[4강 참고자료]

기후변화와 기후변화정책에 내재된 환경불평등

윤 순진

1. 들어가는 말

대부분의 환경문제는 환경의 오염과 파괴를 통해 당장의 경제적 이익을 얻는 사람이나 집단이 있는 반면 그로 인한 대가와 비용을 치르는 사람이나 집단이 따로 존재하는 환경불평등적인 요소를 포함하고 있다. 문제의 발생에 대한 책임정도와 무관하게 피해가 미치는 정도와 피해에 대처하는 능력이 사회계층별로, 지역별로, 성별로, 연령별로, 또 세대별로 다르게 나타나는 것이다. 즉, 환경의 이용을 통한 편익과 비용이 다양한 행위주체들 혹은 집단들에게 그들의 사회학적 생물학적 불평등구조를 따라 불공정하게 배분되는 환경불평등(environmental inequity) 혹은 환경부정의(environmental injustice)가 발생한다.

환경문제가 제대로 해결되기 위해서는 우선 환경이 갖는 부양능력의 한계를 인식하여 그 한계 안에서 사회경제활동이 이루어질 수 있도록 지속가능성(sustainability)의 원칙이 지켜져야 한다. 나아가 한정된 부양능력은 현세대 내에서 차등없이 향유되어야 하며 현 세대만이 아니라 미래세대도 향유할 수 있어야 한다는 형평성(equity)의 원칙이 지켜져야 한다. 지속가능성에만 관심을 두고 형평성의 원칙을 도외시한 환경정책은 설혹 문제가 완화되거나 해결된다 하더라도 피해나 비용의 차별적 전가나 부담으로 인해 상당히 권위주의적이거나 생태독재적(eco-fascist) 색채를 띠게 된다. 형평성있는 환경정책이 아닐 경우 전지구적 혹은 전사회적 협력과 참여를 끌어낼 수 없어 문제의 진정한 해결이 어렵다. 환경정책은 현존하는 환경불평등을 최소한 더 악화시켜서는 안되며 이를 완화하거나 교정하는 방향으로 이루어져야 한다.

지구온난화로 촉발되는 기후변화는 이제껏 오랜 세월동안 인류를 포함한 지구상의 모든 생물이 안정적으로 적응해온 기후체계의 교란현상으로 인류를 포함한 모든 생물체의 생존 자체를 위협하는 21세기 최대의 환경문제로 부각되고 있다. 기후변화가 가져올 영향의 전지구적 성격으로 인해 세계 공동체의 단결된 대처노력이 필요하다는 인식이 확산되어 1992년 브라질의 리우에서 열린 유엔환경개발회의에서 기후변화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC)이 채택된 이래 국제적인 기후변화협상이 진행되어 오고 있다. 현 사회경제체제는 경제성장을 지고의 목표로 추구하면서 성장의 동력으로서 화석연료의 끊임없는 주입을 필요로 하고 있다. 따라서, 기후 안정화를 위한 화석연료의 소비저감은 비용을 수반하는 문제로 경제를 위축시킬 수 있다는 인식이 확산되어 있으며, “누가,” “얼마만큼,” “어떤” 방식을 통해 비용을 부담할 것인가의 문제를 둘러싸고 그간 많은 논란과 갈등이 있어 왔다. 기후변화협약을 채택한 지 10년이 지난 지금, 선진국의 구체적인 온실가스 배출감축목표치에 대한 합의와 이행방안을 담고있는 교토의정서가 여러 번의 기후협상을 통해 타결되면서 이제 얼마 있지 않아 발효될 것이라는 기대가 높다.

교토의정서의 발효는 온실가스 감축을 향해 실질적인 전지구적 첫걸음을 떼게 되었다는 역사적 의의를 지닌다. 하지만 교토의정서의 비준과 이행에 대한 합의 그 자체 못지 않게 무엇에 합의했는지, 지속가능성과 형평성의 원칙이 제대로 지켜지고 있는지의 문제도 중요하다. 기후변화는 흔히 지구라는 하나의 배를 타고 있는 공동운명체로서의 인류전체에게 별다른 차별적 효과를 지니지 않은, 전지구적 진행과 무차별적 영향을 주요한 속성으로 하는 환경문제로 언급된다. 이 논문은 우선 환경정의론적 관점에서 진정 기후변화가 무차별적 효과를 지니고 있는지 아니면 어떠한 환경불평등적 측면을 내포하고 있는지 들여다보도록 한다. 나아가 기후변화로 인한 피해와 이에 대한 책임 및 적응능력이 나라마다 집단마다 개인마다 다르다면 기후변화정책은 기후변화에 따른 환경불평등적 측면을 시정해야한다는 전제를 바탕으로 현재의 국제기후변화정책이 그러한 시정잠재력을 가지고 있는지 아니면 환경불평등을 확대재생산할 수 있는 기제를 내포하고 있는지 분석한다.

2. 기후변화와 환경불평등

기후변화는 문제의 전지구적 속성 혹은 외양상의 무차별성에도 불구하고 환경불평등이 한 국가 내의 경계 안에서만이 아니라 경계를 넘은 국제사회에서도 존재함을 여실히 보여준다. 기후변화는 대기 중 온실가스의 농도가 이제까지 안정적으로 유지되어왔던 정도를 넘어섰기에 발생하는 문제이다. 무엇보다도 기후변화에 관한 환경정의를 논하기 위해서는 지구생태계와 대기가 인류 모두에게 편익을 제공하고 삶을 유지할 수 있게 하는 공유지(commons)라는 사실에서 출발해야 한다. 어느 누구도 다른 누구보다 지구 생태계의 온실가스 흡수능력을 더 많이 이용할 권리는 없으며 다른 사람보다 대기에 더 많은 온실가스를 배출할 권리도 없다(CSE, 1998). 민주주의가 환경적 의미에서는 개개인이 타인에게 양도할 수 없는 생태적 권리와 의무를 가지고 태어났음을 뜻한다면, 기후변화의 문제에 있어서는 어떤 사람이 어느 나라에서 태어났건, 어떤 인종에 속하건, 심지어 어느 세대에 속하건 모두가 대기 공유지의 흡수능력을 지속가능한 범위 안에서 이용할 수 있는 동일한 권리를 가지며 대기공유지를 훼손하지 않을 동등한 책임을 지니고 있다고 말할 수 있다.

기후변화가 지닌 환경불평등적 측면을 국가를 주요 변수로 하여 빈국(South)과 부국(North)이라는 대립적 구도 속에서 논의하는 것으로는 충분하지 않다. 국가라는 거시적 변수 외에 사회계층과 연령, 건강, 성, 인종, 교육수준은 물론 동일한 위험에 노출된 경험의 유무와 관련되어 기후변화가 가져올 위험에 대한 취약성의 정도와 대처능력이 다르기 때문이다(Rayner and Malone, 1999). 볼프강 작스(Wolfgang Sachs, 2001)는, 빈국과 부국이라는 분류는 울리히 벡(Ulich Beck)이 언급한 “좀비 카테고리(zombie category)”로 우리의 일상적인 대화에서는 존재하나 현실에서는 이미 사라져버린 범주라고 한다. 사실 G77+중국으로 구성된 빈국에는 싱가폴같은 부유한 나라에서부터 말리같은 최빈국에 이르기까지 다양한 부류의 국가가 함께 섞여있고 G7+러시아를 주요 구성원으로 하는 부국의 경우에도 국가간 편차가 다양하다. 사회주의국가들의 붕괴 이후 이들 국가를 어느 쪽으로 분류하는가도 문제가 된다. 작스는 오늘날 세계인구를 가르는 선이 존재한다면 빈국과 부국 모두를 내부적으로 갈라 지구화된 부자들(the globalized rich)과 지역화된 빈자들(the localized poor)로 대별할 것이라고 주장한다. 지구적 소비자층 혹은 지구적 중산층으로 볼 수 있는 지구화된 부자들은 부국의 대다수 시민과 빈국의 엘리트층으로 구성되는데 이들은 전 세계 인구의 20%정도를 점하면서 육류와 어류의 45%를 소비하고 전 세계 전력의 65%와 종이류의 84%, 차량의 87%를 소비한다고 한다. 이들이야말로 국가를 불문하고 진정한 지구적 부자들(North)이며 이들 반대편에 있는 80%의 인구가 지구적 빈자들(South)인 것이다. 기후변화나 기후변화정책이 끼치는 영향을 빈국과 부국이라는 이분법으로 논의하는 것이 환경불평등적 요소를 모두 혹은 적절히 포함한다고 말하기는 곤란하다. 하지만 현재 기후변화협상이 국가를 단위로 이루어지고 있으며 기후변화가 소위 선진국과 개도국으로 분류된 국가군에 미치는 영향이나 이들의 대처능력이 일반적으로 구별될 수 있다는 점에서 이 글에서는 국가를 중심으로 논의하고자 한다. 그러나 경우에 따라서는 국가간의 형평성을 포함하여 국가 내에서 부유한 계층과 빈곤한 계층간에 발생하는 세대내 환경불평등의 문제와 아울러 세대간 형평성도 주요한 이슈로 다룬다.

지속가능한 생태계는 생물다양성과 생태적 통합성이 유지될 때만 가능하다. 진정한 지속가능성을 담보하기 위해서는 지구생태계가 모든 생물종의 공유지라는 인식이 확대되어 인류와 다른 생물종 간에도 형평성의 원칙이 실현되어야 한다. 인류는 생태계의 일부일 뿐 생태계로부터 분리되어 존재하거나 생태계 위에 군림하는 존재는 아닌 것이다(Kinrade, 1995). 인류는 “생태적 권리(ecological rights)”의 개념을 다른 생물종에게 확대 적용하여 이 땅에서 번성할 수 있도록 배려해야 하는 생태적 윤리와 책임을 지니고 있다. 인류의 선택지는 항상 생태적 지속가능성을 충족시켜야 한다는 당위 안에서 결정되어야 한다. 기후변화의 경우, 더 이상 인간의 사회경제활동이 지구생태계의 부양능력을 넘어서지 않도록, 즉 지구생태계의 지속가능성을 유지할 수 있도록 온실가스를 감축해나가야 하는 것이 생태적 당위이며 이러한 지속가능성의 원칙을 실현할 때 인류와 다른 생물종간에 형평성의 원칙이 실현될 수 있다.

형평성의 원칙은 세대내(intra-generational)는 물론 세대간(inter-generational)에도 실현되어야 한다. 브라운 웨이스(Brown Weiss, 1989)는 세대간 형평성이 확보되기 위해서 다음의 세 가지 원칙이 충족되어야 한다고 주장한다. 첫째, 선택지의 보전(conservation of options) 원칙으로 각 세대는 자연자원과 문화자원의 다양성을 보전함으로써 미래 세대가 자신의 목표를 추구하고 문제를 해결함에 있어 이용가능한 선택지를 부당하게 제한하는 일이 없도록 해야한다는 것이다. 둘째, 질의 보전(conservation of quality) 원칙으로 각 세대는 자신의 세대가 물려받은 지구의 질을 훼손함이 없이 유지하여 다음 세대에 물려주어야 한다는 것이다. 셋째, 접근의 보전(conservation of access) 원칙으로 각 세대는 구성원들에게 전 세대로부터 물려받은 유산에 대한 동등한 접근권을 제공해야 하며 미래세대도 동일한 접근권을 향유할 수 있도록 접근권을 보전해야 한다는 것이다. 웨이스의 세 가지 원칙은 기후변화의 문제에도 그대로 적용되어 이해될 수 있다. 기후변화를 둘러싼 세대간의 형평성은 대기공유지와 관련한 공평한 권리나 책임의 문제를 포함하여 미래세대가 현세대가 누리고 있는 생물 다양성과 생태적 통합성을 동등하게 누릴 수 있는 권리와 이를 보전해나갈 책임을 포함한다.

1992년 유엔환경개발회의에서 기후변화협약과 함께 채택된 생물다양성협약(Convention on Biological Diversity)에 따르면 생물다양성이란 생물종(species)의 다양성, 생물이 서식하는 생태계(ecosystem)의 다양성, 생물이 지닌 유전자(gene)의 다양성을 총체적으로 지칭하는 개념이다.

아래 1절에서는 이런 관점을 토대로 대기공유지가 과연 형평성의 원칙에 충실하게, 즉 모두에게 형평성있게 향유되어 왔는지 그리고 현재 향유되고 있는지를 살펴보도록 한다. 미래세대에 의한 대기공유지의 형평성있는 향유 여부는 현세대가 취하는 기후변화정책에 달려있기에 이 문제는 다음 장에서 논의하도록 한다. 또한 형평성의 문제는 환경적 편익을 얼마나 공평하게 향유하느냐의 문제만이 아니라 환경자원의 이용에 따른 피해가 발생한다면 문제발생에 기여한 정도와 피해가 얼마나 일치하느냐의 문제와도 연결된다. 기후변화는 전지구적 환경위기로 인류 모두의 생존을 위협하는 무차별적 문제로 인식될 수 있다. 하지만 기후변화가 가져올 피해에 대한 취약성(vulnerability)의 정도와 피해에 대응할 수 있는 능력인 복원력(resilience)의 여부라는 측면에서 사회집단들에 차별적인 효과를 미친다. 선진국과 개도국들에는 기후변화가 가져올 피해가 어떻게 차별적인지, 세대간의 형평성은 어떻게 훼손되는지 다음 2절에서 살펴보도록 한다.

2.1 대기의 불평등한 향유: 환경과 에너지 소비의 역사적 현재적 불평등

기후변화는 에너지부문과 산업공정, 농업 및 축산부문, 폐기물부문 등에서 발생하는 온실가스가 대기 중에 과도하게 축적되어 지구온난화현상이 촉진됨으로써 유발된다. 특히, 에너지 사용에 따른 온실가스 배출이 전체 배출의 80%정도를 차지하기에(Trexler and Gibbons, 1998), 화석연료 위주의 에너지 사용이 기후변화의 주요한 원인이라 할 수 있다. 산업혁명이후 에너지는 물질적 풍요를 가져오는 산업화의 동력으로서 에너지의 생산과 소비증가는 경제성장을 위한 필수조건이 되어 왔다. 기후변화는 끊임없는 경제성장을 위해 대량공급이 가능하고 수송과 저장이 용이한 화석연료의 과도한 사용에서 비롯된 것이다. 화석연료의 대량연소로 지구생태계가 흡수할 수 있는 온실가스의 용량을 초과해서 배출되었기에, 즉 인간의 사회경제활동이 지구생태계의 한계용량을 넘어서는 범위까지 확대되었기에, 발생하는 문제인 것이다.

전체 온실가스의 80%정도를 차지하여 가장 주목받는 온실가스인 이산화탄소는 화석연료의 연소를 통해 배출되어 50-200년 동안이나 분해되지 않고 대기에 머물면서 지구 복사열을 흡수하여 지구온난화를 유발하면서 기후변화를 가져오는 것으로 알려져 있다(IPCC, 1996). <그림 1>은 대기 중 이산화탄소 농도가 화석연료를 다량 사용하게 된 산업혁명기이후 급격하게 증가해 왔다는 사실을 보여주고 있다. 현재 대기 중의 이산화탄소는 산업화과정동안 배출되어 분해되지 않고 축적된 것이다. 이는 일찍이 산업혁명을 경험하고 오랜 산업화과정에서 장기간 화석연료를 연소시켜온 선진국에게 현재 대두하고 있는 기후변화에 대한 역사적 책임이 있음을 말해준다.

<그림 1> 이산화탄소의 대기 중 농도변화

자료: IPCC, 2001

아래 <그림 2>는 1950년 이후부터 현재 국제기후변화협상에서 기준년도로 사용되는 1990년까지의 이산화탄소 배출추이를 지역별로 나타낸 것이다. 산업혁명기 직후부터의 누적 배출량에 있어서 선진국과 개도국 사이의 격차는 이보다 더욱 크다(대표적인 선진국과 개도국의 누적 배출량 비교는 <그림 3> 참조). 선진국들은 그간 자신들의 부를 축적하기 위해 대기 공유지의 흡수능력을 과도하게 남용해온 것이다.

<그림 2> 화석연료의 연소로부터 발생한          <그림 3> 이산화탄소 누적 배출량

지역별 이산화탄소 배출추이(1950-90)                         (1992)

또한 현재적 관점에서도 선진국의 이산화탄소 배출은 총 규모면에서나 1인당 배출규모에서 개도국과는 비교도 할 수 없을 정도로 높아 여전히 대기공유지를 자신들의 몫 이상으로 남용하면서 “생태적 빚(ecological debt)"(Agarwal and Narain, 1993)을 변제해 나가기는커녕 더욱 높여나가고 있음을 알 수 있다. 개도국들에서 산업화가 진전되고 에너지 소비량이 많아지면서 이산화탄소를 비롯한 온실가스의 배출이 증가하고 있지만 선진국과 개도국의 격차는 여전히 크다. 그런데 여기서 선진국과 개도국이란 두 국가군으로 분류하여 각각의 이산화탄소 배출량을 평면적으로 비교하는 것은 바람직하지 않다는 사실도 지적되어야만 한다. 왜냐하면 이 두 국가군에 살고 있는 인구의 규모가 다르기 때문이다. 아래 <표 1>은 1999년 현재 선진국과 개도국의 에너지 소비와 이산화탄소 배출 현황을 요약적으로 보여준다. OECD와 경제가 자본주의로 이행중인 전사회주의국가들이 1999년 현재 세계 1차 에너지의 66.4%를 소비하면서 세계 이산화탄소 배출의 64.2%를 점하고 있다. 역으로 세계인구의 3/4을 차지하는 개도국은 총 1차 에너지 소비의 33.6%, 이산화탄소의 35.7%를 점하고 있을 따름이다. 1인당 이산화탄소 배출에 있어서도 OECD국가들은 세계 평균의 3배, 개도국의 6배에 달하는 양을 배출하고 있다.

<표 1> 국가군별 에너지소비와 이산화탄소 배출 비교(1999)

	인구 (백만명)	1차 에너지 소비		이산화탄소 배출
		총(MTOE)	1인당(TOE)	총(MTCO2)	1인당(TCO2)
세계	5,921.39	9,774.48	1.65	22,955.87	3.88
	(100.0%)	(100.0%)		(100.0%)
OECD	1,116.41	5,229.45	4.68	12,238.95	10.96
	(18.9%)	(53.5%)		(53.3%)
경제이행국	452.66	1,258.77	2.78	2,513.01	5.57
	(7.6%)	(12.9%)		(10.9%)
개도국	4,352.32	3,286.26	0.76	8,203.91	1.88
	(73.5%)	(33.6%)		(35.7%)

주: ( )안의 수치는 비중을 나타냄

자료: IEA, 2001.

좀 더 구체적으로 1999년 현재 주요 선진국 및 개도국의 국가별 이산화탄소 배출 비중과 인구비중을 살펴보면 <표 2>에 나타난 것처럼 인구비중과 이산화탄소 배출 비중은 여전히 심각한 불일치를 나타내고 있다. 이산화탄소의 배출량이 많고 배출잠재력 또한 커서 흔히 거론되는 중국이나 인도는 배출규모면에서는 1999년에 각각 세계 2위와 5위에 이르고 있으나 1인당 배출에 있어서는 OECD 평균치 10.96톤과 큰 차이를 보일 뿐만 아니라 세계 평균치인 3.88톤에도 미치지 못하고 있는 실정이다. 이것은 대기가 모든 인류의 공유지임에도 불구하고 선진국이 부를 창출하는 과정에서 내뿜은 이산화탄소에 의해 심각하게 파괴되어 왔으며 현재도 그러한 경향이 지속되고 있음을 보여준다. 이러한 선진국의 배출 기록은 기후변화에 대한 산업혁명 이래의 역사적 책임뿐 아니라 현재적 책임 또한 상당히 크기에 기후변화를 억제하는 데 선도적으로 나서야함을 드러낸다.

<표 2> 주요국가의 이산화탄소 배출비중과 인구비중(1999)

국가	1인당 CO2배출 (t CO2/인)	CO2배출 비중(%)	인구 비중(%)	국가	1인당 CO2배출 (t CO2/인)	CO2배출 비중(%)	인구 비중(%)
미국	20.46	24.3	4.6	호주	16.95	1.4	0.3
EU	8.23	13.5	6.4	러시아	10.17	6.5	2.5
일본	9.14	5.0	2.1	중국	2.42	13.3	21.3
캐나다	16.04	2.1	0.5	인도	0.91	3.9	16.8

자료: IEA, 2001.

주지하다시피, 선진국과 개도국의 소득격차는 갈수록 늘어나고 있다. 1999년의 경우 세계인구의 20%가 채 못되는 OECD 국가는 세계 GDP의 81.5%를 차지하여 세계 무역의 71%를 통제하면서 총 1차 에너지의 54.1%를 소비하고 세계 총 이산화탄소 배출의 53.3%를 점했다. 1인당 소득에 있어서도 선후진국간의 격차는 1960년에 5,700달러였던 것이 1997년에는 18,400달러로 세 배나 늘었다. 선진국에 살고있는 최상층 20%가 소유한 부와 개도국의 최하층빈민 20%가 가진 부의 비는 1960년대에 30:1이었던 것이 1997년에는 74.1:1로 껑충 뛰었다. 현재 세계의 최빈곤층은 세계 GDP의 1% 정도를 차지할 뿐이다(UNDP, 1999).

