역대 정부 및 이명박 정부의

예산낭비 근절 정책 평가 토론회

• 일 시 : 2008. 02. 20(수) 10:00

• 장 소 : 경실련 회관 2층 강당

경제정의실천시민연합․(사)바른경제동인회․경향신문사

순   서

□ 토론회 개요

□  인 사 말 -------------------------------------------------------------------------------------------------	6

□  발 제

[1] 역대 정부 예산낭비 근절 정책의 평가와 이명박 정부의

정책 방향 ------------------------------------------------------------------------------------	8

[2] 공공건설사업 예산낭비 사례와 제도 개선의 과제 --------------------------	42

□ 토 론 문 ---------------------------------------------------------------------------------------------------	73

□  참가자 소개 ----------------------------------------------------------------------------------------------	75

□  (사)바른경제동인회 소개 ----------------------------------------------------------------------------	76

역대 정부 및 이명박 정부의

예산낭비 근절 정책 평가 토론회

2008년 2월 20일(수) 10:00

경실련 회관 2층 강당(혜화동)

경제정의실천시민연합, (사)바른경제동인회, 경향신문사

□ 인사말	김동수 이사장(사단법인 바른경제동인회 이사장)

□ 사  회	양혁승 교수(연세대 경영학과, 경실련 정책위원장)

□ 발  제	[1] 역대정부 및 이명박정부의 예산낭비 근절 정책 평가와 방향	- 이원희 교수(한경대 행정학, 전 경실련 예산감시위원장)

[2] 공공건설사업 예산낭비 사례와 제도 개선의 과제

- 김헌동(경실련 국책사업감시 단장)

□ 토  론	이한구 의원(한나라당, 국회 재정경제위원)

이미경 의원(통합민주당, 국회 재정경제위원)

김성태 교수(한국재정학회 회장, 청주대학교 국제통상학부)

하원만 이사((사)바른경제동인회 이사, 현대백화점 상임고문)

□ 객석토론 및 종합정리

□ 폐 회

인 사 말

김 동 수

사단법인 바른경제동인회 이사장

Gravitas Partnership Ltd. 회장

안녕하십니까.

사단법인 바른경제 동인회의 이사장을 맡고 있는 김동수입니다.

이제 새로운 정부의 출범을 맞아 우리 기업들도 또 한 번의 변화를 해야 하는 시점이 되었습니다. IMF 위기 이후 10년간 생존을 위한 변화에서 이제 세계경쟁력을 위한 변화를 해야 할 때입니다. 국가 경제의 건전한 발전을 위해서는 건강한 기업이 무엇보다 중요하고 건강한 기업을 위해서는 건전한 기업인의 마인드가 필수입니다.

저희 동인회에서는 과거 15년간 뒷돈 안 주기, 신용카드의 생활화 등 여러가지 활동으로 투명한 경영과 부패 방지를 위한 제안 활동을 해 왔습니다.

투명한 경영은 기업의 진정한 가치를 알 수 있게 하며 국내외의 투자자들이 마음 놓고 기업에 투자할 수 있게 해 주어 투자를 높여줍니다.

부패 방지는 기업의 장기 생존능력을 증가시켜 부패를 추방하려는 세계적 추세 속에 기업의 공정한 경쟁력을 높여주게 됩니다. 또한 기존의 경제인 단체들이 태생적 한계 때문에 거론하지 못하는 문제들이 개별기업이 내는 목소리로는 주의를 끌 수 없는 문제점과 그 해결 방안들을 앞장서서 제시해 왔습니다.

국민이 내는 세금의 많은 부분을 기업이 부담하고 있습니다. 지금처럼 국내 경기가 국제 경기와 동조화 되어가는 때에 우리 경제와 커다란 연관이 있는 미국 등 선진국들은 경기가 나빠지고 있다고 하여 경기 부양을 하기 위한 대책을 마련하느라고 야단들입니다.

이러한 대책의 일환으로 여러 나라의 정부들이 세금을 감해 주고받았던 세금을 돌려주는 것 같은 방법으로 가라앉은 경기를 부양하려 하고 있습니다. 하지만 우리는 지난해에 13조원이라는 세금을 더 거두었으면서도 시장 경기의 활성화를 위한 감세를 주장하는 목소리를 들을 수 없습니다. 경기가 나쁠 때에는 기업이나 소비자로부터 거두는 세금을 줄여주어서 밑바닥 시장경제의 불을 다시 지펴주는 것이 도움이 되기도 합니다.

그러나 경기에 따라 세금 거두는 것을 조정하려면 정부의 고정비를 줄여야 하며 여기에 작은 정부를 만들어야 하는 이유가 있습니다. 기업도 고정비가 낮으면 경기가 나빠져도 큰 타격을 받지 않지만 고정비가 높은 기업은 매출이 약간만 줄어도 타격을 받습니다.

또 다른 한 편으로는 정부에서 예산 사용하는데 낭비를 없애고 절약을 하는 것을 그 만큼 정부가 여유를 갖게 되는 것이 됩니다. 오죽하면 국민의 혈세라는 말을 쓰겠습니까? 기업에서 돈은 사람의 피와 같은 것입니다. 이렇게 피 같은 돈을 정부에서 거두어서 정말 알뜰하고 낭비 없이 투명하게 사용하는 것을 보게 되면 모든 납세자들은 세금 내는 것을 아까워하지 않으며 헌혈하듯이 기꺼이 내려 할 것입니다.

이제 저희 동인회와 경실련, 경향신문이 이러한 생각으로 정부의 예산 낭비를 줄여나가서 추방하기 위한 노력의 일환으로 오늘 이 자리를 마련했습니다.

이제 저희 동인회와 경실련, 경향신문이 이러한 생각으로 정부의 예산 낭비 근절을 위한 노력의 일환으로 오늘 이 자리를 마련했습니다.

과거의 잘못은 이제부터 고쳐 나가면 됩니다. 모든 납세자들이 기꺼이 세금을 내는 마음을 갖도록 제대로 효율 높게 세금이 쓰이는 데에 오늘의 이 모임이 기여를 할 수 있기 바랍니다.

또한 정부의 낭비 없는 나랏돈 씀씀이가 모든 기업과 국민에게 귀감이 되어 총체적으로 효율성 높은 국가로 나가는 데에 귀감이 되기를 바랍니다.

발제와 토론에 참여하시는 모든 분들의 노고에 감사드리며 이 자리에 시간을 내어주신 참석하진 분 모든 분에게 머리 숙여 인사드립니다.

발제[1]

역대정부 예산낭비 근절 정책의 평가와

이명박 정부의 정책 방향

이원희

한경대학교 행정학과

전 경실련 예산감시위원장

Ⅰ. 시작하면서

예산은 정책이 실현되는 도구이다. 정책이 확대되면서 예산의 절대 규모가 증가하는 것도 당연하다. 예산이 증가하는 것은 당연하다고 하여 와그너(Wagner)는 예산팽창불변의 법칙이라고 명명하기도 한다. 문제는 예산이 증가한다는 것의 이면에는 시민의 부담인 세금이 증가한다는 것이 내포된다. 따라서 예산 증가에 따른 낭비적 요인을 제거하고 재정 운영의 생산성을 제고하는 노력이 필요하다.

우리나라의 경우 정부 주도형 경제발전의 과정에서 재정은 경제 성장의 엔진 역할을 했고, 성장에 필요한 에너지를 공급하기 위해 재정은 안전장치와 제어장치 없이 팽창 속도만 증가시키고 있었다. 그러나 1997년 외환위기로 인한 경제 불안은 재정 운영에 관해서도 전면적인 변화를 모색하는 계기가 되었다. 1999년 경실련에 예산시위원회가 설치되고, 우리 사회에서 예산 낭비에 대한 관심이 제고되기 시작한 것도 이 시기이었다. 시민의 제보를 받아 예산 낭비 사례를 발표하고 적극적인 대응 노력을 하였다. 언론에서도 이에 관심을 가지고 예산 낭비에 대해 다양한 취재가 이루어졌다. 이에 다양한 시민단체에서도 예산 낭비에 대한 감시 운동이 시작되었다. 정부도  관심을 보여 종래 조세의 날이던 3월 3일을 ‘납세자의 날’로 바꾸는 등 적극적인 변화가 이루어졌다.

2003년 노무현 정부가 추진한 정부혁신의 과정에서 재정 개혁이 중요한 화두로 제기되었다. 사실 그 이전에는 행정개혁이라고 하면 조직개편과 인사개혁을 의미하는 동의어처럼 비쳐지기도 했으나, 노무현 정부에 들어서 대대적인 재정개혁이 이루어졌다. 특히 2005에는 기획예산처에 예산낭비 대응 센터가 발족되어 이에 대해 적극적인 노력을 기울이고 있다. 산발적으로 이루어지던 예산 낭비 대응 체제가 국가적인 틀을 갖추게 된 셈이다.

2007년 이명박 대통령 당선자는 예산 절감을 주장하고, 민간경영의 관점에서 재정의 효율성 제고를 약속하고 있다.

이에 역대 정부의 예산 낭비를 제거하기 위한 정책을 검토하고 향후 재정 절감과 예산 운영의 생산성을 제고하기 위한 정책적 대안을 모색한다. 이를 위해 우선 예산낭비의 개념을 규정한다. 그리고 역대 정부의 정책을 비교 평가하고 향후 과제를 제안한다.

Ⅱ. 예산 낭비의 개념과 유형

1. 낭비에 대한 개념 논의

예산 낭비에 대한 명확한 개념이나 평가의 기준이 없이 진행되는 경우 그 자체에 대한 논쟁이 발생할 수 있다. 그리고 대응 방안도 산발적이거나 일회성의 이벤트로 그칠 위험이 있다. 그러나 예산낭비의 개념을 정립하기는 쉽지 않다.. 종전에 낭비에 대한 몇몇 학자의 개념 정의가 있었다.

우리나라에서 관료부패에 대한 체계적인 접근이 부족하여 에피소드적인 접근을 했다는 비판이 이러한 맥락에 서 있다.

첫째, McKinney는 ‘비효율적이거나 비효과적인 관행, 시스템 또는 통제로 인한 불필요한 비용(the unnecessary costs that result from inefficient or ineffective practices, systems, or controls)’이라고 정의하고 있다.

둘째, Recktenwald는 Q-inefficiency와 X-inefficiency로 구분하면서 후생손실(welfare loss)로 접근하고 있다.

셋째, Baran은 ‘합리적인 사회적 질서 하에서 최선의 방법으로 모든 생산 요소가 잘 배분되었을 경우에 획득 가능한 산출의 수준과 실제적으로 획득되는 수준의 차이(the difference between the level of output of useful goods and services that would obtain if all productive factors were allocated to their best and highest uses 'under a rational social order' and the level that actually obtain.)’라고 하여 추상적인 접근을 하고 있다.

넷째, 절차적으로 구유통 정치(pork barrel)에 의해 의회에서의 증액을 감시하고 있는 CAGW(Citizen's Against Government Waste)에서는 다음과 같은 7가지 기준을 제시하고 있다. 물론 이러한 정의는 예산 낭비의 일반적인 접근이 아니라 의원이 자신의 지역구나 특정 이익 집단의 이익만을 고려하여 예산을 포함시키는 경우에 국한되기 때문에 일반적인 낭비의 차원과는 구분되기는 하지만, 절차적인 차원에서 낭비가 발생할 수 있는 소지를 밝히는 기준이 될 수는 있다.

- 상원이나 하원 중 어느 한 원에서만 요구되는 경우

- 구체적으로 권한이 부여되지 않는 경우 (Not Specifically authorized)

- 완전히 경쟁적으로 보상되지 못하는 경우 (Not competitively awarded)

- 대통령에 의해 요구되지 않은 경우

- 대통령의 요구액이나 전년도 예산에 비해 지나치게 증액되는 경우

- 의회의 청문회를 거치지 않은 경우

- 지역적이거나 특정 집단의 이익에만 대응되는 경우

2. FWA(횡령, 낭비, 남용 : Fraud, Waste, Abuse) 정의

미국에서는 예산 낭비라고 할 때에 FWA(횡령, 낭비, 남용 : Fraud, Waste, Abuse)라고 하여 전체 개념으로 접근하는 경우가 많다. 흔히들 부패나 뇌물 거래 행위로 접근하기도 하지만 보다 광범위하게 규범이나 기준을 침해하는 행위를 포함한다. 따라서 상당히 가치를 포함하는 개념으로 접근된다. FWA에는 다음의 요소를 포함하는 것으로 인식되고 있다.

- 공공의 신뢰를 침해한다

- 공적인 편익을 사적인 목적으로 전환한다

- 권위의 왜곡이며, 허용될 수 없는 행위를 저지르는 것이다

(perversion of authority and the commission of an unacceptable act)

- 법이나 규칙을 집행하지 못하는 것이다

- 의도적이거나 비의도적으로 공공의 자원을 잘못 적용하거나 낭비적으로 사용하는 것이다 (intentional or unintentional misapplication or wasteful use of public resources)

이에 관해 좀더 구체적으로 정리하면 다음과 같다.

1) 횡령(fraud)

횡령은 사기에 해당되는 사취의 행태이다. 이에는 의도적 횡령(actual fraud)과 준횡령(constructive fraud)의 두 가지가 있다. 의도적 횡령은 어떤 사람이 개인의 의도적으로 해석을 잘 못하여 기인하는 경우이다(someone relies on an individual's intentional misinterpretation of material fact). 준횡령은 사익이나 악의적인 설계에 의해 기인하는 것이 아니라, 행위의 본질 그 자체에 기인하는 것이다.

결국 횡령은 개인이 자신의 사익을 추구하기 위해 공공의 자금을 악용하는 사례에 해당된다. 이는 다음의 세 가지 이유로 인해 발생 가능하다.

- 개인적 부채로 말미암은 상황적 압력

- 불충분한 내부 통제, 부실한 장부 처리, 거래에 대한 통제의 부재, 독립적인 통제 기제의 부제 등 횡령을 가능하게 하는 기회의 제공

- 개인적인 도덕성 결여

2) 낭비(waste)

낭비는 비의도적이긴 하지만 자원을 잘못 활용하거나 비효율적인 관행으로 인해 공공의 비용을 유발시키거나 잠재적인 수혜자에게 편익을 감소시키는 것을 의미한다.

3) 남용 (Abuse)

남용은 조직의 규칙이나 절차를 훼손하여 기관이 운영하는 프로그램의 효율적이거나 효과적인 집행을 저해하는 행위를 의미한다. 비효율적인 운영을 의미하는 것이기 때문에 보다 더 가치 판단을 요구하게 되며, 횡령에 비해 남용의 경우에는 판단의 기준에서 논쟁이 심하다.

3. 예산낭비의 개념 차원

예산낭비는 낭비 원인자의 책임의 경중에 따라 가장 책임의 정도가 높은 최협의의 예산낭비, 협의의 예산낭비, 광의의 예산낭비 및 가장 책임의 정도가 낮은 최광의의 예산낭비로 구분할 수 있다.

이때 변수는 크게 두 가지로 구분한다. 하나는 명백성의 기준이다. 즉 불법적인 것, 또는 규정을 위한 행위와 관련된 것과 다른 하나는 가치 논쟁이 있을 수 있는 부분이다. 두 번째는 시계(time horizon)와 관련이 있는 것으로 지식의 한계를 기준으로 설정한다. 이는 지금 당장 문제가 발생하는 경우와 미래에 상황 변동에 따른 책임성 여부로 구분된다. 미래를 완벽하게 예측은 하지 못한다고 하더라도 이에 대한 준비를 하지 못해 대비하지 못했다면 국민 경제적 입장에서 피해가 발생한 것이고 이에 대한 책임은 물을 수 있기 때문이다. 이에 대해 구체적으로 정의하면 다음과 같다.

< 그림 1 > 예산 낭비의 개념 포괄 범위(1)

시계(視界)

명백성

최협의

협의

광의

최광의

현재

불법성

합리성(가치)

미래Ⅰ

< 그림 2 > 예산 낭비의 개념 포괄 범위(2)

최협의 :

불법성

협의 :

도덕적 해이

광의 :

지식의 한계

최광의 :

가치논쟁

1) 최협의

최협의의 예산낭비는 불법성이나 개인의 도덕적 해이로 인한 예산낭비를 의미한다. 여기서 개인은 정책결정자로서의 개인과 정책집행자로서의 개인으로 구분될 수 있다. 정책결정자는 대통령과 지방자치단체장은 물론 법률과 예산을 결정하는 국회의원이 될 수도 있고, 구체적인 정책을 수립하는 관료도 될 수 있지만, 대체로 정치인들의 그 주체가 되기 쉽다. 그리고 이러한 도덕적 해이는 고의성을 가지고 적극적으로 불법성을 저지르는 경우와 소극적으로 어떤 행위를 하지 않음으로 부작위를 포함한다.

국회의원이나 지방자치단체장이 정치적 지지를 얻기 위해서 혹은 정치자금을 마련하기 위해서 불요불급한 사업임에도 예산을 책정하는 것이 그 예에 해당된다. CAGW에서 공개하는 Pork Barrel 사업이 이에 해당된다. 고위관료들이 자신의 관료적 커리어를 위해서 또는 뇌물을 받기 위해서 특정 정책을 결정하는 경우가 있다. 과거 무기 획득 과정에서 로비스트의 활동에 의해 이루어진 경우가 이에 해당될 수 있다. 이밖에 국회의원 및 지방의원들의 외유를 위한 예산편성도 여기에 해당한다.

다음으로 정책집행자인 관료의 비리가 해당되는데 이들의 도덕적 해이에는 횡령 및 계약 비리 등과 같이 불법적인 성격을 갖는 것을 의미한다. 인천과 부천의 세도사건과 같이 정부의 세입을 횡령하는 경우와 세출 집행에 있어서 계약 관련 비리 등이 해당된다.

2) 협의

협의의 예산낭비는 개인의 도덕적 해이로 인한 예산낭비와 조직의 도덕적 해이에 따른 예산낭비를 포함한다. 예컨대 담당 공무원들의 무사안일로 인한 낭비가 해당된다. 공무원들이 민간 위탁한 복지시설의 회계검사를 게을리해서 위탁비용을 불필요하게 많이 지급하는 경우이다.

한편 조직의 예산낭비는 조직의 이익을 추구하는 것으로 불필요하게 조직을 확장하고 불필요한 인력을 충원하며 예산을 확대하는 것들을 모두 포함한다. 여기에는 특별한 행정수요가 없음에도 외청을 신설하려고 하는 것, 처를 부로 승격시키려고 하는 것이 해당된다. 또한, 유사한 사업들을 여러 부처가 중복적으로 수행하는 것, 없는 예산에도 호화청사를 신축하는 것, 차년도 예산의 삭감을 피하기 위해서 연도 말에 소나기 지출을 하는 것, 그다지 용도가 없는 유휴자산들을 그대로 유지하고 있는 것들도 여기에 해당한다.

이러한 유형의 예산낭비는 기술적 효율성을 저해하는 것으로서 그 폐해가 개인적 불법성으로 인한 예산낭비에 비하여 낮기 때문에 원인제공자들의 법적이 책임이 상대적으로 가볍다.

3) 광의

광의의 예산낭비는 협의의 예산낭비와 지식의 한계에 따른 예산낭비를 포함한다. 지식의 한계에 따른 예산낭비가 발생하는 원인으로는 정책내용의 오류와 상황의 변동 등을 들 수 있다. 정책내용의 오류는 정책결정자들이 불완전한 지식과 정보를 가지고 정책을 결정했기 때문에 정책설계 자체가 잘못되고, 그로 인해서 정책의 효과는 보지 못하고 예산만 투입한 경우가 여기에 해당한다. 예를 들면, 00시는 지하보도를 건설했는데, 사업결정과정에서 도시가스관 등 지하매설물들이 복잡하게 얽혀 있는 것을 알지 못하고 사업을 시작하였다. 이미 시작한 사업이었기 때문에 통상적인 지하보도보다 훨씬 깊게 파는 바람에 주민들이 거의 사용하지 않아 이 지하보도를 폐쇄하였다. 이외에도 외환정책의 경우 환율 상승을 막기 위하여 정부가 외환시장에 개입하여 막대한 손실을 입는 경우도 여기에 해당한다.

