들어 내는 동력이다. 그것은 또한 서비스산업을 추동하고, 투자를 촉진하며, 사후에는 지적 재산권이라는 형태로 지속적 ‘약탈’을 가능케 한다. 그러나 지식기반산업이 고전적인 식민주의적 수단들 예컨대 군사력과 시장 독점들과 대립된다는 것은 결코 아니다. 어디까지나 그 기반하에서 새로운 생산력유형이 나올 수 있기 때문이다.

그러나 (신)식민주의는 자기 완결적인, 신성불가침의 국경으로 무장한 전통적 민족국가간의 관계에서 나온 개념이다. 오늘날처럼 초국적 자본이 주동하는 글로벌 경제에서 그 양상은 매우 다르게 전개된다. 이 지점에서 한국의 수출경제를 사실상 주도하는 초국적 기업과 미국계 초국적 기업은 일종의 ‘이항대립(二項對立)적(binary opposition)’의 관계에 놓인다. 다시 말해 한편으로 시장을 놓고 치열하게 경쟁 대립하지만, 다른 한편으로 신자유주의에 동일한 이해를 갖는 그러한 관계말이다. 특히 후자와 관련해 중요한 것이 구조조정이다. 글로벌 경쟁격화는 자본의 수익성을 위협하기 마련이고 따라서 좀 더 나은 투자처, 좀 더 값싼 생산기지를 찾아 나서는 것이 이 들의 본성이다. 그 과정에서 국가의 모든 규제 장치는 한갓 비관세 장벽 이상도 이하도 아닐 뿐이다.

한국의 대다수 주요 기업 집단은 세계굴지의 초국적 자본이며, 오래전부터 세계화전략을 추진해 왔다. 세계 각지에 생산기지를 설립해 현지생산을 하고 있는 한국계 초국적 기업으로서 기본적으로 국가간(inter-state) 관계에 기초한 FTA의 의미가 무조건적이지만은 않다. 여전히 초국적적이지 않은 내수시장과 또 세계화를 백업해 줄 국가권력의 존재는 여전히 중요하다. 하지만 일국적 기반을 이탈 이미 초국적화된 생산관계라는 각도에서 볼 때, 국내시장보다 세계시장에서의 초국적 자본간의 경쟁과 연합이 훨씬 더 중요할 것이다.

이런 점에 착목해 볼 때, 이 새로운 식민주의는 우리에겐 여전히 낯선, ‘초국적 식민주의’라 부를 만하다. 예컨대 한미FTA를 놓고 보자면 서로 경쟁하면서도 구조조정에서 이해를 같이 하는 한미 양국의 초국적 자본과 ‘남겨진 자’와의 새로운 갈등은 불가피할 것이다. 또 국내적 차원에서 보더라도 FTA승자와 FTA패자는 기존의 사회적 갈등구도를 더욱 복잡하게 할 전망이다.

4. 한미FTA와 주권의 문제

한미FTA가 가져다 줄 여러 재앙적 효과 가운데 으뜸은 주권의 문제이다. FTA가 아니라 하더라도, 신자유주의 세계화는 근대주권국가의 배타적 독점권에 속해 있던 각종의 권한을 침식해 왔고, 또 WTO등과 같은 초민족국가적인 제도 혹은 거버넌스에 그 권력을 이양할 것을 요구해 왔다. 이것이 아니라도 IT산업과 운송수단의 혁명적 발전은 전통적인 국경개념을 무색하게 만들어 왔다. 하지만 그 모든 것에도 불구하고 ‘국민경제’ 자체가 존속되지 않고 국가가 유지되리라 기대할 수는 없다. 그런 점에서 한미FTA는 주권의 족쇄로 작용한다. 물론 정부내의 교조적 신자유주의자, 급진신자유주의자들에게 이러한 말은 이해되지 않을 것이라는 것도 잘 알려져 있다. ‘우리 경제가 진작에 IMF 얻어 맞은 것이 얼마나 다행인가’라고 생각하는 쪽이 그로부터 고통 받았던 사람들을 이해하기란 쉽지 않을 것이다. IMF이후 금융은 남은 몇 몇을 제외하고 이미 거의 개방되었기 때문에 한미FTA와 관련 별로 할 일이 없어 보인다. 하지만 그 결과 한국금융은 국제투기자본의 놀이터가 되어 버렸다.

한미FTA를 통해 시장이 요구하는 것은 단순히 규제를 완화하라는 것이 아니다. 조약문에 나타난 그 흐름을 볼 때 그것을 넘어 이제 시장이 국가를 통제하겠다는 것이다. 신자유주의자들이야말로 일찍이 ‘국가소멸론’을 설파한 맑스의 진정한 계승자라고 한다면 과장일까. 원래 경제란 것은 사회를 구성하는 여러 제도와 시스템 가운데 하나일 뿐이다. 그러나 이 경제가 사회로부터 떨어져 나와 경제의 논리를 곧 이윤의 논리를 사회에 강제하기 시작하였고, 국가 역시 경제의 무한 이윤과 경쟁논리에 복속되기 시작하였다. 그 결과 인류는 1,2차 제국주의 세계전쟁이라는 값비싼 댓가를 지불하였다. 그러나 그 이후 이번에는 경제로부터 시장이 떨어져 나와 시장의 논리를 경제에 강요하기 시작한다. 그것이 다가 아니다. 이번에는 시장에서 돈이 분리 자립하여 돈의 논리를 시장에, 경제에, 사회에, 국가에 강요하기 시작한다. 바로 이 단계에 신자유주의 세계화가 와 있는 것이다. 그 대표적인 사례가 한미FTA의 ‘투자자 대 국가’ 분쟁해결 절차이다. 누구든지 돈만 있으면, 다시 말해 투자자라고 인정만 되면, 미국 정부를 재판정에 불러 낼 수 있다. 물론 이 경우보다 한국정부가 미투자자에게 호출당할 일이 훨씬 많겠지만 말이다.

한미FTA는 공공영역에 대한 공격을 의미한다. 시장에서의 약자보호는 국가의 기본에 속한다. 그럼에도 한국 국가는 농업을 보호할 의지도 능력도 없다. 중소기업도 경쟁의 논리로 내몰린다. 이미 한국경제의 성장잠재력을 잠식할 수준인 양극화는 단지 사후처리수준에 맴돌고 있을 뿐이다. 한미FTA의 공공성에 대한 공격은 특히 에너지, 교육, 의료, 문화 등에 집중되어 있다. 금융은 공공성을 운운하기 조차 힘든 수준으로 외자 지배하에 넘어가 있고, 투자와 지적재산권은 미국형 FTA가 각별히 공을 들이는 부분이지만 한국에서는 제대로 공론화조차 힘겨운 실정이다. ‘카지노 자본주의’라는 말조차 한국에서는 낡은 개념이 되어 버렸다. 이 모든 것의 결과는 결국 국가 주권적 정책공간의 위축과 잠식으로 이어질 전망이다. 아래에서는 헌법개정 사안으로서의 한미 FTA가 어떻게  민주주의 주권 원리에 대한 중대 침해가 되는 지를 보기로 한다.

이하 논의는 이해영/최형익(2007), <한미FTA와 주권문제>, (민주노동당 정책보고서)에 기반한다.