이상에서 살핀 것처럼 대기공유지라는 환경자원은 기존의 사회경제불평등구조와 맞물려 보다 많은 물질적 부를 소유한 사람들과 국가들에 의해 더 많이 이용되어왔다. 기후변화가 물질적 성장을 위해 화석연료를 제한없이 사용하여 지구환경을 남용함으로써 발생한 문제이기에 물질적 성장의 혜택을 거의 받지 못한 개도국의 가난한 자들을 희생시키는 방향으로 환경정책이 이루어져는 안됨을 시사한다. 사회경제적 불평등과 환경불평등은 긴밀히 연관되어 있기에 이에 대한 제대로 된 고려가 없으면 개도국으로부터 전지구적 환경위기를 해결할 수 있는 국제협력을 이끌어낼 수 없다.

2.2 기후변화의 환경불평등적 효과

기후변화 문제와 관련해서 중요하게 논의되어야 할 점은 위에서도 언급했듯이 기후변화로 인해 발생할 피해에 대한 취약성과 피해에 대응할 수 있는 능력으로서의 복원력이 사회마다 집단마다 다르다는 사실이다. 취약성은 생태물리학적으로 위험인자에 노출되는 정도에 따른 차이와 사회경제적으로 그것이 주는 영향에 대처할 수 있는 정도를 의미하는, 환경적 사회적 경제적 정치적 문화적 심리적 요인을 포괄하는 복합적 개념이다. 복원력은 기후적 재난의 위험에 어느 정도 완충작용을 할 수 능력 혹은 기후변화에 노출되는 범주안에 있는 사람들이 적응적 행동을 통해 상황을 개선할 수 있는 능력을 의미한다. 기후변화가 동반하는 자연재해의 물리적 속성을 아는 것만으로는 기후변화가 인간사회에 미칠 영향을 이해하거나 예측하는 데 충분하지 않다. 기후변화가 누구에게 어떤 영향을 미칠 것인지 이해할 필요가 있다.

정부간 협의체(Inter-governmental Panel on Climate Change: IPCC)의 제 3차 보고서(2001)에서도 지적되었듯이, 기후변화의 영향은 지역별로 그리고 같은 지역 내에서도 인구집단별로 다양하게 나타난다. 기후변화에 대한 물리적 노출정도도 다를 뿐 아니라 사회․경제체제가 상이하고 변화된 기후에 적응하기 위해 동원할 수 있는 자원이나 기술의 수준 및 정도가 다르기 때문이다. IPCC 보고서(2001)에 따르면 최빈국은 자연에 직접적으로 의존해서 생활하며 기후에 민감한 1차 산업이 주요한 경제부문일 뿐 아니라 제도적․기술적․재정적 적응능력이 미흡해 기후변화에 특히 취약하다고 한다. 가장 비근한 예로 소도서국가들과 저지대 해안국가들을 들 수 있는데, 이들은 해수면 상승 자체가 생존에 위협을 주며 기후변화에 대한 적응능력도 상당히 부족하다. 골뎀버그와 조핸슨(Goldemberg and Johansson, 1995)에 따르면 현재 빈곤선 이하에서 생활하고 있는 사람들은 전세계적으로 20억에 이르며 불행히도 이들이 환경적 재난에 가장 취약하다고 한다. 대륙별로는 지역별 편차에도 불구하고 아프리카, 남미, 아시아, 극지방 등은 기후변화에 상당히 취약할 뿐 아니라 적응능력 또한 낮은 반면, 북미나 유럽, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등은 그 반대이다(IPCC, 2001). 아울러 고려해야 할 사항은 기후변화가 유발하는 피해에는 질적인 차이가 있다는 사실이다. 부유한 사회가 기후변화로 겪게 될 손실은 사회 하부구조물(infrastructure)과 같이 보상가능하거나 복원가능한 형태가 대부분이나 가난한 사회의 손실은 인명의 손실과 같이 복원과 보상이 불가능한 형태가 대부분이다(Rayner and Malone, 1999). 기후변화를 유발시킨 선진 여러 나라는 지리적 위치와 기후변화를 유발하기까지 이룩한 경제성장을 바탕으로 한 앞선 기술과 정보 및 재정능력으로 기후변화에 대한 적응력이 높은 반면 기후변화에 대한 책임이 거의 없는 다수의 개도국은 반대로 훨씬 더 취약한 모순적 상황이 연출된다.

기후변화가 진행된다면 세대간 형평성은 심각하게 훼손될 것이다. 현세대의 대기남용이 지속되어 기후변화가 제어되지 않는다면 자연생태계가 회복불가능한 지경으로 변화될 것이다. 기후변화로 인해 다수의 생물종이 지구상에서 사라질 수 있으며 해양과 대기체계의 근본적인 변화로 예측할 수 없는 상태가 도래할 수도 있다. 기후변화야말로 환경의 불가역성을 가장 잘 드러내는 환경문제로 미래세대는 기후변화로 인해 대체할 수 없는 자연자본과 문화자원의 손실을 안고 살아가게 될 것이다(Mintzer and Michel, 1999). 미래세대가 욕구를 충족하기 위해 활용할 수 있는 선택지는 그만큼 제한될 수밖에 없다. 기후변화는 지구생태계의 지속가능성 자체를 위협하기 때문에 세대간 형평성이 제대로 보장되기 위해서는 지구환경의 지속가능성이 먼저 담보되어야 한다. 기후변화에 아무런 책임이 없고 자신들의 이해를 대변조차 할 수 없는 미래세대는 앞선 세대가 대기 공유지를 남용한 대가를 치러야 하는 환경불평등 상황에 놓이게 될 것이다.

3. 국제기후변화정책과 환경불평등의 확대재생산

기후변화에 대처하기 위한 국제기후변화정책은 불평등이 만연하면 생태계가 받는 부담이 더욱 커진다는 사실을 인식하여 공평한 해결방안을 담을 수 있도록 해야 한다. 기후변화정책이 지켜야 할 형평성 원칙의 최저선은 바로 기후변화와 정책이 최소한 현존하는 불평등을 더욱 악화시켜서는 안된다는 것이다(Rayner and Malone, 1999). 나아가 기후변화의 촉발에 대한 책임과 기후변화로 인한 피해가 국가간 및 국가내의 불평등한 분배구조와 긴밀히 연관되어 환경불평등을 초래한다는 인식을 바탕으로 기후변화협상은 기존의 국제적 경제발전의 불평등구조를 교정할 수 있는 방향으로 논의를 확장시키는 장이 되어야 한다. 정책결정자들은 기후변화를 유발한 책임이 거의 없으나 기후변화로 인한 피해에는 너무도 취약한 가난한 사람들의 필요에 초점을 맞추어 정책을 마련하려는 특별한 책임감이 필요하다.

Postel(1994)은 사회불평등이 환경파괴나 오염의 주요한 요인이라고 주장한다. 부유층(부유국)은 에너지와 자연자원 및 상품의 과도한 소비를 통해 환경문제를 유발한다. 반대로 빈곤층(빈곤국)은 가난에서 살아남기 위해 직접적으로 자연을 파괴함으로써 환경문제를 일으킨다.

기후변화가 지난 200년에 걸친 산업화를 떠받쳐온 탄소집약적인 에너지 소비에서 촉발되었기에 선진국의 책임이 더 무겁다는 부인할 수 없는 사실에 근거해서 ‘선진국의 우선적 감축’이라는 규정이 기후변화협약 체결이래 유지되어 오고는 있다. 하지만 과연 현재의 기후변화 정책이 탄소집약적인 에너지체제와 생활양식을 전환하고 선진국과 개도국의 불평등을 해소하면서 세대간 형평성을 확보할 수 있는 방향으로 기후변화를 억제해 나갈 수 있을 것인가? 이 장에서는 국제기후변화협상의 진행과정과 협상의 내용을 살펴보면서 현재 채택된 국제기후변화정책이 세대내 및 세대간 형평성을 확보하여 환경정의를 실현할 수 있는 잠재력을 가지고 있는지 분석해보도록 한다.

3.1 기후변화협상의 전개와 환경불평등

기후변화의 문제는 1970년대 초반에 과학자들의 조심스런 문제제기로 출발하여 1980년대, 1990년대를 거치면서 전지구적으로 공론화되기 시작했다. 국제 사회는 기후변화의 위협을 인식하여 1992년에 기후변화협약을 체결하였다. “공통적이지만 차별적인 책임원칙(common but differentiated responsibility principle)”에 따라 전지구적 노력의 필요성을 천명하면서도 우선은 오랜 산업화과정에서 보다 많은 화석연료를 소비해온 선진국들(Annex I countries)이 이러한 결과에 보다 책임이 있다는 인식하에 이들 국가가 2000년도까지 1990년 수준으로 CO2 배출을 감축할 것에 합의한 것이다.

그러나 이 합의는 구속력이 없는 국제 협약으로서 기후변화를 억제하는 데는 한계가 있다는 문제제기가 잇따랐다. 1995년 제 1차 당사국총회(Conference of Parties: COP)에서 베를린 위임사항(Berlin Mandate)에 합의, 1997년의 제 3차 당사국총회 때까지 구속력있는 감축목표를 채택할 것을 결의한다. 뒤이은 1996년 제 2차 당사국총회(COP-2)에서 제네바 선언(Geneva Declaration)을 채택, 베를린 위임사항을 거듭 확인하고, 1997년 12월 일본 교토에서 열린 제 3차 당사국 총회(COP-3)에서 온실가스 배출의 일차적 책임자인 선진국들에게 처음으로 구속력을 가지는 감축 목표치와 감축시기를 설정한 교토의정서(Kyoto Protocol)를 채택하기에 이른다.

교토의정서는 OECD국가들과 자본주의경제로 이행중인 동유럽 및 구소련을 포함하는 부속서 I 국가들이 2008년에서 2012년에 이르는 제 1차 배출감축 의무이행기간동안 이 국가군 전체의 온실가스 배출량을 1990년 수준보다 최소한 5.2% 감축하기로 합의한 것을 주요 내용으로 한다. 더불어, 부속서 I 국가들이 자국내에서의 감축이 주는 경제적 부담을 덜면서 보다 유연하게 감축목표량을 달성할 수 있도록 시장의 효율성을 활용하는 유연성체제(flexibility mechanism)―다른 말로 교토메카니즘(Kyoto mechanism)―라 불리는 국제거래권배출제(international emissions trading: IET)와 공동이행(joint implementation: JI), 청정개발체제(clean development mechanism: CDM)를 활용하고 산림이나 토지가 갖는 온실가스의 흡수원(sinks)으로서의 기능을 인정․활용하는데 합의한 것을 다른 한 축으로 한다.

COP-3이후 시장과 기술 위주의 정책이 가장 현명한 온난화 억제 방법이라는 가정이 수용․확산되면서 지난 해 2001년 10월에 모로코의 마라케쉬에서 열린 COP-7에 이르기까지 시장의 효율성을 바탕으로 하는 유연성체제의 효과적 운영방안과 온실가스 흡수원의 인정범위를 결정하는 세부방안을 마련하는 데 기후협상의 초점을 맞춰왔다. 2000년 네덜란드의 헤이그에서 열린 COP-6에서는 교토의정서의 세부 운용방안에 대한 당사국들간의 이견을 좁히지 못한 채 회의 일정이 마감되었고 급기야 지난 해 3월에는 미국 부시정부의 교토의정서 탈퇴선언이 있었다. 미국은 교토의정서의 이행이 자국경제에 미치는 부담과 중국이나 인도 등 대표적인 개도국의 “의미있는 참여”에 대한 강제부족을 이유로 교토의정서의 일방적 파기를 선언한 것이다.

교토의정서를 폐기한다는 선언이후 미국은 2012년까지 온실가스 집약도(GHG intensity)―GDP 대비 온실가스 배출량―를 12% 낮춘다는 독자적인 목표를 발표했다. 소위 말하는 이 “교토대안(Kyoto Alternative)"은  2002년 현재 GDP 1달러당 183톤의 온실가스배출을 2012년에는 151톤으로 줄인다는 것이다. 이 접근은 온실가스배출을 상당한 정도로 감소시킨다는 미국의 주장에도 불구하고 사실은 온실가스 배출의 절대적 증가를 수반할 수 있다. GDP 대비 온실가스 배출이 감소된다하더라도 GDP가 지속적으로 성장한다면 감축효과는 상쇄되기 때문이다. 미국의 대안은 결국 경제규모가 클수록 더 많은 온실가스배출을 허용하며 상대적으로 에너지 효율적이지 못한 개도국에는 엄격한 감축방안이 되어 전혀 형평성있는 접근이 되지 못한다. 이 접근은 결국 GDP가 높으면 또 에너지 효율적인 경제구조를 가지고 있으면 지구의 부양능력을 더 많이 활용하게 허용하는 셈이 되므로 정당화되기 힘들다.

뒤이어 7월에는 독일의 본(Bonn)에서 COP-6 속개회의가 열렸고 미국이 불참한 상황에서도 교토의정서가 발효되어야한다는 국제여론이 비등하여 그간의 이견을 조율, 타결에 이르게 된다. 그 결과가 본 합의(Bonn Agreements)이다. 본합의의 주요골자는 산림이나 토지를 이산화탄소 흡수원으로 광범위하게 인정하고 유연성체제를 제한없이 활용하며 토지나 산림 이용과 관련한 프로젝트를 청정개발체제의 한 방안으로 활용할 수 있도록 허용하는 것으로 어이없게도 미국이 그간 줄기차게 요구해온 사항들이 거의 수용되는 방향으로 나타났다. 또한 합의한 내용의 불이행에 대한 강력한 제재를 포함하고 있지 않음으로써 교토의정서를 “법적인 구속력이 있는 합의”로 채택했던 애초의 의도가 무색해진 감이 없지 않다.

교토의정서가 발효되기 위해서는 우선 55개국 이상의 협약당사국들이 비준서를 기탁해야 한다. 그리고 그 중 비준서를 기탁한 부속서 I 국가들의 90년 기준 온실가스 배출량의 합이 전체 부속서 I 국가들의 90년 온실가스 배출량의 55% 이상을 차지해야 한다. 이 두 조건이 충족된 날로부터 90일이 경과하면 교토의정서는 발효된다. 90년 기준 부속서 I 국가들의 국가별 배출비중을 살펴보면, 미국 36.1%, EU 24.2%, 러시아 17.4%, 일본 8.5%, 캐나다 3.3%, 호주 2.1% 등이다. 비중높은 미국의 참여여부가 교토의정서의 발효에 미치는 영향이 커 미국의 교토의정서 반대의사 표명은 교토의정서의 비준에 위기를 가져왔다. 이런 상황에서 일본, 호주가 미국의 입장을 지지할 경우 교토의정서는 발효될 수 없기에 COP-6 속개회의에서 EU와 개발도상국이 교토메카니즘과 흡수원에 관련된 쟁점사항에 대해 양보함으로써 일본, 호주, 캐나다의 동의를 얻어 미국을 배제한 채 쿄토의정서 체제에 합의를 이루게 되었다.

교토의정서의 제 6조 b항은 유연성 조치의 활용이 온실가스 감축을 위한 주된 수단이 아니라 국내조치의 보조적 수단이 되어야 한다고 명시하고 있다. 그러나 이같은 원칙에도 불구하고 미국과 일본, 호주 등 JUSSCANZ그룹에 속한 국가들은 교토 메카니즘을 제한없이 활용할 것을 지속적으로 주장해왔다(Carzolar, 1999; Kopp and Anderson, 1998). EU와 개도국은 국내 감축노력이 우선적으로 이루어져야 하며 교토메카니즘의 활용에 일정한 한계(cap)―EU는 50%, 개도국은 9%이내로 제한하자고 제안―를 두어야 한다고 주장해왔다.

1차 공약기간 중에 감축의무를 달성하지 못했을 경우 차기 할당량에서 초과 배출량의 1.3배로 공제한다는 기본적 내용에 합의하였고 보다 구체적인 사항은 제 1차 의정서 당사국회의(MOP-1)에서 논의하기로 하였다.

곧 이어 마라케쉬에서 열린 COP-7에서는 본 회의에서 남겨두었던 교토메카니즘의 구체적인 이행절차―특히 의무 불이행 국가의 참가자격문제―와 산림의 온실가스 흡수원 인정범위 확대문제, 온실가스 감축의무 불이행시 제재방안을 포함한 의무준수 촉진방안, 온실가스 배출량 감축조치 결과의 보고 및 평가방법 등 교토의정서의 비준과 이행을 위해 필요한 절차와 방안을 최종적으로 논의하여 교토의정서의 이행을 위한 완전한 타결을 이루어 내었다. 이로써 기후변화협약 채택 후 만 10년이 되는 올해 2002년에 교토의정서가 비준․발효되어 구체적인 감축조처가 이행되리라는 기대를 불러일으켰다.

이러한 기대감에도 불구하고 2002년말 현재 97개국이 비준하였으나 비준한 부속서 I 국가의 배출비중이 37.4%에 불과해 여전히 발효되고 있지 못한 상태이다(UNFCCC, 2002). 17.4%를 차지하는 러시아가 현재 비준하지 않았다는 게 가장 중요한 요인으로 꼽힌다.

원칙적으로 기후변화협약과 교토의정서는 형평성에 관한 분명한 논의를 담고 있다. 기후변화협약의 제 3조 1항은 “기후변화협약 당사국들은 현세대와 미래세대의 편익을 위해 형평성의 원칙을 바탕으로 하여 공통적이지만 차별적인 책임과 각국의 능력에 따라 기후체계를 보호해야 한다. 따라서 선진국 당사국들은 기후변화를 억제하고 해로운 효과를 제어하는데 선도적인 역할을 수행해야 한다”고 천명하고 있다. 하지만 이런 원칙이 서류상으로만 존재할 뿐 아직 실천으로 이어지지는 않고 있다. 2000년까지 1990년 수준으로 이산화탄소 배출을 동결한다는 기후변화협약상의 공약(commitment)에도 불구하고 전체 OECD의 이산화탄소 배출은 그 기간동안 8.7%나 증가했다(EIA, 2001)	. 영국은 석탄을 천연가스로 대체하면서, 독일은 구동독의 에너지 비효율적인 공장들이 문을 닫고 정부의 다양한 에너지정책에 힘입어서(Schleich 외, 2001) 1999년 이산화탄소 배출량이 1990년 수준에 비해 각각 6.5%, 13.0% 감소하여 두 국가가 속해있는 EU의 배출량은 1% 정도만 늘어났다. 하지만 JUSSCANZ 그룹을 형성하고 있는 미국(11.7%)과 일본(10.5%), 캐나다(16.1%) 등의 두 자리수가 넘는 배출증가로 전체 OECD의 이산화탄소 배출이 증가한 것으로 나타났다. OECD와 경제이행국을 포함한 부속서 I 국가들의 경우 이산화탄소 배출량은 3.2%가량 낮아졌는데 이는 러시아를 비롯한 전 사회주의 국가권의 경제가 쇠퇴하면서 이산화탄소 배출이 자연 감축되는 효과―러시아의 경우 <표 3>에 나타나 있듯이 무려 34.1%나 감소―가 크게 작용했다. 미국이 점증하는 온실가스 배출과 앞으로의 배출잠재력을 문제삼으면서 “의미있는 참여”를 주장하고 있는 중국이나 인도의 경우는 각각 0.3%와 5.3%만이 증가, OECD의 평균 증가율에 크게 미치지 못했다. 1인당 배출은 각각 2.42TCO2, 0.91TCO2로 여전히 세계 평균(3.88TCO2)보다 낮을 뿐 아니라 생태적 빚을 가늠하는 지속가능하면서도 형평성있는 배출수준인 3.3TCO2(Byrne 외, 1998)에도 여전히 미치지 못한다.

번 외(Byrne, et al, 1998)는 인류가 지구생태계의 부양능력 안에서 형평성있게 배출할 수 있는 이산화탄소 배출수준은 1인당 3.3TCO2이라고 한다. 이는 지구의 이산화탄소 흡수저장능력(140-170억톤)을 1990년의 세계인구(52억명)로 나눈 수치이다. 1990년 인구를 사용한 이유는 이 해가 기후변화협상의 기준년도로 사용되기 때문이며 정해진 해의 인구수로 나누어 1인당 배출수준을 고정시킴으로써 인구증가로 인해 국가별 배출량이 증가하는 것을 막기 위해서이다. 즉 어떤 국가의 인구가 아무리 늘어난다 하더라도 그 국가가 배출할 수 있는 이산화탄소의 총량은 1990년 인구를 3.3TCO2으로 곱한 양이다. 이런 방식을 통해 인구증가를 억제하는 노력도 부수적으로 기대할 수 있다고 주장한다.

