공공건설사업 예산 낭비 사례와

제도개선의 과제

김헌동

경실련 국책사업감시단장

Ⅰ		대한민국은 토건국가다.

1. 공공건설사업의 규모

건설사업은 재원조달 방식에 따라 크게 재정사업, 민자사업 및 개발사업으로 분류할 수 있고, 그 중 재정사업과 민자사업은 시설물의 성격상 공공사업이며, 공공기관에 의해 개발이익으로 사업을 추진하는 개발사업 또한 공공사업의 범주에 포함된다. 즉 재정사업의 약 50조원이 아니라, 년간 100조원이 넘는 공공사업들이 추진되고 있는 실정이다.

구 분	재정사업	민자사업 BTO 방식의 경우 전적으로 민간자본만으로 추진되지는 않는다. 평균 30%가량은 재정지원, 40%가량은 정부의 저리 재무보증으로 사업이 추진되기 때문인바, 정확한 의미에서는 민자사업이라는 용어가 오용되고 있는 상황이다. (정부고시+민간제안)	개발사업
재원조달	세금	민간자본	개발이익
사업주체	공공(정부, 지자체)	공공+민간	공공+민간
사업종류	도로, 철도, 항만 등	도로, 철도, 항만 등	주택건설 등
년간 사업규모 추정	50조	30조	100조

매년 발주되는 건설공사규모는 대략 200조원 정도로 추정된다. 이는 국내총생산액(GDP)의 20%를 상회하는 엄청난 규모로, 토건국가라는 비아냥에서 벗어나기 어렵다. 그 중 공공건설사업은 공공주도의 주택개발사업을 제외하더라도 80조원에 달하고, 개발사업을 포함하면 100조원에 달할 것으로 추정된다.

재정50조, 민자30조, 개발사업100조(=50만호*2억) 및 민간사업20조의 합계액

이와 같은 공공건설사업들은 항상 우리 주위에서 이루어지고 있다. 우리나라는 갖가지 개발 명목으로 수많은 공사가 진행되고 있는데, 90년대 초 일본의 버블경제 붕괴 직전의 토건국가 공사판이 연상될 정도다. 도심에서는 지하철공사, 아파트 등의 건설공사가 진행되고 있으며, 도시와 도시가 연결되는 지역에서는 각종 도로(국도, 재정고속도로, 민자고속도로), 철도, 항만, 댐 등의 사회기반시설 사업이 벌어지고 있다. 민간건설시장에서는 공장, 아파트, 주택, 플랜트 등의 건축물이 계속적으로 지어지고 있다.

기업도시

행복도시

혁신도시

도시

지하철, 주택사업

도시

지하철, 주택사업

도로

공항

공항

플랜트

(공장)

댐

항만

철도

<그림> 각종 공공건설사업의 진행 형태

2. 엉터리 전문가(행정가, 정치인)에 의한 토건사업 추진 결과

대규모 국책사업들이 전문가들의 검증없이 추진되고 있거나 추진과정에서의 전문가적인 판단이 제대로 반영되지 않고 있음은 어제 오늘의 이야기가 아니다. 그 대표적인 예로는 경부고속철도, 새만금간척사업이 있으며, 그 외에도 각종 선심성 재정사업 및 민간제안 민자(고속도로)사업 등이 있다.

특히 고속철도와 새만금사업은 비전문가인 정치인들의 대통령 선거공약으로 제시되었을 뿐 각 사업에 대한 치밀한 사업계획없이 단순히 표를 의식한 정치논리에 불과한 것인데도, 해당 주무관청(건교부)은 선거공약을 이행하기에만 급급할 뿐이었다. 그 결과 사업비와 사업기간은 당초보다 몇 배나 증가되는 이해할 수 없는 일이 벌이지고 만 것이다.

<표> 주요 졸속 사업 추진 현황

건설사업	출 처
○ 경부고속철도의 경우 ․사업비 3배 증가 : 5.8조 → 18.4조원 ․완공 6년 지연 : ‘91～’98 → ‘92～2004 (1단계 12년) ○ 서울시 2기지하철 건설의 경우 ․사업비 1.5배 증가 : 4.6조 → 7.1조원 ․완공 4년 지연 : ‘93～’96 → ‘94～2000 (1단계 2차)	‘99.3. 건설사업 효율화 종합대책
○ 새만금 간척사업의 경우 : 방조제사업(배수갑문 제외) ․도급공사비 : 6.3천억 → 1조 2.6천억원 (2배 증가) ․공사기간 : ‘91.11.～’98.12. → ‘91.11.～’06.12. (2배 지연)	경실련 정보공개자료

이러한 사례는 참여정부의 행정수도이전 공약에서도 찾을 수 있는데, 2004년 10월경 헌법재판소의 위헌결정으로 추진이 좌절되었지만 행정복합도시로 일부 조정되어 재차 추진되고 있고 혁신도시 및 기업도시는 실정이다.

이와 같이 비전문가인 정치인이나 행정관료들에 의하여 국책사업이 계획추진되다보니 그로 인한 사회적․국가적 손실은 비용으로 환산하기 어려울 뿐만 아니라, 실제 발생한 손실비용만을 계산하더라도 실로 막대하다. 이 과정에서 정부는 나름대로의 타당성검증 등의 절차를 거쳤다고 항변할 수 있으나, 결과적으로 보더라도 초대형 국책사업들이 충분한 사업성 검토나 국민적 합의절차없이 정치논리로 추진되었음은 부인하지 못한다.

그러나 주요한 공공건설사업들이 실패에 가까운 추진결과를 만들어놓고도 누구도 책임을 지지 않은 한심한 나라다.

Ⅱ		공공건설사업의 사업비 거품

공공사업의 문제는 무엇보다 예산낭비, 그리고 과다한 국민부담 전가와 상승이다. 이러한 각종 공공사업의 낭비원인은 근본적인 사업비 거품에 기인한다.

1. 재정사업의 공사비 거품

경실련은 2005년 국도와 고속도로 건설공사 중 토공사의 정부(설계)가격이 시장(하청)가격보다 직접비에서는 2배가, 간접비를 포함하면 2.5배 이상이 부풀려져 있음을 밝힌바 있다(경실련 2005. 5. 30. 보도자료 참조).

정부가격 (품셈가격)		직접비(121,339)			간접비(41,116) (직접비의 34%)
시장가격 (하청가격)		직접비(59,762)	간접비3,392 (직접비의 6%)

특히 덤프운반의 경우 10시간 장비사용료가 시장거래는 30만원임에도 불구하고 정부가격은 100만원에 육박하고 있는 현실과도 일치하는 결과였다.

구 분	공 종	정부가격(원)	시장가격(원)	비 율
국도 건설공사	발파암깎기	10,409 (14,052)	5,111 (5,468)	2.0배 (2.5배)
	덤프운반	6,493 (8,765)	2,812 (3,008)	2.3배 (2.9배)
	쌓기	923 (1,246)	736 (787)	1.3배 (1.6배)
고속도로 건설공사	발파암깎기	8,489 (11,460)	3,547 (3,795)	2.4배 (3.0배)
	덤프운반	3,956 (5,340)	1,855 (1,984)	2.1배 (2.7배)
	쌓기	1,335 (1,802)	662 (708)	2.0배 (2.5배)

<비고> 괄호안의 금액은 각각 정부가격 간접비율 35%를 반영한 가격, 시장가격 간접비율 7%를 반영한 가격임.

일부에서는 토공사가 다른 공종에 비하여 부풀림정도가 높을 수 있으나 전체적으로는 그렇게 부풀려지지 않았다고 주장하고 있는데, 그들의 주장은 단지 말뿐인 것으로 그 주장을 뒷받침할 구체적인 근거자료를 전혀 제시하지 못하고 있다. 국민들 또한 설마 우리나라의 정책관료들이 그 정도까지 건설거품을 용인했을 리는 없을 것이라고 하면서 믿을 수가 없다는 분위기이다. 하지만 안타깝게도 국민들의 기대는 어긋나고 만 것이다.