상황변동으로 인한 예산낭비가 있을 수 있는데, 정책 혹은 사업의 결정 당시에는 적절한 결정이었지만, 상황의 변동으로 인하여 해당 정책 혹은 사업의 비용은 크게 증가하고 편익은 크게 감소하는 경우가 여기에 해당한다. 예를 들면, 쓰레기 소각장의 설치 경우에 주민의 적극적인 노력으로 쓰레기를 줄이는 경우 처음에 예정된 소각량이 발생하지 않아 용량이 큰 소각장이 되는 경우가 여기에 해당된다.

이러한 유형은 물론 결과적으로는 예산낭비에 해당하지만 당시에 정책결정자들이 최선을 다해서 내린 결정이고 누가 그 정책을 결정하는 위치에 있어도 유사한 결정을 내렸을 것이기 때문에 예산낭비의 원인제공자들에게 책임을 묻기가 어렵다.  다만 상황 변화를 인지하고 이러한 변화에 대응하여 신속하게 정책 대응을 했는가라는 관점에서의 책임은 물을 수 있을 것이다.

4) 최광의

최광의의 예산낭비는 광의의 예산낭비와 가치의 충돌로 인한 예산낭비를 포함한다. 정부는 기업과는 달리 서로 상충되는 다양한 가치를 추구한다. 가장 대표적인 것이 효율성과 형평성이다. 효율성을 추구하는 행정으로서는 가급적 예산낭비를 피해야 하지만, 행정은 때로는 형평성을 추구하여야 하고, 형평성의 추구가 예산낭비를 가져온다. 예를 들어 무안-광양고속도로에 대한 예비타당성 결과 B/C 비율이 1 보다 작았으나, 지역낙후도 등을 고려하여 사업을 추진하였다. 효율성 측면만 고려한다면 무안-광양고속도로는 추진하지 않는 것이 효율적이나 형평성이라는 또 다른 중요한 가치를 달성하기 위해 사업을 추진하게 된 것이다. 또한, 정부의 경직된 계약절차가 비효율을 초래할 수 있는데, 이는 잠재적 계약자들에게 공평한 기회를 제공해 주어야 한다는 또 다른 가치와 계약 관련 공무원들의 재정적 청렴성을 확보하여야 한다는 또 다른 가치를 위하여 정당화된다.

5) 책임을 물을 수 있는 예산 낭비의 범위

이상의 논의를 전제로 정부에 대해 책임을 물을 수 있는 예산 낭비의 범위를 규정하면 다음과 같다.

첫째, 최협의 개념에 의하면 이는 형사적 책임이 된다. 횡령이나 불법적 지출로 인한 낭비이기 때문이다. 공사 대금을 부풀려서 업자에게 가다 지출한 경우나 수의계약의 과정에서 특혜를 제공한 경우이다.

둘째, 협의의 개념에 의하면 형사적 처벌이라기보다는 행정적 책임의 대상이 된다. 불법적 지출은 아니나 명백히 보다 효율적인 방법이 있음에도 불구하고 적극적으로 이에 대처하지 않은 경우이다.

셋째, 광의의 개념은 정치적 책임의 영역이 된다. 충분한 정보를 수집하지 못하였거나 비용 대비 효율성을 극대화하지 못한 경우이기 때문이다. 상황 변화에 신속하게 대처하지 못한 것도 정치적 책임의 영역이 될 수 있다.

넷째, 최광의의 개념도 정치적 책임의 영역이다. 가치 판단을 요구하는 것이고 장기적인 시각을 요구하기 때문이다. 다만 의사결정의 기준을 명확하게 정립하고 논리를 제공할 필요는 있다. 가치 정향적인 판단이라고 하더라도 주먹구구식 판단이 아니라 일정한 근거는 있어야 하면 논리와 가치는 구분하여야 하기 때문이다.

4. 예산 과정론적 관점에서의 예산 낭비 발생원인

1) 예산편성단계

(1) 끼워넣기

준비되지 않는 사업이 정치적 이유로 추가로 편성되었을 때 낭비가 된다. 이럴 경우 미리 준비가 되어 있지 않았기 때문에 집행이 제대로 되지 않아 지속적인 문제점을 야기하게 된다.

(2) 절차상문제

법령이 정하는 절차를 제대로 지켰는지와 절차가 정당한지를 고려할 수 있다. 예컨대 예비타당성조사를 거쳤는지, 투융자 심사를 거쳤는지, 과거에 절차상 문제 제기된 사업이 약간의 수정을 거쳐 추진되는지 등 적법한 절차를 거쳤는지를 따져보고, 절차를 거쳤으나 절차의 정당성이 문제되는 경우(경인운하 등 타당성조사가 감사원감사결과 문제시될 때)에는 사업이 추진되기 전에도 예산낭비라는 차원에서 문제가 제기된다.

(3) 제도적 결함

현존하는 제도가 필연적인 예산낭비를 초래하는 경우에는 사업 추진 이전이라도 문제 제기된다. 예컨대, 관급공사 입찰제도에 따른 국책사업 등은 제도 개선을 통한 예산 낭비의 절감 효과를 가져 올 수 있는 경우에 해당된다.

(4) 선심성, 전시성사업

매년 적자를 감수하고도 천편일률적으로 되풀이되고 있는 지역축제사업의 경우는 예산편성 단계부터 낭비사업이라고 문제를 제기할 수 있다.

(5) 중복사업

동일한 내용의 사업을 부처간에 이름만 달리하여 사업이 추진된 경우 사업의 효과성 결여에 따라 예산낭비사업으로 분류된다. 예컨대 각종연구사업, 정보화사업추진 등이 이에 해당된다.

2) 사업추진단계 (집행단계)

많은 경우 예산 낭비는 계획과 결정을 잘못하여 발생하는 경우에 기인한다. 그러나 한편 집행 단계에서 발생하는 경우도 있다.

가장 대표적인 것이 계약의 과정에서 발생한다. 단가 산정을 기획 단계에서 하였다고 하더라도 어떤 방식으로 사업자를 선정하고 어떤 금액으로 집행하느냐가 결정되기 때문이다. 과다한 자금 지출이 이루어지는 과정이 발생할 수 있다.

또한 공무원의 도덕적 해이가 발생할 수 있는 경우도 여기에서 발생한다. 야근을 하지 않고 허위 서류를 작성하여 야근 수당을 수령하는 경우가 이러한 유형이다.

사업을 제때에 집행하지 못해 사업이 지연됨으로 인해 예산 규모가 증가하는 경우는 있다, 상황변화에 적절하게 대처를 하지 못하기 때문이다.

이러한 집행단계에서의 낭비적 요소는 사업계획 단계나 예산편성 단계에서 문제점이 잉태되는 경우가 많다.

3) 사업평가단계

평가 단계는 그 자체에서 낭비적 요인이 발생하다기 보다는 평가를 적절하게 실시하지 못해 낭비적 요소가 반복된다는 측면이 강하다. 결산이 단순히 예산 집행의 결과에 따른 숫자를 확인하는 과정이 아니라, 예산의 생애 주기적 관점(life cycle management)에서 평가하고 다음 과정으로 환류하는 노력이 필요하다.

이에 예산의 과정에서 잘못된 것이 수정되고 가치가 확대되는 가치사슬(value chain)의 과정이 되도록 하여야 한다.

4) 낭비의 개념과 과정론의 통합적 관점에서 본 예산 낭비 원인

예산낭비의 개념에 따른 유형화를 시도하면 다음과 같은 모형이 정립된다.

예산 낭비의 개념은 최협의, 협의, 광의, 최광의의 구분에 따른다. 여기서 가장 중요시된 개념은 책임의 범위와 범주이었다. 최협의의 경우 개인의 불법적 행위가 개입되는 경우이고, 협의는 조직의 도덕적 해이가 포함되는 경우이었다. 그리고 광의와 최광의가 되면서 미래에 대한 예측과 가치의 개념이 도입되었다.

이러한 개념에 따라 예산의 결정, 집행, 평가의 과정에 따라 이상에서 소개된 다양한 사례의 원인을 유형화하면 <표 1>과 같이 요약된다. 물론 최협의, 협의, 광의, 최광의라고 하는 개념과 유형이 상호 배타적인 것이 아니기 때문에 원인을 분류함에 있어 일정 부분은 중복되는 경우도 발생할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이러한 개념에 따른 유형화는 다양한 사례를 구분하여 이해하는 것에 도움이 될 것이다.

< 표 1 > 예산 낭비 개념에 따른 낭비의 유형화 분류

개념 단계	최협의 (개인의 불법)	협의 (도덕적 해이)	광의 (지식의 한계)	최광의 (가치의 충돌)
기획, 편성 단계	- 투융자 심사를 거치지 않았거나 기각되었음에도 사업을 하는 것 - 정치자금 후원자들을 위한 정치인들의 사업 결정	- 지역구민을 위한 정치인들의 사업 결정 - 보다 더 좋은 대안을 모색하지 않음으로 인한 낭비 - 중복 사업 결정 - 조직 및 인력의 방만한 관리 - 사업의 고급화, 거대화, 첨단화 지향으로 인한 과도한 예산 투입 결정 - 정치인들의 도덕적 해이를 돕는 관료들의 사업 결정	- 과학적 분석 노력의 부족으로 인해 상황 변동의 예측 능력 부족 - 예산 사업의 결과로 인해 영향을 미치는 효과에 대한 분석의 결여	- 형평성 등 효율성 이외의 행정가치 추구를 위한 예산 결정
집행 단계	- 예산 및 법령 위반 지출 - 부패로 인해 과다지출 - 부적절한 설계변경으로 인한 비용 증가 - 출장경비 등의 불법적 용도 변경	- 불요불급한 용도에 대한 연도 말 지출	- 정보비대칭으로 인한 유능한 사업자 선정, 단가 계산 등의 실패 - 주민 반발 등에 따른 사업 지연 - 상황 변동에 따른 적절한 대처 미흡
평가 단계	(공통사항) - 성과관리가 되지 않아 문제성 있는 지출이 반복되는 경우

Ⅲ. 역대 정부 예산 낭비에 대한 대응 방안의 평가

1. 역대 정부 예산 낭비 대응 방안

1) 김영삼 정부

1993년에 집권한 김영삼 정부는 흔히들 말하는 문민정부이다. 군사정부에서 전환된 첫 정부로서 한국사회가 직면하고 있는 부정적 유산을 ‘한국병’으로 규정하며 이에 대한 ‘변화와 개혁’을 추구하였다. ‘역사바로세우기’라는 구호아래 다양한 정치 개혁을 추진하였다.

그러나 재정의 관점에서 보면 운영 방식의 큰 변화는 시도되지 않았다. 늘어나는 재정 수요에 대응하기 위해 재정을 어떻게 확보할 것인가가 중요한 쟁점이었다. 낭비적 요소를 줄이자는 문구는 나타나고 있으나 이에 대한 정책의지는 보이지 않고 있다. 구색맞추기식 레토릭에 불과했다.

김영삼 정부의 상징인 “신경제 5개년 계획(’93-’97)”에는 우리 재정이 당면한 최우선 과제는 재정의 능력을 확충하여 국가 경쟁력 강화와 국민생활의 질적 향상을 뒷받침하는 것이라고 표현하고 있다. 이를 위해 조세부담률을 점진적으로 제고하고 수익자 부담원칙의 적용을 확대하겠다고 천명하고 있다.

다만 재정의 투명성과 책임성 제고를 통해 효율성을 제고하기 위해 특별회계와 기금의 정비, 추경편성의 지양, 중기재정계획의 활성화 및 지역발전종합계획의 도입, 예산집행의 자율성 확대, 국채관리제도의 개편 등을 제시하고 있다. 예산 제도의 개편에 집중되어 있음을 알 수 있다.

이로 인해 재정의 경기조절기능 강화, 국가경쟁력 강화를 위한 재정 지원확대 등의 과정에서 재정 팽창은 있었으나 재정의 건전성을 도모하고자 하는 노력은 부족하였다. 과거 성장기에 투입의 확대가 재정의 성과라고 착각을 하는 시기의 연장에 있었다.

<표 2> 김영삼 정부의 재정 개혁 주요 사례

연도	내용
1993년	- 정부청사 및 일반건물 건축비를 92년 수준으로 동결 - 기본행정비는 단가 인상 및 직제 변경 요인만을 반영하여 경상경비를 억제
1994년	- 특별회계와 기금의 정비 - 세출예산과목을 단순화 시킴 - 공공여유자금의 통합관리를 위한 근거법 마련
1995년	- 국고보조금 개선 - 특별회계 신설 - 기금의 정비
1996년	- 기금의 정비 - 경상경비 신설 : 부처별 한도액만 설정하고 자율설정
1997년	- 공무원 보수를 5%에서 억제 - 차량 등 관용장비를 구매에서 임차로 전환 - 항만 운영의 민간 이양 - 지방자치단체의 국고보조금 개선

2) 김대중 정부

1997년 외환위기를 시대적 배경으로 출발한 김대중 정부에서 대대적인 정부개혁이 추진되었다. 1948년 정부 수립 당시 11부 4처의 중앙행정기관과 약 20만명으로 출발한 한국의 정부 조직은 1998년에 2원 14부 5처 14청에 약 95만명으로 확대되었다. 이에 취임 출발의 시점에서 7개 부처를 통합하려는 시도를 하였으나 여야 합의 끝에 결국 17부 2처 16청이 되었다. 이러한 하드웨어적인 조직 개편에 이어 1999년 정부조직에 경영진단을 실시하고 운영 방식을 개선하는 소프트웨어의 개혁이 있었다. 이에 공기업 개혁과 성과관리체계가 정부에 도입되었다.

<그림 3> 공공부문 개혁의 목표와 추진 과제

	작지만 봉사하는 효율적인 정부
작은 정부 구현을 위한 구조개혁 전략			효율적인 정부 구현을 위한 운영시스템개혁 전락			봉사하는 열린 정부 구현을 위한 의식․문화개혁 전략
￭인력감축 ￭조직감축 ￭공기업민영화			￭성과중심의 목표관리제 ￭개방형 임용재 ￭책임운영기관제 ￭성과주의 예산			￭투명행정 ￭봉사행정 ￭자기혁신형 공직문화 창조

자료 : http://www.reform.go.kr/html/jow1.html

이러한 과정에서 재정 개혁이 수반되었다. 재정운영이 개혁과 관련하여 1999년과 2000년이 주목된다. 1999년에 대대적인 기금 정비를 하여 75개 기금을 55개로 정비하였다. 1999년 계속비 사업을 확대하여 운영의 신축성을 기하고, 성과주의 예산을 도입하였다. 그러나 미국식 개념의 소개 수준에 머물고 몇 차례의 시행착오는 있었으나 예산의 운영 방식을 바꾸는 수준에는 이르지 못하였다. 1999년에 500억이상의 사업에 대해 예비타당성 조사를 도입하였다. 이로써 재정사업을 시행하기 전에 비용과 편익을 추계하는 의사결정 방식을 도입하였다.

1999년에 경실련에 예산감시위원회가 구성되고 시민단체에서 다양한 재정 운영의 문제점을 발표하고 시민운동으로 정착되어 가는 과정에서 예산 운영의 문제점이 노정되기 시작하였으나 아직 이를 제도적으로 정비하는 수준에는 머물지 못하고 있었다.

인력감축으로 인해 인건비 등 예산이 절감된 부분도 발견되었다. 1997년 전체예산에서 차지하는 인건비의 비율은 15.0%이었으나 구조조정 이후 점차 감소하였다. 단순 수치상으로는 2001년 인건비는 18.9%인데, 공무원의 처우개선률(1999년 4.5% 감소, 2000년 9.7% 인상, 2001년 6.7% 인상 등)을 감안하면 인력감축으로 인한 실질적인 인건비 절감효과는 1999년 2,212억원, 2000년 1,541억원, 2001년 823억원 등 4,567억원에 이른다.

그리고 준조세의 정비를 통해 연간 3천억원 이상의 부담금이 줄어드는 효과를 가져왔다. 예산성과금 제도를 통한 예산절약이 4조3천억에 달하는 것도 재정개혁이 시민에게 주는 직접적 혜택에 해당된다.

한국경제연구원의 ‘모두 잘사는 나라 만드는 길(2002)’에서는 개혁의 전략과 과정에 대해서 비판적인 의견을 제시하고 있기도 하다. 권력적 동기에 의한 개혁의 오염과 정치적 수식어의 남발, 정부 개혁의 의사결정시계를 정권의 임기로 한정하여 개혁을 위한 개혁에 집착하였다는 지적이다. 그리고 준비 안 된 실험과 하향식이 강요된 획일적인 개혁, 온갖 의제를 망라한 맛보기 개혁으로 용두사미의 개혁 양산, 정보의 비대칭성에 편승한 관료의 개혁 우회가 개혁의 본질을 훼손했다고 주장한다.

<표 3> 김대중 정부의 재정 개혁 주요 사례

연도	내용
1998년	- 재정규모의 증가율 억제(3.8%) - 경상 경비를 10% 절감 집행 - 댐 용지 보상제도의 개선 - SOC 사업 민자유치 활성화
1999년	- 보상비와 경상경비의 이월제고 확대 - 정부출연연구기관 지원체계 개선 - 계속비 사업의 확대 - 총액편성 예산 사업의 확대 - 기본 사업비 제도 신설 - 예비타당성 조사 제도 도입 - 100억원 이상의 사업에 대해 적격심사 낙찰제 도입
2000년	- 법령안 재정소요추계 제도 도입 - 예산 성과급 제도 활성화 - 성과주의 예산 제도 도입 - 복식부기 회계제도 추진 - 준조세정비방안 수립 - 공무원 보수 인상을 추진하며 예비비로 보수 일부 책정
2001년	- 부담금관리기본법 제정 - 정부업무 등의 평가에 관한 기본법

3) 노무현 정부

신공공관리론적 행정개혁을 추진한 김대중 정부와 달리 노무현 정부는 참여 정부라는 이름 하에 거버넌스적 관점에서 다양한 의견을 수렴하는 과정을 통한 개혁을 추진하였다. 대학교수나 시민운동가들의 다양한 의견을 참여시키는 과정이 있었다. 재정에 관한한 기존의 정부에 비해 노무현 정부에서는 다양한 개혁이 추진되었다. 사실 과거에 행정개혁이라고 하면 조직개혁이나 인사개혁을 의미하였으나 노무현 정부에서는 다양한 재정 관련 개혁이 이루어졌으며 그것을 “3+1”개혁이라고 축약하였다.

우선 예산 과정론적 입장에서 다양한 개선이 있었다. 종전의 유명무실한 중기재정계획 대신에 국가재정운용계획을 도입하여 장기적인 계획과 예산을 연계시키도록 하였다. top down 방식을 도입하여 기획예산처가 총액을 결정하면 개별 부처가 구체적인 사업을 결정하게 하였다. 재정사업의 성과를 관리하기 위하여 재정사업 자율평가 제도를 도입하였다. 기획예산처 중심의 재정운영 방식을 분권화하여 개별 부처가 예산의 결정과정에 중요한 참여자가 되도록 한 것이다. 그리고 이러한 절차의 변화를 뒷받침하기 위하여 디지털 예산 회계시스템을 구축하도록 하였다.