<표 3> 주요 부속서 I 국가와 비부속서 I 국가의 화석연료의 연소에서 발생한 이산화탄소 배출량과 배출증감률 비교(1999)

부속서 I 국가				비부속서 I 국가
국가	총CO2배출(MTCO2)	1인당CO2 (TCO2)	증감률(90-99)	국가	총CO2배출(MTCO2)	1인당CO2 (TCO2)	증감률 (90-99)	미국인 1인과 비교
미국	5,584.76	20.46	11.7	중국	3,051.11	2.42	0.3	8.5
러시아	1,486.31	10.17	-34.1	인도	903.82	0.91	5.8	22.5
일본	1,158.47	9.14	10.5	한국	410.01	8.76	76.6	2.3
독일	821.66	10.01	-15.0	멕시코	358.21	3.68	20.7	5.6
영국	535.29	9.00	-6.5	브라질	305.55	1.82	-	11.2
캐나다	489.20	16.04	16.1	아르헨티나	142.74	3.90	-	5.2

자료: IEA, 2001

특히, 세계에서 가장 많은 이산화탄소를 배출하고 있는 미국은 2000년의 이산화탄소 배출이 1990년에 비해 13%가량 늘어났다(EIA, 2001). 이 증가량은 중국, 인도 및 아프리카 여러 나라들의 지난 10년간 증가량―이들 지역의 총 인구규모는 미국의 10배를 넘는다―을 모두 합한 것과 맞먹는 수준이다. 미국은 1999년에 세계 총 GDP의 26.5%를 점하였으며(IEA, 2001), 세계 이산화탄소 배출에서 차지하는 비중도 24.3%로 1990년의 23%보다도 더 늘어났다. 미국의 1인당 이산화탄소 배출량을 주요 개도국과 상대적으로 비교해보면, <표 3>에 나타난 것처럼 미국인 한 사람은 1999년 현재 중국인 8.5인, 인도인 22.5인에 해당하는 이산화탄소를 배출하고 있다. 저개발국인 방글라데시나 네팔인과 비교할 경우 격차는 더욱 벌어져 각각 97.4인, 157.4인에 버금가는 이산화탄소 배출을 보인다. 하지만 미국의 부시 전 대통령은 미국인의 생활방식은 협상의 대상이 될 수 없다고 공언한 바 있으며 부시 현 대통령은 교토의정서를 파기하기에 이른다. 배출량이 가장 많은 국가가 기후변화를 완화하기 위한 국제적 노력에서 이탈함으로써, 그리고 현실정치에서 이에 대한 제재가 이루어지지 못함으로써, 형평성의 원칙은 심각하게 훼손되고 있다.

현재 기후변화에 대한 국제적인 논의 수준은 사실 기후변화를 “억제”할 수 있는 데까지 나아가지는 못하고 있다. IPCC의 연구에 따르면 기후변화를 억제하기 위해서는 1990년 수준에 비해 최소한 60% 내지 80%이상의 이산화탄소를 비롯한 온실가스의 감축이 필요하며 단기적으로는 2005년까지 20%의 감축이 필요함에도 교토의정서는 5.2% 감축을 목표로 했기에 기후변화 억제에는 턱없이 모자란다는 비판이 계속해서 제기되었던 것이다. 더군다나 본 합의는 이산화탄소 흡수원으로 산림이나 토지를 광범위하게 인정함으로써 부속서 I 국가 모두 감축목표량을 달성한다 하더라도 실질적인 감축량이 1990년 수준의 1.8%에 그칠 것으로 전망된다. 경제성장이 온실가스의 배출증가와 높은 상관관계를 가지고 있는 현실에서 모든 국가들은 좀 더 많은 배출량을 할당받기 위해 안간힘을 쓰고 있으며 국제기후협상은 이제 “기후체계의 보호”가 아니라 “성장의 보호”를 위한 외교적 게임이 되고 있다(Sachs, 2001). 자국의 “성장의 지속가능성”을 유지하려는 각국의 이해관계 속에서 “지구생태계의 지속가능성”은 철저히 도외시되고 있다. 이런 국제적인 움직임은 기후변화를 거침없이 진행시키게 되어 세대간 및 세대내 형평성을 저해, 환경불평등을 심화시킬 것이다.

기후변화정책은 온실가스의 배출을 감소시키면서 사회의 복원력을 구축하는 데 초점을 맞출 필요가 있다. 선진국들은 화석연료 위주의 에너지체제와 탄소집약적인 생활양식을 전환해야 한다. 개도국들은 선진국의 개발전철을 밟지 않고 지속가능한 에너지체제를 구현하는 도약효과(leapfrogging effect)를 가질 수 있도록 해야 한다. 양 사회 모두 변화하는 환경에 대한 사회구성원의 인식과 대처능력을 함양해야 한다. 특히, 개도국의 경우 기후변화에 대한 대응 능력을 구축할 필요가 국제적으로 널리 공감되어 선진국으로부터의 기술이전과 추가적인 재정원조에 대한 항목이 기후변화협약과 교토의정서에 명시되어 있다. 본 합의서와 마라케쉬 선언에는 보다 구체적으로 개도국을 지원하기 위한 3개의 기금신설에 대한 합의사항이 담겨있다. 개도국이 기후변화에 적응하도록 지원하기 위한 교토의정서 적응기금(Kyoto Protocol Adaptation Fund)과 기술이전, 에너지․교통 등 산업 및 개도국의 기후변화관련 조치를 지원하기 위한 특별기후변화기금(Special Climate Change Fund), 최빈개도국을 지원하기 위한 최빈국기금(Least Developed Countries Fund)이 그것이다. 문제는 이들 기금의 규모가 구체적으로 명시되지 않고 선진국 주도로 별도의 정치적 공약을 채택하여 기금을 출연하는 방식으로 진행될 예정이라는 것이다. 교토의정서 적응기금의 경우 청정개발체제 사업 이익금의 2%를 기금에 출연토록 합의하였으나 전체기금조성 액수는 명시되어 있지 않다. 이는 강력한 의무조항이 마련되지 않는다면 기금조성이 결코 순조롭지 않을 것임을 예고한다. 사실 선진국들은 매해 GNP의 0.7%를 개도국의 개발기금으로 적립하도록 합의한 바 있으나 미국을 비롯한 많은 선진국들이 기부를 하지 않고 있는 실정이다. 기술이전문제도 현재 전문가그룹을 결성하여 추진하도록 합의한 상태이나 어느 정도의 규모로 어떻게 진행할지에 대한 구체적 계획은 잡혀있지 않은 상태이다. 환경불평등에 대한 보상적 성격으로서의 개도국지원이 서류상의 합의로 그치지 않고 실천으로 연결될 수 있을 지는 미지수이다.

다음 절에서 살펴보겠지만 청정개발체제는 온실가스배출감축을 위한 선진국과 개도국의 공동사업이다. 국제배출권거래제나 공동이행이 아니라 청정개발체제의 이익금으로 기금을 출연하는 것은 결국은 개도국이 개도국을 위한 기금을 마련하는 것이기에 형평성에 어긋난다는 비판이 제기되고 있다.

3.2 기후시장의 형성과 자연의 자본화, 그리고 환경불평등의 확대재생산

교토의정서 채택이후 국제협상 과정을 통해 온실가스의 배출감축을 위한 조처로 합의한 주요내용은 “시장의 효율성"이란 경제원리에 근거해서, 자국 내에서 감축노력을 수행하든 공동이행이나 청정개발체제를 통해 다른 나라에서 프로젝트를 수행해서든 보다 적은 비용으로 온실가스 배출을 감축하여 여분의 배출권을 획득하고 이를 기후시장에서 거래하는 것이다. 현재 기후변화담화를 주도하고 있는 지배적인 관점은 배출권(emission right) 개념과 시장의 부재로 인해 대기의 경제적 가치가 제대로 인식되지 못하고 그 결과 적절한 기술이 제대로 개발되지도 자원이 적재적소에 배치되지도 못하고 있기에 온실가스가 비효율적으로 대기 중에 폐기되어 기후변화가 촉발된 것이라 간주한다. 따라서 시장이 형성되어 대기의 경제적 가치가 금전적으로 환산되고 대기를 사용할 수 있는 권리가 거래되며 시장이 보내는 신호에 따라 적합한 과학기술이 개발될 때 대기가 효율적으로 이용될 수 있다고 본다. 기후시장의 형성과 대기의 상품화 및 자본화, 그리고 산림과 토지의 이산화탄소 흡수기능의 상품화 및 자본화를 문제해결의 가장 적절하고도 효과적인 방안으로 제안하고 있는 것이다.

이러한 시장접근을 정당화하는 가장 중요한 논리는 “효율성의 극대화”로, 시장을 활용할 경우 기후변화의 위협을 억제하는 데 소요되는 비용이 전 지구적 차원에서 절감된다는 것이다. 즉, 온실가스 감축비용은 국가별로 다르게 나타나지만 배출감축이 어디에서 이루어졌는가와는 무관하게 환경적 혜택은 전 지구적으로 공유되기에 감축비용이 가장 저렴한 곳에서부터 배출을 줄여나갈 때 전 지구적 환경비용이 최소화될 수 있다는 것이다(Wiener, 2000). 이러한 전제 속에서 채택된 정책수단이 바로 배출권 거래제와 공동이행, 청정개발체제이다.

다른 한편, 대표적인 온실 기체인 이산화탄소 배출의 주된 발생원은 에너지의 생산과 사용이며 두 번째로 큰 발생원은 산림의 파괴라는 사실이 부각된다. 산림은 이산화탄소의 저장소로 작용하거나, 대기로부터 탄소를 흡수하는 흡수원으로 작용한다. 따라서 산림이 농경이나 개발에 의하여 파괴될 때 태워지거나 분해된 나무 속에 저장되었던 대부분의 탄소는 대기중으로 배출되어 대기에 축적될 뿐 아니라 또한 그만큼 이산화탄소의 흡수원이 사라지는 결과를 초래하여 기후변화를 촉발하게 되는 것이다. “토지이용, 토지용도변경 및 산림(Land Use, Land Use Change and Forestry: LULUCF)”사업으로 산림과 토지의 이산화탄소 흡수․저장 기능을 인정․활용하는 것이 국제기후협상의 다른 주된 결과물이다. 이러한 정책수단들은 얼핏 효율적이고 효과적인 방안으로 보여질 수 있는데 과연 환경정의론적 관점에서 적절한 정책대안으로 수용될 수 있을까? 정책수단 각각의 내용과 함께 이러한 접근이 갖는 환경불평등적 요소에 대해 살펴보도록 하자.

3.2.1 토지 이용, 토지용도 변경 및 산림(LULUCF)과 환경불평등

LULUCF를 활용하려는 시각에서는 이제껏 상품의 생산과 소비를 위한 자원으로만 규정되었던 산림과 토지가 생산과 소비활동에서 배출되는 이산화탄소 흡수원 내지 저장소로 재규정된다. 이 경우 자연의 재생산 능력(regenerative capacity)을 보존하기 위해서가 아니라 자본의 항구적인 재생산과 이윤의 확대를 위해 자본과 토지는 지속가능한 관리의 대상이 된다. 이런 관점은 산림이나 토지의 내재적 가치나 문화적 가치를 살핀다거나 다양한 생물종이 상호의존하고 있는 그물망으로서의 생태계 안에서 산림과 토지의 위치와 기능을 조명하고 이해하기보다는 이산화탄소를 흡수․저장하는 기능에만 관심을 집중하게 된다. 따라서, 자본이 조림 혹은 재조림사업을 수행할 경우 산림의 다른 가치나 역할은 거세된 채 이산화탄소의 흡수․저장기능에만 초점을 두게 되어 보다 빠르게 성장하면서 보다 많은 이산화탄소를 흡수하는 수종을 선호하게 된다. 이는 결국 단일 수종의 확산을 가져와 지역의 생물 다양성을 위협할 뿐 아니라 산림이 갖는 다른 기능과 가치, 즉 물의 순환․공급과정과 연계된 측면, 그리고 지역주민의 삶의 기반으로서 지녀왔던 지역 고유의 이용 및 관리방식 혹은 사회․문화적 가치를 도외시하게 된다. 지역생태계의 기본질서를 교란함은 물론 지역주민의 삶의 양식 또한 파괴할 수 있게 되는 것이다. 더 심각하게는 지역생태계의 연결망과는 무관한 외래수종을 심거나, 유전자조작을 통해 성장속도가 빠르면서 이산화탄소를 다량으로 흡수할 수 있는 종을 개발․보급할 가능성도 배제하기 힘든데(Dunn, 1998), 이 경우 생태계의 교란은 예측불가능할 정도로 심각할 수 있다.

또한 LULUCF에 대한 관심과 투자는 기후변화의 주요진원지인 화석연료 위주의 에너지체제의 전환을 위한 투자․개발에 대한 관심을 상대적으로 감소시킨다. 아직은 산림경영과 토지이용 및 토지용도 변경의 효과가 과학적으로 제대로 입증되지 않은 상태임에도 불구하고 LULUCF가 에너지체제의 전환에 소요되는 비용에 비해서는 상대적으로 저렴하면서 효과는 큰 것으로 알려져 있어 시장잣대에 따라 LULUCF를 활용하려는 시도가 활발하게 이루어질 전망이다. 또한 이런 접근은 산림과 토지자원을 애초부터 더 풍부하게 소유한 국가에게 더 많은 혜택을 부여함으로써 이중의 혜택을 누리게 하며 그렇지 못한 국가의 상대적 박탈을 더욱 크게 한다. 나아가, 미국과 같이 지난 200년 동안 벌채를 통해 경제적 부를 축적해온 나라들이 재조림을 하는 것에 대해서는 이산화탄소 흡수기능의 확대를 인정하는 반면 이제껏 산림을 보전해오다 이제서야 벌채로 농경지를 확보해나가는 개도국에게는 비난과 벌점을 부여하는 것은 형평성의 원칙에 합당하지 못한 측면을 지니고 있다.

3.2.2 국제배출권 거래제와 환경불평등

국제배출권 거래제는 감축 목표량에 합의한 부속서 I 국가들끼리 배출권을 거래할 수 있도록 한 기제이다. 부속서 I 국가들 혹은 이들 국가의 사업체들은 만약 자신들이 합의한 감축 목표량을 달성하지 못할 경우 감축 목표량을 초과달성하여 여분의 배출권을 가진 다른 부속서 I 국가들로부터 배출권을 구입할 수 있다. 배출권 거래제는 각 사회의 소득이나 경제 성장 정도, 부존 자원, 에너지 체계 등의 차이로 인해 온실가스 배출 감축의 한계비용이나 한계수익이 다르기에 배출권 거래제를 시행하게 되면 상대적으로 감축비용이 낮은 지역은 할당된 감축목표치 이상으로 배출을 감축하여 여분의 배출권을 획득하고 상대적으로 감축비용이 높은 지역은 그 지역 자체 내에서 감축하는 것보다 저렴한 비용으로 배출권을 구입함으로써 결국은 온실가스 배출 감축에 소요될 전지구적 비용이 감소하게 된다는 경제학적 주장에 근거하고 있다(Field, 1994)

배출권 거래제는 개념적 차원에서 일단 자연의 상품화와 자본화를 전제로 한다. 즉 배출권 거래제가 이루어지기 위해서는 각 국가별로 배출된 온실가스를 흡수할 수 있는 대기의 능력에 대한 일종의 재산권(property right), 즉 배출권을 배분하고 시장 규칙에 따라 시장 참여자들끼리 이를 거래할 수 있도록 허용한다. 이 제도가 마련되게 되면 공유되어왔기에 제대로 관리되지 못했던 대기의 가치가 금전적으로 환산되어 기후시장에서 자본주의적 이해관심에 따른 경쟁이 발생함으로써 온실가스 배출이 보다 효율적으로 관리된다는 것이다. 개릿 하딘(Garrett Hardin, 1968)이 주장한 “공유지의 비극(the tragedy of the commons)”이 차단될 수 있을 것으로 상정되는 것이다. 하지만 공유지는 하딘이 설명한 것과는 달리 누구나 마음대로 들어가 개인의 경제적 욕구를 충족시키기 위해 아무런 제한 없이 사용할 수 있는, 그래서 끝내는 무절제한 남용으로 비극적인 상황을 연출할 수밖에 없는 곳이 아니라 공동체 구성원 모두의 건강한 삶을 위해 공동체의 규범에 따라 공동으로 소유하고 공동으로 관리하여 유지되는 곳이다(Ecologist, 1993). 공동규제가 아니라 기후체계를 효율적으로 보호하기 위해 제안된 재산권 혹은 배출권의 배분은 대기 공유지의 사유화를 의미한다. 온실가스를 흡수할 수 있는 공유지로서의 대기는 이제 배출권이라는 일종의 출입증을 가질 때만 접근할 수 있는 배타적인 사유지가 되어버린다. 시장의 자기규제성에 대한 믿음에 근거해서 대기 공유지에 사유재산권을 설정하고 기후시장을 작동하게 되면 사회․환경적 사안을 오로지 경제적 관점에서 판단하게 되어 대기 공유지의 지속가능성이 오히려 훼손될 수 있다.

하딘은 목초지가 공유지로 존재할 때 합리적인 개인은 더 많은 경제적 이익을 얻기 위해 더 많은 소를 목초지로 데리고 들어감으로써 결국에는 목초지가 황폐화되어버린다는 비유를 통해 상호합의된 강제를 통해 공유지를 관리해야 한다고 주장한다. 하딘의 이 비유는 이후 환경문제를 공유지의 비극으로 이해시키며 환경경제학자들이 재산권의 배분을 통한 공유지의 사유화를 주장하는 근거로 활용된다.

이런 원론적인 사유화의 문제를 접어둔다 하더라도 실제적으로 배출권 거래시장의 도입은 배출권을 어떻게 공평하게 분배할 것이냐의 문제를 가지고 있다. 교토의정서는 각국의 1990년 온실가스 배출 수준을 기준으로 삼아 감축률을 설정함으로써 사실상 기존의 배출량에서 감축분을 제외한 배출량이 각 국가의 대기에 대한 배출권으로 배분된 셈이 된다. 즉, 이는 강력한 현상유지적 접근으로 애초에 배출량이 많은 나라일수록 더 많이 배출할 수 있는 권리를 부여받게 된다. 이러한 배출권의 거래로 선진국은 기후변화의 진원지인 자신들의 탄소집약적 생활양식을 유지하게 되고 지금 필요한 비싼 투자가 요구되는 기술개발에 박차를 가할 필요가 줄어들게 된다. 이로써 세내내 및 세대간 공평성이 확보되기 힘들게 되는데 배출권 거래량이 많으면 많을수록 그와 비례해서 불공평성의 정도가 높아지게 된다. 또한, 선진국이 여분의 배출권을 획득했을 경우, 미래를 위해 비축(banking)할 수 있도록 허용한 반면, 개도국들에게 교토의정서는 어떠한 권리도 부여하고 있지 않으며 미래를 위해 어떤 비축도 허용하고 있지 않다. 국제 배출권 거래제는 역설적이게도 오염 원인자에게 합법적인 오염권(배출권)을 부여할 뿐만 아니라 그 권리를 거래할 수 있는 권리까지 허용한다.

3.3.3 공동이행과 환경불평등

공동 이행이란 부속서 I 국가나 부속서 I 국가의 민간기업이 다른 부속서 I 국가에서 사업을 수행하여 발생한 온실가스 감축분을 투자국의 배출감축으로 인정해주는 제도를 말한다. 예를 들어, 온실가스 과다 배출국 A가 다른 부속서 I 국가인 B에 산림의 보존이나 조림사업 수행하거나 에너지 효율적인 저탄소기술의 개발이나 이전사업을 수행하여 온실가스 배출이 감축되었을 경우 이 감축분으로 A국의 온실가스 배출 감축목표량을 상쇄할 수 있도록 한 것이다. A국이 B국에 비해 에너지 효율향상기술이나 재생가능에너지 기술이 발달해 있을 때, B국이 산림을 보전하거나 조림이나 재조림할 여지가 클 때, A국은 자국 내에서 배출감축조치를 취하기보다 B국에서 프로젝트를 수행하여 자국의 배출감축목표를 저렴한 비용으로 보다 수월하게 달성할 수 있게 된다. 대부분의 프로젝트는 OECD의 선진국들이 경제이행국들인 전사회주의국가권 부속서 I 국가들에 투자하는 형식으로 이루어질 것이다.

공동이행도 시장접근을 바탕으로 한 경제적 효율성에 대한 고려를 통해 기후변화의 일차적 책임자인 미국, 일본, EU 등의 선진국이 자국 내에서 취해야할 조치들을 유보하고 지구의 부양능력을 위협하는 탄소집약적인 생활양식을 유지하도록 한다. 반면, 투자 상대국이 현재 가지고 있는 보다 저렴한 감축기회를 자국의 감축목표 달성을 위해 소진시키면서 감축 책임을 전가하는 경향이 있다(Filho, 1997). 공동 이행 또한 배출권 거래제와 마찬가지로 배출허가권이라는 개념에 기반해 있으며 LULUCF에 관련된 프로젝트를 다른 부속서 I 국가에 실행하여 자국의 초과배출을 상쇄하는 방안을 포함함으로써 자연의 자본화 전략을 내포하고 있다.