2. 민자사업의 공사비 거품

경실련은 2006년 1월 보도자료를 통하여 ‘대구～부산간 고속도로’ 민자사업에서 사업시행자는 실시협약상의 이윤보다 5배나 넘는 불로소득을 취하였음을 밝히면서, 실제 시공을 담당한 하도급업체들의 공사비내역을 공개할 것을 주장한 바 있다(경실련 2006. 1. 23. 보도자료 참조). 그러나 정부(건교부)와 사업시행자는 지금까지도 실제 공사비로 사용된 세부내역(하도급계약내용)을 전혀 공개하지 않고 있다. 그들의 폭리규모가 밝혀지는 것을 두려워하기 때문이다.

<표> 대구～부산간 민자고속도로 폭리규모 현황

(단위 : 백만원)

구 분	도급(원청)금액	*실행금액	실행/도급	폭리 규모 (도급-실행)	비고
총공사비	1,736,029	1,736,029	100.0%	0
1. 토공	272,817	136,179	49.9%	136,638
2. 배수공	31,238	25,532	81.7%	5,706
3. 구조물공	538,015	381,968	71.0%	156,047
4. 포장공	85,051	51,660	60.7%	33,391
5. 부대공	167,121	137,541	82.30%	29,580
6. 터널공	153,164	89,724	58.6%	63,440
직접공사비 소계	1,247,405	822,605	65.9%	424,800
∙현장운영비	238,081	49,356 (실행 간접비) **104,635 (사업자 투입비)
∙각종 보험료	28,179
∙본사운영비	75,597
간접공사비 소계	341,857	153,991		187,866
직접+간접공사비	1,589,262	976,596		612,666	원가
이 윤	146,767	759,433		(-) 612,666

참고 : 총공사비 = (직접+간접공사비) + 이윤

* 실행(實行)금액은 실제로 공사를 수행하는데 소요되는 원가.

** 사업자 투입비는 현장 및 본사의 제반관리비용으로 추정됨.

상기 실행원가에서 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(1) 도급계약이윤 대비 실제이윤 규모 : 5.2배 폭리

▪ 도급계약 이윤 = 1,468억원

▪ 실제이윤 규모 = 1조 7,360억 - 9,766억 = 7,594억

▪ 도급이윤 대비 이득율 = 7,594억 ÷ 1,468억 = 517% (5.2배)

(2) 사업자 투입비 대비 실제이윤 규모 : 7.3배 폭리

▪ 투입비용 = 1,046억

▪ 실제이윤 규모 = 1조 7,360억 - 9,766억 = 7,594억

▪ 투입대비 이익율 = 7,594억 ÷ 1,046억 = 726% (7.3배)

그리고 경실련은 2007년 10월 31일, 같은 정부기관(건교부) 같은 건설회사가 건설하는 도로의 공통적인 작업공사비에 대하여 각각 비교·분석한 결과, 아무런 이유도 없이 민자도로가 재정도로보다 직접 공사에 사용하여야 하는 공사단가가 2배가량 높았다. 물론 건설회사는 모두 하청에 의존하고 있기 때문에 직접 공사를 전혀 수행하지도 않는다(경실련 2007. 10. 31. 보도자료 참조).

<표> 민자 vs 재정도로 도급․하도급 공사비 현황

(단위 : 억원)

구 분	민자도로 공사비 (A)	가격경쟁 재정도로		민자도로 폭리 규모
		도급공사비 (B)	하청공사비	(A)-(B)	비율
대상 공사비 계	2,390	1,068	914	1,322	55.3%
1. 토공	649	265	260	383	59.0%
3. 구조물공	596	368	362	228	38.3%
4. 포장공	246	114	114	132	53.6%
6. 터널공	354	135	134	219	61.9%
직접공사비 소계	1,845	882	870	962	52.1%
간접공사비	545	185	44	360	66.1%
민자대비	100%	44.7%	38.3%

3. 개발사업의 사업비 거품

대표적 개발사업인 공동주택의 표준건축비 책정의 문제다. 정부는 2004년 현실적인 건설원가를 반영한다면서 평균 25%이상 표준공사비를 상향조정시켜 버린 것이다. 더군다나 2005년에는 원가연동제를 도입한다면서 일명 “새로운 건축비”라는 것을 만들어 표준건축비 대비 무려 70%이상 상향 책정해 버렸다. 노임이나 자재비가 거의 상승하지 않았고, 평균 물가상승률이 3%이내인 점을 생각한다면 도저히 이해하기 어렵다. 특히 관련 용역을 담당한 한국건설기술연구원은 “새로운 건축비”와 관련된 세부 산출근거자료가 없음을 시인함과 아울러, 해당 비용을 관련 업체(주공 포함)들의 견적에 의존했다고 하니 어처구니없다.

<건축비 상승추이>

구분	분양가자율화				원가연동제 도입이후
	표준건축비				새로운 건축비	중대형아파트 기본형건축비2)
	‘99	‘00	‘02	‘04	‘05. 3	‘06. 2
건축비 (만원/평)	193.5	210	229	288	4991) (기본형건축비 339만원 +가산비용 160만원)	528 (기본형건축비 368만원 +가산비용 160만원)
전년대비상승률	-	8.5%	9.0%	25.8%	70.8%	8% (새로운건축비 기본형건축비 기준) 77.1%(표준건축비 기준)

주 1) 2005년 11월 분양한 화성동탄 풍성주택(2-15) 건축비 평당499만원

2) 건교부 발표(06. 2)

3)

	참여정부 출범이후 건축비 상승

Ⅲ		재정사업 예산낭비 규모

[가격경쟁방식(최저가낙찰제) 확대약속 불이행]

건설산업은 타산업에 비행 제도에 대한 영향을 가장 민감하다. 정부가 조그만 정책변화가 생기면 이익단체들은 물론이고, 경제지를 포함한 일간지와 방송사들이 앞다투어 기사들을 쏟아낸다. 그들의 내용에는 업체들의 논리가 주를 이루고 있다. 그 대표적인 것이 최저가낙찰제, 즉 가격경쟁제도이다.

<표> 국민의정부와 참여정부의 최저가낙찰제 확대도입 약속과 이행 현황

사업규모		2001. 1.	2002. 1.	2003. 1.	2004. 1.	2005. 1.	2006. 1.
국민의 정부	약속일정	1,000억원 이상	500억원 이상	100억원 이상	모든 공사	―	―
	이행여부	이행	불이행	불이행	불이행	―	―
참여 정부	약속일정	―	―	―	500억원 이상	100억원 이상	모든 공사
	이행여부	―	―	―	이행	불이행	300억이상 부분적 이행

최저가낙찰제 도입초기 정부 또한 Global Standard라고 하였으나, 이제는 Standard가 바뀌었다며 그 대안으로 최고가치낙찰제(Best Value)라는 것을 내놓으며 가격경쟁방식이 확대되는 것을 거의 필사적으로 막고 있다.

그 결과 가격경쟁을 원칙으로 하는 최저가낙찰제는 당초 약속대로 이행되지 않았으며, 2004년부터 2006년까지 참여정부에서만도 14조원이 넘는 예산낭비가 이우어진 것으로 추정된다(경실련, 2006. 12. 21. 성명서 참조).

구분	약속이행 정도	절감규모	낭비규모	가능절감규모 (절감+낭비)
참여정부	1차례 약속이행 (1차례는 부분적)	6.8조원	14.3조원	21.1조원
국민의정부	단 1차례 약속이행	1.8조원	11.3조원	13.1조원
합 계	단 2차례 약속이행 (1차례는 부분적)	8.6조원	25.6조원	34.2조원

최저가낙찰제 확대약속 불이행은 여여정치권 모두의 작품으로 보여진다. 참여정부는 약속당사자이면서도 이를 이행하지 않았던 것이고, 야당인 한나라당은 2004년 총선1호 공약이면서도 오히려 국정감사에서는 당론과 달리 최저가낙찰제를 부정적으로 몰아세운 의원에 대해서조차도 아무런 조치를 취하지 않았다(경실련, 2007. 11. 9. 성명 참조).