1) 다양한 차원에서 볼 때 BIT2004를 그 골자로 하는 한미FTA의 투자챕터는 분명한 위헌 소지를 포함하고 있다. 예를 들어 한국의 헌법 제120조 제1항에 따르면 “광물 기타 중요한 지하자원,  수산자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취, 개발 또는 이용을 특허할 수 있다”고 규정하고 있으며, 제2항은 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다”라고 규정하고 있다. 다시 말해 BIT에서 사용하는 투자개념에 따라 경제적 가치가 있는 유무형의 모든 것이 투자의 대상이 된다고 할 때, 헌법 120조 1항에서 규정하고 있는 “지하자원, 수산자원, 수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력” 또한 그러한 투자의 대상이 된다. 그러므로 이에 대한 외국자본의 투자에 대해 국가는 특허권을 행사할 수가 없다. 그런데 여기서 헌법 120조 2항에서 규정하고 있는 것처럼 “국토와 자원”에 대한 “균형 있는 개발과 이용”에 대한 국가의 “계획”은 필요에 따라 국내자본은 물론이고 외국 투자자본에 대해 일정한 의무와 조건을 부과하는 것을 의미한다. 이 때 국가의 이러한 조치는 필연적으로 BIT 제6조의 의무부과 금지조항과 충돌할 수 밖에 없고, 그렇다면 ‘BIT1994’ 6조는 그 자체로 위헌적일 수 밖에 없다는 결론이 도출된다.

2) 한미FTA 협상과정은 헌법상의 조약 체결과 관련된 조항을 전혀 참조하지 않고 진행되는 일종의 ‘통상독재’의 한 형태로서 그 자체로 위헌적이다. 헌법 제73조는 대통령의 조약 체결·비준권을 규정하고 있는 반면 제60조는 일정한 범주에 속하는 조약의 체결·비준에는 국회의 동의를 요구하고 있다. 즉 헌법 제60조 제1항은 “국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다”고 규정하고 있다. 이 규정과 관련하여 한미 FTA의 성격이 문제된다.

일반적으로 한미FTA는 통상조약의 일종으로서 “국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약”이거나 “입법사항에 관한 조약”에 해당한다고 볼 수 있다. FTA의 내용에는 경제·통상 분야에 대한 상당한 규모의 구조조정을 요구하는 내용이 포함되고 이는 일정한 재정적 부담을 야기할 뿐 아니라, FTA에는 경제 분야에 관한 입법사항의 규율을 대체하는 많은 조항이 포함되므로 FTA발효 이후에는 상당한 정도의 국내법 수정이 불가피해지기 때문이다.

알려진 바로는 현행 1,163개의 법률중 한미FTA와 상충되는 법률은 외교통상부주장에 따르면 36개, 반면 최재천의원에 따르면 못해도 약100개 정도가 될 것이라 한다. 이 때 한미FTA의 결과 약 10%에 달하는 현행 법률이 개폐되어야 한다는 말이다.

그러나 FTA는 이와 같은 영역에 머물지 않고 사실상의 경제통합, 특히 한미양국간의 우열관계를 고려할 때 한국경제의 미국경제로의 통합을 가져오게 됨으로써 최소한 경제 분야에 관한 국가의 주권행사를 제약하는 효과를 가질 가능성이 매우 높아 보인다. 즉 헌법 제60조에서 말하는 “주권을 제약하는 조약”의 범주에 포함된다고 볼 수 있는 것이다.

따라서 FTA와 헌법 제60조의 관계를 논할 때 단순히 통상조약으로 재정적 부담을 지운다거나 입법사항에 해당한다는 차원에서 머물러서는 안 되며 주권의 제약이라는 측면에 깊은 관심을 기울일 필요가 있다. “주권을 제약하는 조약”은 제60조에서 열거하는 다른 형태의 조약과는 달리 헌법사항에 해당하는 것으로 볼 수 있기 때문이다. 그리고 이러한 점은 한미FTA의 체결과정에서 국민의 직접적인 참여와 의견 개진, 최소한 국민대표기관인 국회의 지속적인 관여를 요구한다.

3) 헌법 제60조의 의미에서 현재 정부가 추진 중인 한미 FTA는 ‘주권을 제약하는 조약’에서 한 발 더 나가 사실상 ‘주권을 침해하는 조약’이다. 무엇보다 한미FTA는 대한민국 국민이 가지는 헌법상의 기본권을 침해 또는 제한하는 결과를 초래한다.

첫째, 한미FTA는 평등권을 침해하는 조약이다. 재차 언급하지만 NAFTA 제11장의 투자자-국가제소권의 경우에 외국인투자자와 내국인투자자에 대한 차별을 낳는다. 외국인투자자의 경우에는 국가의 규제적 조치에 의하여 손해를 입을 경우 국가를 상대로 국제분쟁절차에 제소할 수 있음에 반하여 내국인투자자의 경우에는 이와 같은 국가를 상대로 하는 제소권은 허용되지 않기 때문이다. 이는 내국인투자자에 비하여 외국인투자자의 우월성을 인정하는 것으로 내국인에 대한 차별의 문제를 야기한다. 이렇게 되면 결국 내국인은 외국인과의 형평성을 이유로 국가 규제의 철폐를 요구할 것이며 이에 따라 국가가 그러한 규제를 유지할 정당성의 근거는 유지되기 어렵고 그 결과 거의 모든 국가규제가 무의미하게 될 것이다.

국민의 평등권과는 다른 측면에서는 한미FTA의 적용범위와 관련하여 양국간 불평등이 발생한다. 한국의 경우 한미FTA는 국내법의 효력을 갖는 조약이 되므로 지방정부에게도 당연히 적용되지만, 미국의 경우 주정부에 대한 적용, 즉 주법에 대한 한미FTA의 우선 적용에 대하여 계속 난색을 표명하고 있기 때문이다. 이미 지난 3차 협상에서 미국이 주장한 것처럼 FTA가 체결되더라도 그 내용이 미국의 각 주에도 효력을 미칠지는 여전히 불확실하다. 이는 미국이 체결하는 FTA의 경우에 그 효력이 미치는 주의 숫자가 해가 갈수록 줄어들고 있는 데서도 알 수 있다. 이처럼 단일국가와 연방국가라는 양국의 차이는 FTA의 효력과 관련하여 또 다른 불균형의 문제를 던지고 있다. 이 점을 고려할 때 한미FTA는 전형적인 불평등조약이 될 가능성이 매우 높다.

3차 협상에서 미국 무역대표부는 “‘타주민 대우(예를 들어 미국 뉴욕 주에 사는 미국인이 위스콘신 주로 이주했을 때 위스콘신 주정부가 이 미국인에게 적용하는 것과 동일한 규제·혜택을 받는 것)’는 보장한다는 입장”이라면서도 “국적 요건에 대해서는 주마다 차별이 있을 수 있다”고 말하여 50개 주 전체를 개방 대상에서 제외하겠다는 의사를 밝힌 바 있다.

1996년 발효된 세계무역기구(WTO) 정부조달 협정 때와 2002년 6월 미-칠레 자유무역협정만 해도 미국은 50개 주정부 가운데 37곳이 연방정부의 정부조달 개방안에 합의했지만, 2004년 2월 체결된 미-오스트레일리아 자유무역협정 때는 27개 주정부로 줄었고, 가장 최근인 지난 2월 페루와 체결한 협정에서는 9개 주정부만이 정부조달을 개방했다. ｢한-미 결국 ‘불평등협정’으로 가나｣, 한겨레신문, 2006. 9. 8자.

둘째, 한미 FTA는 투자자-정부제소권이나 역진방지장치, 이행의무부과 금지 등을 통하여 사실상 국가와 국민의 경제적 자기결정권을 부정하게 된다. 이와 같은 자기결정권은 시민적 정치적 권리에 관한 국제규약과 경제적 사회적 문화적 권리에 관한 국제규약 등 두 개의 국제인권규약 모두에서 규정하고 있는 핵심적 전제인데, 이를 부정하는 것은 한미FTA가 인권의 보호와 신장이라는 국제인권법의 핵심가치에도 반하는 것임을 잘 보여준다. 물론 이는 인간의 존엄과 가치의 보장의 선언으로 나타난 우리 헌법의 핵심적 가치 역시 침해하는 것이며 이를 실현하는 방식으로 요구되는 민주주의 원리 역시 훼손되고 있다. 한미FTA의 추진과정에서 국회의 역할은 너무나 미미하기 때문이다.

