<진보신당 상시국감 첫 번째 정책보고서 >

이명박 정부 임기내 복지대란, 지자체 재정 위기 온다

1. 문제의식

(1) 부자감세로 인한 실질적인 서민복지 후퇴

□ 정부의 대규모 감세안 발표

- 정부는 지난 9월 1일과 9월 23일에 소득세, 법인세는 물론 상속증여세, 종부세, 양도소득세를 포함한 연간 20조원(국회 예산정책처 분석으로 2012년까지 82.5조원) 규모의 대규모감세안을 발표한 바 있음. 이에 대하여 진보신당은 3차례의 정책보고서를 통해 정부 감세안에 따른 세금감면효과의 76%는 상위 2% 부유층과 0.3% 대기업에 돌아감을 실증적으로 규명한 바 있음. 또한 진보신당은 열악한 재정현실로 인해 재정수입의 상당부분을 중앙정부에 의존하고 있는 지자체들이 이번 감세안으로 인해 연간 10조원이 넘는 지자체 재정 수입이 줄어들게 될 것임을 밝혀내기도 했음. 이번 감세안이 부유층과 대기업에게는 엄청난 축복이 될 수 있는 반면 그 피해는 고스란히 서민과 지방의 몫이 되는 것임

□ 09년 예산안, 명백한 복지 후퇴

- 정부는 10월 2일 총수입이 295조원, 총지출 274조원 규모의 09년 예산안과 기금운용계획안을 국회에 제출하였음. 하지만 이번 예산안은 5% 내외의 장밋빛 성장을 전제로 하는 등 그 신뢰성에 근본적인 의문이 제기되었고 급기야는 예산안 제출 1달만에 원래 예산안에 비해 세입은 1.9조원 정도 줄어들고, 세출은 10조원 늘이는 수정예산안을 다시 제출하는 초유의 사태가 벌어졌음

- 이번 예산안은 정부의 대규모 감세안이 발효되는 첫해의 살림살이인 만큼 대규모 감세로 인한 재정수입 감소가 서민복지 축소로 이어지지 않을까하는 우려가 꾸준히 제기되어 왔음. 실제 진보신당이 09년 사회복지 예산안을 분석한 결과 작년 대비 사회복지 예산 증가분 6.1조원(9% 증가) 중 국민연금 등 각종 공적연금과 기초생활보장 등 정부가 의무적 지출해야 하는 복지예산을 제외한 실질적으로 늘어난 복지예산은 1조원으로 증가율은 1.6%에 불과하다는 것이 확인되기도 했음

- 정부가 추가로 제출한 수정예산안도 추가 지출 확대분 10조원 중 8조원이 SOC 등 경제분야 지출 예산으로 채워져 있고 복지분야 지출 증가는 애초 지원 대상자를 과소 추계한 기초생활보장급여 지원대상자를 수정하는 것에 따른 예산 증가분 등 1조원 정도에 불과했음

<표1> 2009년 보건복지 예산안 개요

구분	2008년	2009년	증감		비고
			증감	증감율
기초생활보장	68,577	69,451	874	1.27	생계급여(22,564→23,901)등
공적연금	214,284	238,452	24,168	11.28	국민연금 급여지출(63,927→76,745) 등
보육, 가족, 여성	16,184	18,937	2,753	17.01	영유아보육료지원(10,376→12,821) 등
노동	104,936	110,437	5,501	5.24	산재급여(35,228→35,848), 실업급여(25,622→29,634) 등
보훈	31,292	33,553	2,261	7.23	보훈연금·보상금(16,874→18,072) 등
주택	147,145	152,724	5,579	3.79	주택 전세자금(30,652→39,888) 등
취약계층, 노인, 청소년 등	35,059	45,754	10,695	30.51	기초노령연금(15,948→24,697), 노인장기요양보험(1,353→3,270) 등
보건	59,040	67,796	8,756	14.83	건강보험가입자지원(40,262→46,828), 먹거리안전대책(251→365) 등
합계	676,516	737,104	60,587	8.96	9.0% 증
(예산)	201,731	226,439	24,708	12.25	12.2% 증
(기금)	474,785	510,665	35,880	7.56	7.6% 증

(단위:억원)

*자료출처 : 2009년 예산안 개요(정부)

□ 암울하기만 한 향후 5년간 복지 전망

- 작년과 올해 작성된 국가재정운용계획을 비교 분석한 결과 이러한 복지 소홀 현상은 이명박 정부 향후 5년간 지속적으로 이어질 것으로 예상됨. 작년에 작성된 국가재정운용계획에 비해 올해 작성된 국가재정운용계획에는 복지분야 재정지출 증가율이 1%p 낮추어지도록 계획되어 있으며, 특히 기초생활보장이나 장애인, 노인과 같은 취약계층 지원 예산은  현저히 줄어드는 것으로 계획되어 있어 문제의 심각성을 더하고 있음. 실제 기초생활보장 예산은 많게는 한해 1조원에 가까이, 취약계층 예산 또한 6천억원 정도 줄어들 것으로 분석되었음

<표2>국가재정운용계획 복지분야 재정지출 계획 비교

(단위:100억원, %)

지출 구분	재정운용계획구분	07년	08년	09년	10년	11년	12년	평균 증가율
보건 복지 총액	07~11년	6,138	6,754	7,466	8,187	8,886	-	9.7
	08~12년	-	6,765	7,371	8,030	8,724	9,443	8.7
	차이	-	11	-95	-157	-162	-	-1.0
기초 생활 보장	07~11년	658	685	724	864	1,012	-	11.4
	08~12년	-	686	695	799	918	1,010	10.2
	차이	-	1	-29	-65	-94	-	-1.2
취약계층지원	07~11년	91	92	111	135	181	-	18.7
	08~12년	-	92	100	111	123	137	10.5
	차이	-	0	-11	-24	-58	-	-8.2
공적연금	07~11년	1,900	2,143	2,500	2,762	3,051	-	12.6
	08~12년	-	2,143	2,385	2,681	2,992	3,335	11.7
	차이	-	0	-115	-81	-59	-	-0.9
보육가족여성	07~11년	122	157	182	217	248	-	19.5
	08~12년	-	162	189	203	217	233	9.5
	차이	-	5	7	-14	-31	-	-10.0

