역대정부 예산낭비 근절 정책의 평가와

이명박 정부의 정책 방향

이원희

한경대학교 행정학과

전 경실련 예산감시위원장

Ⅰ. 시작하면서

예산은 정책이 실현되는 도구이다. 정책이 확대되면서 예산의 절대 규모가 증가하는 것도 당연하다. 예산이 증가하는 것은 당연하다고 하여 와그너(Wagner)는 예산팽창불변의 법칙이라고 명명하기도 한다. 문제는 예산이 증가한다는 것의 이면에는 시민의 부담인 세금이 증가한다는 것이 내포된다. 따라서 예산 증가에 따른 낭비적 요인을 제거하고 재정 운영의 생산성을 제고하는 노력이 필요하다.

우리나라의 경우 정부 주도형 경제발전의 과정에서 재정은 경제 성장의 엔진 역할을 했고, 성장에 필요한 에너지를 공급하기 위해 재정은 안전장치와 제어장치 없이 팽창 속도만 증가시키고 있었다. 그러나 1997년 외환위기로 인한 경제 불안은 재정 운영에 관해서도 전면적인 변화를 모색하는 계기가 되었다. 1999년 경실련에 예산시위원회가 설치되고, 우리 사회에서 예산 낭비에 대한 관심이 제고되기 시작한 것도 이 시기이었다. 시민의 제보를 받아 예산 낭비 사례를 발표하고 적극적인 대응 노력을 하였다. 언론에서도 이에 관심을 가지고 예산 낭비에 대해 다양한 취재가 이루어졌다. 이에 다양한 시민단체에서도 예산 낭비에 대한 감시 운동이 시작되었다. 정부도  관심을 보여 종래 조세의 날이던 3월 3일을 ‘납세자의 날’로 바꾸는 등 적극적인 변화가 이루어졌다.

2003년 노무현 정부가 추진한 정부혁신의 과정에서 재정 개혁이 중요한 화두로 제기되었다. 사실 그 이전에는 행정개혁이라고 하면 조직개편과 인사개혁을 의미하는 동의어처럼 비쳐지기도 했으나, 노무현 정부에 들어서 대대적인 재정개혁이 이루어졌다. 특히 2005에는 기획예산처에 예산낭비 대응 센터가 발족되어 이에 대해 적극적인 노력을 기울이고 있다. 산발적으로 이루어지던 예산 낭비 대응 체제가 국가적인 틀을 갖추게 된 셈이다.

2007년 이명박 대통령 당선자는 예산 절감을 주장하고, 민간경영의 관점에서 재정의 효율성 제고를 약속하고 있다.

이에 역대 정부의 예산 낭비를 제거하기 위한 정책을 검토하고 향후 재정 절감과 예산 운영의 생산성을 제고하기 위한 정책적 대안을 모색한다. 이를 위해 우선 예산낭비의 개념을 규정한다. 그리고 역대 정부의 정책을 비교 평가하고 향후 과제를 제안한다.

Ⅱ. 예산 낭비의 개념과 유형

1. 낭비에 대한 개념 논의

예산 낭비에 대한 명확한 개념이나 평가의 기준이 없이 진행되는 경우 그 자체에 대한 논쟁이 발생할 수 있다. 그리고 대응 방안도 산발적이거나 일회성의 이벤트로 그칠 위험이 있다. 그러나 예산낭비의 개념을 정립하기는 쉽지 않다.. 종전에 낭비에 대한 몇몇 학자의 개념 정의가 있었다.

우리나라에서 관료부패에 대한 체계적인 접근이 부족하여 에피소드적인 접근을 했다는 비판이 이러한 맥락에 서 있다.

첫째, McKinney는 ‘비효율적이거나 비효과적인 관행, 시스템 또는 통제로 인한 불필요한 비용(the unnecessary costs that result from inefficient or ineffective practices, systems, or controls)’이라고 정의하고 있다.

둘째, Recktenwald는 Q-inefficiency와 X-inefficiency로 구분하면서 후생손실(welfare loss)로 접근하고 있다.

셋째, Baran은 ‘합리적인 사회적 질서 하에서 최선의 방법으로 모든 생산 요소가 잘 배분되었을 경우에 획득 가능한 산출의 수준과 실제적으로 획득되는 수준의 차이(the difference between the level of output of useful goods and services that would obtain if all productive factors were allocated to their best and highest uses 'under a rational social order' and the level that actually obtain.)’라고 하여 추상적인 접근을 하고 있다.

넷째, 절차적으로 구유통 정치(pork barrel)에 의해 의회에서의 증액을 감시하고 있는 CAGW(Citizen's Against Government Waste)에서는 다음과 같은 7가지 기준을 제시하고 있다. 물론 이러한 정의는 예산 낭비의 일반적인 접근이 아니라 의원이 자신의 지역구나 특정 이익 집단의 이익만을 고려하여 예산을 포함시키는 경우에 국한되기 때문에 일반적인 낭비의 차원과는 구분되기는 하지만, 절차적인 차원에서 낭비가 발생할 수 있는 소지를 밝히는 기준이 될 수는 있다.

- 상원이나 하원 중 어느 한 원에서만 요구되는 경우

- 구체적으로 권한이 부여되지 않는 경우 (Not Specifically authorized)

- 완전히 경쟁적으로 보상되지 못하는 경우 (Not competitively awarded)

- 대통령에 의해 요구되지 않은 경우

- 대통령의 요구액이나 전년도 예산에 비해 지나치게 증액되는 경우

- 의회의 청문회를 거치지 않은 경우

- 지역적이거나 특정 집단의 이익에만 대응되는 경우

2. FWA(횡령, 낭비, 남용 : Fraud, Waste, Abuse) 정의

미국에서는 예산 낭비라고 할 때에 FWA(횡령, 낭비, 남용 : Fraud, Waste, Abuse)라고 하여 전체 개념으로 접근하는 경우가 많다. 흔히들 부패나 뇌물 거래 행위로 접근하기도 하지만 보다 광범위하게 규범이나 기준을 침해하는 행위를 포함한다. 따라서 상당히 가치를 포함하는 개념으로 접근된다. FWA에는 다음의 요소를 포함하는 것으로 인식되고 있다.

- 공공의 신뢰를 침해한다

- 공적인 편익을 사적인 목적으로 전환한다

- 권위의 왜곡이며, 허용될 수 없는 행위를 저지르는 것이다

(perversion of authority and the commission of an unacceptable act)

- 법이나 규칙을 집행하지 못하는 것이다

- 의도적이거나 비의도적으로 공공의 자원을 잘못 적용하거나 낭비적으로 사용하는 것이다 (intentional or unintentional misapplication or wasteful use of public resources)

이에 관해 좀더 구체적으로 정리하면 다음과 같다.

1) 횡령(fraud)

횡령은 사기에 해당되는 사취의 행태이다. 이에는 의도적 횡령(actual fraud)과 준횡령(constructive fraud)의 두 가지가 있다. 의도적 횡령은 어떤 사람이 개인의 의도적으로 해석을 잘 못하여 기인하는 경우이다(someone relies on an individual's intentional misinterpretation of material fact). 준횡령은 사익이나 악의적인 설계에 의해 기인하는 것이 아니라, 행위의 본질 그 자체에 기인하는 것이다.

결국 횡령은 개인이 자신의 사익을 추구하기 위해 공공의 자금을 악용하는 사례에 해당된다. 이는 다음의 세 가지 이유로 인해 발생 가능하다.

- 개인적 부채로 말미암은 상황적 압력

- 불충분한 내부 통제, 부실한 장부 처리, 거래에 대한 통제의 부재, 독립적인 통제 기제의 부제 등 횡령을 가능하게 하는 기회의 제공

- 개인적인 도덕성 결여

2) 낭비(waste)

낭비는 비의도적이긴 하지만 자원을 잘못 활용하거나 비효율적인 관행으로 인해 공공의 비용을 유발시키거나 잠재적인 수혜자에게 편익을 감소시키는 것을 의미한다.

3) 남용 (Abuse)

남용은 조직의 규칙이나 절차를 훼손하여 기관이 운영하는 프로그램의 효율적이거나 효과적인 집행을 저해하는 행위를 의미한다. 비효율적인 운영을 의미하는 것이기 때문에 보다 더 가치 판단을 요구하게 되며, 횡령에 비해 남용의 경우에는 판단의 기준에서 논쟁이 심하다.

3. 예산낭비의 개념 차원

예산낭비는 낭비 원인자의 책임의 경중에 따라 가장 책임의 정도가 높은 최협의의 예산낭비, 협의의 예산낭비, 광의의 예산낭비 및 가장 책임의 정도가 낮은 최광의의 예산낭비로 구분할 수 있다.