절차적인 변화와 더불어 기획예산처 내에 예산낭비 대응센터를 구축한 것도 극적인 효과가 있다. 사전적인 예산 심의 기능을 축소하는 대신 개별 부처가 사업을 수행함에 있어 발생하는 예산 낭비를 기획예산처에서 통제 관리한다는 의미를 담고 있기 때문이다.

<그림 4> 참여정부의 재정개혁 과제: 3+1

자료: 기획예산처. 2004.

이러한 제도적 틀의 정립과 더불어 다양한 재정제도의 개혁이 수반되었다. 로드 맵 과제 중에서 재정 관련 주요 정책은 재정분권, 세제․세정 합리화, 지출효율성 제고, 재정투명성 제고, 재정건전성 유지 등의 5대 목표를 설정하고 이를 실천하기 위한 구체적 대안으로 15대 아젠다를 제시하여 추진하였다.

<그림 5> 노무현 정부의 재정개혁 5대 목표와 15대 아젠다

4) 이명박 정부의 정책 기조

2008년 인수위원회에서 향후 정책 과제를 발표하면서 섬기는 정부의 분야 4대 전략 36개 과제 중에서 재정 개혁과 예산 낭비 대응을 위한 정책의 부분을 보이고 있다. 이에 의하면 섬기는 정부는 절약하면서도 일 잘하는 실용정부를 구현하는 것이라고 규정하면서 예산 절감, 공공기관 혁신을 통한 공공부문 운용 효율화를 지향한다고 한다.

여기에서 핵심 과제로 ‘예산 10% 절감 추진’을 제시하고 있다. 그리고 중점 과제로 국가채무관리 및 균형 예산, 내실 있는 회계 검사에 의한 집행 예산 절감을 제시한다. 특히 대통령직 인수위원회에서는 국가기관과 지방자치단체의 예산 편성․집행과정과 관행을 새로운 시각에서 되돌아보고 개선방안을 모색하여 향후 예산절감의 지침으로 활용하고자 ‘예산낭비사례집 : 국민세금 1원도 소중하다’를 발간하였다.

본 사례집에서는 최근 5년간 감사원 감사에서 지적된 8,004건의 예산낭비 지적 사례들을 모아 관련 사업 분야나 편성․집행 단계 등을 기준으로 분류하고, 각 행정기관․공공기관에서 향후 예산절감의 기초 자료로 참고할 수 있도록 ‘예산낭비 10대 유형’으로 제시하고 주요 관련 사례 200여건을 함께 수록하고 있다. 아직 구체화되지 않았으나 예산 낭비를 줄이고 재정 운영의 효율성을 제고하겠다는 정책적 의지는 강하게 표명하고 있다.

<그림 5> 이명박 정부의 ‘섬기는 정부’의 정책 과제

국 정 지 표		Ⅴ. 섬기는 정부
		⇧			⇧			⇧			⇧
전 략 목 표		1. 예산절감과 공공기관 혁신			2. 국민편의 원스톱 서비스			3. 창조적 광역발전과 실질적 지방분권			4.법과 원칙이 준수되는 신뢰사회구현
국 정 과 제 (36개)
		(핵심과제) 3개 ▪예산 10%절감 ▪정부 조직 개편 ▪공공기관 혁신 (중점과제) 4개 (일반과제) 3개			(핵심과제) 1개 ▪희망복지 129센터 설치 (중점과제) 2개 (일반과제) 3개			(핵심과제) 2개 ▪광역경제권 구축 ▪특별행정기관 정비 (중점과제) 5개 (일반과제) 6개			(핵심과제) 2개 ▪법질서 확립 ▪공직자 부패척결 (중점과제) 2개 (일반과제) 3개

2. 예산 낭비 대응 방안의 평가

1) 예산 낭비 대응 방안의 틀

예산낭비를 통제한다는 것은 몇 가지의 이벤트성 행사로 해결되는 것이 아니라 행정관행을 개선하는 것에서부터 출발하여 제도와 절차를 개선하는 것을 포함한다. 무엇보다 이에 대한 국민적 관심과 통제가 필요하다. 민주주의 발전 과정이 재정민주주의에서 출발하였던 서구의 역사가 이를 의미하는 것이기도 하다.

첫째 시민의 일상적인 참여와 통제를 확보할 필요가 있다. 이를 위한 정보 공개의 노력도 필요하다. 과거 예산은 몇몇 관료나 정치인에 의한 폐쇄적 과정으로서 ‘그들의 결정’이라고 생각되어 왔다. 그러나 이에 예산이 집행되는 현장에 있는 시민에게 예산을 돌려주어야 한다.

둘째, 행태 개선이 필요하다. 제도나 절차를 아무리 잘 설계하여도 이를 집행하는 공무원의 의식이 중요하기 때문이다. 제도나 절차의 개선에 따른 공무원의 의식과 행태를 바꾸는 노력이 수반되어야 한다. 재정투융자를 실시하기 전에 비용과 편익을 합리적으로 비교 분석하기 위한 투융자 심사의 장치를 도입하였으나 담당자가 편익을 조작하는 경우에 과학적인 절차가 무의미해진다. 담당자가 자주 바뀌어 전문성이 축적되지 못하는 경우도 이에 해당된다. 원래 사업을 추진했던 목표를 망각하고 사업이 엉뚱한 방향으로 흐르는 것도 담당자의 일관성이 확보되지 못하기 때문에 발생한다. 제도나 절차의 개선과 더불어 행태 개선이 절실한 이유가 여기에 있다.

셋째, 절차적 관점에서의 개선이 필요하다. 소위 편성-심의-집행-결산의 관점에서 개선이다. 편성의 경우에는 개별 사업부처와 중앙예산기구인 기획예산처의 개선을 구분할 필요가 있다. 특히 정치적 결정에 의한 낭비의 경우에는 국회의 선섬성 증액에 따른 경우가 많기 때문에 국회의 결정에 대한 통제 방안도 필요하다.

넷째, 예산 관련 제도적 장치의 개발이다. 기금의 개혁, 예비타당성 제도 도입. 성과관리체계의 도입 등이 이에 해당된다.

< 표 4 > 예산 낭비 대응을 위한 재정개혁의 구도

시민의 참여와 통제 강화
지향점: 재정운영의 이념과 기조
제도와 절차: 세입구조의 개혁	운영행태의 개혁	제도와 절차: 세출구조의 개혁
기반구축: 재정운영 시스템의 개혁

2) 역대 정부 예산 낭비 대응 방안의 비교 평가

이러한 분석 틀에 입각하여 과거 정부의 예산 낭비 대응 노력을 평가해 본다.

우선 김영삼 정부의 경우에는 예산 낭비에 대한 통제라는 개념은 아직 출발하지 못하고 있다. 과거 성장기 경제의 연장에 있었다. 다만 기금 개혁 등가 같은 몇 가지 제도 개선이 있었다. 재정경제원을 설치하여 중앙예산기구의 권한을 강력하게 하였다. 그러나 이러한 일방적인 조직 개편은 사업 부처의 위축을 초래할 수 있다.

김대중 정부에서 다양한 재정개혁의 제도가 도입되었다. 예비타당성 제도가 도입되고 성과관리가 도입되었다. 경상경비 절감을 강조하여 담당 공무원에게 위기의식을 조장한 측면은 있으나 본격적인 행태 개선으로 나아가기 위한 노력은 부족하였다. 기획예산처를 설치하여 중앙예산기구를 국무총리 소속으로 하였다.

노무현 정부에 들어서 재정 개혁과 예산 낭비 절감을 위한 체계적인 노력이 이루어졌다. “3+1” 개혁을 추진하고 이러한 맥락에서 2006년에 국가재정법이 제정된 것은 한국 재정 운영에서 새로운 전기를 마련한 것이라고 평가된다. top down 방식과 재정사업 자율평가를 통해 사업 부서에게 예산 편성권의 일부를 돌려준 것이 매우 특이하다. 그리고 중앙예산기구가 국가재정운용계획과 같은 기획에 관심을 전환하도록 하면서 직제로 예산낭비 대응센터를 설치한 것도 특이하다. 다만 국회에서 예산결산특별위원회를 상임위원회로 구성하려다가 실패한 것은 아쉬움이 있다. 집행과 관련하여 입찰제도의 개선 의지를 보인 노력이 있다. 특히 감사원에게 결산 검사뿐만 아니라 성과 검사 기능을 부여한 것은 향후 예산 과정의 새로운 위상을 확립할 것으로 기대된다. 다양한 국민 참여 장치를 개발한 것도 의미가 있다.

노무현 정부에서 체계적으로 매우 다양한 정책을 도입하였다. 그러나 아직 이러한 제도적 장치가 정착되지 못해 과도기적으로 문제를 노정하는 측면도 있다. 예산편성권의 일부 권한을 받은 사업부처에서 어느 정도 전문적으로 사업을 설계하느냐의 문제가 있다. 과도기적으로 절차만 복잡해졌다는 비판이 있다. 예산낭비 대응센터가 제 역할을 정립하지 못하고 있다. 오히려 신고를 받고 사업을 심사하는 것은 아웃 소싱하고 정부는 제도 개선에 노력해야 한다는 지적도 있다. 다양한 제도가 한꺼번에 도입되는 과정에서의 혼선이 문제이다. 재정사업 자율평가(PART)가 확립되고 이것이 기초 자료가 되어 top down 방식이 정착될 수 있는데 동시에 도입되는 과정에서 성과지표가 없이 사업을 수행하였는데 나중에 성과 지표를 전제로 평가해야 하는 문제가 발생하기도 하였다. 무엇보다 이러한 다양한 제도 개선의 노력이 있었음에도 불구하고 여전히 예산 낭비의 사례가 지적되고 있다는 점이다. 제도 개선과 별개로 정치적 사업 결정이 있기 때문이다. 중복투자, 대형 국책사업의 낭비적 요인 등이 끊임없이 제기되고 있어 국민적 불신감이 해소되지 못하고 있다. 지속적인 노력이 필요한 이유가 여기에 있다.

<표 5> 역대 정부 예산낭비 대응 정책의 평가

	행태	절차					제도	환경
		편성		심의	집행	결산
		사업부서	중앙예산기구	국회	사업부서	감사원
김영삼 정부	없음	없음	중간	약함	없음	없음	중간	없음
김대중 정부	약간	없음	중간	약함	약함	없음	강함	없음
노무현 정부	약간	중간	강함	약함	중간	강함	강함	중간

Ⅳ. 예산 낭비 대응 방안의 정책 제안

<표 4>는 예산 낭비 대응 체계를 구축하기 위한 틀을 정립하는 근거가 된다. 이에 근거하여 필요한 향후 예산 대응 방안의 정책을 제안한다.

1. 기본 방향의 정립

1) 재정민주주의의 확립

정부 예산 운영이 일년 벌어 일년 먹고 사는 방식이라는 비판이 있다. 공권력을 배경으로 조성된 자금을 공권력으로 집행하기 때문에 정부는 망할 우려가 없고 그래서 낭비적 지출이 구조화될 우려가 있다. 정치인들은 구조를 개혁하기 이전에 자신의 이해관계에 따라 예산을 배정하는 것에 관심을 가지고 있다. 이러한 맥락에서 지금 우리에게 필요한 재정 혁신의 가장 기본적인 것은 재정민주주의(Fiscal Democracy)의 이념을 확립하는 것이다. 세금을 통해 재원을 부담하는 시민이 예산의 주인이라고 하는 정신을 회복해야 한다. 재정의 운영과정에서 정보를 공개하고 시민의 참여를 확대하며 책임성을 확보하는 정신이 담겨야 한다.

2) 재정 규율의 확립

그간 우리 예산 운영에는 편법이 많이 인정되었다. 정부 돈은 공짜 돈이기에 먼저 본 사람이 임자라는 생각도 팽배하여 있다. 그래서 정부 돈을 사용하는 사람들 간에 도덕적 해이가 만연되어 있다.

이제 재정 운영의 규율(Fiscal Discipline)을 확립해야 한다. 재정의 공익성을 재확인할 필요가 있다. 임시방편으로 인정되었던 편법의 운영을 전면적으로 재검토해야 한다. 기금, 추가경정예산, 예비비, 특수활동비, 이용과 전용, 명시이월과 사고이월 등 예외적 장치가 일상화되어 있는 분야에 대한 재검토가 필요하다.

3) 재정 투명성의 확립

어두운 곳에는 비리가 자리 잡는다. 이제 투명성 자체가 하나의 행정이념으로 자리 매김 되고 있다. 재정 관련 통계를 공개하는 것이 매우 중요하다. 물론 시민이 이해할 수 없는 자료를 공개하는 것은 의미가 없다. 예산이 암호 코드처럼 인식되어서는 곤란하다. 시민이 이해할 수 있는 예산의 공개가 필요하다. 그것도 사후적으로 시민이 공개를 요구하면 공개하는 것이 아니라 사전적으로 체계적인 공개가 필요하다.

의사결정의 핵심은 대화와 타협이다. 이를 위해서는 대화를 위한 열린 공간과 타협을 위한 열린 마음이 있어야 한다. 열린 공간에는 체계적인 정보의 공개와 효율적인 의사결정 규칙이 있어야 한다. 열린 마음에는 전문성을 바탕으로 한 논리와 토론 그리고 협상이 있어야 한다.

4) 재정의 생산성 향상

예산 집행에서 화폐가치(Value for Money)를 실현해야 한다. 정부 자금의 경우 정치적 결정으로 인해 낭비적 지출이 될 위험에 노출되어 있다. 민간기업의 경우 투자를 하다가 실수하면 망한다. 그러나 정부는 공권력에 근거한 조세 수입으로 운영되기 때문에 도덕적 해이가 발생할 우려가 매우 높다. 정부 사업의 경우 시작은 있지만 끝은 없다는 지적이 있다. 그래서 정부 사업의 경우 성과 평가가 필요하다. 때로는 일몰법에 근거하여 일정 기간이 지나면 자동 폐기 되도록 하고 필요하면 반드시 재평가를 하도록 하는 장치가 필요하다는 이유가 여기에 있다. 그런 의미에서 재정의 생산성 제고를 위한 제도적 장치의 개발이 필요하다.

2. 재정 운영의 관행과 행태 개선

재정 운영의 관행과 행태를 바꾸는 노력도 필요하다. 과거 정부 주도형의 경제 발전 과정에서 관료에게 맡겨진 의사결정권이 너무 많다. 폐쇄적인 의사결정과정과 관리 과정에서 부패와 편법이 지배하고 있다. 예외적 상황이 일상화되어 있는 전근대적인 타성을 극복하기 위한 노력이 필요하다. 물론 이러한 노력을 개인의 노력에 맡기는 것이 아니라 제도적 장치의 개선을 통해 시스템으로 해결하는 노력이 선행되어야 한다.

1) Mckinney 교수의 내적 통제(internal control) 강화

- 낭비위험성평가(FVA : Fraud Vulnerability Assessment)

Mckinney 교수는 회계학적 관점에서 예산의 횡령, 낭비, 남용(fraud, waste, abuse)을 방지하기 위해서는 내적인 통제 장치의 강화가 중요하다고 주장한다. 이러한 내적 통제 장치는 크게 두 부분으로 유형화된다. 첫째는 행정적 통제이다. 이는 처음에 의사 결정된 대로 시행될 수 있도록 절차와 기록을 관리하는 것이다. 둘째는 회계적 통제이다. 이는 자산 관리를 포함하여 회계 기록의 신뢰성을 확보하는 방안과 관련이 있다.

이러한 신뢰성을 확보하기 위한 내적 통제 시스템은 기관의 각종 사업을 모니터링 하는 감사 프로그램, 성과를 평가하는 시스템 그리고 환류를 보장하는 체계 등을 필요로 한다.

이러한 맥락에서 멕킨니 교수는 낭비 또는 횡령위험성평가(FVA : Fraud Vulnerability Assessment)의 정립을 주장한다. 이는 단위 조직에서 낭비나 횡령의 위험 가능성을 사전에 점검하는 시스템을 구축하는 것을 의미한다. 이에는 피할 수 있는 손실(허용되지 않은 방법으로 자원을 사용하는 것을 포함), 부정확한 보고와 정보, 비윤리적이거나 불법적인 행위 기타 조직의 위상이나 이미지에 위해한 영향을 미치는 행위 등을 포함한다.

FVA는 다음의 3단계를 거치도록 한다.

① 3가지의 통제 가능한 환경을 분석한다

- 개인의 경쟁력과 역량 그리고 청렴도

- 기관의 의사소통 능력과 권한 위임의 효과성

- 회계적 통제와 내적 회계 감사의 상호점검을 가능하게 하는 조직, 예산 그리고 보고의 절차와 관련한 점검 체계

② 본질적인 위험 평가한다.

- 기관에 대한 외적인 압력

- 불분명하거나 혼란스러운 목표나 목적

- 예산제약

- 분권

③ 내적 통제의 가능성에 대한 사전적 점검한다.

2) 미국 Circular A-123의 내부통제관리지침(Internal Control Management)

미국의 OMB는 Circular A-123의 규정을 통해 예산 집행과 관련한 구체적인 내부 통제의 지침을 마련하고 있다. 예컨대 보조금 집행을 위해서 수혜 대상별로 어떻게 집행할 것인지의 절차를 매뉴얼로 마련하고 있다. 연방 공무원들이 물품 구매를 하기 위해 준수해야 할 절차가 매뉴얼로 정리되어 있다. 우리나라의 경우에도 공무원의 자발적인 변화에 의존할 것이 아니라 낭비의 소지가 있는 영역별로 다양한 매뉴얼을 작성하여 관리할 필요가 있다.

3) 예산 낭비 방지의 매뉴얼 작성

이러한 맥락에서 예산 방지를 위한 매뉴얼을 작성하여 관리하는 것이 필요하다.  매뉴얼은 기획 단계와 집행단계 그리고 평가 단계로 구분하여 작성 가능하다. 그리고 개별 단계 별로 핵심 점검 사항이 정리된다. PART가 재정 운영의 측면에서 개발된 것이라면 체크 리스트는 사업 부서에서 사업 운영의 효율성을 기하기 위해 작성된다는 점에서 차이가 있다.

< 그림 6> 사업 단계별 핵심 점검 사항

( 사업 단계 )                    ( 핵심 점검 사항 )

기획 단계		ㅇ 사업목적의 명확성 ㅇ 사업의 타당성 검토 ㅇ 의견 수렴의 타당성
집행 단계		ㅇ 사업자 선정의 적합성 ㅇ 재원집행시기의 적정성 ㅇ 사업추진의 효율성 제고노력
평가․환류 단계		ㅇ 평가 실시 여부 ㅇ 성과목표 달성 여부 ㅇ 제도개선 및 예산편성에 환류 여부

3. 중앙예산기구의 개혁과 사업부서의 전문성 강화

참여 정부에서 시도된 재정개혁의 성공 여부는 기획예산처의 기능과 역할을 어떻게 하느냐에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 국가재정운용계획을 작성하고 있지만 여기에서 사업 심의까지 한다는 부처의 불만이 있다. 그리고 매년 계획이 조정되기 때문에 사실상 구속력이 없다는 지적도 있다. top down 방식이라고 하지만 기획예산처에서 예전처럼 개별 사업에 대해 여전히 꼼꼼한 심의를 한다는 불만이 있다.

반면 기획예산처에서는 개별 부처가 한도액을 넘겨서 가져오거나 필수경비를 숨겨서 가져오기 때문에 심의가 불가피하다는 입장이다. 결국 불신으로 인해 과거와 같은 방식이 지속되고 있다. 총액배분 자율편성이라고 하지만 기획예산처는 총액배분을 강조하고, 개별 부처는 자율편성을 강조하는 기대의 이중성에 기인하기도 한다. 재정사업 자율평가라고 하여 미국식 PART를 도입하였지만 개별 부처의 평가 결과를 기획예산처가 원점에서 다시 평가한다. 신뢰하지 못하기 때문에 행정비용이 발생하고 있다.