셋째, 한미 FTA는 무엇보다도 생존권적 기본권의 극심한 침해를 가져온다. FTA에서 열거되는 많은 분야를 검토할 때 인간다운 생활을 할 권리(제34조), 문화생활 향유권(제9조), 환경권 및 건강권(제35조), 근로의 권리(제32조) 및 노동3권(제33조), 교육을 받을 권리(제31조) 등 생존권적 기본권의 침해를 낳게 됨은 피할 수 없다. 아울러 한미FTA의 최대피해자 중에는 농민과 중소기업이 포함되어 있다. 이는 정부가 농업의 보호·육성과 중소기업의 보호·육성에 대한 헌법의 명령(제123조)을 공공연히 방기하고 있는 것이기도 하다.

4) 한미 FTA는 실질적 헌법개정의 효력을 지님으로써 사실상 일정한 주권의 양도를 전제로 하는 대표적인 불평등조약이다. 한미FTA는 국가권력의 제한이나 기본권의 침해를 넘어서서 우리 헌법의 바탕을 이루고 있는 주요한 기본원리들에 대한 제약을 가져오게 되는데. 이 가운데 가장 중요한 것은 국가가 사회경제적 필요성에 의해 행할 수 있는 공공적 정책행위를 부정함으로써 경제민주화를 규정한 헌법적 원리를 심각하게 훼손하는 결과를 가져온다. 한미FTA는 경제영역에 대한 국가의 개입권한을 대폭 제약함으로써 헌법 제119조 제2항이 천명한 경제민주화의 원리와 정면충돌 한다. 예컨대, 자연자원 이용권의 외국기업에 대한 필수적 개방은 헌법 제120조 제1항이 국가에 부여한 개발·이용에 대한 특허권한의 침해를 가져오며, 국토와 자원의 균형 있는 개발과 이용을 위한 계획수립권(제120조 제2항)도 많은 제약을 피할 수 없다. 이른바 수용(expropriation)규정에 저촉될 가능성이 높기 때문이다.

농업 및 어업의 보호·육성, 중소기업의 육성을 위한 국가의 지원(제123조)도 많은 제약을 받을 수 밖에 없다. 한미FTA로 인하여 더욱 심화될 사회양극화는 “균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배”를 불가능하게 만들고, “시장의 지배와 경제력의 남용”은 극에 달할 것이며, 근로조건의 악화와 노동운동의 약화는 “경제주체간의 조화”를 완전히 파괴 될 것이다. 그럼에도 불구하고 “경제의 민주화”를 달성하기 위하여 헌법이 국가에 부여한 권한들은 한미FTA에 의하여 극복할 수 없는 장벽에 부딪히게 된다.

물론 정부의 주장에 따르면 한미FTA는 경제에 대한 규제·조정권을 갖고 있는 국가가 스스로 선택한 것이라고 할 수도 있지만, 헌법의 경제민주화 조항은 단순히 국가에 대하여 경제에 관한 규제·조정 ‘권한’을 부여한 수권조항의 의미만을 갖는 것은 아니다. 오히려 헌법 제119조 제2항은 “균형 있는 국민경제의 성장 및 안정”이 저해되거나, “적정한 소득의 분배를 유지”하는 것이 어려운 상황, “시장의 지배와 경제력의 남용”이 심각하여 이를 방지할 필요가 있는 경우에는 “경제주체간의 조화”라는 방법을 통하여 “경제의 민주화”라는 목표를 달성할 수 있도록 국가가 적극적으로 개입해야 함을 명령하고 있는 것으로 보아야 할 것이다. 따라서 경제에 관한 국가의 규제·조정을 통한 개입이 요구되는데도 이를 포기할 수 밖에 없는 상황을 초래하게 될 한미FTA는 경제민주화를 위한 헌법의 명령과 배치된다고 할 수밖에 없을 것이다.

5. 맺는 말: ‘광주’, ‘6월’, ‘퇴화’와 ‘진화’의 기로에서

FTA를 자유무역협정이라고 한다. 문제는 ‘자유’ 무역이다. 다시 말해 FTA는 무역의 자유를 위한 것이다. 하지만 미국식으로 보자면 삼라만상 모든 것이 무역의 대상이기 때문에 결국 모든 것의 자유를 위한 협정이라는 말일까. 그렇지는 않다. ‘지상에 자유로운 것은 오직 바람과 돈뿐’이라는 말이 있듯이, FTA는 돈의 자유, 자본의 자유를 의미한다. 그러면 노동의 자유는 없는가. 없다. 있어야 하는 데 없다. 그것이 서비스무역에 관한 일반협정(GATS) 모드4 ‘자연인의 이동’을 대부분 주요 선진자본주의 국가가 양허하지 않는 이유이다. 한미FTA도 마찬가지이다. 자본은 바람처럼 자유롭게 태평양을 오고 가도, 사람은 안 된다. 물론 일부 이른바 ‘전문직 종사자’는 연간 쿼터를 정해놓고 가능할 수 있다. 그러나 그 이하는 안 된다. 하지만 이 조차 한미FTA협상에서 받아온 전문직 쿼터는 0이다.

미국형 FTA는 실은 (초국적) 자본의 보호주의이다. 이미 ‘자유무역주의는 강자의 보호주의’라는 말이 있다. 비교우위에 있기 때문에, 경쟁력이 있기 때문에, 선점하고 있기 때문에 시장의 개방을 요구하는 것이다. 다시 말해 개방하면 경쟁력이 강화된다는 말은 틀린 말이다. 단 개방하면 강한 자는 살아남고, 약한 자는 망한다, 그래서 살아남은 자는 강하다는 말을 줄여서 이렇게 표현한 것이라면 옳다. 그런데 서비스산업의 경우 이미 개방하기 전에 생산성이 절반이고, 경쟁력이 절반이라면 그 말은 곧 절반은 망한다는 말과 크게 다르지 않다고 보면 된다. 하청업자가 대기업을 좋아하기란 낙타가 바늘구멍 지나기만큼 어려운 일이다. 마찬가지 어떤 자본도 종속을 좋아 할 리가 없다. 모든 사업자의 최대의 소원은 독점이라고 하지 않는가. 그런데 한미FTA는 종속이 눈앞에 보임에도 그것을 경제선진화라고 부르자고 한다. 대미 종속이 그것도 포괄적인 종속이 어떻게 새로운 성장엔진인가.

사실 자유무역인가, 보호무역인가는 이제 더 이상 미래의 주제가 아니다. 적어도 우리에겐 말이다. 그래서 나는 자유무역에 대한 대안으로 공정무역을 제안코자 한다. 한미FTA 타결과 관련해서 자유무역에 대한 거의 맹신적이고 무책임한 주장들이 횡행하고 있다. 심지어 이런 주장들은 농민들을 향해 ‘염치없다’거나, ‘값싼 미국산 쇠고기 좀 실컷 먹어 보자’식의 대책 없는 반농(反農)정서를 유포하기 조차 한다.

자유무역은 신앙이 아니다. 따라서 그것은 반드시 부작용을 낳기 마련이다. 경쟁효과가 있으면 경쟁역효과도 있기 마련이고, 개방효과가 있으면 개방역효과도 있기 마련이다. 지금과 같은 모양의 자유무역, 다시 말해 승자독식, 약육강식의 통상전쟁은 반드시 그 패자를 낳는다. 국가는 이들에게 자유무역의 떡고물을 떼어다 ‘대책’이라는 이름으로 안겨다 줄 지 모르나, 이로 인한 사회양극화는 피할 길이 없다. 이러한 양극화는 비단 일국적인 수준에서 뿐만 아니라, 전 지구적 수준에서도 마찬가지이다. 신자유주의 세계화라는 이름의 자유무역이 보편화된 이래 세계는 더욱 불평등해지고, 문제는 더 심각해져만 간다. 세계는 전혀 ‘평평’하지 않다는 것이다.

