보도자료	경제정의실천시민연합 Citizens' Coalition for Economic Justice	회원가입 : 744-0400

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□대표 : 김성훈 법등 홍원탁   □상임집행위원장 : 이종수(한성대 행정학과)  □정책위원장 : 홍종학(경원대 경제학과)

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수 신	각 언론사 경제부, 사회부
발 신	재정세제위원회 (김용하, 순천향대 교수)
문 의	박완기 정책실장, 윤은숙 간사 (02-3673-2141)
일 자	2006. 03.01 (수)
제 목	참여정부 출범 후 세금 감면 증가 현황에 대한 경실련 분석 (총 7매)

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참여정부 출범 후 세금 감면 증가 현황에 대한 경실련 분석

-비과세․감면 남발로 세금 100원 중 깎아준 세금이 15원에 이르러-

참여정부의 조세정책이 세금을 걷는 것뿐만 아니라 깎아주는 데 있어서도 큰 문제가 있다는 주장이 나왔다. 지난 2월 9일 정부의 조세수입 정책이 양극화를 심화시켰다는 보도 분석 자료를 내놓은 바 있는 경실련이 이번에는 정부의 비과세․감면 정책의 문제점을 지적했다. 경실련은 이번 발표를 통해 현재의 비과세․감면 구조를 분석한 결과 세금감면에 따른 조세지출은 급격하게 증가하고 있는 반면 그 효용성에 대한 검증은 전혀 이루어지지 않고 있다면서 이에 대한 시급한 개혁이 필요하다고 밝혔다.

경실련은 2000년부터 2005년까지의 규모별․세목별․기능별 조세지출 항목을 비교분석한 결과 참여정부 이후 1) 조세지출규모의 측면에서 보았을 때 지출규모가 비율로나 액수에 있어 큰 폭으로 증가추세여서 걷어야할 세금을 걷지 않음에 따라 재정의 건전성 악화를 심화시키고 있고 2)비과세 및 감면 받는 세목의 측면에서 보았을 때 특별소비세와 법인세는 과세 대상 축소와 세율인하로 이미 세부담이 줄어드는 측면이 있는데 비과세 및 감면에 있어서도 다른 어떤 세목보다도 혜택을 받아 조세형평성을 지나치게 훼손하고 있고 3) 기능별로 이루어진 비과세․감면 금액 항목을 보면 경제 개발을 위한 분야의 조세지출의 두드러진 증가는 정부의 비과세․감면정책이 경기 진작을 목표로 하고 있었다는 것을 반영하고 있다고 발표했다.

조세지출이란 정부가 각종 목적으로 감면해주는 세금을 뜻하는 것으로, 예산에는 잡히지 않는다. 그러나 거둬들여야 할 세금이 들어오지 않기 때문에 발생하는 엄연한 정부의 ‘지출’이라고 할 수 있다. 경실련은 참여정부 이후 무분별한 선심성 감세가 남발이 되어있으며 이러한 조세지출의 증가는 정부 세수입의 감소로 연결이 되어 재정 악화의 주요인이 되었다고 주장했다. 또한 인위적인 경기부양을 하지 않겠다던 정부가 실제로는 각종 비과세와 감면을 통해 경기부양 정책을 벌여왔으며, 그 효율성과 형평성에 대해서는 정부가 제대로 된 자료를 제시하지 못하고 있다고 비판했다.

경실련이 발표한 자료에 따르면 2002년과 비교해서 조세지출은 35.73%로 급격히 증가했다. 이는 평균 매년 10%정도의 조세지출의 증가가 있었다는 것을 의미하며 이는 2001년과 2002년에 각각 3.37%와 7.25%의 증가한 데 비해 매우 높은 수치라고 할 수 있다. 금액이 증가함에 따라 관련 국세에서 조세지출이 차지하는 비중도 크게 늘어났다. 지난 11월 재정경제부가 국회에 제출한  2005년 조세지출 보고서에 따르면 조세지출비율은 2001년과 2002년에 13.4%-13.3%의 수준을 유지하고 있으나 2003년에 14%로 급격히 뛰었고   2005년 현재 14.5%에 달한다. 결국 100원 중 15원이 세금 감면으로 나가고 있는 것이다.

이처럼 급격한 조세 지출 증가 자체에도 문제점이 있지만 세목별 증가율을 살펴보면 그 효율성과 형평성에도 문제가 있다는 것이 경실련 측의 주장이다. 각 항목 중 비교적 높은 증가율을 보이는 특소세와 법인세에는 이중혜택이 주어졌다는 것이다. 특별소비세 분야는 2002년에 비해서 무려 75%나 증가했다. 2004년에는 이미 11개의 특소세가 폐지되었음에도 불구하고 특소세에 대한 조세 감면 역시 높은 비율로 이루어진 것이다. 다음으로 증가가 높은 것은 법인세 부분으로 2002년에 비해 49%의 증가를 보였다. 그러나 법인세 부분에 대해서는 2003년 이미 2%의 감면에 이루어진 바 있다.

