☑ 토론2

시민과 시민단체,

어떤 책임성 관계를 형성할 것인가?

▢ 일시 : 2007. 4. 11(수), 10:30 ~ 12:30

▢ 장소 : 경실련 강당

▢ 사회

- 이숙종 교수(성균관대학교 국정관리대학원)

▢ 발제

- 이승종 교수(서울대학교 행정대학원)

“시민에 대한 시민단체의 책임성”

▢ 토론

- 정상호 교수(한양대학교 제3섹터연구소)

- 최순옥 대표(열린사회시민연합 은평시민회)

- 신창운 기자(중앙일보 여론조사전문기자)

- 신  율 교수(명지대학교 정외과)

- 이정수 사무총장(녹색미래)

* 본 원고는 완성된 원고가 아니며 토의주제를 던지기 위한 초고입니다. 현재 상태에서 인용을 삼가하여 주시기 바랍니다.

토론2_시민과 시민단체, 어떤 책임성 관계를 형성할 것인가?

시민에 대한 시민단체의 책임성

이승종(서울대학교 행정대학원)

I. 서언

ㅇ 책임성이란 무엇인가?

-넓게 보아 역할기대에 부응하는 정도라 할 수 있음.

-시민에 대한 책임이라 하면 시민의 역할기대에 부응하는 정도라 할 것이다.

-시민단체에 대한 시민의 역할기대는 무엇인가. 시민단체의 역할은 취약한 시민의 힘을 보완하여 시민의 입장에서 정부와 기업에 대하여 적절한 통제를 통하여 시민의 이익(공익)을 대변하는 것이라 할 것임.

-이같은 시민단체의 대변활동을 통하여 시민이익(공익)이 증진될 수 있다. 그렇다고 해서 구체적 사안의 결과에 대하여 시민단체가 책임져야 하는 것은 아니다. 정부와 기업의 결정에 시민단체가 영향력을 행사할 수는 있지만 최종결정은 어디까지나 정부나 기업의 몫이기 때문이다. 그러므로 시민단체의 책임성이란 결과에 대한 책임이기보다는 과정과 행태에서의 책임성이라는 점이 적시되어야 한다.

ㅇ 시민과의 관련성

-시민의 이익을 대변하는 매개체로 시민단체를 파악할 때 시민단체의 책임성은 시민과 불가분의 관계가 있음. 시민과 유리되어 있는 단체가 시민의 이익을 대변할 수 없을 것이기 때문임.

-아울러 시민단체는 정부와 기업에 대한 통제활동에 있어서 민주, 능률, 형평(공정)을 요구하는 만큼, 스스로의 활동정향에 있어서도 민주, 능률, 공정성을 요구받는다.

ㅇ 이러한 점에서 볼 때, 한국 시민단체가 갖고 있는 문제점은 다음과 같이 요약된다.

-시민과 유기적으로 연계되어 있는 정도가 미흡하다. 시민의 적극적 참여도 없고, 적극적 참여를 기대하지도 않는다. 그리하여 시민없는 시민단체, 엘리트 시민단체 등의 지적이 지속적으로 제기되고 있다.

-민주, 능률, 공정성에 있어서도 만족할 만한 평가를 받지 못한다.

-즉, 전체적으로 책임성이 높지 못하다는 비판을 받고 있는 것이다.

ㅇ 과연 시민단체는 책임성의 위기를 맞고 있는가? 돌파구는 없는가?

II. 실태

‘NGO 사회적 책임’의 방향 정립을 위한 연속 토론회

1. 시민단체에 대한 시민의 인식 현황

ㅇ 질문문항

-신뢰도: 시민단체에 대하여 신뢰하는 정도

-의견대변: 시민단체가 일반시민의 의견을 대변하는 정도

-모니터링: 시민단체가 정부정책의 오류나 과오를 시정하는데 도움되는 정도

-책임인정: 시민단체가 자신의 과오에 대해 적극적으로 책임을 지는 정도

-재정지원: 시민단체에 대해 재정지원에 대한 찬성의견

ㅇ 설문조사 결과

ㅇ 논의

- 신뢰도, 모니터링에 대하여는 긍정적임.