*자료출처 : 국가재정운용계획 2007~2011, 2008~2012

(2) 감세로 인한 지자체 재정 악화가 복지대란 불러올 수 있어

□ 열악한 지자체 재정 여건

- 08년 예산 기준으로 246개 모든 지자체의 평균적인 재정자립도는 53.9%에 불과하며 수도권의 몇몇 지자체를 제외한 상당수 지자체의 재정자립도는 더욱 열악해서 재정자립도가 30%에도 미치지 못하는 지자체가 151개나 되고 있음. 광역지자체의 경우 경기도를 제외한 거의 모든 도가, 기초 지자체의 경우 수도권의 일부 시와 서울 강남지역의 일부 자치구를 제외한 상당수의 시와 자치구, 그리고 거의 모든 군의 재정자립도가 30%가 되지 않는 것임

- 지자체의 재정 현실은 해가 갈수록 악화되어 2004년에 57.2%였던 재정자립도는 해마다 떨어져서 05년에 56.2%, 06년에 54.4%, 07년에는 53.6%로 떨어지고 있는 상황임

<표3> 지자체 재정자립도 현황

구분		특별시	광역시	도	시	군	자치구
평균		85.7	60.5	39.5	40.7	17.2	37.1
최고	자립도	85.7	71.2	66.1	74.0	56.9	86.0
	지자체	서울	인천	경기	경기 성남	울산 울주	서울 중구
최저	자립도	-	47.8	11.0	10.8	6.4	13.0
	지자체	-	광주	전남	경북 상주	전남 신안, 완도	부산 영도
분포현황	10%미만	-	-	-	-	13	-
	10~30%	-	-	7	30	66	35
	30~50%	-	1	1	26	6	24
	50~70%	-	4	1	18	1	4
	70~90%	1	1	-	1	-	6
	합계	1	6	9	75	86	69

□ 감세에 따른 지방교부세 감소가 지자체 재정을 더욱 악화시켜

- 지자체의 열악한 재정현실에서 지자체 재원을 보완하고 지자체간 재정격차를 축소하기 위한 핵심적인 장치가 지방교부세임. 08년 기준 지방교부세 금액은 29조원에 이르고, 지자체 전체 재정수입의 20% 이상을 지방교부세에 의존하고 있어서 지방교부세가 줄어들거나 증가율이 둔화될 경우 지자체 재정운용에 심대한 타격이 될 수밖에 없음

- 현행 법률상 종합부동산세 전부와 내국세(목적세, 종합부동산세, 특별회계의 재원으로 사용되는 세목은 제외)의 19.24%는 지방교부세로 지자체에 교부토록 되어 있고, 교육세 전부와 내국세의 20%는 지방교육재정교부금으로 시도 교육청에 교부토록 되어 있기 때문에 국세가 줄어들 경우 지자체와 교육청 재정에 막대한 영향을 미칠 수밖에 없음. 또한 지방세 수입 중 상당 부분을 차지하는 주민세의 경우 소득세와 법인세의 10%를 내도록 되어 있기 때문에 소득세와 법인세가 줄어들 경우 그 10%만큼 주민세도 줄어들 것임. 이번 정부 감세안이 완전히 발효될 경우 지방의 살림살이에 미칠 규모가 연간 10조원이 넘을 것으로 분석되었음

<표4> 정부 감세안에 따른 지자체 재정 감소 추정액

구분	재정변동 사유	변동금액(억)	비고
지방교부세	종합부동산세 감면	22,704	종부세 감면에 따른 부동산교부세 감소
	내국세 감면	33,325	내국세 감면에 따라 보통·특별,분권교부세 19.24%만큼 감소
	소계	56,029
지방교육재정교부금	교육세 감면	629	교통환경에너지세와 개별소비세 감면에 따른 교육세 감소
	내국세 감면	34,641	내국세 감면에 따라 보통·특별교부금 20% 감소
	소계	35,270
주민세	주민세 감소	14,079	소득세 법인세수 감소액의 10%만큼 감소
합계		105,378

* 정부감세안에 따른 지자체 재정 축소 추정액(진보신당 정책보고서)

□ 지자체 재정위기에 대한 정부의 무관심과 무대책

- 종부세 인하로 인해 부동산교부세의 경우 올해 예산 31,770억원에서 내년예산은 17,882억원으로 13,888(44%)나 줄어들게 되어 대부분의 기초 지자체에서 60~70억원이나 줄어들 것으로 전망되고 있고, 얼마전 헌재의 종부세 일부 위헌 판결로 인해 당장 올해 부동산 교부세도 6,000억원 줄어들 것으로 전망되어 지자체 재정 운용에 적지 않은 부담을 안겨줄 것으로 보임

- 내년도 예산안과 함께 국회에 제출된 ‘국가재정운용계획 2008~2012’에 따르면 09년 이후 향후 지방교부세 연평균 증가율은 2.8%에 불과해 감세안이 반영되기 전에 작성된 ‘국가재정운용계획 2007~2011’에 나와 있는 09~11년까지의 지방교부세 연평균 증가율 7.9%에 비해 무려 5.1%나 줄어드는 것으로 나타나서 지방교부세 감소로 인한 지자체 수입 감소는 해가 갈수록 더욱 심각해질 것임. 금액상으로도 감세효과가 전부 반영되지 않는 09년의 경우 올해 제출된 국가재정운용계획상 지방교부금 금액이 작년에 제출된 계획에 비해 1조원 감소에 불과하지만  2011년에는 49,833억원, 2012년에는 70,932억원의 지방교부금이 줄어들 것으로 전망되어 재정상황이 열악한 일부 수도권을 제외한 대부분의 지방에서 심각한 재정적 어려움이 직면하게 될 것임

<표5> 국가재정운용계획상의 향후 지방교부금 지출금액 비교

구분	2009	2010	2011	2012	합계(억)	증가율(%)
금년계획(감세 적용)	305,541	305,874	319,332	327,397	1,258,144	2.8
작년계획(현행 기준)	315,542	341,425	369,165	398,329 (추정액)	1,424,461	7.9
지방교부금 감소액	△10,001	△35,551	△49,833	△70,932	△166,317	△5.1