후술하겠지만, 예산낭비에는 표준품셈이라는 적산방식이 동원되고 있다. 품셈을 기준으로 산출한 가격은 실제 거래되는 비용보다 2배가량 거품이 있는 것으로 조사되었고, 정부 또한 품셈의 문제점을 인식하면서 실적공사비 전환을 추진하고 있음을 역설하고 있는 것을 보아도 충분히 짐작할 수 있다.

이러한 논리로 본다면, 민자사업규모 30조원 40%가량인 연간 12조원, 개발사업의 40%가량인 40조원이 거품으로 형성되어 그 폐해가 국민에게 전가되고 있음을 알 수 있다.

예산낭비와 국민부담을 가중시키는 근본원인은, 공사비 산정기준인 표준품셈 때문이다. 즉 표준이 아니라 거품만을 유지시키는 표준품셈을 없애야만 국가경쟁력향상을 위한 단초가 마련된다.

※		국가경쟁력향상을 위한 선진외국 사례

우리나라보다 건설경쟁력이 월등한 미국이나 영국의 경우, 그들은 이미 오래전부터 공사비에 대한 소모적인 논쟁을 초월하여 기술개발과 원가절감 등을 통해 건설경쟁력향상에 대한 고민을 해오고 있으며 그 결과 여전히 선진국의 대열에 서있는 것이다.

1. 미국의 NCG(National Construction Goals) : 93년 11월 클린턴정부는 7대 목표인 NCG를 수립하였음.

목표1. 50 percent reduction in delivery time(건설공사 기간의 50% 단축)

목표2. 50 percent reduction in operation and energy cost(시설물의 운영, 유지관리, 에너지 비용의 50% 절감)

목표3. 30 percent increase in productivity and comport of the occupants(시설물 사용자의 생산성 및 쾌적도 30% 향상)

목표4. 50 percent fewer occupant related illness and injuries(시설물 사용자의 질병 및 상해 50% 감축)

목표5. 50 percent less waste and pollution(폐기물 및 공해의 50% 감축)

목표6. 50 percent more durability and flexibility(시설물의 내구성 및 유연성 50% 향상)

목표7. 50 percent reduction in construction work illnesses and injuries(건설인력의 질병 및 상해 50% 감축)

⇒ 미국은 적정공사비에 대한 논의단계를 벗어나, 미래지향적인 비전을 목표로 하면서 ‘94년 당시 7조원의 예산을 편성하였음.

2-1. 영국의 레이삼보고서(‘94. 7.)「Constructing the Team : 팀의 구축」

․부제 : 영국 건설산업에 있어서의 조달 및 계약관리에 관한 정부, 건설업계의 공동 검토 보고서

․권고내용 : 설계Process, 계약약관, 입찰업자 선정절차, 분쟁 해결, 공사비의 지불, 완공후의 책임 등

․건설 cost : 제7장 “공사의 품질을 판단하는 제 문제”에서 과거의 건설공사비를 분석하여 2000년까지 30% 삭감해야 할 것으로 제시

미국 노스케롤라이나주의 표준적인 미국형 사무소건물의 건축코스트는 히드로의 동일형태의 건물보다 30% 저렴하다는 것이 린던공단의 조사로 알려졌다. 이것은 시방서 수준의 차이와 미국에서는 표준구성자재를 대량 사용하기 때문에 발생한 차이다.

(출전: 영국건설의 도전, 1993)

․이후「Rethinking Construction : 건설을 다시 생각한다」('98.) Egan 보고서로 발전하였음.

2-2. Egan 보고서「Rethinking Construction : 건설을 다시 생각한다」

․5-4-7전략

․5대 개혁추진력 : 헌신적인 리더쉽, 고객중심사고, 건설 생산팀 통합, 품질중심 경영, 인적자원에 대한 헌신

․4대 건설생산과정 개선부문 : 건설사업물 개발, Supply Chain 파트너링, 프로젝트실행, 생산요소 관리

․7대 목표 (년간 달성 목표)

- 건설사업비(capital cost) : 10% 절감

- 공기(construction time) : 10% 단축

- 예측도(predictability) : 20% 향상

- 하자(defects) : 20% 감소

- 안전사고(accidents) : 20% 감소

- 생산성(productivity) : 10% 향상

- 매출 및 이윤(turnover & profits) : 10% 향상

*참고 : 영국 건설산업의 혁신전략과 성공사례, 2003., 보성각

Ⅳ		표준품셈은 과연 표준인가? 아니다 거품셈이다.

1. 품셈이란 무엇인가

지난 40여년간 ‘표준품셈’은 년간 200조에 달하는 건설공사의 공사비 산정을 위한 유일한 적산기준 역할을 담당해오고 있는바, 실로 그 중요성은 그 어떤 것보다도 크다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 품셈은 2003년까지 건설업체들의 이익단체인 ‘대한건설협회’가 관리하였는데, 생선(품셈)을 고양이(건설협회)에게 맡겨놓은 것이다. ―참고로 직접시공도 하지 않는 원청업체들의 이익집단인 건설협회에서 건설임금 및 완성공사원가구성 조사통계기관으로 되어있어, 그들의 이익과 직결되는 품셈의 부풀림이 개선되지 않는 것은 지극히 당연하다 할 것이다―

건설공사비는 크게 직접비와 간접비로 구성된다. 이중 직접비는 표준품셈으로, 간접비는 완성공사원가구성 등의 자료를 통하여 산출된다.

			직접비	; 표준품셈
건설공사비				(재료비+노무비+경비)
			간접비 (이윤포함)	; 완성공사원가구성
				+ 원가계산방식

이중 직접비는 재료비, 노무비, 경비로 세분화하여 각각의 세부비용을 산출하여 계산된다. 이렇게 매우 세분된 계산과정을 거쳐 나온 직접비에다 간접비를 더하여 원가(price)가 산정되는데, 들인 계산비용을 생각한다면 실제 거래비용(cost)과 비슷한 결과를 도출하여야 하나 안타깝게도 품셈원가는 실제 원가와 너무나 다른 차이를 보이고 있다. 정부는 아래 표와 같이 약 15년전부터 잘 알고 있으면서도 그 당시 결정한 개선방향을 전혀 추진하지 않았다.

지금도 정부는 현행 표준품셈이 적정한 것이라는 식으로 국민들을 속이고 있다.

2. 예상원가는 정확한가, 품셈가격은 얼마나 부풀려져있나.

실제 2001년부터 발주한 40개 가격경쟁(최저가낙찰제) 고속도로 건설공사의 부대입찰 하도급 금액은, 원청 평균낙찰율 62.4%과 여기에다 하도급 평균낙찰율 83.3%를 곱한 금액이 되는데 이는 정부가격의 52%(=62.4%×83.3%)수준인 절반정도에 불과하였던 것이다(경실련, 2005.11.9. 보도자료 참조).

(금액단위 : 천원)

공종명	원청공사비 (하도급할 내역)		하청공사비 (하도급 내역)		하도급 낙찰률 (B/A)
	금액(A)	비율	금액(B)	비율
토공사	705,353,892	50.2%	541,456,107	46.2%	76.8%
철근콘크리트공사	640,466,468	45.5%	579,161,629	49.4%	90.4%
기 타	60,393,586	4.3%	50,957,044	4.4%	84.4%
합 계	1,406,213,946	100.0%	1,171,574,780	100.0%	83.3%

<비고> 기타는 포장공사, 교량공사, 상하수도공사 등을 포함한 것임.