한편 재경부 조세지출 보고서의 주요 기능별 조세지출 규모의 증가분을 살펴볼 때 가장 높은 증가율을 보이는 것은 경제개발지원을 위한 조세지출로서 2002년과 비교해 볼 때 53.93%나 증가하였다. 이는 근로자와 농민 등과 같은 중산층 및 서민 지원이 23.33%, 사회지원개발이 46.60%에 비해서 상당히 높은 수치이며, 경제지원 분야가 그 증가 액수로 볼 때에도 경제개발의 증가는 2조6629억원으로 중산층 서민지원의 1조6423억원, 사회지원개발의 9840억원에 비해 월등하게 높다. 그러나 이런 대대적인 지원에도 불구하고 이러한 감세 정책들의 효용성을 증명하고 있는 이러하다 할 보고서는 없는 실정이다. 심지어 재정경제부는 2005년 11월에 ‘감세정책’보다는 ‘재정지출 확대’가 경제성장에 효과적이라는 내용의 보고서를 발표한 바 있다.

경실련에서는 이러한 조세지출의 구조의 변화양상은 결국 현 정부와 정치권이 기업과 여론의 눈치를 보면서 감면 폭을 늘리거나 새로운 감면안을 만들어냈기 때문에 발생하였으며, 제대로 된 세제 정책을 만들어 나가기 위해서는 이러한 선심성 세제 감면 남발을 제어할 수 있는 기준의 설정과 제도적 장치가 필요하다고 주장했다. 또한 경실련은 비과세 감면 조항을 지정해 국민경제 발전에 이바지한다는 목적으로 만들어진 조세특례제한법이 본래의 기능을 상실한 채 원칙 없는 개정으로 ‘누더기 법안’이 되었다는 점을 지적하면서, 일몰이 다가온 조세감면 조항들은 물론 조세특례제한법 전체에 대한 전면적인 검토가 필요하다고 강조했다.

경실련은 양극화와 저출산․고령화 등의 문제가 부각되는 상황에서 재정의 건전화와 효율화는 가장 시급한 문제이며, 증세와 감세로 갈려 정치적인 대립을 반복하기 이전에 선행되어야 할 것은 현재 조세 체계 구조를 제대로 파악하고 그 문제점을 개선하고자 하는 노력이라고 강조했다. 그런 의미에서 급격한 증가세를 보이고는 있으나 그 효용성과 합리성에 있어서는 제대로 검증이 이루어지고 있지 않은 비과세․감면 제도에 대한 심층적인 논의가 필요하다고 주장했다. 이를 위해서는 조세특례제한법에 대한 전면적인 재검토와 조세지출과 예산을 연계하여 국가 재정에 조세지출이 미치는 영향을 충실하게 조사하고 파악하는 것이 중요하다는 것이 경실련의 입장이다. 이번 비과세 및 감세 자료 발표 이전에도 조세 수입의 변화 경향에 대한 분석 자료를 내놓은 바 있는 경실련은 앞으로 조세구조 개혁을 위한 지속적인 활동을 벌여나갈 계획이라고 밝혔다.

경제정의실천시민연합

공동대표 김성훈 법등 홍원탁

* 별첨: 참여정부 이후 조세지출 자료 분석

1. 취지

- 경실련은 재정경제부에서 산출한 조세지출 금액을 기준으로 참여정부 전후의 조세 지출을 규모와 기능별 자료를 정리, 분석해보았다. 이번 조사는 세입예산에 대한 경실련의 1차 분석 결과와 함께 참여정부이후의 조세 구조를 파악하기 위한 취지에서 실시가 되었다. 재정 건전화가 중요한 화두로 부각되고 있으며, 이에 따른 증세의 방편으로 비과세 감면 조항들을 줄이는 방안이 검토되고 있는 가운데 먼저 지금까지의 비과세 감면 정책은 어떤 방향으로 진행되어왔는지를 알아보는 것이 필요하다는 것이 조사를 실시한 배경이다.

2. 분석결과

1) 재정의 기반을 갉아먹는 조세비중의 급격한 증가

<표1>의 분석 자료에 따르면 참여정부이후 비과세 및 감면으로 인한 조세지출은 급격한 상승세를 보이고 있다. 참여정부 집권 이전의 시기인 2000년부터 2002년까지 3년간의 조세 지출 증가는 10.87%이다. 그러나 이것이 2003년까지의 1년 사이에 18.89%로 급격하게 증가한다. 이후에도 그 규모는 지속적으로 증가해 2005년에는 참여정부 이전에 비해 35.73%라는 엄청난 수치의 증가를 보이고 있으며, 금액으로 따지면 이는 5조 2617억원에 달하는 규모이다. 기준을 조세지출 규모를 정부가 발표하기 시작한 다음 해인 2000년으로 하면 증가율은 더욱 두드러진다. 2000년에서 2002년 사이에 조세지출의 총액의 증가율은 10.87%이지만, 2000년에 비해 2005년의 조세지출은 50.48%, 즉 6조 7054억이나 증가했다. 금액의 증가와 함께 조세지출비율의 증가 역시 2003년부터 급격하게 증가한다.