3.2.4 청정개발체제와 환경불평등

청정개발체제는 교토메카니즘 중 유일하게 부속서 I국가와 비부속서 I 국가간의 협동기제이다. 부속서 I 국가들은 비부속서 I 국가들에 지속가능한 발전을 위한 프로젝트를 수행하여 발생하는 온실가스 배출감축분을 교토의정서에 합의한 자국의 감축 목표를 달성하는 데 인정받을 수 있다. 청정개발체제는 선진국에게는 보다 저렴한 감축기회를 제공한다는 점에서, 개도국에게는 추가적인 재정지원과 선진기술의 확산이 가능하리란 점에서 양국가군 모두에게 환영받고 있다(윤 순진, 2002). 개도국의 에너지체제는 선진국에 비해 에너지 비효율적이고 LULUCF를 수행할 수 있는 여지도 커서 선진국들은 개도국의 이러한 저렴한 배출감축 기회를 활용하여 감축비용을 줄임과 동시에 자국의 탄소집약적인 생활양식을 바꾸어나가기 위해 필요한 개혁적인 조치들을 유보할 수 있고 상대적으로 앞선 기술을 판매할 수 있는 시장을 확장할 수 있게 된다. 반면, 개도국들은 선진국으로부터의 재정지원을 통해 기술개발과 경제개발에 필요한 사회간접자본에 투자할 수 있을 뿐만 아니라 선진국의 기술 또한 이전될 수 있으리라 기대하고 있다.

청정개발체제는 잘만 활용되면 재생가능 에너지와 에너지 효율성 향상 및 절약 기술 등이 개도국에 이전됨으로써 개도국이 선진국이 구사해온 탄소집약적인 개발방식을 지양하고 곧바로 지속가능한 에너지 체제로 도약하게 하는 잠재력을 내포하고 있다(Goldemberg, 1998). 하지만 청정개발체제는 애초에 선진국의 보다 손쉬운, 즉 보다 효율적인 감축의무의 이행을 돕기 위해 마련된 기제이기에, 투자를 유치하는 개도국의 요구를 반영하여 “지속가능한” 프로젝트를 배분하기 위한 구체적인 장치는 아직 마련되어 있지 않다. 보다 엄밀한 시행규칙이 마련되지 않을 경우 개도국의 필요에 의해 이런 환경친화적인 기술의 이전이 이루어지리라 확신할 수 없다. 또한 효율성을 중시하는 자본주의적 이해관심은 보다 저렴한 감축활동을 선호할 뿐 감축이 어디에서 일어나는지에는 무관심하기 때문에 프로젝트가 대륙별, 국가별 분포에 있어 지리적으로 불균등하게 나타날 가능성이 농후하다. 프로젝트를 균등하게 배분하기 위한 특별한 제도적 장치가 마련되지 않는다면 기후시장은 아마도 청정개발체제가 가져다 줄 혜택을 기대하는 개도국들이 프로젝트를 자국내로 유치하기 위해 서로 경쟁하고 선진국들은 프로젝트의 배분을 미끼로 개도국들을 통제하는 “분할지배(divide and rule)”의 장이 될 수도 있다. 청정개발체제를 통해 선진국들은 개도국의 손쉽고 저렴한 감축기회를 활용함으로써 변화시켜야 할 자신들의 탄소집약적인 생활방식을 유지할 수 있게 된다. 지금은 감축부담이 없으나 언젠가는 개도국 또한 온실가스 배출을 감축시켜야 할 시점이 왔을 경우 저렴한 감축기회는 선진국들에 의해 거의 소진된 채 값비싼 방안들만 남게 되면 개도국의 미래 세대들이 그 부담을 떠안아야 할 것이다. 국가간 불평등은 물론 세대간 불평등마저 유발된다.

선진국들이 LULUCF 프로젝트를 청정개발체제의 한 방안으로 이용하게 되면 개도국의 산림을 선진국의 이산화탄소 저장소로 활용하면서 산림과 더불어 살아온 개도국 원주민의 삶마저도 자본의 이해에 따라 재단하여 파괴할 수 있게 된다. 일반적으로 개도국 주민들의 경제와 삶은 선진국 주민에 비해 산림에 더 많이 의존해 있기에 지역주민의 생존기반이 붕괴될 수도 있다. 이미 선진 여러 나라들이 아프리카를 비롯한 개도국의 토지를 조림사업을 위해 장기간 임대하고 있는데 이는 가뜩이나 농사지을 땅이 부족한 개도국의 가난한 국민에게 더 큰 고통을 가져올 수 있다. 또한, 지리상의 위치에 비추어 개도국―특히 열대우림 지역에 위치한―이 상대적으로 많은 생물종을 보유하고 있다는 사실을 감안하면 자본이 지역의 생물다양성을 보전하는데는 무관심하고 이산화탄소의 흡수량 확대에만 집착하여 생산성 높은 단일수종을 이식할 경우 자본은 생물다양성을 심각히 위축시킬 가능성이 높다. 결국 “오염원인자”인 선진국은 대기의 환경적 편익을 남용하여 얻은 자본과 기술을 바탕으로 자본화된 자연의 “효율적 관리”를 맡게 되는 모순을 연출하게 된다. 애거월과 너래인(Agarwal and Narain, 1993)은 이런 경향을 가리켜 “환경제국주의(environmental imperialism)” 혹은 환경식민주의(environmental colonialism)”라 일컫는다.

3.2.5 자연의 자본화와 기후시장의 효율성, 그리고 환경불평등

현재와 같이 국가간 세대간 형평성이나 지구생태계의 흡수능력을 전제로 하는 지속가능성에 대한 고려없이 시장의 효율성에만 기댄 채 이러한 방안이 이행될 경우, 단기간에 이윤을 극대화하려는 자본의 이해관심에 의해 자연의 내재적 가치가 고려되지 않고 “자연의 상품화 및 자본화”를 통해 세대내 및 세대간 형평성을 저해하게 되어 궁극적으로 환경의 지속가능성까지도 훼손하는 결과로 치달을 수 있다. 제임스 오코너(James O'Connor, 1994)와 마르틴 오코너(Martin O'Connor, 1996), 에스코바(Escobar, 1996) 등에 따르면 자연자원의 고갈과 환경 서비스 저하의 문제에 직면한 자본은 지속적 성장과 이윤창출을 위하여 해당자원이나 환경서비스에 대한 시장을 형성하고 가치를 부여함으로써 환경비용을 생산비용에 내재화시키는 “자연의 자본화” 전략을 취한다고 한다(윤 순진, 2002). 자본화된 자연은 더 이상 자본의 외재적 요소로 무제한 착취할 수 있는 대상이 아니라 자본의 내재적 범주로 포섭되어 자연의 보존 및 재생산은 자본의 주요한 업무가 된다. 현재까지의 기후변화 협상의 결과는 이러한 자연의 자본화 전략이 기후변화의 문제에까지 확장되고 있음을 보여준다. 기후변화는 궁극적으로 자본의 지속적인 축적에 제한을 가하게 되는 위협요소가 되기에 자본은 대기에 대한 사유권을 배분하고 대기를 교환 가능한 상품으로 전화시켜 자본주의적 기후시장을 형성․운용하여 탄소의 순환과 같은 자연과정을 효율적으로 통제하려 한다. 대기의 현명한 보존과 관리는 자본의 지속적인 이윤획득을 위한  필수조건으로 대기는 배출권 개념을 통해 자본의 자산의 일부로 전화되게 된다. 결과적으로, 토지와 산림이 연결된 탄소순환과정과 지구의 대기공유환경의 영역에까지 시장경제의 지배가 확장된다. 본질적으로 이 전략의 주된 관심은 자연과 사회의 지속가능성을 실현하는 것이라기보다는 기후시장의 형성과 운용을 통해 경제적․기술적 이득을 획득함으로써 자연이 아닌 “자본의 지속가능성”을 실현하는 것이다.

총자본의 이러한 필요에도 불구하고 현재 온실가스의 배출에 지대한 역할을 하는 석탄․석유산업부문의 개별자본은 이산화탄소의 배출에 대한 제한이 해당 자본의 존립을 위태롭게 하기에 막대한 자금력을 바탕으로 이러한 움직임에 반발 내지 저항하게 된다. 하지만 기후변화를 억제하기 위해 온실가스를 감축해야한다는 전세계적인 공감대가 확산되고 환경운동단체를 중심으로 한 시민사회로부터의 압력이 확대되고 있기에 가시적인 국제기후정책이 필요하게 된다. 자본은 이런 흐름에 대응하여 자본의 자연 지배력의 확장, 즉 자연의 자본화를 통해 기후변화문제를 해결하고자 한다. 교토의정서 채택당시에 마련해 두었던 보조성 원칙도 제6차 당사국 속개회의에서 폐기됨으로써 이러한 자본의 논리가 제한없이 발휘될 수 있게 되었다. 기후변화의 억제는 장기적 관점에서 자본의 기본적인 이해와 결코 배치되지 않으며 다만 누구의 부담으로 효율적으로 처리해 나가느냐가 관건이 된다.

효율성을 기본원리로 하여 각광받는 시장은 결코 중립적이지 않다. 시장에서는 자본과 기술을 가진 개인이나, 집단, 국가가 더 큰 힘을 가지고 영향력을 행사할 수 있는 개연성이 높으며 미래 세대의 이해가 반영될 수 없다. 시장에 기초한 문제 해결 방법은 자연의 상품화와 자본화를 통해 현재 세대에 만연해 있는 불평등을 확대 재생산할 수 있을 뿐만 아니라 다음 세대의 대기에 대한 권리를 보장해 주지 못함으로써 세대간 불평등 문제를 야기할 수 있다. 교토 의정서는 시장의 효율성 원리를 활용하여 온실가스를 효과적으로 감축함으로써 미래 세대의 권리를 보호하기 위해 교토메카니즘을 제도화한다고 천명하고 있지만 이는 현재 시장에서 상대적으로 저렴한 방안을 우선적으로 수행하게 하여 미래세대에겐 값비싼 해결책만을 남겨주게 될 것이다. 또한 온실가스 배출을 감축시키는 데 요구되는 비용과 부담을 온실가스 과다배출국들에서 다른 나라에로 떠넘기도록 하며 그 나라의 미래세대에게 더 큰 부담을 전가하는 결과를 초래하게 된다. 만일 교토 메카니즘의 활용에 일정한 한계를 설정하지 않는다면, 지속가능성과 형평성에 대한 합의를 바탕으로 시장의 작동규칙을 제대로 마련하지 않는다면, 선진국들은 문제를 발생시킨 자국 내에서 감축하기보다는 보다 저렴한 감축기회를 제공하는 다른 나라에서의 프로젝트를 수행하려 할 것이다. 과거에도 현재에도 선진국은 대기공유지를 남용하여 경제적 부를 창출․축적해 온 반면 개도국은 공유지의 동등한 몫을 누려오지 못한 불평등한 상황은 더욱 악화될 수 있다.

배출권의 거래를 포함한 모든 시장기제는 온실가스 과다 배출국인 선진국들로 하여금 문제의 진원지인 자국의 에너지체제를 전환시킬 기술에 투자․개발할 필요를 느슨하게 하고 기존의 탄소집약적인 생활양식을 지속할 수 있도록 함으로써 시의적절한 사회․기술적 조치들을 지연시키게 된다. 온실가스 과다 배출국들이 자국 내에서 지금 취해야할 조치들을 지연시키는 효과가 있다면 언젠가는 취해야 할 감축조치에서 오는 부담이 고스란히 미래세대로 전가될 수 있다. 시장기제는 또한 현세대 내의 불공평성을 더욱 강화시킨다. 빈곤한 개도국들이야말로 지리적 위치와 기술 및 자금력의 부족으로 인해 불안정한 기후체계로부터 더욱 큰 피해를 볼 것으로 예상되는데 시장기제가 기후변화의 진원지인 선진국 내에서의 조치를 유보시킴으로써 개도국들에 사회․환경적 위험부담을 가중시키는 효과가 있기 때문이다.

시장위주의 접근을 통해 선진국들은 지구 기후시장에서 상대적으로 앞선 기술과 풍부한 자금을 동원하여 기후변화의 위협을 억제하는 효율적인 해결책을 제공하는 현명한 문제해결사 내지는 합리적 관리자로서 개도국의 에너지 비효율적이고 낭비적인 “잘못된 행위”를 고치는 처방을 제공하는 지도력을 발휘하는 위치에 서게 된다(윤 순진, 2002). 이와 반대로, 개도국은 시장과 기술을 지배하고 있는 선진국들에 의해 관리되어야 할 대상으로 전락하게 된다. 미래 세대들 또한 지금 이 세대가 취해야 할 조처를 회피함으로써 이 세대의 부담을 고스란히 떠안게 될 수도 있으며, 그들의 생존은 더 한층 위협받을 수 있다.

4. 나가는 말

기후변화는 환경불평등의 문제를 가감없이 잘 드러내 보인다. 발생 자체가 환경불평등적 요소를 내재하고 있을 뿐 아니라 기후변화에 대처하기 위한 현재의 국제기후변화정책도 자연의 자본화와 기후시장의 형성이란 골격을 취함으로써 환경불평등을 심화․확대시킬 수 있는 기제를 내포하고 있다. 즉, 현재의 기후변화정책은 경제적․기술적 관심에 사로잡혀 기후변화가 갖는 생태적․사회정의적 측면을 도외시하고 있다. 기후변화를 유발한 기존의 국제적․국내적 정치경제 구조는 여전히 유지된 채, 대기 공유지의 과도한 착취를 통해 경제력을 획득한 세력은 바로 그 경제력을 바탕으로 사유화되는 대기 공유지를 활용하여 경제적 번영을 지속적으로 추구하게 되는 반면, 기후변화에 대한 책임은 거의 없으나 기후변화에 한층 더 취약한 국가나 계층, 미래 세대는 더 많은 부담을 지게 될 것으로 예상된다. 기후변화가 이산화탄소를 비롯한 온실가스의 대기 중 축적에 의해 발생하기에 대기의 화학구성을 “효율적으로” 변화시키는 데만 관심을 가질 경우, 그래서 시장의 효율성에 기대어 문제를 풀어나가려 할 경우, 지구생태계의 지속가능성에 대한 관심은 묽어지고 환경불평등은 심화될 뿐이다. 지속가능성과 형평성, 이 두 원칙이 제대로 고려된 기후변화정책을 통해서만이 기후변화가 갖는 환경불평등적 요인을 완화하거나 치유할 수 있다.

이 글에서는 국제기후변화정책을 주로 다루었으며 국가 차원의 기후변화정책이 갖는 사회계층간 차별적 효과는 깊이있게 다루지 않았다. 한 국가 안에서도 기후변화와 기후변화정책이 기존의 사회불평등구조를 따라 차별적 효과를 갖는다. 기후변화의 징후로 여겨지는 폭우나 폭염, 한파와 폭설 등으로 인한 피해가 사회적 경제적 약자에게 집중적으로 발생하며 이들은 그런 상황에 대처하거나 그런 지역을 벗어날 수 있는 능력이 거의 없다. 기후변화정책의 하나로 OECD 국가에서 실시하고 있는 탄소세는 필수재의 가격을 상승시키고 개인의 기동성을 감소시키는 효과를 가져오는데 이는 가난한 사람들에게 더 많은 부담이 된다. 기후변화정잭은 바로 이러한 사회경제적 약자들의 기본적 수요를 충족시키면서 기후변화를 억제할 수 있는 방안에 일차적 관심을 두어야 한다. 비단 개도국에 국한된 문제가 아니라 선진국과 후진국 모두 내부적으로 분배 불평등이 있음을 동시에 언급하는 것이야말로 지구적 기후변화 정책의 성공을 위한 정치적 필요조건인 것이다.

진정한 국제협력을 통해 기후변화를 억제하기 위해서는 선진국의 선도적인 감축노력 뿐 아니라 개도국의 적극적인 참여를 이끌어 내어야 하기에 개도국이 수긍할 수 있는 보다 형평성있는 정책, 그리고 이들이 선진국의 개발전략을 답습하지 않고 뛰어넘어 지속가능한 사회를 이룰 수 있는 정책적 지지가 필요하다. 이런 위기의 순간에 진정으로 필요한 것은 기후변화는 바로 경제 성장을 추구하며 자연을 생산의 투입요소로서 그리고 생산과 소비과정에서 나오는 폐기물의 저장소로 인식하여 착취하는 현 산업사회의 사회-자연관계에 본질적으로 기인하며 경제적 불평등과 환경적 위기가 상호 긴밀히 결합되어 있다는 사실을 인식하여 패러다임(paradigm)의 전환을 가져오는 것이다. 단기적이면서 증후적인 처방이 아니라 장기적 관점 속에서 기후변화의 구조적 원인에 대한 통찰과 근본적인 반성이 필요하다. 인간의 사회경제활동은 지구의 부양능력(특히 대기의 흡수능력)의 테두리 안에서 이루어져야 하며, 전 세계의 모든 사람은 어느 나라, 인종, 민족, 세대에 속해 있느냐를 막론하고 대기의 흡수능력의 테두리 안에서 공유지로서의 대기에 대해 동일한 접근권을 가지고 있다는 지속가능성과 형평성의 원칙에 대한 국제적 합의가 필요하다. 기본적 욕구조차 충족하고 있지 못한 개도국은 빈곤을 탈피하여 생존을 유지하기 위해 성장을 추구하고 있지만 선진국은 더 많은 부를 축적하여 삶의 편리를 높이기 위해 성장을 추구한다는 점에서 구분될 필요가 있다. 애거월과 너래인(1998)의 지적대로 개도국은 생존을 위해 온실가스를 배출(survival emission)한다면 선진국은 생존과 무관한 사치를 위해 배출(luxurious emission)하고 있기에 동일시하기 곤란하다.

하지만 개도국들도 “개발할 권리(right to development)”에만 집착하여 선진국 수준의 온실가스 배출을 요구하고 선진국이 기존에 취했던 개발방식을 뒤따른다면 기후변화의 위협을 벗어나기는 힘들다. 이미 지적했듯이, 경제성장을 위한 선진국의 과도한 에너지 소비에서 배출되는 온실가스가 기후변화의 주요 진원지이기에 선진국의 에너지 체제의 변화가 우선적으로 이루어져야만 한다는 당위는 개도국이 선진국의 탄소집약적인 산업화과정을 되밟거나  선진국의 에너지체제를 그대로 답습하지 않으면서 기본욕구를 충족할 수 있는 발전방식과 에너지체제를 취해야만 한다는 사실을 시사한다. 선진국은 기후변화에 대한 생태적 빚을 갚는 차원에서 개도국으로의 기술이전과 기금조성에 적극적으로 나서야 한다.

시장의 효율성은 현대사회가 직면한 환경문제의 해결을 위해 활용될 수 있다. 하지만 시장의 도입과 활용이 환경불평등을 시정하는 방향으로 가기 위해서는 효율성 못지 않게 중요한 지속가능성과 형평성에 대한 합의를 바탕으로 형성되고 운영되어야 한다. 데일리(Daly, 1993)와 제이콥스(Jacobs, 1995)가 주장하는 것처럼 시장은 좋은 도구(“good servant”)는 될 수 있지만 결코 사회를 이끌어 갈 훌륭한 길라잡이는 아닌 것(“bad master”)이다. 시장의 도입과 확대를 향해 내달리는 현재의 기후변화협상은 애초에 기후변화협약에서 명시하여 추구하는 “형평성의 원칙을 바탕으로 하여 공통적이지만 차별적인 책임과 각국의 능력에 따라(제 3조 1항)” 기후체계를 교란시키고 있는 위험한 사회경제활동을  방지하는 목표를 어느 정도 수행해낼 수 있을지 의심스러울 따름이다. 그간의 우여곡절 속에서도 리우회의 10년만에 기후변화에 대처하기 위한 실질적인 첫걸음을 떼게 되었다는 안도감을 넘어 이런 역사적인 순간에 우리는 지금 제대로 된 방향을 향해 나아가고 있는지 다시 한 번 점검해보아야 한다.

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저자소개

윤 순진 ecodemo@snu.ac.kr

서울시립대 행정학과 교수. 미국 델라웨어 대학교 환경․에너지 정책학 박사. 환경․에너지 정책 및 환경․에너지의 정치경제학 전공. “기후변화의 정치경제학: 기후시장의 형성과 자연의 자본화,” “지속가능한 발전과 21세기 에너지정책: 에너지체제 전환의 필요성과 에너지정책의 바람직한 전환방향," “Efficient Global Warming: Contradictions in Liberal Democratic Responses to Global Environmental Problems" 등.