공정무역 패러다임은 개방에 반대하지도, 무역에 반대하지도 않는다. 단지 불공정한 경쟁조건, 불공정한 교역조건의 재구조화를 통해 게임의 룰을 바꾸자는 것이다. 여기에는 여러 가지 형태가 있을 수 있다. 첫째, 소매형 공정무역이 있다. 이는 예컨대 컬럼비아 농촌을 위한다는 스타벅스커피샵에서 보는 위선적인 것이 아니라, 오래전부터 선진국 시민사회를 중심으로 벌여온 예컨대 제3세계 커피재배 농가에게 제값을 돌려주자는 캠페인을 말한다. 그 선의에 반대할 일은 없어나, 이 불평등한 세계를 개선하기에 조족지혈인 감이 있다. 둘째, 미 민주당식의 공정무역도 있다. 한미FTA에서 한국 자동차 시장을 완전히 뒤바꾸라는 요구다. 왜냐 하면 미국차는 5천대 수출하는 데 한국차는 70만대 수출하지 않느냐는 식이다. 억지를 논리로 포장한 것이라 볼 만 하다. 셋째, 쿠바와 베네주엘라와 같은 ‘민중형’도 있다. 산유국인 베네주엘라가 석유를 공급해주고, 대신 쿠바의 우수한 안과기술과 같은 공공의료 서비스를 자국민에게 무료 공급하는 것이다.

지키고, 막고, 빼는 식의 보호무역은 이제 한계에 왔다. 마찬가지 무분별한 자유무역 역시 지불해야할 사회적 비용이 너무 크다. 또 자유무역이 윈윈게임이라는 주장은 사실 이데올로기에 지나지 않는다. 그래서 통상패러다임의 재검토와 교체가 필요하다는 것이다. 그러기 위해서는 통상에 대한 국민적 합의기반부터 새로이 다져야 한다. 그렇지 않을 경우 이는 ‘통상독재’로 귀결될 뿐이다.

GDP에서 무역이 차지하는 비중이 70%이다. 이는 통상에 대한 민주적 개입 혹은 구조개혁없이, 민주주의의 실질적 진전 혹은 제2의 민주화 프로젝트는 이제 그 물적 기초를 승인받기 어려운 것이 현실이다. 이를 위한 첫 번째 과제가 민주적 통상절차의 구축이며, 나아가 통상의 성과가 공정하게 분배되고 관리될 수 있는 새로운 시스템이 필요하다.

6월 항쟁에 의해 만들어진 우리의 이른바 ‘87년체제’는 한국전 이후 구축된 반공주의와 개발독재로 특징지워지는 ‘53년 체제’를 사실상 형해화시켰다. 그러나 이 ‘87년 체제’조차도 지난 대통령 탄핵파동에서 보았듯이 뚜렷한 한계를 노정하였다. 하지만 다른 한편으로 ‘87년 체제’는 한미FTA로 인해 새로운 도전에 직면하게 되었다. 그러므로 우리는 이제 한편으로 민주화운동의 결과물인 ‘87년 체제’와 그 성과를 방어하면서, 다른 한편으로 이를 업그레이드하지 않으면 안 되는 지점에 와 있다. 지금부터가 선택이다.

한미FTA가 사회복지에 미치는 영향
	이태수 / 꽃동네현도사회복지대

I. 서론

한․미 FTA의 타결과 협정문 공개이후 그 내용이 미칠 영향력에 대한 공방이 뜨겁다. 미국의 재협상 요구 가능성이 거론되고 있어 아직도 최종적인 협상문이 어떻게 될 것인지가 미지수이지만, 현재까지 밝혀진 내용을 토대로 하더라도 한국의 사회, 경제 제측면에 미칠 영향력은 너무나 크고 파괴적이어서 단기와 중기, 장기에 걸쳐 협상부문별로 어떤 손익계산서가 나올 것인지 그리고 총체적으로 어떤 결과가 될 것인지 예측하기가 쉽지 않다.

여타 산업 분야와는 달리 사회복지부문은 직접적인 협상대상 부문은 아니다. 그러나 한미FTA에 의한 각종 법률 개정에 따라 한국의 경제사회질서가 미국식 자유경쟁시스템으로 재편되고, 기업의 활동자유와 자본의 이익을 우선으로 하는 가치가 팽배해 짐으로써 사회복지제도의 확대 공간이 기본적으로 줄어들 수 밖에 없을 것이다. 또한 한미FTA 협정이 이행되어 경제구조와 산업구조가 재편되면 노동시장과 소득분배구조에 영향을 미치며 궁극적으로 국민들의 생활과 삶의 양태에 변화를 줄 수 밖에 없다.

결국 한미FTA로 인해 사회복지제도의 발전에 대한 가능성은 줄어들면서, 반면 사회복지제도가 감당해내야 하는 사회적 위기는 더욱 고양됨으로써, 그 간극의 심화에 따른 사회적 퇴보가 심히 우려된다.

이 글에서는 비록 한미FTA 가 이행될 경우 각부문간, 각 산업간, 그리고 나아가 전체 고용과 소득분배에 미치는 영향력이 어떨 것인지에 대한 충분한 연구가 행해지지 않은 상태이지만, 적어도 한미FTA는 한국사회복지에 구체적으로 어떤 운명을 제공할 것인지에 대하여 논해 보기로 한다.

II. 한미FTA의 영향(1) - 사회복지확충의 제약 상황 초래

1. 세계화․개방화 국면 하 복지국가에 대한 이론적 고찰

한미FTA는 기본적으로는 개방경제체제로의 적극적 진전을 뜻한다. 그런 점에서 개방경제 또는 세계화 국면에서 일국의 사회정책의 운명은 어떻게 되는가에 대한 기본고찰이 의미를 갖게 된다.

세계화가 미치는 영향력에 대한 이론들은 제법 많은 편이다. 특히 그중에서도 “강력한” 세계화이론(“strong" globalization theory)은 전 지구적 차원의 힘이 일국가나 지역적 힘을 우선하고, 경제적 힘이 정치적 힘을 압도한다는 점을 강조하는 대표적인 견해이다. 따라서 전 지구적 차원의 자본이 국가체제에 강력한 영향력을 행사한다는 점을 주목하고 있는 것이다. Petrellla는

“자본주의가 자본주의 이후의 시기로 진입했다는 것은 잘못된 것이다.... 현재 일어나고 있는 변화는 자본주의와 자본주의 이후 사이에 일어나는 것도 아니요, ‘좋은’ 자본주의와 ‘나쁜’ 자본주의 사이에 일어나는 것도 아니다. 오히려 일국자본주의에 기초한 한 사회의 모든 양상이 약화되고 전 지구적 자본주의의 힘과 역동성이 증가하는 것 사이의 일이다”Petrellla(1996:68)

고 주장하고 있다.

그러나 세계화에 대한 연구들은 복지국가나 사회정책에 대해 상대적으로 많은 성과를 내놓지 못하고 있는 가운데 90년대 후반들어서야 세계화가 복지국가에 미치는 영향력들에 대한 논쟁이 등장하기 본격화되기 시작한다(Mishra 1996, 1999a, 1999b; Rhodes 1996; Teeple 1995, Perraton et al.; Wilding 1997; Garrett 1998; Pierson 1998; Stryker 1998). 여기에서는  주로 경제적 세계화가 국가나 공공정책, 복지국가에 가하는 여러 가지 제약이 강조되어왔다.