- 재정지원이 필요하다는 인식도 긍정적이어서 시민단체의 필요성에 대한 긍정적 인식이 있음

- 그러나 자기잘못에 대한 인정에 인색하다는 평가를 받고 있음

- 전반적으로 볼 때, 불신의 대상으로 전락하고 있지는 않음. 모든 항목에서 최소 50%에 근접하는 긍정적 평가를 받고 있음. 그러나 60%대를 넘는 긍정적 평가도 없다는 점을 본다면 전반적 책임성은 높이 평가받고 있다고 하기는 어려움.

- 특히 책임인정에 대한 낮은 평가는 시민단체가 비민주적이라는 세간의 평가를 확인시켜주는 것임.

2. 시민단체에 대한 상대적 신뢰도

문)	귀하께서는 다음 사회 기관이나 사회지도층에 대해 신뢰하고 계십니까? 혹은 신뢰하지 않으십니까?
구분	전혀 불신						보통					전적 신뢰		평균 (표준편차)	신뢰도순위
	1	2		3		4		5			6		7
대통령	400(33.3)	246(20.5)		159(13.3)		288(24.0)		53(4.4)			35(2.9)		19(1.6)	2.61(1.523)	16
행정부	264(22.0)	276(23.0)		196(16.3)		370(30.9)		62(5.2)			29(2.4)		2(0.2)	2.82(1.357)	15
입법부	419(34.9)	324(27.0)		212(17.7)		214(17.8)		21(1.8)			9(0.8)		1(0.1)	2.27(1.211)	20
사법부	208(17.3)	237(198.8)		212(17.7)		422(35.2)		83(6.9)			31(2.6)		7(0.6)	3.05(1.358)	14
교육기관	163(13.6)	189(15.8)		222(18.5)		469(39.1)		108(9.0)			43(3.6)		5(0.4)	3.27(1.332)	12
시/군/구청	102(8.5)	99(8.3)		164(13.7)		513(42.8)		190(15.8)			116(9.7)		16(1.3)	3.83(1.368)	7
지방의회	189(15.8)	238(19.8)		239(19.9)		413(34.4)		90(7.5)			27(2.3)		3(0.3)	3.06(1.309)	13
정당	390(32.5)	346(28.8)		202(16.8)		226(18.8)		23(1.9)			8(0.7)		5(0.4)	2.32(1.235)	19
민간기업	80(6.7)	95(7.9)		164(13.7)		560(46.7)		193(16.1)			89(7.4)		19(1.6)	3.86(1.279)	4
시민단체	88(7.3)	117(9.9)		163(13.6)		524(43.7)		177(14.8)			101(8.4)		30(2.5)	3.84(1.368)	5
노동조합	137(11.4)	172(14.4)		200(16.7)		496(41.4)		118(9.8)			63(5.3)		12(1.0)	3.44(1.361)	11
신문사	105(8.8)	121(10.1)		182(15.2)		468(39.0)		196(16.3)			109(9.1)		19(1.6)	3.78(1.401)	9
TV방송사	78(6.5)	103(8.6)		164(13.7)		492(41.0)		207(17.3)			128(10.7)		27(2.3)	3.95(1.366)	3
인터넷매체	90(7.6)	111(9.3)		160(13.4)		519(43.5)		184(15.4)			102(8.6)		26(2.2)	3.84(1.362)	6
의료기관	61(5.1)	89(7.4)		150(12.5)		472(39.4)		255(21.3)			148(12.3)		24(2.0)	4.09(1.326)	2
종교기관	107(8.9)	140(11.7)		175(14.6)		443(36.9)		157(13.1)			124(10.3)		54(4.5)	3.83(1.528)	8
정치인	516(43.0)	347(28.9)		157(13.1)		135(11.3)		27(2.3)			13(1.1)		4(0.3)	2.05(1.212)	21
정부기관장	333(27.8)	296(24.7)		214(17.9)		277(23.1)		55(4.6)			19(1.6)		4(0.3)	2.58(1.340)	17
고위관료	379(31.6)	311(25.9)		198(16.5)		251(20.9)		42(3.5)			15(1.3)		4(0.3)	2.44(1.313)	18
기업지도자	103(8.6)	152(12.7)		152(12.7)		532(44.4)		161(13.4)			83(6.9)		16(1.3)	3.69(1.354)	10
일반적인간관계	40(3.3)	57(4.8)		64(5.3)		483(40.3)		269(22.4)			228(19.0)		59(4.9)	4.50(1.311)	1