이러한 이중성을 극복하기 위해 기획예산처의 기능을 거시적인 재원 배분과 기획 기능에 집중할 수 있는 체계로 정비해야 한다. 그리고 개별 부처의 예산 편성과 사업 심의에 객관성과 전문성을 보완하는 장치의 개발이 필요하다. 또다시 기구를 만들 것이 아니라 자체평가위원회의 기능과 위상을 강화하는 것도 방법이다.

4. 국회의 역량 강화

재정민주주의의 확립을 위해 관료적 절차에서 국회에 권한을 이양해야 한다고 할 때 우리 국회가 합리적 의사결정을 할 것이라는 기대가 전제되어 있다. 그러나 현재 우리의 국회는 이러한 조건을 구비하지 못하고 있다. 국회에 권한을 강화하는 속도에 비례하여 국회의 역량을 강화하는 노력이 필요한 이유가 여기에 있다.

첫째, 국회의 예산결산특별위원회를 상임위원회로 전환할 필요가 있다. 행정부의 경우 top down 방식이 도입되어 거시적 자원 배분의 기능이 강화되고 있다. 이럴 경우 국회에서도 예산의 증가율, 대형 국책사업 관리, 예산의 기준이나 단가 등을 결정하는 거시적 판단의 기구가 필요하다. 상임위원회에서 구체적인 사업을 가장 잘 파악하고 있기 때문에 사업의 결정권을 갖고 예산결산위원회에서는 자금 배분권과 거시적 판단을 중시하는 역할 분담을 할 필요가 있다. 미국 의회의 예산위원회가 이러한 기능을 수행하고 있다.

둘째, 국회의 예산 심의 기간이 60일에 불과하다. 12월 2일이 법정기한으로 예산을 통과시켜야 할 기한이지만 이를 지킨 적은 한번도 없다. 국회가 책임을 방기한 문제도 있지만 심의 기간이 미국의 240일, 일본의 120일에 비해 너무 짧은 것이 문제이기도 하다. 이는 국회의 권한을 축소하기 위한 유신 헌법에서 도입된 지금까지 남아있는 현상이다. 향후 국회의 심의 기한을 연장하기 위한 노력이 필요하다.

셋째, 감사원의 위상 조정도 필요하다. 국회의 입장에서 회계검사와 중요사항에 대한 국정감사를 보조하는 기관이 되어야 한다. 이럴 경우 감사원을 국회로 소속을 전환할 필요도 있다. 물론 이럴 경우 지금처럼 사정의 차원에서 시행하는 합법성 감사가 아니라 정책 감사 또는 성과 감사로 전환되는 것이 전제되어야 한다.

지금처럼 국정전반에 걸쳐 국정감사를 유지할 필요가 있는 가에 대한 검토도 필요하다. 국정조사의 강화로 기능을 전환할 필요도 있을 것이다. 국회가 정치적 논쟁의 장이 아니라 정책의 장으로 전환하는 본격적인 논의와 더불어 검토되어야 할 사항이다.

5. 제도적 장치의 보완

선진화된 재정 구조를 갖는다는 것은 외국의 제도를 도입한다는 것이 아니라 우리의 체제 적합한 제도를 정비한다는 것을 의미한다. 이러한 의미에서 몇 가지 제도 개선의 노력이 필요하다.

1) 보조, 융자 제도의 재검토

재정 지출의 방법으로 활용되던 보조, 융자, 출자 방식에 대한 재검토가 필요하다. 보조금 방식이 도덕적 해이를 초래한다는 지적은 이미 많이 지적되었다. 최근 바우처 제도를 도입하려는 것이 소비자에게는 선택권을 확대하고 공급자에게는 경쟁을 부추기는 효과가 있다. 그러나 아직 서비스 전달체계에서 문제점이 지적되고 있다.

특히 융자 방식에 대한 전면적인 효율성 검토가 필요하다. 융자사업은 특별회계와 각종 기금 등에서 개별적으로 이루어지고 있다. 국가 전체적으로 효율성을 검증하기가 쉽지 않다. 무엇보다 민간 금융시장이 발달되어 있는 지금의 상황에서 정부가 융자의 기능을 수행하는 것이 적절하지 않다.

정부가 여유자금을 보유하여 융자하고 일정한 기간이 지난 다음에 다시 원금과 이자를 환수 받는 방식이 아니라 민간금융기관이 정상적인 금융을 하고 정부가 이자에 대해 일정 비율을 보전하여 주는 방식으로 전환하고 일반회계의 보조금 지급 방식을 통해 집행하도록 할 필요가 있다. 이럴 경우 재정의 건전성 회복에도 도움이 된다. 융자원금을 기금채무의 상환에 우선적으로 사용하고 일반회계로부터의 전입규모를 축소함으로써 통합재정수지의 투명성과 예측성을 개선할 수 있기 때문이다. 그리고 재원의 효율적 활용도 가능하다. 융자사업의 원금을 기금채무상환 등 국가적으로 보다 시급하고 중요한 부문에 투입 가능하기 때문이다. 그리고 어떤 기금에서는 조성자금의 집행률이 낮아서 여유자금이 발생하는 반면 어떤 기금에서는 재원 부족으로 융자 수요를 채우지 못하는 현상을 방지할 수도 있다.

특히 이럴 경우 융자성 자금을 관리하는 기금 조직을 대폭 구조조정하는 계기를 마련할 수도 있을 것이다.

2) 경직성 경비의 관리

재정이 늘어나는 과정에서 경계해야 할 것 중의 하나가 재정의 경직성이 동시에 확대되는 것을 경계해야 한다. 이러한 맥락에서 참여 정부 들어서 복지 관련 예산 증가가 시설 투자비의 확충보다는 각종 자격급여가 증가하고 있다는 점을 주목할 필요가 있다.

예컨대 기초생활보호대상자의 확대 등 복지 사각지대를 해소하는 과정에서 일정한 자격이 있는 사람에게는 일정한 급여를 지급하는 시스템의 도입으로 이러한 복지비의 증대가 지속적으로 이루어져야 하고 이는 재정 운영의 측면에서 보면. 경직적으로 지출하게 되는 효과가 발생한다.

이럴 경우 통합재정 지출을 대상으로 의무지출과 재량지출을 구분하여 볼 필요가 있다. 의무지출(mandatory spending)이란 금융구조조정지원, 사회보장급여, 교부금, 이자지출을 포함하며, 재량지출(discretionary spending)이란 이들을 제외한 것이다. 2004년의 경우 전체 지출 가운데 의무지출의 비중은 전체 지출의 43%에 달한. 반면 이를 제외한 재량지출은 전체 지출의 57%에 해당한다. 무엇보다 의무지출의 비중이 계속 상승하고 있다는 점을 중시해야 한다.

2008년도 예산에서 이러한 경직성 경비의 증가에 대해서는 장기적인 추세 관리를 하면서 의사결정을 하여야 한다.

3) 다년도 예산 제도의 도입

일년 단위의 예산 구조에 대한 시각을 확대할 필요가 있다. 부처의 특성에 따라 2년 단위의 예산의 편성하고 심의할 필요가 있다. 특히 국방부와 같이 환경 변화가 심하고 무기 구입이라는 국제적 시장에 적응해야 하는 경우 2년 단위의 예산을 결정하여 주는 것이다. 물론 성과 관리를 위한 결산은 일년 단위로 하더라도 보다 신축적인 재량권을 부여하는 것이다. 이럴 경우 의사결정의 비용을 줄이고 이월의 행정절차를 줄이는 효과가 있다.

4) 회계 연도의 순기 조정

중앙정부, 광역과 기초자치단체 모두가 회계연도를 1월 1일에 출발하고 있다. 이로 인해 지역에서는 불확실성이 커지고 있다. 중앙정부의 예산 의사결정이 불투명한 상황에서 예산을 결정해야 한다. 그리고 연도 중에 추가경정예산을 편성하는 행정비용을 유발한다. 중앙정부는 1월 1일, 광역자치단체는 2월 1일, 기초자치단체는 3월 1일 회계연도를 시작하도록 하는 회계연도의 순기를 조정할 필요가 있다.

5) 국책사업관리위원회의 운영

대형국책사업이나 여러 부처가 협력해서 사업을 시행해야 하는 경우 이를 종합 조정하는 기구의 설정이 필요하다. 기획예산처에 국책사업관리위원회를 설치하여 운영하는 방안도 있고, 총리실에 국책사업관리위원회를 설치하여 운영하는 방안도 가능하다. 어느 경우이든 기획예산처의 위상 정립과 맞물려 결정되어야 할 것이다.

이 조직에서 사업을 선정할 뿐만 아니라 비용 관리 그리고 성과 관리까지 포함하여 사업의 생애주기 관리(life cycle management)가 필요하다.

6) 정보 공개 활성화

대국민 예산 정보 공개의 활성화가 필요하다. 디지털 예산회계 시스템이 구축되면 실시간 국민에게 재정정보를 공개하는 것이 원래의 취지이었다. 그러나 아직은 내부 의사결정 지원 시스템에 국한되고 있다. 향후 재정 운영과 관련한 다양한 정보를 국민에게 제공하는 노력이 필요하다.

7) 예외적 장치에 대한 통제권 강화

예외적 장치를 최소화하고 통제하기 위한 장치의 개발이 필요하다. “예산회계에 관한 특별법”에 근거하여 예비비의 일정 비율을 국가안전보장활동비로 사용하고 이를 밝히지 않아도 되도록 하고 있다. 이는 국가정보원의 예산으로 편입하여 활용하도록 할 필요가 있다. 2006년 국가재정법의 개정으로 예비비를 100분의 1 이하로 축소시킨 것은 이러한 예산의 유용을 방지하기 위한 노력의 연장이었다. 그러나 양적으로 접근할 것이 아니라 제도적으로 접근할 필요가 있다.

특별교부금도 통치 자금이라는 입장과 그러한 자금을 최소화해야 한다는 입장이 대립되어 있다. 필요하면 예비비로 활용할 수 있다. 영수증 없이 사용할 수 있는 특수 활동비도 사후적 책임을 묻는 장치는 필요하다.

8) 시민감시 옴부즈만 제도의 도입

서울시의 경우 계약단계에서 시민이 감시관으로 참여하는 청렴계약옴부즈만을 운영하고 있다. 다른 장치들이 비교적 사후적인 과정인데 비해 청렴계약옴부즈만은 계약을 하는 단계에 직접 참여한다. 예컨대 설계 변경을 하는 경우 시민이 직접 현장에 방문하여 설계변경의 필요성을 같이 평가한다. 이럴 경우 다른 어느 장치보다 강력한 감시 장치가 될 수 있다.

우리나라의 경우에도 대통령 직속 기구로 국민고충처리위원회가 옴부즈만으로 운영되고 있지만, 이는 사후적으로 문제가 있을 때 국민이 고충을 제안하는 형식이다.   그러나 청렴계약 옴부즈만은 진행되는 상태에서 직접 참여하는 방식이 된다. 이는 공기업이라든지 지방자치단체에 “시민감시관” 또는 “시민계약 옴부즈만”이라는 이름으로 도입할 만하다.

외국의 경우 옴부즈만은 매우 다양한 형태로 존재하고 있다. 초기에 호민관이라는 이름으로 의회에 소속되어 독립적으로 국민의 불평과 불만을 조사한다는 의미의 옴부즈만에서 발전하여 매우 다양한 전문적인 영역에서 옴부즈만이 존재한다. 예컨대 금융이나 전기, 가스, 통신 서비스와 관련한 시민의 불평을 전문적으로 조사하고 권리 구제를 하기 위한 옴부즈만이 발전하고 있는 것이다.

이러한 맥락에서 정부가 수행하는 각종 계약과 관련하여 시민이 직접 감시를 하는 계약 옴부즈만을 설치하는 것은 예산 집행과정에서 시민이 참여할 수 있는 장치가 될 수 있다.

다만 중요한 것은 전문적이고 독립적인 옴부즈만을 어떻게 선발하고 어떻게 관리할 것인가의 문제가 있다. 그리고 기관에서 이러한 옴부즈만을 어떤 방식으로 어떤 위상으로 관리할 것인가의 쟁점이 있다.

그럼에도 이러한 옴부즈만의 도입은 시민에 의한 예산감시 활동의 활성화라는 차원에서 새로운 영역을 확보하여 줄 것이다.

< 표 6 > 해외 사례를 통해 본 분야별 옴부즈만의 활동범위

명 칭	주요 기능	해외 사례	한국 유사사례
의회/행정형 옴부즈만	중앙 및 지방정부 감독	스웨덴, 독일, 영국, 오스트리아, 뉴질랜드, 프랑스, 유럽 연합, UN	국민고충처리 위원회
소비자 옴부즈만	소비자 건강과 안전보호	스웨덴	소비자 보호원
언론 옴부즈만	언론의 자기통제	스웨덴	언론중재위원회

명 칭	주요 기능	해외 사례	한국 유사사례
장애인 옴부즈만	장애인의 권리와 이익보호	스웨덴
기회균등 부즈만	남여평등권보장	스웨덴
민족차별금지 옴부즈만	근로현장에서 민족 차별 분쟁해결	스웨덴
성적 성향에 따른 차별금지 옴부즈만	동성애자등 보호	스웨덴
아동 옴부즈만	아동차별, 학대 금지	스웨덴	아동학대보호소
군사 옴부즈만	군대에 의한 권력 오용 가능성 방지	독일, 미국 공병부대 계약담당옴부즈만	방위사업청 옴부 즈만
의료행정 옴부즈만	의료부당행위, 과오 등에 관한 민원	영국
경찰 옴부즈만	경찰 조사 감독	영국, 캐나다, 호주
지방행정 옴부즈만	지방행정 민원처리	영국, 일본	시민옴부즈만/서울시 청렴계약옴부즈만 /부천시 옴부즈만 /시민고충처리위원회
Privacy 옴부즈만	정보화로 인한 권리 침해에 대한 보호	캐나다
대학 옴부즈만	학교생활의 고충과 문제 처리	미국
국립과학재단의 구매 옴부즈만	국립과학재단 구매 불평 처리	미국
해외지원 옴부즈만	외국지원과 물자 구매관련 민원처리	미국
여권민원 옴부즈만	여권발급 관련 민원	캐나다
교육훈련 옴부즈만	직업교육훈련과 채용	호주
에너지와 수도관련 옴부즈만	에너지와 수도관련 민원 처리	호주
전신전화 옴부즈만	전화 인터넷 등 관련 민원	호주
금융 옴부즈만	은행, 투자, 보험 등에 관한 민원	영국

Ⅴ. 맺음말

정부의 재정 지출 규모가 크다 작다의 논쟁 배경에는 정부에 대한 신뢰 수준이 전제되어 있다. “재정 규모가 크다”라고 주장하는 배경에는 정부의 지출에 대한 불신이 전제되어 있다. 따라서 재정 규모를 결정하기에 앞서 재정 지출의 효율성을 제고하는 노력이 우선되어야 한다.

“편성-심의-집행-결산”이라고 하는 예산 과정은 국민의 세금으로 조성된 자금을 가장 효율적으로 활용하기 위한 가치 사슬(value chain)로 연계되어야 한다. 예산과 결산, 예산과 계획, 예산과 성과 관리가 연계되어야 할 이유가 있다.

노무현 정부에서 다양한 재정 개혁이 이루어졌지만 우리의 행정 문화에 정착이 되어야 한다. 그리고 재정 개혁이 완성될 수 있는 보완적 장치가 끊임없이 이루어져야 한다. 이명박 정부에서 강조하는 예산 절감의 목표가 정치적 수사(修辭)에 그치지 않고 한국 재정 운영에 새로운 위상을 확립하는 계기가 되기를 기대하는 이유가 여기에 있다.

발제[2]

공공건설사업 예산 낭비 사례와

제도개선의 과제

김헌동

경실련 국책사업감시단장

Ⅰ		대한민국은 토건국가다.

1. 공공건설사업의 규모

건설사업은 재원조달 방식에 따라 크게 재정사업, 민자사업 및 개발사업으로 분류할 수 있고, 그 중 재정사업과 민자사업은 시설물의 성격상 공공사업이며, 공공기관에 의해 개발이익으로 사업을 추진하는 개발사업 또한 공공사업의 범주에 포함된다. 즉 재정사업의 약 50조원이 아니라, 년간 100조원이 넘는 공공사업들이 추진되고 있는 실정이다.

구 분	재정사업	민자사업 BTO 방식의 경우 전적으로 민간자본만으로 추진되지는 않는다. 평균 30%가량은 재정지원, 40%가량은 정부의 저리 재무보증으로 사업이 추진되기 때문인바, 정확한 의미에서는 민자사업이라는 용어가 오용되고 있는 상황이다. (정부고시+민간제안)	개발사업
재원조달	세금	민간자본	개발이익
사업주체	공공(정부, 지자체)	공공+민간	공공+민간
사업종류	도로, 철도, 항만 등	도로, 철도, 항만 등	주택건설 등
년간 사업규모 추정	50조	30조	100조

매년 발주되는 건설공사규모는 대략 200조원 정도로 추정된다. 이는 국내총생산액(GDP)의 20%를 상회하는 엄청난 규모로, 토건국가라는 비아냥에서 벗어나기 어렵다. 그 중 공공건설사업은 공공주도의 주택개발사업을 제외하더라도 80조원에 달하고, 개발사업을 포함하면 100조원에 달할 것으로 추정된다.

재정50조, 민자30조, 개발사업100조(=50만호*2억) 및 민간사업20조의 합계액

이와 같은 공공건설사업들은 항상 우리 주위에서 이루어지고 있다. 우리나라는 갖가지 개발 명목으로 수많은 공사가 진행되고 있는데, 90년대 초 일본의 버블경제 붕괴 직전의 토건국가 공사판이 연상될 정도다. 도심에서는 지하철공사, 아파트 등의 건설공사가 진행되고 있으며, 도시와 도시가 연결되는 지역에서는 각종 도로(국도, 재정고속도로, 민자고속도로), 철도, 항만, 댐 등의 사회기반시설 사업이 벌어지고 있다. 민간건설시장에서는 공장, 아파트, 주택, 플랜트 등의 건축물이 계속적으로 지어지고 있다.

기업도시

행복도시

혁신도시

도시

지하철, 주택사업

도시

지하철, 주택사업

도로

공항

공항

플랜트

(공장)

댐

항만

철도

<그림> 각종 공공건설사업의 진행 형태

2. 엉터리 전문가(행정가, 정치인)에 의한 토건사업 추진 결과

대규모 국책사업들이 전문가들의 검증없이 추진되고 있거나 추진과정에서의 전문가적인 판단이 제대로 반영되지 않고 있음은 어제 오늘의 이야기가 아니다. 그 대표적인 예로는 경부고속철도, 새만금간척사업이 있으며, 그 외에도 각종 선심성 재정사업 및 민간제안 민자(고속도로)사업 등이 있다.

특히 고속철도와 새만금사업은 비전문가인 정치인들의 대통령 선거공약으로 제시되었을 뿐 각 사업에 대한 치밀한 사업계획없이 단순히 표를 의식한 정치논리에 불과한 것인데도, 해당 주무관청(건교부)은 선거공약을 이행하기에만 급급할 뿐이었다. 그 결과 사업비와 사업기간은 당초보다 몇 배나 증가되는 이해할 수 없는 일이 벌이지고 만 것이다.