* 국가재정운용계획 2008~2012, 2007~2011 참조

* 2012년 추정액은 09~11년간 평균 증가율 7.9%을 적용하여 추정한 금액임

□ 국고보조사업으로 인해 가중되고 있는 지자체 재정 부담

- 복지사업의 대부분은 국고보조방식으로 진행되고 있는 데, 국고보조사업의 기본 특징은 중앙정부와 지방정부의 비용의 일정부분을 분담하는 이른바 매칭펀드 방식으로 사업이 진행되기 때문에 지자체는 다른 사업예산에 우선하여 국고보조사업예산을 편성할 수 밖에 없어 지자체의 재정운용의 자율성을 제약하고 있으며 재정여건이 열악한 지자체는 국고보조사업에 의해 상당한 재정부담을 받고 있음. 지자체의 예산 증가 정도에 비해 사회복지 국고보조사업예산과 이로 인한 지방비 부담 증가율이 훨씬 높기 때문임

- 국고보조사업이외에 05년에 국고보조사업에서 지자체 사업으로 이관된 67개의 분권교부세 대상 복지사업도 지자체 부담을 가중시키고 있음. 해당 사업을 위해 중앙정부가 분권교부세를 별도로 지원하고 있지만 분권교부세 지원액으로는 전체 사업비를 충당하기에 역부족이어서 해마다 지자체가 해당 사업을 위해 별도의 지방비를 부담하고 있기 때문임

- 아래 <표6>에서 알수 있듯이 지난 4월 감사원의 “사회복지분야 지방이양 사업 운영 실태”에 대한 감사결과에 따르면 02~07년간 230개 기초 지자체의 총예산 증가율은 6.1%에 불과한 반면 사회복지 국고보조사업의 확대로 이들 국고보조사업으로 인한 지방비 부담액은 15.6%나 늘어나서 지자체 재정 부담이 가중되는 것으로 분석됨. 또한 지방으로 이양된 분권교부세 대상 사업의 경우에도 이들 사업을 위해 중앙정부가 지원하는 분권교부세 증가율은 14.3%에 그치고 있지만 이로 인한 지자체 자체 부담은 그 2배에 가까운 26.8%에 달해 국고보조사업과 마찬가지로 지자체 재정 부담을 가중시키고 있는 것으로 밝혀짐

<표6> 지자체 사회복지 예산 현황

(단위:십억원, %)

		2005	2006	2007	02~07년간 연평균증가율
지자체 총예산(A)		107,062	115,472	111,986	6.1
지자체 사회복지예산(B)		12,885	15,322	17,282	15.5
비율(B/A)		12.0	13.3	15.4
국고보조 사업	국고	6,498	7,869	9,250	12.5
	지방비	3,007	3,719	4,299	15.6
	총액	9,005	11,588	13,549	13.5
지방이양사업(분권교부세 사업)	분권교부세	553	696	773	14.3
	지방비	1,129	1,225	1,475	26.8
	총액	1,682	1,920	2,248	20.2

* 감사원 “사회복지분야 지방이양 사업 운영 실태” 감사결과(08. 4)

- 이처럼 복지사업으로 인한 지자체 재정 부담이 가속화되는 상황에서 정부의 대규모 감세 안은 “돈 쓸 곳은 많아지는데. 들어오는 돈은 줄어드는” 형국을 만드는 것임. 당연히 재정압박을 받는 지자체는 지출을 줄이기 위해 노력할 것이고 그 과정에서 예산비중도 크고 상대적으로 정치적 부담도 적은 복지예산이 우선 삭감대상이 될 가능성이 높기 때문에 지자체 의 재정적 어려움이 실질적인 복지 축소로 이어질 수 있지만 대규모 감세안을 발표하고도 이 문제에 대한 중앙정부의 실질적인 대책은 나오고 있지 못함

2. 이명박 정부 임기내 복지대란 지자체 재정 위기 온다

- 향후 5년간 지자체 사회복지 사업 전망

(1) 분석대상과 방법

□ 분석대상

- 분석대상 국고보조사업은 보건복지부 소관 123개 국고보조사업 중 예산상 비중이 크고 향후에도 지속적으로 재정부담을 야기할 수 있는 38개 사업을 대상으로 ‘보건복지가족부 09년 예산 요구안’에 나와 있는 해당 사업의 2008~2012년까지의 5년간 예산소요액과 이로 인한 향후 5년간 지방비 부담 정도를 분석하였음. 참고로 이 분석 대상 38개 사업 예산은 보건복지부 소관 전체 국고보조사업 예산의 96% 이상을 차지하는 규모임

□ 국고보조사업에 따른 지방비 산출 방법

- 국회예산정책처 발간 “2009년도 예산안 분석”에 나와 있는 “보건복지부 소관 국고보조사업 예산안 현황자료”에 나와있는 해당 사업의 국비(국고보조금)과 지방비를 근거로 해당 사업의 국비 대비 지방비 부담 비율을 산출함. 이렇게 도출된 지방비 부담비율은 이후에도 지속적으로 유지된다고 가정하고 ‘보건복지가족부 09년 예산 요구안’에 나와있는 각 사업별 2008~2012년간 국비 제출계획안에 앞에서 도출한 지방비 부담비율을 그대로 적용하여 각 연도별 지방비 부담액을 산출한 것임

- 국고보조사업으로 인한 각 시도별 지방비 부담액은 위에서 도출한 지방비 부담 총액을 보건복지가족부가 제출한 ‘08년 시도별 국고보조 사업비 지급 내역’에 나와있는 시도별 지방비 부담액을 기준으로 도출한 금액임

□ 연도별 지방교부세 교부액

- 국고보조사업으로 인한 지방비 부담분과 비교하는 지방교부세 총액은  “국가재정운용계획 2008~2012”에 나와 있는 지방재정·재정지원 분야의 5년간 지출계획에 나와 있는 금액임. 또한 연도별로 각 시도에 교부되는 지방교부세 교부액은 07년 기준 시도별 교부세 배분비율대로 지방교부세 총액을 배분한 금액임

□ 분석방법

- 향후 5년간 사회복지 국고보조사업으로 인한 지방비 부담정도를 지방교부세 교부액과 비교하여 미래 지자체 재정부담 정도와 이로 인한 해당 사업복지 사업의 실현가능성을 가늠해보고자 하는 것임. 또한 각 시도별 지방비 부담액과 각 시도별 지방교부세 교부액과 비교하여 각 시도별로 국고보조사업에 따른 재정부담 정도가 어떠한지 추가로 분석하였음