Stryker(1998)는 전 지구적 경제가 일국의 사회정책을 결정짓는 몇 가지 경로를 제시하여 주목되고 있다. 그에 의하면 첫째, 금융의 세계화는 국가의 국내외자본에 대한 의존력을 구조적으로 강화한다. 둘째, 세계화된 금융 및 생산자본은 자본유출 또는 자본유출에 대한 위협이라는 위험요인이 증대하게 된다. 셋째, 금융통합은 일국이 실업의 충격을 완화하도록 확대재정정책을 수행할 가능성을 감소시키며 오히려 긴축재정을 통해 실업을 조장하는 경향을 야기한다. 넷째, 전 지구적 경제는 제1세계의 국내경제성장과 완전고용과의 관계를 해체시킨다. 그리고 다섯째, 가장 중요한 것으로서 이데올로기적인 것, 즉 신자유주의의 초국가적인 확산인데, 이것은 일국 차원의 경제적, 사회적 정책형성을 완전 무력화시킨다고 주장된다.

또한 Teeple(1995)은 오늘날의 세계화는 복지국가발전의 내적 동력을 변화시키고 복지국가형성이 기반으로 했던 사민주의적 개혁주의적 정치의 쇠퇴를 유발한다고 보았다. “외부적인” 전 지구적 차원의 영향력들이 “내부적인” 국가차원의 것들(예컨대 인구구조, 노동시장, 정치적 힘의 균형 등)의 균형을 깨는 데 주로 “외부적” 힘의 편에서 진행된다고 보는 것이다. 그는 정부는 재분배나 국유화, 그리고  자본이 승인하지 않는 어떤 다른 형태의 개입이라는 급진적인 프로그램에서 거리를 두게 될 것이며, 그 결과는 사회적 재생산 영역에서의 복지국가 개입이 위축되는 것이고 보았다(Teeple, 5).

이러한 견해는 다시 Taylor-Goodby(1997), Wilding(1997), Mishra(1996) 등에 의해 ‘외부적인 경제적 힘의 강제는 제국가들에 있어 단일한 발전모델을 강요하게 되고 결국 일국의 복지국가는 수렴될 것이며 국제적인 경쟁이라는 절대명제에 의해 동일한 방향으로 몰아가게  됨을 예견하였다. 이를 소위 수렴이론(convergency theory)라 명명하게 된다. 이 수렴의 궁극적인 모델은 ’시장지향적인 복지국가‘(market-oriented welfare states)라고  본다(Geyer 1998:77).

다시 Stryker(1998:11)는 세계화의 복지국가에 대한 영향력은 일차적으로 이념적인 이동(ideological shifts)을 통해 일어나는 데, 이는 복지프로그램에 있어서 국가지출의 감소, 민영화, 시장화 등을 초래하게 된다고 보았다.

물론 이러한 ‘강력한’ 세계화이론에 대해 반대하는 견해도 만만치 않다. 그중에 특히 Yeates(1999)는 ‘지역’의 힘(‘local’ forces)을 강조한다. 여기에는 Esping-Andersen(1996), Rhodes(1996), Hallerberg 와 Basinger(1998) 등이 거론하는 일국 복지국가의 정치적, 제도적 위상, 역사적이며 문화적인 전통, 사회구조, 선거제도, 정부의 정당적 특징, 강력한 비토그룹의 존재, 그리고 국가의 내부구조 등의 요소들이 포함되고 있다고 말한다.(Yeates 1999 :380). 또한 이러한 견해에 의하면 복지국가의 위축과 잔여주의화, 시장화를  세계화의 필연적이고 직접적인 결과로서  보는 견해는 경제적 변화에 따른  단일한 영향력이 반대의 변화흐름을 압도한다고 가정하고 있으나 이것이 잘못되었다고 보는 것이다. 얼마든지 국가는 확실한 영역들에서 좀 더 개입 주의적이 될 수 있어 공공정책에 대한 개입을 통해 주변화(marginalization)를 저지하고 사회적 통합과 평등, 정의 등을 촉진할 수 있다고 보는 것이다. Hirst 와 Thompson(1996)이나 Green(1997) 등은 결코 세계화를  동질적이고 일원적인 과정으로 보는 오류가 조악한  경제적 결정주의를  불러일으킨 것으로 이해하고 있기도 하다.

그러나 1970년대 후반부터 세계 경제의 침체와 신자유주의 이념의 팽배가 두드러진 상황에서 세계화로 이어진 새로운 세계 경제질서는 일국의 경제․사회정책 전개에 있어 무관한 상황일 수는 없다. Yeates 등이 말하는 국내 요인들의 주체적 역할이란 결국 세계화라는 주변수에 대응하는 하위변수일 가능성이 많으며, 이 하위변수가 주변수의 영향력을 상쇄하거나 반감시키기 위해서는 엄청난 노력과 의지가 요구된다는 점은 분명할 것이다.

2. 한국 복지국가의 발전에 대한 제약 상황 초래

한국의 사회복지수준은 아직도 매우 저열한 수준임은 주지의 사실이다. 현재 우리 사회의 당면 과제는 이러한 열악한 복지수준을 여하히 빠른 시일 내에 끌어올리느냐이며, 참여정부 역시 이 문제에 대한 해법으로서 그들 스스로 「비전  2030」을 내놓고 2030년까지는 OECD 평균수준에 도달하여 GDP 대비 사회지출비 수준이 현재의 8%대에서 2030년 22%대까지로 끌어올린다고 천명한 바 있다.

그러나 한미FTA는 이러한 미래의 복지수준 확충을 아예 가능치 않게 하는 상황을 초래할 것이다. 그간 천민자본주의적 특질이 강했던 한국자본주의가 경제력과 정치력, 사회적 조정력 등에 있어 엄청난 불균형이 존재하고 있는 미국과 더욱 자유로운 상황에서 경쟁을 벌인다는 것은 각 부문에서 구조조정의 압력과 효율성의 논리가 횡행할 것이며, 이는 국가정책에도 영향을 미쳐 기업의 경쟁력을 저해하는 모든 것들에 대한 자본의 반발이 매우 거세질 것으로 예상된다. 이는 단순히 자본의 저항 수준으로만 머무는 것이 아니고 사회적으로도 쉽게 수용될 수 있는 토양에 힘입어 정책 기조에 그대로 반영될 가능성이 농후하다.

이로써 기업내외의 복지확대에 따른 부담을 불필요한 비용의 추가로 보는 시각이 득세할 것이 예상된다. 감세의 당위성이 확산되고, 공공서비스부문의 민영화를 통해 사회서비스의 시장에서의 대체조달이 설득력을 얻게 된다. 따라서 사회지출비의 재원  조달이 여의치 않으며 아예 이러한 지출의 필요성이 경시되는 상황이 벌어질 것이다.

NAFTA 발효 이전인 1989년에 이미 미국과의 자유무역협정을 체결하였던 캐나다의 경우가 좋은 예이다. 캠벨(2007)에 따르면, 캐나다는 1990년대 상반기에 기업 내의 강력한  구조조정이 이루어지고  하반기에 들어서는 공공부분의 구조조정이 이루어졌다. 이로써 1992년 GDP 대비 비군사부문의 지출 비중이 42%였던 것이 2005년에 와서는 32%로 하락하게 된다. 또한 개인에 대한 소득이전에 쓰인 지출비가 GDP 대비로 할 때 동기간 11.5%에서 7.5%로 축소되고  말았다. 이는 당연히  정부의 지출대신 사유화, 탈규제, 분권화 등으로 대신한 덕분이다.

나아가 캐나다는 대기업 압력집단의 강력한 요구에 부응하여 감세를 단행하였고 이로써 정부의 예산이 GDP에 차지하는 비중도 1997-8년 17.2%에서 2004-5년 15.4%로 축소되고 말았다.

FTA 발효로 인해 미국보다 높은 수준의 캐나다 사회보장체제가 결국 기업의 부담 차이에 따른 자본의 해외이탈을 불러일으킬 것이라는 보수주의자들의 주장이 받아들여졌고 실제  캐나다의 복지수준은 후퇴하였던 것이다. 실지로 건강 및 주택, 지역서비스에 대한 사적 지출수준은 현격했던 미국와의 격차가 많이 해소된 결과를 보인다고 주장되고 있다.