<표> 주요 졸속 사업 추진 현황

건설사업	출 처
○ 경부고속철도의 경우 ․사업비 3배 증가 : 5.8조 → 18.4조원 ․완공 6년 지연 : ‘91～’98 → ‘92～2004 (1단계 12년) ○ 서울시 2기지하철 건설의 경우 ․사업비 1.5배 증가 : 4.6조 → 7.1조원 ․완공 4년 지연 : ‘93～’96 → ‘94～2000 (1단계 2차)	‘99.3. 건설사업 효율화 종합대책
○ 새만금 간척사업의 경우 : 방조제사업(배수갑문 제외) ․도급공사비 : 6.3천억 → 1조 2.6천억원 (2배 증가) ․공사기간 : ‘91.11.～’98.12. → ‘91.11.～’06.12. (2배 지연)	경실련 정보공개자료

이러한 사례는 참여정부의 행정수도이전 공약에서도 찾을 수 있는데, 2004년 10월경 헌법재판소의 위헌결정으로 추진이 좌절되었지만 행정복합도시로 일부 조정되어 재차 추진되고 있고 혁신도시 및 기업도시는 실정이다.

이와 같이 비전문가인 정치인이나 행정관료들에 의하여 국책사업이 계획추진되다보니 그로 인한 사회적․국가적 손실은 비용으로 환산하기 어려울 뿐만 아니라, 실제 발생한 손실비용만을 계산하더라도 실로 막대하다. 이 과정에서 정부는 나름대로의 타당성검증 등의 절차를 거쳤다고 항변할 수 있으나, 결과적으로 보더라도 초대형 국책사업들이 충분한 사업성 검토나 국민적 합의절차없이 정치논리로 추진되었음은 부인하지 못한다.

그러나 주요한 공공건설사업들이 실패에 가까운 추진결과를 만들어놓고도 누구도 책임을 지지 않은 한심한 나라다.

Ⅱ		공공건설사업의 사업비 거품

공공사업의 문제는 무엇보다 예산낭비, 그리고 과다한 국민부담 전가와 상승이다. 이러한 각종 공공사업의 낭비원인은 근본적인 사업비 거품에 기인한다.

1. 재정사업의 공사비 거품

경실련은 2005년 국도와 고속도로 건설공사 중 토공사의 정부(설계)가격이 시장(하청)가격보다 직접비에서는 2배가, 간접비를 포함하면 2.5배 이상이 부풀려져 있음을 밝힌바 있다(경실련 2005. 5. 30. 보도자료 참조).

정부가격 (품셈가격)		직접비(121,339)			간접비(41,116) (직접비의 34%)
시장가격 (하청가격)		직접비(59,762)	간접비3,392 (직접비의 6%)

특히 덤프운반의 경우 10시간 장비사용료가 시장거래는 30만원임에도 불구하고 정부가격은 100만원에 육박하고 있는 현실과도 일치하는 결과였다.

구 분	공 종	정부가격(원)	시장가격(원)	비 율
국도 건설공사	발파암깎기	10,409 (14,052)	5,111 (5,468)	2.0배 (2.5배)
	덤프운반	6,493 (8,765)	2,812 (3,008)	2.3배 (2.9배)
	쌓기	923 (1,246)	736 (787)	1.3배 (1.6배)
고속도로 건설공사	발파암깎기	8,489 (11,460)	3,547 (3,795)	2.4배 (3.0배)
	덤프운반	3,956 (5,340)	1,855 (1,984)	2.1배 (2.7배)
	쌓기	1,335 (1,802)	662 (708)	2.0배 (2.5배)

<비고> 괄호안의 금액은 각각 정부가격 간접비율 35%를 반영한 가격, 시장가격 간접비율 7%를 반영한 가격임.

일부에서는 토공사가 다른 공종에 비하여 부풀림정도가 높을 수 있으나 전체적으로는 그렇게 부풀려지지 않았다고 주장하고 있는데, 그들의 주장은 단지 말뿐인 것으로 그 주장을 뒷받침할 구체적인 근거자료를 전혀 제시하지 못하고 있다. 국민들 또한 설마 우리나라의 정책관료들이 그 정도까지 건설거품을 용인했을 리는 없을 것이라고 하면서 믿을 수가 없다는 분위기이다. 하지만 안타깝게도 국민들의 기대는 어긋나고 만 것이다.

2. 민자사업의 공사비 거품

경실련은 2006년 1월 보도자료를 통하여 ‘대구～부산간 고속도로’ 민자사업에서 사업시행자는 실시협약상의 이윤보다 5배나 넘는 불로소득을 취하였음을 밝히면서, 실제 시공을 담당한 하도급업체들의 공사비내역을 공개할 것을 주장한 바 있다(경실련 2006. 1. 23. 보도자료 참조). 그러나 정부(건교부)와 사업시행자는 지금까지도 실제 공사비로 사용된 세부내역(하도급계약내용)을 전혀 공개하지 않고 있다. 그들의 폭리규모가 밝혀지는 것을 두려워하기 때문이다.

<표> 대구～부산간 민자고속도로 폭리규모 현황

(단위 : 백만원)

구 분	도급(원청)금액	*실행금액	실행/도급	폭리 규모 (도급-실행)	비고
총공사비	1,736,029	1,736,029	100.0%	0
1. 토공	272,817	136,179	49.9%	136,638
2. 배수공	31,238	25,532	81.7%	5,706
3. 구조물공	538,015	381,968	71.0%	156,047
4. 포장공	85,051	51,660	60.7%	33,391
5. 부대공	167,121	137,541	82.30%	29,580
6. 터널공	153,164	89,724	58.6%	63,440
직접공사비 소계	1,247,405	822,605	65.9%	424,800
∙현장운영비	238,081	49,356 (실행 간접비) **104,635 (사업자 투입비)
∙각종 보험료	28,179
∙본사운영비	75,597
간접공사비 소계	341,857	153,991		187,866
직접+간접공사비	1,589,262	976,596		612,666	원가
이 윤	146,767	759,433		(-) 612,666

참고 : 총공사비 = (직접+간접공사비) + 이윤

* 실행(實行)금액은 실제로 공사를 수행하는데 소요되는 원가.

** 사업자 투입비는 현장 및 본사의 제반관리비용으로 추정됨.

상기 실행원가에서 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(1) 도급계약이윤 대비 실제이윤 규모 : 5.2배 폭리

▪ 도급계약 이윤 = 1,468억원

▪ 실제이윤 규모 = 1조 7,360억 - 9,766억 = 7,594억

▪ 도급이윤 대비 이득율 = 7,594억 ÷ 1,468억 = 517% (5.2배)

(2) 사업자 투입비 대비 실제이윤 규모 : 7.3배 폭리

▪ 투입비용 = 1,046억

▪ 실제이윤 규모 = 1조 7,360억 - 9,766억 = 7,594억

▪ 투입대비 이익율 = 7,594억 ÷ 1,046억 = 726% (7.3배)

그리고 경실련은 2007년 10월 31일, 같은 정부기관(건교부) 같은 건설회사가 건설하는 도로의 공통적인 작업공사비에 대하여 각각 비교·분석한 결과, 아무런 이유도 없이 민자도로가 재정도로보다 직접 공사에 사용하여야 하는 공사단가가 2배가량 높았다. 물론 건설회사는 모두 하청에 의존하고 있기 때문에 직접 공사를 전혀 수행하지도 않는다(경실련 2007. 10. 31. 보도자료 참조).

<표> 민자 vs 재정도로 도급․하도급 공사비 현황

(단위 : 억원)

구 분	민자도로 공사비 (A)	가격경쟁 재정도로		민자도로 폭리 규모
		도급공사비 (B)	하청공사비	(A)-(B)	비율
대상 공사비 계	2,390	1,068	914	1,322	55.3%
1. 토공	649	265	260	383	59.0%
3. 구조물공	596	368	362	228	38.3%
4. 포장공	246	114	114	132	53.6%
6. 터널공	354	135	134	219	61.9%
직접공사비 소계	1,845	882	870	962	52.1%
간접공사비	545	185	44	360	66.1%
민자대비	100%	44.7%	38.3%

3. 개발사업의 사업비 거품

대표적 개발사업인 공동주택의 표준건축비 책정의 문제다. 정부는 2004년 현실적인 건설원가를 반영한다면서 평균 25%이상 표준공사비를 상향조정시켜 버린 것이다. 더군다나 2005년에는 원가연동제를 도입한다면서 일명 “새로운 건축비”라는 것을 만들어 표준건축비 대비 무려 70%이상 상향 책정해 버렸다. 노임이나 자재비가 거의 상승하지 않았고, 평균 물가상승률이 3%이내인 점을 생각한다면 도저히 이해하기 어렵다. 특히 관련 용역을 담당한 한국건설기술연구원은 “새로운 건축비”와 관련된 세부 산출근거자료가 없음을 시인함과 아울러, 해당 비용을 관련 업체(주공 포함)들의 견적에 의존했다고 하니 어처구니없다.

<건축비 상승추이>

구분	분양가자율화				원가연동제 도입이후
	표준건축비				새로운 건축비	중대형아파트 기본형건축비2)
	‘99	‘00	‘02	‘04	‘05. 3	‘06. 2
건축비 (만원/평)	193.5	210	229	288	4991) (기본형건축비 339만원 +가산비용 160만원)	528 (기본형건축비 368만원 +가산비용 160만원)
전년대비상승률	-	8.5%	9.0%	25.8%	70.8%	8% (새로운건축비 기본형건축비 기준) 77.1%(표준건축비 기준)

주 1) 2005년 11월 분양한 화성동탄 풍성주택(2-15) 건축비 평당499만원

2) 건교부 발표(06. 2)

3)

	참여정부 출범이후 건축비 상승

Ⅲ		재정사업 예산낭비 규모

[가격경쟁방식(최저가낙찰제) 확대약속 불이행]

건설산업은 타산업에 비행 제도에 대한 영향을 가장 민감하다. 정부가 조그만 정책변화가 생기면 이익단체들은 물론이고, 경제지를 포함한 일간지와 방송사들이 앞다투어 기사들을 쏟아낸다. 그들의 내용에는 업체들의 논리가 주를 이루고 있다. 그 대표적인 것이 최저가낙찰제, 즉 가격경쟁제도이다.

<표> 국민의정부와 참여정부의 최저가낙찰제 확대도입 약속과 이행 현황

사업규모		2001. 1.	2002. 1.	2003. 1.	2004. 1.	2005. 1.	2006. 1.
국민의 정부	약속일정	1,000억원 이상	500억원 이상	100억원 이상	모든 공사	―	―
	이행여부	이행	불이행	불이행	불이행	―	―
참여 정부	약속일정	―	―	―	500억원 이상	100억원 이상	모든 공사
	이행여부	―	―	―	이행	불이행	300억이상 부분적 이행

최저가낙찰제 도입초기 정부 또한 Global Standard라고 하였으나, 이제는 Standard가 바뀌었다며 그 대안으로 최고가치낙찰제(Best Value)라는 것을 내놓으며 가격경쟁방식이 확대되는 것을 거의 필사적으로 막고 있다.

그 결과 가격경쟁을 원칙으로 하는 최저가낙찰제는 당초 약속대로 이행되지 않았으며, 2004년부터 2006년까지 참여정부에서만도 14조원이 넘는 예산낭비가 이우어진 것으로 추정된다(경실련, 2006. 12. 21. 성명서 참조).

구분	약속이행 정도	절감규모	낭비규모	가능절감규모 (절감+낭비)
참여정부	1차례 약속이행 (1차례는 부분적)	6.8조원	14.3조원	21.1조원
국민의정부	단 1차례 약속이행	1.8조원	11.3조원	13.1조원
합 계	단 2차례 약속이행 (1차례는 부분적)	8.6조원	25.6조원	34.2조원

최저가낙찰제 확대약속 불이행은 여여정치권 모두의 작품으로 보여진다. 참여정부는 약속당사자이면서도 이를 이행하지 않았던 것이고, 야당인 한나라당은 2004년 총선1호 공약이면서도 오히려 국정감사에서는 당론과 달리 최저가낙찰제를 부정적으로 몰아세운 의원에 대해서조차도 아무런 조치를 취하지 않았다(경실련, 2007. 11. 9. 성명 참조).

후술하겠지만, 예산낭비에는 표준품셈이라는 적산방식이 동원되고 있다. 품셈을 기준으로 산출한 가격은 실제 거래되는 비용보다 2배가량 거품이 있는 것으로 조사되었고, 정부 또한 품셈의 문제점을 인식하면서 실적공사비 전환을 추진하고 있음을 역설하고 있는 것을 보아도 충분히 짐작할 수 있다.

이러한 논리로 본다면, 민자사업규모 30조원 40%가량인 연간 12조원, 개발사업의 40%가량인 40조원이 거품으로 형성되어 그 폐해가 국민에게 전가되고 있음을 알 수 있다.

예산낭비와 국민부담을 가중시키는 근본원인은, 공사비 산정기준인 표준품셈 때문이다. 즉 표준이 아니라 거품만을 유지시키는 표준품셈을 없애야만 국가경쟁력향상을 위한 단초가 마련된다.

※		국가경쟁력향상을 위한 선진외국 사례

우리나라보다 건설경쟁력이 월등한 미국이나 영국의 경우, 그들은 이미 오래전부터 공사비에 대한 소모적인 논쟁을 초월하여 기술개발과 원가절감 등을 통해 건설경쟁력향상에 대한 고민을 해오고 있으며 그 결과 여전히 선진국의 대열에 서있는 것이다.

1. 미국의 NCG(National Construction Goals) : 93년 11월 클린턴정부는 7대 목표인 NCG를 수립하였음.

목표1. 50 percent reduction in delivery time(건설공사 기간의 50% 단축)

목표2. 50 percent reduction in operation and energy cost(시설물의 운영, 유지관리, 에너지 비용의 50% 절감)

목표3. 30 percent increase in productivity and comport of the occupants(시설물 사용자의 생산성 및 쾌적도 30% 향상)

목표4. 50 percent fewer occupant related illness and injuries(시설물 사용자의 질병 및 상해 50% 감축)

목표5. 50 percent less waste and pollution(폐기물 및 공해의 50% 감축)

목표6. 50 percent more durability and flexibility(시설물의 내구성 및 유연성 50% 향상)

목표7. 50 percent reduction in construction work illnesses and injuries(건설인력의 질병 및 상해 50% 감축)

⇒ 미국은 적정공사비에 대한 논의단계를 벗어나, 미래지향적인 비전을 목표로 하면서 ‘94년 당시 7조원의 예산을 편성하였음.

2-1. 영국의 레이삼보고서(‘94. 7.)「Constructing the Team : 팀의 구축」

․부제 : 영국 건설산업에 있어서의 조달 및 계약관리에 관한 정부, 건설업계의 공동 검토 보고서

․권고내용 : 설계Process, 계약약관, 입찰업자 선정절차, 분쟁 해결, 공사비의 지불, 완공후의 책임 등

․건설 cost : 제7장 “공사의 품질을 판단하는 제 문제”에서 과거의 건설공사비를 분석하여 2000년까지 30% 삭감해야 할 것으로 제시

미국 노스케롤라이나주의 표준적인 미국형 사무소건물의 건축코스트는 히드로의 동일형태의 건물보다 30% 저렴하다는 것이 린던공단의 조사로 알려졌다. 이것은 시방서 수준의 차이와 미국에서는 표준구성자재를 대량 사용하기 때문에 발생한 차이다.

(출전: 영국건설의 도전, 1993)

․이후「Rethinking Construction : 건설을 다시 생각한다」('98.) Egan 보고서로 발전하였음.

2-2. Egan 보고서「Rethinking Construction : 건설을 다시 생각한다」

․5-4-7전략

․5대 개혁추진력 : 헌신적인 리더쉽, 고객중심사고, 건설 생산팀 통합, 품질중심 경영, 인적자원에 대한 헌신

․4대 건설생산과정 개선부문 : 건설사업물 개발, Supply Chain 파트너링, 프로젝트실행, 생산요소 관리

․7대 목표 (년간 달성 목표)

- 건설사업비(capital cost) : 10% 절감

- 공기(construction time) : 10% 단축

- 예측도(predictability) : 20% 향상

- 하자(defects) : 20% 감소

- 안전사고(accidents) : 20% 감소

- 생산성(productivity) : 10% 향상

- 매출 및 이윤(turnover & profits) : 10% 향상

*참고 : 영국 건설산업의 혁신전략과 성공사례, 2003., 보성각

Ⅳ		표준품셈은 과연 표준인가? 아니다 거품셈이다.

1. 품셈이란 무엇인가

지난 40여년간 ‘표준품셈’은 년간 200조에 달하는 건설공사의 공사비 산정을 위한 유일한 적산기준 역할을 담당해오고 있는바, 실로 그 중요성은 그 어떤 것보다도 크다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 품셈은 2003년까지 건설업체들의 이익단체인 ‘대한건설협회’가 관리하였는데, 생선(품셈)을 고양이(건설협회)에게 맡겨놓은 것이다. ―참고로 직접시공도 하지 않는 원청업체들의 이익집단인 건설협회에서 건설임금 및 완성공사원가구성 조사통계기관으로 되어있어, 그들의 이익과 직결되는 품셈의 부풀림이 개선되지 않는 것은 지극히 당연하다 할 것이다―

건설공사비는 크게 직접비와 간접비로 구성된다. 이중 직접비는 표준품셈으로, 간접비는 완성공사원가구성 등의 자료를 통하여 산출된다.

			직접비	; 표준품셈
건설공사비				(재료비+노무비+경비)
			간접비 (이윤포함)	; 완성공사원가구성
				+ 원가계산방식

이중 직접비는 재료비, 노무비, 경비로 세분화하여 각각의 세부비용을 산출하여 계산된다. 이렇게 매우 세분된 계산과정을 거쳐 나온 직접비에다 간접비를 더하여 원가(price)가 산정되는데, 들인 계산비용을 생각한다면 실제 거래비용(cost)과 비슷한 결과를 도출하여야 하나 안타깝게도 품셈원가는 실제 원가와 너무나 다른 차이를 보이고 있다. 정부는 아래 표와 같이 약 15년전부터 잘 알고 있으면서도 그 당시 결정한 개선방향을 전혀 추진하지 않았다.

지금도 정부는 현행 표준품셈이 적정한 것이라는 식으로 국민들을 속이고 있다.

2. 예상원가는 정확한가, 품셈가격은 얼마나 부풀려져있나.

실제 2001년부터 발주한 40개 가격경쟁(최저가낙찰제) 고속도로 건설공사의 부대입찰 하도급 금액은, 원청 평균낙찰율 62.4%과 여기에다 하도급 평균낙찰율 83.3%를 곱한 금액이 되는데 이는 정부가격의 52%(=62.4%×83.3%)수준인 절반정도에 불과하였던 것이다(경실련, 2005.11.9. 보도자료 참조).

(금액단위 : 천원)

공종명	원청공사비 (하도급할 내역)		하청공사비 (하도급 내역)		하도급 낙찰률 (B/A)
	금액(A)	비율	금액(B)	비율
토공사	705,353,892	50.2%	541,456,107	46.2%	76.8%
철근콘크리트공사	640,466,468	45.5%	579,161,629	49.4%	90.4%
기 타	60,393,586	4.3%	50,957,044	4.4%	84.4%
합 계	1,406,213,946	100.0%	1,171,574,780	100.0%	83.3%

<비고> 기타는 포장공사, 교량공사, 상하수도공사 등을 포함한 것임.

위 표에서 보는 바와 같이, 단지 기존의 입찰방식을 가격경쟁제도로 적용함으로 인하여 입찰자간의 경쟁에 따라 품셈상의 거품이 대부분 사라지게 되었으며, 원청사들은 나머지 차액인 17%(=원청가격100%-83.3%)에서 현장관리비 및 이윤을 확보하는 것이 지극히 정상적인 것이라 하겠다.

3. 잃어버린 10년

앞서 언급한 바와 같이, 정부 또한 품셈제도의 문제점을 인식하고서 ‘90년대 초반부터 선진외국(영국, 미국 등)에서 적용하고 있는 실적공사비(historical cost data) 도입을 검토하기 시작하였다. 그 동안 진행되어온 내용은 다음과 같다.