(2) 향후 5년간 주요 사회복지 사업 평가 및 전망

□ 기초생활보장급여

- 국고보조사업 중 가장 큰 규모에 해당하는 국민기초생활보장급여 중 생계급여는 2008년 2조2,564억원에서 2012년 2조6,695억으로 평균 4% 예산증가에 불과해서 사실상 현상유지를 위한 계획안이라 할 수 있음. 정부계획안에 따르면 생계급여 대상자 수는 2012년 163만6천명으로, 올해 대비 4만명 증가에 불과하며, 지원 금액 역시 3만6천원 증가한 19만8천원에 불과하기 때문임

- 한국보건사회연구원에 따르면, 최저생계비 기준 이하 생활자가 2006년 기준 560만명으로 전체 인구의 11.5%에 달하는 데도 실제 최저생계비 지원을 받는 사람은 27~28%수준에 불과한 것임. 최저생계비 이하 생활자와 정부의 기초생활보장지원 대상자 간의 간극이 벌어지는 이유는 기초생활보장제도가 과도한 부양의무자 기준, 엄격한 재산기준을 적용해 지원이 필요한 대다수의 빈곤층을 탈락시키기 때문임.

□ 장애인 활동보조지원 사업

- ‘장애인사회활동지원’ 사업은 중증장애인의 배변, 식사, 목욕, 가사, 이동 등 기본적인 사회생활을 위한 활동보조서비스사업임.

- ‘2009년 보건복지가족부 예산 요구서’에 따르면, 보건복지가족부 역시 현재 지원수준으로는 중증장애인의 기본적인 식사해결도 불가능함을 지적하고 있으며, 최중증 장애인의 한끼 식사라도 해결하려면 월 180시간이  소요된다고 분석하고 있음(월 180시간 필요=30일*2시간*3식). 게다가 현재 최중증 장애인(1급 장애인) 20만명 중에서도 10%에 불과한 2만명에게만 서비스가 제공되고 있다고 지적.

- 그럼에도 불구하고 정부가 제출한 예산 계획에 따르면, 현재 56시간에서 2012년 4시간 증가한 60시간 지원에 그치고 있으며, 지원대상자 역시 2만명에서 2012년 3만5천명으로 1만5천명 추가 지원하는데 그침. 즉 서비스를 필요로 하는 대상자의 17.5%를 대상으로 필요 서비스의 1/3만 제공하겠다는 계획을 세우고 있는 것임

□ 장애수당

- 장애수당의 경우, 2010년 국비 및 지방비는 전년도에 비해 2배 이상 증가하는데 이는 이명박 정부의 국정과제로서, 2010년 기초장애연금제도를 도입했을 때의 결과에 따른 것임. 정부 계획에 따르면, 중증장애인에게 월 18만원씩, 경증장애인에게는 월 4만원씩 지급하는 장애연금을 2010년에 도입하고 2012년까지는 그 금액을 계속 동결하겠다는 것인데 이 금액은 2005년 기준으로 중증장애인의 월평균 추가 비용은 25만에 달하고 있고, 경증장애인은 11만4천원임이라는 장애인실태조사 결과와 적지 않은 격차가 있는 금액이고 제정될 장애인기초연금법의 내용에 따라 장애연금 지원 금액이 어떻게 바뀔지는 아직 명확하게 전망하기 어려움

□ 기초노령연금

- 기초노령연금은 「기초노령연금법」에 의거, 2009년부터 전체 노인의 70%에게 국민연금 가입자 평균소득 월액의 5%에 해당하는 금액을 매월 지급하도록 되어 있고 있는데 이명박 정부는 기초노령연금을 기초연금으로 전환할 것을 국정과제로 삼고, 지급 대상을 전체 노인인구의 70%에서 80%로 확대할 계획을 밝히고 있음.

- 기초노령연금의 수준은 국민연금 가입자 평균소득에 따라 연동되는 것으로서, 매년 연금액은 상향될 수 밖에 없음. 게다가 노인인구 증가 비중은 계속 앞당겨지고 있기 때문에(2018년 노인인구 14% 진입, 2026년 노인인구 20%), 지급 대상자수는 예측하기 어려울 정도로 급격히 늘어날 전망. 당장 2012년까지 연금지급액이 현재 8만 4천원 수준에서 10만9천원으로 늘리고 지급인원을 전체 노인 인구의 80%까지 확대하겠다고 계획에 따라 소요 예산도 급격히 늘어날 전망이어서 지방비 부담도 급격히 늘어날 전망임.

- 상황이 이러함에도 불구하고, 2008년도 중앙정부의 기초노령연금 평균 국고부담률은 여타 국민기초생활보장사업의 기준보조율 78.38%에도 못 미치는 72.3%로, 약 5%p 낮은 상황이어서 지방비 부담을 가중시키고 있음

□ 보육료 지원

- 보육료 지원 사업 중 가장 급격한 예산 증가를 보이는 사업은 차등보육료지원사업과 보육시설미이용아동양육사업임.

- 차등보육료 지원은 보육시설을 이용하는 저소득층 가구(월평균소득 100% 이하)의 만 0~4세 이하 영유아의 보육비용을 정부가 지원하는 제도로서, 2009년 73만9천명에게 연령별·소득수준별로 최소 5만원~최대 74만원까지 지원하겠다고 함. 정부가 밝힌 관련 예산은 지원대상을 63만3천명으로 고정시켜서 계산한 것이어서 실제 예산은 정부계획보다 증가할 수 있음

- 보육료 지원 사업 중 보육시설미이용아동양육사업도 2009년 새롭게 신규 도입되는 사업인데 2010년에는 0세~1세아 시설미이용자 중 도시근로자 월평균소득 130% 수준 이하 550,602명에게 월 10만원씩 지급(국고보조율 서울 10~30%, 지방 40~60%)하고, 2011년 이후부터는 0세~2세아까지 확대해 721,026명에게 월 10만원씩 지급하는 것으로 추계함. 이는 정부가 지속적으로 소득하위 60%까지 양육수당을 지급하겠다는 당초 약속과는 달리 2009년 정부예산안은 양육수당 지원 대상은 차상위계층에게만 지급하는 것으로 축소되어 수혜대상이 11만명에 그치고 있음

- OECD 보고서(2004)에 따르면 이미 전세계 172개국 중 88개국에서 아동수당이 지급되고 있으며, OECD 국가 중에서는 30개국 중 24개국이 아동수당을 도입한 상태(보건복지가족부. 2008)일 정도로 아동수당이 보편적인 복지사업임을 감안할 때 양육수당의 확대 역시 지속적인 과제일 수 밖에 없는 데 정부계획은 보편적인 복지 사업으로서의 아동수당과는 너무나 큰 격차를 가지고 있음