이때 변수는 크게 두 가지로 구분한다. 하나는 명백성의 기준이다. 즉 불법적인 것, 또는 규정을 위한 행위와 관련된 것과 다른 하나는 가치 논쟁이 있을 수 있는 부분이다. 두 번째는 시계(time horizon)와 관련이 있는 것으로 지식의 한계를 기준으로 설정한다. 이는 지금 당장 문제가 발생하는 경우와 미래에 상황 변동에 따른 책임성 여부로 구분된다. 미래를 완벽하게 예측은 하지 못한다고 하더라도 이에 대한 준비를 하지 못해 대비하지 못했다면 국민 경제적 입장에서 피해가 발생한 것이고 이에 대한 책임은 물을 수 있기 때문이다. 이에 대해 구체적으로 정의하면 다음과 같다.

< 그림 1 > 예산 낭비의 개념 포괄 범위(1)

시계(視界)

명백성

최협의

협의

광의

최광의

현재

불법성

합리성(가치)

미래Ⅰ

< 그림 2 > 예산 낭비의 개념 포괄 범위(2)

최협의 :

불법성

협의 :

도덕적 해이

광의 :

지식의 한계

최광의 :

가치논쟁

1) 최협의

최협의의 예산낭비는 불법성이나 개인의 도덕적 해이로 인한 예산낭비를 의미한다. 여기서 개인은 정책결정자로서의 개인과 정책집행자로서의 개인으로 구분될 수 있다. 정책결정자는 대통령과 지방자치단체장은 물론 법률과 예산을 결정하는 국회의원이 될 수도 있고, 구체적인 정책을 수립하는 관료도 될 수 있지만, 대체로 정치인들의 그 주체가 되기 쉽다. 그리고 이러한 도덕적 해이는 고의성을 가지고 적극적으로 불법성을 저지르는 경우와 소극적으로 어떤 행위를 하지 않음으로 부작위를 포함한다.

국회의원이나 지방자치단체장이 정치적 지지를 얻기 위해서 혹은 정치자금을 마련하기 위해서 불요불급한 사업임에도 예산을 책정하는 것이 그 예에 해당된다. CAGW에서 공개하는 Pork Barrel 사업이 이에 해당된다. 고위관료들이 자신의 관료적 커리어를 위해서 또는 뇌물을 받기 위해서 특정 정책을 결정하는 경우가 있다. 과거 무기 획득 과정에서 로비스트의 활동에 의해 이루어진 경우가 이에 해당될 수 있다. 이밖에 국회의원 및 지방의원들의 외유를 위한 예산편성도 여기에 해당한다.

다음으로 정책집행자인 관료의 비리가 해당되는데 이들의 도덕적 해이에는 횡령 및 계약 비리 등과 같이 불법적인 성격을 갖는 것을 의미한다. 인천과 부천의 세도사건과 같이 정부의 세입을 횡령하는 경우와 세출 집행에 있어서 계약 관련 비리 등이 해당된다.

2) 협의

협의의 예산낭비는 개인의 도덕적 해이로 인한 예산낭비와 조직의 도덕적 해이에 따른 예산낭비를 포함한다. 예컨대 담당 공무원들의 무사안일로 인한 낭비가 해당된다. 공무원들이 민간 위탁한 복지시설의 회계검사를 게을리해서 위탁비용을 불필요하게 많이 지급하는 경우이다.

한편 조직의 예산낭비는 조직의 이익을 추구하는 것으로 불필요하게 조직을 확장하고 불필요한 인력을 충원하며 예산을 확대하는 것들을 모두 포함한다. 여기에는 특별한 행정수요가 없음에도 외청을 신설하려고 하는 것, 처를 부로 승격시키려고 하는 것이 해당된다. 또한, 유사한 사업들을 여러 부처가 중복적으로 수행하는 것, 없는 예산에도 호화청사를 신축하는 것, 차년도 예산의 삭감을 피하기 위해서 연도 말에 소나기 지출을 하는 것, 그다지 용도가 없는 유휴자산들을 그대로 유지하고 있는 것들도 여기에 해당한다.

이러한 유형의 예산낭비는 기술적 효율성을 저해하는 것으로서 그 폐해가 개인적 불법성으로 인한 예산낭비에 비하여 낮기 때문에 원인제공자들의 법적이 책임이 상대적으로 가볍다.

3) 광의

광의의 예산낭비는 협의의 예산낭비와 지식의 한계에 따른 예산낭비를 포함한다. 지식의 한계에 따른 예산낭비가 발생하는 원인으로는 정책내용의 오류와 상황의 변동 등을 들 수 있다. 정책내용의 오류는 정책결정자들이 불완전한 지식과 정보를 가지고 정책을 결정했기 때문에 정책설계 자체가 잘못되고, 그로 인해서 정책의 효과는 보지 못하고 예산만 투입한 경우가 여기에 해당한다. 예를 들면, 00시는 지하보도를 건설했는데, 사업결정과정에서 도시가스관 등 지하매설물들이 복잡하게 얽혀 있는 것을 알지 못하고 사업을 시작하였다. 이미 시작한 사업이었기 때문에 통상적인 지하보도보다 훨씬 깊게 파는 바람에 주민들이 거의 사용하지 않아 이 지하보도를 폐쇄하였다. 이외에도 외환정책의 경우 환율 상승을 막기 위하여 정부가 외환시장에 개입하여 막대한 손실을 입는 경우도 여기에 해당한다.

상황변동으로 인한 예산낭비가 있을 수 있는데, 정책 혹은 사업의 결정 당시에는 적절한 결정이었지만, 상황의 변동으로 인하여 해당 정책 혹은 사업의 비용은 크게 증가하고 편익은 크게 감소하는 경우가 여기에 해당한다. 예를 들면, 쓰레기 소각장의 설치 경우에 주민의 적극적인 노력으로 쓰레기를 줄이는 경우 처음에 예정된 소각량이 발생하지 않아 용량이 큰 소각장이 되는 경우가 여기에 해당된다.

이러한 유형은 물론 결과적으로는 예산낭비에 해당하지만 당시에 정책결정자들이 최선을 다해서 내린 결정이고 누가 그 정책을 결정하는 위치에 있어도 유사한 결정을 내렸을 것이기 때문에 예산낭비의 원인제공자들에게 책임을 묻기가 어렵다.  다만 상황 변화를 인지하고 이러한 변화에 대응하여 신속하게 정책 대응을 했는가라는 관점에서의 책임은 물을 수 있을 것이다.

4) 최광의

최광의의 예산낭비는 광의의 예산낭비와 가치의 충돌로 인한 예산낭비를 포함한다. 정부는 기업과는 달리 서로 상충되는 다양한 가치를 추구한다. 가장 대표적인 것이 효율성과 형평성이다. 효율성을 추구하는 행정으로서는 가급적 예산낭비를 피해야 하지만, 행정은 때로는 형평성을 추구하여야 하고, 형평성의 추구가 예산낭비를 가져온다. 예를 들어 무안-광양고속도로에 대한 예비타당성 결과 B/C 비율이 1 보다 작았으나, 지역낙후도 등을 고려하여 사업을 추진하였다. 효율성 측면만 고려한다면 무안-광양고속도로는 추진하지 않는 것이 효율적이나 형평성이라는 또 다른 중요한 가치를 달성하기 위해 사업을 추진하게 된 것이다. 또한, 정부의 경직된 계약절차가 비효율을 초래할 수 있는데, 이는 잠재적 계약자들에게 공평한 기회를 제공해 주어야 한다는 또 다른 가치와 계약 관련 공무원들의 재정적 청렴성을 확보하여야 한다는 또 다른 가치를 위하여 정당화된다.

5) 책임을 물을 수 있는 예산 낭비의 범위

이상의 논의를 전제로 정부에 대해 책임을 물을 수 있는 예산 낭비의 범위를 규정하면 다음과 같다.

첫째, 최협의 개념에 의하면 이는 형사적 책임이 된다. 횡령이나 불법적 지출로 인한 낭비이기 때문이다. 공사 대금을 부풀려서 업자에게 가다 지출한 경우나 수의계약의 과정에서 특혜를 제공한 경우이다.

둘째, 협의의 개념에 의하면 형사적 처벌이라기보다는 행정적 책임의 대상이 된다. 불법적 지출은 아니나 명백히 보다 효율적인 방법이 있음에도 불구하고 적극적으로 이에 대처하지 않은 경우이다.

셋째, 광의의 개념은 정치적 책임의 영역이 된다. 충분한 정보를 수집하지 못하였거나 비용 대비 효율성을 극대화하지 못한 경우이기 때문이다. 상황 변화에 신속하게 대처하지 못한 것도 정치적 책임의 영역이 될 수 있다.