기후변화와 기후변화정책에 내재된 환경불평등

윤 순진

1. 들어가는 말

대부분의 환경문제는 환경의 오염과 파괴를 통해 당장의 경제적 이익을 얻는 사람이나 집단이 있는 반면 그로 인한 대가와 비용을 치르는 사람이나 집단이 따로 존재하는 환경불평등적인 요소를 포함하고 있다. 문제의 발생에 대한 책임정도와 무관하게 피해가 미치는 정도와 피해에 대처하는 능력이 사회계층별로, 지역별로, 성별로, 연령별로, 또 세대별로 다르게 나타나는 것이다. 즉, 환경의 이용을 통한 편익과 비용이 다양한 행위주체들 혹은 집단들에게 그들의 사회학적 생물학적 불평등구조를 따라 불공정하게 배분되는 환경불평등(environmental inequity) 혹은 환경부정의(environmental injustice)가 발생한다.

환경문제가 제대로 해결되기 위해서는 우선 환경이 갖는 부양능력의 한계를 인식하여 그 한계 안에서 사회경제활동이 이루어질 수 있도록 지속가능성(sustainability)의 원칙이 지켜져야 한다. 나아가 한정된 부양능력은 현세대 내에서 차등없이 향유되어야 하며 현 세대만이 아니라 미래세대도 향유할 수 있어야 한다는 형평성(equity)의 원칙이 지켜져야 한다. 지속가능성에만 관심을 두고 형평성의 원칙을 도외시한 환경정책은 설혹 문제가 완화되거나 해결된다 하더라도 피해나 비용의 차별적 전가나 부담으로 인해 상당히 권위주의적이거나 생태독재적(eco-fascist) 색채를 띠게 된다. 형평성있는 환경정책이 아닐 경우 전지구적 혹은 전사회적 협력과 참여를 끌어낼 수 없어 문제의 진정한 해결이 어렵다. 환경정책은 현존하는 환경불평등을 최소한 더 악화시켜서는 안되며 이를 완화하거나 교정하는 방향으로 이루어져야 한다.

지구온난화로 촉발되는 기후변화는 이제껏 오랜 세월동안 인류를 포함한 지구상의 모든 생물이 안정적으로 적응해온 기후체계의 교란현상으로 인류를 포함한 모든 생물체의 생존 자체를 위협하는 21세기 최대의 환경문제로 부각되고 있다. 기후변화가 가져올 영향의 전지구적 성격으로 인해 세계 공동체의 단결된 대처노력이 필요하다는 인식이 확산되어 1992년 브라질의 리우에서 열린 유엔환경개발회의에서 기후변화협약(United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC)이 채택된 이래 국제적인 기후변화협상이 진행되어 오고 있다. 현 사회경제체제는 경제성장을 지고의 목표로 추구하면서 성장의 동력으로서 화석연료의 끊임없는 주입을 필요로 하고 있다. 따라서, 기후 안정화를 위한 화석연료의 소비저감은 비용을 수반하는 문제로 경제를 위축시킬 수 있다는 인식이 확산되어 있으며, “누가,” “얼마만큼,” “어떤” 방식을 통해 비용을 부담할 것인가의 문제를 둘러싸고 그간 많은 논란과 갈등이 있어 왔다. 기후변화협약을 채택한 지 10년이 지난 지금, 선진국의 구체적인 온실가스 배출감축목표치에 대한 합의와 이행방안을 담고있는 교토의정서가 여러 번의 기후협상을 통해 타결되면서 이제 얼마 있지 않아 발효될 것이라는 기대가 높다.

교토의정서의 발효는 온실가스 감축을 향해 실질적인 전지구적 첫걸음을 떼게 되었다는 역사적 의의를 지닌다. 하지만 교토의정서의 비준과 이행에 대한 합의 그 자체 못지 않게 무엇에 합의했는지, 지속가능성과 형평성의 원칙이 제대로 지켜지고 있는지의 문제도 중요하다. 기후변화는 흔히 지구라는 하나의 배를 타고 있는 공동운명체로서의 인류전체에게 별다른 차별적 효과를 지니지 않은, 전지구적 진행과 무차별적 영향을 주요한 속성으로 하는 환경문제로 언급된다. 이 논문은 우선 환경정의론적 관점에서 진정 기후변화가 무차별적 효과를 지니고 있는지 아니면 어떠한 환경불평등적 측면을 내포하고 있는지 들여다보도록 한다. 나아가 기후변화로 인한 피해와 이에 대한 책임 및 적응능력이 나라마다 집단마다 개인마다 다르다면 기후변화정책은 기후변화에 따른 환경불평등적 측면을 시정해야한다는 전제를 바탕으로 현재의 국제기후변화정책이 그러한 시정잠재력을 가지고 있는지 아니면 환경불평등을 확대재생산할 수 있는 기제를 내포하고 있는지 분석한다.

2. 기후변화와 환경불평등

기후변화는 문제의 전지구적 속성 혹은 외양상의 무차별성에도 불구하고 환경불평등이 한 국가 내의 경계 안에서만이 아니라 경계를 넘은 국제사회에서도 존재함을 여실히 보여준다. 기후변화는 대기 중 온실가스의 농도가 이제까지 안정적으로 유지되어왔던 정도를 넘어섰기에 발생하는 문제이다. 무엇보다도 기후변화에 관한 환경정의를 논하기 위해서는 지구생태계와 대기가 인류 모두에게 편익을 제공하고 삶을 유지할 수 있게 하는 공유지(commons)라는 사실에서 출발해야 한다. 어느 누구도 다른 누구보다 지구 생태계의 온실가스 흡수능력을 더 많이 이용할 권리는 없으며 다른 사람보다 대기에 더 많은 온실가스를 배출할 권리도 없다(CSE, 1998). 민주주의가 환경적 의미에서는 개개인이 타인에게 양도할 수 없는 생태적 권리와 의무를 가지고 태어났음을 뜻한다면, 기후변화의 문제에 있어서는 어떤 사람이 어느 나라에서 태어났건, 어떤 인종에 속하건, 심지어 어느 세대에 속하건 모두가 대기 공유지의 흡수능력을 지속가능한 범위 안에서 이용할 수 있는 동일한 권리를 가지며 대기공유지를 훼손하지 않을 동등한 책임을 지니고 있다고 말할 수 있다.

기후변화가 지닌 환경불평등적 측면을 국가를 주요 변수로 하여 빈국(South)과 부국(North)이라는 대립적 구도 속에서 논의하는 것으로는 충분하지 않다. 국가라는 거시적 변수 외에 사회계층과 연령, 건강, 성, 인종, 교육수준은 물론 동일한 위험에 노출된 경험의 유무와 관련되어 기후변화가 가져올 위험에 대한 취약성의 정도와 대처능력이 다르기 때문이다(Rayner and Malone, 1999). 볼프강 작스(Wolfgang Sachs, 2001)는, 빈국과 부국이라는 분류는 울리히 벡(Ulich Beck)이 언급한 “좀비 카테고리(zombie category)”로 우리의 일상적인 대화에서는 존재하나 현실에서는 이미 사라져버린 범주라고 한다. 사실 G77+중국으로 구성된 빈국에는 싱가폴같은 부유한 나라에서부터 말리같은 최빈국에 이르기까지 다양한 부류의 국가가 함께 섞여있고 G7+러시아를 주요 구성원으로 하는 부국의 경우에도 국가간 편차가 다양하다. 사회주의국가들의 붕괴 이후 이들 국가를 어느 쪽으로 분류하는가도 문제가 된다. 작스는 오늘날 세계인구를 가르는 선이 존재한다면 빈국과 부국 모두를 내부적으로 갈라 지구화된 부자들(the globalized rich)과 지역화된 빈자들(the localized poor)로 대별할 것이라고 주장한다. 지구적 소비자층 혹은 지구적 중산층으로 볼 수 있는 지구화된 부자들은 부국의 대다수 시민과 빈국의 엘리트층으로 구성되는데 이들은 전 세계 인구의 20%정도를 점하면서 육류와 어류의 45%를 소비하고 전 세계 전력의 65%와 종이류의 84%, 차량의 87%를 소비한다고 한다. 이들이야말로 국가를 불문하고 진정한 지구적 부자들(North)이며 이들 반대편에 있는 80%의 인구가 지구적 빈자들(South)인 것이다. 기후변화나 기후변화정책이 끼치는 영향을 빈국과 부국이라는 이분법으로 논의하는 것이 환경불평등적 요소를 모두 혹은 적절히 포함한다고 말하기는 곤란하다. 하지만 현재 기후변화협상이 국가를 단위로 이루어지고 있으며 기후변화가 소위 선진국과 개도국으로 분류된 국가군에 미치는 영향이나 이들의 대처능력이 일반적으로 구별될 수 있다는 점에서 이 글에서는 국가를 중심으로 논의하고자 한다. 그러나 경우에 따라서는 국가간의 형평성을 포함하여 국가 내에서 부유한 계층과 빈곤한 계층간에 발생하는 세대내 환경불평등의 문제와 아울러 세대간 형평성도 주요한 이슈로 다룬다.

지속가능한 생태계는 생물다양성과 생태적 통합성이 유지될 때만 가능하다. 진정한 지속가능성을 담보하기 위해서는 지구생태계가 모든 생물종의 공유지라는 인식이 확대되어 인류와 다른 생물종 간에도 형평성의 원칙이 실현되어야 한다. 인류는 생태계의 일부일 뿐 생태계로부터 분리되어 존재하거나 생태계 위에 군림하는 존재는 아닌 것이다(Kinrade, 1995). 인류는 “생태적 권리(ecological rights)”의 개념을 다른 생물종에게 확대 적용하여 이 땅에서 번성할 수 있도록 배려해야 하는 생태적 윤리와 책임을 지니고 있다. 인류의 선택지는 항상 생태적 지속가능성을 충족시켜야 한다는 당위 안에서 결정되어야 한다. 기후변화의 경우, 더 이상 인간의 사회경제활동이 지구생태계의 부양능력을 넘어서지 않도록, 즉 지구생태계의 지속가능성을 유지할 수 있도록 온실가스를 감축해나가야 하는 것이 생태적 당위이며 이러한 지속가능성의 원칙을 실현할 때 인류와 다른 생물종간에 형평성의 원칙이 실현될 수 있다.

형평성의 원칙은 세대내(intra-generational)는 물론 세대간(inter-generational)에도 실현되어야 한다. 브라운 웨이스(Brown Weiss, 1989)는 세대간 형평성이 확보되기 위해서 다음의 세 가지 원칙이 충족되어야 한다고 주장한다. 첫째, 선택지의 보전(conservation of options) 원칙으로 각 세대는 자연자원과 문화자원의 다양성을 보전함으로써 미래 세대가 자신의 목표를 추구하고 문제를 해결함에 있어 이용가능한 선택지를 부당하게 제한하는 일이 없도록 해야한다는 것이다. 둘째, 질의 보전(conservation of quality) 원칙으로 각 세대는 자신의 세대가 물려받은 지구의 질을 훼손함이 없이 유지하여 다음 세대에 물려주어야 한다는 것이다. 셋째, 접근의 보전(conservation of access) 원칙으로 각 세대는 구성원들에게 전 세대로부터 물려받은 유산에 대한 동등한 접근권을 제공해야 하며 미래세대도 동일한 접근권을 향유할 수 있도록 접근권을 보전해야 한다는 것이다. 웨이스의 세 가지 원칙은 기후변화의 문제에도 그대로 적용되어 이해될 수 있다. 기후변화를 둘러싼 세대간의 형평성은 대기공유지와 관련한 공평한 권리나 책임의 문제를 포함하여 미래세대가 현세대가 누리고 있는 생물 다양성과 생태적 통합성을 동등하게 누릴 수 있는 권리와 이를 보전해나갈 책임을 포함한다.

1992년 유엔환경개발회의에서 기후변화협약과 함께 채택된 생물다양성협약(Convention on Biological Diversity)에 따르면 생물다양성이란 생물종(species)의 다양성, 생물이 서식하는 생태계(ecosystem)의 다양성, 생물이 지닌 유전자(gene)의 다양성을 총체적으로 지칭하는 개념이다.

아래 1절에서는 이런 관점을 토대로 대기공유지가 과연 형평성의 원칙에 충실하게, 즉 모두에게 형평성있게 향유되어 왔는지 그리고 현재 향유되고 있는지를 살펴보도록 한다. 미래세대에 의한 대기공유지의 형평성있는 향유 여부는 현세대가 취하는 기후변화정책에 달려있기에 이 문제는 다음 장에서 논의하도록 한다. 또한 형평성의 문제는 환경적 편익을 얼마나 공평하게 향유하느냐의 문제만이 아니라 환경자원의 이용에 따른 피해가 발생한다면 문제발생에 기여한 정도와 피해가 얼마나 일치하느냐의 문제와도 연결된다. 기후변화는 전지구적 환경위기로 인류 모두의 생존을 위협하는 무차별적 문제로 인식될 수 있다. 하지만 기후변화가 가져올 피해에 대한 취약성(vulnerability)의 정도와 피해에 대응할 수 있는 능력인 복원력(resilience)의 여부라는 측면에서 사회집단들에 차별적인 효과를 미친다. 선진국과 개도국들에는 기후변화가 가져올 피해가 어떻게 차별적인지, 세대간의 형평성은 어떻게 훼손되는지 다음 2절에서 살펴보도록 한다.

2.1 대기의 불평등한 향유: 환경과 에너지 소비의 역사적 현재적 불평등

기후변화는 에너지부문과 산업공정, 농업 및 축산부문, 폐기물부문 등에서 발생하는 온실가스가 대기 중에 과도하게 축적되어 지구온난화현상이 촉진됨으로써 유발된다. 특히, 에너지 사용에 따른 온실가스 배출이 전체 배출의 80%정도를 차지하기에(Trexler and Gibbons, 1998), 화석연료 위주의 에너지 사용이 기후변화의 주요한 원인이라 할 수 있다. 산업혁명이후 에너지는 물질적 풍요를 가져오는 산업화의 동력으로서 에너지의 생산과 소비증가는 경제성장을 위한 필수조건이 되어 왔다. 기후변화는 끊임없는 경제성장을 위해 대량공급이 가능하고 수송과 저장이 용이한 화석연료의 과도한 사용에서 비롯된 것이다. 화석연료의 대량연소로 지구생태계가 흡수할 수 있는 온실가스의 용량을 초과해서 배출되었기에, 즉 인간의 사회경제활동이 지구생태계의 한계용량을 넘어서는 범위까지 확대되었기에, 발생하는 문제인 것이다.

전체 온실가스의 80%정도를 차지하여 가장 주목받는 온실가스인 이산화탄소는 화석연료의 연소를 통해 배출되어 50-200년 동안이나 분해되지 않고 대기에 머물면서 지구 복사열을 흡수하여 지구온난화를 유발하면서 기후변화를 가져오는 것으로 알려져 있다(IPCC, 1996). <그림 1>은 대기 중 이산화탄소 농도가 화석연료를 다량 사용하게 된 산업혁명기이후 급격하게 증가해 왔다는 사실을 보여주고 있다. 현재 대기 중의 이산화탄소는 산업화과정동안 배출되어 분해되지 않고 축적된 것이다. 이는 일찍이 산업혁명을 경험하고 오랜 산업화과정에서 장기간 화석연료를 연소시켜온 선진국에게 현재 대두하고 있는 기후변화에 대한 역사적 책임이 있음을 말해준다.

<그림 1> 이산화탄소의 대기 중 농도변화

자료: IPCC, 2001

아래 <그림 2>는 1950년 이후부터 현재 국제기후변화협상에서 기준년도로 사용되는 1990년까지의 이산화탄소 배출추이를 지역별로 나타낸 것이다. 산업혁명기 직후부터의 누적 배출량에 있어서 선진국과 개도국 사이의 격차는 이보다 더욱 크다(대표적인 선진국과 개도국의 누적 배출량 비교는 <그림 3> 참조). 선진국들은 그간 자신들의 부를 축적하기 위해 대기 공유지의 흡수능력을 과도하게 남용해온 것이다.

<그림 2> 화석연료의 연소로부터 발생한          <그림 3> 이산화탄소 누적 배출량

지역별 이산화탄소 배출추이(1950-90)                         (1992)

또한 현재적 관점에서도 선진국의 이산화탄소 배출은 총 규모면에서나 1인당 배출규모에서 개도국과는 비교도 할 수 없을 정도로 높아 여전히 대기공유지를 자신들의 몫 이상으로 남용하면서 “생태적 빚(ecological debt)"(Agarwal and Narain, 1993)을 변제해 나가기는커녕 더욱 높여나가고 있음을 알 수 있다. 개도국들에서 산업화가 진전되고 에너지 소비량이 많아지면서 이산화탄소를 비롯한 온실가스의 배출이 증가하고 있지만 선진국과 개도국의 격차는 여전히 크다. 그런데 여기서 선진국과 개도국이란 두 국가군으로 분류하여 각각의 이산화탄소 배출량을 평면적으로 비교하는 것은 바람직하지 않다는 사실도 지적되어야만 한다. 왜냐하면 이 두 국가군에 살고 있는 인구의 규모가 다르기 때문이다. 아래 <표 1>은 1999년 현재 선진국과 개도국의 에너지 소비와 이산화탄소 배출 현황을 요약적으로 보여준다. OECD와 경제가 자본주의로 이행중인 전사회주의국가들이 1999년 현재 세계 1차 에너지의 66.4%를 소비하면서 세계 이산화탄소 배출의 64.2%를 점하고 있다. 역으로 세계인구의 3/4을 차지하는 개도국은 총 1차 에너지 소비의 33.6%, 이산화탄소의 35.7%를 점하고 있을 따름이다. 1인당 이산화탄소 배출에 있어서도 OECD국가들은 세계 평균의 3배, 개도국의 6배에 달하는 양을 배출하고 있다.

<표 1> 국가군별 에너지소비와 이산화탄소 배출 비교(1999)

	인구 (백만명)	1차 에너지 소비		이산화탄소 배출
		총(MTOE)	1인당(TOE)	총(MTCO2)	1인당(TCO2)
세계	5,921.39	9,774.48	1.65	22,955.87	3.88
	(100.0%)	(100.0%)		(100.0%)
OECD	1,116.41	5,229.45	4.68	12,238.95	10.96
	(18.9%)	(53.5%)		(53.3%)
경제이행국	452.66	1,258.77	2.78	2,513.01	5.57
	(7.6%)	(12.9%)		(10.9%)
개도국	4,352.32	3,286.26	0.76	8,203.91	1.88
	(73.5%)	(33.6%)		(35.7%)

주: ( )안의 수치는 비중을 나타냄

자료: IEA, 2001.

좀 더 구체적으로 1999년 현재 주요 선진국 및 개도국의 국가별 이산화탄소 배출 비중과 인구비중을 살펴보면 <표 2>에 나타난 것처럼 인구비중과 이산화탄소 배출 비중은 여전히 심각한 불일치를 나타내고 있다. 이산화탄소의 배출량이 많고 배출잠재력 또한 커서 흔히 거론되는 중국이나 인도는 배출규모면에서는 1999년에 각각 세계 2위와 5위에 이르고 있으나 1인당 배출에 있어서는 OECD 평균치 10.96톤과 큰 차이를 보일 뿐만 아니라 세계 평균치인 3.88톤에도 미치지 못하고 있는 실정이다. 이것은 대기가 모든 인류의 공유지임에도 불구하고 선진국이 부를 창출하는 과정에서 내뿜은 이산화탄소에 의해 심각하게 파괴되어 왔으며 현재도 그러한 경향이 지속되고 있음을 보여준다. 이러한 선진국의 배출 기록은 기후변화에 대한 산업혁명 이래의 역사적 책임뿐 아니라 현재적 책임 또한 상당히 크기에 기후변화를 억제하는 데 선도적으로 나서야함을 드러낸다.

<표 2> 주요국가의 이산화탄소 배출비중과 인구비중(1999)

국가	1인당 CO2배출 (t CO2/인)	CO2배출 비중(%)	인구 비중(%)	국가	1인당 CO2배출 (t CO2/인)	CO2배출 비중(%)	인구 비중(%)
미국	20.46	24.3	4.6	호주	16.95	1.4	0.3
EU	8.23	13.5	6.4	러시아	10.17	6.5	2.5
일본	9.14	5.0	2.1	중국	2.42	13.3	21.3
캐나다	16.04	2.1	0.5	인도	0.91	3.9	16.8

자료: IEA, 2001.

주지하다시피, 선진국과 개도국의 소득격차는 갈수록 늘어나고 있다. 1999년의 경우 세계인구의 20%가 채 못되는 OECD 국가는 세계 GDP의 81.5%를 차지하여 세계 무역의 71%를 통제하면서 총 1차 에너지의 54.1%를 소비하고 세계 총 이산화탄소 배출의 53.3%를 점했다. 1인당 소득에 있어서도 선후진국간의 격차는 1960년에 5,700달러였던 것이 1997년에는 18,400달러로 세 배나 늘었다. 선진국에 살고있는 최상층 20%가 소유한 부와 개도국의 최하층빈민 20%가 가진 부의 비는 1960년대에 30:1이었던 것이 1997년에는 74.1:1로 껑충 뛰었다. 현재 세계의 최빈곤층은 세계 GDP의 1% 정도를 차지할 뿐이다(UNDP, 1999).