(3) 국고보조 사회복지 사업의 지출 전망

□ 총사업규모와 평균 국고보조율

- 보건복지가족부가 계획하고 있는 2008~2012년간 분석대상 38개 사회복지 국고보조사업의 총규모는 103조원 규모로 그중 국고가 70.6조원, 지방비가 33조원 규모여서 총사업비중 중앙정부 부담 비율인 국고보조율은 평균 68%, 중앙정부 부담 금액의 46.7%가 지방비임

- 국고보조사업에 따른 중앙정부 지출 증가율은 13.9%, 지방비 부담 증가율은 15.7%이어서 국고보조사업으로 인한 지방비 부담은 이후에도 지속적으로 증가할 전망임. 국고보조사업 지방비 부담 33조원 중 기초생활보장사업이 10.1조원, 보육사업이 11.3조원, 노인복지사업이 7.2조원, 장애인복지 사업이 2조원 규모로 이들 4개 분야 사업이 대부분을 차지함

□ 지방비 부담 증가추이

- 생계급여, 주거급여, 의료급여 등 기초생활보장사업의 경우 08년 지방비 부담 1.95조원에서 12년에는 2.13조원으로 큰 변동이 없음. 대상인원을 보수적으로 책정한 것은 물론 1인당 지원금액도 거의 늘지 않기 때문임

- 장애수당에서 장애인주민센타도우미 사업까지 8개의 장애인관련 국고보조사업의 경우 지방비 부담이 08년 2,600억원에서 12년에 5,600억원으로 늘어날 계획임. 이는2010년 장애연금 도입에 따른 ‘장애수당’ 예산과 ‘장애인 사회활동 지원’ 예산이 증가하는 데 따른 것임

- 지방비 부담을 가중시키는 가장 주된 사업은 보육지원 사업과 노인복지 사업임. 보육 사업의 경우 ‘차등보육료지원’이나 ‘보육시설미이용아동양육’ 사업확대로 인한 지방비 부담이 08년 1.6조원에서 12년 2.8조원으로, 노인복지 사업도 08년 지방비 부담 0.8조원에서 12년에는 2.9조원 규모로 늘어날 전망임

- 결국 증가금액이나 증가율에 있어 아동보육사업과 노인복지사업이 지방비 부담을 급증시키는 가장 큰 요인으로 밝혀지고 있고 장애인 복지로 인한 지방비 부담 증가도 만만치 않음. 하지만 이런 지출증가 또한 지원대상 수나 1인당 수혜액이 당사자들의 요구는 물론 전문가들의 연구결과에도 크게 미흡한 수준임

<표7> 주요 사회복지 국고보조사업 지출 계획안

(단위 : 억원)

사업명	구분	08년	09년	10년	11년	12년	합계	국고대비 지방비비중
생계급여	국비	22,564	24,460	24,333	25,892	26,695	123,944	0.276
	지방비	6,228	6,751	6,716	7,146	7,368	34,209
주거급여	국비	5,869	6,549	6,637	7,162	7,493	33,710	0.276
	지방비	1,620	1,808	1,832	1,977	2,069	9,306
교육급여	국비	852	1,105	1,162	1,209	1,256	5,584	0.276
	지방비	235	305	321	334	347	1,541
해산장제급여	국비	132	135	138	139	141	685	0.274
	지방비	36	37	38	38	39	188
의료급여	국비	37,895	34,179	35,825	38,295	41,263	187,457	0.299
	지방비	11,331	10,220	10,712	11,451	12,338	56,052
긴급복지지원	국비	378	489	561	606	655	2,689	0.274
	지방비	104	134	154	166	179	737
자활지원	국비	2,882	2,898	3,207	3,303	3,402	15,692	0.276
	지방비	795	799	884	911	938	4,326
자활소득공제	국비	223	206	212	219	225	1,085	0.544
	지방비	121	112	115	119	122	590
장애수당	국비	3,279	2,870	6,190	6,809	7,490	26,638	0.487
	지방비	1,596	1,397	3,013	3,314	3,646	12,966
장애아동수당	국비	232	226	354	389	428	1,629	0.496
	지방비	115	112	175	193	212	807
장애인의료비지원	국비	98	128	190	214	240	870	0.313
	지방비	31	40	59	67	75	272
장애인사회활동지원	국비	738	738	1,189	1,435	1,567	5,667	0.493
	지방비	364	364	586	708	773	2,795
장애아동가족지원	국비	0	303	573	612	645	2,133	0.492
	지방비	0	149	282	301	317	1,049
장애인직업재활시설기능보강	국비	105	95	107	109	111	527	1.000
	지방비	105	95	107	109	111	527
장애인생활시설기능보강	국비	278	278	288	294	300	1,438	1.000
	지방비	278	278	288	294	300	1,438
장애인주민센타도우미	국비	103	111	139	167	195	715	1.000
	지방비	103	111	139	167	195	715
보육돌봄서비스	국비	2,994	3,247	4,099	4,612	5,078	20,030	1.147
	지방비	3,433	3,723	4,700	5,288	5,822	22,966
차등보육료지원	국비	8,829	10,136	11,115	11,356	11,603	53,039	1.124
	지방비	9,921	11,390	12,490	12,761	13,308	59,601
만5세무상보육료	국비	1,255	1,356	1,638	1,684	1,730	7,663	1.096
	지방비	1,375	1,486	1,795	1,845	1,896	8,398
장애아무상보육료	국비	313	490	538	553	570	2,464	1.145
	지방비	358	561	616	633	653	2,821
두자녀이상보육료	국비	479	839	863	892	917	3,990	1.162
	지방비	557	975	1,003	1,037	1,066	4,637
보육시설기능보강	국비	240	211	477	486	494	1,908	1.000
	지방비	240	211	477	486	494	1,908
보육시설미이용아동양육	국비	0	324	3,171	4,153	4,096	11,744	1.123
	지방비	0	364	3,562	4,666	4,602	13,194
산모신생아도우미	국비	186	217	230	230	230	1,093	0.323
	지방비	60	70	74	74	74	353
체외수정시술비	국비	120	110	225	242	258	955	1.355
	지방비	163	149	305	328	349	1,294
한부모가족자녀양육교육비	국비	407	507	929	1,039	1,163	4,045	0.363
	지방비	148	184	337	377	422	1,468
지역아동센타운영지원 등	국비	317	498	1,081	1,357	1,645	4,898	1.100
	지방비	349	548	1,190	1,498	1,810	5,390
아동시설확충	국비	81	59	91	102	126	459	1.000
	지방비	81	59	91	102	126	459
입양아동양육지원	국비	48	48	52	58	60	266	0.500
	지방비	24	24	26	29	30	133
기초노령연금	국비	15,908	24,659	24,921	25,631	60,154	151,273	0.374
	지방비	5,943	9,213	9,311	9,576	22,475	56,518
노인돌봄서비스	국비	656	487	592	595	606	2,936	0.376
	지방비	247	183	222	224	228	1,103
노인일자리확충지자체보조	국비	833	1,078	1,998	2,548	2,606	9,063	1.127
	지방비	939	1,215	2,252	2,872	2,937	10,215
노인요양시설확충	국비	1,015	924	1,098	1,201	862	5,100	0.908
	지방비	922	839	997	1,091	783	4,631
지역사회서비스투자	국비	971	700	1,378	1,497	1,641	6,187	0.279
	지방비	270	195	384	417	457	1,724
부랑인시설운영지원	국비	159	191	216	225	225	1,016	0.508
	지방비	81	97	110	114	114	516
장사시설확충	국비	352	316	420	483	546	2,117	0.519
	지방비	183	164	218	251	283	1,099
지방의료원 기능강화	국비	318	406	546	529	455	2,254	1.000
	지방비	318	406	546	529	455	2,254
농어촌보건소이전신축	국비	675	625	675	675	675	3,325	0.496
	지방비	335	310	335	335	335	1,649
5년간 합계	국비 (증가율)	111,784	122,198 (9.3%)	137,458 (11.5%)	147,002 (6.9%)	187,846 (27.8%)	706,288 (13.9%)	0.467
	지방비 (증가율)	49,007	55,078 (12.4%)	66,463 (20.7%)	71,822 (8.1%)	87,478 (21.8%)	329,848 (15.7%)