넷째, 최광의의 개념도 정치적 책임의 영역이다. 가치 판단을 요구하는 것이고 장기적인 시각을 요구하기 때문이다. 다만 의사결정의 기준을 명확하게 정립하고 논리를 제공할 필요는 있다. 가치 정향적인 판단이라고 하더라도 주먹구구식 판단이 아니라 일정한 근거는 있어야 하면 논리와 가치는 구분하여야 하기 때문이다.

4. 예산 과정론적 관점에서의 예산 낭비 발생원인

1) 예산편성단계

(1) 끼워넣기

준비되지 않는 사업이 정치적 이유로 추가로 편성되었을 때 낭비가 된다. 이럴 경우 미리 준비가 되어 있지 않았기 때문에 집행이 제대로 되지 않아 지속적인 문제점을 야기하게 된다.

(2) 절차상문제

법령이 정하는 절차를 제대로 지켰는지와 절차가 정당한지를 고려할 수 있다. 예컨대 예비타당성조사를 거쳤는지, 투융자 심사를 거쳤는지, 과거에 절차상 문제 제기된 사업이 약간의 수정을 거쳐 추진되는지 등 적법한 절차를 거쳤는지를 따져보고, 절차를 거쳤으나 절차의 정당성이 문제되는 경우(경인운하 등 타당성조사가 감사원감사결과 문제시될 때)에는 사업이 추진되기 전에도 예산낭비라는 차원에서 문제가 제기된다.

(3) 제도적 결함

현존하는 제도가 필연적인 예산낭비를 초래하는 경우에는 사업 추진 이전이라도 문제 제기된다. 예컨대, 관급공사 입찰제도에 따른 국책사업 등은 제도 개선을 통한 예산 낭비의 절감 효과를 가져 올 수 있는 경우에 해당된다.

(4) 선심성, 전시성사업

매년 적자를 감수하고도 천편일률적으로 되풀이되고 있는 지역축제사업의 경우는 예산편성 단계부터 낭비사업이라고 문제를 제기할 수 있다.

(5) 중복사업

동일한 내용의 사업을 부처간에 이름만 달리하여 사업이 추진된 경우 사업의 효과성 결여에 따라 예산낭비사업으로 분류된다. 예컨대 각종연구사업, 정보화사업추진 등이 이에 해당된다.

2) 사업추진단계 (집행단계)

많은 경우 예산 낭비는 계획과 결정을 잘못하여 발생하는 경우에 기인한다. 그러나 한편 집행 단계에서 발생하는 경우도 있다.

가장 대표적인 것이 계약의 과정에서 발생한다. 단가 산정을 기획 단계에서 하였다고 하더라도 어떤 방식으로 사업자를 선정하고 어떤 금액으로 집행하느냐가 결정되기 때문이다. 과다한 자금 지출이 이루어지는 과정이 발생할 수 있다.

또한 공무원의 도덕적 해이가 발생할 수 있는 경우도 여기에서 발생한다. 야근을 하지 않고 허위 서류를 작성하여 야근 수당을 수령하는 경우가 이러한 유형이다.

사업을 제때에 집행하지 못해 사업이 지연됨으로 인해 예산 규모가 증가하는 경우는 있다, 상황변화에 적절하게 대처를 하지 못하기 때문이다.

이러한 집행단계에서의 낭비적 요소는 사업계획 단계나 예산편성 단계에서 문제점이 잉태되는 경우가 많다.

3) 사업평가단계

평가 단계는 그 자체에서 낭비적 요인이 발생하다기 보다는 평가를 적절하게 실시하지 못해 낭비적 요소가 반복된다는 측면이 강하다. 결산이 단순히 예산 집행의 결과에 따른 숫자를 확인하는 과정이 아니라, 예산의 생애 주기적 관점(life cycle management)에서 평가하고 다음 과정으로 환류하는 노력이 필요하다.

이에 예산의 과정에서 잘못된 것이 수정되고 가치가 확대되는 가치사슬(value chain)의 과정이 되도록 하여야 한다.

4) 낭비의 개념과 과정론의 통합적 관점에서 본 예산 낭비 원인

예산낭비의 개념에 따른 유형화를 시도하면 다음과 같은 모형이 정립된다.

예산 낭비의 개념은 최협의, 협의, 광의, 최광의의 구분에 따른다. 여기서 가장 중요시된 개념은 책임의 범위와 범주이었다. 최협의의 경우 개인의 불법적 행위가 개입되는 경우이고, 협의는 조직의 도덕적 해이가 포함되는 경우이었다. 그리고 광의와 최광의가 되면서 미래에 대한 예측과 가치의 개념이 도입되었다.

이러한 개념에 따라 예산의 결정, 집행, 평가의 과정에 따라 이상에서 소개된 다양한 사례의 원인을 유형화하면 <표 1>과 같이 요약된다. 물론 최협의, 협의, 광의, 최광의라고 하는 개념과 유형이 상호 배타적인 것이 아니기 때문에 원인을 분류함에 있어 일정 부분은 중복되는 경우도 발생할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이러한 개념에 따른 유형화는 다양한 사례를 구분하여 이해하는 것에 도움이 될 것이다.

< 표 1 > 예산 낭비 개념에 따른 낭비의 유형화 분류

개념 단계	최협의 (개인의 불법)	협의 (도덕적 해이)	광의 (지식의 한계)	최광의 (가치의 충돌)
기획, 편성 단계	- 투융자 심사를 거치지 않았거나 기각되었음에도 사업을 하는 것 - 정치자금 후원자들을 위한 정치인들의 사업 결정	- 지역구민을 위한 정치인들의 사업 결정 - 보다 더 좋은 대안을 모색하지 않음으로 인한 낭비 - 중복 사업 결정 - 조직 및 인력의 방만한 관리 - 사업의 고급화, 거대화, 첨단화 지향으로 인한 과도한 예산 투입 결정 - 정치인들의 도덕적 해이를 돕는 관료들의 사업 결정	- 과학적 분석 노력의 부족으로 인해 상황 변동의 예측 능력 부족 - 예산 사업의 결과로 인해 영향을 미치는 효과에 대한 분석의 결여	- 형평성 등 효율성 이외의 행정가치 추구를 위한 예산 결정
집행 단계	- 예산 및 법령 위반 지출 - 부패로 인해 과다지출 - 부적절한 설계변경으로 인한 비용 증가 - 출장경비 등의 불법적 용도 변경	- 불요불급한 용도에 대한 연도 말 지출	- 정보비대칭으로 인한 유능한 사업자 선정, 단가 계산 등의 실패 - 주민 반발 등에 따른 사업 지연 - 상황 변동에 따른 적절한 대처 미흡
평가 단계	(공통사항) - 성과관리가 되지 않아 문제성 있는 지출이 반복되는 경우

Ⅲ. 역대 정부 예산 낭비에 대한 대응 방안의 평가

1. 역대 정부 예산 낭비 대응 방안

1) 김영삼 정부

1993년에 집권한 김영삼 정부는 흔히들 말하는 문민정부이다. 군사정부에서 전환된 첫 정부로서 한국사회가 직면하고 있는 부정적 유산을 ‘한국병’으로 규정하며 이에 대한 ‘변화와 개혁’을 추구하였다. ‘역사바로세우기’라는 구호아래 다양한 정치 개혁을 추진하였다.

그러나 재정의 관점에서 보면 운영 방식의 큰 변화는 시도되지 않았다. 늘어나는 재정 수요에 대응하기 위해 재정을 어떻게 확보할 것인가가 중요한 쟁점이었다. 낭비적 요소를 줄이자는 문구는 나타나고 있으나 이에 대한 정책의지는 보이지 않고 있다. 구색맞추기식 레토릭에 불과했다.

김영삼 정부의 상징인 “신경제 5개년 계획(’93-’97)”에는 우리 재정이 당면한 최우선 과제는 재정의 능력을 확충하여 국가 경쟁력 강화와 국민생활의 질적 향상을 뒷받침하는 것이라고 표현하고 있다. 이를 위해 조세부담률을 점진적으로 제고하고 수익자 부담원칙의 적용을 확대하겠다고 천명하고 있다.

다만 재정의 투명성과 책임성 제고를 통해 효율성을 제고하기 위해 특별회계와 기금의 정비, 추경편성의 지양, 중기재정계획의 활성화 및 지역발전종합계획의 도입, 예산집행의 자율성 확대, 국채관리제도의 개편 등을 제시하고 있다. 예산 제도의 개편에 집중되어 있음을 알 수 있다.

이로 인해 재정의 경기조절기능 강화, 국가경쟁력 강화를 위한 재정 지원확대 등의 과정에서 재정 팽창은 있었으나 재정의 건전성을 도모하고자 하는 노력은 부족하였다. 과거 성장기에 투입의 확대가 재정의 성과라고 착각을 하는 시기의 연장에 있었다.