더군다나 현재 알려진 바와 같이 높은 수준의 한미FTA 체결결과에 따라 각종 법률이 개정되고, 수시로 기업환경개선을 위한 주문이 행해질 때 우리나라 사회복지부문의 발전은 예서 멈추거나 그 발전 속도가 매우 더딜 수 밖에 없다. 그나마 그간 정부의 복지발전 의지를  추동하여 해결해왔던 상황이 더 이상 유효하지 않게 될 수 있다는 것이다.

III. 한미FTA의 영향(2) - 경제․사회적 부작용에 따른 복지제도에 대한 하중 심각

1. 멕시코를 통해 본 한․미FTA의 영향력

경제협력개발기구(OECD) 국가들 가운데 사회보장지출수준에서 우리와 꼴찌를 서로 다투고 있는 멕시코가 외환위기와 NAFTA의 이중 충격에 의해 실업률은 뛰고 실질임금은 격감한 상황을 가벼이 여길 것은 아니다. <표 1>에 정리된 바와 같이 멕시코는 1994년 NAFTA 체결 이후 경제성장률은 2001년 IT 버블 붕괴 국면까지 겹쳐 한때는 제로 성장률을 기록하는 등 그리 양호한 상태가 아니다. 그러나 심각한 문제는 실업률이나 실질임금의 측면에서 현저히 불량한 수준을 나타내고 있고 있다는 점이다.

<표 1> NAFTA 체결 이후 멕시코의 주요경제지표 추이

항목 연도	경제성장률	실업률	실질임금의 변화	비고
1994	4.4	9.7	100.0	NAFTA 발효
1995	△6.2	11.2	104.2
1996	5.2	10.5	91.1
1997	6.8	9.9	82.0
1998	5.0	10.0	81.6
1999	3.6	10.1	83.9
2000	6.6	8.3	85.2	전 세계 IT버블
2001	0.0	10.7	90.1	전 세계 IT버블 붕괴
2002	0.7	12.5	85.8
2003	1.2	14.9	-
2004	4.3	-	-
2005	3.0	-	-

출처 : 대외경제연구원(2004).

멕시코는 지난 94년 세계화의 조류에 뒤처지지 않기 위해 미국 등과 북미자유무역협정(NAFTA)에 동참하여 이 기간 동안 수치상으로 경제가 성장했지만, 실업률이 증가하고 모든 분야에서 양극화가 고착화되면서 멕시코 정부 스스로 ‘FTA 모라토리움(중단)’을 선언했다고 일반적으로 평가된다. 특히 멕시코가 NAFTA에 동참한 뒤 수출이 증가하고, 미국과의 교역규모가 증가했지만 이 같은 성장은 미국 대기업의 생산기지로 전락한 착시현상이며 농업 붕괴와 비정규직 증가, 실업률 고착화와 같은 더 큰 문제를 남기고 있다.

정태인(2006)은 “멕시코의 수출과 외국인 투자가 그동안 각각 400% 이상씩 늘어났지만 90~95%가 미국에 가공 수출하는 식”이라고 지적하고 있다. 특히 멕시코는 수출기업 2%인 700개의 대기업이 대미수출의 80%를 차지하는 기업구조를 가지고 있으며, 플랜테이션 위주의 농업수출도 강력한 미국의 대규모 농업생산물에 밀려 무너지고 있다. 결국 NAFTA 후 9년 동안 800만개 새 일자리가 만들어졌지만, 비정규직이 대폭 증가해 양극화가 심해졌으며,  실질임금은 아직 94·95년 외환위기 전인 93년 수준을 회복하지 못했다고 평가된다.

아래 그림에서와 같이 멕시코는 양봉(兩峰)모양의 기형적인 소득분포도의 형태를 벗어나지 못하고 있으며, 1998년 시점에서 볼 때 과거에 비해 상위계층에 있어서의 소득쏠림현상이 나타나고 있음을 알 수 있다.

<그림 1> 멕시코의 소득분포도 변화 추이

살라스(2007)는 NAFTA에 따른 멕시코의 영향력을 다음과 같이 여섯 가지로 결론내리고 있다.

첫째, 나프타가 발효된 직후 고용의 불안정성이 강화되었다.

둘째, 실질임금과 봉급이 불안정한 성장패턴을 보여주었고 1990년대 초반수준으로 결코 되돌아가지 못했다.

셋째, 농업부문은 고용의 대규모 지속적 손실로 고통을 받았다.

넷째, 기업소득은 증대했지만, 소득분배의 불공평은 불안정한 모습을 보였다.

다섯째, 일차적인 구조적인 문제는 해외수입에 대한 의존의 증대이다.

여섯째, 해외직접투자의 증가가 반드시 양질의 고용의 증가로 이어지지 않았다 등등.

2. 한미FTA에 따른 사회․경제적 위기의 고조

한미FTA 체결 직후 국책연구기관들은 한미FTA가 한국경제에 주는 긍정적인 의미를 강조해왔다. 대외경제정책연구원은 FTA를 맺으면 관세철폐->수출입 증감->생산 증감->GDP·고용 등의 경제효과가 동시에, 또는 연쇄적으로 발생한다고 보고, 그 결과로 GDP 6%의 증가,  33만 명의 고용증대효과, 대미무역수지 6.3억 달러 개선, 세계무역수지 195.7억 달러 개선 등을 제시하였다.

<그림 2> 한미FTA가 실질 GDP에 미치는 효과.

출처 : 한미FTA 경제적 효과 분석 요약본(2007.4.27) p.4.

주   : 신범철(2007)에 의하면 이 그림은 KIEP의 ‘생산성증대모형’이 마치 동태적인 모형이라고 오해를 유발할 수 있는 그림으로서, 실제 KIEP가 활용한 모형은 정태분석으로서 t 기와 (t+10)기의 두 기간만을 알 수 있음.

http://blog.naver.com/balance1202?Redirect=Log&logNo=10000205925 참조.

그러나 이는 신범철(2007)이나 유종일(2007)에 의해 드러난 것처럼 이들이 사용한 모형과 가정들이 비현실적이거나 무리한 여지를 명백히 보인다는 점에서 그대로 인정하기 어려운 상태이다. 특히 그들이 사용한 CGE 분석에 있어 첫 번째 경로인 수출입 효과를 신뢰할 수 없게 하였는데, 만일 정부보고대로 대미 무역수지 및 대세계 무역수지가 진정 6.3억 달러, 195.7억 달러 개선된다면, 무역수지와 연계되어있는 생산-GDP-고용 등 역시 그 무역효과에 기초해서 재계산되어야 하지만 무역수지는 다른 방식으로 추정해 6.3억불 증가한다는 것으로 보고하고 GDP와 고용 등은 완전히 별개로 보고하는 것은 통계의 일관성이라는 초보적인 자세조차 저버린 것이라고 비판받고 있다. 여기에 서비스부문의 생산성 향상을 미국의 1/3 수준으로 임의 설정한 점 등도 치명적인 오류로 지적됨으로써 전체적으로 결과의 신빙성을 인정받을 수 없게 하였다.

그러나 여기에서  삼성경제연구소(2006)는 서비스업의 성장동력화를 꾀한다는 한미FTA가 이미 서비스부문에서 엄청난 노동생산성 격차를 미국과 지니고 있는 점을 명백히 보여주고 있었다. <표 2>에 의하면, 도소매  음식업의 경우  무려 3.7배, 운수․창고․통신업은 1.9배, 금융․보험․부동산업도 1.8배 등의 현격한 차이를 드러냄으로써 성장동력의 확보에 대한 가능성을 의심케 하고 있다.