․93. 4. ～ 5. : 미국 및 영국 전문가 초빙

<미국 종합건설업체의 형태>

․브로커(brokers) : 모든 공사를 다양한 전문공종업체에 하도급하는 형태를 말한다. 이러한 형태의 업체는 그들 자신의 감독자(superintendent)를 현장에 상주시키며 현장 또는 본사사무실에 근무할 프로젝트 매니저(Project Manager)를 고용하게 될 뿐 자체적으로 공사를 수행할 노무인력을 보유하고 있지 않은 형태

․종합업체(full service contractors) : 1년 주기로 직접 공사를 수행하여 인건비를 지불하는 다양한 공종의 인력을 고용하게 되는데 가장 보편적인 인력은 콘크리트 공사와 목공을 위한 작업원이 된다. 이러한 종합업체는 또한 스스로 굴착장비, 트럭 등을 보유하여 작업도 수행하고 있으며 또한 다양한 형태의 굴착 및 토공을 그들 자신의 인력으로 수행하게 된다.

※ 우리나라의 종합건설업체는 거의 대부분 기능인력과 중장비기사를 직접 고용을 통한 직접시공을 하지 않는 ‘브로커(brokers)’에 불과하며, 그들이 하는 원가관리라곤 하청업체들간에 치열한 경쟁을 시키는 것뿐이다. 그 결과 건설시장에서도 대기업과 하청기업간의 양극화가 심화되고 있다.

․93. 6. : 건설공사 적산제도 개선방향에 대한 공청회

(건교부, 건기연, 토목학회)

<적산제도 개선의 배경 및 필요성>

․공공발주기관이 예정가격을 결정함에 있어서 과다한 책정은 국민의 세부담을 가중시키고 지출의 낭비를 초래. 과소한 책정은 부실공사를 초래하고 시공회사의 경영을 부실하게 하는 요인이 될 수 있음.

․현행 표준품셈에 의한 적산방식은 불필요한 노력 및 재원의 낭비를 야기하며 시장시세를 적절히 반영하기 어려움.

․따라서 국내 적산제도의 현황 및 문제점을 파악하고 해외 선진국의 적산제도와의 비교를 통해 현행 적산제도의 개선을 도모하고 보다 합리적인 제도로 발전시키기는 것은 국내 건설산업의 발전과 건설시장개방에 대비하기 위한 시급한 과제라 할 수 있음.

․93. 7. : 1단계 개선방안 설정 최종보고서(건교부, 건기연)

<개선방향 : 표준품셈 단계적 폐지 및 실적공사비 적산방식 도입>

․전문적산센터 설립

․전문적산사 자격제도의 도입

․시공자의 공법선정 및 활용의 자율성 부여

․94. 11. : 2단계 개선방안 설정 최종보고서(건교부, 건기연)

⇒ 2단계의 목표는 ‘적산제도 개선을 위한 구체적 실현방안 마련’으로서 실적공사비 도입방안, 적산센터 설립방안, 적산사제도 도입방안이었으나, 실제 최종보고서는 1단계의 재탕에 불과하면서 구체적인 방안제시가 약해지기 시작함.

․95. 6. : 3단계 개선방안 설정 최종보고서(건교부, 건기연)

⇒ 3단계의 목표는 ‘실적공사비 적산제도 도입을 위한 실무적․제도적 기반 조정’으로서 수량산출기준, 관련법령 재․개정이었으나, 1단계의 문제의식조차도 찾아보기 어려움. 단지 실적공사비의 도입의 난해함만을 강조하는 방향으로 전환되었을 뿐임.

․95. 7. : 국가계약법시행령 재정

⇒ 제9조(예정가격의 결정기준)제1항제3호 ‘공사의 경우 이미 수행한 사업을 토대로 축적한 실적공사비로서 중앙관서의 장이 인정한 가격’ 마련.

이후,

․97. 10. : 실적공사비 축적 및 적용방안 연구보고서 1차분

․98. 8. : 실적공사비 축적 및 적용방안 연구보고서 2차분

․99. 12. : 실적공사비 축적 및 적용방안 연구보고서 3차분

⇒ 으로 이어졌으나, ‘95년부터는 적산센터, 적산사 제도에 대한 기본적인 언급마저 사라졌음. 지금조차도 실적공사비에 대한 논의만 있을 뿐인바, ’93년 초기에 있었던 실적공사비 제도 자체에 대한 논의마저 의도적으로 후퇴시켰음.

․00. 4. : 실적공사비 축적요령 시달 (건교부)

․03. 12. 23. : 실적공사비 적산제도 운영방안에 관한 공청회

․03. 12. 26. : 실적공사비에 의한 예정가격작성준칙 마련

․04년부터 년 2회 실적공사비 발표 (건기연)

상기의 논의과정에서 해결된 유일한 것은, ‘95년부터 건설업주들의 이익단체인 건설협회에서 시중노임을 조사할 수 있게 하여 노무비만을 올려놓았을 뿐(업계에서는 ’노무비 현실화‘라고 말한다), 실제 의도한 다른 제도들의 현실화는 전혀 이루어지지 않고 있다. 건전한 제도도입 공론화가 오히려 업계들의 이익만을 더욱 확대시켜 놓았을 뿐, 국민과 국가의 미래를 위한 제도는 여전히 답보상태이다. 도대체 무엇 때문에 이러한 일들만이 발생하는가?

4. 합법적 혈세낭비 수단인 표준품셈

표준품셈의 문제는 바로, 모든 공공건설사업의 사업비 산정기준이 이처럼 2배가량 부풀려진 표준품셈으로 계상토록 법제도화되어 있다는 것이다. 다름아닌 「원가산정방식에 의한 예정가격 작성준칙」이 그것이다.

경실련이 보도자료를 통하여 밝힌바와 같이, 현행 품셈 적산방식은 시장거래가격보다 2배가량 부풀려져 있기 때문에 건설업체들은 합법적인 제도의 틀 속에서 아무런 노력도 없이 단지 수주했다는 이유만으로 폭리를 취할 수 있도록 되어 있다. 다만 입찰방식에 따라 폭리규모가 다를 뿐이다.

구분	턴키, 대안	적격(운찰제)	가격경쟁방식 (최저가낙찰제)
평균 낙찰율	85～95%	80～85%	55～65%

실제 가격경쟁방식 재정고속도로 건설공사현장의 경우, 원청사의 직접비단가와 하청단가는 큰 차이가 없었으며 간접비를 포함한 전체 하도급율이 85% 수준인 것을 보면 극소수 재벌급 건설회사들의 폭리규모를 가히 짐작할 수 있다. 결과적으로 보면, 턴키․대안이나 적격(운찰제)제도는 정부가 세금으로 건설업체들의 이익을 보장해주는 것으로서, 이러한 특혜제도를 통하여 극소수 재벌급 건설업체들이 과다한 이득을 취하고 있었는바, 이는 결국 단순한 제도적 문제임에도 불구하고 제대로․적기에 시행되지 않고 있어 혈세낭비를 부추기고 있다.

5. 정책로비를 통한 덩어리 특혜 (품셈제도) 유지

따라서 건설업체들이 건설공사의 가장 큰 특혜 덩어리인 품셈폐지에 찬성할 리는 만무하다. 오히려 지금까지 누려온 특혜가 없어질까봐 노심초사할 수밖에 없으며, 그나마 90년대 초반부터 적극적인 도입시도마저도 무력화시키게 된 것이다.

만약 품셈으로 산정한 설계금액이 실제 거래가격과 비슷하거나 높지 않다면 오히려 건설업계에서 폐지건의가 높았을 것이 분명할 것이나, 실제로는 2배 가량 부풀려져 있으므로 업계에서 자신들에게 엄청난 이익을 보장해주고 있는 품셈폐지에 갖가지 이유를 들이대면서 정책집행을 지연시키고 있는 것이며, 정책관료들은 향후의 자리보장을 위하여 적극적으로 나서질 않고 있다.

문제는 여기서 끝나지 않는다. 예를들어 건설산업에 1천개의 제도가 있다면, 그중 가장 큰 특혜는 품셈제도로서 다른 990개의 규제는 아무것도 아니다. 이 때문에 관료(공무원)들은 덩어리특혜를 보장해주는 대신, 공사입찰이나 수행과정에서 특혜유지를 볼모로 한 상납과 접대에 젖어들게 되며 기술관리직들은 매일 초과근무를 하면서 관료들과 업주들을 위하여 자신들의 청춘을 바치고 있는 것이다.

6. 발표된 실적공사비 역시 엄청난 거품이 끼어있다.

시민사회의 공사비거품 비판이 제기되자 부랴부랴 일명 ‘실적공사비’ 도입을 추진하고 있다고 해명에 나섰다. 그러나 ‘05. 8.경 발표된 실적공사비와 실제 시장거래가격(하청가격)을 비교해보니 여전히 직접공사비에서만 시장(하청)가격보다 2배가량 부풀려져 있음을 알 수 있다. 유일하게 가격경쟁(최저가낙찰제) 공사만이 직접비에서 이윤을 취하지 않고서 모두 공사비로 사용하고 있을 뿐이다.

구 분		실적공사비 발표단가(‘06.2)	가격현황(원)
			입찰방식	설계가격	원청가격	하청가격
<토공사> 발파암깎기 (일반)		7,123원/㎥ (‘05. 8.부터 발표됨)	가격경쟁	8,356	3,400	3,400
			적격심사	8,775	6,400	3,200
			턴키	(9,707)	9,707	3,500
	간접비율			35%	20～25%	6～7%
<구조물공사> 철근가공조립 (복잡)		453,322원/Ton	가격경쟁	301,850	225,000	225,000
			적격심사	375,000	337,000	260,000
			턴키	(350,699)	350,699	265,570
	간접비율			35%	20～25%	6～7%

<비고> -. 가격경쟁(최저가) : 장성～담양 고속도로 2공구, 계약일 ‘01. 8. 18.

-. 적격심사 : 유강～대련 국도건설공사, 계약일 ‘04. 1. 15.

-. 턴키 : 성남～장호원 국도건설공사, 계약일 ‘02. 3. 5.

실적공사비가 시장가격보다 2배가량 여전히 부풀려져 있으며(간접비를 포함하면 2배를 훨씬 초과한다), 정부가 그나마 모양새를 갖추려고 하고 있는 실적공사비조차도 여전히 직접공사비에서 부당이득을 취할 수 있도록 엉터리 원가(실적공사비)를 책정해 놓고 있는 것이다. 이는 경쟁없이 시공자를 선정하였던 턴키․대안공사와 적격심사제 공사가격이 현실과 맞지 않음에도 불구하고 이를 그대로 적용함으로 인하여 빚어진 것이라 하겠다. 일부에서는 하청가격을 실적공사비와 비교하는 것이 맞지 않다고 하나, 오히려 경쟁없이 결정된 원청가격을 그대로 원가처럼 인정하여 산출된 실적단가가 현실과 맞지 않는 것임을 알아야 한다.

Ⅴ		예산낭비와 부패를 생산․조장하는 5적 담합구조

2006.8.11「광복 61주년 경축 특별조치」, 죄를 지어도 사면된다.

2006년도 광복 61주년을 맞이하면서, 건설업체들 또한 축제분위기였다. 다름이 아니라 각종 건설부패 관련업체 및 관련자들에 대해서 대대적인 사면이 이루어진 것이다. 물론 그 전에 경제단체들의 대사면 건의가 있기도 하였다.

건설부패가 전체 부패의 절반이상을 차지하고 있는 이유에 대해서는 개별 사건들을 분리해서 생각해서는 도저히 명확한 해답을 얻을 수가 없다. 그래서 건설부패가 기득권세력들간의 강고한 유착관계에 의해서 구조적으로 형성되어 있을 것이라는 추측은 충분히 가능하다.

그들은 우리 주위에 상시 존재하고 있는, 재벌급 건설업체, 관료집단, 정치권, 재벌언론과 사이비 전문가 학자집단이다.

개발부패 세력의 네트워크

(관료개혁 = 사업권이양 / 입법권 독립)

위원회

참여

관료책임

희석

청와대

관료집단

정 당

정치인

학자 & 전문가

보수언론

경제신문

재벌&건설사

(전직관료 포진)

비자금 년50조 창고

뇌물상납

특혜제공

사업제공

입법로비

뇌물제공

용역제공

논리개발

개발광고

홍보기사

이슈제조

특혜입법

(거수기)

특정인

비호

언론조작/왜곡

입법대행

명망가 등극

기고 / 여론조장

특혜입법 고속처리

민생입법 완행(탈선)

1. 개발세력 부패네트워크의 중심에는 재벌급 건설회사들이 있다.

재벌급 건설업체들의 이윤창출은 1)가격통제없는 선분양특혜제도를 이용한 아파트분양가 폭리, 2)공공공사에서는 가격검증없는 민자사업․턴키제도에 따른 폭리 및 3)이러한 폭리를 통해 축적한 비자금으로 특혜제도를 양산하여 폭리재생산하는 순환으로 이루어진다. 건설업체들의 이익이 자신들의 노력으로 창출된 것이라면 아무런 문제가 없을 것이나, 국민들로부터 십시일반하여 끌어 모은 것이고 거기에다 세금부담까지 지워서 얻어낸 결과라는 것이 문제이다. 특혜제도를 양산․유지하기 위한 노력을 정당하다고 치부할 수는 없지 않는가.

가장 최근 건설단체가 이뤄낸 성과가 있다. 재벌건설사를 위해서는 최저가낙찰제를 회피하기 위한 최고가치낙찰제(Best Value) 도입이고, 중소업체를 위해서는 지방공기업법령을 개정하여 지자체 산하 공기업이 최저가낙찰제를 할 수 없도록 제도를 바꾼 것이다. 후자의 경우는 중소업체를 위한다는 명목이겠으나, 실제로는 가격경쟁방식인 최저가낙찰제가 대형공사로까지 확대되는 것을 막기 위한 노력의 일환으로 생각된다.

2. 소수 개발업자들의 이익만을 대변하는 관료집단, 그들에게 국민은 없다.

￭ 소비자보호를 위한 후분양제는 도입 연기

주택공급제도인 선분양제도는 공급자인 개발업자들을 위한 공급제도로서 사업위험을 수요자인 국민에게 전가시키는 불평등한 제도이기 때문에, 1977년부터 공급가격에 대해서는 분양가상한제를 적용하였던 것이다. 그런데 시장논리로 분양가는 자율화하였을 뿐, 병행되어야 할 후분양 공급방식은 수반되지 못하였다.

이에 참여정부는 2003.11.28. ‘선분양제도는 소비자에게 사업위험을 전가시키고, 소비자의 선택권을 침해하며, 분양권전매를 통한 투기과열로 주택시장을 교란시키는 등 상당한 부작용을 야기’시킨다면서 후분양제 도입을 적극 추진키로 하였으나, 2007년에 공동주택 1000가구를 후분양하겠다면서 실제로는 후분양제 도입을 포기해 버렸다. 오히려 서울시가 정부안보다 5년이나 앞당겨 소비자를 위한 후분양을 실시하겠다는 방침을 발표하자, 정부에서는 사뭇 당황하기도 하였다.

￭ 이해되지 않는 표준건축비 상향 책정

앞서 언급한 바와 같이 2004년도 표준건축비를 평균 25%이상 상향조정시켰고, 2005년에는 원가연동제를 도입한다면서 일명 “새로운 건축비”라는 것을 만들어 표준건축비 대비 무려 70%이상 상향 책정하였다.

￭ 국민 80%가 지지하는 원가공개는 철저히 외면

주택은 국민들이 평생 1～2번 정도밖에 거래할 수 없는 전 재산이 투자되는 가장 중요한 거래라 아니할 수 없다. 이 때문에 국민들의 아파트 분양원가공개는 80%를 상회하는 것이다. 그러나 지난 수십년간 집을 지어온 정부(주택공사)는 국민들의 요구를 전혀 귀담아 듣지 않고 있다. 법원의 판결이 있은 뒤에도 갖은 방법을 들여 공급원가를 숨기기에 급급하였다.

￭ 로비각축장인 턴키제도 유지

‘99년 턴키공사입찰과정에서 향응과 뇌물을 받은 교수 46명이 적발되었고, 2001년에는 중견건설업체가 연명으로 턴키대안입찰제도 폐지 건의서를 부방위와 건교부에 제출했다. 이에 부패방지위원회(현 청렴위원회)는 2002. 12. 6. ‘턴키공사 입찰제도 개선’에서 선설계-후가격평가와 실행내역서공개를 골자로하는 제도개선 권고를 하였으나 정부는 가격평가점수를 약간 조정하는 것으로 부방위의 권고를 묵살하였고, 이에 대해 부패방지위원회는 아무런 비판도 없었다.

그들의 방치로 지난해 지하철 7호선연장 6개 현장의 입찰담합과, 서울동남권물류단지 턴키입찰비리를 낳게 만들었다. 그래도 여전히 턴키방식을 고수하고 있다.

￭ 가격경쟁제도 확대약속이행은 소걸음, 가격경쟁을 무력화시킨 ‘저가심의제’

정부는 시민사회의 지속적인 혈세낭비 비난에 마지못해 가격경쟁방식 약속을 부분적으로나마 이행하였다. 이러한 약속불이행으로 인한 예산낭비는 매년 수조원을 상회하고 있다. 그런데 가격경쟁을 통한 건설업자들의 이익이 줄어들게 되자 건설업계의 로비결과인지 일명 ‘저가심의제’라는 기발한 발상이 도입되었다. 2006.9월에 변경시행된 ‘저가심의제’는 투찰업체들의 낙찰율을 강제적으로 약10%가량(이전57%→66.4%) 상승시켰고, 이를 전체 공공발주금액으로 환산하면 년간 약1.7조원이라는 혈세를 아무런 이유없이 건설업체들에게 나누어 준 격이 되었다(2007.3.20. 경실련 성명서). 년간 수조원의 혈세낭비가 우려되는 ‘저가심의제’가 정부의 일개 부서(재정경제부 회계제도과) 판단으로 이루어졌다는 것이고, 이에 대해 기획예산처나 국회는 아무런 견제가 없었다.

3. 정치권, 개발업자들을 위한 법안처리는 KTX, 국민 법안은 오리무중.

￭ 집값폭등 6년 되어서야 누더기 주택법 개정안 통과 → 이마저도 퇴보위기

￭ 주거안전을 위한 당론조차 없는 구호만 서민정당

￭ 개발사업에 대해서는 긴밀한 협조관계

이와는 반대로 개발사업에 대해서는 거의 무비판적으로 받아들인다. 그 일례로 2001년부터 2004년까지의 국도건설사업의 발주현황을 분석해 본 결과, 대통령선거가 있었던 2002년과 참여정부의 취임초기에 집중적으로 발주되었으며 특히 지역별(영남, 호남 편중) 편차 또한 상당부분 나타나고 있었다. 이는 예산심의기능을 가진 국회가 개발사업에 대해서는 정파를 초월한 협력관계가 있음을 의미한다.

<표> 100억이상 국도건설사업 발주현황(‘01년～’04년)

구 분	2001년	2002년	2003년	2004년	계
건수	27	48	37	22	134
발주규모	2조2,039억	4조9,588억	4조1,291억	2조9,298억	14조2,217억

￭ 재벌을 위한 입법은 강행

국회는 2004.11. 기업도시개발특별법(이강래)을 발의하고, 12.31. 재정되었다. 시민사회의 집단적인 반발이 있었지만, 기업도시에 대한 논의가 있은 지 6개월도 되지 않았지만 곧바로 처리되었던 것이다. 당시 경실련등 시민단체들은, 기업도시특별법이 민간기업에 대한 과도한 특혜와 특례로 인한 국민의 기본권과 재산권, 그리고 경제활동의 기회균등과 평등권의 침해와 국민경제 전반의 폐해를 초래할 수 있다면 철회를 요청하였던 것입니다. 그러나 정치인들의 이해관계와 일치하는 기업도시개발법안은 그대로 입법화되고 말았고, 이는 국민보다는 재벌들의 이익을 일사천리로 처리한 대표적인 사례라 하겠다.