ㅇ 논의

-일반적 인간관계, 의료기관, TV방송, 민간기업, 시민단체(5), 인터넷매체, 시군구청, 종교기관... 등의 순임.

-전반적으로 21 참여자군 중에서 5위로 양호한 수준이나, 민간기업에 못미치는 수준임은 의외임.

3. 종합

ㅇ 신뢰도를 책임성을 반증해주는 증거의 하나로 볼 때, 위의 증거는 비관이나 낙관을 어렵게 한다. 아직 시민단체는 일정 정도 존재가치가 인정받고 있으나, 낙관할 정도의 지지를 받고 있지는 못하는 것 같다.

ㅇ 그야말로 위기(위험과 기회)에 처하여 있다고 할 수 있다.  왜 이렇게 되었는가?

III. 몇 가지 문제의 진단

1. 시민 없는 시민단체의 문제

ㅇ 시민 없는 시민운동에 대한 내외의 비판의 크다. 그러나 시민 없는 시민운동의 한계를 지나치게 확대해석할 필요 없다. 시민의 적극적 참여 없는 시민단체가 반드시 실패한 것은 아니다. 극단적으로 말하면 시민의 참여 없이도 시민단체가 역할기대에 부응하는 한 책임성의 문제는 생기지 않는다. 시민의 신뢰를 받을만한 활동을 하면 될 것이다.

ㅇ 시민 없는 시민단체라는 평가에 대하여도 재론이 가능하다. 활동가와 같이 적극적으로 활동하는 전위대적 시민을 이야기한다면 우리 시민단체는 시민 없는 시민단체이다. 그러나 후원하고 지지하는 후방부대적 시민을 이야기한다면 우리 시민단체가 완전히 시민으로부터 유리된 것은 아니다. 더욱이 활동가와 일반 시민 모두가 시민단체활동에 매진하는 것도 운동의 효과성 면에서 바람직한 것만은 아니다. 시민단체와 활동에 대한 시민의 지지가 확보되면 그것으로 충분할 수 있다. 지지와 후원마저 잃을 때 시민단체의 책임성이 문제시될 것이다.

ㅇ 시민단체의 성격에 따라 시민의 직접기여를 요구하는 정도가 다르다. 시민단체를 서비스 단체(service groups)와 주창단체(advocacy groups)로 나누어 볼 때, 시민의 직접적 참여는 후자보다는 전자에서 더 필요하다. 후자에서는 지지와 후원으로 충분할 수 있다.

ㅇ 문제는 시민단체에 대한 지지와 후원마저 쇠퇴하는 경향이 생겼다는 것이다. 과거 시민단체는 높은 신뢰를 받아 후원은 약하더라도 최소한 강력한 지지를 받아왔다. 그러나 현재는 신뢰가 낮아지고 지지 역시 낮아졌다. 이렇게 되면 시민과 시민단체의 긍정적 연계가 상실되고 이에 따라 시민단체의 책임성 문제가 커진다.