위 표에서 보는 바와 같이, 단지 기존의 입찰방식을 가격경쟁제도로 적용함으로 인하여 입찰자간의 경쟁에 따라 품셈상의 거품이 대부분 사라지게 되었으며, 원청사들은 나머지 차액인 17%(=원청가격100%-83.3%)에서 현장관리비 및 이윤을 확보하는 것이 지극히 정상적인 것이라 하겠다.

3. 잃어버린 10년

앞서 언급한 바와 같이, 정부 또한 품셈제도의 문제점을 인식하고서 ‘90년대 초반부터 선진외국(영국, 미국 등)에서 적용하고 있는 실적공사비(historical cost data) 도입을 검토하기 시작하였다. 그 동안 진행되어온 내용은 다음과 같다.

․93. 4. ～ 5. : 미국 및 영국 전문가 초빙

<미국 종합건설업체의 형태>

․브로커(brokers) : 모든 공사를 다양한 전문공종업체에 하도급하는 형태를 말한다. 이러한 형태의 업체는 그들 자신의 감독자(superintendent)를 현장에 상주시키며 현장 또는 본사사무실에 근무할 프로젝트 매니저(Project Manager)를 고용하게 될 뿐 자체적으로 공사를 수행할 노무인력을 보유하고 있지 않은 형태

․종합업체(full service contractors) : 1년 주기로 직접 공사를 수행하여 인건비를 지불하는 다양한 공종의 인력을 고용하게 되는데 가장 보편적인 인력은 콘크리트 공사와 목공을 위한 작업원이 된다. 이러한 종합업체는 또한 스스로 굴착장비, 트럭 등을 보유하여 작업도 수행하고 있으며 또한 다양한 형태의 굴착 및 토공을 그들 자신의 인력으로 수행하게 된다.

※ 우리나라의 종합건설업체는 거의 대부분 기능인력과 중장비기사를 직접 고용을 통한 직접시공을 하지 않는 ‘브로커(brokers)’에 불과하며, 그들이 하는 원가관리라곤 하청업체들간에 치열한 경쟁을 시키는 것뿐이다. 그 결과 건설시장에서도 대기업과 하청기업간의 양극화가 심화되고 있다.

․93. 6. : 건설공사 적산제도 개선방향에 대한 공청회

(건교부, 건기연, 토목학회)

<적산제도 개선의 배경 및 필요성>

․공공발주기관이 예정가격을 결정함에 있어서 과다한 책정은 국민의 세부담을 가중시키고 지출의 낭비를 초래. 과소한 책정은 부실공사를 초래하고 시공회사의 경영을 부실하게 하는 요인이 될 수 있음.

․현행 표준품셈에 의한 적산방식은 불필요한 노력 및 재원의 낭비를 야기하며 시장시세를 적절히 반영하기 어려움.

․따라서 국내 적산제도의 현황 및 문제점을 파악하고 해외 선진국의 적산제도와의 비교를 통해 현행 적산제도의 개선을 도모하고 보다 합리적인 제도로 발전시키기는 것은 국내 건설산업의 발전과 건설시장개방에 대비하기 위한 시급한 과제라 할 수 있음.

․93. 7. : 1단계 개선방안 설정 최종보고서(건교부, 건기연)

<개선방향 : 표준품셈 단계적 폐지 및 실적공사비 적산방식 도입>

․전문적산센터 설립

․전문적산사 자격제도의 도입

․시공자의 공법선정 및 활용의 자율성 부여

․94. 11. : 2단계 개선방안 설정 최종보고서(건교부, 건기연)

⇒ 2단계의 목표는 ‘적산제도 개선을 위한 구체적 실현방안 마련’으로서 실적공사비 도입방안, 적산센터 설립방안, 적산사제도 도입방안이었으나, 실제 최종보고서는 1단계의 재탕에 불과하면서 구체적인 방안제시가 약해지기 시작함.

․95. 6. : 3단계 개선방안 설정 최종보고서(건교부, 건기연)

⇒ 3단계의 목표는 ‘실적공사비 적산제도 도입을 위한 실무적․제도적 기반 조정’으로서 수량산출기준, 관련법령 재․개정이었으나, 1단계의 문제의식조차도 찾아보기 어려움. 단지 실적공사비의 도입의 난해함만을 강조하는 방향으로 전환되었을 뿐임.

․95. 7. : 국가계약법시행령 재정

⇒ 제9조(예정가격의 결정기준)제1항제3호 ‘공사의 경우 이미 수행한 사업을 토대로 축적한 실적공사비로서 중앙관서의 장이 인정한 가격’ 마련.

이후,

․97. 10. : 실적공사비 축적 및 적용방안 연구보고서 1차분

․98. 8. : 실적공사비 축적 및 적용방안 연구보고서 2차분

․99. 12. : 실적공사비 축적 및 적용방안 연구보고서 3차분

⇒ 으로 이어졌으나, ‘95년부터는 적산센터, 적산사 제도에 대한 기본적인 언급마저 사라졌음. 지금조차도 실적공사비에 대한 논의만 있을 뿐인바, ’93년 초기에 있었던 실적공사비 제도 자체에 대한 논의마저 의도적으로 후퇴시켰음.

․00. 4. : 실적공사비 축적요령 시달 (건교부)

․03. 12. 23. : 실적공사비 적산제도 운영방안에 관한 공청회

․03. 12. 26. : 실적공사비에 의한 예정가격작성준칙 마련

․04년부터 년 2회 실적공사비 발표 (건기연)

상기의 논의과정에서 해결된 유일한 것은, ‘95년부터 건설업주들의 이익단체인 건설협회에서 시중노임을 조사할 수 있게 하여 노무비만을 올려놓았을 뿐(업계에서는 ’노무비 현실화‘라고 말한다), 실제 의도한 다른 제도들의 현실화는 전혀 이루어지지 않고 있다. 건전한 제도도입 공론화가 오히려 업계들의 이익만을 더욱 확대시켜 놓았을 뿐, 국민과 국가의 미래를 위한 제도는 여전히 답보상태이다. 도대체 무엇 때문에 이러한 일들만이 발생하는가?

4. 합법적 혈세낭비 수단인 표준품셈

표준품셈의 문제는 바로, 모든 공공건설사업의 사업비 산정기준이 이처럼 2배가량 부풀려진 표준품셈으로 계상토록 법제도화되어 있다는 것이다. 다름아닌 「원가산정방식에 의한 예정가격 작성준칙」이 그것이다.

경실련이 보도자료를 통하여 밝힌바와 같이, 현행 품셈 적산방식은 시장거래가격보다 2배가량 부풀려져 있기 때문에 건설업체들은 합법적인 제도의 틀 속에서 아무런 노력도 없이 단지 수주했다는 이유만으로 폭리를 취할 수 있도록 되어 있다. 다만 입찰방식에 따라 폭리규모가 다를 뿐이다.

구분	턴키, 대안	적격(운찰제)	가격경쟁방식 (최저가낙찰제)
평균 낙찰율	85～95%	80～85%	55～65%

실제 가격경쟁방식 재정고속도로 건설공사현장의 경우, 원청사의 직접비단가와 하청단가는 큰 차이가 없었으며 간접비를 포함한 전체 하도급율이 85% 수준인 것을 보면 극소수 재벌급 건설회사들의 폭리규모를 가히 짐작할 수 있다. 결과적으로 보면, 턴키․대안이나 적격(운찰제)제도는 정부가 세금으로 건설업체들의 이익을 보장해주는 것으로서, 이러한 특혜제도를 통하여 극소수 재벌급 건설업체들이 과다한 이득을 취하고 있었는바, 이는 결국 단순한 제도적 문제임에도 불구하고 제대로․적기에 시행되지 않고 있어 혈세낭비를 부추기고 있다.