4. 건설광고로 먹고사는 언론재벌, 건설부패에는 침묵한다.

￭ 광고수익을 위해 후분양제 비판

￭ 공영개발에 대한 엉터리 기사 생산

2005. 6월경 판교신도시를 공영개발로 전환할 것이라는 기사를 실으면서, 공영개발에 대해 강한 비판기사를 일제히 생산했다. 당시의 기사내용은 이렇다.

“판교가 임대주택 단지로 바뀐다, 중대형 아파트 물량의 축소로 이어진다, 부동산 업계가 강하게 반발한다, 판교만 기다려온 소비자들의 혼란도 예상된다, 임대료만 월200만이 된다” 등을 언급하면서 결국에는 “판교의 중대형 아파트 분양을 기다리던 청약예금 가입자와 택지 분양을 기대한 건설업계의 반발이 예상된다.”

￭ 언론이 만들어 낸 세금폭탄론, 실제로는 1%를 위한 세금특혜

￭ 개발업자 제재조항에는 우려성 기사

건설산업기본법상 뇌물관련 처벌조항의 시행을 앞둔 2005. 8말경 대부분의 경제신문과 메이저신문은 우리나라 건설업체들이 모두 영업을 하지 못할 것같은 기사를 생산하였고, 과도한 규제라느니 중복처벌규정이라느니 하면서 그간 개발업자들의 논리를 되내인 사람들을 위주로 인터뷰를 싣는다. 그런데 뇌물조항 시행을 2년을 앞둔 현 시점에서, 건설업의 뇌물사건이 다양하게 발생하였음에도 불구하고 이에 대한 영업정지 행정처분이 단 한 건도 없었다는 사실에 대해서는 아무런 언급을 하지 않았다.

지하철 7호선연장, 서울동남권턴키비리 발생원인이 관료와 정치권의 방조로 발생한 것에 대해서는 아무런 언급이 없었다.

5. 교수 및 전문가집단, 개발업자들을 위해 지식을 판매

￭ 개발업자들로부터 용역을 따내는 전문가집단

각종 공청회나 토론회에는 전문가들이 대거 참석하고 있으나, 대다수 국민들을 위한 논리를 주장하는 이들은 거의 없다. 이유는 간단하다. 교수와 전문가집단들이 누구로부터 용역을 수주하는 지를 보면 명확해진다. 반면 다수의 국민들은 교수나 전문가들에게 용역을 줄 돈이 없기에, 정부가 나서서 국민이익을 살펴 찾아내야 하나 정부 또한 개발업자들로부터 용역을 받는 교수나 전문가집단에게 용역을 주고 있다. 그리고 그것을 근거로 정책을 생산․결정한다.

￭ 이익단체 연구집단이 중립적인 전문가로 둔갑

건설업계의 이익단체 산하 연구집단인 건설산업연구원은 2005년 3월 “서울의 집값이 다른 나라에 비해 덜 올랐다.”며 ‘시장원리에 맡겨라‘는 보고서를 발표한다. 그들은 각종 언론에서 건설업계를 대변하면서도 객관적인 전문가인양 행세하고, 언론들 또한 그들이 이익단체의 연구원이기에 중립적이지 않음을 제대로 알리지 않는다.

￭ 무늬만 ‘시공회사’를 존속시키는 용역보고서 작성 공생관계

2004.12.31. 직접시공 의무제가 100억이하 공사에만 도입되었고, 시행은 2006.1.1.부터였다. 우리나라 건설업체들은 거의 대부분 직접시공을 하지 않는 무늬만 시공회사에 불과할 뿐이었다. 하지만 건산법 시행령은 이조차도 30억미만공사로 축소시켜 버렸는데, 여기에 동원된 보고서는 건설업체 이익단체인 건설협회의 산하 연구조직인 건설산업연구원이 만든 ‘건설공사의 직접시공 촉진방안(’04.11)‘이었고, 이는 건교부로부터 용역받은 것이다. 이는 건설관료와 건설업체간의 공생협력구도를 확인할 수 있는 사례라 하겠다.

￭ 건설업체를 위한 각종 언론플레이

지난해 3월 5일 서울시는 국가계약법령에 적용되지 않는 서울시 산하 공사와 공단의 발주방식을 가격경쟁으로 실시하여 예산을 대폭 절감하겠다는 발표를 하였다. 그간의 이익이 줄어들므로 건설업체 이익단체들의 반발은 당연할 것이나, 전문가나 교수들은 각종 경제신문 지면을 통하여 설득력이 없는 ‘부실시공’ ‘지역경제침체’ 등의 논리로 기고를 하였다. 가장 높은 가격을 치루는 턴키공사에서도 부실이 생기고, 지역업체에 대한 발주물량도 변함없으므로 그들의 논리는 조금만 생각하면 거짓임을 알 수 있다.

Ⅵ		제도개선의 과제들

1. 엉터리 표준품셈 폐지 ⇒ 시장단가제로 전환

2배가량 부풀려진 표준품셈은 예산낭비의 근본원인이자, 민자사업이나 개발사업에 있어서도 소수의 재벌급 건설업주들만의 폭리수단으로 합법적으로 활용되고 있는바, 표준품셈의 폐지는 한시라도 미뤄서는 아니된다.

일본은 현재 시장단가제를 도입하여 버블붕괴이후 예전의 가격거품을 반의반으로 줄이는 제도개선을 이루고 있다. 우리 또한 하지 못할 이유는 없다.

※ 최고가치낙찰제(Best Value)의 허구성에 대하여

건설업주들이 가격경쟁방식인 최저가낙찰제가 확대되는 것을 막기 위하여, 기술과 품질을 종합적으로 반영하는 입찰제도 보완을 역설하면서 선진외국(영국,미국)에서 생애비용(Life Cycle Cost)까지 고려하여 시행되고 있는 최고가치제 도입이 필요하다고 주장하고 있다. 속셈은 가격경쟁을 회피하기 위함이다.

그럼에도 불구하고 우리나라의 시설물은, 1) 설계단계에서 모든 공법이 결정되어지고 시공자의 선택권은 전혀 없으며, 2) 이는 시설물품질이 설계단계에서 이미 결정되는 것이므로, 3) 결국 우리나라의 현행 건설비용 시스템에서는 누가 시공을 맡더라도 품질과 생애비용은 다르지 않음을 알 수 있다. 즉, 표준품셈의 폐지없이는 Best Value도 불가능하지 않음을 알아야 한다.

2. 각 사업추진단계마다 철저한 가격검정, 적산사 제도 도입

지금까지 공공기관의 가격거품이 지속적으로 자행될 수 있었던 가장 큰 이유는 아무도 공사비를 검정하지 않기 때문에 가능했다. 지금도 공사비 검증시스템을 구축할 대책을 강구하지 않고 있다.

따라서 엉터리 기준인 품셈방식으로 계산과정만을 살펴보는 방식은 즉각 폐기되어야 하고, 선진외국에서와 같이 각 사업추진단계에서의 가격검증시스템이 도입되어야 한다.

우리 :

외국 :

예산책정		품셈		가격검증없음		가격평가없음
구상, 기획단계		기본, 실시설계단계		계약체결단계		계약이행 및 유지관리단계
예산책정		실적공사비		단가검증		D/B 구축

⇒ 거품유지

⇒ 거품차단

참고로 우리 정부는 이미 ‘93년 7월의 “1단계 개선방안 설정 최종보고서(건교부, 건기연, 토목학회)”에서, 가격검증을 위한 적산사제도 도입과 공사비 D/B구축을 위한 독립적 전문적산센터 설립 로드맵을 설정해 놓은바 있다. 실천만 하면 된다.

<개선방향 : 표준품셈 단계적 폐지 및 실적공사비 적산방식 도입>

․전문적산센터 설립

․전문적산사 자격제도의 도입

․시공자의 공법선정 및 활용의 자율성 부여

3. 인터넷강국, 인터넷을 통한 상시정보공개를 의무화

“독점이 있는 곳에는 반드시 부패가 생기고, 부패한 곳은 반드시 독점이 있다”

예산낭비를 감시하기 위해서는 정보접근이 가능해야 하는바, 상시 정보공개장치를 마련하는 것이 필요하다. 우리의 경우 인터넷강국임을 자랑하고 있고 충분한 인프라가 운영되고 있으므로 인터넷을 이용한 상시 정보공개는 일차적으로 사회적비용을 줄일 수 있고 궁극적으로는 행정의 투명성을 확보하는 것이다.

부패를 차단하기 위해서는 관련정보의 투명한 공개가 반드시 병행되어야 함은 너무나 자명하다. 특히 국민의 세금이 투입되는 공공사업에서는 두말할 필요가 없다. 그러나 국민이 주인행세를 하기 위해 정보공개를 요청하면, “어디에 쓸려고 그러느냐”, “공개량이 방대하니 일부만 받아라, 필요하다면 다시 정보공개 요청을 해라”, “외부에 공개하지 않는 조건이라면 공개하겠다” 등의 핑계를 대면서 정보공개에 매우 소극적이다. 이것이 국민참여를 천명한 참여정부의 정보공개 행태이니, 개발업자와 건설업체들은 마음놓고 폭리구조를 유지해 가는 것이다.

4. 부정부패관련자들에 대한 엄격한 책임을 물어야.

부패를 통한 이익이 법적․사회적 책임보다 큰 사회에서는, 절대로 부패가 근절되지 않는다. 예산낭비를 지난 수십년동안 자행해 놓고도 아무런 책임을 지지 않고 있다. 많은 설명보다는 사례비교를 통해 우리나라의 부패불감증이 얼마나 심각한지를 확인할 수 있다.

<대한민국은 부동산 공화국이다? 2005년, 185쪽-186쪽>

선진국의 경우, 부패행위에 대해 강력히 처벌함으로써 부패사건의 개발 가능성을 줄이고 있다. 2002년 주한미군 육군 현역 대령이 기지내 군인가족 주택건설사업 등 이권에 영향력을 행사하고 한국업체들로부터 약70만달러(약 7억여원)를 받은 사건은 시사하는 바가 크다. 문제의 현역 대령이 한국 건설업체인 모 기업이 공군기지 주택건설, 캠프캐럴 등 다른 기지 내 몇몇 병영건설 공사에 최저가로 응찰하지 않았는데도 뇌물을 받고 이 회사가 낙찰받게 한 혐의를 받았다. 이 건과 관련해 무려 11가지 혐의로 기소됐으며, 유조가 인정될 경우 115년형에 처해지게 돼 있었다. 수사당국은 이 사건에 가담한 그의 부인은 100년, 모 업체 직원 허모씨는 20년형을 구형했다. 이 건 하나를 수사하는 데에만 미 육군범죄수사대와 FBI, 미 국세청이 동원돼 공조수사를 펼쳤다. 만약 이 사건에 연루됐던 허씨가 국내 법정에 섰다면 어떤 처벌을 받을까. 모르긴 해도 훨씬 경미한 처벌을 받았을 것이다.

그런데 국내의 경우는 어떤가. 지난 정권 최대의 부패 스캔들로 현직대통령의 아들과 자치단체장 등이 연루된 ‘부정부패의 종합백화점’으로 기록됐던 ‘P 게이트’사례를 보자. 당시 이 사건의 주인공인 회장은 2심에서 징역 3년 집행유예 4년을 선고받고 출소해 현재 사업마무리 활동에 전념하고 있다. 그가 우선 감옥에서 출소했다는 사실 자체가 기막히다. 그는 분양으로 수천억의 순이익을 남긴 것으로 추정된다. 법을 어겨가며 신도시 구조를 왜곡시킨 대표적 비리사건이지만 이 사건의 주역은 단 몇억원으로 사업을 시작해 엄청난 떼돈을 벌게 됐다. 징역을 살지도 않고 집행유예로 풀려난 뒤 수천억을 벌 수 있다면 “괜찮네”라고 달려들 건설업자들이 한 둘이 아닐 것이다. 건설부패를 더욱 키우는 대한민국이 아닐 수 없다.

개발5적 구조에 대한 입체적인 감시기능이 작동되어야 하고, 여기에는 검찰, 감사원, 국정원, 국세청 등 사정기관의 대대적인 감시가 이루어지고 그 과정에서 적발된 건설부패에 대해서는 국민들이 특혜의혹이 없도록 철저한 책임이 부과되어야 함은 당연하다.

10년 전 이탈리아에서는, 현 우리나라와 유사한 정경유착의 고리를 끊기위해 검찰의 노력, 언론의 대폭적인 지지, 국민들 여론, 각종 시민단체의 지지로 대대적인 사정이 이루어졌고, 그 결과 정경유착비리를 상당부분 근절하였던 ‘마니폴리테(깨끗한 손)’는 시사하는 바가 크다.

5. 철저한 사후평가와 책임부과 및 무분별한 개발사업 차단

2000년 3월 28일 건기법시행령(제38조의18)에는 500억 이상공사에 대하여 사후평가 조항이 마련되어 있으나, 실제 소요된 공사비 및 공사기간, 예측수요와 실제수요 등의 비교․분석 사후평가내용은 전혀 알려지지 않고 있다. 더욱이 이미 완성된 건설공사에 대한 비교․분석을 토대로 표준적인 기간과 비용기준이 과연 무엇이었으며, 국민들에 대한 홍보는 얼마나 되었는지가 궁금하지 않을 수 없다.

철저한 사후평가가 이루어져야 관료집단의 무분별한 개발사업을 방지할 수 있고, 이는 지난 ‘99. 3. 공공공사 효율화종합대책의 일환이기도 하다. 하지만 감사원에서 조사한 결과, 거의 대부분의 개발사업에서 사후평가가 제대로 이루어지지 않았을 뿐만 아니라, 이행된 사후평가 또한 부실하였다고 한다. 다만 한국도로공사에서 일부사업만 사후평가가 있었고, 그마저도 부실하게 이루어졌다고 평할뿐이다.

철저한 사후평가가 이루어져야만이 개발업자와 관료들의 이해만을 대변하는 엉터리 전문가가 사라질 것이고, 진정한 건설기술 전문가들이 양성되는 것이다. 물론 그 과정에서 예산낭비현황 및 그에 대한 원인, 분석 그리고 대안을 찾을 수 있을 것이다.

※ (가칭)국토사업위원회를 통한 사업추진 심의·의결

권한없는 비상설위원회의 한계를 극복하고, 우리나라에서 이루어지는 모든 공공건설사업을 심의․의결하는 독립적 상설기구가 설립되어야 한다. 이러한 전문가집단에서 비전문가인 정치인과 행정관료들에 의한 무분별한 사업추진을 제어해야 하며, 사업(사전․사후)평가, 표준구축 및 예산검증(적산)시스템구축 등의 총괄관리를 통하여 극소수 재벌급 건설업체들이 챙겨가는 부당이득을 차단하여 종국적으로 국가경쟁력향상에 이바지한다.

<붙임> ‘99.3 예산절감을 위한 □공공 건설사업 효율화 종합대책□

	요 지
□ 정부는 시급한 SOC 확충 등을 위해 公共 건설사업에 매년 막대한 재원을 투입 ◦ 국가․지자체 등에서 연간 약 40조원 투자 (GDP의 8%) ※ 공공 건설사업비의 10%만 절감하더라도 공무원 10만명 이상 감축과 맞먹는 예산절감 가능 (약 4조원) □ 그러나, 졸속한 사업추진으로 많은 예산을 낭비하고 있어 ｢공공부문 개혁｣ 차원에서 사업 효율화가 시급 ◦ 事前조사 미흡으로 잦은 설계변경 및 공사비 낭비 ◦ ｢善心性｣ 예산편성으로 재정운용의 비효율 및 사업 장기화 □ 따라서 예산을 절감하면서도 품질은 확보할 수 있는, 汎정부 차원의 ｢공공사업 효율화 綜合對策｣을 마련 ◦ 주먹구구식 사업계획 ▷ 신중하고 치밀한 사전준비 ◦ 분산투자, 늑장보상 ▷ 집중투자, 신속․합리적 補償 ◦ 談合․덤핑 입찰관행 ▷ 품질․기술위주 競爭체제 구축 ◦ 불공정 계약풍토 ▷ 민-관간 공정거래 질서 확립 ◦ 사후관리 부재 ▷ 책임지는 사업풍토 조성 □ 앞으로 ｢綜合對策｣을 강력히 시행함으로써 공공사업의 ｢高비용-低효율｣ 구조를 혁파

Question & Answer

3. 목표를 예산 20%절감으로 설정하였는데 그 근거는?

□ 본 대책에서는 공공사업 추진과정의 각 단계별로 내재된 낭비와 비효율을 제거함으로써 얻을 수 있는 총사업비 절감 목표수치를 20%로 정하였음

□ 그 내용은

- 합리적 사업시행절차의 법제화, 설계비-기간 확보등 사업을 효율적으로 추진하고 설계를 내실화하여 사업중 불합리한 설계변경․민원발생을 방지하는 부분에서 8～10%를,

- 선보상-후시공, 예산 집중지원 등에 따른 사업지연 방지 및 계획기간내 조기 완공으로 10～15%를,

- 품질관리․공정관리등 엄격한 공사관리, 정보화․표준화 등에 따른 사업의 합리적 시행으로 4～5%를 절감할 수 있는데 반해

- 설계․시공의 제값주기 입찰, 부당한 준조세 폐지 등 대책으로는 오히려 5～6%정도 예산이 추가 소요된다고 보아

- 전체적으로 본 대책이 완벽하게 정착되는 2002년에는 약 20%정도의 예산절감이 가능한 것으로 보고 있음

- 다만, 철저한 타당성조사를 통한 불필요한 사업의 사전예방 등 간접적인 효과는 고려하지 않은 것임

□ 외국의 경우를 보면

- 일본은 ‘97년 내각의 ｢공공공사 비용절감에 관한 행동지침｣에 의거, 2000년까지 10% 절감을 목표로 추진중이고

- 영국은 ‘93년 하원의 ｢레이섬 보고서｣에 의거 2000년까지, 30% 절감을 목표로 추진하고 있음

토론문 [1]

논문 “역대정부 예산낭비 근절 정책의 평가와

이명박 정부의 정책 방향“에 대한 논평

김 성 태

한국재정학회 회장,

청주대학교 국제통상학부 교수

1. 본 논문의 목적은 다음과 같음

□ 역대 정부의 예산 낭비를 제거하기 위한 정책을 검토하고 향후 재정 절감과 예산 운영의 생산성을 제고하기 위한 정책적 대안을 모색

2. 본 논문의 연구 내용은 다음과 같음.

□ 예산낭비의 개념을 규정함

□ 역대 정부의 정책을 비교 평가하고

□ 향후 과제를 제안

3. 본 논문의 공헌

□ 예산낭비에 대한 개념을 이론적으로 정립하고 있음.

○ 예산낭비에 대한 기존의 개념 정의 중 중요한 이론들을 정리하고 있음.

□ 역대 정권의 예산낭비를 근절하기 위한 제반 정책적 노력을 정리하고 평가하고 있음.

□ 새롭게 출범하는 이명박 정부의 예산낭비를 예방하고 절감할 수 있는 정책의 방향을 제시하는 것은 매우 시의 적절한 것으로 평가할 수 있을 것임.

4. 구체적 논평

□ 예산방비의 개념 정의는 ‘최협의, 협의, 광의, 최광의’의 네 가지 단계로 구분할 수 있는데 최광의로 정의하는 것이 적절한 것으로 보임.