<표 2> 김영삼 정부의 재정 개혁 주요 사례

연도	내용
1993년	- 정부청사 및 일반건물 건축비를 92년 수준으로 동결 - 기본행정비는 단가 인상 및 직제 변경 요인만을 반영하여 경상경비를 억제
1994년	- 특별회계와 기금의 정비 - 세출예산과목을 단순화 시킴 - 공공여유자금의 통합관리를 위한 근거법 마련
1995년	- 국고보조금 개선 - 특별회계 신설 - 기금의 정비
1996년	- 기금의 정비 - 경상경비 신설 : 부처별 한도액만 설정하고 자율설정
1997년	- 공무원 보수를 5%에서 억제 - 차량 등 관용장비를 구매에서 임차로 전환 - 항만 운영의 민간 이양 - 지방자치단체의 국고보조금 개선

2) 김대중 정부

1997년 외환위기를 시대적 배경으로 출발한 김대중 정부에서 대대적인 정부개혁이 추진되었다. 1948년 정부 수립 당시 11부 4처의 중앙행정기관과 약 20만명으로 출발한 한국의 정부 조직은 1998년에 2원 14부 5처 14청에 약 95만명으로 확대되었다. 이에 취임 출발의 시점에서 7개 부처를 통합하려는 시도를 하였으나 여야 합의 끝에 결국 17부 2처 16청이 되었다. 이러한 하드웨어적인 조직 개편에 이어 1999년 정부조직에 경영진단을 실시하고 운영 방식을 개선하는 소프트웨어의 개혁이 있었다. 이에 공기업 개혁과 성과관리체계가 정부에 도입되었다.

<그림 3> 공공부문 개혁의 목표와 추진 과제

	작지만 봉사하는 효율적인 정부
작은 정부 구현을 위한 구조개혁 전략			효율적인 정부 구현을 위한 운영시스템개혁 전락			봉사하는 열린 정부 구현을 위한 의식․문화개혁 전략
￭인력감축 ￭조직감축 ￭공기업민영화			￭성과중심의 목표관리제 ￭개방형 임용재 ￭책임운영기관제 ￭성과주의 예산			￭투명행정 ￭봉사행정 ￭자기혁신형 공직문화 창조

자료 : http://www.reform.go.kr/html/jow1.html

이러한 과정에서 재정 개혁이 수반되었다. 재정운영이 개혁과 관련하여 1999년과 2000년이 주목된다. 1999년에 대대적인 기금 정비를 하여 75개 기금을 55개로 정비하였다. 1999년 계속비 사업을 확대하여 운영의 신축성을 기하고, 성과주의 예산을 도입하였다. 그러나 미국식 개념의 소개 수준에 머물고 몇 차례의 시행착오는 있었으나 예산의 운영 방식을 바꾸는 수준에는 이르지 못하였다. 1999년에 500억이상의 사업에 대해 예비타당성 조사를 도입하였다. 이로써 재정사업을 시행하기 전에 비용과 편익을 추계하는 의사결정 방식을 도입하였다.

1999년에 경실련에 예산감시위원회가 구성되고 시민단체에서 다양한 재정 운영의 문제점을 발표하고 시민운동으로 정착되어 가는 과정에서 예산 운영의 문제점이 노정되기 시작하였으나 아직 이를 제도적으로 정비하는 수준에는 머물지 못하고 있었다.

인력감축으로 인해 인건비 등 예산이 절감된 부분도 발견되었다. 1997년 전체예산에서 차지하는 인건비의 비율은 15.0%이었으나 구조조정 이후 점차 감소하였다. 단순 수치상으로는 2001년 인건비는 18.9%인데, 공무원의 처우개선률(1999년 4.5% 감소, 2000년 9.7% 인상, 2001년 6.7% 인상 등)을 감안하면 인력감축으로 인한 실질적인 인건비 절감효과는 1999년 2,212억원, 2000년 1,541억원, 2001년 823억원 등 4,567억원에 이른다.

그리고 준조세의 정비를 통해 연간 3천억원 이상의 부담금이 줄어드는 효과를 가져왔다. 예산성과금 제도를 통한 예산절약이 4조3천억에 달하는 것도 재정개혁이 시민에게 주는 직접적 혜택에 해당된다.

한국경제연구원의 ‘모두 잘사는 나라 만드는 길(2002)’에서는 개혁의 전략과 과정에 대해서 비판적인 의견을 제시하고 있기도 하다. 권력적 동기에 의한 개혁의 오염과 정치적 수식어의 남발, 정부 개혁의 의사결정시계를 정권의 임기로 한정하여 개혁을 위한 개혁에 집착하였다는 지적이다. 그리고 준비 안 된 실험과 하향식이 강요된 획일적인 개혁, 온갖 의제를 망라한 맛보기 개혁으로 용두사미의 개혁 양산, 정보의 비대칭성에 편승한 관료의 개혁 우회가 개혁의 본질을 훼손했다고 주장한다.

<표 3> 김대중 정부의 재정 개혁 주요 사례

연도	내용
1998년	- 재정규모의 증가율 억제(3.8%) - 경상 경비를 10% 절감 집행 - 댐 용지 보상제도의 개선 - SOC 사업 민자유치 활성화
1999년	- 보상비와 경상경비의 이월제고 확대 - 정부출연연구기관 지원체계 개선 - 계속비 사업의 확대 - 총액편성 예산 사업의 확대 - 기본 사업비 제도 신설 - 예비타당성 조사 제도 도입 - 100억원 이상의 사업에 대해 적격심사 낙찰제 도입
2000년	- 법령안 재정소요추계 제도 도입 - 예산 성과급 제도 활성화 - 성과주의 예산 제도 도입 - 복식부기 회계제도 추진 - 준조세정비방안 수립 - 공무원 보수 인상을 추진하며 예비비로 보수 일부 책정
2001년	- 부담금관리기본법 제정 - 정부업무 등의 평가에 관한 기본법

3) 노무현 정부

신공공관리론적 행정개혁을 추진한 김대중 정부와 달리 노무현 정부는 참여 정부라는 이름 하에 거버넌스적 관점에서 다양한 의견을 수렴하는 과정을 통한 개혁을 추진하였다. 대학교수나 시민운동가들의 다양한 의견을 참여시키는 과정이 있었다. 재정에 관한한 기존의 정부에 비해 노무현 정부에서는 다양한 개혁이 추진되었다. 사실 과거에 행정개혁이라고 하면 조직개혁이나 인사개혁을 의미하였으나 노무현 정부에서는 다양한 재정 관련 개혁이 이루어졌으며 그것을 “3+1”개혁이라고 축약하였다.

우선 예산 과정론적 입장에서 다양한 개선이 있었다. 종전의 유명무실한 중기재정계획 대신에 국가재정운용계획을 도입하여 장기적인 계획과 예산을 연계시키도록 하였다. top down 방식을 도입하여 기획예산처가 총액을 결정하면 개별 부처가 구체적인 사업을 결정하게 하였다. 재정사업의 성과를 관리하기 위하여 재정사업 자율평가 제도를 도입하였다. 기획예산처 중심의 재정운영 방식을 분권화하여 개별 부처가 예산의 결정과정에 중요한 참여자가 되도록 한 것이다. 그리고 이러한 절차의 변화를 뒷받침하기 위하여 디지털 예산 회계시스템을 구축하도록 하였다.

절차적인 변화와 더불어 기획예산처 내에 예산낭비 대응센터를 구축한 것도 극적인 효과가 있다. 사전적인 예산 심의 기능을 축소하는 대신 개별 부처가 사업을 수행함에 있어 발생하는 예산 낭비를 기획예산처에서 통제 관리한다는 의미를 담고 있기 때문이다.

<그림 4> 참여정부의 재정개혁 과제: 3+1

자료: 기획예산처. 2004.

이러한 제도적 틀의 정립과 더불어 다양한 재정제도의 개혁이 수반되었다. 로드 맵 과제 중에서 재정 관련 주요 정책은 재정분권, 세제․세정 합리화, 지출효율성 제고, 재정투명성 제고, 재정건전성 유지 등의 5대 목표를 설정하고 이를 실천하기 위한 구체적 대안으로 15대 아젠다를 제시하여 추진하였다.

<그림 5> 노무현 정부의 재정개혁 5대 목표와 15대 아젠다

4) 이명박 정부의 정책 기조

2008년 인수위원회에서 향후 정책 과제를 발표하면서 섬기는 정부의 분야 4대 전략 36개 과제 중에서 재정 개혁과 예산 낭비 대응을 위한 정책의 부분을 보이고 있다. 이에 의하면 섬기는 정부는 절약하면서도 일 잘하는 실용정부를 구현하는 것이라고 규정하면서 예산 절감, 공공기관 혁신을 통한 공공부문 운용 효율화를 지향한다고 한다.