2. 시민단체의 행동정향(민주성)

ㅇ 시민단체는 민주적이어야 한다. 민주성을 내적 민주화와 외적 민주화로 나누어볼 수 있다. 전자는 시민단체 내부운영측면에서의 민주화이며, 외적민주화는 시민에 대한 민주화이다.

ㅇ 내적민주화의 한계

-상근활동가 또는 일부 간부의 의도대로 결정되고 집행함으로써 내부에서도 소외현상이 발생하고 있다. 시민단체가 상근활동가, 비상근 전문가, 시민회원으로 구성되어 있다고 할 때, 시민단체는 사실상 상근활동가의 활동의지에 따라 운영되고 있다. 비상근전문가나 시민은 상근활동가의 보조자 내지는 조력자에 머물고 있다. 즉, 회원과 비상근 전문가가 소외되고 있다. 이러한 상황에서 시민과 비상근 활동가의 적극적 기여를 기대하기는 어렵다. 일반적으로 민주의식이 강한 사람들이 시민운동에 직간접으로 참여하게 된다는 점을 고려할 때 이같이 소수상근자에 의한 의사결정은 한계가 있다. 이에 대하여 상근자와 비상근 전문가와의 협의로 의사결정이 이루어진다는 반론이 있을 수 있다. 실제로 그러한 측면이 없지 않다. 그러나 그것은 어디까지나 상근자와 비상근전문가의 의견이 합치될 때이다. 양자간 의견이 상치할 경우, 비상근전문가보다는 상근자의 의지가 더 비중을 갖게 된다.

-이 같은 소외는 다양한 이유로 정당화됨. 삶을 바쳐 일하는 상근가가 시민운동의 주체라는 인식, 비상근자는 조언자 내지는 보조자 역할에 충실하면 그만이라는 인식, 회원의 운동능력에 대한 인식부족 등이 그 이유가 될 수 있다.

-급한 결정이 필요한 일부 의제의 경우에는 소수가 의사결정을 한다. 신속결정이 필요한 경우, 다양한 의견수렴을 하는데 한계가 있을 것이므로 정당화될 수 있다. 그러나 사전에 신속결정에 대한 의견수렴기제를 구비한다면 신속한 결정이라고 해서 반드시 소수가 결정해야만 하는 것은 아니다.

-이같은 과두제는 시민단체에도 강하게 작용하고 있는 계급문화로 더욱 강화된다. 시민단체 내부에서도 처장-국장-간사 등의 계급제에 의하여 수평적 의사결정이 제약된다. 시민단체마저 굳이 계급제를 채택해야하는지에 대하여 의문이 제기되기도 한다. 시민단체간 협력할 때도 계급을 따지는 경향에 대한 비판도 있다. 외부의 권위주의를 비판하는 시민단체가 내부적으로는 오히려 권위주의화하고 있지 않는가 하는 느낌이 든다.

ㅇ 외적 민주화 문제

-외적민주화의 핵심은 여론에 대한 대응성(responsiveness)이다. 여론과 괴리되어 운동을 지속함으로써 시민과의 괴리가 악화되는 경우가 없지 않다. 일부 단체의 비판일변도 운동과 과격한 운동방식에 대한 시민의 비판도 감지되고 있다. 시민의 집합적 의지보다는 일부 엘리트운동가의 소신에 의하여 시민운동이 진행되는 경향이 없지 않다.

ㅇ 이같이 시민단체가 내적으로 외적으로 민주화되지 못한 만큼 책임성 문제가 커지게 되는 것이다.