이는 결과적으로 참여정부 출범 후 조세 감면이 대대적으로 이루어져 왔음을 보여주고 있다.

<표1> 참여정부 전후 세목별 조세지출 비교

참여정부 전후 조세지출구조 비교 (출처:재정경제부)				2000년 2005년 비교			2002년 2005년 비교
단위:억원	2000	2002	증가율	2000	2005	증가율	2002	2005	증가율
소득세	51,692	55,512	7.39	51,692	81,895	58.43	55,512	81,895	47.53
법인세	43,286	45,980	6.22	43,286	68,514	58.28	45,980	68,514	49.01
상속증여세	169	184	8.88	169	398	135.50	184	398	116.30
부가가치세	26,408	30,267	14.61	26,408	30,741	16.41	30,267	30,741	1.57
교통세	6,512	9,105	39.82	6,512	11,636	78.69	9,105	11,636	27.80
특별소비세	936	2,013	115.06	936	3,557	280.02	2,013	3,557	76.70
주세	338	328	-2.96	338	524	55.03	328	524	59.76
인지세	537	483	-10.06	537	445	-17.13	483	445	-7.87
증권거래세	1,388	2,127	53.24	1,388	1,083	-21.97	2,127	1,083	-49.08
관세	1,384	1,262	-8.82	1,384	1,085	-21.60	1,262	1,085	-14.03
합계	132,824	147,261	10.87	132,824	199,878	50.48	147,261	199,878	35.73

<표2>에는 2005년 11월 재정경제부가 국회에 제출한 자료로 2001년부터 2005년까지 연도별 조세지출 규모와 조세지출 비율이 산출되어 있다. <표2>에 따르면 조세지출비율, 다시 말해서 조세지출액과 조세지출실적이 있는 세목의 합계에서 조세지출이 차지하는 비중은 2001년과 2002년에는 비슷한 수준을 유지하고 있으나, 2003년에 들어와서 14.0%로 급증하고 2005에는 14.5%에 달한다. 특히 조세지출은 관련 국세의 증가율을 앞서고 있다. 2004년과 2005년을 비교해 보면 관련국세의 증가율은 7.2%인 반면 관련 국세에서 발생한 비과세․감면은 9.3%로 들어오는 금액의 비율보다 깎아주는 비율이 빠르게 늘어난 셈이다.

비과세와 감면은 제도로 고착화되면 일정 기간 지속된다는 점을 감안하면 참여정부 이후의 조세지출의 급격한 증가는 당분간 계속되어 재정 기반을 약화시킬 것으로 예상된다.

<표2>

연도별 조세지출규모 * 단위: 억원
구 분	2001 실적	2002 실적	2003 실적	2004 실적(C)	2005 전망(D)	증감률 (D/C)
◦조세지출 (A) ․직접세 ․간접세 ․관 세	137,298 97,183 39,025 1,090	147,261 101,676 44,323 1,262	175,080 123,311 50,558 1,211	182,862 131,485 50,274 1,103	199,878 150,807 47,986 1,085	9.3 14.7 △4.6 △1.7
◦관련 국세 (B)	886,020	964,086	1,075,599	1,101,603	1,181,288	7.2
◦조세지출비율*	13.4%	13.3%	14.0%	14.2%	14.5%	＋0.3%p

* 조세지출비율 =  A(조세지출액) / (A＋B) (조세지출액 + 관련국세)

* 관련국세 : 조세지출실적 있는 세목합계(총국세-과년도수입․교육세․농특세)

* 출처 : 재정경제부

2) 특별소비세와 법인세는 이중혜택

<표1>에 따르면 조세지출 증가에 있어서는 법인세는 2002년에 비해 49%, 특별소비세는 무려 75%의 증가율을 보였다. 그러나 2003년에는 2%의 법인세 인하가 이루어졌으며, 2004년에는 요트, 행글라이더, 에어컨 등 11개 품목의 특별소비세가 폐지된 바 있다. 이와 같은 감면과 폐지 혜택을 받은 두 세목들이 조세지출에 있어서도 매우 급속한 증가율을 보이고 있다. 결국 이중 혜택을 받은 것이다. 이는 기업투자확대와 고소득층의  소비를 통한 경기 부양책의 일환으로 이루어진 것이다. 경실련이 지난 2월 9일 발표한 참여정부 이후 세입예산 변경 추이에서도 법인세와 특별소비세는 비교적 낮은 증가율을 보이거나 오히려 감소하는 경향을 보였다는 점을 감안할 때, 참여정부 이후의 조세 형평성에는 큰 문제점이 있다는 것을 다시 한 번 확인할 수 있다.