이상에서 살핀 것처럼 대기공유지라는 환경자원은 기존의 사회경제불평등구조와 맞물려 보다 많은 물질적 부를 소유한 사람들과 국가들에 의해 더 많이 이용되어왔다. 기후변화가 물질적 성장을 위해 화석연료를 제한없이 사용하여 지구환경을 남용함으로써 발생한 문제이기에 물질적 성장의 혜택을 거의 받지 못한 개도국의 가난한 자들을 희생시키는 방향으로 환경정책이 이루어져는 안됨을 시사한다. 사회경제적 불평등과 환경불평등은 긴밀히 연관되어 있기에 이에 대한 제대로 된 고려가 없으면 개도국으로부터 전지구적 환경위기를 해결할 수 있는 국제협력을 이끌어낼 수 없다.

2.2 기후변화의 환경불평등적 효과

기후변화 문제와 관련해서 중요하게 논의되어야 할 점은 위에서도 언급했듯이 기후변화로 인해 발생할 피해에 대한 취약성과 피해에 대응할 수 있는 능력으로서의 복원력이 사회마다 집단마다 다르다는 사실이다. 취약성은 생태물리학적으로 위험인자에 노출되는 정도에 따른 차이와 사회경제적으로 그것이 주는 영향에 대처할 수 있는 정도를 의미하는, 환경적 사회적 경제적 정치적 문화적 심리적 요인을 포괄하는 복합적 개념이다. 복원력은 기후적 재난의 위험에 어느 정도 완충작용을 할 수 능력 혹은 기후변화에 노출되는 범주안에 있는 사람들이 적응적 행동을 통해 상황을 개선할 수 있는 능력을 의미한다. 기후변화가 동반하는 자연재해의 물리적 속성을 아는 것만으로는 기후변화가 인간사회에 미칠 영향을 이해하거나 예측하는 데 충분하지 않다. 기후변화가 누구에게 어떤 영향을 미칠 것인지 이해할 필요가 있다.

정부간 협의체(Inter-governmental Panel on Climate Change: IPCC)의 제 3차 보고서(2001)에서도 지적되었듯이, 기후변화의 영향은 지역별로 그리고 같은 지역 내에서도 인구집단별로 다양하게 나타난다. 기후변화에 대한 물리적 노출정도도 다를 뿐 아니라 사회․경제체제가 상이하고 변화된 기후에 적응하기 위해 동원할 수 있는 자원이나 기술의 수준 및 정도가 다르기 때문이다. IPCC 보고서(2001)에 따르면 최빈국은 자연에 직접적으로 의존해서 생활하며 기후에 민감한 1차 산업이 주요한 경제부문일 뿐 아니라 제도적․기술적․재정적 적응능력이 미흡해 기후변화에 특히 취약하다고 한다. 가장 비근한 예로 소도서국가들과 저지대 해안국가들을 들 수 있는데, 이들은 해수면 상승 자체가 생존에 위협을 주며 기후변화에 대한 적응능력도 상당히 부족하다. 골뎀버그와 조핸슨(Goldemberg and Johansson, 1995)에 따르면 현재 빈곤선 이하에서 생활하고 있는 사람들은 전세계적으로 20억에 이르며 불행히도 이들이 환경적 재난에 가장 취약하다고 한다. 대륙별로는 지역별 편차에도 불구하고 아프리카, 남미, 아시아, 극지방 등은 기후변화에 상당히 취약할 뿐 아니라 적응능력 또한 낮은 반면, 북미나 유럽, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등은 그 반대이다(IPCC, 2001). 아울러 고려해야 할 사항은 기후변화가 유발하는 피해에는 질적인 차이가 있다는 사실이다. 부유한 사회가 기후변화로 겪게 될 손실은 사회 하부구조물(infrastructure)과 같이 보상가능하거나 복원가능한 형태가 대부분이나 가난한 사회의 손실은 인명의 손실과 같이 복원과 보상이 불가능한 형태가 대부분이다(Rayner and Malone, 1999). 기후변화를 유발시킨 선진 여러 나라는 지리적 위치와 기후변화를 유발하기까지 이룩한 경제성장을 바탕으로 한 앞선 기술과 정보 및 재정능력으로 기후변화에 대한 적응력이 높은 반면 기후변화에 대한 책임이 거의 없는 다수의 개도국은 반대로 훨씬 더 취약한 모순적 상황이 연출된다.

기후변화가 진행된다면 세대간 형평성은 심각하게 훼손될 것이다. 현세대의 대기남용이 지속되어 기후변화가 제어되지 않는다면 자연생태계가 회복불가능한 지경으로 변화될 것이다. 기후변화로 인해 다수의 생물종이 지구상에서 사라질 수 있으며 해양과 대기체계의 근본적인 변화로 예측할 수 없는 상태가 도래할 수도 있다. 기후변화야말로 환경의 불가역성을 가장 잘 드러내는 환경문제로 미래세대는 기후변화로 인해 대체할 수 없는 자연자본과 문화자원의 손실을 안고 살아가게 될 것이다(Mintzer and Michel, 1999). 미래세대가 욕구를 충족하기 위해 활용할 수 있는 선택지는 그만큼 제한될 수밖에 없다. 기후변화는 지구생태계의 지속가능성 자체를 위협하기 때문에 세대간 형평성이 제대로 보장되기 위해서는 지구환경의 지속가능성이 먼저 담보되어야 한다. 기후변화에 아무런 책임이 없고 자신들의 이해를 대변조차 할 수 없는 미래세대는 앞선 세대가 대기 공유지를 남용한 대가를 치러야 하는 환경불평등 상황에 놓이게 될 것이다.

3. 국제기후변화정책과 환경불평등의 확대재생산

기후변화에 대처하기 위한 국제기후변화정책은 불평등이 만연하면 생태계가 받는 부담이 더욱 커진다는 사실을 인식하여 공평한 해결방안을 담을 수 있도록 해야 한다. 기후변화정책이 지켜야 할 형평성 원칙의 최저선은 바로 기후변화와 정책이 최소한 현존하는 불평등을 더욱 악화시켜서는 안된다는 것이다(Rayner and Malone, 1999). 나아가 기후변화의 촉발에 대한 책임과 기후변화로 인한 피해가 국가간 및 국가내의 불평등한 분배구조와 긴밀히 연관되어 환경불평등을 초래한다는 인식을 바탕으로 기후변화협상은 기존의 국제적 경제발전의 불평등구조를 교정할 수 있는 방향으로 논의를 확장시키는 장이 되어야 한다. 정책결정자들은 기후변화를 유발한 책임이 거의 없으나 기후변화로 인한 피해에는 너무도 취약한 가난한 사람들의 필요에 초점을 맞추어 정책을 마련하려는 특별한 책임감이 필요하다.

Postel(1994)은 사회불평등이 환경파괴나 오염의 주요한 요인이라고 주장한다. 부유층(부유국)은 에너지와 자연자원 및 상품의 과도한 소비를 통해 환경문제를 유발한다. 반대로 빈곤층(빈곤국)은 가난에서 살아남기 위해 직접적으로 자연을 파괴함으로써 환경문제를 일으킨다.

기후변화가 지난 200년에 걸친 산업화를 떠받쳐온 탄소집약적인 에너지 소비에서 촉발되었기에 선진국의 책임이 더 무겁다는 부인할 수 없는 사실에 근거해서 ‘선진국의 우선적 감축’이라는 규정이 기후변화협약 체결이래 유지되어 오고는 있다. 하지만 과연 현재의 기후변화 정책이 탄소집약적인 에너지체제와 생활양식을 전환하고 선진국과 개도국의 불평등을 해소하면서 세대간 형평성을 확보할 수 있는 방향으로 기후변화를 억제해 나갈 수 있을 것인가? 이 장에서는 국제기후변화협상의 진행과정과 협상의 내용을 살펴보면서 현재 채택된 국제기후변화정책이 세대내 및 세대간 형평성을 확보하여 환경정의를 실현할 수 있는 잠재력을 가지고 있는지 분석해보도록 한다.

3.1 기후변화협상의 전개와 환경불평등

기후변화의 문제는 1970년대 초반에 과학자들의 조심스런 문제제기로 출발하여 1980년대, 1990년대를 거치면서 전지구적으로 공론화되기 시작했다. 국제 사회는 기후변화의 위협을 인식하여 1992년에 기후변화협약을 체결하였다. “공통적이지만 차별적인 책임원칙(common but differentiated responsibility principle)”에 따라 전지구적 노력의 필요성을 천명하면서도 우선은 오랜 산업화과정에서 보다 많은 화석연료를 소비해온 선진국들(Annex I countries)이 이러한 결과에 보다 책임이 있다는 인식하에 이들 국가가 2000년도까지 1990년 수준으로 CO2 배출을 감축할 것에 합의한 것이다.

그러나 이 합의는 구속력이 없는 국제 협약으로서 기후변화를 억제하는 데는 한계가 있다는 문제제기가 잇따랐다. 1995년 제 1차 당사국총회(Conference of Parties: COP)에서 베를린 위임사항(Berlin Mandate)에 합의, 1997년의 제 3차 당사국총회 때까지 구속력있는 감축목표를 채택할 것을 결의한다. 뒤이은 1996년 제 2차 당사국총회(COP-2)에서 제네바 선언(Geneva Declaration)을 채택, 베를린 위임사항을 거듭 확인하고, 1997년 12월 일본 교토에서 열린 제 3차 당사국 총회(COP-3)에서 온실가스 배출의 일차적 책임자인 선진국들에게 처음으로 구속력을 가지는 감축 목표치와 감축시기를 설정한 교토의정서(Kyoto Protocol)를 채택하기에 이른다.

교토의정서는 OECD국가들과 자본주의경제로 이행중인 동유럽 및 구소련을 포함하는 부속서 I 국가들이 2008년에서 2012년에 이르는 제 1차 배출감축 의무이행기간동안 이 국가군 전체의 온실가스 배출량을 1990년 수준보다 최소한 5.2% 감축하기로 합의한 것을 주요 내용으로 한다. 더불어, 부속서 I 국가들이 자국내에서의 감축이 주는 경제적 부담을 덜면서 보다 유연하게 감축목표량을 달성할 수 있도록 시장의 효율성을 활용하는 유연성체제(flexibility mechanism)―다른 말로 교토메카니즘(Kyoto mechanism)―라 불리는 국제거래권배출제(international emissions trading: IET)와 공동이행(joint implementation: JI), 청정개발체제(clean development mechanism: CDM)를 활용하고 산림이나 토지가 갖는 온실가스의 흡수원(sinks)으로서의 기능을 인정․활용하는데 합의한 것을 다른 한 축으로 한다.

COP-3이후 시장과 기술 위주의 정책이 가장 현명한 온난화 억제 방법이라는 가정이 수용․확산되면서 지난 해 2001년 10월에 모로코의 마라케쉬에서 열린 COP-7에 이르기까지 시장의 효율성을 바탕으로 하는 유연성체제의 효과적 운영방안과 온실가스 흡수원의 인정범위를 결정하는 세부방안을 마련하는 데 기후협상의 초점을 맞춰왔다. 2000년 네덜란드의 헤이그에서 열린 COP-6에서는 교토의정서의 세부 운용방안에 대한 당사국들간의 이견을 좁히지 못한 채 회의 일정이 마감되었고 급기야 지난 해 3월에는 미국 부시정부의 교토의정서 탈퇴선언이 있었다. 미국은 교토의정서의 이행이 자국경제에 미치는 부담과 중국이나 인도 등 대표적인 개도국의 “의미있는 참여”에 대한 강제부족을 이유로 교토의정서의 일방적 파기를 선언한 것이다.

교토의정서를 폐기한다는 선언이후 미국은 2012년까지 온실가스 집약도(GHG intensity)―GDP 대비 온실가스 배출량―를 12% 낮춘다는 독자적인 목표를 발표했다. 소위 말하는 이 “교토대안(Kyoto Alternative)"은  2002년 현재 GDP 1달러당 183톤의 온실가스배출을 2012년에는 151톤으로 줄인다는 것이다. 이 접근은 온실가스배출을 상당한 정도로 감소시킨다는 미국의 주장에도 불구하고 사실은 온실가스 배출의 절대적 증가를 수반할 수 있다. GDP 대비 온실가스 배출이 감소된다하더라도 GDP가 지속적으로 성장한다면 감축효과는 상쇄되기 때문이다. 미국의 대안은 결국 경제규모가 클수록 더 많은 온실가스배출을 허용하며 상대적으로 에너지 효율적이지 못한 개도국에는 엄격한 감축방안이 되어 전혀 형평성있는 접근이 되지 못한다. 이 접근은 결국 GDP가 높으면 또 에너지 효율적인 경제구조를 가지고 있으면 지구의 부양능력을 더 많이 활용하게 허용하는 셈이 되므로 정당화되기 힘들다.

뒤이어 7월에는 독일의 본(Bonn)에서 COP-6 속개회의가 열렸고 미국이 불참한 상황에서도 교토의정서가 발효되어야한다는 국제여론이 비등하여 그간의 이견을 조율, 타결에 이르게 된다. 그 결과가 본 합의(Bonn Agreements)이다. 본합의의 주요골자는 산림이나 토지를 이산화탄소 흡수원으로 광범위하게 인정하고 유연성체제를 제한없이 활용하며 토지나 산림 이용과 관련한 프로젝트를 청정개발체제의 한 방안으로 활용할 수 있도록 허용하는 것으로 어이없게도 미국이 그간 줄기차게 요구해온 사항들이 거의 수용되는 방향으로 나타났다. 또한 합의한 내용의 불이행에 대한 강력한 제재를 포함하고 있지 않음으로써 교토의정서를 “법적인 구속력이 있는 합의”로 채택했던 애초의 의도가 무색해진 감이 없지 않다.

교토의정서가 발효되기 위해서는 우선 55개국 이상의 협약당사국들이 비준서를 기탁해야 한다. 그리고 그 중 비준서를 기탁한 부속서 I 국가들의 90년 기준 온실가스 배출량의 합이 전체 부속서 I 국가들의 90년 온실가스 배출량의 55% 이상을 차지해야 한다. 이 두 조건이 충족된 날로부터 90일이 경과하면 교토의정서는 발효된다. 90년 기준 부속서 I 국가들의 국가별 배출비중을 살펴보면, 미국 36.1%, EU 24.2%, 러시아 17.4%, 일본 8.5%, 캐나다 3.3%, 호주 2.1% 등이다. 비중높은 미국의 참여여부가 교토의정서의 발효에 미치는 영향이 커 미국의 교토의정서 반대의사 표명은 교토의정서의 비준에 위기를 가져왔다. 이런 상황에서 일본, 호주가 미국의 입장을 지지할 경우 교토의정서는 발효될 수 없기에 COP-6 속개회의에서 EU와 개발도상국이 교토메카니즘과 흡수원에 관련된 쟁점사항에 대해 양보함으로써 일본, 호주, 캐나다의 동의를 얻어 미국을 배제한 채 쿄토의정서 체제에 합의를 이루게 되었다.

교토의정서의 제 6조 b항은 유연성 조치의 활용이 온실가스 감축을 위한 주된 수단이 아니라 국내조치의 보조적 수단이 되어야 한다고 명시하고 있다. 그러나 이같은 원칙에도 불구하고 미국과 일본, 호주 등 JUSSCANZ그룹에 속한 국가들은 교토 메카니즘을 제한없이 활용할 것을 지속적으로 주장해왔다(Carzolar, 1999; Kopp and Anderson, 1998). EU와 개도국은 국내 감축노력이 우선적으로 이루어져야 하며 교토메카니즘의 활용에 일정한 한계(cap)―EU는 50%, 개도국은 9%이내로 제한하자고 제안―를 두어야 한다고 주장해왔다.

1차 공약기간 중에 감축의무를 달성하지 못했을 경우 차기 할당량에서 초과 배출량의 1.3배로 공제한다는 기본적 내용에 합의하였고 보다 구체적인 사항은 제 1차 의정서 당사국회의(MOP-1)에서 논의하기로 하였다.

곧 이어 마라케쉬에서 열린 COP-7에서는 본 회의에서 남겨두었던 교토메카니즘의 구체적인 이행절차―특히 의무 불이행 국가의 참가자격문제―와 산림의 온실가스 흡수원 인정범위 확대문제, 온실가스 감축의무 불이행시 제재방안을 포함한 의무준수 촉진방안, 온실가스 배출량 감축조치 결과의 보고 및 평가방법 등 교토의정서의 비준과 이행을 위해 필요한 절차와 방안을 최종적으로 논의하여 교토의정서의 이행을 위한 완전한 타결을 이루어 내었다. 이로써 기후변화협약 채택 후 만 10년이 되는 올해 2002년에 교토의정서가 비준․발효되어 구체적인 감축조처가 이행되리라는 기대를 불러일으켰다.

이러한 기대감에도 불구하고 2002년말 현재 97개국이 비준하였으나 비준한 부속서 I 국가의 배출비중이 37.4%에 불과해 여전히 발효되고 있지 못한 상태이다(UNFCCC, 2002). 17.4%를 차지하는 러시아가 현재 비준하지 않았다는 게 가장 중요한 요인으로 꼽힌다.

원칙적으로 기후변화협약과 교토의정서는 형평성에 관한 분명한 논의를 담고 있다. 기후변화협약의 제 3조 1항은 “기후변화협약 당사국들은 현세대와 미래세대의 편익을 위해 형평성의 원칙을 바탕으로 하여 공통적이지만 차별적인 책임과 각국의 능력에 따라 기후체계를 보호해야 한다. 따라서 선진국 당사국들은 기후변화를 억제하고 해로운 효과를 제어하는데 선도적인 역할을 수행해야 한다”고 천명하고 있다. 하지만 이런 원칙이 서류상으로만 존재할 뿐 아직 실천으로 이어지지는 않고 있다. 2000년까지 1990년 수준으로 이산화탄소 배출을 동결한다는 기후변화협약상의 공약(commitment)에도 불구하고 전체 OECD의 이산화탄소 배출은 그 기간동안 8.7%나 증가했다(EIA, 2001)	. 영국은 석탄을 천연가스로 대체하면서, 독일은 구동독의 에너지 비효율적인 공장들이 문을 닫고 정부의 다양한 에너지정책에 힘입어서(Schleich 외, 2001) 1999년 이산화탄소 배출량이 1990년 수준에 비해 각각 6.5%, 13.0% 감소하여 두 국가가 속해있는 EU의 배출량은 1% 정도만 늘어났다. 하지만 JUSSCANZ 그룹을 형성하고 있는 미국(11.7%)과 일본(10.5%), 캐나다(16.1%) 등의 두 자리수가 넘는 배출증가로 전체 OECD의 이산화탄소 배출이 증가한 것으로 나타났다. OECD와 경제이행국을 포함한 부속서 I 국가들의 경우 이산화탄소 배출량은 3.2%가량 낮아졌는데 이는 러시아를 비롯한 전 사회주의 국가권의 경제가 쇠퇴하면서 이산화탄소 배출이 자연 감축되는 효과―러시아의 경우 <표 3>에 나타나 있듯이 무려 34.1%나 감소―가 크게 작용했다. 미국이 점증하는 온실가스 배출과 앞으로의 배출잠재력을 문제삼으면서 “의미있는 참여”를 주장하고 있는 중국이나 인도의 경우는 각각 0.3%와 5.3%만이 증가, OECD의 평균 증가율에 크게 미치지 못했다. 1인당 배출은 각각 2.42TCO2, 0.91TCO2로 여전히 세계 평균(3.88TCO2)보다 낮을 뿐 아니라 생태적 빚을 가늠하는 지속가능하면서도 형평성있는 배출수준인 3.3TCO2(Byrne 외, 1998)에도 여전히 미치지 못한다.

번 외(Byrne, et al, 1998)는 인류가 지구생태계의 부양능력 안에서 형평성있게 배출할 수 있는 이산화탄소 배출수준은 1인당 3.3TCO2이라고 한다. 이는 지구의 이산화탄소 흡수저장능력(140-170억톤)을 1990년의 세계인구(52억명)로 나눈 수치이다. 1990년 인구를 사용한 이유는 이 해가 기후변화협상의 기준년도로 사용되기 때문이며 정해진 해의 인구수로 나누어 1인당 배출수준을 고정시킴으로써 인구증가로 인해 국가별 배출량이 증가하는 것을 막기 위해서이다. 즉 어떤 국가의 인구가 아무리 늘어난다 하더라도 그 국가가 배출할 수 있는 이산화탄소의 총량은 1990년 인구를 3.3TCO2으로 곱한 양이다. 이런 방식을 통해 인구증가를 억제하는 노력도 부수적으로 기대할 수 있다고 주장한다.