*09년 보건복지부 예산요구안 참조

(4) 분석결과

□ 5년간 지방비 부담 38,471억원 증가

- 분석대상 38개 사회복지 국고보조사업에서의 지방비 부담은 2008년 49,007억원에 2012년에 87,478억원으로 38,471억원, 연평균 15.7% 증가할 전망임

- 보육과 노인복지, 장애인 복지로 인한 지방비 부담이 가중될 것으로 전망되는 가운데 구체적으로는 기초노령연금(16,532억원), 보육시설미이용아동양육(4,602억원), 차등보육료지원(3,387억원), 장애아무상보육료(2,463억원), 보육돌봄서비스(2,389억원), 장애수당(2,050억원), 노인일자리 확충(1,998억원) 등의 지방비 부담이 많이 늘어날 것으로 예상됨

□ 낮은 국고보조율이 지방비 부담 급증의 주된 요인

-국고보조사업의 기본 특징은 지자체의 재정분담을 전제로 중앙정부가 사업비를 지원하는 것임. 전체 사업비중 국고지원 비율을 국고보조율이라고 하는데 국고보조율이 낮을수록 지자체 부담은 더욱 커질 수밖에 없는 구조에서 다른 사업에 비해 국고보조율이 낮은 아동보육과 노인복지, 장애인복지 사업의 지출 증가가 높은 것이 지방비 부담을 가중시키는 주된 요인이 되고 있음

- 38개 분석대상 사업 전체의 국고대비 지방비 부담 비율이 46.7%인데 비해 보육, 노인,장애인 관련 사업의 경우 지방비 부담비율이 평균을 크게 상회하고 있음. 보육관련 사업의 경우 보육돌봄서비스(114.7%), 차등보육료지원사업(112.4%), 장애아무상보육료(114.5%) 등 대상 사업 모두가 지방비 부담이 국비보다 큰 것으로 드러났고 부노인복지 관련 사업의 경우에도 노인일자리확충(112.7%), 노인요양시설확충(90.8%) 등에 있어 평균을 크게 상회하는 지방비를 부담하고 있음

□ 지방교부세로는 국고보조사업 지방비 부담을 감당할 수 없어

- 국고보조사업 지방비 부담 증가율 15.7%는 같은 기간 지방교부세 증가율 2.8%와는 큰 격차를 보이고 있음. 이는 감사원 감사결과에서 확인되었던 2002~2007년 동안 지속되었던 지방비 부담 증가추세가 이후에도 계속된다는 것을 의미함. 금액상으로도 2008~2012년 동안 사회복지 국고보조사업으로 인한 지방비 부담은 38,471억원 늘어나는 데 비해 같은 기간 지방교부세 증가는 33,710억원에 불과해 열악한 지자체 재정 여건을 보완하기 위해 지원하는 지방교부세 전액을 사회복지 국고보조 사업을 위해 전부 쏟아 붓고도 부족해서 지방세나 세외수입 등 지자체 자체재원을 4,761억원이나 국고보조사업을 위해 투여할 수 밖에 없는 상황임

- 지자체 자체수입 전망도 밝지 못한데 지자체 중기 재정 계획에 따르면 2007~2012년간(아직 2008~2012년간  지자체 재정전망은 집계가 되지 않음)지자체 자체 수입의 연평균 증가율도 2.55%(지방세 6.62%, 세외수입 -1.56%) 증가에 불과해서 지자체 자체 재원으로 국고보조사업에 따른 지방비를 충당하는 것도 용이하지 않음

<표8> 지방교부세 증가액과 사회복지사업 지방비 부담 증가액 비교

(단위:억원, %)

		08년	09년	10년	11년	12년	합계	증가율
지방교부세	금액	293,687	305,541	305,874	319,332	327,397	1,552,831	2.8
	증가액(a)	-	11,854	333	13,458	8,065	33,710
지방비부담	금액	49,007	55,078	66,463	71,822	87,478	329,828	15.7
	증가액(b)	-	6,071	11,385	5,359	15,656	38,471
차이(a-b)		-	5,783	-11,052	8,099	-15,512	-4,761	-12.9