여기에서 핵심 과제로 ‘예산 10% 절감 추진’을 제시하고 있다. 그리고 중점 과제로 국가채무관리 및 균형 예산, 내실 있는 회계 검사에 의한 집행 예산 절감을 제시한다. 특히 대통령직 인수위원회에서는 국가기관과 지방자치단체의 예산 편성․집행과정과 관행을 새로운 시각에서 되돌아보고 개선방안을 모색하여 향후 예산절감의 지침으로 활용하고자 ‘예산낭비사례집 : 국민세금 1원도 소중하다’를 발간하였다.

본 사례집에서는 최근 5년간 감사원 감사에서 지적된 8,004건의 예산낭비 지적 사례들을 모아 관련 사업 분야나 편성․집행 단계 등을 기준으로 분류하고, 각 행정기관․공공기관에서 향후 예산절감의 기초 자료로 참고할 수 있도록 ‘예산낭비 10대 유형’으로 제시하고 주요 관련 사례 200여건을 함께 수록하고 있다. 아직 구체화되지 않았으나 예산 낭비를 줄이고 재정 운영의 효율성을 제고하겠다는 정책적 의지는 강하게 표명하고 있다.

<그림 5> 이명박 정부의 ‘섬기는 정부’의 정책 과제

국 정 지 표		Ⅴ. 섬기는 정부
		⇧			⇧			⇧			⇧
전 략 목 표		1. 예산절감과 공공기관 혁신			2. 국민편의 원스톱 서비스			3. 창조적 광역발전과 실질적 지방분권			4.법과 원칙이 준수되는 신뢰사회구현
국 정 과 제 (36개)
		(핵심과제) 3개 ▪예산 10%절감 ▪정부 조직 개편 ▪공공기관 혁신 (중점과제) 4개 (일반과제) 3개			(핵심과제) 1개 ▪희망복지 129센터 설치 (중점과제) 2개 (일반과제) 3개			(핵심과제) 2개 ▪광역경제권 구축 ▪특별행정기관 정비 (중점과제) 5개 (일반과제) 6개			(핵심과제) 2개 ▪법질서 확립 ▪공직자 부패척결 (중점과제) 2개 (일반과제) 3개

2. 예산 낭비 대응 방안의 평가

1) 예산 낭비 대응 방안의 틀

예산낭비를 통제한다는 것은 몇 가지의 이벤트성 행사로 해결되는 것이 아니라 행정관행을 개선하는 것에서부터 출발하여 제도와 절차를 개선하는 것을 포함한다. 무엇보다 이에 대한 국민적 관심과 통제가 필요하다. 민주주의 발전 과정이 재정민주주의에서 출발하였던 서구의 역사가 이를 의미하는 것이기도 하다.

첫째 시민의 일상적인 참여와 통제를 확보할 필요가 있다. 이를 위한 정보 공개의 노력도 필요하다. 과거 예산은 몇몇 관료나 정치인에 의한 폐쇄적 과정으로서 ‘그들의 결정’이라고 생각되어 왔다. 그러나 이에 예산이 집행되는 현장에 있는 시민에게 예산을 돌려주어야 한다.

둘째, 행태 개선이 필요하다. 제도나 절차를 아무리 잘 설계하여도 이를 집행하는 공무원의 의식이 중요하기 때문이다. 제도나 절차의 개선에 따른 공무원의 의식과 행태를 바꾸는 노력이 수반되어야 한다. 재정투융자를 실시하기 전에 비용과 편익을 합리적으로 비교 분석하기 위한 투융자 심사의 장치를 도입하였으나 담당자가 편익을 조작하는 경우에 과학적인 절차가 무의미해진다. 담당자가 자주 바뀌어 전문성이 축적되지 못하는 경우도 이에 해당된다. 원래 사업을 추진했던 목표를 망각하고 사업이 엉뚱한 방향으로 흐르는 것도 담당자의 일관성이 확보되지 못하기 때문에 발생한다. 제도나 절차의 개선과 더불어 행태 개선이 절실한 이유가 여기에 있다.

셋째, 절차적 관점에서의 개선이 필요하다. 소위 편성-심의-집행-결산의 관점에서 개선이다. 편성의 경우에는 개별 사업부처와 중앙예산기구인 기획예산처의 개선을 구분할 필요가 있다. 특히 정치적 결정에 의한 낭비의 경우에는 국회의 선섬성 증액에 따른 경우가 많기 때문에 국회의 결정에 대한 통제 방안도 필요하다.

넷째, 예산 관련 제도적 장치의 개발이다. 기금의 개혁, 예비타당성 제도 도입. 성과관리체계의 도입 등이 이에 해당된다.

< 표 4 > 예산 낭비 대응을 위한 재정개혁의 구도

시민의 참여와 통제 강화
지향점: 재정운영의 이념과 기조
제도와 절차: 세입구조의 개혁	운영행태의 개혁	제도와 절차: 세출구조의 개혁
기반구축: 재정운영 시스템의 개혁

2) 역대 정부 예산 낭비 대응 방안의 비교 평가

이러한 분석 틀에 입각하여 과거 정부의 예산 낭비 대응 노력을 평가해 본다.

우선 김영삼 정부의 경우에는 예산 낭비에 대한 통제라는 개념은 아직 출발하지 못하고 있다. 과거 성장기 경제의 연장에 있었다. 다만 기금 개혁 등가 같은 몇 가지 제도 개선이 있었다. 재정경제원을 설치하여 중앙예산기구의 권한을 강력하게 하였다. 그러나 이러한 일방적인 조직 개편은 사업 부처의 위축을 초래할 수 있다.

김대중 정부에서 다양한 재정개혁의 제도가 도입되었다. 예비타당성 제도가 도입되고 성과관리가 도입되었다. 경상경비 절감을 강조하여 담당 공무원에게 위기의식을 조장한 측면은 있으나 본격적인 행태 개선으로 나아가기 위한 노력은 부족하였다. 기획예산처를 설치하여 중앙예산기구를 국무총리 소속으로 하였다.

노무현 정부에 들어서 재정 개혁과 예산 낭비 절감을 위한 체계적인 노력이 이루어졌다. “3+1” 개혁을 추진하고 이러한 맥락에서 2006년에 국가재정법이 제정된 것은 한국 재정 운영에서 새로운 전기를 마련한 것이라고 평가된다. top down 방식과 재정사업 자율평가를 통해 사업 부서에게 예산 편성권의 일부를 돌려준 것이 매우 특이하다. 그리고 중앙예산기구가 국가재정운용계획과 같은 기획에 관심을 전환하도록 하면서 직제로 예산낭비 대응센터를 설치한 것도 특이하다. 다만 국회에서 예산결산특별위원회를 상임위원회로 구성하려다가 실패한 것은 아쉬움이 있다. 집행과 관련하여 입찰제도의 개선 의지를 보인 노력이 있다. 특히 감사원에게 결산 검사뿐만 아니라 성과 검사 기능을 부여한 것은 향후 예산 과정의 새로운 위상을 확립할 것으로 기대된다. 다양한 국민 참여 장치를 개발한 것도 의미가 있다.

노무현 정부에서 체계적으로 매우 다양한 정책을 도입하였다. 그러나 아직 이러한 제도적 장치가 정착되지 못해 과도기적으로 문제를 노정하는 측면도 있다. 예산편성권의 일부 권한을 받은 사업부처에서 어느 정도 전문적으로 사업을 설계하느냐의 문제가 있다. 과도기적으로 절차만 복잡해졌다는 비판이 있다. 예산낭비 대응센터가 제 역할을 정립하지 못하고 있다. 오히려 신고를 받고 사업을 심사하는 것은 아웃 소싱하고 정부는 제도 개선에 노력해야 한다는 지적도 있다. 다양한 제도가 한꺼번에 도입되는 과정에서의 혼선이 문제이다. 재정사업 자율평가(PART)가 확립되고 이것이 기초 자료가 되어 top down 방식이 정착될 수 있는데 동시에 도입되는 과정에서 성과지표가 없이 사업을 수행하였는데 나중에 성과 지표를 전제로 평가해야 하는 문제가 발생하기도 하였다. 무엇보다 이러한 다양한 제도 개선의 노력이 있었음에도 불구하고 여전히 예산 낭비의 사례가 지적되고 있다는 점이다. 제도 개선과 별개로 정치적 사업 결정이 있기 때문이다. 중복투자, 대형 국책사업의 낭비적 요인 등이 끊임없이 제기되고 있어 국민적 불신감이 해소되지 못하고 있다. 지속적인 노력이 필요한 이유가 여기에 있다.