<표 2> 서비스부문별 노동생산성 비교(2000년  구매력 평가기준)

부문 국가	전기, 가스, 수도	건설업	도소매, 음식업	운수, 창고, 통신업	금융․보험, 부동산업	기타 서비스업
한국	100	100	100	100	100	100
미국	89.1	147.9	371.3	186.5	176.9	167.3

출처 : SERI, "한미FTA의 정치경제학“, 「CEO information」, 통권 555호, 2006. 5. 31, p.8.

삼성경제연구소는 동연구에서 한미FTA 타결에 따른 사업별 파급효과 예상에서 농산물과 의약품에 치명적인 결과를, 그리고 금융, 교육, 법무, 의료 등에 있어 피해가 초래됨을 예견하고 있었다.

<표 3> 한미FTA 타결에 따른 산업별 예상 파급효과

		수출증대효과	수입증대효과	국내업계 피해
농산물		×	◎	◎
제조업	섬유/의류	◎	×	×
	자동차	△	△	×
	전자/정보통신	○	△	×
	의약품	×	◎	◎
서비스업	금융	×	◎	○
	교육	×	◎	○
	법무/의료	×	○	○

주 : ◎ 영향이 매우 큼, ○ 영향이 있음, △ 영향이 미미, × 영향이 거의 없음.

출처 : SERI, "한미FTA의 정치경제학“, 「CEO information」, 통권 555호, 2006. 5. 31, p.5.

한미FTA는 결국  성장효과를 의심하는 가운데, 양극화 심화의 가능성만 키우는 것으로 전망된다. 장상환(20065)은 외환위기 이후 신자유주의적 구조조정이 진행되면서 한국 경제도 성장률 둔화, 소득분배 악화를 경험하고 있다. 특히 소득분배 악화가 소비부진 등을 통하여 성장의 발목을 잡고 있는 악순환 상황에서, 한·미 FTA는 이러한 양극화 문제를 더욱 심화시킬 것이 분명하다고 못 박는다. 그에 의하면,

“우선 한·미 FTA가 성장률을 높이는 데 얼마나 기여할까. 대외경제정책연구원은 1.99%(생산성 증가 효과까지를 감안하면 7%) 성장률 제고 효과가 있다는 추정결과를 내놓았지만 이것은 크게 과장된 것이다. 민주노동당 한·미 FTA 영향평가팀이 국책연구기관이 사용한 ‘일반균형연산(CGE)모델’에 따른 ‘국제무역분석프로그램(GTAP)’을 사용하여 한·미 FTA 기대효과를 분석한 결과(‘한·미 FTA가 한국의 거시경제에 미치는 영향’, 2007·3)에 의하면, 협정 발효 시, GDP는 겨우 0.28% 상승하는 데 반해 개인가처분소득은 12조원 감소하는 것으로 추정되었다. 실업자는 최소 16만 명이 발생하고, 저작권·의약특허권 연장은 약 6조원의 국부 손실을 초래하게 된다. 이에 따라 무역구조조정 비용은 1조2000억원으로 GDP 증가 1조1869억원보다 더 들게 된다.”장상환(2006: 55)

고 주장하고 있다.

또한 한미FTA는 노동시장에 있어서의 변화를 동반하지 않을 수 없다. 하종강(2007)은

“관세 인하로 값 싼 수입품이 들어오게 되면 특히 경쟁력이 약한 중소기업들이 어려움을 겪을 것은 불가피하다. 미국 기업과 경쟁을 통해 생산성을 높인다든가 미국 기업이 국내에 진출함으로써 신규 고용이 증가하리라는 긍정적 효과는 노동비용을 절약하는 방식으로 경쟁력을 유지해 온 대다수 국내 중소기업들과 별로 관계가 없다. 중소기업은 물론이고 대기업들도 노동유연성에 대한 압력이 높아져 비정규직 수요가 증가할 것이고 기업 구조조정, 업종 변경 등을 겪을 수 밖에 없고 실업과 비정규직 상태를 오가는 노동자들이 많아질 수 밖에 없으리라는 것을 부인할 수 없는 사실이다.”(하종강 2007: 25)

고 언명하고 있다.

결국 정부는 한․미 FTA를 통해 성장동력을 찾고 이것이 궁극적으로 사회양극화를 해소하는 길이라고 주장하고 있으나, 한국의 경제․사회적 제측면을 고려할 때, 실제로는 한․미FTA체제가 시작되면 우리 경제 내의 산업간․기업간․노동계층간․지역간 격차를 격화하는 순효과(純効果)가 적어도 단기 및 중기적으로 초래될 것이 자명하다. 아무리 양보해도 한․미 FTA로 인해 경제 전체의 GDP 총량은 늘어날 수 있어 선도적인 기업과 산업, 기술력 보유자에게는 ‘승자’로서의 파이(pie)가 보장되지만, ‘패자’ 그룹에게는 더욱 열악한 상황이 야기될 것이다. 따라서 한미FTA의 최대의 악영향은 양극화의 심화와 구조적 실업자의 양산이  될 것이다.

한․미 FTA가 사회양극화를 해결하는 지렛대가 되는 유일한 길은 성장부문의 잉여가 적하효과(滴下効果, tricking-down effect)를 통해 경제 주체에 골고루 영향을 미치는 경우인 데, 현재 우리나라의 사회-경제적 구조는 이러한 효과를 기대하기 어려운 상황이다. 알다시피,

▷ 수출기업과 내수기업 사이의 분절 구조,

▷ 대기업과 중소기업의 상생구조 취약,

▷ 금융의 국제화를 통한 국내 잉여의 해외 유출 가속화,

▷ 차상위계층이나 실직자, 영세자영업자, 중소기업근로자 등 경쟁 약자에 대한 정책 취약,

▷ 연금제․건강보험제․각종 사회서비스․공공부조 등 사회보장제도의 수준 미비 등이 그 구체적인 근거이다.

이러한 부실한 기반을 적나라하게 보여주는 것이 조세정책과 사회보장정책을 통해 야기되는 소득재분배효과가 매우 미약하다는 사실이다. <표 4>에서 보여주는 바와 같이 OECD 15개국 평균치의 7분의 1정도에 그치는 소득재분배 기전을 지닌 우리 사회가 한미FTA 이후 격화되는 경쟁과 시장의 논리 앞에서 어떻게 골고루 잘 사는 사회상을 구현해 나갈 수 있겠는지 전망이 어둡기만하다. 다른 한편 이런 엄연한 현실을 둔 채, 한미FTA를 통해 우리사회의 양극화가 해소될 것이라고 단언하는 정부 내 경제 관료들의 태도가 두렵기까지 하다.

<표 4> 조세와 사회보장제도의 소득분배 개선 효과 비교

국 가 항 목	스웨덴	영국	독일	미국	캐나다	한국	OECD평균
연도	‘00	‘99	‘00	‘00	‘00	‘04	‘79-’88
조세․이전지출 전 지니계수	0.45	0.50	0.46	0.47	0.41	0.31	0.38
조세․이전지출 후 지니계수	0.25	0.35	0.26	0.37	0.30	0.29	0.27
개선율(%)	43.6	31.0	42.5	21.5	26.9	6.5	41.6
비고 : OECD는 1979-1988년의 15개국 평균치임. 자료 : 정부․민간합동작업단, 『함께하는 희망 - 비전2030』, 2006.8., p.31과 유경준, 『소득분배 국제비교를 통해 본 복지정책의 방향』, 한국개발연구원, 2003. 9에서 인용.

또한 구조적 실업자의 양산을 막아내기 위해서는 적극적 노동시장을 넘어 인적자본의 고도화를 위한 전사회적 인적자원개발체계가 구축되는 것인데 이 부분에서 우리나라의 수준은 극히 초보적인 상태에 머물러 있음은 주지의 사실이다.