5. 정책로비를 통한 덩어리 특혜 (품셈제도) 유지

따라서 건설업체들이 건설공사의 가장 큰 특혜 덩어리인 품셈폐지에 찬성할 리는 만무하다. 오히려 지금까지 누려온 특혜가 없어질까봐 노심초사할 수밖에 없으며, 그나마 90년대 초반부터 적극적인 도입시도마저도 무력화시키게 된 것이다.

만약 품셈으로 산정한 설계금액이 실제 거래가격과 비슷하거나 높지 않다면 오히려 건설업계에서 폐지건의가 높았을 것이 분명할 것이나, 실제로는 2배 가량 부풀려져 있으므로 업계에서 자신들에게 엄청난 이익을 보장해주고 있는 품셈폐지에 갖가지 이유를 들이대면서 정책집행을 지연시키고 있는 것이며, 정책관료들은 향후의 자리보장을 위하여 적극적으로 나서질 않고 있다.

문제는 여기서 끝나지 않는다. 예를들어 건설산업에 1천개의 제도가 있다면, 그중 가장 큰 특혜는 품셈제도로서 다른 990개의 규제는 아무것도 아니다. 이 때문에 관료(공무원)들은 덩어리특혜를 보장해주는 대신, 공사입찰이나 수행과정에서 특혜유지를 볼모로 한 상납과 접대에 젖어들게 되며 기술관리직들은 매일 초과근무를 하면서 관료들과 업주들을 위하여 자신들의 청춘을 바치고 있는 것이다.

6. 발표된 실적공사비 역시 엄청난 거품이 끼어있다.

시민사회의 공사비거품 비판이 제기되자 부랴부랴 일명 ‘실적공사비’ 도입을 추진하고 있다고 해명에 나섰다. 그러나 ‘05. 8.경 발표된 실적공사비와 실제 시장거래가격(하청가격)을 비교해보니 여전히 직접공사비에서만 시장(하청)가격보다 2배가량 부풀려져 있음을 알 수 있다. 유일하게 가격경쟁(최저가낙찰제) 공사만이 직접비에서 이윤을 취하지 않고서 모두 공사비로 사용하고 있을 뿐이다.

구 분		실적공사비 발표단가(‘06.2)	가격현황(원)
			입찰방식	설계가격	원청가격	하청가격
<토공사> 발파암깎기 (일반)		7,123원/㎥ (‘05. 8.부터 발표됨)	가격경쟁	8,356	3,400	3,400
			적격심사	8,775	6,400	3,200
			턴키	(9,707)	9,707	3,500
	간접비율			35%	20～25%	6～7%
<구조물공사> 철근가공조립 (복잡)		453,322원/Ton	가격경쟁	301,850	225,000	225,000
			적격심사	375,000	337,000	260,000
			턴키	(350,699)	350,699	265,570
	간접비율			35%	20～25%	6～7%

<비고> -. 가격경쟁(최저가) : 장성～담양 고속도로 2공구, 계약일 ‘01. 8. 18.

-. 적격심사 : 유강～대련 국도건설공사, 계약일 ‘04. 1. 15.

-. 턴키 : 성남～장호원 국도건설공사, 계약일 ‘02. 3. 5.

실적공사비가 시장가격보다 2배가량 여전히 부풀려져 있으며(간접비를 포함하면 2배를 훨씬 초과한다), 정부가 그나마 모양새를 갖추려고 하고 있는 실적공사비조차도 여전히 직접공사비에서 부당이득을 취할 수 있도록 엉터리 원가(실적공사비)를 책정해 놓고 있는 것이다. 이는 경쟁없이 시공자를 선정하였던 턴키․대안공사와 적격심사제 공사가격이 현실과 맞지 않음에도 불구하고 이를 그대로 적용함으로 인하여 빚어진 것이라 하겠다. 일부에서는 하청가격을 실적공사비와 비교하는 것이 맞지 않다고 하나, 오히려 경쟁없이 결정된 원청가격을 그대로 원가처럼 인정하여 산출된 실적단가가 현실과 맞지 않는 것임을 알아야 한다.

Ⅴ		예산낭비와 부패를 생산․조장하는 5적 담합구조

2006.8.11「광복 61주년 경축 특별조치」, 죄를 지어도 사면된다.

2006년도 광복 61주년을 맞이하면서, 건설업체들 또한 축제분위기였다. 다름이 아니라 각종 건설부패 관련업체 및 관련자들에 대해서 대대적인 사면이 이루어진 것이다. 물론 그 전에 경제단체들의 대사면 건의가 있기도 하였다.

건설부패가 전체 부패의 절반이상을 차지하고 있는 이유에 대해서는 개별 사건들을 분리해서 생각해서는 도저히 명확한 해답을 얻을 수가 없다. 그래서 건설부패가 기득권세력들간의 강고한 유착관계에 의해서 구조적으로 형성되어 있을 것이라는 추측은 충분히 가능하다.

그들은 우리 주위에 상시 존재하고 있는, 재벌급 건설업체, 관료집단, 정치권, 재벌언론과 사이비 전문가 학자집단이다.

개발부패 세력의 네트워크

(관료개혁 = 사업권이양 / 입법권 독립)

위원회

참여

관료책임

희석

청와대

관료집단

정 당

정치인

학자 & 전문가

보수언론

경제신문

재벌&건설사

(전직관료 포진)

비자금 년50조 창고

뇌물상납

특혜제공

사업제공

입법로비

뇌물제공

용역제공

논리개발

개발광고

홍보기사

이슈제조

특혜입법

(거수기)

특정인

비호

언론조작/왜곡

입법대행

명망가 등극

기고 / 여론조장

특혜입법 고속처리

민생입법 완행(탈선)

1. 개발세력 부패네트워크의 중심에는 재벌급 건설회사들이 있다.

재벌급 건설업체들의 이윤창출은 1)가격통제없는 선분양특혜제도를 이용한 아파트분양가 폭리, 2)공공공사에서는 가격검증없는 민자사업․턴키제도에 따른 폭리 및 3)이러한 폭리를 통해 축적한 비자금으로 특혜제도를 양산하여 폭리재생산하는 순환으로 이루어진다. 건설업체들의 이익이 자신들의 노력으로 창출된 것이라면 아무런 문제가 없을 것이나, 국민들로부터 십시일반하여 끌어 모은 것이고 거기에다 세금부담까지 지워서 얻어낸 결과라는 것이 문제이다. 특혜제도를 양산․유지하기 위한 노력을 정당하다고 치부할 수는 없지 않는가.

가장 최근 건설단체가 이뤄낸 성과가 있다. 재벌건설사를 위해서는 최저가낙찰제를 회피하기 위한 최고가치낙찰제(Best Value) 도입이고, 중소업체를 위해서는 지방공기업법령을 개정하여 지자체 산하 공기업이 최저가낙찰제를 할 수 없도록 제도를 바꾼 것이다. 후자의 경우는 중소업체를 위한다는 명목이겠으나, 실제로는 가격경쟁방식인 최저가낙찰제가 대형공사로까지 확대되는 것을 막기 위한 노력의 일환으로 생각된다.

2. 소수 개발업자들의 이익만을 대변하는 관료집단, 그들에게 국민은 없다.

￭ 소비자보호를 위한 후분양제는 도입 연기

주택공급제도인 선분양제도는 공급자인 개발업자들을 위한 공급제도로서 사업위험을 수요자인 국민에게 전가시키는 불평등한 제도이기 때문에, 1977년부터 공급가격에 대해서는 분양가상한제를 적용하였던 것이다. 그런데 시장논리로 분양가는 자율화하였을 뿐, 병행되어야 할 후분양 공급방식은 수반되지 못하였다.

이에 참여정부는 2003.11.28. ‘선분양제도는 소비자에게 사업위험을 전가시키고, 소비자의 선택권을 침해하며, 분양권전매를 통한 투기과열로 주택시장을 교란시키는 등 상당한 부작용을 야기’시킨다면서 후분양제 도입을 적극 추진키로 하였으나, 2007년에 공동주택 1000가구를 후분양하겠다면서 실제로는 후분양제 도입을 포기해 버렸다. 오히려 서울시가 정부안보다 5년이나 앞당겨 소비자를 위한 후분양을 실시하겠다는 방침을 발표하자, 정부에서는 사뭇 당황하기도 하였다.