*국가재정운용계획 2008~2012 참조

□ 분권교부세 대상 사업이나 자체 사업을 고려하면 지자체 부담은 더욱 늘어남

- 더욱 심각한 것은 이러한 결과가 국고보조 사회복지사업만을 대상으로 분석한 것이라는점임. 국고보조사업 이외에 이미 지방으로 이양된 67개 분권교부세 대상 사업이나 지자체 자체사업에 따른 지자체 자체 부담을 감안했을 때 상황은 더욱 심각할 수 밖에 없음

- 앞에서도 확인했듯이 과거 5년간 분권교부세 대상 사업의 연평균 예산 증가율은 20.2%에 달하고 이로 인해 지방비 추가 부담 증가율은 26.8%나 되고 있는데 분권교부세 대상 사업의 대부분은 각종 복지시설 운영과 같이 연례적으로 예산 투입이 필요한 경상비 성격이어서 이러한 지출 확대 기조는 이후에도 계속될 것이고 이로 인한 지자체 부담도 점점 늘어날 것임

- 이외에도 올해 도입된 노인장기요양보험사업에 따라 수급자중 기초생활수급자의 노인요양급여비용은 지자체가 전액 부담토록 되어 있어 2012년까지 4,000억원에 가까운 지자체 추가 부담이 뒤따를 전망이어서 국고보조사업이외 지방비 부담을 가중시키는 다른 모든 사업을 감안한다면 지자체의 재정부담은 더욱 가중될 것임

□ 대도시와 수도권, 특히 재정상황이 열악한 자치구가 가장 큰 어려움에 봉착할 것임

- 각 시도별 지방교부세 증가액과 지방비 부담 증가액을 비교했을 때 특별·광역시와 수도권이 상대적으로 더 많은 재정 부담을 져야 할 것으로 분석됨. 아래 <표9>에서 확인할 수 있듯이 특별시와 광역시의 경우 현재의 계획대로라면 거의 매년 국고보조사업으로 인한 지방비 부담이 지방교부세 교부액을 상회할 것으로 분석됨. 서울의 경우 향후 4년간 8,822억원의 자체 재원을 국고보조사업을 위해 쏟아부어야 할 것으로 예상되며, 나머지 광역시도 최소 266억원(울산)에서 1,372억원(부산)까지 자체재원을 국고보조사업을 위해 투입해야 할 것으로 전망됨

- 이러한 결과는 특별·광역시와 수도권의 경우 지방에 비해 상대적으로 재정 여건이 좋아 지방교부세를 적게 교부받는 반면, 인구가 집중되어 있는 관계로 기초생활보호대상자, 노인과 장애인 등 사회적 취약 계층의 숫자도 많아 그만큼 복지수요가 많기 때문인 것으로 해석됨. 실제 08년 예산을 기준으로 사회복지비가 전체 예산에서 차지하는 비중을 분석한 결과 지자체 전체로는 17.3%였는데 광주는 24.9%, 대구 22.6%, 부산 21.5%, 서울 19.2% 등 울산을 제외한 모든 특별시, 광역시 지역에서 평균보다 높은 사회복지비를 부담하고 있는 것으로 드러남

- 특히 대도시 자치구의 부담이 가중될 것으로 전망되는데 이는  자치구의 경우 평균 재정자립도가 37.1%에 불과할 정도로 재정여건이 좋지 않은 반면 많은 인구로 인해 사회복지 수요는 많기 때문에 전체 예산에서 사회복지비가 차지하는 비중은 월등히 높기 때문임.   전체 69개 자치구중 전체 예산에서 사회복지비가 차지하는 비중이 30~40%인 자치구가 22개, 40~50%인 자치구도 32개나 될 정도이고 사회복지비의 대부분은 국고보조사업이기 때문에 상당수 자치구가 지방비 부담을 감당하기 어려울 것으로 보여짐

- 경기도를 제외한 대부분의 도 지방의 경우 비록 지방교부세로 지방비 부담 증가분을 감당할 수 있다 하더라도 지방세 등 자체재원이 워낙 열악한 관계로 지방교부세의 일부분을 국고보조사업에 따른 지방비 부담에 충당한다는 것 자체가 무리임. 경남과 제주는 지방교부세의 66%를 충남과 전북도 62%를 국고보조사업에 투입해야 하는 등 이들 지역의 경우 4년간 지방교부세 증가 총액 27,559억원의 55%인 15,103억원을 국고보조사업에 투입해야 하기 때문임

- <표9>에서 확인할 수 있듯이 수도권을 제외한 지방의 경우 대부분 재정자립도가 30% 내외에 그치고 있고 몇몇 기초 지자체의 경우 자체 재원으로 인건비 등 기본 경기조차 충당하지 못하고 있는 현실에서 재정수입의 상당부분을 지방교부세에 의존하고 있음. 실제 08년도 예산을 기준으로 분석한 결과 대부분의 지방에서 지방교부세 규모가 지방세 수입에 비해 최소 1.17배(경남)에서 최대 3.46배(전남) 많은 것으로 밝혀졌고 특히 군지역의 경우 지방교부세(84,114억원) 규모가 지방세 수입(16,259억원)의 5.17배에 달할 정도로 지방교부세가 절대적인 비중을 차지하고 있어 지방교부세의 일부를 국고보조사업의 지방비 부담에 충당하게 되면 사실상 지자체 자체적인 재정 운용이 불가능할 수도 있음

<표9> 향후 5년간 시도별 지방교부세 증가액과 지방비 부담 증가액 비교

(단위 : 억원, %)

구분		서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산
재정자립도		88.3	60.5	59.5	71.0	52.6	66.4	69.9
교부세 배부 비중		1.8%	2.8	2.8	1.1	1.8	1.1	0.8
지방비 부담 비중		24.5%	6.0	4.1	3.6	2.7	2.3	1.4
09년	교부세증가	212	331	330	133	208	131	93
	지방비증가	1,487	365	247	219	164	137	84
	차이	-1,275	-34	83	-86	44	-6	9
10년	교부세증가	6	9	9	4	6	4	3
	지방비증가	2,789	684	463	411	307	257	157
	차이	-2,783	-675	-454	-407	-301	-253	-154
11년	교부세증가	240	375	375	151	236	149	106
	지방비증가	1,313	322	218	193	144	121	74
	차이	-1,073	53	157	-42	92	28	32
12년	교부세증가	144	225	224	90	141	89	63
	지방비증가	3,835	941	637	565	422	354	216
	차이	-3,691	-716	-413	-475	-281	-265	-153
합계	교부세증가	602	940	938	378	591	373	265
	지방비증가	9,424	2,312	1,565	1,388	1,037	869	531
	차이	-8,822	-1,372	-627	-1,010	-446	-496	-266