3. 시민단체의 행동정향(능률성)

ㅇ 백화점식 시민운동이라는 비판이 말해주고 있듯이 모든 단체가 그런 것은 아니지만 백화점식 시민운동은 문제가 많다. 조직확대에 따른 관료제화, 조직이기주의에 따른 타 시민단체와의 협력저해, 운동역량의 분산으로 개별운동의 성과확보의 한계 등이 그것이다. 그러나 유명 시민단체일수록 역량이 커지고 이에 따라 백화점식을 지향하게 된다. 백화점식을 지향하다보니 규모가 확대되고 확대된 규모에 따라 운용상 비능률이 노정되기 쉽다. 문제는 일부 유명 시민단체의 백화점식 운영으로 모든 단체가 백화점식으로 운용된다는 부정적 이미지를 생산한다는 것이다.

ㅇ 이미 전문분야에 역량을 집중하고 있는 시민단체도 백화점식을 지향하기 쉽다. 역량을 감안하여 특정이슈에 역량을 집중하는 선택과 집중의 논리가 시민운동에도 적용되는 것이 바람직하다. 운동의 전문화는 동원자원의 축소를 통한 관리효율의 개선, 타 이슈를 담당하는 시민단체간의 유대강화, 조직내 민주주의 강화 등의 순기능을 낳을 수 있다. 그러나 무릇 조직은 확대를 구가하며 따라서 조직의 생리상 전문화하려는 경향은 약해질 수 밖에 없다.

-물론 많은 단체들이 전문화영역에서 활동하고 있다. 소비자보호, 환경, 교육, 부패, 인권 등 다양한 분야에서 전문적으로 활동하고 있는 단체들이 그것이다. 그러나 이들의 경우에도 대부분 해당 분야의 모든 이슈에 관련하고 있다. 사실상 세부 전문화를 지향하는 단체는 많지 않다. 결국 모든 단체가 백화점식을 지향하고 있으며 분야마다 단체의 난립으로 일부 단체를 제외하고는 역량강화가 어려우며, 동일 분야에서 복수의 단체난립으로 단체의 영세화가 불가피하다. 이러한 상황에서 시민이익을 효과적으로 대변하기는 어렵다.

4. 시민단체의 행동정향(공정성)

ㅇ 시민단체가 비판, 주장에는 능하나 자기비판과 성찰에는 소극적이라는 지적이 많다. 시민단체가 자신이 하는 일의 정당성에 대한 확신이 강할수록, 도덕적 순수성에 대한 자신감이 강할수록 자신의 잘못에 대하여 인정하기 어렵다. 또한 대화와 타협 그리고 양보에 주저하게 된다. 그러나 이것은 그 자체로서 비민주적이다. 비민주적 행위로서 사회의 민주화를 요구하는 상황에서 시민단체가 신뢰받기는 어렵다.

ㅇ 시민단체간 경쟁에는 열심인 반면, 상호비판에는 주저한다. 공정하게 보이지 않는다.

ㅇ 아마도 단체의 책임성에 대한 비판이 크다면 자기비판에 대하여 소극적인 시민단체의 부정적 이미지 때문일 것이다.

IV. 책임성 향상을 위한 과제

ㅇ 의사소통체계의 민주화

-계급제적 요소를 탈피하고 업무를 중심으로 한 수평적 조직체계를 지향해야 함

-상근운동가, 비상근전문가, 회원간 진정한 거버넌스가 이루어지도록 유념해야 함

-시민단체간 협력네트워크가 활성화되어야 한다. 이를 위해서는 시민단체 활동분야가 전문화되는 것이 바람직하다. 백화점식 단체는 협력의 필요성을 절실히 느끼지 못할 것이다.

ㅇ 시민단체 구성원의 자기혁신

-시민단체 구성원에 대한 시민교육이 필요하다. 지금까지 시민단체는 시민교육의 주체였다. 그리고 많은 성과를 거두었다. 그러나 이제는 시민단체도 시민교육의 대상이 되어야 한다.

-시민단체에 대한 시민교육을 위해서는 시민, 비상근 참여자와의 수평적 협의와 대화가 기본이 되어야 한다. 명시적이든 암묵적이든 상근활동가가 시민운동의 주체이며 견인차라는 생각을 버려야 한다. 그것이 사실이더라도 그같은 인식을 버려야 한다. 그같은 인식이 있는 한 민주적 시민운동은 어렵고 시민으로부터 신뢰받기 어렵다.