￭ 이해되지 않는 표준건축비 상향 책정

앞서 언급한 바와 같이 2004년도 표준건축비를 평균 25%이상 상향조정시켰고, 2005년에는 원가연동제를 도입한다면서 일명 “새로운 건축비”라는 것을 만들어 표준건축비 대비 무려 70%이상 상향 책정하였다.

￭ 국민 80%가 지지하는 원가공개는 철저히 외면

주택은 국민들이 평생 1～2번 정도밖에 거래할 수 없는 전 재산이 투자되는 가장 중요한 거래라 아니할 수 없다. 이 때문에 국민들의 아파트 분양원가공개는 80%를 상회하는 것이다. 그러나 지난 수십년간 집을 지어온 정부(주택공사)는 국민들의 요구를 전혀 귀담아 듣지 않고 있다. 법원의 판결이 있은 뒤에도 갖은 방법을 들여 공급원가를 숨기기에 급급하였다.

￭ 로비각축장인 턴키제도 유지

‘99년 턴키공사입찰과정에서 향응과 뇌물을 받은 교수 46명이 적발되었고, 2001년에는 중견건설업체가 연명으로 턴키대안입찰제도 폐지 건의서를 부방위와 건교부에 제출했다. 이에 부패방지위원회(현 청렴위원회)는 2002. 12. 6. ‘턴키공사 입찰제도 개선’에서 선설계-후가격평가와 실행내역서공개를 골자로하는 제도개선 권고를 하였으나 정부는 가격평가점수를 약간 조정하는 것으로 부방위의 권고를 묵살하였고, 이에 대해 부패방지위원회는 아무런 비판도 없었다.

그들의 방치로 지난해 지하철 7호선연장 6개 현장의 입찰담합과, 서울동남권물류단지 턴키입찰비리를 낳게 만들었다. 그래도 여전히 턴키방식을 고수하고 있다.

￭ 가격경쟁제도 확대약속이행은 소걸음, 가격경쟁을 무력화시킨 ‘저가심의제’

정부는 시민사회의 지속적인 혈세낭비 비난에 마지못해 가격경쟁방식 약속을 부분적으로나마 이행하였다. 이러한 약속불이행으로 인한 예산낭비는 매년 수조원을 상회하고 있다. 그런데 가격경쟁을 통한 건설업자들의 이익이 줄어들게 되자 건설업계의 로비결과인지 일명 ‘저가심의제’라는 기발한 발상이 도입되었다. 2006.9월에 변경시행된 ‘저가심의제’는 투찰업체들의 낙찰율을 강제적으로 약10%가량(이전57%→66.4%) 상승시켰고, 이를 전체 공공발주금액으로 환산하면 년간 약1.7조원이라는 혈세를 아무런 이유없이 건설업체들에게 나누어 준 격이 되었다(2007.3.20. 경실련 성명서). 년간 수조원의 혈세낭비가 우려되는 ‘저가심의제’가 정부의 일개 부서(재정경제부 회계제도과) 판단으로 이루어졌다는 것이고, 이에 대해 기획예산처나 국회는 아무런 견제가 없었다.

3. 정치권, 개발업자들을 위한 법안처리는 KTX, 국민 법안은 오리무중.

￭ 집값폭등 6년 되어서야 누더기 주택법 개정안 통과 → 이마저도 퇴보위기

￭ 주거안전을 위한 당론조차 없는 구호만 서민정당

￭ 개발사업에 대해서는 긴밀한 협조관계

이와는 반대로 개발사업에 대해서는 거의 무비판적으로 받아들인다. 그 일례로 2001년부터 2004년까지의 국도건설사업의 발주현황을 분석해 본 결과, 대통령선거가 있었던 2002년과 참여정부의 취임초기에 집중적으로 발주되었으며 특히 지역별(영남, 호남 편중) 편차 또한 상당부분 나타나고 있었다. 이는 예산심의기능을 가진 국회가 개발사업에 대해서는 정파를 초월한 협력관계가 있음을 의미한다.

<표> 100억이상 국도건설사업 발주현황(‘01년～’04년)

구 분	2001년	2002년	2003년	2004년	계
건수	27	48	37	22	134
발주규모	2조2,039억	4조9,588억	4조1,291억	2조9,298억	14조2,217억

￭ 재벌을 위한 입법은 강행

국회는 2004.11. 기업도시개발특별법(이강래)을 발의하고, 12.31. 재정되었다. 시민사회의 집단적인 반발이 있었지만, 기업도시에 대한 논의가 있은 지 6개월도 되지 않았지만 곧바로 처리되었던 것이다. 당시 경실련등 시민단체들은, 기업도시특별법이 민간기업에 대한 과도한 특혜와 특례로 인한 국민의 기본권과 재산권, 그리고 경제활동의 기회균등과 평등권의 침해와 국민경제 전반의 폐해를 초래할 수 있다면 철회를 요청하였던 것입니다. 그러나 정치인들의 이해관계와 일치하는 기업도시개발법안은 그대로 입법화되고 말았고, 이는 국민보다는 재벌들의 이익을 일사천리로 처리한 대표적인 사례라 하겠다.

4. 건설광고로 먹고사는 언론재벌, 건설부패에는 침묵한다.

￭ 광고수익을 위해 후분양제 비판

￭ 공영개발에 대한 엉터리 기사 생산

2005. 6월경 판교신도시를 공영개발로 전환할 것이라는 기사를 실으면서, 공영개발에 대해 강한 비판기사를 일제히 생산했다. 당시의 기사내용은 이렇다.

“판교가 임대주택 단지로 바뀐다, 중대형 아파트 물량의 축소로 이어진다, 부동산 업계가 강하게 반발한다, 판교만 기다려온 소비자들의 혼란도 예상된다, 임대료만 월200만이 된다” 등을 언급하면서 결국에는 “판교의 중대형 아파트 분양을 기다리던 청약예금 가입자와 택지 분양을 기대한 건설업계의 반발이 예상된다.”

￭ 언론이 만들어 낸 세금폭탄론, 실제로는 1%를 위한 세금특혜

￭ 개발업자 제재조항에는 우려성 기사

건설산업기본법상 뇌물관련 처벌조항의 시행을 앞둔 2005. 8말경 대부분의 경제신문과 메이저신문은 우리나라 건설업체들이 모두 영업을 하지 못할 것같은 기사를 생산하였고, 과도한 규제라느니 중복처벌규정이라느니 하면서 그간 개발업자들의 논리를 되내인 사람들을 위주로 인터뷰를 싣는다. 그런데 뇌물조항 시행을 2년을 앞둔 현 시점에서, 건설업의 뇌물사건이 다양하게 발생하였음에도 불구하고 이에 대한 영업정지 행정처분이 단 한 건도 없었다는 사실에 대해서는 아무런 언급을 하지 않았다.

지하철 7호선연장, 서울동남권턴키비리 발생원인이 관료와 정치권의 방조로 발생한 것에 대해서는 아무런 언급이 없었다.

5. 교수 및 전문가집단, 개발업자들을 위해 지식을 판매

￭ 개발업자들로부터 용역을 따내는 전문가집단

각종 공청회나 토론회에는 전문가들이 대거 참석하고 있으나, 대다수 국민들을 위한 논리를 주장하는 이들은 거의 없다. 이유는 간단하다. 교수와 전문가집단들이 누구로부터 용역을 수주하는 지를 보면 명확해진다. 반면 다수의 국민들은 교수나 전문가들에게 용역을 줄 돈이 없기에, 정부가 나서서 국민이익을 살펴 찾아내야 하나 정부 또한 개발업자들로부터 용역을 받는 교수나 전문가집단에게 용역을 주고 있다. 그리고 그것을 근거로 정책을 생산․결정한다.