<표 5> 역대 정부 예산낭비 대응 정책의 평가

	행태	절차					제도	환경
		편성		심의	집행	결산
		사업부서	중앙예산기구	국회	사업부서	감사원
김영삼 정부	없음	없음	중간	약함	없음	없음	중간	없음
김대중 정부	약간	없음	중간	약함	약함	없음	강함	없음
노무현 정부	약간	중간	강함	약함	중간	강함	강함	중간

Ⅳ. 예산 낭비 대응 방안의 정책 제안

<표 4>는 예산 낭비 대응 체계를 구축하기 위한 틀을 정립하는 근거가 된다. 이에 근거하여 필요한 향후 예산 대응 방안의 정책을 제안한다.

1. 기본 방향의 정립

1) 재정민주주의의 확립

정부 예산 운영이 일년 벌어 일년 먹고 사는 방식이라는 비판이 있다. 공권력을 배경으로 조성된 자금을 공권력으로 집행하기 때문에 정부는 망할 우려가 없고 그래서 낭비적 지출이 구조화될 우려가 있다. 정치인들은 구조를 개혁하기 이전에 자신의 이해관계에 따라 예산을 배정하는 것에 관심을 가지고 있다. 이러한 맥락에서 지금 우리에게 필요한 재정 혁신의 가장 기본적인 것은 재정민주주의(Fiscal Democracy)의 이념을 확립하는 것이다. 세금을 통해 재원을 부담하는 시민이 예산의 주인이라고 하는 정신을 회복해야 한다. 재정의 운영과정에서 정보를 공개하고 시민의 참여를 확대하며 책임성을 확보하는 정신이 담겨야 한다.

2) 재정 규율의 확립

그간 우리 예산 운영에는 편법이 많이 인정되었다. 정부 돈은 공짜 돈이기에 먼저 본 사람이 임자라는 생각도 팽배하여 있다. 그래서 정부 돈을 사용하는 사람들 간에 도덕적 해이가 만연되어 있다.

이제 재정 운영의 규율(Fiscal Discipline)을 확립해야 한다. 재정의 공익성을 재확인할 필요가 있다. 임시방편으로 인정되었던 편법의 운영을 전면적으로 재검토해야 한다. 기금, 추가경정예산, 예비비, 특수활동비, 이용과 전용, 명시이월과 사고이월 등 예외적 장치가 일상화되어 있는 분야에 대한 재검토가 필요하다.

3) 재정 투명성의 확립

어두운 곳에는 비리가 자리 잡는다. 이제 투명성 자체가 하나의 행정이념으로 자리 매김 되고 있다. 재정 관련 통계를 공개하는 것이 매우 중요하다. 물론 시민이 이해할 수 없는 자료를 공개하는 것은 의미가 없다. 예산이 암호 코드처럼 인식되어서는 곤란하다. 시민이 이해할 수 있는 예산의 공개가 필요하다. 그것도 사후적으로 시민이 공개를 요구하면 공개하는 것이 아니라 사전적으로 체계적인 공개가 필요하다.

의사결정의 핵심은 대화와 타협이다. 이를 위해서는 대화를 위한 열린 공간과 타협을 위한 열린 마음이 있어야 한다. 열린 공간에는 체계적인 정보의 공개와 효율적인 의사결정 규칙이 있어야 한다. 열린 마음에는 전문성을 바탕으로 한 논리와 토론 그리고 협상이 있어야 한다.

4) 재정의 생산성 향상

예산 집행에서 화폐가치(Value for Money)를 실현해야 한다. 정부 자금의 경우 정치적 결정으로 인해 낭비적 지출이 될 위험에 노출되어 있다. 민간기업의 경우 투자를 하다가 실수하면 망한다. 그러나 정부는 공권력에 근거한 조세 수입으로 운영되기 때문에 도덕적 해이가 발생할 우려가 매우 높다. 정부 사업의 경우 시작은 있지만 끝은 없다는 지적이 있다. 그래서 정부 사업의 경우 성과 평가가 필요하다. 때로는 일몰법에 근거하여 일정 기간이 지나면 자동 폐기 되도록 하고 필요하면 반드시 재평가를 하도록 하는 장치가 필요하다는 이유가 여기에 있다. 그런 의미에서 재정의 생산성 제고를 위한 제도적 장치의 개발이 필요하다.

2. 재정 운영의 관행과 행태 개선

재정 운영의 관행과 행태를 바꾸는 노력도 필요하다. 과거 정부 주도형의 경제 발전 과정에서 관료에게 맡겨진 의사결정권이 너무 많다. 폐쇄적인 의사결정과정과 관리 과정에서 부패와 편법이 지배하고 있다. 예외적 상황이 일상화되어 있는 전근대적인 타성을 극복하기 위한 노력이 필요하다. 물론 이러한 노력을 개인의 노력에 맡기는 것이 아니라 제도적 장치의 개선을 통해 시스템으로 해결하는 노력이 선행되어야 한다.

1) Mckinney 교수의 내적 통제(internal control) 강화

- 낭비위험성평가(FVA : Fraud Vulnerability Assessment)

Mckinney 교수는 회계학적 관점에서 예산의 횡령, 낭비, 남용(fraud, waste, abuse)을 방지하기 위해서는 내적인 통제 장치의 강화가 중요하다고 주장한다. 이러한 내적 통제 장치는 크게 두 부분으로 유형화된다. 첫째는 행정적 통제이다. 이는 처음에 의사 결정된 대로 시행될 수 있도록 절차와 기록을 관리하는 것이다. 둘째는 회계적 통제이다. 이는 자산 관리를 포함하여 회계 기록의 신뢰성을 확보하는 방안과 관련이 있다.

이러한 신뢰성을 확보하기 위한 내적 통제 시스템은 기관의 각종 사업을 모니터링 하는 감사 프로그램, 성과를 평가하는 시스템 그리고 환류를 보장하는 체계 등을 필요로 한다.

이러한 맥락에서 멕킨니 교수는 낭비 또는 횡령위험성평가(FVA : Fraud Vulnerability Assessment)의 정립을 주장한다. 이는 단위 조직에서 낭비나 횡령의 위험 가능성을 사전에 점검하는 시스템을 구축하는 것을 의미한다. 이에는 피할 수 있는 손실(허용되지 않은 방법으로 자원을 사용하는 것을 포함), 부정확한 보고와 정보, 비윤리적이거나 불법적인 행위 기타 조직의 위상이나 이미지에 위해한 영향을 미치는 행위 등을 포함한다.

FVA는 다음의 3단계를 거치도록 한다.

① 3가지의 통제 가능한 환경을 분석한다

- 개인의 경쟁력과 역량 그리고 청렴도

- 기관의 의사소통 능력과 권한 위임의 효과성

- 회계적 통제와 내적 회계 감사의 상호점검을 가능하게 하는 조직, 예산 그리고 보고의 절차와 관련한 점검 체계

② 본질적인 위험 평가한다.

- 기관에 대한 외적인 압력

- 불분명하거나 혼란스러운 목표나 목적

- 예산제약

- 분권

③ 내적 통제의 가능성에 대한 사전적 점검한다.

2) 미국 Circular A-123의 내부통제관리지침(Internal Control Management)

미국의 OMB는 Circular A-123의 규정을 통해 예산 집행과 관련한 구체적인 내부 통제의 지침을 마련하고 있다. 예컨대 보조금 집행을 위해서 수혜 대상별로 어떻게 집행할 것인지의 절차를 매뉴얼로 마련하고 있다. 연방 공무원들이 물품 구매를 하기 위해 준수해야 할 절차가 매뉴얼로 정리되어 있다. 우리나라의 경우에도 공무원의 자발적인 변화에 의존할 것이 아니라 낭비의 소지가 있는 영역별로 다양한 매뉴얼을 작성하여 관리할 필요가 있다.

3) 예산 낭비 방지의 매뉴얼 작성

이러한 맥락에서 예산 방지를 위한 매뉴얼을 작성하여 관리하는 것이 필요하다.  매뉴얼은 기획 단계와 집행단계 그리고 평가 단계로 구분하여 작성 가능하다. 그리고 개별 단계 별로 핵심 점검 사항이 정리된다. PART가 재정 운영의 측면에서 개발된 것이라면 체크 리스트는 사업 부서에서 사업 운영의 효율성을 기하기 위해 작성된다는 점에서 차이가 있다.