<표 3> 주요 부속서 I 국가와 비부속서 I 국가의 화석연료의 연소에서 발생한 이산화탄소 배출량과 배출증감률 비교(1999)

부속서 I 국가				비부속서 I 국가
국가	총CO2배출(MTCO2)	1인당CO2 (TCO2)	증감률(90-99)	국가	총CO2배출(MTCO2)	1인당CO2 (TCO2)	증감률 (90-99)	미국인 1인과 비교
미국	5,584.76	20.46	11.7	중국	3,051.11	2.42	0.3	8.5
러시아	1,486.31	10.17	-34.1	인도	903.82	0.91	5.8	22.5
일본	1,158.47	9.14	10.5	한국	410.01	8.76	76.6	2.3
독일	821.66	10.01	-15.0	멕시코	358.21	3.68	20.7	5.6
영국	535.29	9.00	-6.5	브라질	305.55	1.82	-	11.2
캐나다	489.20	16.04	16.1	아르헨티나	142.74	3.90	-	5.2

자료: IEA, 2001

특히, 세계에서 가장 많은 이산화탄소를 배출하고 있는 미국은 2000년의 이산화탄소 배출이 1990년에 비해 13%가량 늘어났다(EIA, 2001). 이 증가량은 중국, 인도 및 아프리카 여러 나라들의 지난 10년간 증가량―이들 지역의 총 인구규모는 미국의 10배를 넘는다―을 모두 합한 것과 맞먹는 수준이다. 미국은 1999년에 세계 총 GDP의 26.5%를 점하였으며(IEA, 2001), 세계 이산화탄소 배출에서 차지하는 비중도 24.3%로 1990년의 23%보다도 더 늘어났다. 미국의 1인당 이산화탄소 배출량을 주요 개도국과 상대적으로 비교해보면, <표 3>에 나타난 것처럼 미국인 한 사람은 1999년 현재 중국인 8.5인, 인도인 22.5인에 해당하는 이산화탄소를 배출하고 있다. 저개발국인 방글라데시나 네팔인과 비교할 경우 격차는 더욱 벌어져 각각 97.4인, 157.4인에 버금가는 이산화탄소 배출을 보인다. 하지만 미국의 부시 전 대통령은 미국인의 생활방식은 협상의 대상이 될 수 없다고 공언한 바 있으며 부시 현 대통령은 교토의정서를 파기하기에 이른다. 배출량이 가장 많은 국가가 기후변화를 완화하기 위한 국제적 노력에서 이탈함으로써, 그리고 현실정치에서 이에 대한 제재가 이루어지지 못함으로써, 형평성의 원칙은 심각하게 훼손되고 있다.

현재 기후변화에 대한 국제적인 논의 수준은 사실 기후변화를 “억제”할 수 있는 데까지 나아가지는 못하고 있다. IPCC의 연구에 따르면 기후변화를 억제하기 위해서는 1990년 수준에 비해 최소한 60% 내지 80%이상의 이산화탄소를 비롯한 온실가스의 감축이 필요하며 단기적으로는 2005년까지 20%의 감축이 필요함에도 교토의정서는 5.2% 감축을 목표로 했기에 기후변화 억제에는 턱없이 모자란다는 비판이 계속해서 제기되었던 것이다. 더군다나 본 합의는 이산화탄소 흡수원으로 산림이나 토지를 광범위하게 인정함으로써 부속서 I 국가 모두 감축목표량을 달성한다 하더라도 실질적인 감축량이 1990년 수준의 1.8%에 그칠 것으로 전망된다. 경제성장이 온실가스의 배출증가와 높은 상관관계를 가지고 있는 현실에서 모든 국가들은 좀 더 많은 배출량을 할당받기 위해 안간힘을 쓰고 있으며 국제기후협상은 이제 “기후체계의 보호”가 아니라 “성장의 보호”를 위한 외교적 게임이 되고 있다(Sachs, 2001). 자국의 “성장의 지속가능성”을 유지하려는 각국의 이해관계 속에서 “지구생태계의 지속가능성”은 철저히 도외시되고 있다. 이런 국제적인 움직임은 기후변화를 거침없이 진행시키게 되어 세대간 및 세대내 형평성을 저해, 환경불평등을 심화시킬 것이다.

기후변화정책은 온실가스의 배출을 감소시키면서 사회의 복원력을 구축하는 데 초점을 맞출 필요가 있다. 선진국들은 화석연료 위주의 에너지체제와 탄소집약적인 생활양식을 전환해야 한다. 개도국들은 선진국의 개발전철을 밟지 않고 지속가능한 에너지체제를 구현하는 도약효과(leapfrogging effect)를 가질 수 있도록 해야 한다. 양 사회 모두 변화하는 환경에 대한 사회구성원의 인식과 대처능력을 함양해야 한다. 특히, 개도국의 경우 기후변화에 대한 대응 능력을 구축할 필요가 국제적으로 널리 공감되어 선진국으로부터의 기술이전과 추가적인 재정원조에 대한 항목이 기후변화협약과 교토의정서에 명시되어 있다. 본 합의서와 마라케쉬 선언에는 보다 구체적으로 개도국을 지원하기 위한 3개의 기금신설에 대한 합의사항이 담겨있다. 개도국이 기후변화에 적응하도록 지원하기 위한 교토의정서 적응기금(Kyoto Protocol Adaptation Fund)과 기술이전, 에너지․교통 등 산업 및 개도국의 기후변화관련 조치를 지원하기 위한 특별기후변화기금(Special Climate Change Fund), 최빈개도국을 지원하기 위한 최빈국기금(Least Developed Countries Fund)이 그것이다. 문제는 이들 기금의 규모가 구체적으로 명시되지 않고 선진국 주도로 별도의 정치적 공약을 채택하여 기금을 출연하는 방식으로 진행될 예정이라는 것이다. 교토의정서 적응기금의 경우 청정개발체제 사업 이익금의 2%를 기금에 출연토록 합의하였으나 전체기금조성 액수는 명시되어 있지 않다. 이는 강력한 의무조항이 마련되지 않는다면 기금조성이 결코 순조롭지 않을 것임을 예고한다. 사실 선진국들은 매해 GNP의 0.7%를 개도국의 개발기금으로 적립하도록 합의한 바 있으나 미국을 비롯한 많은 선진국들이 기부를 하지 않고 있는 실정이다. 기술이전문제도 현재 전문가그룹을 결성하여 추진하도록 합의한 상태이나 어느 정도의 규모로 어떻게 진행할지에 대한 구체적 계획은 잡혀있지 않은 상태이다. 환경불평등에 대한 보상적 성격으로서의 개도국지원이 서류상의 합의로 그치지 않고 실천으로 연결될 수 있을 지는 미지수이다.

다음 절에서 살펴보겠지만 청정개발체제는 온실가스배출감축을 위한 선진국과 개도국의 공동사업이다. 국제배출권거래제나 공동이행이 아니라 청정개발체제의 이익금으로 기금을 출연하는 것은 결국은 개도국이 개도국을 위한 기금을 마련하는 것이기에 형평성에 어긋난다는 비판이 제기되고 있다.

3.2 기후시장의 형성과 자연의 자본화, 그리고 환경불평등의 확대재생산

교토의정서 채택이후 국제협상 과정을 통해 온실가스의 배출감축을 위한 조처로 합의한 주요내용은 “시장의 효율성"이란 경제원리에 근거해서, 자국 내에서 감축노력을 수행하든 공동이행이나 청정개발체제를 통해 다른 나라에서 프로젝트를 수행해서든 보다 적은 비용으로 온실가스 배출을 감축하여 여분의 배출권을 획득하고 이를 기후시장에서 거래하는 것이다. 현재 기후변화담화를 주도하고 있는 지배적인 관점은 배출권(emission right) 개념과 시장의 부재로 인해 대기의 경제적 가치가 제대로 인식되지 못하고 그 결과 적절한 기술이 제대로 개발되지도 자원이 적재적소에 배치되지도 못하고 있기에 온실가스가 비효율적으로 대기 중에 폐기되어 기후변화가 촉발된 것이라 간주한다. 따라서 시장이 형성되어 대기의 경제적 가치가 금전적으로 환산되고 대기를 사용할 수 있는 권리가 거래되며 시장이 보내는 신호에 따라 적합한 과학기술이 개발될 때 대기가 효율적으로 이용될 수 있다고 본다. 기후시장의 형성과 대기의 상품화 및 자본화, 그리고 산림과 토지의 이산화탄소 흡수기능의 상품화 및 자본화를 문제해결의 가장 적절하고도 효과적인 방안으로 제안하고 있는 것이다.

이러한 시장접근을 정당화하는 가장 중요한 논리는 “효율성의 극대화”로, 시장을 활용할 경우 기후변화의 위협을 억제하는 데 소요되는 비용이 전 지구적 차원에서 절감된다는 것이다. 즉, 온실가스 감축비용은 국가별로 다르게 나타나지만 배출감축이 어디에서 이루어졌는가와는 무관하게 환경적 혜택은 전 지구적으로 공유되기에 감축비용이 가장 저렴한 곳에서부터 배출을 줄여나갈 때 전 지구적 환경비용이 최소화될 수 있다는 것이다(Wiener, 2000). 이러한 전제 속에서 채택된 정책수단이 바로 배출권 거래제와 공동이행, 청정개발체제이다.

다른 한편, 대표적인 온실 기체인 이산화탄소 배출의 주된 발생원은 에너지의 생산과 사용이며 두 번째로 큰 발생원은 산림의 파괴라는 사실이 부각된다. 산림은 이산화탄소의 저장소로 작용하거나, 대기로부터 탄소를 흡수하는 흡수원으로 작용한다. 따라서 산림이 농경이나 개발에 의하여 파괴될 때 태워지거나 분해된 나무 속에 저장되었던 대부분의 탄소는 대기중으로 배출되어 대기에 축적될 뿐 아니라 또한 그만큼 이산화탄소의 흡수원이 사라지는 결과를 초래하여 기후변화를 촉발하게 되는 것이다. “토지이용, 토지용도변경 및 산림(Land Use, Land Use Change and Forestry: LULUCF)”사업으로 산림과 토지의 이산화탄소 흡수․저장 기능을 인정․활용하는 것이 국제기후협상의 다른 주된 결과물이다. 이러한 정책수단들은 얼핏 효율적이고 효과적인 방안으로 보여질 수 있는데 과연 환경정의론적 관점에서 적절한 정책대안으로 수용될 수 있을까? 정책수단 각각의 내용과 함께 이러한 접근이 갖는 환경불평등적 요소에 대해 살펴보도록 하자.

3.2.1 토지 이용, 토지용도 변경 및 산림(LULUCF)과 환경불평등

LULUCF를 활용하려는 시각에서는 이제껏 상품의 생산과 소비를 위한 자원으로만 규정되었던 산림과 토지가 생산과 소비활동에서 배출되는 이산화탄소 흡수원 내지 저장소로 재규정된다. 이 경우 자연의 재생산 능력(regenerative capacity)을 보존하기 위해서가 아니라 자본의 항구적인 재생산과 이윤의 확대를 위해 자본과 토지는 지속가능한 관리의 대상이 된다. 이런 관점은 산림이나 토지의 내재적 가치나 문화적 가치를 살핀다거나 다양한 생물종이 상호의존하고 있는 그물망으로서의 생태계 안에서 산림과 토지의 위치와 기능을 조명하고 이해하기보다는 이산화탄소를 흡수․저장하는 기능에만 관심을 집중하게 된다. 따라서, 자본이 조림 혹은 재조림사업을 수행할 경우 산림의 다른 가치나 역할은 거세된 채 이산화탄소의 흡수․저장기능에만 초점을 두게 되어 보다 빠르게 성장하면서 보다 많은 이산화탄소를 흡수하는 수종을 선호하게 된다. 이는 결국 단일 수종의 확산을 가져와 지역의 생물 다양성을 위협할 뿐 아니라 산림이 갖는 다른 기능과 가치, 즉 물의 순환․공급과정과 연계된 측면, 그리고 지역주민의 삶의 기반으로서 지녀왔던 지역 고유의 이용 및 관리방식 혹은 사회․문화적 가치를 도외시하게 된다. 지역생태계의 기본질서를 교란함은 물론 지역주민의 삶의 양식 또한 파괴할 수 있게 되는 것이다. 더 심각하게는 지역생태계의 연결망과는 무관한 외래수종을 심거나, 유전자조작을 통해 성장속도가 빠르면서 이산화탄소를 다량으로 흡수할 수 있는 종을 개발․보급할 가능성도 배제하기 힘든데(Dunn, 1998), 이 경우 생태계의 교란은 예측불가능할 정도로 심각할 수 있다.

또한 LULUCF에 대한 관심과 투자는 기후변화의 주요진원지인 화석연료 위주의 에너지체제의 전환을 위한 투자․개발에 대한 관심을 상대적으로 감소시킨다. 아직은 산림경영과 토지이용 및 토지용도 변경의 효과가 과학적으로 제대로 입증되지 않은 상태임에도 불구하고 LULUCF가 에너지체제의 전환에 소요되는 비용에 비해서는 상대적으로 저렴하면서 효과는 큰 것으로 알려져 있어 시장잣대에 따라 LULUCF를 활용하려는 시도가 활발하게 이루어질 전망이다. 또한 이런 접근은 산림과 토지자원을 애초부터 더 풍부하게 소유한 국가에게 더 많은 혜택을 부여함으로써 이중의 혜택을 누리게 하며 그렇지 못한 국가의 상대적 박탈을 더욱 크게 한다. 나아가, 미국과 같이 지난 200년 동안 벌채를 통해 경제적 부를 축적해온 나라들이 재조림을 하는 것에 대해서는 이산화탄소 흡수기능의 확대를 인정하는 반면 이제껏 산림을 보전해오다 이제서야 벌채로 농경지를 확보해나가는 개도국에게는 비난과 벌점을 부여하는 것은 형평성의 원칙에 합당하지 못한 측면을 지니고 있다.

3.2.2 국제배출권 거래제와 환경불평등

국제배출권 거래제는 감축 목표량에 합의한 부속서 I 국가들끼리 배출권을 거래할 수 있도록 한 기제이다. 부속서 I 국가들 혹은 이들 국가의 사업체들은 만약 자신들이 합의한 감축 목표량을 달성하지 못할 경우 감축 목표량을 초과달성하여 여분의 배출권을 가진 다른 부속서 I 국가들로부터 배출권을 구입할 수 있다. 배출권 거래제는 각 사회의 소득이나 경제 성장 정도, 부존 자원, 에너지 체계 등의 차이로 인해 온실가스 배출 감축의 한계비용이나 한계수익이 다르기에 배출권 거래제를 시행하게 되면 상대적으로 감축비용이 낮은 지역은 할당된 감축목표치 이상으로 배출을 감축하여 여분의 배출권을 획득하고 상대적으로 감축비용이 높은 지역은 그 지역 자체 내에서 감축하는 것보다 저렴한 비용으로 배출권을 구입함으로써 결국은 온실가스 배출 감축에 소요될 전지구적 비용이 감소하게 된다는 경제학적 주장에 근거하고 있다(Field, 1994)

배출권 거래제는 개념적 차원에서 일단 자연의 상품화와 자본화를 전제로 한다. 즉 배출권 거래제가 이루어지기 위해서는 각 국가별로 배출된 온실가스를 흡수할 수 있는 대기의 능력에 대한 일종의 재산권(property right), 즉 배출권을 배분하고 시장 규칙에 따라 시장 참여자들끼리 이를 거래할 수 있도록 허용한다. 이 제도가 마련되게 되면 공유되어왔기에 제대로 관리되지 못했던 대기의 가치가 금전적으로 환산되어 기후시장에서 자본주의적 이해관심에 따른 경쟁이 발생함으로써 온실가스 배출이 보다 효율적으로 관리된다는 것이다. 개릿 하딘(Garrett Hardin, 1968)이 주장한 “공유지의 비극(the tragedy of the commons)”이 차단될 수 있을 것으로 상정되는 것이다. 하지만 공유지는 하딘이 설명한 것과는 달리 누구나 마음대로 들어가 개인의 경제적 욕구를 충족시키기 위해 아무런 제한 없이 사용할 수 있는, 그래서 끝내는 무절제한 남용으로 비극적인 상황을 연출할 수밖에 없는 곳이 아니라 공동체 구성원 모두의 건강한 삶을 위해 공동체의 규범에 따라 공동으로 소유하고 공동으로 관리하여 유지되는 곳이다(Ecologist, 1993). 공동규제가 아니라 기후체계를 효율적으로 보호하기 위해 제안된 재산권 혹은 배출권의 배분은 대기 공유지의 사유화를 의미한다. 온실가스를 흡수할 수 있는 공유지로서의 대기는 이제 배출권이라는 일종의 출입증을 가질 때만 접근할 수 있는 배타적인 사유지가 되어버린다. 시장의 자기규제성에 대한 믿음에 근거해서 대기 공유지에 사유재산권을 설정하고 기후시장을 작동하게 되면 사회․환경적 사안을 오로지 경제적 관점에서 판단하게 되어 대기 공유지의 지속가능성이 오히려 훼손될 수 있다.

하딘은 목초지가 공유지로 존재할 때 합리적인 개인은 더 많은 경제적 이익을 얻기 위해 더 많은 소를 목초지로 데리고 들어감으로써 결국에는 목초지가 황폐화되어버린다는 비유를 통해 상호합의된 강제를 통해 공유지를 관리해야 한다고 주장한다. 하딘의 이 비유는 이후 환경문제를 공유지의 비극으로 이해시키며 환경경제학자들이 재산권의 배분을 통한 공유지의 사유화를 주장하는 근거로 활용된다.

이런 원론적인 사유화의 문제를 접어둔다 하더라도 실제적으로 배출권 거래시장의 도입은 배출권을 어떻게 공평하게 분배할 것이냐의 문제를 가지고 있다. 교토의정서는 각국의 1990년 온실가스 배출 수준을 기준으로 삼아 감축률을 설정함으로써 사실상 기존의 배출량에서 감축분을 제외한 배출량이 각 국가의 대기에 대한 배출권으로 배분된 셈이 된다. 즉, 이는 강력한 현상유지적 접근으로 애초에 배출량이 많은 나라일수록 더 많이 배출할 수 있는 권리를 부여받게 된다. 이러한 배출권의 거래로 선진국은 기후변화의 진원지인 자신들의 탄소집약적 생활양식을 유지하게 되고 지금 필요한 비싼 투자가 요구되는 기술개발에 박차를 가할 필요가 줄어들게 된다. 이로써 세내내 및 세대간 공평성이 확보되기 힘들게 되는데 배출권 거래량이 많으면 많을수록 그와 비례해서 불공평성의 정도가 높아지게 된다. 또한, 선진국이 여분의 배출권을 획득했을 경우, 미래를 위해 비축(banking)할 수 있도록 허용한 반면, 개도국들에게 교토의정서는 어떠한 권리도 부여하고 있지 않으며 미래를 위해 어떤 비축도 허용하고 있지 않다. 국제 배출권 거래제는 역설적이게도 오염 원인자에게 합법적인 오염권(배출권)을 부여할 뿐만 아니라 그 권리를 거래할 수 있는 권리까지 허용한다.

3.3.3 공동이행과 환경불평등

공동 이행이란 부속서 I 국가나 부속서 I 국가의 민간기업이 다른 부속서 I 국가에서 사업을 수행하여 발생한 온실가스 감축분을 투자국의 배출감축으로 인정해주는 제도를 말한다. 예를 들어, 온실가스 과다 배출국 A가 다른 부속서 I 국가인 B에 산림의 보존이나 조림사업 수행하거나 에너지 효율적인 저탄소기술의 개발이나 이전사업을 수행하여 온실가스 배출이 감축되었을 경우 이 감축분으로 A국의 온실가스 배출 감축목표량을 상쇄할 수 있도록 한 것이다. A국이 B국에 비해 에너지 효율향상기술이나 재생가능에너지 기술이 발달해 있을 때, B국이 산림을 보전하거나 조림이나 재조림할 여지가 클 때, A국은 자국 내에서 배출감축조치를 취하기보다 B국에서 프로젝트를 수행하여 자국의 배출감축목표를 저렴한 비용으로 보다 수월하게 달성할 수 있게 된다. 대부분의 프로젝트는 OECD의 선진국들이 경제이행국들인 전사회주의국가권 부속서 I 국가들에 투자하는 형식으로 이루어질 것이다.

공동이행도 시장접근을 바탕으로 한 경제적 효율성에 대한 고려를 통해 기후변화의 일차적 책임자인 미국, 일본, EU 등의 선진국이 자국 내에서 취해야할 조치들을 유보하고 지구의 부양능력을 위협하는 탄소집약적인 생활양식을 유지하도록 한다. 반면, 투자 상대국이 현재 가지고 있는 보다 저렴한 감축기회를 자국의 감축목표 달성을 위해 소진시키면서 감축 책임을 전가하는 경향이 있다(Filho, 1997). 공동 이행 또한 배출권 거래제와 마찬가지로 배출허가권이라는 개념에 기반해 있으며 LULUCF에 관련된 프로젝트를 다른 부속서 I 국가에 실행하여 자국의 초과배출을 상쇄하는 방안을 포함함으로써 자연의 자본화 전략을 내포하고 있다.