-아울러 시민단체는 통제대상인 정부와 기업과의 대화에도 적극적이어야 한다. 이같은 대화를 통하여 나만이 옳지 않으며 상대방도 옳을 수 있다는 점을 배워나가야 한다.

ㅇ 시민단체의 자동검증체계 구축

-시민단체 상호간 견제와 검증이 필요하다. 무책임한 단체에 대한 제재문화가 정착되어야 한다.

-상호대화를 통하여 중복적으로 역량을 낭비하기보다 기능분담과 협력체제를 지향해야 한다. 높은 자율-낮은 연계를 통하여 시민운동의 전체적 역량강화를 지향해야 한다.

ㅇ 회원시민의 의견수렴 기체 구축

-보다 많은 회원의 관심과 지지를 유도하기 위해서 봉사학습, 토의민주제 방식을 활용할 필요가 있다.

-회원간 대화의 장을 마련하되 운동의 실질적 내용에 대한 의견수렴기제를 구축해야 한다. (온라인 활용)

-대 시민 홍보활동 지속

ㅇ 언론의존도를 축소

-주창형 운동의 경우, 언론의 활용은 매우 중요하다. 여론의 환기 및 지지확보를 위해서는 언론매체의 도움이 절실하기 때문이다. 그러나 모든 운동이 언론매체의 를 필요로 하는 것은 아니다.

-전문분야 운동, 서비스형 운동의 경우에는 언론매체에 대한 요구가 상대적으로 적을 것이다. 작은 운동, 근린운동의 확산이 바람직하다.

ㅇ 조직 및 인력관리의 혁신

-현재 시민단체에는 많은 활동가들이 신념과 봉사정신 하나로 희생적 활동을 하고 있다. (자원봉사는 별도이다) 이들의 대우는 기본생활비의 지급에도 못미치는 실정이다. 이들의 기여에 걸맞는 대우가 있어야 한다. 문제는 재원이다. 정부가 공익기금을 확충하여 기여해야 한다(사업공모제보다는 인건비 지원을 해야 한다). 기부금도 확충되어야 한다. 그러나 재원만이 문제는 아니다. 재원은 시민단체만이 아니라 모든 조직에 있어서 부족한 것이다.

-한정된 재원으로 상근활동가의 지원을 위해서는 불가피하게 조직을 정비하고 인력을 정비하여 최소한의 생활급이 지급되도록 해야 한다. 최소한의 생활급이 보장되어야 보다 안정적 시민운동이 가능하다. 최소한의 대우도 보장받지 못하는 현실에서 활동가에게 있어 책임있는 운동을 지속적으로 전개하기를 기대하는 것은 무리이다. 상근운동가의 이직률에 대한 조사로 확증되어야 하겠지만 불안정한 환경에서 평생 시민운동을 요구하는 것은 그 자체가 착취이다.

-조직을 정비하여 인력을 줄이면 당연히 활동범위가 축소되게 된다. 그것을 문제로 생각하지 말자. 주어진 여건 하에서 활동가에 대한 착취를 줄이고 적정범위 내에서 운동범위를 정하여 안정적인 운동을 하는 것이 오히려 운동역량과 성과를 제고하는 한편, 시민운동의 책임성을 제고하는 첩경이라 생각된다.

ㅇ 시민단체의 인력과 자원에 한계가 있는 만큼 시민단체에게 전방위적 책임을 물을 수 없다. 권한도 없는데 결과에 대한 책임을 물을 수는 없는 노릇이기 때문이다. 그러나 과정과 활동행태에 대한 책임성은 물을 수 있고 또 물어야만 한다. 책임성 제고를 위해 고민하는 시민단체의 노력이 평가받아야 한다.