3) 경제개발 분야 조세지출의 두드러진 증가

<표3>에서 드러나듯이 주요 기능별 조세지출 규모의 증가분을 살펴볼 때 가장 높은 증가율을 보이는 것은 경제개발지원을 위한 조세지출로서 2002년과 비교해 볼 때 53.93%나 증가하였다. 이는 근로자와 농민 등과 같은 중산층 및 서민 지원이 23.33%, 사회지원개발이 46.60%에 비해서 상당히 높은 수치이며, 경제지원 분야가 그 증가 액수로 볼 때에도 경제개발의 증가는 2조6629억원으로 중산층 서민지원의 1조6423억원, 사회지원개발의 9840억원에 비해 월등하게 높다. 경제지원 부분의 주요 세액 감면 제도로는 임시투자세액 공제, R&D 세액공제, 그리고 창업중소기업 세액 감면 등을 들 수 있다. 대부분 기업의 투자를 활성화시켜 경제개발을 지원하겠다는 목적으로 만들어진 비과세․감면 제도들이다. 그러나 이러한 투자의 효과가 어떻게 나타나고 있는 지를 증명해주는 보고서는 없고 오히려 재경부에서는 2005년 11월 보고서를 통해 감세정책의 경기진작 효과가 재정의 확대보다 적다는 취지의 내용을 발표한 바 있다. 따라서 조세지출이 어떻게 효율적으로 운용될 것인지에 대한 구체적인 대책의 마련이 시급한 상황이다.

<표3> 참여정부 전후 기능별 조세지출 비교

주요 기능별 조세지출 * 단위: 억원
항목	2000년	2001년	2002년	2003년	2005년 (전망)	증가율 (2002년 대비)	증가금액 (2002년 대비)
근로자 농어민 중산층지원	66,512	62,044	70,403	78,738	86,826	23.33	16,423
경제개발지원	42,456	46,207	48,474	62,119	75,103	54.93	26,629
사회개발지원	17,414	21,970	21,114	25,865	30,954	46.60	9,840

* 출처 : 재정경제부

3. 총평

1) 참여정부 이후 조세지출은 급격한 방향으로 증가하고 있으며, 이는 재정 건전화와 효율적인 조세 정책을 주장했던 정부의 입장에는 역행하고 있는 것이다.

2) 조세지출의 대부분은 경기개발을 위한 부분에 집중에 되어있다. 이는 비과세 및 감면을 경기 진작을 위해 이용했다는 것을 의미한다. 그러나 그 효과를 증명할 구체적인 보고서는 공개되어 있지 않는 상황이며, 오히려 재정경제부는 <감세논쟁 주요 요점 정리>라는 보고서에서 조세 감면 정책이 경기진작에는 별다른 효과를 나타내지 못한다는 취지의 의견을 밝히고 있다.

3) 조세의 형평성 강화는 다시 한 번 시급한 과제로 부각되었다. 조세 지출은 특정 세원에게 세금을 감면해 준다는 측면에서 기본적으로 조세의 형평성에서 벗어나고 있다. 때문에 그 범위에 대해서는 신중한 결정이 필요하다. 이런 상황에서 특별소비세와 법인세 같이 이중 혜택을 주는 경우는 더 이상 발생하지 말아할 것이다. 이와 더불어 각 비과세 감면 항목들의 목적과 그 효과를 증명해 주는 구체적인 자료를 공개해 세납자들이 조세 감면의 정당성을 납득할 수 있도록 해야 할 것이다.

저출산․고령화 사회로의 진행이 빨라지고, 사회적 양극화가 확대가 되고 있는 상황에서 국가 재정은 현재 우리 사회의 주요 이슈로 등장하고 있다. 이와 관련해서 증세와 감세 논란이 정치적인 공방으로까지 이어지고 있다. 그러나 세금에 관련한 논란 이전에 선행되어야 할 것은 현재 조세 체계 구조를 제대로 파악하고 그 문제점을 개선하고자 하는 노력이다. 그런 의미에서 급격한 증가세를 보이고는 있으나 그 효용성과 합리성에 있어서는 제대로 검증이 이루어지고 있지 비과세․감면 제도에 대한 심층적인 논의가 필요하다. 이를 위해서는 조세특례제한법에 대한 전면적인 재검토와 조세지출과 예산을 연계하여 국가 재정에 조세지출이 미치는 영향을 충실하게 조사하고 파악하는 것이 중요하다.