분명한 것은 성장의 파이를 키운다고 국민 모두가 골고루 잘사는 사회가 되는 것은 아니라는 점이다. 성장의 굵은 동맥을 찾아낸다 해도 특정집단, 특정산업, 특정기업이 최대의 수혜자가 되고만다면 대중의 박탈감은 더욱 우심할 뿐이다. 전체 고용인구의 10퍼센트도 안되는 대기업․금융산업 종사자에게로, 내수산업과 하청기업의 이익과는 길항관계에 있는 수출기업으로, 지대의 형식으로 타인의 부가가치를 점유하는 임대업자들에게로 추가되는 성장의 파이가 유독 집중되는 구조라면 대중의 상대적 궁핍과 양극화의 망령은 현실이 되며, 한미FTA는 국민 일반에게 질곡이 된다.

3.  FTA발동을 상정한 복지정책 상의 대응

우리나라가 멕시코의 전철과는 달리 한미 FTA 이후 사회양극화가 확대재생산되게 하지 않고 구조적 실업이 정착되지 않게 하려면 다음과 같은 강도 높은 사회복지정책 상의 대응이 선행되어야 할 것이다.

먼저, 위에서 본 대로 저열한 소득분배 개선효과를 증대시키기 위해서는 조세형평성 제고와 조세기반 확충이 결실을 맺어야 한다. 구체적으로 예시하여 보면,

▷ 자영자소득파악율 2010년까지 50% 이상 확보

▷ 조세감면 규모 현 20조에서 10조 이하로 축소

▷ 간이과세제의 폐지 등 세원투명성 제고

▷ 주식양도세, 부동산세 등의 적극적 시행

등이 그것이다.

둘째는 경쟁 약자에 대한 적극적인 지지정책을 강구하는 것이다. 구체적으로는

▷ 적극적 노동시장정책(Active Labour Market Policy)

; 직업재훈련 강화, 취업알선 강화, 실직자 재취업 프로그램 활성화, 이와 관련된 인프라 정비 및 강화 등

▷ 실직자의 생활 및 가정보호 프로그램 강화

; 실직가정을 위한 기초생활보장제도 상의 부분급여 발동, 실직 가정을 위한 사회서비스 강화

▷ 실업부조제 도입

; 구조적 실업이 발생한 경우 현재의 취약한 고용보험제도로서 생활이 보장될 수 없으므로 실업수당 또는 실업부조제를 전면 도입하여 산업의 구조조정에 따른 비자발적 실업이 발생할 시 적극적 노동시장프로그램이 촘촘히 발동되는 것과 함께 실업수당 제공

등을 강조하지 않을 수 없다. 특히 비자발적 실업자들이 분야별로 양산될 수 있으므로 실업부조제도를 도입하고 실질가정을 위한 사회서비스를 강화하는 것은 복지제도 측면에서 매우 중요하게 생각해야 할 부분이다.

셋째, 사회보장제도의 충실화를 통해 양극화 국면의 적절한 대응기반이 마련되어야 한다. 구체적으로 보면,

▷ 가족부양 부담의 완화

; 주거․교육․의료․자녀양육․노인수발 등에 필요한 가정 내 지출을 경감시키는 각종 정책 필요. 구체적으로는 공공임대주택 확대, 교육의 추가적 지출 억제, 의료보장성 강화, 아동수당제 도입, 노인수발보험 정상적 도입 등

▷ 사회적 일자리 사업의 충실 전개

; 실직자 및 빈곤층의 자활을 돕는 차원뿐만 아니라, 이들에게 사회적 지지서비스를 제공하는 다양한 공공부문의 인력이 사회적 일자리 차원에서 확충됨

▷ 사회적 취약계층을 위한 사회서비스 강화

; 한부모가정, 빈곤가정, 노인단독가정, 장애인가정 등에 취업 및 생활유지를 위한 치밀하고 세심한 사회서비스가 제공될 수 있도록 서비스 프로그램을 확대하고 이를 위한 전달체계를 공고하게 구축

등이 해당되는 정책이다.

넷째, 위에서 강조한 실업대책과 양극화 해소대책의 재원마련을 위해서도, 아울러 소득분배개선 효과를 제고하기 위해서도 한미FTA를 통해 수혜를 입는 계층과 산업에 대해 적극적인 과세가 필요하다. 이를 위해

▷ FTA 균형세(가칭)라는 목적세 도입

; FTA에 의해 피해를 입는 계층에 대한 사회 복지적 대응책을 위한 목적세를 도입하여 소득세 및 법인세 등에 부가세(surtax)형태로 과세

가 필요하다.

IV. 결론

결론적으로, 한미FA는 한국의 복지제도를 확대시켜 선진복지국가 수준으로 발전시켜야 하는 시대적 과제를  정면으로 가로막는 역할을 행할 것이다.  더군다나,  한․미 FTA는 정부가 언명한 대로 사회양극화를 해결하는 것이 아니라 오히려 이를 더욱 심화시키고 구조적 실업자를 지속적으로 분출해내고 말 것이다.

만일 이러한 부작용을 제어하고 그나마 성장의 이득을 전 구성원이 향유하여 사회통합이 이루어짐은 물론 성장의 잠재력을 고양시키기 위해서는, 다양한 조세개혁을 실현하고 각종 사회보장정책을 오히려 한층 강화해야 한다. 그렇지만 이러한 강도 높은 사회정책들은 한미FTA 상황에서는 근본적인 제약을 당하게 되므로 성사될 수 없는 운명에 처하는 것이다.

이런 점에서 볼 때 한미FTA를 추진하면서 「비전 2030」을 통해 사회보장지출비의 GDP 비율을 2030년에 OECD 평균수준으로 올리겠다는 현 정부는 이율배반적인 태도를 보이는 것이다. 사회복지의 ‘정상적’ 발전을 위해서도 한미FTA 체결은 받아들여져서는 안 된다.

<참고문헌>

Esping-Andersen, G. ed(1996), Welfare State in Transition : Natioan Adaptations in a Global Economies, London:Sage.

Hallerberg, M. and Basinger, S.(1998), "Internationalization and Changes in Taxation Policy in OECD Countries : the Importance of Domestic Veto Players, Comparative Political Studies, 31, 3.

Hirst, P. and Thompson, G.(1996), Globalization in Question : the Intenational Economy and the Possibilities of Governance, Cambridge:Polity Press.

Mishra, R.(1996), "The Welfare on Nations", In R. Boyer and D. Drache(eds.), States against Markets: the Limits og Globalization, London: Routledge.

Petrella, R.(1996), "Globalization and Internationalization : the Dynamics of the Emerging World Order", In R. Boyer and D. Drache(eds.), States against Markets: the Limits og Globalization, London: Routledge.

Rhodes, R.(1996), Globalization and Western European Welfare States : a critical view of recent debates, Journal of European Social policy, 6, 4.

Stryker, R.(1998), Globalization and Welfare State, International Journal of Sociology and Social Policy, 18, 2/3/4.

Taylor-Gooby, P.(1007), "In Defence of Second-best Theory: State, Class and Capital in Social Policy", Journal of Social Policy, 26, 2.

Yeates, Nicola(1999), "Social Politics and Policy in an Era of Globalization : Critical Reflections", Social Policy and Administration, Vol. 33, No. 4, December 1999.

카를로스 살라스(2007), “멕시코의 실업과 불안전”,  『나프타교훈자료집』, 한국민주노동조합총연맹.

부루스 캠벨(2007), “퇴보 - 나프타가  캐나다노동자에게 끼친 영향”, 『나프타교훈자료집』, 한국민주노동조합총연맹.

신범철(2007), “한미 FTA의 경제적 효과 분석에 대한 비판”.

장상환(2007).“한미 FTA와 한국사회의 재편”, 한미FTA 협상과 한국사회의 진로를 위한 토론회, 2007. 4. 26.

하종강(2007), “한미FTA와 노동시장의 구조변화”, “월간 복지동향”, 2007년 5월호, 참여연대 사회복지위원회.