< 그림 6> 사업 단계별 핵심 점검 사항

( 사업 단계 )                    ( 핵심 점검 사항 )

기획 단계		ㅇ 사업목적의 명확성 ㅇ 사업의 타당성 검토 ㅇ 의견 수렴의 타당성
집행 단계		ㅇ 사업자 선정의 적합성 ㅇ 재원집행시기의 적정성 ㅇ 사업추진의 효율성 제고노력
평가․환류 단계		ㅇ 평가 실시 여부 ㅇ 성과목표 달성 여부 ㅇ 제도개선 및 예산편성에 환류 여부

3. 중앙예산기구의 개혁과 사업부서의 전문성 강화

참여 정부에서 시도된 재정개혁의 성공 여부는 기획예산처의 기능과 역할을 어떻게 하느냐에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 국가재정운용계획을 작성하고 있지만 여기에서 사업 심의까지 한다는 부처의 불만이 있다. 그리고 매년 계획이 조정되기 때문에 사실상 구속력이 없다는 지적도 있다. top down 방식이라고 하지만 기획예산처에서 예전처럼 개별 사업에 대해 여전히 꼼꼼한 심의를 한다는 불만이 있다.

반면 기획예산처에서는 개별 부처가 한도액을 넘겨서 가져오거나 필수경비를 숨겨서 가져오기 때문에 심의가 불가피하다는 입장이다. 결국 불신으로 인해 과거와 같은 방식이 지속되고 있다. 총액배분 자율편성이라고 하지만 기획예산처는 총액배분을 강조하고, 개별 부처는 자율편성을 강조하는 기대의 이중성에 기인하기도 한다. 재정사업 자율평가라고 하여 미국식 PART를 도입하였지만 개별 부처의 평가 결과를 기획예산처가 원점에서 다시 평가한다. 신뢰하지 못하기 때문에 행정비용이 발생하고 있다.

이러한 이중성을 극복하기 위해 기획예산처의 기능을 거시적인 재원 배분과 기획 기능에 집중할 수 있는 체계로 정비해야 한다. 그리고 개별 부처의 예산 편성과 사업 심의에 객관성과 전문성을 보완하는 장치의 개발이 필요하다. 또다시 기구를 만들 것이 아니라 자체평가위원회의 기능과 위상을 강화하는 것도 방법이다.

4. 국회의 역량 강화

재정민주주의의 확립을 위해 관료적 절차에서 국회에 권한을 이양해야 한다고 할 때 우리 국회가 합리적 의사결정을 할 것이라는 기대가 전제되어 있다. 그러나 현재 우리의 국회는 이러한 조건을 구비하지 못하고 있다. 국회에 권한을 강화하는 속도에 비례하여 국회의 역량을 강화하는 노력이 필요한 이유가 여기에 있다.

첫째, 국회의 예산결산특별위원회를 상임위원회로 전환할 필요가 있다. 행정부의 경우 top down 방식이 도입되어 거시적 자원 배분의 기능이 강화되고 있다. 이럴 경우 국회에서도 예산의 증가율, 대형 국책사업 관리, 예산의 기준이나 단가 등을 결정하는 거시적 판단의 기구가 필요하다. 상임위원회에서 구체적인 사업을 가장 잘 파악하고 있기 때문에 사업의 결정권을 갖고 예산결산위원회에서는 자금 배분권과 거시적 판단을 중시하는 역할 분담을 할 필요가 있다. 미국 의회의 예산위원회가 이러한 기능을 수행하고 있다.

둘째, 국회의 예산 심의 기간이 60일에 불과하다. 12월 2일이 법정기한으로 예산을 통과시켜야 할 기한이지만 이를 지킨 적은 한번도 없다. 국회가 책임을 방기한 문제도 있지만 심의 기간이 미국의 240일, 일본의 120일에 비해 너무 짧은 것이 문제이기도 하다. 이는 국회의 권한을 축소하기 위한 유신 헌법에서 도입된 지금까지 남아있는 현상이다. 향후 국회의 심의 기한을 연장하기 위한 노력이 필요하다.

셋째, 감사원의 위상 조정도 필요하다. 국회의 입장에서 회계검사와 중요사항에 대한 국정감사를 보조하는 기관이 되어야 한다. 이럴 경우 감사원을 국회로 소속을 전환할 필요도 있다. 물론 이럴 경우 지금처럼 사정의 차원에서 시행하는 합법성 감사가 아니라 정책 감사 또는 성과 감사로 전환되는 것이 전제되어야 한다.

지금처럼 국정전반에 걸쳐 국정감사를 유지할 필요가 있는 가에 대한 검토도 필요하다. 국정조사의 강화로 기능을 전환할 필요도 있을 것이다. 국회가 정치적 논쟁의 장이 아니라 정책의 장으로 전환하는 본격적인 논의와 더불어 검토되어야 할 사항이다.

5. 제도적 장치의 보완

선진화된 재정 구조를 갖는다는 것은 외국의 제도를 도입한다는 것이 아니라 우리의 체제 적합한 제도를 정비한다는 것을 의미한다. 이러한 의미에서 몇 가지 제도 개선의 노력이 필요하다.

1) 보조, 융자 제도의 재검토

재정 지출의 방법으로 활용되던 보조, 융자, 출자 방식에 대한 재검토가 필요하다. 보조금 방식이 도덕적 해이를 초래한다는 지적은 이미 많이 지적되었다. 최근 바우처 제도를 도입하려는 것이 소비자에게는 선택권을 확대하고 공급자에게는 경쟁을 부추기는 효과가 있다. 그러나 아직 서비스 전달체계에서 문제점이 지적되고 있다.

특히 융자 방식에 대한 전면적인 효율성 검토가 필요하다. 융자사업은 특별회계와 각종 기금 등에서 개별적으로 이루어지고 있다. 국가 전체적으로 효율성을 검증하기가 쉽지 않다. 무엇보다 민간 금융시장이 발달되어 있는 지금의 상황에서 정부가 융자의 기능을 수행하는 것이 적절하지 않다.

정부가 여유자금을 보유하여 융자하고 일정한 기간이 지난 다음에 다시 원금과 이자를 환수 받는 방식이 아니라 민간금융기관이 정상적인 금융을 하고 정부가 이자에 대해 일정 비율을 보전하여 주는 방식으로 전환하고 일반회계의 보조금 지급 방식을 통해 집행하도록 할 필요가 있다. 이럴 경우 재정의 건전성 회복에도 도움이 된다. 융자원금을 기금채무의 상환에 우선적으로 사용하고 일반회계로부터의 전입규모를 축소함으로써 통합재정수지의 투명성과 예측성을 개선할 수 있기 때문이다. 그리고 재원의 효율적 활용도 가능하다. 융자사업의 원금을 기금채무상환 등 국가적으로 보다 시급하고 중요한 부문에 투입 가능하기 때문이다. 그리고 어떤 기금에서는 조성자금의 집행률이 낮아서 여유자금이 발생하는 반면 어떤 기금에서는 재원 부족으로 융자 수요를 채우지 못하는 현상을 방지할 수도 있다.

특히 이럴 경우 융자성 자금을 관리하는 기금 조직을 대폭 구조조정하는 계기를 마련할 수도 있을 것이다.

2) 경직성 경비의 관리

재정이 늘어나는 과정에서 경계해야 할 것 중의 하나가 재정의 경직성이 동시에 확대되는 것을 경계해야 한다. 이러한 맥락에서 참여 정부 들어서 복지 관련 예산 증가가 시설 투자비의 확충보다는 각종 자격급여가 증가하고 있다는 점을 주목할 필요가 있다.

예컨대 기초생활보호대상자의 확대 등 복지 사각지대를 해소하는 과정에서 일정한 자격이 있는 사람에게는 일정한 급여를 지급하는 시스템의 도입으로 이러한 복지비의 증대가 지속적으로 이루어져야 하고 이는 재정 운영의 측면에서 보면. 경직적으로 지출하게 되는 효과가 발생한다.

이럴 경우 통합재정 지출을 대상으로 의무지출과 재량지출을 구분하여 볼 필요가 있다. 의무지출(mandatory spending)이란 금융구조조정지원, 사회보장급여, 교부금, 이자지출을 포함하며, 재량지출(discretionary spending)이란 이들을 제외한 것이다. 2004년의 경우 전체 지출 가운데 의무지출의 비중은 전체 지출의 43%에 달한. 반면 이를 제외한 재량지출은 전체 지출의 57%에 해당한다. 무엇보다 의무지출의 비중이 계속 상승하고 있다는 점을 중시해야 한다.

2008년도 예산에서 이러한 경직성 경비의 증가에 대해서는 장기적인 추세 관리를 하면서 의사결정을 하여야 한다.