￭ 이익단체 연구집단이 중립적인 전문가로 둔갑

건설업계의 이익단체 산하 연구집단인 건설산업연구원은 2005년 3월 “서울의 집값이 다른 나라에 비해 덜 올랐다.”며 ‘시장원리에 맡겨라‘는 보고서를 발표한다. 그들은 각종 언론에서 건설업계를 대변하면서도 객관적인 전문가인양 행세하고, 언론들 또한 그들이 이익단체의 연구원이기에 중립적이지 않음을 제대로 알리지 않는다.

￭ 무늬만 ‘시공회사’를 존속시키는 용역보고서 작성 공생관계

2004.12.31. 직접시공 의무제가 100억이하 공사에만 도입되었고, 시행은 2006.1.1.부터였다. 우리나라 건설업체들은 거의 대부분 직접시공을 하지 않는 무늬만 시공회사에 불과할 뿐이었다. 하지만 건산법 시행령은 이조차도 30억미만공사로 축소시켜 버렸는데, 여기에 동원된 보고서는 건설업체 이익단체인 건설협회의 산하 연구조직인 건설산업연구원이 만든 ‘건설공사의 직접시공 촉진방안(’04.11)‘이었고, 이는 건교부로부터 용역받은 것이다. 이는 건설관료와 건설업체간의 공생협력구도를 확인할 수 있는 사례라 하겠다.

￭ 건설업체를 위한 각종 언론플레이

지난해 3월 5일 서울시는 국가계약법령에 적용되지 않는 서울시 산하 공사와 공단의 발주방식을 가격경쟁으로 실시하여 예산을 대폭 절감하겠다는 발표를 하였다. 그간의 이익이 줄어들므로 건설업체 이익단체들의 반발은 당연할 것이나, 전문가나 교수들은 각종 경제신문 지면을 통하여 설득력이 없는 ‘부실시공’ ‘지역경제침체’ 등의 논리로 기고를 하였다. 가장 높은 가격을 치루는 턴키공사에서도 부실이 생기고, 지역업체에 대한 발주물량도 변함없으므로 그들의 논리는 조금만 생각하면 거짓임을 알 수 있다.

Ⅵ		제도개선의 과제들

1. 엉터리 표준품셈 폐지 ⇒ 시장단가제로 전환

2배가량 부풀려진 표준품셈은 예산낭비의 근본원인이자, 민자사업이나 개발사업에 있어서도 소수의 재벌급 건설업주들만의 폭리수단으로 합법적으로 활용되고 있는바, 표준품셈의 폐지는 한시라도 미뤄서는 아니된다.

일본은 현재 시장단가제를 도입하여 버블붕괴이후 예전의 가격거품을 반의반으로 줄이는 제도개선을 이루고 있다. 우리 또한 하지 못할 이유는 없다.

※ 최고가치낙찰제(Best Value)의 허구성에 대하여

건설업주들이 가격경쟁방식인 최저가낙찰제가 확대되는 것을 막기 위하여, 기술과 품질을 종합적으로 반영하는 입찰제도 보완을 역설하면서 선진외국(영국,미국)에서 생애비용(Life Cycle Cost)까지 고려하여 시행되고 있는 최고가치제 도입이 필요하다고 주장하고 있다. 속셈은 가격경쟁을 회피하기 위함이다.

그럼에도 불구하고 우리나라의 시설물은, 1) 설계단계에서 모든 공법이 결정되어지고 시공자의 선택권은 전혀 없으며, 2) 이는 시설물품질이 설계단계에서 이미 결정되는 것이므로, 3) 결국 우리나라의 현행 건설비용 시스템에서는 누가 시공을 맡더라도 품질과 생애비용은 다르지 않음을 알 수 있다. 즉, 표준품셈의 폐지없이는 Best Value도 불가능하지 않음을 알아야 한다.

2. 각 사업추진단계마다 철저한 가격검정, 적산사 제도 도입

지금까지 공공기관의 가격거품이 지속적으로 자행될 수 있었던 가장 큰 이유는 아무도 공사비를 검정하지 않기 때문에 가능했다. 지금도 공사비 검증시스템을 구축할 대책을 강구하지 않고 있다.

따라서 엉터리 기준인 품셈방식으로 계산과정만을 살펴보는 방식은 즉각 폐기되어야 하고, 선진외국에서와 같이 각 사업추진단계에서의 가격검증시스템이 도입되어야 한다.

우리 :

외국 :

예산책정		품셈		가격검증없음		가격평가없음
구상, 기획단계		기본, 실시설계단계		계약체결단계		계약이행 및 유지관리단계
예산책정		실적공사비		단가검증		D/B 구축

⇒ 거품유지

⇒ 거품차단

참고로 우리 정부는 이미 ‘93년 7월의 “1단계 개선방안 설정 최종보고서(건교부, 건기연, 토목학회)”에서, 가격검증을 위한 적산사제도 도입과 공사비 D/B구축을 위한 독립적 전문적산센터 설립 로드맵을 설정해 놓은바 있다. 실천만 하면 된다.

<개선방향 : 표준품셈 단계적 폐지 및 실적공사비 적산방식 도입>

․전문적산센터 설립

․전문적산사 자격제도의 도입

․시공자의 공법선정 및 활용의 자율성 부여

3. 인터넷강국, 인터넷을 통한 상시정보공개를 의무화

“독점이 있는 곳에는 반드시 부패가 생기고, 부패한 곳은 반드시 독점이 있다”

예산낭비를 감시하기 위해서는 정보접근이 가능해야 하는바, 상시 정보공개장치를 마련하는 것이 필요하다. 우리의 경우 인터넷강국임을 자랑하고 있고 충분한 인프라가 운영되고 있으므로 인터넷을 이용한 상시 정보공개는 일차적으로 사회적비용을 줄일 수 있고 궁극적으로는 행정의 투명성을 확보하는 것이다.

부패를 차단하기 위해서는 관련정보의 투명한 공개가 반드시 병행되어야 함은 너무나 자명하다. 특히 국민의 세금이 투입되는 공공사업에서는 두말할 필요가 없다. 그러나 국민이 주인행세를 하기 위해 정보공개를 요청하면, “어디에 쓸려고 그러느냐”, “공개량이 방대하니 일부만 받아라, 필요하다면 다시 정보공개 요청을 해라”, “외부에 공개하지 않는 조건이라면 공개하겠다” 등의 핑계를 대면서 정보공개에 매우 소극적이다. 이것이 국민참여를 천명한 참여정부의 정보공개 행태이니, 개발업자와 건설업체들은 마음놓고 폭리구조를 유지해 가는 것이다.

4. 부정부패관련자들에 대한 엄격한 책임을 물어야.

부패를 통한 이익이 법적․사회적 책임보다 큰 사회에서는, 절대로 부패가 근절되지 않는다. 예산낭비를 지난 수십년동안 자행해 놓고도 아무런 책임을 지지 않고 있다. 많은 설명보다는 사례비교를 통해 우리나라의 부패불감증이 얼마나 심각한지를 확인할 수 있다.

<대한민국은 부동산 공화국이다? 2005년, 185쪽-186쪽>

선진국의 경우, 부패행위에 대해 강력히 처벌함으로써 부패사건의 개발 가능성을 줄이고 있다. 2002년 주한미군 육군 현역 대령이 기지내 군인가족 주택건설사업 등 이권에 영향력을 행사하고 한국업체들로부터 약70만달러(약 7억여원)를 받은 사건은 시사하는 바가 크다. 문제의 현역 대령이 한국 건설업체인 모 기업이 공군기지 주택건설, 캠프캐럴 등 다른 기지 내 몇몇 병영건설 공사에 최저가로 응찰하지 않았는데도 뇌물을 받고 이 회사가 낙찰받게 한 혐의를 받았다. 이 건과 관련해 무려 11가지 혐의로 기소됐으며, 유조가 인정될 경우 115년형에 처해지게 돼 있었다. 수사당국은 이 사건에 가담한 그의 부인은 100년, 모 업체 직원 허모씨는 20년형을 구형했다. 이 건 하나를 수사하는 데에만 미 육군범죄수사대와 FBI, 미 국세청이 동원돼 공조수사를 펼쳤다. 만약 이 사건에 연루됐던 허씨가 국내 법정에 섰다면 어떤 처벌을 받을까. 모르긴 해도 훨씬 경미한 처벌을 받았을 것이다.