○ 최협의로 예산낭비를 정의하는 경우 예산 관련 당사자들은 모든 정책을 추진하는 과정에서 불법성만 피하게 되어 비효율적인 정책을 추진할 가능성이 매우 높게 될 것이므로 최협의로 예산낭비를 정의하는 것은 문제가 많음.

○ 광의의 예산낭비는 협의의 예산낭비와 지식의 한계에 따른 예산낭비를 가리킴.

○ 최광의의 예산낭비는 광의의 예산낭비와 가치의 충돌로 인한 예산낭비를 포함함.

○ 지금까지 실증적인 분석은 없으나 최협의나 협의의 예산낭비 규모보다는 광의나 최광의에 근거한 예산낭비 규모가 더욱 클 것으로 보임.

□ 책임을 물을 수 있는 예산 낭비의 범위에 대한 논문은 최협의는 형사적 책임, 협의는 행정적 책임, 광의와 최광의는 정치적 책임을 물어야 한다고 주장하고 있음.

○ 최협의의 예산낭비에 대해 형사적 책임을 묻는 것에는 수긍이 감.

○ 협의의 예산낭비에 대해서는 행정적 책임을 물어야 한다는 것은 한 번 검토할 필요가 있음. 왜냐하면 보다 경우에 따라 적극적으로 책임을 물어 형사적 책임을 물을 필요가 있을 수도 있을 것임.

○ 광의와 최광의의 예산낭비에 대해 정치적 책임 영역이라고 하였는데 한편으로는 경제적 성격이 강한 것도 고려하여 볼 수 있을 것임.

□ 예산편성 과정에서 예산낭비의 유형을 예산낭비의 개념에 따라 구분하여 정리한 <표 1>은 매우 잘 정리되어 있는 것으로 보임.

□ 예산낭비를 위해서는 예산 관련 담당자들이 스스로 예산낭비를 하지 않도록 노력하는 것이 자신들의 이익에 부합되도록 하는 소위 동기유인제도(incentive compatible scheme)에 기초한 제도적 장치를 마련하는 것이 중요한 것으로 보임.

○ 논문에서는 이에 대한 언급이 없으므로 보완하면 좋을 것 같음.

□ 본 논문은 예산 낭비와 관련한 이론을 정립하고, 역대 정부의 예산낭비 근절을 위한 제반 제도를 정리하고 분석하였다는 점에서 높게 평가받을 수 있으나 한 가지 아쉬운 점은 실제로 어느 정도 규모의 예산낭비가 이루어져 왔는지 자료를 구하여 정리하고 요인을 분석하는 정량적 분석이 이루어지지 않았다는 점임.

○ 그러나 이는 자료의 문제 때문인 것으로 유추할 수 있음.

○ 따라서 향후 예산낭비와 예산절감을 위해서는 유형별 예산낭비의 규모에 관한 자료를 정비하여야 될 것임.

토론문 [2]

이명박 정부의 예산정책

이미경

통합민주당 의원

국회 재정경제위위원

1. 예산낭비의 감시자 국회의원

○ 우리 헌법은 국가의 예산안을 심의․ 확정하는 권한을 국회에 부여함. 국회의 구성원인 국회의원은 국가 예산이 전체 국익에 맞게끔 적절히 배분되었는지, 편성된 예산이 목적에 맞게 활용되었는지, 과다지출 되었거나 불법적인 용도로 쓰이지는 않았는지에 대한 철저한 감시를 해야 함. 즉 국회는 정부의 예산 편성과 활용을 감시할 1차적 책임을 지고 있음. 최근 각 시민단체의 예산감시 참여는 예산 낭비에 대한 감시의 그물망을 좁힌다는 면에서 긍정적임.

○ 한편 국회의원은 예산낭비의 주체가 되기도 함. 정치적 지지를 얻기 위해, 정치자금을 마련하기 위한 수단 등의 목적으로 불필요한 예산을 책정한다는 비판이 있음.

- 예산안의 심의․확정에 있어서 甲의 지위에 있는 국회를 정부가 견제하는 것은 사실상 어려움. 그러나 특정 국회의원에 의해 불필요한 예산이 편성되는 사례는 흔히 발생할 수 있는 일이 아님. 이는 국회 구조상의 자정작용 때문인데, 다수의 정당에 소속된 국회의원들로 구성된 국회에서, 더욱이 예결산을 심도 있게 검토하기 위해 예산결산특별위원회까지 구성되어 있는 상황에서 불필요한 예산이 편성되기란 쉬운 일이 아님.

- 오히려 이는 지방자치로 인한 현상으로 보는 것이 옳을 것임. 서로 독립된 지위의 자치단체가 제한된 국가 예산을 놓고 치열하게 경쟁하고 있는 구도임. 이 경쟁에서 각 자치단체와 지역을 대표하는 국회의원 역시 예산 유치에 적극 나서는 것이며 그 실적이 국회의원을 평가하는 잣대가 되고 있음.

○ 과거 정부의 예산안을 추인하는 역할에 그치던 국회의 전문성을 강화하고 심의능력을 배양함으로써 예산 감시기능이 크게 늘었음. 그러나 여전히 예산 낭비에 대한 비판이 나오고 있는 것은 정치적 현안에 몰두한 나머지 국회 본연의 업무라 할 수 있는 예산 감시기능에 소홀했기 때문임. 반성할 부분임.

2. 참여정부의 예산정책 평가

○ 문민정부시절 재정경제원의 강력한 중앙예산기구에서 국민의 정부의 예비타당성 제도, 성과관리 도입 및 기획예산처 설립 등의 재정개혁을 거쳐 참여 정부에서도 재정 개혁과 예산 낭비 절감을 위한 노력이 이루어짐.

- 국가재정운용계획 도입 : 장기적 계획과 예산 연계

총액배분 자율편성(Top-down) 제도 도입 : 개별부처의 자율적 사업결정

재정사업 자율평가제도 도입

디지털 예산 회계시스템 구축

기획예산처 내에 예산낭비 대응센터 구축

○ 참여정부는 예산 낭비 절감을 위한 제도적 개혁을 시도함. 특히 국가재정법의 제정을 통해 국가의 예산, 기금, 결산, 성과관리 및 국가 재무 등에 관한 사항을 정하여 효율적이고 투명한 재정운용과 건전재정의 기틀을 마련하고자 했음. 다만 이러한 제도적 장치가 정착하지 못해 과도기적 문제를 보임.

○ 참여정부는 각종 제도적 개혁과 정부 초기의 개혁의지가 관철되지 못하고 국민의 질타를 받고 있음. 이는 예산의 수립과 정책 결정에 참여정부의 정신이 관료사회의 경직성에 의해 희석되었기 때문임. 특히 참여정부의 가장 큰 실패라고 지적받는 부동산 정책은 불투명한 시장을 바로잡기 위한 개혁안에 대한 관료사회의 조직적인 반대가 있었음. 개혁이란 말그대로 잘못된 관행과 현실을 바로 잡기 위해 과거에 대한 철저한 반성과 이를 고치기 위한 강한 의지가 있어야하는데 이 부분이 부족했다고 봄.

3. 이명박 정부의 예산정책

○ 새정부의 구체적인 재정개혁과 예산 낭비 대응 대책을 논하는 것은 시기상조임. 절약하면서도 일 잘하는 실용정부, 예산 절감과 공공기관 혁신을 통한 효율화 강조하다는 것은 일반론이고, 새 정부 핵심과제로 ‘예산 10% 절감’을 추진하고 예산낭비사례집을 발간하는 등 예산 절감을 위한 노력을 보이는 것은 새 정부 초기마다 내놓는 과제라 할 수 있음.

○ 오히려 이명박 정부의 정부조직 개편안이나 대운하 건설계획 등의 정책을 보면 대규모 예산의 낭비의 징후가 보여 우려됨. 예산 낭비는 편성 단계에서 국회의원 개인에 의해, 집행단계에서 공무원 개인의 태만이나 비리를 통해서만 이루어지는 것이 아님. 국가 미래 성장 동력, 사회 계층간의 갈등 완화, 모두가 잘 사는 복지국가 건설 등의 지향점을 향한 일관되고 종합적인 계획 없이 이루어지는 모든 정책은 엄청난 사회비용을 유발함으로써 예산 낭비의 소지를 안고 있음.

- 재개발 재건축의 예

종합적인 개발계획 없이 무분별하게 허용한 재개발 재건축은 얼마 지나지 않아 또 다시 재개발이 필요하게 됨. 재개발 과정에서 원주민과의 피해보상 등 갈등 문제를 해결하지 않으면 원주민들은 더욱 열악한 주거환경으로 이주하게 되어 재개발 악순환의 고리를 낳음.

○ 영어 몰입교육 논란, 정부조직 협상과정, 대운하 건설 논란 등 내놓는 족족 논란을 일으키고 국민적 반대에 부딪히고 있음. 정책에 대한 사회적 합의가 전혀 이루어지지 않았음을 여실히 보여줄 뿐 아니라 국민의 반대에 부딪히는 족족 당초 안을 철회하거나 수정하는 모습은 내부에서 조차 합의가 안된 사실이 외부에 공포되고 있음을 알 수 있음. 더욱 문제되는 것은 설익은 정책들이 밀어붙이기 식으로 추진될 경우 낳게 될 혼란은 예산 낭비의 문제를 넘어선 사회전체의 갈등으로 까지 번질 소지를 안고 있음.

- 7%성장, 10%예산 절감 등 숫자에 집착할 것이 아니라 정책 수립과 결정 과정에서 각계의 의견을 수렴하고 합의를 이끌어 내는 것이 급선무라고 할 것임.

- 더 큰 문제는 현재까지 나타난 이명박 정부의 정책을 통해 신정부의 철학과 이를 실현하기 위한 수단과의 괴리가 나타난다는 것임. 교육 정책만 보더라도 학교만 나오면 영어를 잘하게 한다는 목적으로 영어교육 강화를 내세웠으나 영어 사교육 시장만 들썩이게 했음. 또 정부조직 개편안 발표 이후 과학기술부, 해양수상부 등 미래지향적 부처의 통폐합하면서 경부대운하 건설계획이 이슈가 되면서 토목국가로 회귀하는 것이 아니냐는 우려를 낳고 있음.

○ 김헌동 단장은 ‘공공건설사업 예산 낭비 사례와 제도개선의 과제’ 발제에서 공공건설사업 분야에서 사업비 거품 문제와 이로 인한 예산 낭비 문제의 심각성을 지적하고 있음. 공공사업 부분 뿐 아니라 토목, 건설을 비롯한 우리 부동산 시장은 매우 불투명한 구조로 되어있음. 이에 2007년 1.11대책 수립당시 분양원가 공개를 적극 주장한 바 있음.

- 기업하기 좋은 환경을 조성하기 위해 이른바 ‘규제 전봇대’들을 뿌리 뽑기 전에 건설 분야와 같이 투명하지 못한 시장에 있어서는 가격결정과정의 투명도를 높이는 작업이 반드시 필요함.

○ 참여정부는 부동산 정책의 실패를 반복하면서 신뢰를 잃고 비판을 받았음. 새 정부는 이를 타산지석으로 삼아야 함. 시장과 효율을 논하기 전에 잘못된 시장에 대해서는 질서를 바로잡고 시장의 기능을 회복해야 할 것임. 특히 건설회사 CEO 출신의 대통령이 기존 건설시장의 뿌리 깊은 관행을 고치고 투명하게 할 의지가 있을지 의문임. 새 정부가 특정계층의 이익을 대변하지 않고 국민 전체의 후생을 증대와 사회정의 구현을 목표로 한다면 건설업계와 같은 불투명한 시장을 바로 잡겠다는 의지를 보여야 할 것임.

참가자 소개

□ 사회자	양혁승	(현) 연세대학교 경영학부 교수

(현) 경제정의실천시민연합 정책위원장

□ 발제자	이원희	한경대학교 행정학과 교수

전 경실련 예산감시위원장

김헌동	한국건설정보 대표

경실련 아파트값거품빼기운동본부 본부장

경실련 국첵사업감시단 단장

□ 토론자	이한구	(현) 한나라당 정책위의장

(현) 국회 재정경제위원회 위원

2007, 제17대 대통령선거 한나라당 중앙선대위 부위원장

2006~2007, 국회 투자활성화 및 일자리창출 특위 위원장

2006~2007, 국회 예산결산특별위원회 한나라당 위원장

16/17대 국회의원

이미경	(현) 국회 재정경제위원

(전) 열린우리당 부동산대책특위위원장

(현) 통합민주당 서울시당위원장

15/16/17대 국회의원

김성태	(현) 청주대학교 국제통상학부 교수

(현) 한국재정학회 회장

(전) 국민경제자문회의 위원

하원만 (현) 현대백화점 상임고문

(현) 사단법인 바른경제동인회 이사

사단법인 바른경제동인회

Korea Society for Business Transparency

▪[전화] 02-730-4021 [전송] 02-730-4022

▪[137-880] 서울시 서초구 서초1동 1638-7 그라비타스 B/D 5층

▪회  장 : 조순 박사

▪이사장 : 김동수 Gravitas Partnership Ltd. 회장

1.‘바른경제동인회’란?

‘바른경제동인회’는 ‘경제정의실천시민연합’(경실련)의 상공인 모임으로 출발했지만 보다 많은 기업인들의 동참을 유도하기 위해 1993년 3월29일 ‘재정경제부’에 사단법인으로 등록, 동년 3월30일에 30명의 회원으로 창립함.

2. 출범 배경 및 취지

과거 ‘경제정의실천시민연합’(이하 경실련)이 창립되어 활동을 시작한 이래, 적지 않은 企業人들이 경실련의 활동취지에 깊이 공감하여 경실련의 정책입안에 실물경제의 경험을 제공하는 등 여러 면에서 경실련을 돕고 성원해 온 바 있다. 이러한 과정에서 기업인들이 단순히 경실련을 지원하는 데 머무를 것이 아니라 같은 뜻을 가진 기업인들이 모여  보다 체계적이고 지속적으로 의미 있는 활동을 해 나가자는 공감대가 형성되었다.

우리 경제를 살리기 위한 방안 검토, 부정부패 척결방안의 모색, 기업윤리 확립운동의 전개, 공정한 경제질서 수립운동의 전개, 절약 및 나눔 운동의 전개, 각종 불합리한 규제의 철폐를 위한 노력 등, 뜻 있는 양심적 기업인들이 해야 할 일이 한두 가지가 아니라는 절박한 책임감이 모임을 만들게 한 핵심적인 동력이었다.

3. 설립 목적

정의로운 사회건설을 위하여 바르게 경영하려는 企業人과 經營人의 모임으로서 企業倫理의 확립, 건전한 勞使關係의 확립, 公正한 經濟秩序의 수립 등의 과제실현을 위하여 新企業運動을 전개하고 현장의 실정과 요구를 반영하는 정책을 개발함을 목적으로 한다.

4. 임원 소개

4.1 임원 소개

▪회  장	조  순 박사

▪이사장	김동수 Gravitas Partnership Ltd. 회장

▪부회장	이우영 前 중소기업청 초대청장

조남홍 한국경영자총협회 고문

▪고  문	박종규 KSS(주) 고문(前규제개혁위원회 위원장)

▪이  사	곽창선 (주)대양파이프 회장

김형진 세종케피탈 회장

노원조 (주)선그린 회장

도재영 (사)한국자동차진단보증협회 회장

박기봉 비봉출판사 사장

박종헌 (주)삼양사 사장

소순무 변호사(법무법인 율촌)

심갑보 삼익THK(주)부회장

유병택 (주)두산 부회장

유재홍 SK C&C 고문

이문원 (주)풍산 사장

이영덕 (주)한솥 사장

이종호 (주)평화 회장

임건우 보해양조(주) 회장

장두찬 (주)KSS 회장

주  완 HON노동법연구소 대표

차중근 (주)유한양행 사장

최태의 동성물산(주) 회장

하원만 현대백화점 상임고문

황일청 한양대 명예교수

▪감  사	오수관 CJ 파워넷(주) 사장

김진일 해우GLS(주) 회장

4.2 趙淳회장 소개

본회 창립 후 94년 10월에 초대 회장으로 모셨으나 95년 4월 서울시장 출마로 사임을 하였음. 이후  2대 김진현 회장, 3대 한승헌 회장을 거쳐  전철환 前 한국은행총재께서 04년 3월에 4대 회장으로 취임했으나 숙환으로 04년 6월 별세하여 다시 한번 제4대 회장으로 모시게 됨. 그 동안 학계와 정계를 망라하여 수없이 많은 업적을 쌓으시고 아직도 국가 경제운영의 중심에서 활동을 하고 계시면서 본회에서 추구하고 있는 공정하고 올바른 기업윤리의 확립과, 이의 실현을 위해 끊임없는 열정을 보이고 또한 행하고 있습니다.

5. 연혁

93. 03. 30.	창립 발기인 총회 ( 대표간사 : 박종규 (주)KSS해운 사장)

93. 06. 17.	창립기념 세미나 및 ‘기업인 신생활운동’ 선언식

93. 10. 12.	“기업인 신생활운동 동참 호소문‘을 전 상장사 대표 1,000여명에

게 발송

94. 01. 26.	사무실 개소식 및 현판식 (종로구 관훈동 198-42 관훈빌딩 11층)

94. 05. 10.	‘돈봉투’ 거래 실태조사 : 1,520여 상장사 대표와 경리(자금)부장

에게 발송, 실태 조사하여 언론 및 본회 회보에 사례집 발표

94. 08. 01.	‘세제개혁안’ 기자 간담회

94. 09. 14.	‘세제개혁안’ 세미나 개최

94. 10. 05.	‘세제개혁안’ 국회 제출

94. 10. 21.	조순 회장 취임

95. 02. 10.	‘카드결제와 소득세공제’ 공청회 개최

95. 04. 21.	조순 회장 사임

95. 12. 01.	기업인에게 보내는 호소문 ‘새로운 시대의 용단’을 전 상장사 대표에게 발송

96. 01. 15.	정부에 대한 호소문 ‘대통령의 針路’를 청와대에 발송

96. 02. 05.	기업의 종업원에 대한 호소문 ‘우리가 주인이 되자’를 노총 산하단위 노동조합에 발송

96. 03. 30.	‘대선 자금의 불투명성과 기업의 정도경영’ 세미나 개최

96. 12. 18.	김진현 회장 취임

97. 09. 22.	이우영 이사장 취임

98. 03. 30.	‘기업경영 투명성 제고를 위한 제도개선 방향’ 세미나 개최

99. 03. 30.	‘민간부패 방지를 위한 시스템개발’ 세미나 개최

00. 03. 09.	‘기업부패지수 측정모델 개발에 대한 공동연구 조인식’ (서울시

립대 반부패행정시스템 연구소 : 소장 강철규 교수)

00. 03. 30.	김진현 회장 사임. 한승헌 회장 취임

00. 09. 28.	‘기업부패지수 측정모형 개발’에 관한 공청회 개최

00. 12. 20.	‘기업부패지수 측정모형’ 1차 개발 완료

01. 10. 30.	‘기업부패지수 측정모형’ 2차 개발 완료

02. 03. 30.	한승헌 회장 사임

04. 03. 31.	전철환 회장 취임

04. 06. 18.	전철환 회장 숙환으로 별세

04. 07. 14.	이우영 이사장 사임, 박종규 이사장 취임

04. 09. 09.	조순 회장 취임

06. 02. 21.	박종규 이사장 사임, 김동수 이사장 취임

06. 03. 21.	‘기금제도의 법적 정당성과 경제적 타당성 분석’ 연구 조인식

(행정개혁시민연합 : 대표 백완기)

07. 03. 27.	‘기금제도의 법적 정당성과 경제적 타당성 분석’ 발간, 배포

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