3) 다년도 예산 제도의 도입

일년 단위의 예산 구조에 대한 시각을 확대할 필요가 있다. 부처의 특성에 따라 2년 단위의 예산의 편성하고 심의할 필요가 있다. 특히 국방부와 같이 환경 변화가 심하고 무기 구입이라는 국제적 시장에 적응해야 하는 경우 2년 단위의 예산을 결정하여 주는 것이다. 물론 성과 관리를 위한 결산은 일년 단위로 하더라도 보다 신축적인 재량권을 부여하는 것이다. 이럴 경우 의사결정의 비용을 줄이고 이월의 행정절차를 줄이는 효과가 있다.

4) 회계 연도의 순기 조정

중앙정부, 광역과 기초자치단체 모두가 회계연도를 1월 1일에 출발하고 있다. 이로 인해 지역에서는 불확실성이 커지고 있다. 중앙정부의 예산 의사결정이 불투명한 상황에서 예산을 결정해야 한다. 그리고 연도 중에 추가경정예산을 편성하는 행정비용을 유발한다. 중앙정부는 1월 1일, 광역자치단체는 2월 1일, 기초자치단체는 3월 1일 회계연도를 시작하도록 하는 회계연도의 순기를 조정할 필요가 있다.

5) 국책사업관리위원회의 운영

대형국책사업이나 여러 부처가 협력해서 사업을 시행해야 하는 경우 이를 종합 조정하는 기구의 설정이 필요하다. 기획예산처에 국책사업관리위원회를 설치하여 운영하는 방안도 있고, 총리실에 국책사업관리위원회를 설치하여 운영하는 방안도 가능하다. 어느 경우이든 기획예산처의 위상 정립과 맞물려 결정되어야 할 것이다.

이 조직에서 사업을 선정할 뿐만 아니라 비용 관리 그리고 성과 관리까지 포함하여 사업의 생애주기 관리(life cycle management)가 필요하다.

6) 정보 공개 활성화

대국민 예산 정보 공개의 활성화가 필요하다. 디지털 예산회계 시스템이 구축되면 실시간 국민에게 재정정보를 공개하는 것이 원래의 취지이었다. 그러나 아직은 내부 의사결정 지원 시스템에 국한되고 있다. 향후 재정 운영과 관련한 다양한 정보를 국민에게 제공하는 노력이 필요하다.

7) 예외적 장치에 대한 통제권 강화

예외적 장치를 최소화하고 통제하기 위한 장치의 개발이 필요하다. “예산회계에 관한 특별법”에 근거하여 예비비의 일정 비율을 국가안전보장활동비로 사용하고 이를 밝히지 않아도 되도록 하고 있다. 이는 국가정보원의 예산으로 편입하여 활용하도록 할 필요가 있다. 2006년 국가재정법의 개정으로 예비비를 100분의 1 이하로 축소시킨 것은 이러한 예산의 유용을 방지하기 위한 노력의 연장이었다. 그러나 양적으로 접근할 것이 아니라 제도적으로 접근할 필요가 있다.

특별교부금도 통치 자금이라는 입장과 그러한 자금을 최소화해야 한다는 입장이 대립되어 있다. 필요하면 예비비로 활용할 수 있다. 영수증 없이 사용할 수 있는 특수 활동비도 사후적 책임을 묻는 장치는 필요하다.

8) 시민감시 옴부즈만 제도의 도입

서울시의 경우 계약단계에서 시민이 감시관으로 참여하는 청렴계약옴부즈만을 운영하고 있다. 다른 장치들이 비교적 사후적인 과정인데 비해 청렴계약옴부즈만은 계약을 하는 단계에 직접 참여한다. 예컨대 설계 변경을 하는 경우 시민이 직접 현장에 방문하여 설계변경의 필요성을 같이 평가한다. 이럴 경우 다른 어느 장치보다 강력한 감시 장치가 될 수 있다.

우리나라의 경우에도 대통령 직속 기구로 국민고충처리위원회가 옴부즈만으로 운영되고 있지만, 이는 사후적으로 문제가 있을 때 국민이 고충을 제안하는 형식이다.   그러나 청렴계약 옴부즈만은 진행되는 상태에서 직접 참여하는 방식이 된다. 이는 공기업이라든지 지방자치단체에 “시민감시관” 또는 “시민계약 옴부즈만”이라는 이름으로 도입할 만하다.

외국의 경우 옴부즈만은 매우 다양한 형태로 존재하고 있다. 초기에 호민관이라는 이름으로 의회에 소속되어 독립적으로 국민의 불평과 불만을 조사한다는 의미의 옴부즈만에서 발전하여 매우 다양한 전문적인 영역에서 옴부즈만이 존재한다. 예컨대 금융이나 전기, 가스, 통신 서비스와 관련한 시민의 불평을 전문적으로 조사하고 권리 구제를 하기 위한 옴부즈만이 발전하고 있는 것이다.

이러한 맥락에서 정부가 수행하는 각종 계약과 관련하여 시민이 직접 감시를 하는 계약 옴부즈만을 설치하는 것은 예산 집행과정에서 시민이 참여할 수 있는 장치가 될 수 있다.

다만 중요한 것은 전문적이고 독립적인 옴부즈만을 어떻게 선발하고 어떻게 관리할 것인가의 문제가 있다. 그리고 기관에서 이러한 옴부즈만을 어떤 방식으로 어떤 위상으로 관리할 것인가의 쟁점이 있다.

그럼에도 이러한 옴부즈만의 도입은 시민에 의한 예산감시 활동의 활성화라는 차원에서 새로운 영역을 확보하여 줄 것이다.

< 표 6 > 해외 사례를 통해 본 분야별 옴부즈만의 활동범위

명 칭	주요 기능	해외 사례	한국 유사사례
의회/행정형 옴부즈만	중앙 및 지방정부 감독	스웨덴, 독일, 영국, 오스트리아, 뉴질랜드, 프랑스, 유럽 연합, UN	국민고충처리 위원회
소비자 옴부즈만	소비자 건강과 안전보호	스웨덴	소비자 보호원
언론 옴부즈만	언론의 자기통제	스웨덴	언론중재위원회

명 칭	주요 기능	해외 사례	한국 유사사례
장애인 옴부즈만	장애인의 권리와 이익보호	스웨덴
기회균등 부즈만	남여평등권보장	스웨덴
민족차별금지 옴부즈만	근로현장에서 민족 차별 분쟁해결	스웨덴
성적 성향에 따른 차별금지 옴부즈만	동성애자등 보호	스웨덴
아동 옴부즈만	아동차별, 학대 금지	스웨덴	아동학대보호소
군사 옴부즈만	군대에 의한 권력 오용 가능성 방지	독일, 미국 공병부대 계약담당옴부즈만	방위사업청 옴부 즈만
의료행정 옴부즈만	의료부당행위, 과오 등에 관한 민원	영국
경찰 옴부즈만	경찰 조사 감독	영국, 캐나다, 호주
지방행정 옴부즈만	지방행정 민원처리	영국, 일본	시민옴부즈만/서울시 청렴계약옴부즈만 /부천시 옴부즈만 /시민고충처리위원회
Privacy 옴부즈만	정보화로 인한 권리 침해에 대한 보호	캐나다
대학 옴부즈만	학교생활의 고충과 문제 처리	미국
국립과학재단의 구매 옴부즈만	국립과학재단 구매 불평 처리	미국
해외지원 옴부즈만	외국지원과 물자 구매관련 민원처리	미국
여권민원 옴부즈만	여권발급 관련 민원	캐나다
교육훈련 옴부즈만	직업교육훈련과 채용	호주
에너지와 수도관련 옴부즈만	에너지와 수도관련 민원 처리	호주
전신전화 옴부즈만	전화 인터넷 등 관련 민원	호주
금융 옴부즈만	은행, 투자, 보험 등에 관한 민원	영국

Ⅴ. 맺음말

정부의 재정 지출 규모가 크다 작다의 논쟁 배경에는 정부에 대한 신뢰 수준이 전제되어 있다. “재정 규모가 크다”라고 주장하는 배경에는 정부의 지출에 대한 불신이 전제되어 있다. 따라서 재정 규모를 결정하기에 앞서 재정 지출의 효율성을 제고하는 노력이 우선되어야 한다.

“편성-심의-집행-결산”이라고 하는 예산 과정은 국민의 세금으로 조성된 자금을 가장 효율적으로 활용하기 위한 가치 사슬(value chain)로 연계되어야 한다. 예산과 결산, 예산과 계획, 예산과 성과 관리가 연계되어야 할 이유가 있다.

노무현 정부에서 다양한 재정 개혁이 이루어졌지만 우리의 행정 문화에 정착이 되어야 한다. 그리고 재정 개혁이 완성될 수 있는 보완적 장치가 끊임없이 이루어져야 한다. 이명박 정부에서 강조하는 예산 절감의 목표가 정치적 수사(修辭)에 그치지 않고 한국 재정 운영에 새로운 위상을 확립하는 계기가 되기를 기대하는 이유가 여기에 있다.