구분		경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
재정자립도		76.3	28.2	34.2	37.8	22.6	21.4	28.7	39.4	26.3
교부세 배부 비중		6.1%	11.9	6.9	8.3	10.8	14.2	15.1	11.8	2.8
지방비 부담 비중		16.2%	4.0	3.6	4.6	5.9	6.2	6.5	6.8	1.6
09년	교부세증가	726	1,410	817	988	1,278	1,682	1,785	1,399	333
	지방비증가	985	241	218	279	357	377	397	415	99
	차이	-259	1,169	599	709	921	1,305	1,388	984	234
10년	교부세증가	20	40	23	28	36	47	50	39	9
	지방비증가	1,847	452	410	522	670	707	744	779	185
	차이	-1,827	-412	-387	-494	-634	-660	-694	-740	-176
11년	교부세증가	824	1,601	927	1,121	1,450	1,910	2,026	1,588	378
	지방비증가	869	213	193	246	315	333	350	367	87
	차이	-45	1,388	734	875	1,135	1,577	1,676	1,221	291
12년	교부세증가	494	959	556	672	869	1,144	1,214	952	226
	지방비증가	2,540	621	563	718	921	973	1,023	1,071	255
	차이	-2,046	338	-7	-46	-52	171	191	-119	-29
합계	교부세증가	2,064	4,010	2,323	2,808	3,633	4,784	5,076	3,979	946
	지방비증가	6,241	1,527	1,384	1,765	2,264	2,390	2,514	2,632	627
	차이	-4,177	2,483	939	1,044	1,370	2,393	2,561	1,346	320

* 각 시도별 재정자립도는 광역지자체와 산하 기초지자체 평균 수치임

3. 결론 및 향후 과제

□ 복지대란, 지자체 재정위기를 초래할 감세안은 마땅히 철회해야

- 상당수 지자체가 재정수입의 상당 부분을 지방교부세에 의존하는 현실에서 정부의 감세안은 지방교부세 줄어들게 하고 지자체 재정 상황은 더욱 어려움에 직면하게 됨. 또한 지방교부세로는 사회복지 국고보조사업에 따른 지방비 부담을 감당할 수 없다는 분석 결과는 사실은 지자체의 미래 재정 여건으로 인해 최소한의 복지수준마저 포기하게 만드는 사실상의 복지대란을 야기할 것이므로 지자체 재정 악화에 대한 실질적인 대책이 없는 한 정부의 감세안은 폐기되는 것이 마땅함

□ 국고보조율 제고, 차등보조율 확대

- 분석대상 38개 국고보조사업의 평균적인 국비와 지방비 부담비율은 68:32 정도이지만 향후 사업비 규모가 급증할 아동보육, 장애인 복지, 노인 복지 사업의 경우 지방비 부담비율이 평균을 크게 상회하는 실정임. 이들 사업의 국고보조율이 다른 사회복지 사업에 비해 낮기 때문인데 상당수 사회복지 사업의 국고보조율이 지자체 재정여건에 따라 70~90%(서울의 경우 40~60%)에서 차등 적용하고 있는 반면 아동보육사업의 국고보조율은 40~60%(서울은 10~30%)에 불과하고 장애인 복지, 노인 복지 사업의 경우에는 지자체 재정 여건에 따라 고려없이 일률적으로 70%(서울은 50%) 혹은 이보다 낮은 국고보조율이 적용되고 있음

- 사회복지 사업의 차질없는 집행과 실질적인 복지 확대를 위해서는 국고보조율에 대한 전면적인 재검토를 통해 지자체에 재정부담이 가중되지 않도록 국고보조율을 상향조정해야 하며 재정여건이 어려운 지자체일수록 국고지원을 더 많이 받을 수 있도록 차등보조율을 확대 적용해야 함

□ 기초생활보장, 노령연금, 장애수당 등 기초생활수당은 중앙정부가 책임져야

- 기초생활보장급여와 노령연금, 장애수당 등은 국가가 국민들에게 제공해야 하는 가장 기본적인 복지사업임. 당연히 지역에 따라 지원 금액이나 서비스 수준에 차이가 없어야 하고 이들 사업으로 인해 다른 복지사업이 축소되는 일도 없어야 함. 하지만 상당수 지자체가 이들 사업으로 인해 상당한 재정 압박을 받고 있고, 이 사업에 필요한 재원 조달로 인해 다른 복지 사업이 축소되는 악순환이 벌어지고 있어 실제로는 지자체별로 사회복지 서비스 수준에 차이가 생기고 있음. 때문에 저소득층과 노인, 장애인 등 사회취약계층에 대한 기본적인 생계보장 사업은 그 비용을 중앙정부가 전액 부담해서 지자체 재정부담을 덜어주고, 지자체는 자신의 지역 현실에 맞는 맞춤형 복지사업에 몰두함으로써 지역에 관계없이 모든 국민들이 균등한 복지혜택과 실질적인 복지 확대를 꾀할 수 있도록 해야 함

□ 사회복지 목적세과 사회복지 교부금 도입이 필요함

- 재정적 뒷받침없는 복지는 빛좋은 개살구에 불과함. 실질적인 복지확대를 위해 사회복지 목적세 도입과 지자체 복지사업비 부담을 완화하기 위한 사회복지 교부금 도입을 적극적으로 추진해야 함

- 사회복지 목적세는 “부담능력에 따른 조세부담 원칙”에 따라 소득세나 법인세 등 기존 세원에 차등적으로 일정비율을 부가하는 방식이 타당할 것이며, 사회복지 목적세원은 앞에서 언급한 기초생활보장사업이나 기초노령연금 등 중앙정부가 100% 재원을 부담해야 마땅한 가장 기본적인 복지사업에 사용하도록 함

- 09년 폐지 예정인 분권교부세 대상 사업과 현행 국고보조사업 중 지자체로 이관해도 무방한 사회복지 사업은 추가로 이관하는 대신 이에 필요한 재원은 지방교부금에 사회복지 교부금을 신설하여 충당하도록 함. 사회복지 교부금은 현재의 국고보조금과는 달리 지자체 현실에 따라 여러 가지 복지 사업에 보다 탄력적으로 활용할 수 있도록 포괄보조금 형태로 지원하도록 함