그런데 국내의 경우는 어떤가. 지난 정권 최대의 부패 스캔들로 현직대통령의 아들과 자치단체장 등이 연루된 ‘부정부패의 종합백화점’으로 기록됐던 ‘P 게이트’사례를 보자. 당시 이 사건의 주인공인 회장은 2심에서 징역 3년 집행유예 4년을 선고받고 출소해 현재 사업마무리 활동에 전념하고 있다. 그가 우선 감옥에서 출소했다는 사실 자체가 기막히다. 그는 분양으로 수천억의 순이익을 남긴 것으로 추정된다. 법을 어겨가며 신도시 구조를 왜곡시킨 대표적 비리사건이지만 이 사건의 주역은 단 몇억원으로 사업을 시작해 엄청난 떼돈을 벌게 됐다. 징역을 살지도 않고 집행유예로 풀려난 뒤 수천억을 벌 수 있다면 “괜찮네”라고 달려들 건설업자들이 한 둘이 아닐 것이다. 건설부패를 더욱 키우는 대한민국이 아닐 수 없다.

개발5적 구조에 대한 입체적인 감시기능이 작동되어야 하고, 여기에는 검찰, 감사원, 국정원, 국세청 등 사정기관의 대대적인 감시가 이루어지고 그 과정에서 적발된 건설부패에 대해서는 국민들이 특혜의혹이 없도록 철저한 책임이 부과되어야 함은 당연하다.

10년 전 이탈리아에서는, 현 우리나라와 유사한 정경유착의 고리를 끊기위해 검찰의 노력, 언론의 대폭적인 지지, 국민들 여론, 각종 시민단체의 지지로 대대적인 사정이 이루어졌고, 그 결과 정경유착비리를 상당부분 근절하였던 ‘마니폴리테(깨끗한 손)’는 시사하는 바가 크다.

5. 철저한 사후평가와 책임부과 및 무분별한 개발사업 차단

2000년 3월 28일 건기법시행령(제38조의18)에는 500억 이상공사에 대하여 사후평가 조항이 마련되어 있으나, 실제 소요된 공사비 및 공사기간, 예측수요와 실제수요 등의 비교․분석 사후평가내용은 전혀 알려지지 않고 있다. 더욱이 이미 완성된 건설공사에 대한 비교․분석을 토대로 표준적인 기간과 비용기준이 과연 무엇이었으며, 국민들에 대한 홍보는 얼마나 되었는지가 궁금하지 않을 수 없다.

철저한 사후평가가 이루어져야 관료집단의 무분별한 개발사업을 방지할 수 있고, 이는 지난 ‘99. 3. 공공공사 효율화종합대책의 일환이기도 하다. 하지만 감사원에서 조사한 결과, 거의 대부분의 개발사업에서 사후평가가 제대로 이루어지지 않았을 뿐만 아니라, 이행된 사후평가 또한 부실하였다고 한다. 다만 한국도로공사에서 일부사업만 사후평가가 있었고, 그마저도 부실하게 이루어졌다고 평할뿐이다.

철저한 사후평가가 이루어져야만이 개발업자와 관료들의 이해만을 대변하는 엉터리 전문가가 사라질 것이고, 진정한 건설기술 전문가들이 양성되는 것이다. 물론 그 과정에서 예산낭비현황 및 그에 대한 원인, 분석 그리고 대안을 찾을 수 있을 것이다.

※ (가칭)국토사업위원회를 통한 사업추진 심의·의결

권한없는 비상설위원회의 한계를 극복하고, 우리나라에서 이루어지는 모든 공공건설사업을 심의․의결하는 독립적 상설기구가 설립되어야 한다. 이러한 전문가집단에서 비전문가인 정치인과 행정관료들에 의한 무분별한 사업추진을 제어해야 하며, 사업(사전․사후)평가, 표준구축 및 예산검증(적산)시스템구축 등의 총괄관리를 통하여 극소수 재벌급 건설업체들이 챙겨가는 부당이득을 차단하여 종국적으로 국가경쟁력향상에 이바지한다.

<붙임> ‘99.3 예산절감을 위한 □공공 건설사업 효율화 종합대책□

	요 지
□ 정부는 시급한 SOC 확충 등을 위해 公共 건설사업에 매년 막대한 재원을 투입 ◦ 국가․지자체 등에서 연간 약 40조원 투자 (GDP의 8%) ※ 공공 건설사업비의 10%만 절감하더라도 공무원 10만명 이상 감축과 맞먹는 예산절감 가능 (약 4조원) □ 그러나, 졸속한 사업추진으로 많은 예산을 낭비하고 있어 ｢공공부문 개혁｣ 차원에서 사업 효율화가 시급 ◦ 事前조사 미흡으로 잦은 설계변경 및 공사비 낭비 ◦ ｢善心性｣ 예산편성으로 재정운용의 비효율 및 사업 장기화 □ 따라서 예산을 절감하면서도 품질은 확보할 수 있는, 汎정부 차원의 ｢공공사업 효율화 綜合對策｣을 마련 ◦ 주먹구구식 사업계획 ▷ 신중하고 치밀한 사전준비 ◦ 분산투자, 늑장보상 ▷ 집중투자, 신속․합리적 補償 ◦ 談合․덤핑 입찰관행 ▷ 품질․기술위주 競爭체제 구축 ◦ 불공정 계약풍토 ▷ 민-관간 공정거래 질서 확립 ◦ 사후관리 부재 ▷ 책임지는 사업풍토 조성 □ 앞으로 ｢綜合對策｣을 강력히 시행함으로써 공공사업의 ｢高비용-低효율｣ 구조를 혁파

Question & Answer

3. 목표를 예산 20%절감으로 설정하였는데 그 근거는?

□ 본 대책에서는 공공사업 추진과정의 각 단계별로 내재된 낭비와 비효율을 제거함으로써 얻을 수 있는 총사업비 절감 목표수치를 20%로 정하였음

□ 그 내용은

- 합리적 사업시행절차의 법제화, 설계비-기간 확보등 사업을 효율적으로 추진하고 설계를 내실화하여 사업중 불합리한 설계변경․민원발생을 방지하는 부분에서 8～10%를,

- 선보상-후시공, 예산 집중지원 등에 따른 사업지연 방지 및 계획기간내 조기 완공으로 10～15%를,

- 품질관리․공정관리등 엄격한 공사관리, 정보화․표준화 등에 따른 사업의 합리적 시행으로 4～5%를 절감할 수 있는데 반해

- 설계․시공의 제값주기 입찰, 부당한 준조세 폐지 등 대책으로는 오히려 5～6%정도 예산이 추가 소요된다고 보아

- 전체적으로 본 대책이 완벽하게 정착되는 2002년에는 약 20%정도의 예산절감이 가능한 것으로 보고 있음

- 다만, 철저한 타당성조사를 통한 불필요한 사업의 사전예방 등 간접적인 효과는 고려하지 않은 것임

□ 외국의 경우를 보면

- 일본은 ‘97년 내각의 ｢공공공사 비용절감에 관한 행동지침｣에 의거, 2000년까지 10% 절감을 목표로 추진중이고

- 영국은 ‘93년 하원의 ｢레이섬 보고서｣에 의거 2000년까지, 30% 절감을 목표로 추진하고 있음