3.2.4 청정개발체제와 환경불평등

청정개발체제는 교토메카니즘 중 유일하게 부속서 I국가와 비부속서 I 국가간의 협동기제이다. 부속서 I 국가들은 비부속서 I 국가들에 지속가능한 발전을 위한 프로젝트를 수행하여 발생하는 온실가스 배출감축분을 교토의정서에 합의한 자국의 감축 목표를 달성하는 데 인정받을 수 있다. 청정개발체제는 선진국에게는 보다 저렴한 감축기회를 제공한다는 점에서, 개도국에게는 추가적인 재정지원과 선진기술의 확산이 가능하리란 점에서 양국가군 모두에게 환영받고 있다(윤 순진, 2002). 개도국의 에너지체제는 선진국에 비해 에너지 비효율적이고 LULUCF를 수행할 수 있는 여지도 커서 선진국들은 개도국의 이러한 저렴한 배출감축 기회를 활용하여 감축비용을 줄임과 동시에 자국의 탄소집약적인 생활양식을 바꾸어나가기 위해 필요한 개혁적인 조치들을 유보할 수 있고 상대적으로 앞선 기술을 판매할 수 있는 시장을 확장할 수 있게 된다. 반면, 개도국들은 선진국으로부터의 재정지원을 통해 기술개발과 경제개발에 필요한 사회간접자본에 투자할 수 있을 뿐만 아니라 선진국의 기술 또한 이전될 수 있으리라 기대하고 있다.

청정개발체제는 잘만 활용되면 재생가능 에너지와 에너지 효율성 향상 및 절약 기술 등이 개도국에 이전됨으로써 개도국이 선진국이 구사해온 탄소집약적인 개발방식을 지양하고 곧바로 지속가능한 에너지 체제로 도약하게 하는 잠재력을 내포하고 있다(Goldemberg, 1998). 하지만 청정개발체제는 애초에 선진국의 보다 손쉬운, 즉 보다 효율적인 감축의무의 이행을 돕기 위해 마련된 기제이기에, 투자를 유치하는 개도국의 요구를 반영하여 “지속가능한” 프로젝트를 배분하기 위한 구체적인 장치는 아직 마련되어 있지 않다. 보다 엄밀한 시행규칙이 마련되지 않을 경우 개도국의 필요에 의해 이런 환경친화적인 기술의 이전이 이루어지리라 확신할 수 없다. 또한 효율성을 중시하는 자본주의적 이해관심은 보다 저렴한 감축활동을 선호할 뿐 감축이 어디에서 일어나는지에는 무관심하기 때문에 프로젝트가 대륙별, 국가별 분포에 있어 지리적으로 불균등하게 나타날 가능성이 농후하다. 프로젝트를 균등하게 배분하기 위한 특별한 제도적 장치가 마련되지 않는다면 기후시장은 아마도 청정개발체제가 가져다 줄 혜택을 기대하는 개도국들이 프로젝트를 자국내로 유치하기 위해 서로 경쟁하고 선진국들은 프로젝트의 배분을 미끼로 개도국들을 통제하는 “분할지배(divide and rule)”의 장이 될 수도 있다. 청정개발체제를 통해 선진국들은 개도국의 손쉽고 저렴한 감축기회를 활용함으로써 변화시켜야 할 자신들의 탄소집약적인 생활방식을 유지할 수 있게 된다. 지금은 감축부담이 없으나 언젠가는 개도국 또한 온실가스 배출을 감축시켜야 할 시점이 왔을 경우 저렴한 감축기회는 선진국들에 의해 거의 소진된 채 값비싼 방안들만 남게 되면 개도국의 미래 세대들이 그 부담을 떠안아야 할 것이다. 국가간 불평등은 물론 세대간 불평등마저 유발된다.

선진국들이 LULUCF 프로젝트를 청정개발체제의 한 방안으로 이용하게 되면 개도국의 산림을 선진국의 이산화탄소 저장소로 활용하면서 산림과 더불어 살아온 개도국 원주민의 삶마저도 자본의 이해에 따라 재단하여 파괴할 수 있게 된다. 일반적으로 개도국 주민들의 경제와 삶은 선진국 주민에 비해 산림에 더 많이 의존해 있기에 지역주민의 생존기반이 붕괴될 수도 있다. 이미 선진 여러 나라들이 아프리카를 비롯한 개도국의 토지를 조림사업을 위해 장기간 임대하고 있는데 이는 가뜩이나 농사지을 땅이 부족한 개도국의 가난한 국민에게 더 큰 고통을 가져올 수 있다. 또한, 지리상의 위치에 비추어 개도국―특히 열대우림 지역에 위치한―이 상대적으로 많은 생물종을 보유하고 있다는 사실을 감안하면 자본이 지역의 생물다양성을 보전하는데는 무관심하고 이산화탄소의 흡수량 확대에만 집착하여 생산성 높은 단일수종을 이식할 경우 자본은 생물다양성을 심각히 위축시킬 가능성이 높다. 결국 “오염원인자”인 선진국은 대기의 환경적 편익을 남용하여 얻은 자본과 기술을 바탕으로 자본화된 자연의 “효율적 관리”를 맡게 되는 모순을 연출하게 된다. 애거월과 너래인(Agarwal and Narain, 1993)은 이런 경향을 가리켜 “환경제국주의(environmental imperialism)” 혹은 환경식민주의(environmental colonialism)”라 일컫는다.

3.2.5 자연의 자본화와 기후시장의 효율성, 그리고 환경불평등

현재와 같이 국가간 세대간 형평성이나 지구생태계의 흡수능력을 전제로 하는 지속가능성에 대한 고려없이 시장의 효율성에만 기댄 채 이러한 방안이 이행될 경우, 단기간에 이윤을 극대화하려는 자본의 이해관심에 의해 자연의 내재적 가치가 고려되지 않고 “자연의 상품화 및 자본화”를 통해 세대내 및 세대간 형평성을 저해하게 되어 궁극적으로 환경의 지속가능성까지도 훼손하는 결과로 치달을 수 있다. 제임스 오코너(James O'Connor, 1994)와 마르틴 오코너(Martin O'Connor, 1996), 에스코바(Escobar, 1996) 등에 따르면 자연자원의 고갈과 환경 서비스 저하의 문제에 직면한 자본은 지속적 성장과 이윤창출을 위하여 해당자원이나 환경서비스에 대한 시장을 형성하고 가치를 부여함으로써 환경비용을 생산비용에 내재화시키는 “자연의 자본화” 전략을 취한다고 한다(윤 순진, 2002). 자본화된 자연은 더 이상 자본의 외재적 요소로 무제한 착취할 수 있는 대상이 아니라 자본의 내재적 범주로 포섭되어 자연의 보존 및 재생산은 자본의 주요한 업무가 된다. 현재까지의 기후변화 협상의 결과는 이러한 자연의 자본화 전략이 기후변화의 문제에까지 확장되고 있음을 보여준다. 기후변화는 궁극적으로 자본의 지속적인 축적에 제한을 가하게 되는 위협요소가 되기에 자본은 대기에 대한 사유권을 배분하고 대기를 교환 가능한 상품으로 전화시켜 자본주의적 기후시장을 형성․운용하여 탄소의 순환과 같은 자연과정을 효율적으로 통제하려 한다. 대기의 현명한 보존과 관리는 자본의 지속적인 이윤획득을 위한  필수조건으로 대기는 배출권 개념을 통해 자본의 자산의 일부로 전화되게 된다. 결과적으로, 토지와 산림이 연결된 탄소순환과정과 지구의 대기공유환경의 영역에까지 시장경제의 지배가 확장된다. 본질적으로 이 전략의 주된 관심은 자연과 사회의 지속가능성을 실현하는 것이라기보다는 기후시장의 형성과 운용을 통해 경제적․기술적 이득을 획득함으로써 자연이 아닌 “자본의 지속가능성”을 실현하는 것이다.

총자본의 이러한 필요에도 불구하고 현재 온실가스의 배출에 지대한 역할을 하는 석탄․석유산업부문의 개별자본은 이산화탄소의 배출에 대한 제한이 해당 자본의 존립을 위태롭게 하기에 막대한 자금력을 바탕으로 이러한 움직임에 반발 내지 저항하게 된다. 하지만 기후변화를 억제하기 위해 온실가스를 감축해야한다는 전세계적인 공감대가 확산되고 환경운동단체를 중심으로 한 시민사회로부터의 압력이 확대되고 있기에 가시적인 국제기후정책이 필요하게 된다. 자본은 이런 흐름에 대응하여 자본의 자연 지배력의 확장, 즉 자연의 자본화를 통해 기후변화문제를 해결하고자 한다. 교토의정서 채택당시에 마련해 두었던 보조성 원칙도 제6차 당사국 속개회의에서 폐기됨으로써 이러한 자본의 논리가 제한없이 발휘될 수 있게 되었다. 기후변화의 억제는 장기적 관점에서 자본의 기본적인 이해와 결코 배치되지 않으며 다만 누구의 부담으로 효율적으로 처리해 나가느냐가 관건이 된다.

효율성을 기본원리로 하여 각광받는 시장은 결코 중립적이지 않다. 시장에서는 자본과 기술을 가진 개인이나, 집단, 국가가 더 큰 힘을 가지고 영향력을 행사할 수 있는 개연성이 높으며 미래 세대의 이해가 반영될 수 없다. 시장에 기초한 문제 해결 방법은 자연의 상품화와 자본화를 통해 현재 세대에 만연해 있는 불평등을 확대 재생산할 수 있을 뿐만 아니라 다음 세대의 대기에 대한 권리를 보장해 주지 못함으로써 세대간 불평등 문제를 야기할 수 있다. 교토 의정서는 시장의 효율성 원리를 활용하여 온실가스를 효과적으로 감축함으로써 미래 세대의 권리를 보호하기 위해 교토메카니즘을 제도화한다고 천명하고 있지만 이는 현재 시장에서 상대적으로 저렴한 방안을 우선적으로 수행하게 하여 미래세대에겐 값비싼 해결책만을 남겨주게 될 것이다. 또한 온실가스 배출을 감축시키는 데 요구되는 비용과 부담을 온실가스 과다배출국들에서 다른 나라에로 떠넘기도록 하며 그 나라의 미래세대에게 더 큰 부담을 전가하는 결과를 초래하게 된다. 만일 교토 메카니즘의 활용에 일정한 한계를 설정하지 않는다면, 지속가능성과 형평성에 대한 합의를 바탕으로 시장의 작동규칙을 제대로 마련하지 않는다면, 선진국들은 문제를 발생시킨 자국 내에서 감축하기보다는 보다 저렴한 감축기회를 제공하는 다른 나라에서의 프로젝트를 수행하려 할 것이다. 과거에도 현재에도 선진국은 대기공유지를 남용하여 경제적 부를 창출․축적해 온 반면 개도국은 공유지의 동등한 몫을 누려오지 못한 불평등한 상황은 더욱 악화될 수 있다.

배출권의 거래를 포함한 모든 시장기제는 온실가스 과다 배출국인 선진국들로 하여금 문제의 진원지인 자국의 에너지체제를 전환시킬 기술에 투자․개발할 필요를 느슨하게 하고 기존의 탄소집약적인 생활양식을 지속할 수 있도록 함으로써 시의적절한 사회․기술적 조치들을 지연시키게 된다. 온실가스 과다 배출국들이 자국 내에서 지금 취해야할 조치들을 지연시키는 효과가 있다면 언젠가는 취해야 할 감축조치에서 오는 부담이 고스란히 미래세대로 전가될 수 있다. 시장기제는 또한 현세대 내의 불공평성을 더욱 강화시킨다. 빈곤한 개도국들이야말로 지리적 위치와 기술 및 자금력의 부족으로 인해 불안정한 기후체계로부터 더욱 큰 피해를 볼 것으로 예상되는데 시장기제가 기후변화의 진원지인 선진국 내에서의 조치를 유보시킴으로써 개도국들에 사회․환경적 위험부담을 가중시키는 효과가 있기 때문이다.

시장위주의 접근을 통해 선진국들은 지구 기후시장에서 상대적으로 앞선 기술과 풍부한 자금을 동원하여 기후변화의 위협을 억제하는 효율적인 해결책을 제공하는 현명한 문제해결사 내지는 합리적 관리자로서 개도국의 에너지 비효율적이고 낭비적인 “잘못된 행위”를 고치는 처방을 제공하는 지도력을 발휘하는 위치에 서게 된다(윤 순진, 2002). 이와 반대로, 개도국은 시장과 기술을 지배하고 있는 선진국들에 의해 관리되어야 할 대상으로 전락하게 된다. 미래 세대들 또한 지금 이 세대가 취해야 할 조처를 회피함으로써 이 세대의 부담을 고스란히 떠안게 될 수도 있으며, 그들의 생존은 더 한층 위협받을 수 있다.

4. 나가는 말

기후변화는 환경불평등의 문제를 가감없이 잘 드러내 보인다. 발생 자체가 환경불평등적 요소를 내재하고 있을 뿐 아니라 기후변화에 대처하기 위한 현재의 국제기후변화정책도 자연의 자본화와 기후시장의 형성이란 골격을 취함으로써 환경불평등을 심화․확대시킬 수 있는 기제를 내포하고 있다. 즉, 현재의 기후변화정책은 경제적․기술적 관심에 사로잡혀 기후변화가 갖는 생태적․사회정의적 측면을 도외시하고 있다. 기후변화를 유발한 기존의 국제적․국내적 정치경제 구조는 여전히 유지된 채, 대기 공유지의 과도한 착취를 통해 경제력을 획득한 세력은 바로 그 경제력을 바탕으로 사유화되는 대기 공유지를 활용하여 경제적 번영을 지속적으로 추구하게 되는 반면, 기후변화에 대한 책임은 거의 없으나 기후변화에 한층 더 취약한 국가나 계층, 미래 세대는 더 많은 부담을 지게 될 것으로 예상된다. 기후변화가 이산화탄소를 비롯한 온실가스의 대기 중 축적에 의해 발생하기에 대기의 화학구성을 “효율적으로” 변화시키는 데만 관심을 가질 경우, 그래서 시장의 효율성에 기대어 문제를 풀어나가려 할 경우, 지구생태계의 지속가능성에 대한 관심은 묽어지고 환경불평등은 심화될 뿐이다. 지속가능성과 형평성, 이 두 원칙이 제대로 고려된 기후변화정책을 통해서만이 기후변화가 갖는 환경불평등적 요인을 완화하거나 치유할 수 있다.

이 글에서는 국제기후변화정책을 주로 다루었으며 국가 차원의 기후변화정책이 갖는 사회계층간 차별적 효과는 깊이있게 다루지 않았다. 한 국가 안에서도 기후변화와 기후변화정책이 기존의 사회불평등구조를 따라 차별적 효과를 갖는다. 기후변화의 징후로 여겨지는 폭우나 폭염, 한파와 폭설 등으로 인한 피해가 사회적 경제적 약자에게 집중적으로 발생하며 이들은 그런 상황에 대처하거나 그런 지역을 벗어날 수 있는 능력이 거의 없다. 기후변화정책의 하나로 OECD 국가에서 실시하고 있는 탄소세는 필수재의 가격을 상승시키고 개인의 기동성을 감소시키는 효과를 가져오는데 이는 가난한 사람들에게 더 많은 부담이 된다. 기후변화정잭은 바로 이러한 사회경제적 약자들의 기본적 수요를 충족시키면서 기후변화를 억제할 수 있는 방안에 일차적 관심을 두어야 한다. 비단 개도국에 국한된 문제가 아니라 선진국과 후진국 모두 내부적으로 분배 불평등이 있음을 동시에 언급하는 것이야말로 지구적 기후변화 정책의 성공을 위한 정치적 필요조건인 것이다.

진정한 국제협력을 통해 기후변화를 억제하기 위해서는 선진국의 선도적인 감축노력 뿐 아니라 개도국의 적극적인 참여를 이끌어 내어야 하기에 개도국이 수긍할 수 있는 보다 형평성있는 정책, 그리고 이들이 선진국의 개발전략을 답습하지 않고 뛰어넘어 지속가능한 사회를 이룰 수 있는 정책적 지지가 필요하다. 이런 위기의 순간에 진정으로 필요한 것은 기후변화는 바로 경제 성장을 추구하며 자연을 생산의 투입요소로서 그리고 생산과 소비과정에서 나오는 폐기물의 저장소로 인식하여 착취하는 현 산업사회의 사회-자연관계에 본질적으로 기인하며 경제적 불평등과 환경적 위기가 상호 긴밀히 결합되어 있다는 사실을 인식하여 패러다임(paradigm)의 전환을 가져오는 것이다. 단기적이면서 증후적인 처방이 아니라 장기적 관점 속에서 기후변화의 구조적 원인에 대한 통찰과 근본적인 반성이 필요하다. 인간의 사회경제활동은 지구의 부양능력(특히 대기의 흡수능력)의 테두리 안에서 이루어져야 하며, 전 세계의 모든 사람은 어느 나라, 인종, 민족, 세대에 속해 있느냐를 막론하고 대기의 흡수능력의 테두리 안에서 공유지로서의 대기에 대해 동일한 접근권을 가지고 있다는 지속가능성과 형평성의 원칙에 대한 국제적 합의가 필요하다. 기본적 욕구조차 충족하고 있지 못한 개도국은 빈곤을 탈피하여 생존을 유지하기 위해 성장을 추구하고 있지만 선진국은 더 많은 부를 축적하여 삶의 편리를 높이기 위해 성장을 추구한다는 점에서 구분될 필요가 있다. 애거월과 너래인(1998)의 지적대로 개도국은 생존을 위해 온실가스를 배출(survival emission)한다면 선진국은 생존과 무관한 사치를 위해 배출(luxurious emission)하고 있기에 동일시하기 곤란하다.

하지만 개도국들도 “개발할 권리(right to development)”에만 집착하여 선진국 수준의 온실가스 배출을 요구하고 선진국이 기존에 취했던 개발방식을 뒤따른다면 기후변화의 위협을 벗어나기는 힘들다. 이미 지적했듯이, 경제성장을 위한 선진국의 과도한 에너지 소비에서 배출되는 온실가스가 기후변화의 주요 진원지이기에 선진국의 에너지 체제의 변화가 우선적으로 이루어져야만 한다는 당위는 개도국이 선진국의 탄소집약적인 산업화과정을 되밟거나  선진국의 에너지체제를 그대로 답습하지 않으면서 기본욕구를 충족할 수 있는 발전방식과 에너지체제를 취해야만 한다는 사실을 시사한다. 선진국은 기후변화에 대한 생태적 빚을 갚는 차원에서 개도국으로의 기술이전과 기금조성에 적극적으로 나서야 한다.

시장의 효율성은 현대사회가 직면한 환경문제의 해결을 위해 활용될 수 있다. 하지만 시장의 도입과 활용이 환경불평등을 시정하는 방향으로 가기 위해서는 효율성 못지 않게 중요한 지속가능성과 형평성에 대한 합의를 바탕으로 형성되고 운영되어야 한다. 데일리(Daly, 1993)와 제이콥스(Jacobs, 1995)가 주장하는 것처럼 시장은 좋은 도구(“good servant”)는 될 수 있지만 결코 사회를 이끌어 갈 훌륭한 길라잡이는 아닌 것(“bad master”)이다. 시장의 도입과 확대를 향해 내달리는 현재의 기후변화협상은 애초에 기후변화협약에서 명시하여 추구하는 “형평성의 원칙을 바탕으로 하여 공통적이지만 차별적인 책임과 각국의 능력에 따라(제 3조 1항)” 기후체계를 교란시키고 있는 위험한 사회경제활동을  방지하는 목표를 어느 정도 수행해낼 수 있을지 의심스러울 따름이다. 그간의 우여곡절 속에서도 리우회의 10년만에 기후변화에 대처하기 위한 실질적인 첫걸음을 떼게 되었다는 안도감을 넘어 이런 역사적인 순간에 우리는 지금 제대로 된 방향을 향해 나아가고 있는지 다시 한 번 점검해보아야 한다.

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저자소개

윤 순진 ecodemo@snu.ac.kr

서울시립대 행정학과 교수. 미국 델라웨어 대학교 환경․에너지 정책학 박사. 환경․에너지 정책 및 환경․에너지의 정치경제학 전공. “기후변화의 정치경제학: 기후시장의 형성과 자연의 자본화,” “지속가능한 발전과 21세기 에너지정책: 에너지체제 전환의 필요성과 에너지정책의 바람직한 전환방향," “Efficient Global Warming: Contradictions in Liberal Democratic Responses to Global Environmental Problems" 등.